Start van deze pagina
Skip navigatie, ga direct naar de Inhoud

Overheid.nl - de wegwijzer naar informatie en diensten van alle overheden.

De wegwijzer naar informatie en diensten van alle overheden

Tekstgrootte
+


Vergaderjaar 2011-2012
Kamerstuk 31980 nr. 61

Gepubliceerd op 11 april 2012
Toon volledige inhoudsopgave

Gerelateerde informatie


Toon alle stukken in dossier



31 980 Parlementaire Enquête Financieel Stelsel

Nr. 61 EINDRAPPORT

Inhoudsopgave

 

pag.

   

Voorwoord

9

     

Hoofdstuk 1 Conclusies en aanbevelingen

11

1.1

Inleiding

11

1.2

Fortis/ABN AMRO

11

1.2.1

Voortraject

11

1.2.2

Eerste ingreep: Beneluxovereenkomst

13

1.2.3

Tweede ingreep: verwerving Nederlandse delen door de Staat

15

1.2.4

Natraject

17

1.2.5

Conclusies casus Fortis/ABN AMRO

18

1.3

ING

21

1.3.1

Voortraject: zomer 2007–september 2008

21

1.3.2

Kapitaalinjectie ING: oktober 2008–november 2008

24

1.3.3

Weekend januari 2009: IABF-transactie

26

1.3.4

Periode na de IABF-transactie

28

1.3.5

Conclusies gehele casus ING

29

1.4

Depositogarantiestelsel

31

1.5

Icesave

32

1.6

Kapitaalverstrekkingsfaciliteit

35

1.7

Garantieregeling

42

1.8

Crisismanagement: optreden van de autoriteiten

47

1.8.1

Handelen voorafgaand aan de crisis: preparatiefase en alarmeringsfase

48

1.8.2

Handelen in de acute crisisfase

51

1.8.3

Handelen in de evaluatiefase

53

1.9

De rol van de Tweede Kamer

55

1.9.1

Informatievoorziening voorafgaand aan inwerkingtreding crisismaatregelen

56

1.9.2

Verantwoording en controle

56

1.9.3

Toezichtvertrouwelijke informatie en verantwoording

57

1.10

Optreden van de Europese Commissie

61

1.11

Over de financiële sector

64

1.12

Wet op de parlementaire enquête

66

     

Hoofdstuk 2 Inleiding

67

2.1

Aanleiding onderzoek

67

2.2

Samenstelling commissie

67

2.3

Onderzoeksopdracht

68

2.4

Onderzoeksaanpak

69

2.5

Leeswijzer

70

     

Hoofdstuk 3 Context en dynamiek

71

3.1

Inleiding

71

3.2

Voortraject: tot aan de val van Lehman Brothers

71

3.2.1

ECB neemt liquiditeitstimulerende maatregelen

71

3.2.2

Nederlandse banken raken in solvabiliteitsproblemen

78

3.3

Systeemcrisis

79

3.3.1

Oplossingrichtingen door overheden

80

3.3.2

Oplossingrichtingen door Centrale Banken

84

3.3.3

Gebruikte oplossingen in een internationale context

85

3.4

Doorwerking op de reële economie

86

     

Hoofdstuk 4 Fortis/ABN AMRO

88

4.1

Inleiding

88

4.2

Voortraject: voorjaar 2007–september 2008

93

4.2.1

Aanvang kredietcrisis: maart–augustus 2007

93

4.2.2

Overname ABN AMRO: mei–september 2007

94

4.2.3

Fortis in problemen: periode tot de val Lehman Brothers op 15 september 2008

97

4.2.4

Conclusies

108

4.3

Benelux-weekend 27/28 september 2008

112

4.3.1

Aanloop: 15–26 september 2008

112

4.3.2

Reddingsplannen: 27 september 2008

118

4.3.3

Onderhandelingen en overeenkomst: 28 september 2008

122

4.3.4

Uitwerking: 29 september–2 oktober 2008

131

4.3.5

Conclusies

135

4.4

Verwerving door de Nederlandse Staat 3 oktober 2008

137

4.4.1

Beslissing: 29-30 september 2008

137

4.4.2

Onderhandelingen

146

4.4.3

Overeenkomst 3 oktober 2008

149

4.4.4

Uitwerking overeenkomst 3 oktober

154

4.4.5

Conclusies

158

4.5

Toekomstbeslissing en herkapitalisaties

160

4.5.1

Integratiebeslissing: 21 november 2008

162

4.5.2

Technische verhanging: 24 december 2008

163

4.5.3

Eerste herkapitalisatie: 26 juni 2009

167

4.5.4

Tweede herkapitalisatie: 19 november 2009

171

4.5.5

Communicatie Kamer

171

4.5.6

Conclusies

177

4.6

Conclusies

178

     

Hoofdstuk 5 ING

182

5.1

Inleiding

182

5.2

Voortraject: zomer 2007–september 2008

187

5.2.1

Groei van ING Direct USA

187

5.2.2

Problemen Alt-A-portefeuille zichtbaar op balans

192

5.2.3

Vermogensontwikkeling ING Groep

199

5.2.4

Rol ING tijdens en na het Benelux-weekend

207

5.2.5

Conclusies voortraject

209

5.3

Kapitaalinjectie: oktober 2008–november 2008

211

5.3.1

ING vraagt autoriteiten om steun

211

5.3.2

Twee werkstromen richting het onderhandelingsweekend

215

5.3.3

De keuze voor een kapitaalinjectie

217

5.3.4

Urgentie ingrijpen

220

5.3.5

Het onderhandelingsweekend

212

5.3.6

Eind oktober–eind november

227

5.3.7

Conclusies kapitaalinjectie

229

5.4

IABF-transactie: december 2008–januari 2009

231

5.4.1

Probleem komt weer op tafel

231

5.4.2

Analyse Alt-A-portefeuille door BlackRock en Dynamic Credit

235

5.4.3

Transactiestructuren: de Flintstones

236

5.4.4

DNB en Financiën hebben verschillende insteek over prijs

239

5.4.5

OTTI komt in beeld

241

5.4.6

Het onderhandelingsweekend

243

5.4.7

Prijsvorming en structuur van de IABF

246

5.4.8

Conclusies IABF-transactie

255

5.5

Periode na de IABF-transactie

257

5.5.1

Dreigende derde steunronde

257

5.5.2

Goedkeuring door de Europese Commissie

259

5.5.3

Stand van zaken kapitaalinjectie en IABF

265

5.5.4

Conclusies periode na de IABF-transactie

266

5.6

Conclusies ING-casus

266

     

Hoofdstuk 6 Depositogarantiestelsel

270

6.1

Inleiding

270

6.2

Reconstructie feitenrelaas

270

6.3

Noodzaak ophoging DGS

277

6.4

Proportionaliteit: 100 000 euro

279

6.5

Mate waarin doelstellingen zijn bereikt

282

6.6

Natraject

284

6.7

Conclusies

284

     

Hoofdstuk 7 Icesave

286

7.1

Inleiding

286

7.2

Reconstructie feitenrelaas

286

7.3

Voorbereiding

293

7.4

Motivering en noodzaak ingrijpen Staat

301

7.5

Proportionaliteit

304

7.6

Alternatief: overname van portefeuille

306

7.7

Natraject

307

7.8

Huidige status

312

7.9

Conclusies

313

     

Hoofdstuk 8 Kapitaalverstrekkingsfaciliteit

316

8.1

Inleiding

316

8.2

Reconstructie

317

8.2.1

Aanloop

317

8.2.2

Totstandkoming van de faciliteit

321

8.2.3

Aankondiging

324

8.2.4

Uitvoering

325

8.2.4.1

ING

330

8.2.4.2

AEGON

332

8.2.4.3

SNS REAAL

342

8.3

Noodzaak

352

8.4

Proportionaliteit

356

8.5

Tijdigheid

361

8.6

Mate waarin doelstellingen zijn bereikt

366

8.6.1

Het versterken van eigen vermogen

366

8.6.2

Overige doelstellingen

369

8.7

Conclusies

373

     

Hoofdstuk 9 Garantieregeling

380

9.1

Inleiding

380

9.2

Reconstructie feitenrelaas

381

9.2.1

Aanloop

381

9.2.2

Aankondiging

385

9.2.3

Totstandkoming

386

9.2.4

Implementatie

389

9.2.5

Uitvoering

392

9.2.6

Resultaten

398

9.3

Noodzaak invoering garantieregeling

400

9.4

Proportionaliteit

402

9.5

Tijdigheid van de maatregel

409

9.6

Mate waarin doelstellingen zijn bereikt

412

9.7

Conclusies

414

     

Hoofdstuk 10 Crisismanagement: optreden van de autoriteiten

420

10.1

Inleiding

420

10.2

Wettelijk kader: verantwoordelijkheden en bevoegdheden toezichthouders, minister van Financiën en kabinet

420

10.2.1

Verantwoordelijkheidsverdeling tussen de minister van Financiën en DNB

421

10.2.2

Verhouding tussen de minister van Financiën, de minister-president en de ministerraad

426

10.3

Handelen voorafgaand aan de crisis: de preparatiefase en alarmeringsfase

427

10.3.1

De preparatiefase

427

10.3.2

De alarmeringsfase

433

10.3.3

Conclusies preparatiefase en alarmeringsfase

443

10.4

De acute crisisfase

446

10.4.1

Crisisbesluitvormingsstructuur

447

10.4.2

Crisisaanpak

454

10.4.3

Conclusies acute crisisfase

467

10.5

Evaluatiefase

469

10.5.1

Evaluatie crisismaatregelen en crisisaanpak

470

10.5.2

Evaluatie besluitvormingsstructuur

473

10.5.3

Evaluatie en veranderingen bij DNB

474

10.5.4

Conclusies evaluatiefase

475

     

Hoofdstuk 11 Rol van de Tweede Kamer

476

11.1

Inleiding

476

11.2

Wettelijk kader en instrumenten van de Kamer

477

11.2.1

Informatieplicht kabinet

477

11.2.2

Parlementaire controle-instrumenten van de Kamer

477

11.2.3

Het budgetrecht

478

11.2.4

De voorhangprocedure voor deelnemingen

479

11.2

Informatievoorziening voorafgaand aan inwerkingtreding crisismaatregelen

480

11.3.1

Reconstructie informatievoorziening door de minister van Financiën

480

11.3.2

Conclusie tijdigheid informatievoorziening

487

11.4

Verantwoording en Controle

489

11.4.1

Verantwoording door de minister van Financiën

489

11.4.2

Controle door de Tweede Kamer

495

11.4.3

Conclusies verantwoording en controle

500

11.5

Toezichtvertrouwelijke informatie en verantwoording

501

11.5.1

Spanningsveld parlementaire controle en toezichtvertrouwelijke informatie

501

11.5.2

Debat tussen Kamer en minister over informatievoorziening tijdens de crisis

502

11.5.3

Conclusies toezichtvertrouwelijke informatie

507

     

Hoofdstuk 12 Optreden van de Europese Commissie

509

12.1

Inleiding

509

12.2

Het juridisch kader voor de beoordeling van staatssteun

510

12.3.

Kanttekeningen bij het optreden van de Europese Commissie

519

12.4

Mededinging en prudentieel toezicht

527

12.5

Optreden van de Nederlandse autoriteiten

531

12.6

Conclusies

537

     

Hoofdstuk 13 Over de financiële sector

540

13.1

Inleiding

540

13.2

Een stabiele financiële sector

540

13.3

Een effectieve overheid

556

13.4

De sector zelf

561

     

Hoofdstuk 14 Verantwoording

565

14.1

Inleiding

565

14.2

Onderzoeksaanpak

565

14.3

Samenstelling staf

572

14.4

Ervaringen met de WPE 2008 en het Reglement van Orde

572

     

Boxen

 

Box 3.1

Signalen van naderend onheil

74

Box 4.1

Chronologisch overzicht

89

Box 4.2

EC-Remedy

98

Box 4.3

Project Tristan

101

Box 4.4

Geen vergunning voor het consortium?

110

Box 4.5

Rol Nederlandse Fortis-bestuurders

120

Box 4.6

Effecten verkoopprijs ABN AMRO

123

Box 4.7

Nederland-België (periode 2007–2008)

124

Box 4.8

ING

128

Box 4.9

Mogelijke alternatieven in het weekend van 27 en 28 september

133

Box 4.10

Waarderingen: documenten en grondslagen

141

Box 4.11

Het kwaadschikse scenario

144

Box 4.12

Manco’s waarderingen

151

Box 4.13

Alternatieven voor aankoop Nederlandse Fortis-onderdelen door Staat

154

Box 4.14

Afhandeling rest Fortis

156

Box 4.15

Techniek deelneming RFS Holdings

165

Box 4.16

RFS Consortium: één voor allen, allen voor één

168

Box 4.17

Huidige waarde ABN AMRO en ASR

176

Box 5.1

Tijdlijn belangrijkste gebeurtenissen casus ING

183

Box 5.2

De positie van ING Direct USA in ING Groep NV ten tijde van de crisis

187

Box 5.3

«Beschikbaar voor verkoop» versus «aangehouden tot einde looptijd»

193

Box 5.4

Invulling kapitaalinjectie ING

221

Box 5.5

Herziening boekhoudregels

223

Box 5.6

Kasstromen en winstverwachting van de IABF

246

Box 5.7

Herstructureringsplan

261

Box 6.1

Tijdlijn van relevante gebeurtenissen depositogarantiestelsel

275

Box 7.1

Bijkantoren

287

Box 7.2

Vragen DNB aan het IJslandse depositogarantiestelsel

288

Box 7.3

Tijdlijn belangrijkste gebeurtenissen casus Icesave

292

Box 7.4

Twijfel over het IJslandse depositogarantiestelsel ook in IJsland zelf

297

Box 8.1

De kapitaalverstrekkingsfaciliteit

324

Box 8.2

Tijdlijn relevante gebeurtenissen kapitaalverstrekkingsfaciliteit

328

Box 8.3

Core tier 1 securities

331

Box 8.4

Het toezicht van DNB op AEGON N.V.

334

Box 8.5

Invulling kapitaalinjectie AEGON

337

Box 8.6

Eventuele alternatieven voor AEGON

339

Box 8.7

Het toezicht van DNB op SNS REAAL

344

Box 8.8

Invulling kapitaalinjectie SNS REAAL

348

Box 8.9

Steun van de Stichting Beheer SNS REAAL

350

Box 9.1

Tijdlijn belangrijkste gebeurtenissen garantieregeling

384

Box 9.2

Brief aan de Kamer 13 oktober – aankondiging garantieregeling

385

Box 9.3

Uitvoering van de Franse garantieregeling

394

Box 9.4

Plafonds garantieregelingen

403

Box 9.5

Aankondiging, inwerkingtreding en eerste verstrekte garantie

411

Box 9.6

Voorwaarden aan kredietverlening

413

Box 10.1:

Toezicht op buitenlandse instellingen op de financiële markten

423

Box 10.2:

Samenwerking internationale toezichthouders

463

Box 10.3:

Ontwikkelingen sinds de crisis

471

Box 11.1

Gedragslijn informatievoorziening tijdens de kredietcrisis

503

Box 12.1

Artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag

510

Box 12.2

Uitspraak van het Gerecht van de Europese Unie

534

Box 13.1

Vickers, Volcker

541

Box 13.2

Aanpassing kapitaaleisen onder Basel III

553

Box 13.3

Contingent capital

555

Box 14.1

Informatieprotocol met autoriteiten

567

     

Figuren

 

Figuur 3.1

Gestileerde bankbalans

81

Figuur 3.2

De Nederlandse situatie

83

Figuur 4.1

Verdeling ABN AMRO onder Royal Bank of Scotland, Fortis en Santander

95

Figuur 4.2

Organogram Fortis

100

Figuur 4.3

Beurskoers Fortis en cds-spread Fortis

138

Figuur 4.4

Staatsbalans

167

Figuur 4.5

Overzicht investeringen Nederlandse Fortis-onderdelen

175

Figuur 5.1

Groei spaargelden bij ING Direct USA in de jaren 2000–2008

188

Figuur 5.2

Ontwikkeling van de Alt-A-portefeuille van ING Groep in 2007 en 2008

195

Figuur 5.3

Dubbele hefboom: kernschuld ten opzichte van vermogen ING Groep

200

Figuur 5.4

5-jaars cds-spread van ING

201

Figuur 5.5

Prudentiële kapitaalratio’s van ING Bank

202

Figuur 5.6

Aandelenkoers ING op de Amsterdamse beurs

207

Figuur 5.7

Kasstromen van de IABF

248

Figuur 5.8

Winstverwachting van de IABF

249

Figuur 6.1

Inleg en opname van spaargeld

278

Figuur 10.1

Organogram besluitvormingsstructuur Nederland

453

Figuur 13.1

Voorgestelde kapitaaleisen systeembanken

556

     

Tabellen

 

Tabel 3.1

Internationaal perspectief

85

Tabel 3.2

Steun verleend aan financiële instellingen in de Europese Unie (oktober 2008–december 2010)

86

Tabel 3.3

Groeiprognoses BBP 2009 volgens CPB, IMF, EC en OESO

86

Tabel 5.1

Inschatting kredietverliezen Alt-A-portefeuille ING Groep

236

Tabel 5.2

Terugbetaling kernkapitaaleffecten

265

Tabel 7.1

Voorwaarden voor terugbetaling

308

Tabel 8.1

Aankondiging en inwerkingtreding van kapitaalsteun

364

Tabel 8.2

Vergelijking tussen instrumenten voor kapitaalinjecties

370

Tabel 8.3

Kosten voor de instellingen

371

Tabel 9.1

Garantieverleningen

398

Tabel 9.2

Totaal aan garantieverleningen per bank

399

Tabel 9.3

Ontvangen garantiepremies per instelling

399

Tabel 11.1

Informatievoorziening Kamer voorafgaand aan inwerkingtreding crisismaatregelen

488

Tabel 12.1

Balansreductie Europese financiële instellingen

526

     

Bijlagen

 

1.

Lijst van aanbevelingen 

578

2.

Begrippenlijst 

586

3.

Afkortingenlijst 

595

4.

Lijst van openbare verhoren 

597

5.

Lijst van besloten voorgesprekken 

603

6.

Lijst van buitenlandse personen 

606

7.

Lijst van inwerkprogramma 

608

8.

Literatuurlijst 

609

9.

Lijst van Kamerstukken

615

10.

Lijst van Handelingen Tweede Kamer 

646

11.

Rapportage BDO over IABF 

654

12.

Lijst van wetten en besluiten 

674

13.

Wet op de parlementaire enquête 2008 

676

14.1

Protocol van afspraken tussen de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel en het kabinet 

688

14.2

Protocol van afspraken tussen de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel en de Autoriteit Financiële Markten

692

14.3

Protocol van afspraken tussen de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel en De Nederlandsche Bank N.V.

696

14.4

Nadere afspraken in de zin van artikel 7b van het Protocol van afspraken tussen de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS) en het kabinet over de inzage in weggelakte passages van documenten

700

14.5

Nadere afspraken in de zin van artikel 7b van het Protocol van afspraken tussen de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS) en Autoriteit Financiële Markten (AFM) over de inzage in weggelakte passages van documenten

703

14.6

Nadere afspraken in de zin van artikel 7b van het Protocol van afspraken tussen de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS) en De Nederlandsche Bank (DNB)

706

14.7

Nadere afspraken in de zin van artikel 7b van het protocol van afspraken tussen de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (PEFS) en De Nederlandsche Bank (DNB) over verstrekken van elektronisch opgeslagen documenten door DNB aan de PEFS

709

     

Verslagen van de openbare verhoren

 
     
 

Verslagen van de openbare verhoren in 3 delen (Kamerstuk 31 980, nr. 62)

 

VOORWOORD

Tussen september 2008 en januari 2009 stelt de Nederlandse overheid miljarden euro beschikbaar voor de financiële sector in ons land.

De kredietcrisis is dan op haar dieptepunt. Wereldwijd verkeren banken en financiële instellingen in zeer grote problemen. Problemen die zij grotendeels zelf veroorzaakt hebben door risicovol gedrag. Banken blijken besmette producten op hun balans te hebben, zij vertrouwen elkaar niet meer en het interbancaire verkeer komt nagenoeg tot stilstand.

Op 23 juni 2009 besluit de Tweede Kamer een parlementair onderzoek in te stellen naar de kredietcrisis. Het is een onderzoek in twee delen. Het eerste deel gaat over de oorzaken van de kredietcrisis en resulteert op 10 mei 2010 in het rapport Verloren krediet van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel. De conclusies en aanbevelingen van dit rapport zijn door de Kamer geheel overgenomen en worden inmiddels grotendeels door het kabinet uitgevoerd.

Het tweede deel van het onderzoek vindt plaats in de vorm van een parlementaire enquête. Op 16 november 2010 stelt de Kamer daartoe de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel in.

Centraal in de enquête staan, conform de opdracht van de Kamer, de crisismaatregelen die de overheid in de periode tussen september 2008 en januari 2009 heeft getroffen om het financiële stelsel in ons land overeind te houden en het vertrouwen in de financiële sector te herstellen.

Daarnaast analyseert de commissie binnen dit onderzoek een aantal thema’s. Het eerste thema is het crisismanagement en het optreden van de autoriteiten. Verder wordt ingegaan op de rol van de Kamer en op het optreden van de Europese Commissie. De commissie doet ook een aantal aanbevelingen over de financiële sector.

De parlementaire enquête is het zwaarste politieke instrument van het parlement en is bedoeld om feitelijk vast te stellen wat er precies is gebeurd, om verantwoording te laten afleggen door diegenen die verantwoordelijkheid droegen en om lessen te trekken.

Deze parlementaire enquête is de eerste sinds bijna tien jaar en ook de eerste sinds de wijziging van de Wet op de parlementaire enquête in 2008. In haar werk is de commissie aangelopen tegen een aantal problemen waarvoor de nieuwe wet geen oplossing biedt. De commissie beschrijft deze in het rapport. Een van die problemen is het spanningsveld tussen het belang van het onderzoek op basis van de Wet op de parlementaire enquête 2008 en de geheimhoudingsbepaling voor het ministerie van Financiën, de Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten als gevolg van de Wet op het financieel toezicht. Eerst na langdurig en stevig onderhandelen, heeft de commissie de gevraagde informatie verkregen.

De commissie biedt u hierbij haar rapport, getiteld Verloren krediet II – de balans opgemaakt, aan.

De commissie is bij haar werk ondersteund door een groep van deskundige medewerkers. Naast de griffier Gerald van Leiden en de onderzoekscoördinator Natalie Koot is dat een staf bestaande uit Herman Beun, Job Daemen, Roel Grandia, Marieke Harpe, Maurits Kruithof, Jan Lemmen, Verzana Mokiem, Brecht van Mourik, Thomas van der Sanden, Rob Starrenburg, Laura Vissenberg, Jos van de Wiel en Rob Sebes.

De commissie dankt hen voor hun geweldige inzet voor het werk van de commissie.

De commissie spreekt ook haar dank uit aan de leden van de klankbordgroep Harald Benink, Arnoud Boot, Jac. Kragt en Erwin Muller voor de vele waardevolle adviezen die zij de commissie hebben gegeven en hun bereidheid tot veelvuldig overleg met de commissie.

Ten slotte dankt de commissie van harte alle medewerkers van de Tweede Kamer die het werk van de commissie mede mogelijk hebben gemaakt, in het bijzonder de Kamerbodes Irma Gijselman en Ria de Meijier.

De commissie heeft de balans opgemaakt en verwacht hiermee te voldoen aan de opdracht van de Tweede Kamer. Zij hoopt ook dat de aanbevelingen die zij doet zullen leiden tot evenzoveel verbeteringen en dat de Kamer overgaat tot een spoedige behandeling van het rapport.

Jan de Wit, Voorzitter Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel

HOOFDSTUK 1 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

1.1 Inleiding

De Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (hierna: de commissie) heeft haar onderzoek gericht op de beoordeling van de crisismaatregelen die de Nederlandse overheid in een hectische periode heeft genomen om de acute problemen in het Nederlandse financiële stelsel te bestrijden. In de hoofdstukken van dit rapport worden de verschillende maatregelen beschreven en worden daarover conclusies getrokken. Daarnaast wordt een aantal thema’s beschreven die de individuele casussen overstijgen. Ook daarover worden conclusies getrokken. In dit eerste hoofdstuk zijn alle conclusies bijeengebracht en worden zij gepresenteerd in samenhang met de aanbevelingen van de commissie.

1.2 Fortis/ABN AMRO

Op vrijdag 3 oktober 2008 heeft de Nederlandse Staat na onderhandelingen met de Belgische Staat de Nederlandse onderdelen van Fortis gekocht. Het bankonderdeel van de Belgisch-Nederlandse financiële instelling is een week eerder in een acute crisis terechtgekomen. De Nederlandse Staat betaalt 16,8 miljard euro aan Fortis voor 97,8% van de aandelen in Fortis Bank Nederland Holding, inclusief het volledige belang van Fortis in de ABN AMRO-onderdelen, 100 % van de aandelen in Fortis Verzekeringen Nederland en 100% van de aandelen in Fortis Corporate Insurance. Daarnaast heeft de Nederlandse Staat 34 miljard euro aan kortlopende schuld van Fortis Bank Nederland en zijn dochterondernemingen aan Fortis overgenomen en is de afspraak gemaakt dat enkele langlopende en achtergestelde leningen ter waarde van maximaal 16 miljard euro versneld zullen worden afgelost door Fortis Bank Nederland aan Fortis.

In totaal is 66,8 miljard euro overgemaakt door de Nederlandse Staat aan Fortis. Inmiddels is Fortis Corporate Insurance verkocht en zijn de bankdelen samengevoegd tot een nieuwe ABN AMRO Bank. Aflossingen, dividenden, herkapitalisaties, omzettingen van vreemd vermogen in eigen vermogen en financieringskosten in beschouwing nemend, staat bij het ter perse gaan van dit rapport een saldo van ongeveer 32 miljard euro open in verband met de ingrepen van de Nederlandse Staat rond Fortis en ABN AMRO.

1.2.1 Voortraject

Fortis in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor ontstane problemen

De oorzaak van de problemen bij Fortis lag in de combinatie van de verslechterende marktomstandigheden met het absorberen van de overname van ABN AMRO. Fortis heeft scherp aan de wind gevaren in zijn bedrijfsvoering en bezat een aanzienlijke portefeuille besmette activa. Fortis heeft er zelf voor gekozen om met het consortium ABN AMRO te willen overnemen zonder voorafgaand een uitgebreid boekenonderzoek te kunnen doen. Het consortiumbod was fors. Bovendien was het bod grotendeels in contanten wat een additioneel risico met zich meebracht. Fortis stond vanwege de financiering onder grote druk om zo snel mogelijk zijn ABN AMRO-delen te integreren. Er is onvoldoende rekening gehouden met door de Europese Commissie te nemen maatregelen in verband met mededinging met als resultaat de zeer ongunstige overeenkomst met Deutsche Bank. De commissie constateert dat Fortis door zijn eigen toedoen in de problemen is gekomen.

Afgifte verklaring van geen bezwaar door DNB en minister van Financiën heeft zeer ernstige gevolgen

De verklaring van geen bezwaar voor de overname van ABN AMRO door het consortium van Royal Bank of Scotland (RBS), Fortis en Santander is in gezamenlijkheid afgegeven door DNB en de minister van Financiën. DNB moest eigenstandig zijn oordeel geven over de financiële gezondheid van de overnemende partijen (criterium a) en over de mate waarin DNB zijn toezichtfunctie op ABN AMRO nog voldoende kon invullen (criterium b). Voor wat betreft het eerste criterium is DNB grotendeels gevaren op de informatie van de buitenlandse hoofdtoezichthouders op de consortiumpartners. Het eigenstandig oordeel van DNB over de gegoedheid van twee van de drie consortiumpartners is dus in belangrijke mate gebaseerd op informatie van buiten DNB. Geconstateerd kan worden dat twee van de drie consortiumpartners, Fortis en RBS, binnen een jaar in de grootst mogelijke financiële problemen zijn gekomen.

De minister van Financiën was verantwoordelijk voor het toetsen op het criterium financiële stabiliteit (criterium c). In het rapport Verloren krediet van de Tcofs is geconstateerd dat die toets minimaal is geweest en breder ingevuld had kunnen worden. De commissie constateert dat de financiële stabiliteit uiteindelijk wel degelijk ernstig in het geding is gekomen. Met de vergunningverlening aan het consortium in september 2007 door de minister en DNB is een besluit genomen dat zeer nadelig heeft uitgepakt voor de Nederlandse economie en belastingbetaler. De commissie stelt vast dat er een ander besluit genomen had kunnen en moeten worden.

Toezicht DNB op Fortis en ABN AMRO schoot tekort ondanks grote inspanningen

DNB maakte zich kort na de overname al zorgen over Fortis. DNB heeft, met name vanaf juni 2008, deze zorgen kenbaar gemaakt aan Fortis en de Belgische hoofdtoezichthouder op Fortis, CBFA. De initiatieven die uit die zorgen zijn voortgekomen, hebben in de aanloop naar de acute crisis bij Fortis echter niet tot concrete resultaten geleid.

DNB is ook na de overname door het consortium de hoofdtoezichthouder op ABN AMRO gebleven. Deze toezichtstaak was bijzonder veeleisend: naast het reguliere toezicht op de normale operationele gang van zaken moest het complexe ontvlechtingproces op de voet gevolgd worden. DNB heeft dit proces nauwlettend in de gaten gehouden en heeft zich daarin zeer strikt opgesteld. Daarbij heeft DNB echter niet alle ontwikkelingen voldoende in beeld, bijvoorbeeld de desastreuze ontwikkeling van de resultaten bij de Londense zakenbankactiviteiten van ABN AMRO, die bij het deel van RBS hoorden. De commissie concludeert dat DNB er te veel op vertrouwd heeft dat de afspraken tussen de consortiumpartners waterdicht waren. Het oordeel van DNB dat de risico’s van overname en opsplitsing voldoende beheersbaar zouden zijn door het stellen van strikte voorwaarden en voorschriften is verkeerd gebleken.

Gebrek aan daadkracht en urgentie ministerie van Financiën

Op 2 juli 2008 wordt de minister van Financiën door de president van DNB op de hoogte gebracht van de grote zorgen van DNB over Fortis. De minister van Financiën en de president van DNB hebben toen concrete afspraken gemaakt die van groot gewicht zouden blijken tijdens de acute crisis rondom Fortis. Er is later één lijn getrokken met DNB en er is conform de gemaakte afspraken in de eerste plaats ingezet op het belang van de financiële stabiliteit in Nederland. Toch is er in de periode van 2 juli tot aan de val van Lehman Brothers weinig te merken van urgentie of ernstige zorgen bij het ministerie, laat staan concrete actie zoals het uitwerken van mogelijke scenario’s en noodplannen, of het inventariseren en evalueren van het wettelijke instrumentarium. De commissie acht het ook onbegrijpelijk dat het ministerie sinds juli niet meer actie heeft ondernomen in de richting van de Belgische autoriteiten.

1.2.2 Eerste ingreep: Benelux-overeenkomst

Om Fortis te redden van een faillissement komen de Belgische, Nederlandse en Luxemburgse overheden op zondagavond 28 september 2008 overeen om in totaal 11,2 miljard euro aan kapitaal te injecteren in de respectievelijke landendochters van Fortis Bank in ruil voor belangen van om en nabij de 49%. Tevens neemt men zich voor dat Fortis haar ABN AMRO deel zal verkopen. De Nederlandse overheid zou 4 miljard euro betalen voor een belang van 49% in Fortis Bank Nederland, maar dit deel van de overeenkomst is nooit geëffectueerd en vervangen door de verwerving van alle Nederlandse delen van Fortis.

Noodzaak ingrijpen weekend van 27/ 28 september 2008 staat buiten kijf

Het is zeer aannemelijk dat Fortis zonder ingrijpen op maandag 29 september 2008 failliet was gegaan. Het daadwerkelijk ingrijpen is echter rijkelijk laat, zowel aan Belgische als aan Nederlandse kant. De commissie is van oordeel dat ingrijpen in het weekend noodzakelijk was vanwege de financiële stabiliteit in de Benelux, in Europa en wereldwijd.

Nederlandse voorkeursoplossing weinig realistisch

Het ministerie van Financiën en DNB hebben gehandeld conform de afspraken die op 2 juli 2008 waren gemaakt tussen de minister van Financiën en de president van DNB. In samenspraak tussen de ministeries van Algemene Zaken en Financiën en DNB is besloten in te zetten op een private oplossing waarbij het belang van de voor Nederland systeemrelevante delen vooropstond. Concreet is ingezet op een redding van Fortis waarbij in elk geval het ABN AMRO-deel door ING zou worden overgenomen. Er is alles aan gedaan om financierings- en mededingingskwesties te regelen. Gezien de problemen waarin ING nauwelijks een week later terechtkwam, was het realiteitsgehalte van de Nederlandse voorkeursoptie volgens de commissie twijfelachtig.

Buitenlandse gegadigden voor het ABN AMRO deel van Fortis afgehouden

Overname van het ABN AMRO-deel door een solide buitenlandse partij, bijvoorbeeld BNP Paribas, werd door DNB niet verantwoord geacht, gezien de turbulentie in de wereld, de situatie van ABN AMRO te midden van de separatieprocessen en het gebrek aan mogelijkheden voor een private partij om een grondig boekenonderzoek te doen. Het is de uitdrukkelijke wens geweest van DNB, die daarin werd gesteund door de minister van Financiën, om het ABN AMRO-deel van Fortis onder Nederlands toezicht te houden. De blokkade van buitenlandse partijen is tot op de hoogste niveaus gecommuniceerd en heeft de range van mogelijke alternatieven drastisch ingeperkt. De commissie vindt, vanuit het oogpunt van het gelijke speelveld in Europa, de afwijzende opstelling tegenover mogelijke buitenlandse gegadigden, toezichthouders en autoriteiten niet verdedigbaar.

Te weinig aandacht voor alternatieven

Vanaf vrijdag 26 september 2008 komt vanuit Luxemburg langzamerhand een plan in beeld waarbij de Belgische en Luxemburgse overheden kapitaalinjecties doen in onderdelen van Fortis in ruil voor minderheidsbelangen zodat de Fortis Groep intact kan blijven. Daarbij zou het ABN AMRO-deel verkocht worden. In elk geval vanaf zaterdagmiddag 27 september 2008 is bekend binnen de Nederlandse autoriteiten dat deze mogelijkheid speelt. Geconstateerd kan worden dat er tot aan de onderhandelingen op zondagavond weinig is gedaan met deze informatie, die toch afkomstig was uit de hoogste bestuursregionen van Fortis. Gezien de bronnen van de informatie vindt de commissie dit moeilijk te begrijpen. De indruk bestaat bij de commissie dat het ministerie van Financiën en DNB weinig in het plan zagen, omdat het niet strookte met de eigen lijn en het plan op voorhand geen bevredigende oplossing voor ABN AMRO bood in de ogen van beide betrokken Nederlandse autoriteiten. Door de inzet op een Nederlandse private oplossing waarbij in elk geval het ABN AMRO-deel naar ING zou moeten gaan, zijn de alternatieven ingeperkt.

Benelux-overeenkomst: duur en geen afdoende oplossing

De commissie is van oordeel dat Nederland vanuit een bedrijfseconomische optiek een hoog bedrag afspreekt voor een 49%-belang in Fortis Bank Nederland. De Benelux-oplossing bleek bovendien geen structurele oplossing. Hoewel Fortis overeind blijft, herstelt het vertrouwen in het bedrijf niet en haakt ING af voor het ABN AMRO-deel. Daarmee vervalt voor de Nederlandse autoriteiten een groot deel van de ratio achter de Benelux-overeenkomst. Immers, Fortis is nog niet veilig en de toekomst van het ABN AMRO-deel blijft ongewis.

Informeren Kamer: onvolledig en te laat

Enkele zaken die speelden rond de Benelux-overeenkomst zijn niet met de Kamer gedeeld. De ondubbelzinnige inzet op een Nederlandse oplossing via ING, en het daarmee samenhangende afhouden van buitenlandse geïnteresseerden voor het ABN AMRO-deel, is niet gemeld. Er is geen inzicht gegeven in de wijze waarop het bedrag van 4 miljard euro, dat de Nederlandse Staat zou injecteren, tot stand is gekomen, noch is inzichtelijk geworden waarop dat bedrag was gebaseerd. Ook de exclusieve onderhandelingsstatus van ING is niet gemeld. De Benelux-overeenkomst is in de Kamer besproken tijdens de algemene financiële beschouwingen op woensdag 1 en donderdag 2 oktober 2008, toen de Nederlandse autoriteiten de overeenkomst feitelijk al hadden afgeschreven en met verdergaande plannen bezig waren. Zoals de minister van Financiën zelf heeft aangegeven, is geen volledige openheid van zaken gegeven in deze debatten. De commissie concludeert dat de Kamer onvolledig geïnformeerd is over de eerste ingreep bij Fortis. De commissie kan hier enig begrip voor opbrengen, gezien de onderhandelingssituatie. Achteraf is slechts in beperkte mate openheid van zaken gegeven. Naar het oordeel van de commissie had de Kamer achteraf meer inzicht moeten en kunnen krijgen.

1.2.3 Tweede ingreep: verwerving Nederlandse delen door de Staat

Op vrijdagochtend 3 oktober 2008 komen de Nederlandse en de Belgische premier overeen dat de Nederlandse Staat de Nederlandse Fortis-delen zal kopen van Fortis voor een prijs van 16,8 miljard euro. Daarbij zullen ook de kortlopende en langlopende financieringsverplichtingen van de Nederlandse Fortis-delen aan Fortis worden overgenomen door de Nederlandse Staat. In totaal maakt de Nederlandse Staat 66,8 miljard euro over aan Fortis.

Weinig geduld met de Benelux-overeenkomst aan Nederlandse kant: linksom of rechtsom moeten de bankdelen uit Fortis gehaald worden

Het vertrouwen in Fortis herstelde zich amper na de aankondiging van de Benelux-overeenkomst op 28 september 2008. Het bedrijf bleef aan een liquiditeitsinfuus van de centrale banken liggen, omdat de uitstroom van gelden bleef aanhouden. Het is de vraag hoe lang een dergelijke situatie houdbaar was. Liquiditeitsgaranties of garanties voor de besmette portefeuille van Fortis Bank hadden wellicht kunnen helpen. Alle betrokken overheden waren op dat moment kennelijk nog niet bereid deze stappen te zetten die later bij andere probleeminstellingen wel gedaan zijn.

Al op maandag 29 september werden verdergaande plannen in gang gezet, die op dinsdag 30 september in het Torentje bekrachtigd werden door de minister-president, de minister van Financiën en de president van DNB. Daarna was er geen weg meer terug: Nederland wil in elk geval de Nederlandse bankdelen goedschiks of kwaadschiks uit het Fortis-concern halen. Een structurele oplossing voor Fortis was nodig, oordeelt de commissie. De commissie vraagt zich af waarom in dit stadium de Nederlandse Staat niet is overgegaan tot het doen van een overnamebod op enkel het ABN AMRO-deel. Mede gezien de ervaringen met het opsplitsen van ABN AMRO waren de nodige bezwaren en kosten verbonden aan een oplossing waarbij Fortis uit elkaar werd getrokken.

Door Nederlandse delegaties gebruikte waarderingen waren onvolledig

Er is in samenspraak met Lazard, de adviseur van de Nederlandse Staat, een onderhandelingsrange vastgesteld van 12 tot 20 miljard euro. Deze waarderingsrange ligt boven de marktwaarde van dat moment, die tussen de 10 en 12 miljard euro kan worden geschat. In de waarderingen wordt uitgegaan van voldoende liquiditeit en kapitaal bij de delen, waarvan echter geen sprake was. Binnen de Nederlandse delegatie was bekend dat het aandeel in de restboedel van ABN AMRO (Z-Share) een negatief eigen vermogen had van 2,3 miljard euro. De commissie constateert dat noch de waardering, noch de onderhandelingsrange is aangepast voor deze post.

Het kapitaaltekort in de ABN AMRO F-share (later N-Share) was in elk geval bekend bij DNB. De zogenaamde CSA-claim was bekend bij DNB. Deze lening van 2,5 miljard euro die Fortis was overeengekomen met de consortiumpartners stond in direct verband met het kapitaaltekort in de F-share (later N-share). Dit gegeven is niet meegenomen in de waardering. De commissie concludeert dat deze informatie onjuist is behandeld binnen het waarderingsteam. De gebruikte waarderingen, die ten grondslag lagen aan de onderhandelingsrange, waren dus onvolledig en niet accuraat.

16,8 respectievelijk 66,8 miljard euro: een zware prijs voor financiële stabiliteit

Het uiteindelijk betaalde bedrag van 16,8 miljard euro is een prijs waarbij de Nederlandse en Belgische autoriteiten beide hun doelstellingen konden realiseren. De prijs is in de eerste plaats ingegeven door hetgeen van Belgische kant is aangegeven als nodig om voor het achterblijvende Fortis-concern tot een oplossing te komen.

Als de kapitaaltekorten van dat moment in de ABN AMRO-delen van in totaal 4 tot 5 miljard euro in de waardering worden meegenomen, ligt de waarderingsrange in de orde van grootte van 8 tot 16 miljard euro. De prijs van 16,8 miljard euro valt dan buiten de gemaakte waarderingsrange. Gezien de manco’s in de waardering acht de commissie deze prijs uit het oogpunt van bedrijfseconomische waardering bijzonder riant. Daartegenover staat het argument dat de financiële stabiliteit in Nederland beschermd moest worden. Het is aannemelijk dat het omvallen van Fortis geleid zou hebben tot grote schade aan de Nederlandse, Europese en wereldeconomie, zowel rechtsreeks als via kettingreacties. Hoe groot die schade geweest zou zijn, kan niet worden vastgesteld. De kosten voor het voorkomen van die schade belopen naar de huidige stand een bedrag van circa 32 miljard euro, waarbij initieel een bedrag van 66,8 miljard euro is overgemaakt. De commissie erkent het grote belang van financiële stabiliteit. Dit mag echter geen vrijbrief zijn voor ongelimiteerde uitgaven van belastinggeld.

Meenemen schulden van Fortis Bank Nederland aan de Fortis Holding: dealmaker

Het overnemen door de Nederlandse Staat van 34 miljard euro aan kortlopende leningen aan Fortis Bank Nederland door het Belgische moederbedrijf heeft een doorbraak in de onderhandelingen mogelijk gemaakt en is in die zin een logische en verstandige zet geweest.

De overname op het laatste moment van 16 miljard euro aan langlopende leningen, een afspraak die werd gemaakt nadat de Nederlandse en Belgische autoriteiten tot een akkoord waren gekomen, maakte het mogelijk dat de bestuurders van Fortis Holding de benodigde handtekeningen wilden zetten. Overname van deze leningen leverde Fortis een voordeel van 625 miljoen euro op.

Meenemen langlopende schulden: extra risico’s voor de Staat

De overgenomen langlopende leningen, 16 miljard euro in totaal, hadden een hoog risicoprofiel vanwege de lange looptijd en omdat een groot deel van de leningen achtergesteld was. Deze leningen hadden daarom deels het karakter van eigen vermogen en een groot deel ervan zou later ook worden omgezet in kernkapitaal. De Staat nam daarmee een additioneel risico op zich. De commissie constateert dat dit deel van de transactie is overeengekomen nadat de overeenkomst tussen de Nederlandse en de Belgische premiers was gesloten. Dit deel van de transactie is aangegaan, voor zover de commissie heeft kunnen nagaan, zonder dat de verantwoordelijke bewindspersonen zich ten volle bewust waren van de risico’s. De commissie verbaast zich over het gebrek aan aandacht voor dit deel van de transactie.

Informeren Kamer: onvolledig en te laat

Een aantal zaken rond de verwerving van de Nederlandse Fortis-delen is niet volledig gedeeld met de Kamer. De minister heeft de prijs een «onderhandelingsresultaat» genoemd. Daarbij is niet vermeld dat een bedrag in de orde van grootte van 17 miljard euro daadwerkelijk nodig was voor de Belgische autoriteiten en dat de prijs vooral lijkt te zijn ingegeven door de Belgische behoefte. Over de aanwezigheid van een kwaadschiks scenario en de dreiging daarmee in de richting van de Belgische autoriteiten is nooit iets gemeld. Met betrekking tot de waardering wordt gesproken over «marktconform». Gezien de tekortkomingen in de waarderingen was hiervan geen sprake. Het karakter van de langlopende leningen, deels achtergesteld en eeuwigdurend, wat zorgde voor een hoger risicoprofiel, is in eerste instantie niet gemeld. De besloten technische briefing op 14 oktober 2008 van de vaste commissie voor Financiën bood de minister van Financiën bij uitstek de gelegenheid om meer inzicht en openheid van zaken te geven. Deze technische briefing was echter verre van volledig. De commissie oordeelt dat de Kamer ook bij de tweede ingreep rond Fortis onvolledig en te laat geïnformeerd is.

1.2.4 Natraject

Op 21 november 2008 maakte de minister van Financiën bekend dat Fortis Bank Nederland en het ABN AMRO-deel zouden worden samengevoegd tot één bank. Deze beslissing bracht een aantal herkapitalisatiemaatregelen met zich mee die gepaard gingen met miljarden aan extra vermogensbeslag.

Onderbouwing beslissing tot integratie rammelt

Bij het naar buiten brengen op 21 november 2008 van de plannen om Fortis Bank Nederland en het ABN AMRO-deel samen te voegen tot één bank wordt door de minister van Financiën niet of nauwelijks melding gemaakt van de kosten van integratie, kwantitatief noch kwalitatief, terwijl deze wel in beeld waren bij de externe adviseurs van het ministerie van Financiën. De noodzaak van aanvullende investeringen was voorzienbaar, bijvoorbeeld in verband met de EC Remedy, de kosten van separatie en integratie met de daartegenover staande mogelijke synergievoordelen en besparingen, en kapitaalaanvullingen bij de bankdelen. De commissie kan niet anders concluderen dan dat de externe adviseurs deze informatie hebben gemeld aan het ministerie. Deze informatie is niet goed verder geleid binnen het ministerie. Als gevolg daarvan is de daadwerkelijke keuze van de minister voor het samenvoegen van de twee banken onvoldoende onderbouwd geweest.

Herkapitalisaties grotendeels al eerder voorzienbaar

De directe gevolgen van de transactie van 3 oktober 2008 voor de kapitaalpositie van Fortis Bank Nederland zijn zorgvuldig doorgerekend. Mede door onverwachte tegenvallers ontstond eind 2008 een aanzienlijke kapitaalbehoefte bij Fortis Bank Nederland van ongeveer 5 miljard euro. De commissie stelt vast dat Fortis Bank Nederland na verwerving al zwak gekapitaliseerd was en dat er geen marge voor onverwachte tegenvallers was.

De kapitaaltekorten bij de ABN AMRO-delen waren bekend bij de onderhandelingen die op 3 oktober 2008 zouden resulteren in de verwerving van de Nederlandse Fortis-delen. De commissie concludeert dat men binnen de Nederlandse autoriteiten al rond de transactie weet had kunnen hebben van toekomstige extra uitgaven. Als de beslissing tot samenvoegen van Fortis Bank Nederland en de ABN AMRO N-share wordt genomen, komt vast te staan dat deze uitgaven voor rekening van de eigenaar, de Nederlandse Staat, komen.

Informeren Kamer: onvolledig en te laat

Rond de zogenaamde technische verhanging in december 2008 is veel verwarring ontstaan in de Kamer, die de minister van Financiën uiteindelijk pas in juni 2009 heeft opgehelderd. De commissie is van oordeel dat de minister de Kamer in eerste instantie zodanig onvolledig heeft geïnformeerd dat de Kamer geen juist beeld kon krijgen.

De herkapitalisatiemaatregelen zijn in juni en november 2009 gecommuniceerd naar de Kamer. Het bestaan van een groot deel van de desbetreffende posten was al bij de transactie van 3 oktober 2008 bekend, zo niet precieze bedragen, dan wel de aanwezigheid ervan. Bij de communicatie naar de Kamer op 21 november 2008 over de beslissing om Fortis Bank Nederland en de ABN AMRO N-share samen te voegen zijn deze posten niet gemeld, noch in kwalitatieve noch in kwantitatieve zin. De commissie is van oordeel dat de minister op zijn minst het bestaan van de al bekende posten, die voor extra kosten zouden zorgen, al in november 2008 had kunnen en moeten melden, alsook een indicatie had kunnen geven van de orde van grootte van sommige van die posten zoals de Z-share. De Kamer is dus niet tijdig en niet volledig geïnformeerd.

1.2.5 Conclusies casus Fortis/ABN AMRO

Ingrijpen noodzakelijk maar fouten in de uitvoering

De commissie stelt vast dat de Nederlandse autoriteiten in het belang van de financiële stabiliteit terecht hebben ingegrepen bij Fortis en heeft waardering voor de inzet en inspanningen die in een uiterst hectische situatie geleverd zijn. De commissie stelt echter ook vast dat door vrijwel alle betrokkenen grote fouten zijn gemaakt rond de crisis bij Fortis, in de eerste plaats bij Fortis zelf.

Proces rondom tweede ingreep slecht georganiseerd

De commissie constateert dat beide ingrepen bij Fortis gekenmerkt werden door een hoog ad-hocgehalte. De commissie is van mening dat binnen het ministerie van Financiën, tussen de twee ingrepen in, te weinig structuur is aangebracht. Op het moment dat besloten werd om voor verwerving van de Nederlandse Fortis-delen te gaan, had er meer en bredere expertise binnengehaald moeten worden. Van de daadwerkelijk ingehuurde adviseurs is niet optimaal gebruikgemaakt. Hierdoor ontbrak het aan voldoende checks and balances in de besluitvorming binnen het ministerie van Financiën.

De prijs voor financiële stabiliteit was hoog en stond in geen verhouding tot de bedrijfseconomische waarde

Het lijdt geen twijfel dat er uit bedrijfseconomisch opzicht te veel betaald is voor de Nederlandse delen van Fortis. Dat geldt voor de oorspronkelijke aankoopprijs voor de aandelen van 16,8 miljard euro en in nog sterkere mate voor de in totaal ongeveer 30 miljard euro die gemoeid bleken te zijn met Fortis/ABN AMRO. De 16,8 miljard euro is vooral betaald als prijs voor financiële stabiliteit in Nederland, België, Europa en daarbuiten; de extra kosten als aanvullende prijs voor financiële stabiliteit in Nederland. Tegenover die investering staat wel degelijk economische waarde, maar het is vooralsnog niet aannemelijk dat de totale investering terug zal komen.

Gebreken in de informatie-uitwisseling hebben kostbare consequenties gehad

In een aantal gevallen is sprake geweest van een verkeerde omgang met informatie die wel degelijk voorhanden was. Dat geldt voor het ministerie van Financiën met betrekking tot het gebrek aan actie rond het begin van de acute crisis bij Fortis in de zomer van 2008, ver voor de val van Lehman Brothers. Dat geldt ook voor alle betrokken Nederlandse autoriteiten (met name het ministerie van Financiën en DNB) bij de eerste interventie (Beneluxovereenkomst), toen te lang is vastgehouden aan de lijn van een private Nederlandse oplossing. Dat geldt tot slot ook voor de daardoor noodzakelijk geworden tweede ingreep. Afgezien van de vraag in hoeverre de gemaakte waarderingen daadwerkelijk van belang waren voor de einduitkomst van de onderhandelingen met de Belgische autoriteiten, zijn in deze waarderingen belangrijke gegevens, die wel beschikbaar waren, niet of niet juist opgenomen. Deze posten zijn de belangrijkste oorzaak van de latere extra kosten gebleken.

De kennis over kapitaaltekorten binnen ABN AMRO was bij DNB bekend, maar lijkt niet haar weg hogerop te hebben gevonden naar de verantwoordelijken binnen DNB die deze informatie in het blikveld van de delegatie hadden kunnen krijgen. Voor wat betreft het tekort in de F/N-Share is de informatie kennelijk niet of onvoldoende overgebracht aan Lazard, de adviseur van de Staat. Lazard had overigens ook zelf in bepaalde opzichten vollediger te werk kunnen gaan. Zo verbaast het de commissie dat er geen of te weinig aandacht is besteed aan de consortiumovereenkomsten, waarin de afspraken tussen de consortiumpartners waren vastgelegd.

Eindverantwoordelijken slecht geïnformeerd

De commissie is van mening dat de betrokken eindverantwoordelijke bewindslieden, te weten de minister-president en de minister van Financiën, te weinig geïnformeerd zijn over de waarderingen door de eigen ambtenaren en andere betrokkenen bij de delegatie zoals functionarissen van DNB. De commissie heeft geconstateerd dat de plaatsvervangend thesaurier-generaal en de president van DNB bij de finale onderhandelingen in de ambtswoning van de Belgische premier aanwezig waren. Zij waren beiden bekend met de waarderingpresentatie en hadden de bewindslieden uitgebreider kunnen inlichten. De plaatsvervangend thesaurier-generaal was tevens ingelicht door het waarderingsteam, onder wie ook de adviseurs van Lazard, over additionele relevante informatie («Speaking notes)». Deze additionele informatie is voor zover de commissie heeft kunnen nagaan, niet gedeeld met de bewindslieden.

De Staat heeft, mede op aandringen van DNB, externe expertise ingehuurd. Van die expertise is echter onvoldoende gebruikgemaakt. Bij de finale onderhandelingen zijn de adviseurs van Lazard niet betrokken en is er door betrokken ambtenaren van het ministerie van Financiën en functionarissen van DNB slechts in beperkte mate gebruikgemaakt van de informatie die de adviseur gegenereerd en ook geleverd heeft aan zowel de onderhandelingsdelegatie als aan DNB.

Tegelijkertijd hebben de eindverantwoordelijke bewindslieden en functionarissen zichzelf onvoldoende vergewist van mogelijk relevante informatie. Basale vragen zijn niet gesteld, bijvoorbeeld de vraag of de delen voldoende gekapitaliseerd waren, de vraag naar de status van de opsplitsing van ABN AMRO en de vraag naar mogelijke lijken in de kast. Het bevreemdt de commissie dat de verantwoordelijken zelf niet direct vragen aan de adviseurs hebben gesteld of hebben kunnen stellen, maar dat dezelfde adviseurs in de openbare verhoren van de commissie wel verantwoordelijk zijn gehouden voor gemaakte fouten.

Informatie-uitwisseling binnen DNB gebrekkig

De commissie verbaast zich erover dat de president van DNB slechts gedeeltelijk bekend was met de informatie uit het waarderingsteam, waarin zijn eigen medewerkers een belangrijke plek hadden. De commissie heeft geconstateerd dat de president van DNB geen kennis had van de extra informatie ten behoeve van de onderhandelingen die op donderdag 2 oktober 2008 vanuit het waarderingsteam is opgebracht («Speaking notes»). Deze informatie was wel degelijk aanwezig binnen DNB. Daardoor kon ook de president van DNB de minister-president en de minister van Financiën niet inlichten over deze belangrijke informatie. De commissie is van mening dat de president van DNB zijn rol als adviseur van de bewindslieden beter had moeten invullen.

Adequaat toezicht problematisch, met name bij grensoverschrijdende toezichtsituaties

In aansluiting op de bevindingen van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel is het deze commissie duidelijk geworden welke beperkingen er kleven aan het externe toezicht. DNB had de middelen niet om bij Fortis in te grijpen, had ondanks alle zorgvuldigheid en inspanningen niet voldoende grip op ABN AMRO en de separatie- en integratieprocessen na de overname in 2007, en had eind september 2008 kennelijk ook slechts beperkt inzicht in de problemen bij ING.

Onvoldoende balans tussen prudentiële aspecten en mededingingsaspecten

De door de Europese Commissie opgelegde Remedy heeft een belangrijke rol gespeeld bij het in de problemen komen van Fortis. Het heeft bovendien het traject na verwerving door de Nederlandse Staat ernstig gecompliceerd en aanzienlijke kosten voor de belastingbetaler met zich meegebracht. Er moet in dit verband meer aandacht komen voor systeemoverwegingen, zowel in het reguliere toezicht als bij beslissingen rond fusies en overnames waarbij ook de mate van complexiteit en tijdsduur van dergelijke processen uitdrukkelijk aan de orde moet komen. Prudentiële en mededingingsaspecten mogen niet afzonderlijk van elkaar worden beoordeeld, bijvoorbeeld bij de door de Europese Commissie op te leggen Remedies, en er moet een evenwichtiger weging komen van deze aspecten.

Kamer onvoldoende en te laat geïnformeerd door minister

De commissie is van mening dat de Kamer in alle fases van het proces van de overname van Fortis en ABN AMRO te laat is geïnformeerd. Dit was het geval rond de Benelux-overeenkomst, rond de verwerving van de Nederlandse Fortis-onderdelen door de Staat en rond de latere herkapitalisatiemaatregelen De commissie is ook van mening dat de Kamer onvolledig is geïnformeerd rond de Benelux-overeenkomst, over de overname van de langlopende leningen van Fortis Bank Nederland aan Fortis en bij de technische briefing van de Kamer over de verwerving van de Nederlandse Fortis-onderdelen, en bij de beslissing om de bankdelen te integreren en rond de zogenaamde technische verhanging.

Kamer weinig doortastend en soms verkeerde focus

De rol van de Tweede Kamer zelf is voornamelijk een rol achteraf geweest. De commissie constateert dat bij de behandeling van de ingrepen in de Kamer weinig aandacht is besteed aan de grensoverschrijdende dimensie van de problemen bij Fortis en de nationale reflexen die daarbij kwamen kijken. Door primair uit te gaan van het eigen nationale belang is kritische reflectie op gekozen oplossingen grotendeels achterwege gebleven. Bij de parlementaire behandeling zijn niet altijd de juiste accenten gelegd wat hoofd- en bijzaken betreft. Dit heeft ongetwijfeld veel te maken met de informatie die de minister aan de Kamer heeft verstrekt, maar de commissie vraagt zich evengoed af of Kamerleden voldoende tijd hebben gekregen, of genomen, om de verschafte informatie goed te kunnen doorgronden en benutten.

1.3 ING

Op 19 oktober 2008 wordt bekend dat ING gebruik maakt van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en een kapitaalinjectie krijgt van 10 miljard euro in de vorm van door de Staat gekochte core tier 1 (CT1) securities. Enkele maanden later, op 26 januari 2009, volgt een nieuwe ingreep. Het gaat dan om de Illiquid Assets Back-up Facility (IABF) die de Staat voor ING in het leven roept: een speciale regeling waarmee de Staat het economisch risico overneemt van 80% van een portefeuille van 30 miljard euro aan Amerikaanse Alt-A-hypotheekobligaties die voor het grootste deel in bezit is van de Amerikaanse internetbank van ING, ING Direct USA.

1.3.1 Voortraject: zomer 2007 - september 2008

In het rapport Verloren krediet constateerde de Tcofs dat ING, anders dan veel andere banken, zich bewust niet of slechts in beperkte mate bezighield met risicovolle complexe gestructureerde producten en subprime-hypotheekproducten. De commissie constateert dat ING in de periode tot eind 2007 een aantal beslissingen heeft genomen die, op dat moment en met de daarbij behorende kennis, verdedigbaar waren ondanks de negatieve consequenties die deze beslissingen later bleken te hebben. Het bedrijf kwam uiteindelijk in de problemen door het opbouwen van een grote portefeuille gebundelde woninghypotheken, namelijk de Alt-A-hypotheekobligaties van ING Direct USA.

ING maakte zichzelf in grote mate afhankelijk van Alt-A-markt

Vanaf de start van ING Direct groeide de (vooral Amerikaanse) hypotheekportefeuille van ING Direct explosief. De commissie constateert dat in de raad van commissarissen begin 2006 kritische vragen zijn gesteld over deze groei. Toch koos ING ervoor de portefeuille verder uit te breiden.

Door de Amerikaanse wetgeving was ING Direct USA, de Amerikaanse internetbank van ING, verplicht om minstens 65% van het opgehaalde spaargeld te investeren in consumentenkrediet. Het bedrijf koos ervoor om een groot deel van deze investeringen te doen in Alt-A-hypotheekobligaties, waarvan een groot deel gebaseerd was op, qua herkomst en type, risicovolle hypotheken. De commissie constateert dat ING met deze investeringen ver boven de wettelijke eis zat.

Door de omvang en aard van de Alt-A-portefeuille maakte ING zichzelf in sterke mate afhankelijk van de ontwikkelingen op een specifieke markt met een beperkt aantal spelers. De commissie is van oordeel dat ING de consequenties van dit concentratierisico heeft onderschat.

ING reageerde in onvoldoende mate en te laat op verslechterende situatie Amerikaanse huizenmarkt

Eind 2007 was duidelijk dat er ernstige problemen waren op de Amerikaanse huizenmarkt. ING hield echter lange tijd vol dat zijn Alt-A-portefeuille veilig was omdat de verwachte kredietenverliezen beperkt bleven. ING ging zelfs door met het aankopen van Alt-A-obligaties totdat de Amerikaanse toezichthouder OTS in het tweede kwartaal van 2008 de aanbeveling deed om daarmee te stoppen. Vanwege de boekhoudkundige classificatie van de portefeuille moest ING een steeds hogere negatieve herwaarderingsreserve aanhouden. Dit trok steeds sterker de aandacht van marktpartijen. De marktperceptie van de Alt-A-portefeuille verslechterde vanaf begin 2008 in snel tempo.

ING gaf in de verhoren aan dit effect te hebben onderschat. De commissie concludeert dat ING ook het overslaan van de problemen van de subprime- naar de Alt-A-markt heeft onderschat, en te laat en onvoldoende heeft onderkend een probleem met de Alt-A-portefeuille te hebben. De commissie is dan ook van oordeel dat ING onvoldoende gereageerd heeft op de steeds verslechterende situatie op deze markt.

ING onderschatte effecten van regelgeving

Het verlagen van de kredietbeoordeling van de Alt-A-obligaties had door de Basel II-regels tot gevolg dat ING veel meer kapitaal moest aanhouden. Daarnaast moesten vanwege de IFRS-boekhoudregels grotere verliezen worden genomen op de portefeuille dan alleen de verwachte kredietverliezen.

De commissie concludeert dat ING deze effecten van regelgeving heeft onderschat. Het is in de ogen van de commissie verwijtbaar dat ING zich heeft laten overvallen door het effect van de boekhoud- en Basel II-regels in een sterk verslechterende markt.

ING had risico’s kunnen en moeten verminderen

In het voorjaar van 2007 besloot ING zijn kapitaalpositie terug te brengen door het inkopen van 5 miljard euro aan eigen aandelen verdeeld over een periode van 2 jaar. Tijdens de eerste reddingsoperatie van Fortis, eind september 2008, overwoog ING serieus een overname van ABN AMRO en andere onderdelen van Fortis.

Deze laatste overweging laat zien dat het bedrijf, tot vlak voordat het zijn problemen bij DNB en het ministerie van Financiën op tafel legde, een te positief zelfbeeld had. Pas kort voordat ING begin oktober zijn problemen op tafel legde, was het bedrijf zich echt zorgen gaan maken.

In de ogen van de commissie was er voor ING in de eerste maanden van 2008, en zeker na afloop van het eerste kwartaal, voldoende aanleiding om in te grijpen in directe zin (via de Alt-A-portefeuille zelf) of indirecte zin (via versterking van de kapitaalpositie).

DNB baseerde oordeel portefeuille vooral op rating en op oordeel OTS

Naar aanleiding van de zich ontwikkelende crisis begon DNB onder meer via het in september 2007 opgerichte Crisis Monitoring Team de liquiditeit en blootstelling aan activa gerelateerd aan de Amerikaanse huizenmarkt van de Nederlandse financiële instellingen intensiever in de gaten te houden. In 2008 had DNB veelvuldig contact met ING over de kapitaalpositie van het bedrijf. ING bleef voldoen aan zijn eigen kapitaaldoelstellingen en aan de prudentiële normen van de toezichthouder. In deze periode drong DNB vooral aan op het verbeteren van de liquiditeitspositie. In de loop van het voorjaar van 2008 kreeg DNB daarnaast steeds meer aandacht voor de Alt-A-portefeuille van ING.

De commissie constateert dat DNB zijn oordeel over de Alt-A-portefeuille voor een belangrijk gedeelte baseerde op de triple A rating, de buffers in de portefeuille welke daaraan ten grondslag lagen en het oordeel van de Amerikaanse toezichthouder op ING Direct USA, de OTS. DNB heeft zelf dus maar in beperkte mate inhoudelijk naar de Alt-A-portefeuille gekeken.

DNB had in het voortraject steviger moeten optreden richting ING

De Amerikaanse toezichthouder OTS drong er in het tweede kwartaal van 2008 bij ING op aan om niet langer Alt-A-obligaties te kopen. Vanaf dat moment namen ook bij DNB de aandacht voor en zorgen over de portefeuille toe. DNB vroeg inlichtingen aan ING en voerde gesprekken met ING-bestuurders en de OTS. Pas eind september 2008, toen na de val van Lehman Brothers en de Fortis-crisis de beurskoers van ING sterk begon weg te zakken, gingen de seinen bij DNB op rood. Rond 2 oktober klopte ING zelf aan bij DNB om over zijn problemen, waaronder de Alt-A-portefeuille, te praten.

De commissie constateert dat het in deze periode desondanks niet gekomen is tot duidelijke aanbevelingen van DNB aan ING om de risico’s te beperken. In de ogen van de commissie lijkt er, ondanks de gesprekken met ING en het verbeteren van de kennis over de portefeuille, geen sprake te zijn geweest van een gevoel van urgentie bij DNB. De zorgen waren niet dusdanig dat het roer werd omgegooid.

De commissie is van oordeel dat de marktsignalen die bij ING tot ingrijpen hadden moeten leiden, ook voor DNB een aanleiding hadden moeten vormen om, gebruikmakend van het bestaande instrumentarium, steviger op te treden richting ING.

Ministerie van Financiën had voor oktober 2008 te weinig oog voor kwetsbaarheid ING

Voor zover de commissie heeft kunnen vaststellen, was pas 8 oktober 2008 het eerste moment dat het ministerie kennisnam van de specifieke problemen van ING, voornamelijk wat betreft de Alt-A-portefeuille.

De commissie constateert dat het ministerie van Financiën, vanaf het moment dat het op 8 oktober 2008 het verzoek kreeg om mee te werken aan een oplossing voor de problemen van ING, voortvarend aan de slag ging om deze problemen aan te pakken.

Vanaf de zomer van 2007 waren er echter signalen geweest dat er zwaar weer op komst was in de financiële sector en was te verwachten dat ook Nederlandse instellingen daar niet immuun voor zouden blijken. Toch moest de kapitaalinjectie die ING in oktober kreeg ad hoc ontwikkeld worden.

De commissie is van mening dat voorafgaand aan oktober 2008 ook vanuit het ministerie onvoldoende aandacht is geweest voor de kwetsbare positie van ING, mede in het licht van de systeemrelevantie van de bank.

1.3.2 Kapitaalinjectie ING: oktober 2008 - november 2008

Op 19 oktober 2008 krijgt ING een kapitaalinjectie van 10 miljard euro in de vorm van zogenaamde CT1 securities.

Ingrijpen 18-19 oktober 2008 noodzakelijk

Begin oktober legde ING de Alt-A-portefeuille en de kapitaalpositie van het bedrijf als problemen neer bij DNB en vervolgens bij het ministerie van Financiën. Marktpartijen eisten toen al enige tijd steeds hogere kapitaalratio’s en die van ING bleef achter bij buitenlandse concurrenten die kapitaalinjecties hadden gekregen. ING leed daarbij sterk onder het afgenomen marktvertrouwen in de Alt-A-portefeuille van het bedrijf.

Gezien de systeempositie van ING is de commissie van mening dat onder deze omstandigheden ingrijpen in het weekend van 18 en 19 oktober 2008 noodzakelijk was.

Keuze voor kapitaalinjectie oktober liet kernprobleem bestaan

Tijdens het weekend van 18 en 19 oktober 2008 werd een overeenkomst getekend voor een kapitaalinjectie van 10 miljard euro van de Staat in ING. DNB, ING en het ministerie van Financiën waren het erover eens dat de Alt-A-portefeuille een kernprobleem was. Echter, een specifieke oplossing voor de Alt-A-portefeuille – via een garantie op de portefeuille, een overname van (een deel van) de portefeuille of een tussenvorm – kwam er op dat moment niet, ook al was dat aanvankelijk wel de inzet van ING en DNB.

De commissie wijst erop dat hierdoor het risico werd genomen dat het probleem van de Alt-A-portefeuille zich later opnieuw zou manifesteren. Het is bij een rechtstreekse oplossing voor het Alt-A-probleem in principe mogelijk om deze zodanig vorm te geven dat niet alle verliezen voor rekening komen van de Staat. Daarmee zou de instelling een redelijke, mogelijk stevige, prijs betalen voor de door de Staat overgenomen risico’s.

«Niet willen» van ministerie is leidend geweest

Het ministerie van Financiën stelt over het rechtstreeks aanpakken van het Alt-A-probleem in oktober: «we konden niet» en «we wilden niet».

Het «niet willen» van het ministerie lijkt ingegeven door de wens om de belastingbetaler niet op te zadelen met de besmette activa van de banken, mede vanwege het moreel risico dat dit met zich mee zou brengen. Daarnaast gaf de minister aan dat een dergelijke oplossing niet mogelijk was vanwege het ontbreken van politiek draagvlak. De commissie constateert dat er geen bewijs is gevonden dat de minister het politieke draagvlak voor een oplossing aan de activazijde van de balans heeft getoetst in de Kamer voorafgaand aan de besprekingen met ING.

Ten aanzien van het «niet kunnen» constateert de commissie dat dit ten tijde van het weekend van 18-19 oktober 2008 een argument van het ministerie van Financiën was om geen specifieke oplossing voor de portefeuille te bieden, omdat op dat moment naar het oordeel van het ministerie onvoldoende inzicht bestond in de samenstelling en risico’s van de portefeuille om die te kunnen waarderen. Daarmee zou de Staat op dat moment een niet kwantificeerbaar risico lopen. Ambtenaren van het ministerie van Financiën hebben tot zaterdag 18 oktober wel gewerkt aan constructies om de risico’s van de Alt-A-portefeuille af te schermen.

De commissie is van mening dat het «niet kunnen» mede is veroorzaakt doordat de Alt-A-portefeuille te laat door ING en DNB als probleem is aangekaart. Daarnaast constateert de commissie dat de terughoudendheid van de minister en de ambtelijke top van het ministerie, het «niet willen», duidelijk leidend is geweest. De commissie is van oordeel dat hierdoor, nadat de portefeuille als probleem was erkend, het proces om de noodzakelijke informatie over de Alt-A-portefeuille op tafel te krijgen onvoldoende en niet tijdig in gang is gezet.

Wijziging boekhoudregels: onduidelijke communicatie leidde tot te optimistisch beeld

Tijdens het onderhandelingsweekend van 18-19 oktober speelde een rol dat een wijziging van de boekhoudregels mogelijk een oplossing voor de problemen met de Alt-A-portefeuille van ING zou kunnen bieden. Uit het dossieronderzoek komt het beeld naar voren dat deze mogelijkheid volgens zowel ING als DNB een gedeeltelijke oplossing kon bieden en dat DNB tijdens het weekend aan het ministerie heeft laten weten dat deze wijziging steun leek te bieden. Tevens blijkt de wijziging van de boekhoudregels onderdeel van de besprekingen te zijn geweest tussen ING en het ministerie van Financiën. Tijdens het Kamerdebat na de totstandkoming van de kapitaalverstrekking, op 22 oktober 2008, stelde de minister dat de wijziging van de boekhoudregels het probleem «aanmerkelijk hanteerbaarder» maakte. ING besloot eind oktober geen gebruik te maken van deze mogelijkheid. Het ministerie heeft over dit onderwerp geen nadere procesafspraken gemaakt met DNB en ING.

Verschillende getuigen hebben tegenover de commissie tegenstrijdige verklaringen afgelegd over de mate waarin ING en DNB tijdens het weekend het ministerie hebben geïnformeerd over de kanttekeningen die zij bij deze mogelijkheid plaatsten. In elk geval stelt de commissie op basis van de openbare verhoren vast dat hierover kennelijk onvoldoende zorgvuldig is gecommuniceerd en dat dit ertoe heeft geleid dat het ministerie, DNB en ING tijdens het onderhandelingsweekend een verschillend beeld hadden van de mogelijkheden die de wijziging bood. Dit had tot gevolg dat de minister in het Kamerdebat een uitlating deed waardoor een te optimistisch beeld ontstond. In het debat is niet aan de orde gekomen dat de mogelijkheden die deze wijziging bood om tot een oplossing te komen op dat moment nog nader onderzocht werden.

Ontbreken procesafspraken over Alt-A betekende geen schoon schip en leidde tot vertraging

Ook over de Alt-A-portefeuille zijn tijdens en na het weekend geen procesafspraken gemaakt. Er is niet aangestuurd op het verder uitzoeken van de problematiek. Evenmin is door het ministerie of DNB geëist dat ING een beter inzicht in de portefeuille zou verschaffen, bijvoorbeeld door het inschakelen van een onafhankelijke partij.

Door het ontbreken van procesafspraken rondom de verdere aanpak van het Alt-A-probleem is in de ogen van de commissie geen sprake geweest van «schoon schip maken» in de zin van de uitspraken die de minister in de Kamer deed bij het tot stand komen van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. De commissie hecht hieraan groot belang, omdat de minister van Financiën in het Kamerdebat over de kapitaalverstrekkingsfaciliteit sterk de nadruk heeft gelegd op deze eis van «schoon schip maken».

Door het ontbreken van procesafspraken is de periode na de kapitaalinjectie niet optimaal benut. Naar het oordeel van de commissie heeft dit geleid tot vertraging bij de onderkenning en aanpak van het probleem toen dit na de kapitaalverstrekking opnieuw de kop opstak.

1.3.3 Weekend januari 2009: IABF-transactie

Op 26 januari 2009 komen het ministerie van Financiën en ING de zogenaamde Illiquid Asset Back-up Facility (IABF) overeen. Daarmee wordt, in ruil voor een vergoeding, 80% van het economisch risico van de Alt-A-portefeuille overgedragen aan de Staat.

Complexiteit IABF deels onnodig en mogelijk contraproductief

Op 26 januari 2009 tekenden het ministerie van Financiën en ING de zogenaamde IABF. Als gevolg van de transactie kon ING 80% van de portefeuille van de balans halen doordat de risico’s op dat gedeelte niet langer door het bedrijf werden gedragen. Daardoor viel een groot deel van de negatieve herwaarderingsreserve vrij.

De commissie stelt vast dat de IABF weliswaar kan worden beschouwd als een inventieve oplossing, maar dat zij ook complex is. Deze complexiteit heeft mogelijk een negatieve rol gespeeld bij de beoordeling van de maatregel door de Europese Commissie. Eén van de argumenten voor de complexe constructie was dat de oplossing daarmee niet zou bijdragen aan de EMU-schuld. De commissie stelt vast dat de complexe constructie uiteindelijk niet heeft verhinderd dat de IABF moest worden meegerekend in de EMU-schuld.

ING en DNB hadden moeten voorzien dat passeren datumgrens problemen kon opleveren

Dat de Amerikaanse boekhoudregel «other than temporary impairment» (OTTI) een groot verlies kon veroorzaken kwam in een laat stadium van het onderhandelingsproces aan het licht, namelijk in de week voorafgaand aan de deal op 26 januari 2009. Tijdens die onderhandelingen bestond tussen de partijen overeenstemming over de noodzaak om bij het tot stand brengen van de eindoplossing te voorkomen dat OTTI in werking zou treden.

De commissie is van mening dat primair ING en secundair DNB en het ministerie van Financiën hadden moeten voorzien dat het passeren van de datumgrens van 1 januari 2009 voor complicaties kon gaan zorgen.

DNB trok streep in het zand

De commissie constateert dat DNB tijdens de onderhandelingen over deze steunoperatie op hoog niveau een «streep in het zand» heeft getrokken die vanuit toezichtsoptiek niet verantwoord overschreden kon worden. Hierdoor was een substantieel hogere vergoeding voor de Nederlandse Staat niet mogelijk. Hierbij heeft voor DNB zowel de OTTI-regel als een bredere prudentiële afweging een rol gespeeld. Een substantieel betere prijs voor de Nederlandse Staat zou in de ogen van DNB de solvabiliteit van ING in gevaar brengen, en daarmee mogelijk de financiële stabiliteit in Nederland.

Transactieprijs portefeuille: aansluiting bij analyse Dynamic Credit terecht

De totale prijs, dus de combinatie van overdrachtsprijs van de portefeuille en de diverse vergoedingen, die ING voor de IABF-transactie betaalde, was niet marktconform.

De commissie is echter van mening dat de marktprijs op het moment dat de deal tot stand kwam geen reëel beeld gaf van de waarde van de portefeuille. De commissie heeft er begrip voor dat DNB, het ministerie van Financiën en ING aansluiting zochten bij de analyse van Dynamic Credit, die gebaseerd was op een schatting van de reële economische waarde.

Hogere vergoeding IABF was wenselijk geweest

In deze bijzondere omstandigheden was er aanleiding om niet de actuele marktprijs als basis te nemen voor de waardering van de portefeuille. Een marktconforme vergoeding moet echter wel het uitgangspunt blijven als de Staat een marktpartij in een crisissituatie uit de problemen haalt. De hoogte van de vergoeding die ING voor de IABF betaalt, voldoet hier in de ogen van de commissie niet aan. Het laten passeren van de datumgrens van 1 januari 2009 zorgde er naar het oordeel van de commissie echter voor dat aan een hogere vergoeding aan de Staat risico’s kwamen te kleven. Hoewel zorgvuldige communicatie dit probleem mogelijk had kunnen ondervangen, was niet duidelijk hoe in dat geval spaarders, beleggers en andere marktpartijen zouden hebben gereageerd op een groot, door OTTI afgedwongen, verlies in december dat boekhoudtechnisch niet in hetzelfde kwartaal gecompenseerd kon worden.

De commissie is daarom van mening dat een oplossing waarbij ING een hogere vergoeding had betaald wenselijk was geweest, maar heeft er begrip voor dat op het moment van besluitvorming het risico van onbeheersbare effecten doorslaggevend is geweest.

Argumenten minister tegen nieuwe kapitaalinjectie niet consistent

Bij een kapitaalinjectie in de vorm van aandelen, of door CT1 securities om te zetten in aandelen, verwerft de Staat zeggenschap in de onderneming. De commissie constateert dat de minister van Financiën van mening was dat de Staat bij een aanvullende kapitaalinjectie in ING een bedrag zou hebben geïnvesteerd van dezelfde ordegrootte als de beurswaarde en dat dit niet verantwoord kon worden zonder dat de Staat de volledige zeggenschap zou verwerven. Dit argument vormde tijdens de eerste ingreep bij Fortis nog geen beletsel, maar nu was het voor de minister een overweging om geen nieuwe kapitaalinjectie aan ING te willen geven. De commissie vindt de redenering van de minister dan ook niet consistent.

Eerder handelen had betere oplossing mogelijk gemaakt

Indien de oplossing voor de datumgrens van 1 januari 2009 tot stand was gekomen, waren verschillende oplossingen denkbaar geweest waarbij de Staat een hogere vergoeding had ontvangen, eventueel in combinatie met een kapitaalinjectie teneinde de solvabiliteitsratio’s van ING op peil te houden.

De commissie is van mening dat onder de dwingende omstandigheden van het moment, en in acht nemend de beperkingen van de OTTI-regels en prudentiële overwegingen van de toezichthouder, de prijsbepaling van de IABF uiteindelijk onvermijdbaar was. Voor de commissie staat echter voorop dat ten aanzien van een oplossing voor de Alt-A-portefeuille eerder had kunnen en moeten worden gehandeld. Dan was een betere oplossing mogelijk geweest.

1.3.4 Periode na de IABF-transactie

Begin maart 2009 komt een noodwet gereed waarmee ING zo nodig genationaliseerd kan worden. De Europese Commissie beoordeelt de ten behoeve van ING getroffen steunmaatregelen en legt een ingrijpende herstructurering op.

Uitwerken noodwet nationalisatie was verstandig

Vanaf december 2008 werd, naast een specifieke oplossing voor de problemen met de Alt-A-portefeuille, gewerkt aan nationalisatie als noodscenario. De daarvoor ontwikkelde noodwet was nadrukkelijk bedoeld als laatste optie en werd gezien als een «horrorscenario». Begin maart 2009 lag deze noodwet klaar om geactiveerd te kunnen worden. De commissie is van mening dat het uitwerken van een dergelijke noodwet verstandig is geweest.

Onvoldoende rekening gehouden met opstelling Europese Commissie; oordeel herstructurering niet mogelijk

Ten overstaan van de commissie is onder andere door vertegenwoordigers van de Staat, DNB en ING betoogd dat de Europese Commissie ING te zware herstructureringseisen heeft opgelegd. De belangrijkste eisen van de Europese Commissie zijn het afstoten van ING Direct USA, alle verzekeringsonderdelen en een Nederlands bankbedrijf. De vereiste balansreductie is 45%. Daarnaast vereist de Europese Commissie een aanpassing van enkele onderdelen van de IABF-transactie, waardoor deze circa 1,3 miljard euro duurder wordt voor ING. Ten overstaan van de commissie zijn kanttekeningen geplaatst bij de beoordeling door de Europese Commissie van de IABF-transactie. Voor zover de commissie heeft kunnen vaststellen heeft de Europese Commissie geen eigen onafhankelijke waardering van de gehele portefeuille laten maken. Het Gerecht van de Europese Unie heeft op 2 maart 2012 de beschikking van de Europese Commissie gedeeltelijk nietig verklaard, maar zich er inhoudelijk niet over uitgesproken. Dit betekent dat een nieuw besluit zal moeten worden genomen door de Europese Commissie.

De commissie constateert dat noch het ministerie van Financiën, noch zijn adviseur DNB voldoende rekening heeft gehouden met de opstelling van de Europese Commissie. Een illustratie hiervan is de pro-forma-aanmelding van de kapitaalinjectie door het ministerie, waarbij ervan uit werd gegaan dat de kapitaalinjectie geen staatssteun inhield.

De commissie heeft van de Europese Commissie geen onderbouwing kunnen krijgen van de aan ING opgelegde herstructurering. Wel merkt de commissie in hoofdstuk 12 van dit rapport op dat, uitgaande van de door de Europese Commissie berekende omvang van de steun, er aanmerkelijke verschillen zitten in de vereiste balansreductie tussen banken, waarbij ING een relatief omvangrijke reductie moet uitvoeren.

Door het ontbreken van informatie van de zijde van de Europese Commissie en omdat de zaak nog in behandeling is, is het voor de commissie niet mogelijk om een uitspraak te doen over de specifieke herstructureringsmaatregelen en aanpassing van de IABF-transactie die de Europese Commissie heeft opgelegd aan ING.

1.3.5 Conclusies gehele casus ING

ING-bestuurders ondernamen te weinig om het probleem op te lossen

Afgaande op de bestudeerde stukken zijn in de raad van commissarissen in elk geval in het begin van 2006 zorgen uitgesproken over de groei van de hypotheekportefeuille. Vanaf het najaar van 2007 werd vooral het belang van een heldere en duidelijke communicatie over de Alt-A-portefeuille benadrukt, onder meer vanwege de geloofwaardigheid van ING op dit vlak. In de loop van 2008 namen de zorgen binnen de raad van commissarissen toe en werden meer vragen gesteld.

Binnen de raad van bestuur van ING is in een vroeg stadium veel gesproken over de Alt-A-portefeuille. In een later stadium, in oktober en november 2008, bekeek het bestuur meerdere opties, waaronder het omboeken en het verkopen van de portefeuille, om de risico’s van de Alt-A-portefeuille te mitigeren.

De commissie concludeert dat uit de zorgen van de raad van commissarissen geen concrete aanbevelingen tot handelen zijn voortgekomen. Ook concludeert zij dat de raad van bestuur op eigen initiatief uiteindelijk te weinig heeft ondernomen om het Alt-A-probleem op te lossen.

Optreden ING-bestuur belemmerde adequate aanpak problemen

ING kwam ten tijde van de crisismaatregelen van de Nederlandse Staat een aantal keren op een beslissing terug. Het betreft besluiten over het uitbrengen van een bod op ABN AMRO, over de deelname aan de garantiefaciliteit en aan de kapitaalverstrekkingsfaciliteit, en over het gebruikmaken van een wijziging van de boekhoudregels om de problemen van ING op te lossen.

Hieruit ontstaat bij de commissie het beeld van een weifelende, weinig daadkrachtige en niet koersvast opererende raad van bestuur van ING. De commissie is zich bewust van de bijzondere en buitengewone omstandigheden waarin de raad van bestuur moest opereren, maar dit laat onverlet dat dit optreden naar het oordeel van de commissie een adequate aanpak van de problemen heeft belemmerd.

De commissie constateert dat rondom de ingreep van de IABF er een bestuurswisseling heeft plaatsgevonden bij ING Groep. De minister van Financiën heeft verklaard dat hij van mening is dat met deze wisseling er meer daadkracht is ontstaan binnen de raad van bestuur van ING. De commissie sluit zich bij deze observatie aan. Tevens constateert de commissie dat een verandering van de bestuursstructuur heeft plaatsgevonden bij ING Groep waardoor de positie van de chief risk officer aan gewicht heeft gewonnen.

Informeren Tweede Kamer onvolledig en deels niet tijdig

De commissie constateert dat de Kamer bij de kapitaalverstrekking aan ING slechts is geïnformeerd over de uiteindelijk getekende overeenkomst en niet over de uitvoerige discussie met DNB (en ING) over een mogelijke specifieke oplossing voor de Alt-A-portefeuille. De afweging van de alternatieven en de onderbouwing van de gemaakte keuze is niet met de Kamer gedeeld. De commissie constateert dat de minister van Financiën het uitgangspunt heeft gehanteerd om geen risico’s over te nemen van instellingen maar dat de minister hierover niet expliciet heeft gecommuniceerd met de Kamer.

De commissie constateert ook dat geen terugkoppeling aan de Kamer heeft plaatsgevonden over het feit dat ING na de kapitaalverstrekking geen gebruik heeft gemaakt van de wijziging van de boekhoudregels.

De commissie constateert verder dat op 4 december 2008 de problemen met de Alt-A-portefeuille weer door DNB bij de minister van Financiën op tafel worden gelegd. In de ogen van de commissie is vanaf dat moment voor de minister duidelijk dat er wel degelijk «lijken uit de kast zijn gevallen» bij ING. De commissie constateert ook dat in de loop van december 2008 binnen het ministerie – in samenwerking met DNB, ING en verschillende externe adviseurs – wordt gewerkt aan een specifieke oplossing voor de Alt-A-portefeuille van ING. Tot aan het moment van de conference call op zondagavond laat, dus na het gereedkomen van de IABF-deal op 26 januari 2009, is de Kamer daarover op geen enkel moment (vertrouwelijk) geïnformeerd.

Mede in ogenschouw nemend dat de Kamer de wens had om zo nodig in vertrouwelijkheid vooraf te worden geïnformeerd over crisismaatregelen en gezien de grote financiële consequenties die met de IABF-maatregel gepaard zijn gegaan, is de commissie van mening dat de Kamer onvoldoende en niet adequaat is geïnformeerd over het feit dat een tweede ingreep bij ING noodzakelijk was. De commissie is van mening dat de minister van Financiën voorafgaand aan de IABF-transactie voldoende tijd heeft gehad om de Tweede Kamer hierover eerder op vertrouwelijke basis te informeren.

Alles afwegende oordeelt de commissie dat de informatievoorziening aan de Tweede Kamer over de steunverlening aan ING op meerdere momenten onvolledig en niet tijdig is geweest. De commissie vindt dat de minister van Financiën onzorgvuldig is omgegaan met zijn actieve informatieplicht.

Parlementair voorbehoud nuttig mits tijdig gedeeld

De minister van Financiën heeft een parlementair voorbehoud opgenomen in de overeenkomst met ING. De commissie constateert dat er niet voor gekozen is om dit tijdens de conference call met de financieel woordvoerders van de Kamer expliciet te vermelden. Mede als gevolg hiervan had de Kamer geen mogelijkheid meer om invloed uit te oefenen op een transactie die een substantieel verlies voor de Staat met zich mee kon brengen.

In de ogen van de commissie zou een parlementair voorbehoud een goed instrument kunnen zijn, mits dit met de Kamer wordt gedeeld op een moment dat het nog reëel is dat de transactie kan worden aangepast.

Rol van DNB in steunverleningstraject behoeft verduidelijking

Het ministerie van Financiën meent dat DNB in de aanloop naar de tweede steunverlening zich te veel opstelt als belangenbehartiger van ING. Tegelijkertijd vindt DNB dat het ministerie in deze moeilijke omstandigheden te weinig oog heeft voor de financiële stabiliteit en de solvabiliteit van ING. Hoewel spanningen tussen actoren bij onderhandelingen in crisistijd inherent aanwezig zijn, concludeert de commissie hieruit dat de positie van DNB hier kennelijk verduidelijking behoeft.

Naar de mening van de commissie is de primaire taak van DNB in een dergelijk traject die van prudentieel toezichthouder. Daarnaast is hem een belangrijke rol toebedeeld als adviseur van en informatieverstrekker aan de minister van Financiën. Hieruit volgt dat DNB de verantwoordelijkheid heeft om aan de rem te trekken wanneer onderhandelingen de verkeerde kant op gaan. De commissie constateert dat DNB in de onderhandelingen op wisselende momenten de nadruk heeft gelegd op de ene dan weer de andere rol.

Opstelling Financiën over besmette activa stond oplossing te lang in de weg

Bij de aanpak van de problemen van ING was voor het ministerie van Financiën de wens om de kosten voor de belastingbetaler te beperken vrijwel steeds doorslaggevend.

De commissie vindt dit een logische opstelling, maar constateert dat de vertaling daarvan in een voorkeur voor, of afwijzing van specifieke oplossingen soms dogmatische trekken kreeg. Dit betreft dan vooral het uitgangspunt om geen besmette activa over te nemen.

De commissie is van oordeel dat een totaaloplossing voor ING in de loop van het najaar van 2008 mogelijk en wenselijk was geweest. De minister van Financiën ging tegen adviezen van DNB en signalen uit de markt in door het afwijzen van een rechtstreekse oplossing voor de Alt-A-portefeuille. Uiteindelijk heeft deze opstelling van de minister en zijn ambtelijke top geleid tot een zowel voor de Staat als voor ING suboptimale oplossing, met verregaande consequenties voor ING en hogere risico’s voor de belastingbetaler dan nodig waren.

1.4 Depositogarantiestelsel

Op 7 oktober 2008 besluiten de Europese ministers van Financiën tot een verhoging van de dekking van het depositogarantiestelsel naar ten minste 50 000 euro. Voordien gold op grond van Europese regelgeving een dekking van ten minste 20 000 euro. Nederland besluit op dezelfde datum tot een verhoging van de dekking naar 100 000 euro. Voordien gold in Nederland een dekking van 40 000 euro met een eigen risico van 10% over de tweede 20 000 euro.

Europese dynamiek aanleiding voor de aanpassing

De aanleiding voor het besluit om de dekking van het Nederlandse depositogarantiestelsel te verhogen wordt gevormd door een dynamiek in verschillende Europese lidstaten van steeds hogere garanties op spaartegoeden. Deze dynamiek is in een stroomversnelling gekomen met het besluit van Ierland om een volledige garantie af te geven op de schulden en deposito’s van de zes grootste Ierse banken. De Franse en Duitse regeringen doen de politieke toezegging dat spaartegoeden in die landen volledig gegarandeerd zijn. Daarmee ontstaat een ongelijk speelveld in Europa, met verschuivingen van deposito’s tussen lidstaten en binnen lidstaten tussen binnenlandse en buitenlandse banken tot gevolg.

Besluit tot verhoging van Nederlands depositogarantiestelsel verstandig

Het besluit van de minister van Financiën om dekking van de depositogarantie te verhogen vindt plaats in een context waarbij een grote mate van onrust wordt gepercipieerd bij spaarders in Nederland.

De commissie heeft geconstateerd dat de beweeglijkheid van spaartegoeden in Nederland in het najaar van 2008 inderdaad hoog was. Bij Fortis – waar in september 2008 sprake was van een zeer sterke uitstroom van liquiditeiten – maar ook bij andere Nederlandse instellingen halen mensen hun spaargelden weg. Er blijkt een piek in de verplaatsing van spaargeld in oktober 2008. Dit duidt op een toegenomen beweeglijkheid van spaartegoeden binnen Nederland, een ontwikkeling die in potentie een bedreiging kon vormen voor de financiële stabiliteit.

De Europese dynamiek gecombineerd met de onrust op de Nederlandse spaarmarkt maken naar het oordeel van de commissie dat ook voor Nederland een verhoging van de dekking van het depositogarantiestelsel een verstandige maatregel was.

Proportionaliteit: begrip voor verhoging naar 100 000 euro

In Europees verband is gekozen voor een verhoging van de dekking naar ten minste 50 000 euro als een handreiking aan de nieuwe lidstaten die een verdere verhoging niet konden financieren. Niettemin volgt uit het besluit van de gezamenlijke ministers van Financiën dat Nederland ervoor had kunnen kiezen de dekking slechts te verhogen naar 50 000 euro. De minister van Financiën heeft ervoor gekozen de dekking verder te verhogen naar 100 000 euro.

Onder normale omstandigheden acht de commissie een dekking van 100 000 euro een te hoog bedrag. De commissie begrijpt dat in «crisistijd» de afweging tussen moreel risico en het bieden van vertrouwen aan spaarders anders uitvalt dan in «vredestijd». De commissie heeft om die reden begrip voor de keuze de verhoging niet te beperken tot een bedrag van 50 000 euro. Daarbij komt dat de problemen van het ongelijke speelveld in Europa met een beperkte verhoging niet zouden zijn opgelost.

De commissie tekent daarbij aan dat het besluit in oktober 2008 om de dekking van het depositogarantiestelsel te verhogen naar 100 000 euro een precedent heeft geschapen en daarmee een schaduw vooruitwerpt. Dit is een gegeven dat bij besluitvorming en communicatie over een aanpassing van de dekking in overweging zal moeten worden genomen.

Aanbeveling 1: verlaag dekking depositogarantiestelsel en verbeter communicatie over garantie

De commissie beveelt aan, in navolging van de Tcofs, om het huidige garantiebedrag van het Nederlandse depositogarantiestelsel in Europees verband omlaag te brengen naar circa 50 000 euro. Het voorstel van de Europese Commissie van juli 2010 tot aanpassing van de richtlijn depositogarantiestelsels zou daarvoor een handvat kunnen bieden. De commissie beveelt voorts aan door middel van betere communicatie en voorlichting de kennis van consumenten over het depositogarantiestelsel te vergroten.

1.5 Icesave

In oktober 2008 komt de IJslandse bank Landsbanki in acute problemen. Landsbanki is via een bijkantoor in Nederland actief met het merk Icesave. Spaartegoeden bij Icesave worden tot 20 887 euro gegarandeerd door het IJslandse garantiestelsel; daarboven geldt de Nederlandse depositogarantie. Als blijkt dat het IJslandse garantiestelsel de garanties niet onmiddellijk zal nakomen, garandeert de minister van Financiën op 9 oktober 2008 spaarders bij Icesave dat zij «linksom of rechtsom» hun spaargeld tot 100 000 euro zullen terugkrijgen.

Op zaterdag 11 oktober 2008 sluiten Nederland, het IJslandse DGS en de IJslandse Staat een Memorandum of Understanding. Daarin wordt een regeling getroffen voor de Nederlandse spaartegoeden bij Icesave die onder het IJslandse DGS vallen. Nederland zal de uitkering van die tegoeden voorfinancieren.

Kritische kanttekeningen bij besluitvorming toetreding Landsbanki tot Nederlands DGS

De commissie plaatst vraagtekens bij het besluitvormingproces binnen DNB in het kader van de aanvullende toetreding van Landsbanki tot het Nederlandse depositogarantiestelsel. De commissie constateert dat het besluit om de topping-up te verlenen niet tijdig op het hoogste niveau binnen DNB aan de orde is gesteld. Daardoor zijn twijfels over de wenselijkheid van het verlenen van de topping-up te laat gekomen om het besluit te beïnvloeden. De commissie acht dit onbegrijpelijk.

Mogelijke consequenties van faillissement onvoldoende in kaart gebracht

De commissie stelt vast dat DNB de beperkingen die inherent waren aan het IJslandse depositogarantiestelsel heeft onderkend, zij het pas na de aanvaarding van de aanvullende toetreding van Landsbanki tot het Nederlandse depositogarantiestelsel.

Landsbanki was voor IJsland systeemrelevant, wat betekent dat een probleem bij Landsbanki vrijwel zeker tot een systeemcrisis in IJsland zou leiden. Het depositogarantiestelsel was slechts zeer beperkt vooraf gevuld en een ex-post-omslag bij de overige banken was, in die omvang en als gevolg van een probleem bij een systeembank geen reële mogelijkheid. Gelet op de omvang van de IJslandse economie en de verhouding tot de gegarandeerde deposito’s, kon ook niet worden gerekend op de IJslandse Staat als onmiddellijke achtervang voor het IJslandse garantiestelsel. De commissie meent dat uit deze beperkingen volgt dat het tijdig en volledig nakomen van de verplichtingen door het garantiestelsel, al dan niet met hulp van de IJslandse Staat, niet waarschijnlijk was.

De commissie is van oordeel dat de risico’s bij Landsbanki en de beperkingen van het IJslandse depositogarantiestelsel voor DNB aanleiding hadden moeten vormen om ook ten aanzien van de IJslandse depositogarantie nadere actie te overwegen.

Het had naar het oordeel van de commissie in ieder geval in de rede gelegen de mogelijke consequenties van een faillissement van Landsbanki in beeld te brengen. Hiermee is niet gezegd dat DNB de concrete val van Landsbanki had moeten voorzien. Het behoort tot de taak van de toezichthouder om rekening te houden met een «zwart scenario», zeker wanneer een dergelijk scenario niet denkbeeldig is. De commissie meent daarbij dat dit laatste eveneens geldt voor het ministerie van Financiën.

Noodzaak om spaartegoeden te garanderen staat niet vast

De commissie stelt voorop dat de spaartegoeden bij Icesave tot 20 887 euro waren gedekt door het IJslandse garantiestelsel. Het feit dat diende te worden overwogen in hoeverre de Nederlandse Staat de helpende hand moest reiken, is een direct gevolg van het in gebreke blijven van IJsland. De commissie acht de handelwijze van IJsland kwalijk.

De minister van Financiën heeft met het besluit de tegoeden van spaarders te garanderen willen voorkomen dat het faillissement van Icesave het vertrouwen van spaarders zodanig zou aantasten dat de stabiliteit van andere banken in gevaar kwam. Voor de commissie staat de noodzaak om de tegoeden van spaarders bij Icesave te garanderen om de stabiliteit van het financieel systeem te kunnen waarborgen niet vast. De kenmerken van Landsbanki/Icesave – buitenlandse instelling, kleine operatie – maken dat een besmetting van problemen bij Icesave naar Nederlandse financiële instellingen, ook onder de omstandigheden in oktober 2008, geen vaststaand gegeven was.

Niettemin begrip voor besluit garantie spaartegoeden om onrust tegen te gaan

De commissie onderkent dat, hoewel Icesave geen systeemrelevante instelling kan worden genoemd, afzien van tegemoetkoming meer onrust zou hebben veroorzaakt. De commissie heeft om die reden wel begrip voor de wens van de minister van Financiën een vertrouwenwekkend signaal te willen afgeven. Daar komt bij dat de commissie het denkbaar acht dat een tegemoetkoming aan de spaarders bij Icesave, gelet op de maatschappelijke onrust, daadwerkelijk politiek onvermijdelijk zou worden.

Proportionaliteit: besluit tot toepassing verhoogde dekking van 100 000 euro terecht

Op 7 oktober 2008 was door de minister van Financiën besloten de dekking van het Nederlandse depositogarantiestelsel te gaan verhogen naar 100 000 euro. De minister had ertoe kunnen besluiten die verhoging niet van toepassing te verklaren op spaarders bij Icesave. De commissie meent echter dat de minister daartoe terecht niet heeft besloten en ook op spaarders bij Icesave de verhoogde dekking van 100 000 euro heeft toegepast. Dit sluit aan bij hetgeen de commissie als algemeen gevoel van rechtvaardigheid typeert: andere spaarders zouden hun tegoeden tot een hoger bedrag gegarandeerd zien, terwijl diegenen die daadwerkelijk een beroep op deze garanties willen doen daarvan zouden worden uitgesloten.

Proportionaliteit: 100 000 plus spaarders terecht niet gecompenseerd

Tot 7 oktober 2008 waren spaartegoeden van Nederlandse spaarders gegarandeerd tot ten hoogste 40 000 euro, na die datum was de garantie ten hoogste 100 000 euro. Voor spaarders bij Icesave was duidelijk, of had duidelijk behoren te zijn, dat hun spaartegoeden maar tot een beperkt bedrag waren gegarandeerd.

De commissie heeft reeds geconcludeerd dat de minister terecht heeft besloten de verhoogde dekking van 100 000 euro op spaarders bij Icesave toe te passen. Een schadevergoeding aan spaarders bij Icesave boven de 100 000 euro zou de dekking van het depositogarantiestelsel te boven zijn gegaan en was meer dan waarop spaarders konden rekenen. De commissie ziet geen aanleiding voor een volledige compensatie van spaarders bij Icesave.

Garantie was verantwoord risico

Er was ten tijde van het besluit van 9 oktober 2008 om een, zij het voorwaardelijke, garantie te geven voor de tegoeden van Icesave-spaarders nog geen overeenstemming met de IJslandse autoriteiten. Het was naar het oordeel van de commissie ook niet waarschijnlijk dat het IJslandse depositogarantiestelsel op korte termijn tot uitkering zou (kunnen) overgaan.

De commissie constateert dat de minister van Financiën daarmee een risico heeft genomen. Dat risico is onderkend maar is afgewogen tegen de noodzaak om een signaal af te geven aan spaarders in Nederland. De commissie acht de conclusie gerechtvaardigd dat de minister zijn beslissing zorgvuldig heeft voorbereid alvorens spaarders toe te zeggen dat zij «linksom of rechtsom» hun tegoeden zouden terugkrijgen. Daarmee heeft de minister naar het oordeel van de commissie een verantwoord risico genomen.

Twijfel over opstelling IJsland

De commissie plaatst kanttekeningen bij de opstelling van de IJslandse autoriteiten in het vervolgtraject op het op 11 oktober 2008 afgesloten Memorandum of Understanding. Hoewel een Memorandum of Understanding formeel de partijen niet bindt, roept de afwijzing van elke verplichting in de periode daarna bij de commissie twijfel op over de goede trouw van IJsland.

Aanbeveling 2: maak kwaliteit van banken inzichtelijk

De commissie acht het onwenselijk dat «kleine» spaarders risico lopen met hun spaargeld. Tegelijkertijd meent de commissie dat boven een bepaalde grens van spaarders verwacht mag worden dat zij enige mate van onderzoek doen voordat zij de keuze maken aan welke bank zij hun spaargeld toevertrouwen. De commissie meent in het licht van de casus Icesave dat de kwaliteit van banken voor spaarders, meer dan nu, inzichtelijk gemaakt moet worden. De commissie refereert in dat verband aan de aanbeveling «Meer transparantie uitvoering toezicht» uit het onderzoek van de Tcofs. De Tcofs beval als onderdeel daarvan aan dat de toezichthouder overgaat tot het periodiek publiceren van solvabiliteitsinformatie. De commissie heeft geconstateerd dat op dat onderdeel vooralsnog geen reactie is gekomen. Zij meent echter dat aan deze aanbeveling onverwijld uitvoering zou moeten worden gegeven.

1.6 Kapitaalverstrekkingsfaciliteit

De kapitaalverstrekkingsfaciliteit is op donderdag 9 oktober 2008 gepresenteerd door de Nederlandse autoriteiten. De overheid committeerde zich tot het verstrekken van kapitaal aan banken en verzekeraars die als gevolg van de financiële crisis niet in de gelegenheid waren om te voldoen aan de kapitaaleisen die DNB noodzakelijk achtte. De maatregel was onderdeel van een pakket aan maatregelen, gericht op liquiditeitsverstrekking als kapitaalversterking, met als doel de stabiliteit van en het vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te waarborgen en de financiële ondernemingen die hiervan deel uitmaakten, te beschermen.

Na de aankondiging van de faciliteit was ING op 19 oktober 2008 de eerste instelling die een kapitaalinjectie kreeg ter grootte van 10 miljard euro. Op 28 oktober 2008 volgde AEGON met een injectie van 3 miljard euro en op 13 november 2008 werd bekend dat SNS REAAL een kapitaalinjectie ontving van 750 miljoen euro. Deze instelling kreeg ook nog 500 miljoen euro kapitaal via haar meerderheidsaandeelhouder Stichting Beheer SNS REAAL. Door AEGON is het volledige bedrag terugbetaald. Met ingang van 2012 moet ING nog 3 miljard euro terugbetalen, SNS REAAL nog 565 miljoen euro.

Kapitaalverstrekkingsfaciliteit was noodzakelijk

De Nederlandse autoriteiten presenteren op 9 oktober 2008 de kapitaalverstrekkingsfaciliteit.

De commissie constateert dat in de loop van 2008 de druk op het eigen vermogen van financiële instellingen steeds verder opliep als gevolg van ontwikkelingen en onzekerheden op de financiële markten, zoals de toename van de her- en afwaarderingen, terwijl financiële markten juist meer en kwalitatief betere kapitaalbuffers eisten.

De commissie is van oordeel dat de kapitaalverstrekkingsfaciliteit noodzakelijk is geweest, ten eerste vanwege het signaal dat de overheid ermee heeft afgegeven. De overheid heeft met de presentatie van de faciliteit, als onderdeel van een pakket maatregelen, het benodigde signaal afgegeven dat zij actie onderneemt om de stabiliteit van en het vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te waarborgen. Ten tweede was de faciliteit noodzakelijk omdat instellingen daadwerkelijk kapitaal nodig hadden. De faciliteit heeft ervoor gezorgd dat instellingen, indien nodig, bij de Staat terecht konden.

De commissie concludeert dat de faciliteit alsook het gebruik ervan heeft bijgedragen aan de beoogde doelstelling om de stabiliteit van, en het vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te waarborgen en de financiële instellingen die hiervan deel uitmaakten te beschermen.

Kapitaalverstrekkingsfaciliteit was proportioneel

De faciliteit zoals gepresenteerd door de autoriteiten heeft veel ruimte gelaten voor maatwerk. Iedere vraag van een financiële instelling om een kapitaalinjectie zou apart worden beoordeeld en de vormgeving kon in principe per injectie worden bepaald.

De commissie stelt vast dat bij de presentatie bewust rekening is gehouden met mogelijk veranderende omstandigheden. Daarnaast stelde de minister van Financiën direct een ruim bedrag van 20 miljard euro beschikbaar, maar werd er geen plafond verbonden aan de faciliteit. Dit had als doel twijfels in de markt te voorkomen of het bedrag wel voldoende zou zijn. Ook werd de doelgroep breed geformuleerd: zowel banken als verzekeraars konden een beroep doen op de faciliteit en er werd geen onderscheid gemaakt naar de mate van systeemrelevantie.

De commissie is van oordeel dat de faciliteit proportioneel is geweest. Ten eerste heeft de gekozen opzet van de regeling bijgedragen aan het vertrouwensignaal dat de overheid wilde afgeven. Ten tweede heeft de Staat alle ruimte gehad om per casus een beslissing te nemen over de toegang tot de faciliteit en de voorwaarden (zoals uitgifteprijs en coupon) die werden verbonden aan de herkapitalisatie.

Voorbereiding van DNB en ministerie van Financiën op solvabiliteitsproblemen onvoldoende

De commissie constateert dat het ministerie en DNB zich te laat hebben gerealiseerd dat het voldoen aan prudentiële normen niet genoeg was in tijden van crisis. Zij hadden te weinig oog voor de mogelijke consequenties van de beperkte kapitalisatie van het financiële systeem. Het is een gemiste kans voor zowel DNB als het ministerie van Financiën dat er niet in samenspraak mogelijke scenario’s en instrumenten opgesteld zijn gericht op solvabiliteitsproblemen bij instellingen en een systeemcrisis.

De commissie is van oordeel dat de noodzaak voor een kapitaalverstrekkingsfaciliteit minder groot was geweest, wanneer zowel de toezichthouder als de financiële instellingen een betere en tijdige inschatting had gemaakt van de risico’s in relatie tot de lage kapitaalbuffers en daar ook acties op had genomen. Zo had DNB bij instellingen kunnen aandringen op het aanhouden van hogere kapitaalbuffers en in het uiterste geval daartoe een aanwijzing kunnen geven.

Kapitaalverstrekking in ruil voor core tier 1 securities was een begrijpelijke keuze

Bij de presentatie van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit is de exacte invulling van de voorwaarden waaronder herkapitalisatie zou plaatsvinden nog opengelaten. De Staat heeft zichzelf de benodigde ruimte gegeven om zijn eigen positie tijdens de onderhandelingen met de instellingen te kunnen bepalen. Na de eerste injectie (ING) stond de uitwerking van de faciliteit in grote lijnen vast. Door de minister van Financiën is het idee van maatwerk bieden daarmee verlaten.

De commissie constateert dat de overheid alle kapitaalinjecties heeft gedaan in de vorm van core tier 1 (CT1) securities. De securities droegen bij aan de benodigde versterking van het kernkapitaal van de instelling. Ook had zowel de Staat als de instelling de mogelijkheid om de gewenste voorwaarden aan de securities te verbinden, onder meer over de couponrente en terugbetalingpremie. Hierdoor is de Staat minder afhankelijk van de koersontwikkeling van de instellingen dan wanneer de Staat aandelen had verworven. Aan de CT1 securities was geen zeggenschap verbonden. De Staat heeft wel een vorm van zeggenschap bedongen via de voordracht van twee commissarissen. De commissie stelt vast dat hiermee niet per definitie minder zeggenschap is verkregen dan bij het verwerven van aandelen. Zeggenschap via aandelen is immers mede afhankelijk van de wijze waarop die zeggenschap wordt ingevuld door de aandeelhouder.

De commissie is van oordeel dat met de keuze voor CT1 securities een beter alternatief is bedacht dan een constructie met aandelen. De commissie is van oordeel dat vanuit het oogpunt van efficiency, eenduidigheid en rechtsgelijkheid de keuze voor één methode van herkapitalisatie goed te verdedigen is. Wel had dit volgens de commissie nadrukkelijk aan de Kamer en de instellingen gemeld moeten worden.

Internationaal geen sprake van burden sharing

Veel van de problemen bij de Nederlandse instellingen vonden hun oorzaak in activiteiten buiten Nederland. De rekening van deze problemen is echter in Nederland terecht gekomen. Zowel binnen als buiten de Europese Unie is er tussen overheden geen afspraak gemaakt over burden sharing. Wel is er binnen de Europese Unie gewerkt aan het behoud van een gelijk speelveld.

De commissie constateert dat mede door de inzet van het ministerie van Financiën op Europese coördinatie er zo veel als mogelijk een gelijk speelveld is gecreëerd voor financiële instellingen in Europa. Alle lidstaten zijn het eens geworden over een aanpak waar herkapitalisatie onderdeel van kon zijn. De Europese Commissie heeft vervolgens nadere mededelingen uitgebracht waarin werd vermeld hoe zij deze steun zou toetsen. De Nederlandse overheid heeft zich, mede als gevolg van deze Europese richtlijnen, bereid getoond tot het verstrekken van kapitaal aan dochterondernemingen met zetel in Nederland van buitenlandse financiële ondernemingen of groepen. Dit heeft in de praktijk niet plaatsgevonden. Ook buiten de Europese Unie zijn geen afspraken gemaakt over burden sharing. De commissie stelt vast dat ING en AEGON niet in aanmerking kwamen voor het hulpprogramma in de Verenigde Staten (het zogeheten TARP).

De commissie is van oordeel dat met de inzet op Europese coördinatie een vorm van gelijkheid van en zekerheid aan financiële instellingen in de Europese Unie tot stand is gekomen. De commissie stelt wel vast dat daarmee nog geen sprake was van burden sharing binnen Europa.

Nederland initieerde na de val van Lehman Brothers succesvol een gecoördineerde Europese aanpak

Door de nadruk die de minister van Financiën heeft gelegd op de noodzaak tot herkapitalisatie is een beleidslijn ingezet die nuttig en noodzakelijk is gebleken. Mede in reactie op plannen in de Verenigde Staten (aanzet TARP) ontstond binnen het ministerie van Financiën het besef dat een gecoördineerde Europese aanpak en Europees antwoord nodig was.

De commissie stelt vast dat de wijze waarop ambtenaren van het ministerie van Financiën en het ministerie van Algemene Zaken hebben samengewerkt, evenals de samenwerking tussen de minister van Financiën en de minister-president bij de benadering van de Europese regeringsleiders en in het bijzonder de Franse president Sarkozy (destijds voorzitter Europese Raad), heeft bijgedragen aan een succesvolle Europese coördinatie.

De commissie is daarom van oordeel dat dit initiatief een positieve bijdrage heeft gehad op het komen tot een gecoördineerde Europese aanpak.

Vormgeving en presentatie van de faciliteit voortvarend aangepakt, maar regiegroep niet geïnformeerd door de minister van Financiën

De Europese coördinatie heeft ervoor gezorgd dat de Nederlandse overheid op 9 oktober, nog voor de Europese top op 12 oktober maar zonder consultatie van de Kamer, een faciliteit heeft gepresenteerd die grotendeels zou overeenkomen met soortgelijke initiatieven in andere landen.

De commissie stelt vast dat het ministerie van Financiën en DNB noodzaak zagen voor een snelle publicatie vanwege enerzijds de al verschenen Britse plannen en anderzijds de door ING en AEGON geuite behoefte aan mogelijke steun. De minister van Financiën heeft wel de beleidslijn betreffende herkapitalisatie, maar niet de kapitaalverstrekkingsfaciliteit zelf, afgestemd met de regiegroep Financiële Stabiliteit/Financiële Markten. Ook heeft de minister zijn collega’s in de ministerraad niet nader geïnformeerd.

De commissie is van oordeel dat de vormgeving en presentatie van de faciliteit zeer voortvarend zijn aangepakt, maar dat in ieder geval, gezien zijn functie, de regiegroep nader geïnformeerd had moeten worden over de invulling van de maatregelen die de minister van Financiën heeft gepresenteerd op 9 oktober 2008.

Kamer had eerder geconsulteerd moeten worden, maar heeft ruimte voor eventuele aanpassingen niet ten volle benut

De Kamer is pas op 10 oktober 2008, nadat zij daarom zelf heeft verzocht, geïnformeerd na presentatie van de faciliteit aan de pers op 9 oktober 2008. De ruimte voor de Kamer om eventueel gewenste aanpassingen in de opzet van de regeling door te voeren was beperkt. De ruimte die er wel was, is door de Kamer niet ten volle benut.

De commissie heeft begrip voor de wens van het kabinet en DNB om de faciliteit snel te willen presenteren, maar meent dat dit pas na consultatie van de Kamer had gemoeten. Er was ruimte voor enige vorm van overleg met de Kamer. De minister van Financiën had de Kamer moeten wijzen op het feit dat er een voornemen was om met een faciliteit te komen. Hiertoe had de minister van Financiën gelegenheid tijdens het debat over Fortis op 8 oktober met de Kamer. De commissie stelt vast dat de minister toen slechts heeft gewezen op de conclusies van de Ecofin-Raad van 7 oktober, waarin het element van herkapitalisatie, waar Nederland voorstander van was, als een mogelijke vorm van steun werd geopperd.

De commissie is van oordeel dat de Kamer te weinig betrokken is voorafgaand aan de aankondiging van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. De Kamer heeft beperkt invulling gegeven aan de mogelijkheid om de vormgeving en invulling van de maatregel bij te sturen. De Kamer geeft de minister van Financiën de ruimte om binnen een zeer ruim kader uitgaven te doen tot 20 miljard euro, welke niet zijn opgenomen in de begroting en waarover evenmin overleg heeft plaatsgevonden met de Kamer.

Bij herkapitalisatie is verzuimd afspraken te maken over aanpak van de oorzaken van de problemen op de balans

Bij de uitvoering van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit constateert de commissie dat de minister van Financiën het uitgangspunt heeft gehanteerd om risico’s niet over te nemen van instellingen. De focus lag op het versterken van het eigen vermogen (passiva) en niet op het overnemen van besmette bezittingen (activa). Ondersteuning via een versterking van de kapitaalsbasis zou volgens de minister in vergelijking minder middelen vergen. Omdat de bankbalansen en portefeuilles activa van sommige banken een enorme omvang hadden, zou het aanpakken van besmette activa een grote inzet van middelen vragen.

De commissie onderschrijft dat de benadering van herkapitalisatie in potentie de omvang van de benodigde steun kan beperken. Wel is zij van oordeel dat herkapitalisatie in combinatie met het, al dan niet door de Staat, overnemen of apart zetten van besmette activa kan bijdragen aan het vergroten van de effectiviteit van de steun.

Bij de keuze voor herkapitalisaties is verzuimd om de voorwaarde van «schoon schip maken» in de praktijk toe te passen. Deze voorwaarde was zowel door de minister van Financiën als door DNB aangekondigd. Bij geen van de onderzochte injecties zijn in enige vorm afspraken gemaakt met de instelling om, ook niet op termijn, «schoon schip» te maken. Hierdoor kon het mogelijk zijn dat een kernprobleem van de instelling niet werd opgelost. De commissie stelt vast dat dit in ieder geval bij ING het geval is geweest. Uit de voorwaarden die de Europese Commissie heeft verbonden aan haar goedkeuring van de verleende steun blijkt dat dergelijke voorwaarden over het maken van schoon schip wel degelijk te stellen waren.

De commissie is van oordeel dat door het niet toepassen van de voorwaarde om in samenhang met de kapitaalinjectie schoon schip te maken de lasten en risico’s voor de overheid onnodig toenamen.

Verschillende uitgangspunten voor aanpak van problemen bij minister van Financiën en president DNB

De minister van Financiën en de president van DNB hebben gezamenlijk op 9 oktober 2008 een pakket maatregelen gepresenteerd met als doel de stabiliteit van en vertrouwen in het Nederlandse financiële stelsel te waarborgen.

De commissie constateert dat in eerste instantie de samenwerking tussen beide partijen stroef is verlopen. De minister van Financiën wenste een oplossing via herkapitalisatie, terwijl de president van DNB ook een overname van besmette activa voorstelde. De minister bleef bezwaren houden tegen een aanpak waarbij besmette activa en daarmee de risico’s van instellingen door de Staat werden overgenomen. In de presentatie van de plannen op 9 oktober 2008 werd herkapitalisatie als oplossing voorop gesteld.

Hoewel een bijdrage van de Staat aan een oplossing voor besmette activa niet wordt uitgesloten, constateert de commissie, onder verwijzing naar de casus ING, dat een dergelijke oplossing in de praktijk zo lang mogelijk is uitgesteld.

Minister van Financiën geeft DNB geen eenduidige rol bij het bepalen van het benodigde kapitaal

Door de minister van Financiën is bij de presentatie van de maatregel gecommuniceerd dat kapitaal werd verstrekt tot de niveaus die de toezichthouder nodig achtte. DNB is voor de minister van Financiën een adviseur bij het bepalen van de hoogte van de benodigde steun, volgens de minister zelfs de belangrijkste adviseur.

De commissie stelt echter vast dat het advies van DNB over de hoogte van de benodigde steun niet altijd is gevolgd. In bijvoorbeeld de casus AEGON had DNB een hogere kapitalisatie gewenst. De minister van Financiën heeft zich in de praktijk mede laten adviseren door een derde partij en heeft uiteindelijk niet enkel het advies van DNB gevolgd.

De commissie is van oordeel dat die keuze begrijpelijk is. De minister van Financiën heeft, mede met het oog op de belangen van de belastingbetaler, een eigenstandige keuze gemaakt over de uiteindelijke hoogte van de kapitaalverstrekking. De commissie concludeert op basis van de drie kapitaalinjecties dat het bepalen van de benodigde omvang van de injecties en de rolverdeling tussen het ministerie van Financiën en DNB aan duidelijkheid te wensen overliet.

Injectie in AEGON: adequate maatregel maar totstandkoming rommelig

Op 28 oktober 2008 kwamen de Staat en AEGON een kapitaalinjectie van 3 miljard euro overeen, inclusief de optie voor AEGON om 1 miljard euro onder voor het bedrijf gunstiger voorwaarden terug te betalen.

De commissie stelt vast dat de kapitaalinjectie in AEGON past binnen de voorwaarden en doelstelling van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. In eerste instantie is de urgentie en noodzaak van eventuele steun aan AEGON niet duidelijk voor het ministerie van Financiën en DNB. Voor het ministerie en DNB is het verzoek van AEGON om steun op dat moment zelfs enigszins verrassend. Het ministerie heeft een inspanning moeten plegen om de noodzaak van de kapitaalinjectie vast te stellen en de proportionaliteit te bepalen. Het beeld bij de commissie is dat niet alleen het ministerie, maar ook de toezichthouder, meer dan zij wenselijk achtten moesten varen op de gegevens zoals verstrekt door AEGON zelf. De commissie stelt tevens vast dat DNB niet beschikte over de door haar achteraf gewenste «film» over de financiële positie van AEGON als gevolg van de toezichtconstructie op AEGON. Het ministerie van Financiën heeft naast het advies van DNB sterk geleund op het advies van de externe adviseur Rothschild.

DNB en het ministerie van Financiën oordelen dat er sprake is van een in de kern gezonde instelling die met het oog op onzekerheden in de markt langs is gekomen voor een «warme trui». De commissie stelt vast dat AEGON zich op tijd bewust was van de veranderende marktomstandigheden. De kapitaalinjectie in AEGON is effectief gebleken. Het doel van AEGON om haar AA-rating te behouden is bereikt en de steun is redelijk vlot terugbetaald.

De commissie is van oordeel dat de injectie in AEGON adequaat was. De commissie stelt vast dat het proces om te komen tot de noodzaak, de juiste vorm en de hoogte van de kapitaalinjectie rommelig is verlopen. Er is tot aan de slotonderhandeling met AEGON onduidelijkheid over de vorm en de hoeveelheid steun die AEGON uiteindelijk ontvangt.

De commissie kan de voorkeur van het ministerie van Financiën volgen voor een soortgelijke injectie in AEGON als in ING. Wel is zij van mening dat het ministerie aan AEGON eerder had moeten melden dat de voorkeur van AEGON voor een leenfaciliteit bij het ministerie op bezwaren stuitte.

Injectie in SNS REAAL: noodzakelijk

Op 12 november 2008 werd overeenstemming bereikt tussen de Staat en SNS REAAL over een kapitaalinjectie in SNS REAAL van 750 miljoen euro. Naast de Staat deed ook de Stichting Beheer SNS REAAL een kapitaalinjectie in SNS REAAL van 500 miljoen euro. Het totaal aan geïnjecteerd kapitaal bedroeg daarmee 1,25 miljard euro.

De commissie stelt vast dat de kapitaalinjectie in SNS REAAL past binnen de voorwaarden en doelstelling van de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. De commissie stelt vast dat DNB terecht druk heeft uitgeoefend op SNS REAAL om een kapitaalinjectie van de Staat aan te vragen. SNS REAAL leek in eerste instantie een bijdrage van de Stichting Beheer SNS REAAL voldoende te achten. Het ministerie van Financiën heeft, anders dan bij AEGON, haar beslissing over de hoogte van de kapitaalinjectie in belangrijke mate gebaseerd op input van DNB. Zowel het ministerie als DNB waren van mening dat SNS REAAL een in de kern gezonde instelling was. De risico’s ten tijde van de ingreep lijken voldoende hoog ingeschat door DNB.

De commissie is van oordeel dat de injectie in SNS REAAL noodzakelijk is gebleken. De commissie is daarnaast van mening dat naast een bijdrage van de Staat de private bijdrage van de Stichting Beheer SNS REAAL positief is. De constructie zoals opgezet met SNS REAAL is volgens de commissie een zorgvuldige geweest. Wel stelt de commissie vast dat er geen afspraken zijn gemaakt met SNS REAAL over «schoon schip» maken in relatie tot de gezondheid van de instelling.

Aanbeveling 3: herkapitalisatie conform kapitaalverstrekkingsfaciliteit

Op Europees niveau zijn stresstesten geïntroduceerd en wordt openbaar gemaakt welke instellingen onvoldoende kapitaalbuffers hebben. De commissie onderschrijft het belang van kapitaalbuffers die voldoende hoog zijn om zo de stabiliteit van de onderneming en het financiële stelsel te waarborgen. De commissie is van oordeel dat als blijkt dat een instelling niet voldoet aan de vooraf gecommuniceerde kapitaaleisen, de instelling haar buffers verplicht zelf moet aanvullen. Daarbij zal voor de instelling en de markt duidelijk moeten zijn dat wanneer het bedrijf niet zelfstandig de kapitaalpositie kan verbeteren, de Staat tot een verplichte herkapitalisatie over kan gaan. Daarbij moet de Staat altijd de optie hebben een finale afweging te maken of tot herkapitalisatie wordt overgegaan en de voorwaarden waaronder. De commissie is van oordeel dat een afweging in «vredestijd» een andere kan zijn dan in «crisistijd». In geval van crisis speelt het risico van besmetting van het financiële stelsel een grotere rol dan in «vredestijd» en zal herkapitalisatie eerder aan de orde moeten zijn.

In geval van herkapitalisatie beveelt de commissie aan dat hieraan uitvoering wordt gegeven conform de kapitaalverstrekkingsfaciliteit. Om ervoor te zorgen dat kapitaalssteun door de Staat altijd een laatste optie blijft, mede met het oog op de eigen verantwoordelijkheid van de instellingen en het gevaar van moreel risico dat aan overheidsgaranties kleeft, dienen aan de steun harde voorwaarden voor de instelling gesteld te worden. Daarbij dient een balans gezocht te worden tussen de noodzaak om de buffers te versterken en de prijs die een instelling uiteindelijk moet betalen.

1.7 Garantieregeling

Op 13 oktober 2008 kondigde de Staat de invoering van een garantieregeling aan voor bancaire leningen. Op 23 oktober 2008 trad de regeling met een plafond van 200 miljard euro in werking. In totaal hebben zes banken op verschillende momenten in 2008 en 2009 gebruik gemaakt van de regeling: LeasePlan, NIBC, SNS Bank, Fortis Bank Nederland, ING Bank en Achmea Hypotheekbank. Gezamenlijk hebben zij voor een bedrag van circa 50,3 miljard euro aan leningen met een staatsgarantie uitgegeven. Tot op heden heeft de Staat geen uitgaven hoeven doen op grond van effectuering van de verleende garanties. Er is wel sprake van ontvangsten, omdat de Staat voor het verlenen van de garanties een premie ontvangt. Tot peildatum 1 februari 2012 heeft de Staat een bedrag van afgerond 893 miljoen euro aan garantiepremies ontvangen.

Invoering garantieregeling was noodzakelijk

Het kabinet achtte de garantieregeling voor bancaire leningen binnen de toenmalige Europese context een noodzakelijke maatregel. Er bestond een risico dat investeerders vooral geïnteresseerd zouden zijn in staatsgegarandeerde leningen. Dat zou nadelige consequenties kunnen hebben voor de Nederlandse banken als Nederland geen garantieregeling in zou voeren. Ook had de garantieregeling een signaalfunctie naar de markt, waar de rust en het vertrouwen in het financiële stelsel met een gecoördineerde aanpak van de crisis door de verschillende Europese overheden hersteld moest worden.

De commissie concludeert dat het kabinet binnen de toenmalige Europese context de garantieregeling op goede gronden noodzakelijk oordeelde. Ook ziet de commissie de garantieregeling als een belangrijke maatregel om de herfinancieringproblemen van banken te adresseren. Daarmee heeft de garantieregeling volgens de commissie een bijdrage geleverd aan de financiële stabiliteit in Nederland.

De commissie vindt het verstandig dat het kabinet binnen Europa geen afwijkende koers is gaan varen.

200 miljard euro was proportioneel

Het beschikbare bedrag van 200 miljard euro voor de garantieregeling is ruimschoots voldoende gebleken.

De commissie concludeert dat, mede gezien de ernst van de crisis en de noodzaak het vertrouwen te herstellen, het gekozen bedrag proportioneel was. De commissie vindt het verstandig dat het kabinet ervoor heeft gekozen om direct bij aankondiging van de garantieregeling een groot bedrag beschikbaar te stellen, zodat er geen twijfel kon ontstaan of de middelen wel toereikend zouden zijn.

Ministerie van Financiën had doelgroep en voorwaarden scherper moeten formuleren

De garantieregeling was bestemd voor banken met een Nederlandse bankvergunning die «substantiële activiteiten» in Nederland uitvoeren. Het ministerie van Financiën had echter in oktober 2008 niet scherp op het netvlies welke bedrijven in het bezit waren van een bankvergunning en wat moest worden verstaan onder «substantiële activiteiten». De minister van Financiën had met de voorwaarde «substantiële activiteiten» in feite een discretionaire bevoegdheid om naar eigen inzicht te bepalen welke bank dergelijke «substantiële activiteiten» in Nederland uitvoerde. Een concrete invulling door het ministerie van de voorwaarde «substantiële activiteiten» vond pas in de zomer van 2009 plaats. Toen werd bepaald dat zou worden gekeken naar het bedrag dat een bank aan deposito’s had en/of naar het bedrag dat een bank aan uitzettingen in Nederland had. Hiervoor werden minimumbedragen vastgesteld. Deze invulling van de voorwaarde «substantiële activiteiten» is vervolgens nooit expliciet bekendgemaakt. Pas in de zomer van 2009 besloot het ministerie dat bij de beoordeling van een garantieaanvraag altijd zou worden gekeken naar de rol van de individuele instelling voor de economie als geheel en de stabiliteit van het financiële stelsel. Hiermee behield de minister van Financiën een discretionaire bevoegdheid.

De commissie concludeert dat er in oktober 2008 geen fundamentele discussie op het ministerie van Financiën heeft plaatsgevonden over de doelgroep in relatie tot de voorwaarden van de garantieregeling.

De commissie is van mening dat de geformuleerde doelgroep van de garantieregeling – banken met een Nederlandse bankvergunning die «substantiële activiteiten» in Nederland uitvoeren – in principe een logische doelgroep vormde. De commissie vindt dat de minister met de voorwaarde «substantiële activiteiten» een discretionaire bevoegdheid had. Deze bevoegdheid had scherper en explicieter geformuleerd moeten worden, waarbij zowel het aspect van substantiële bancaire activiteiten en het belang van de bank voor de financiële stabiliteit had moeten worden meegenomen. De commissie concludeert dat de minister deze discretionaire bevoegdheid in oktober 2008 expliciet had moeten benoemen.

Minister van Financiën had zijn discretionaire bevoegdheid kunnen en moeten toepassen

Het ministerie van Financiën was van mening dat zowel LeasePlan als Achmea Hypotheekbank voldeden aan de voorwaarden van de garantieregeling. De garantieaanvragen van LeasePlan en Achmea Hypotheekbank werden respectievelijk op 9 december 2008 en 28 oktober 2009 gehonoreerd.

De commissie is van mening dat de minister zijn discretionaire bevoegdheid had kunnen en moeten toepassen om de aanvragen van LeasePlan en Achmea Hypotheekbank af te wijzen. De commissie is van oordeel dat LeasePlan als autoleasemaatschappij in het najaar van 2008 geen bank was met substantiële activiteiten. Voor wat betreft Achmea Hypotheekbank plaatst de commissie vraagtekens bij het belang van de bank voor de financiële stabiliteit in het najaar van 2009, een jaar na de invoering van de garantieregeling.

Minister van Financiën had meer tijd kunnen en moeten nemen voor het opstellen en publiceren van de voorwaarden

De invoering van garantieregelingen was een gezamenlijk besluit van de landen in de eurozone en de aankondiging van de garantieregeling in Nederland vond direct na de besluitvorming in de Eurotop van 12 oktober plaats. Volgens de media had de aankondiging van de regeling een positief effect op de markt. Echter, waar DNB nog wel enige ruimte zag om de garantieregeling op een later moment in werking te laten treden – er was in oktober volgens DNB geen sprake van urgente herfinancieringproblemen bij de banken – zag de minister van Financiën deze ruimte niet. De minister achtte het noodzakelijk om zo snel mogelijk met de publicatie van de voorwaarden het signaal aan de markt te geven dat de overheid klaar stond om steun te bieden.

De commissie concludeert dat de haast waarmee de voorwaarden van de regeling werden gepubliceerd er onder meer toe heeft geleid dat de Kamer in een zeer laat stadium bij de garantieregeling werd betrokken.

De commissie is van mening dat de minister meer tijd had kunnen en moeten nemen voor het opstellen en publiceren van de voorwaarden van de garantieregeling. De commissie is van oordeel dat alleen al met de aankondiging van de komst van de garantieregeling op dat moment een afdoend signaal aan de markt was afgegeven.

Garantieregeling heeft bijgedragen aan op gang komen financiële verkeer

In totaal hebben de zes deelnemende instellingen aan de garantieregeling voor een bedrag aan circa 50 miljard euro aan staatsgegarandeerde leningen uitgegeven. Alleen invoering van de regeling bleek echter bij lange na niet voldoende. De toekenning van een staatsgarantie was geen garantie voor een geslaagde emissie: zowel LeasePlan als NIBC hadden moeite om Nederlandse afnemers – belangrijk om ook de interesse van buitenlandse investeerders te wekken – voor hun staatsgegarandeerde leningen te vinden. Verschillende banken waren terughoudend om een aanvraag in te dienen vanwege mogelijke stigmatiseringsproblemen. Pas nadat het ministerie van Financiën de financiële instellingen meerdere malen bij elkaar had geroepen en hen had gewezen op het gezamenlijke belang van een succesvolle garantieregeling, kwam het financiële leenverkeer tussen financiële instellingen weer op gang.

De commissie vindt het aannemelijk dat de garantieregeling heeft bijgedragen aan het op gang komen van het financiële verkeer in Nederland. Daarmee heeft de garantieregeling volgens de commissie een bijdrage geleverd aan de financiële stabiliteit in Nederland.

Geen direct verband aangetoond tussen garantieregeling en kredietverlening

Volgens de banken bood de garantieregeling uitkomst bij het herfinancieren van aflopende leningen, waardoor zij geen andere ingrepen hoefden te doen zoals reorganisaties of het afstoten van kredietportefeuilles. Dergelijke ingrepen hadden volgens de banken mogelijk de kredietverlening aan bedrijven en particulieren aan kunnen tasten.

De commissie concludeert dat een direct verband tussen de garantieregeling en de mate van kredietverstrekking door de banken aan bedrijven en particulieren niet is onderzocht of is aangetoond.

Ministerie van Financiën handelde vanuit onjuiste veronderstelling over problematiek

DNB maakte zich minder zorgen dan het ministerie van Financiën over het uitblijven van garantieaanvragen in het najaar van 2008. DNB had inzicht in de liquiditeitsposities van de banken en constateerde dat de situatie nog niet zo nijpend was. Bovendien zat DNB in een positie om banken desnoods te «dwingen» gebruik te maken van het garantieloket, maar zover is het niet gekomen. Het ministerie lijkt hiervan onvoldoende op de hoogte te zijn geweest en liet zich leiden door signalen van individuele bankiers. Het ministerie zag daarom aanleiding – toen zich na LeasePlan en NIBC geen andere banken meer melden aan het loket – om banken te bewegen gebruik te gaan maken van de garantieregeling.

De commissie concludeert dat het ministerie van Financiën handelde vanuit de veronderstelling dat verschillende banken in Nederland in ernstige herfinancieringproblemen zouden komen als ze geen gebruik zouden maken van de garantieregeling.

De commissie is van oordeel dat er sprake is geweest van gebrekkige communicatie tussen het ministerie van Financiën en DNB. Hierdoor heeft het ministerie zich niet gerealiseerd dat voor bevordering van het gebruik van de garantieregeling geen noodzaak bestond. De commissie meent dat DNB het ministerie op de hoogte had moeten stellen van de exacte herfinancieringproblematiek onder Nederlandse banken. Evenzeer had het ministerie deze informatie op moeten vragen bij DNB. Het ministerie had op grond van deze informatie ook kunnen constateren dat er vanwege de herfinancieringbehoefte geen haast was met de publicatie van de voorwaarden van de regeling.

Financiële instellingen hadden te weinig oog voor gezamenlijke belangen

Alle betrokkenen vonden het initiatief van het ministerie van Financiën om met een aantal banken afspraken te maken over de volgorde van de eerste emissies die onder de garantieregeling zouden plaatsvinden, een goed idee. Ook de voorkeur van het ministerie van Financiën om een grote bank als ING de aftrap bij de garantieregeling te laten doen, kon op instemming rekenen. Volgens het ministerie zou een internationale bank met een grote klantenkring de staatsgegarandeerde lening makkelijker kunnen plaatsen dan een relatief kleine, onbekende bank. Het is volgens de commissie volledig aan de banken toe te schrijven dat deze poging tot coördinatie van de emissies door het ministerie van Financiën is mislukt.

De financiële instellingen veranderen hun gedrag pas als het ministerie van Financiën ze nadrukkelijk wijst op hun gezamenlijk belang en hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. Pas na de bijeenkomst in januari 2009 tonen de Nederlandse financiële instellingen zich bereid staatsgegarandeerd schuldpapier te kopen. De commissie concludeert dat Nederlandse financiële instellingen gedurende de crisis weinig oog hadden voor het gezamenlijke belang dat zij hadden bij een goed functionerende kapitaalmarkt.

Juist tijdens een financiële crisis kunnen de belangen van individuele financiële instellingen haaks op elkaar staan. Daarbij heeft de angst voor een stigma zeker een rol gespeeld. De commissie heeft echter geen begrip voor het feit dat de financiële instellingen en de banken niet in staat zijn gebleken, ook niet binnen de Nederlandse Vereniging van Banken, om in deze ernstige financiële systeemcrisis oplossingen voor te stellen voor problemen die iedereen aangingen.

Minister van Financiën had beter moeten communiceren over risico’s en voorwaarden

De invoering van de garantieregeling bracht twee soorten risico’s met zich mee. Ten eerste bestond er een risico dat de Staat een bepaald bedrag zou moeten uitkeren op het moment dat een bank niet meer aan zijn verplichting tot terugbetaling van een staatsgegarandeerde lening zou kunnen voldoen. Ten tweede vertaalde dit risico zich ook in de kosten waartegen de Nederlandse Staat kon lenen. Het was echter onduidelijk hoe groot deze risico’s zouden kunnen zijn. Het bleek niet mogelijk om voorafgaand aan de invoering van de garantieregeling een realistische berekening te maken van de risico’s voor de Staat, omdat deze van teveel verschillende factoren afhankelijk waren.

De overheid heeft met de invoering van de garantieregeling financiële risico’s op zich genomen. De commissie concludeert dat de minister van Financiën niet helder over deze risico’s heeft gecommuniceerd.

De commissie vindt dat de minister van Financiën beter over de risico’s had moeten communiceren. Een minister moet tijdens een crisis vertrouwen uitstralen, maar daarbij wel inzicht geven in de risico’s. Een heldere uiteenzetting van de mogelijke, maar wellicht minder waarschijnlijke risico’s had ook het gewenste effect gesorteerd. De commissie is van oordeel dat de minister in zijn communicatie had moeten wijzen op het feit dat garanties niet gratis zijn: de risico’s vertalen zich in de kosten voor de Nederlandse staatsleningen. Daarbij is de commissie van mening dat de communicatie met de Kamer over de risico’s van de garantieregeling beter had gekund en gemoeten. Zo had de minister de Kamer nadrukkelijk en transparant over de risico’s van de garantieregeling voor de Staat moeten informeren, eventueel in een vertrouwelijk overleg.

Ook over de voorwaarden van de garantieregeling had beter en eerder gecommuniceerd kunnen worden: de Kamer had ondanks het krappe besluitvormingsproces de conceptvoorwaarden toegestuurd kunnen en moeten krijgen. Ten slotte is de commissie van oordeel dat de Kamer zelf scherper had kunnen zijn op de risico’s en voorwaarden van de garantieregeling.

Kamer kreeg en nam weinig tijd voor discussie over garantieregeling

De minister van Financiën heeft verklaard dat de benodigde snelheid van publicatie hem geen ruimte bood om voorafgaand aan de inwerkingtreding van de garantieregeling een diepgaande discussie met de Kamer te voeren.

De commissie constateert dat die ruimte er volgens de banken en DNB wel degelijk was: de herfinancieringsproblemen van de banken waren nog niet urgent.

De commissie is van oordeel dat het ministerie deze ruimte in het besluitvormingsproces had kunnen en moeten nemen. De commissie vindt het belang van het op een deugdelijke manier betrekken van de Kamer bij de besluitvorming zwaarder wegen dan verwachte, maar tegelijkertijd onvoorspelbare,effecten van een snelle publicatie in de markt. Tegelijkertijd vindt de commissie dat de Kamer na de publicatie van de voorwaarden meer tijd had kunnen en moeten nemen om de voorwaarden van de garantieregeling te bespreken en zo nodig aan te passen.

Aanbeveling 4: maak garantieregeling onderdeel totaalpakket

De commissie constateert dat de financiële crisis van 2007/2009 en het opdrogen van de kapitaalmarkt banken bewust hebben gemaakt dat een grote afhankelijkheid van die markt tot financieringsproblemen kan leiden. Vastgesteld kan worden dat de kapitaalmarkt tot op de dag van vandaag niet meer functioneert zoals voorheen, voordat de eerste tekenen van de kredietcrisis zichtbaar werden. Toch is de commissie van mening dat de garantieregeling een goede regeling is om op de plank te hebben liggen. Aangepast – niet alleen naar doelgroep en voorwaarden, maar ook in implementatie en uitvoering – naar de context en omstandigheden van een volgende financiële systeemcrisis maakt een garantieregeling onderdeel uit van het totaalpakket aan instrumenten dat de overheid in huis moet hebben om een financiële crisis adequaat aan te kunnen pakken.

De commissie is daarbij wel van mening dat bij een bank met voldoende kapitaalbuffers minder behoefte zal bestaan aan een garantieregeling. De commissie acht een verstevigde kapitaalpositie van een bank dan ook als prioritair om de kans op het moeten terugvallen op staatsgaranties zoveel mogelijk te minimaliseren.

1.8 Crisismanagement: optreden van de autoriteiten

Crisismanagement kan gedefinieerd worden als een systematische aanpak die tot doel heeft mogelijke crises te voorkomen dan wel te beheersen. Hierbij worden over het algemeen vier fases onderscheiden. In de preparatiefase worden, onder reguliere omstandigheden, voorbereidingen getroffen om een mogelijke crisis het hoofd te bieden. Deze fase richt zich op planvorming, zoals het opstellen van scenario’s en handboeken waarin afspraken over de taakverdeling, communicatielijnen en de verwachte respons van verschillende instanties zijn vastgelegd. In de alarmeringsfase worden mogelijke risico’s gesignaleerd en geanalyseerd. De acute crisisfase treedt in werking als de crisis zich daadwerkelijk gematerialiseerd heeft en richt zich op het controleren en beheersen van de ontstane crisissituatie. De laatste fase van het crisismanagement betreft de nazorg van de crisis. Deze fase kan uit zeer uiteenlopende aspecten bestaan en wordt grotendeels bepaald door het soort crisis dat zich heeft voorgedaan. Een onderdeel dat in de laatste fase echter vrijwel altijd terugkomt, is de evaluatie van het optreden door de betrokken instanties. Daarom wordt deze fase ook wel aangeduid als de evaluatiefase.

1.8.1 Handelen voorafgaand aan de crisis: preparatiefase en alarmeringsfase

Door de commissie is onderzocht op welke wijze het kabinet, het ministerie van Financiën en de toezichthouders zich hebben voorbereid op het beheersen van een mogelijke financiële crisis en in hoeverre zij mogelijke dreigingen voor het Nederlandse financiële stelsel in het vizier hebben gehad. De commissie stelt voorop dat financiële instellingen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor een goed en verantwoord verdienmodel.

DNB focust in de loop van 2007 en 2008 vooral op het vraagstuk van liquiditeit

Rond de zomer van 2007 intensiveert DNB zijn reguliere monitoring. Medio september 2007 wordt een speciaal crisismonitoringsteam opgezet. Eind 2007 stelt DNB vast dat er sprake is van een liquiditeitscrisis. DNB komt ook tot de conclusie dat de Nederlandse instellingen te maken krijgen met her- en afwaarderingen, maar dat instellingen beperkt last hebben van de subprime problematiek. DNB geeft geen signalen af aan het ministerie van Financiën dat men zich zorgen zou moeten maken over de solvabiliteitspositie van instellingen. De commissie constateert dat DNB zijn focus in de loop van 2008 blijft houden op het vraagstuk van liquiditeit. DNB ziet geen aanleiding om de kapitaaleisen voor financiële instellingen aan te scherpen.

De commissie is van mening dat de geïntensiveerde monitoring door DNB niet heeft geleid tot de gewenste resultaten. Naar oordeel van de commissie toont het handelen van DNB een grote tekortkoming aan; er is te lang vastgehouden aan het onderscheid tussen liquiditeits- en solvabiliteitsproblemen bij financiële instellingen. Tot de val van Lehman Brothers is te beperkt rekening gehouden met de mogelijkheid van solvabiliteitsproblemen bij Nederlandse instellingen. Dit terwijl in een crisis het onderscheid tussen liquiditeit en solvabiliteit juist minder relevant wordt: ze liggen in elkaars verlengde. De commissie is van oordeel dat DNB verzuimd heeft voldoende gevolg te geven aan de signalen en problemen die DNB wel heeft opgemerkt.

DNB, het ministerie van Financiën en het kabinet treffen onvoldoende voorbereidingen om in te kunnen grijpen tijdens een financiële crisis

In het voorjaar van 2008 onderzoekt DNB het interventie-instrumentarium (faillissementswetgeving). DNB constateert dat dit ontoereikend is. Tevens wordt het DNB duidelijk dat de gevolgen van het omvallen van een systeembank zeer groot kunnen zijn. De commissie constateert dat DNB voor de val van Lehman Brothers niet heeft nagedacht over mogelijke instrumenten die zouden kunnen worden ingezet om deze gevolgen aan te pakken, ook niet in samenspraak met het ministerie van Financiën. Beleidskeuzes of scenario’s die een rol zouden kunnen spelen bij het verlenen van solvabiliteitssteun of het verstrekken van garanties zijn niet doorgedacht. DNB heeft zich wel voorbereid op het verstrekken van noodkredieten.

Door het ministerie van Financiën is in september 2008 het «Handboek beheersing financiële crises in de financiële sector» vastgesteld. De commissie constateert dat het handboek geen concrete beleidskeuzes of omschrijvingen bevat van mogelijke crisismaatregelen, indien zich solvabiliteitsproblemen bij individuele financiële instellingen voordoen. De commissie stelt tevens vast dat op het ministerie van Financiën geen andere voorbereidingen getroffen zijn op het inzetten van crisismaatregelen.

Op kabinetsniveau hebben geen oefeningen plaatsgevonden waarin een financiële crisis werd gesimuleerd en zijn dergelijke scenario’s ook niet uitgewerkt. Op kabinetsniveau is wel het Nationale Handboek Crisisbesluitvorming opgesteld. De commissie concludeert dat dit handboek is ingericht op het bestrijden van bedreigingen voor de nationale veiligheid of de volksgezondheid, maar geen handvatten biedt voor het bestrijden van een financiële crisis.

De commissie is van oordeel dat DNB, het ministerie van Financiën en het kabinet zich voorafgaand aan de crisis beter hadden moeten voorbereiden op een financiële crisis. De commissie is van mening dat er plannen hadden moeten liggen voor het geval zich solvabiliteitsproblemen bij financiële instellingen of problemen in het systeem als zodanig zouden voordoen. Door het ontbreken van dergelijke plannen is het instrumentarium om de stabiliteit van het financiële stelsel te beschermen en de financiële crisis aan te pakken, inclusief alle beleidskeuzes die daarbij een rol speelden, pas gedurende de acute crisisfase ontwikkeld.

Bestaande afspraken tussen het ministerie van Financiën en DNB niet ingericht op solvabiliteitscrises

Voorafgaand aan de crisis hebben DNB en het ministerie van Financiën deelgenomen aan een aantal oefeningen waarbij problemen rond een financiële instelling zijn gesimuleerd. Naar aanleiding van deze oefeningen komen DNB en het ministerie van Financiën in 2007 tot een Memorandum of Understanding (MoU) over informatie-uitwisseling en overleg inzake financiële stabiliteit en crisismanagement. De commissie constateert dat het MoU tijdens de crisis niet als leidraad is gebruikt. Zo heeft in tegenstelling tot de afspraken in het MoU niet DNB, maar het ministerie van Financiën als crisismanager gefungeerd. De commissie constateert dat in het MoU geen duidelijke afspraken zijn gemaakt over het moment waarop DNB zich bij het ministerie meldt in een situatie dat zich mogelijk solvabiliteitsproblemen bij financiële instellingen voordoen. De commissie constateert dat de keuze om informatie te delen bij DNB ligt en niet bij het ministerie van Financiën. Tijdens de crisis heeft DNB deze problemen pas bij het ministerie neergelegd op het moment dat overheidsingrijpen onvermijdelijk was. In die gevallen heeft DNB meer informatie gedeeld dan op basis van het MoU mogelijk is.

Aangezien er tijdens de crisis sprake was van solvabiliteitsproblemen vindt de commissie het begrijpelijk dat het MoU niet is gevolgd. De minister van Financiën is immers als enige bevoegd om publieke middelen in te zetten en dus de aangewezen crisismanager. Hij is voor het oordeel over de financiële positie van instellingen afhankelijk van toezichtvertrouwelijke informatie die enkel door DNB kan worden verstrekt. Het MoU voorziet hier onvoldoende in. De commissie is van mening dat afspraken die in het MoU zijn vastgelegd te veel gericht zijn op een liquiditeitscrisis. Tevens is de commissie van mening dat de keuze om informatie te delen, ook in geval van toezichtvertrouwelijke informatie, een terechte keuze van DNB is geweest. De commissie is van oordeel dat de minister van Financiën in staat moet zijn tijdig een eigenstandig oordeel te vellen over de noodzaak, de proportionaliteit en het moment van ingrijpen.

DNB signaleert macro-economische risico’s, maar focust bij handelen op individuele instellingen

DNB ziet macro-economische onevenwichtigheden, zoals de toenemende huizenmarktproblemen in de Verenigde Staten, maar onderneemt hierop geen acties zoals het aanpassen van de solvabiliteitseisen. DNB maakt bij de invulling van het toezicht een afweging tussen het beperken van de risico’s en het niet onnodig willen schaden van de instellingen, bijvoorbeeld door het schaden van de concurrentiepositie of het geven van een negatief signaal richting de markt. De commissie constateert dat DNB bij die afweging het belang van de instelling voorop heeft gesteld. In het rapport Verloren krediet van de Tcofs is al gewezen op het feit dat de toezichthouder vooral legalistisch heeft geopereerd en onvoldoende snel is overgegaan tot het treffen van maatregelen. De commissie constateert dat de focus van DNB voorafgaand aan de crisis te lang is gericht op individuele instellingen en het voldoen aan microprudentiële normen. De commissie concludeert dat DNB te weinig zicht heeft gehad op de onderlinge verwevenheid van financiële instellingen en mogelijke problemen die de omvang kunnen krijgen van een systeemcrisis.

De commissie is van oordeel dat DNB bij de uitvoering van het toezicht onvoldoende rekening heeft gehouden met mogelijk schadelijke gevolgen van macro-economische onevenwichtigheden voor het financiële stelsel. De commissie is daarnaast van oordeel dat DNB voorafgaand aan de crisis ten onrechte het uitgangspunt hanteert dat wanneer de risico’s binnen individuele financiële instellingen beheersbaar zijn, de stabiliteit van het systeem voldoende gewaarborgd is. Tijdens de kredietcrisis is gebleken dat de eisen die door de toezichthouder zijn gesteld niet toereikend waren om een systeemcrisis te voorkomen.

De AFM heeft bij de vormgeving van de crisismaatregelen nimmer een leidende of medebepalende rol gespeeld

De AFM heeft geen directe betrokkenheid gehad bij de crisismaatregelen. De AFM signaleert en analyseert voorafgaande aan de zomer van 2008 risico’s met betrekking tot de waardering van activa op balansen van financiële instellingen. Zij heeft die instellingen in augustus 2007 al gewezen op deze mogelijke risico’s in relatie tot de financiële verslaglegging. Ten tijde van de crisismaatregelen is de AFM door DNB en het ministerie van Financiën steeds geïnformeerd over op handen zijnde maatregelen. Voor zover de commissie heeft kunnen vaststellen heeft de AFM indien nodig handhavinginstrumenten ingezet en handelsmaatregelen genomen. De commissie constateert dat de AFM bij de vormgeving van de crisismaatregelen nimmer een leidende of medebepalende rol heeft gespeeld. Dit is verklaarbaar vanuit de positie van de AFM als gedragstoezichthouder. Voor zover de commissie heeft kunnen vaststellen heeft de AFM haar taken naar behoren vervuld.

Ministerie van Financiën en het kabinet hebben onvoldoende zicht op mogelijke solvabiliteitsproblemen

Op het ministerie van Financiën worden geen analyses gemaakt van de wijze waarop de Amerikaanse hypothekencrisis een bedreiging zou kunnen vormen voor het Nederlandse financiële stelsel. De commissie constateert dat het ministerie ook geen signalen van de toezichthouders of financiële instellingen heeft ontvangen die aanleiding konden geven tot zorg over de solvabiliteitspositie van deze instellingen. Fortis vormt hierop een uitzondering. De commissie concludeert dat het ministerie van Financiën zich tot en met september 2008 voornamelijk concentreert op de problemen bij Fortis. De commissie constateert tevens dat op kabinetsniveau vrijwel geen activiteiten georganiseerd zijn om de signalen van een dreigende financiële crisis te identificeren.

De commissie is van mening dat binnen het kabinet de primaire verantwoordelijkheid voor het signaleren en analyseren van mogelijke financiële crises bij de minister van Financiën ligt. De commissie stelt echter vast dat de informatie die het ministerie hiervoor tot zijn beschikking had niet tijdig en niet volledig was. Noch DNB, noch de AFM, noch de financiële instellingen hebben het ministerie van Financiën informatie verstrekt die erop had kunnen duiden dat de minister mogelijk binnen afzienbare termijn solvabiliteitssteun zou moeten verlenen aan individuele financiële instellingen, uitgezonderd Fortis. De commissie is wel van mening dat het kabinet, de minister van Financiën en zijn ambtelijke top, op basis van de bestaande signalen, scherper hadden moeten doorvragen hoe de problemen op de financiële markten geïnterpreteerd konden worden en welke gevolgen de problemen zouden kunnen hebben op het Nederlandse financiële stelsel.

1.8.2 Handelen in de acute crisisfase

De derde fase van het crisismanagement treedt in werking als de crisis zich daadwerkelijk gematerialiseerd heeft en richt zich op het controleren en beheersen van de ontstane crisissituatie. De commissie heeft onderzocht op welke wijze het crisismanagement verlopen is tijdens de acute crisisfase. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen de crisisbesluitvormingsstructuur en de crisisaanpak.

In de acute crisisfase wordt door de minister van Financiën en DNB daadkrachtig opgetreden

De commissie constateert dat de minister van Financiën en DNB, mede door de beperkte voorbereiding op een systeemcrisis, gedwongen zijn om in een kort tijdsbestek na te denken over de opstelling en uitvoering van crisismaatregelen. Als in ogenschouw wordt genomen dat er vooraf geen beleidsinstrumentarium lag, stelt de commissie vast dat het ministerie van Financiën en DNB onder hoge druk de besluitvorming over een aantal ingrijpende maatregelen hebben voorbereid. Hierbij ligt het voortouw bij de minister van Financiën. De commissie is van oordeel dat er daadkrachtig is gehandeld door betrokken partijen op het moment dat voor hen duidelijk wordt dat individuele instellingen en het financiële stelsel als geheel in grote problemen verkeren.

Nauwe samenwerking tussen minister van Financiën en minister-president

De commissie constateert dat uiteindelijk alle besluiten betreffende de crisismaatregelen door de minister van Financiën zijn genomen in nauw overleg met de minister-president. Uit het onderzoek van de commissie komt naar voren dat het contact en de informatie-uitwisseling tussen de minister en de minister-president goed verliepen.

Besluitvorming over de crisismaatregelen in de ministerraad en de regiegroep tekort geschoten

De problemen tijdens de crisis krijgen binnen korte tijd een dusdanige aard en omvang dat ze de portefeuille van de minister van Financiën overstijgen. De commissie constateert dat alle crisismaatregelen pas achteraf zijn toegelicht in de ministerraad. Er heeft geen concrete besluitvorming plaatsgevonden in de ministerraad.

De commissie constateert dat de gang van zaken in de ministerraad rondom de crisismaatregelen niet tot bezwaar heeft geleid bij de overige bewindspersonen. Er wordt een regiegroep opgericht om de meest betrokken bewindspersonen aangehaakt te houden bij de te nemen crisismaatregelen. De commissie constateert dat de regiegroep niet meebeslist heeft over een aantal belangrijke crisisbesluiten met vergaande financiële consequenties (de individuele kapitaalinjecties en de IABF voor ING) en beperkt betrokken is geweest bij de andere ingrepen. De tweede vicepremier is niet meer dan de andere ministers in de regiegroep betrokken bij de besluitvorming.

De commissie is van oordeel dat het voor de hand had gelegen als de crisismaatregelen ter instemming waren voorgelegd in de ministerraad. De commissie heeft begrip voor het feit dat niet alle crisismaatregelen vooraf in de ministerraad zijn voorgelegd. Tijdens de crisis is sprake geweest van een uitzonderlijke situatie, waarin snel moest worden gehandeld. De commissie is echter wel van mening dat met betrekking tot de algemene maatregelen (garantieregeling en de kapitaalverstrekkingsfaciliteit) en de IABF voor ING de tijd aanwezig was, en genomen had moeten worden, om de ministerraad te betrekken bij de totstandkoming van de maatregelen.

Gezien het belang om snel overleg te kunnen plegen en gevoelige informatie binnen een kleine groep te delen, vindt de commissie het instellen van de regiegroep een goed alternatief om de betrokken bewindspersonen bij de crisismaatregelen te betrekken. Aangezien in de praktijk in de regiegroep echter vooral informatie is uitgewisseld, is de commissie van mening dat de regiegroep, zoals deze heeft gefunctioneerd tijdens de crisis, onvoldoende toegevoegde waarde heeft gehad. De commissie is van oordeel dat aangezien de besluitvorming noch in de ministerraad noch in de regiegroep heeft plaatsgevonden, de overige ministers door de minister-president en de minister van Financiën te weinig betrokken zijn bij de besluitvorming over de crisismaatregelen. De commissie is van oordeel dat de tweede vicepremier, gezien zijn functie als leider van een regeringspartij, meer invulling aan zijn rol had moeten geven.

Spanning tussen invullen rol DNB als adviseur van de minister en rol DNB als prudentieel toezichthouder

De commissie stelt vast dat DNB twee rollen heeft in een crisissituatie. Enerzijds is DNB prudentieel toezichthouder, anderzijds is hij adviseur van de minister van Financiën. Het is voor de minister van Financiën mogelijk om af te wijken van een advies van DNB of van een advies van een extern ingehuurde adviseur. De commissie constateert dat DNB uiteindelijk bij alle crisismaatregelen duidelijk kenbaar heeft gemaakt wanneer een voorgenomen maatregel prudentieel onverantwoord zou zijn. De minister heeft het oordeel van DNB in deze gevallen gevolgd. De minister van Financiën is uiteindelijk verantwoordelijk voor het genomen besluit.

De crisismaatregelen in ogenschouw nemend, constateert de commissie dat er een spanning kan optreden tussen het adviseren van DNB ten behoeve van de besluitvorming door de minister en het optreden van DNB als prudentieel toezichthouder. Aangezien de toezichthouder in de acute crisisfase primair heeft gehandeld vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de stabiliteit van de financiële sector waren belangen zoals beperking van kosten en risico’s voor de Staat en belastingbetaler daaraan ondergeschikt.

De uitgangspunten die DNB hanteert blijken van belang om tegenwicht te bieden aan de inzet van financiële instellingen en het uitgangspunt van de minister van Financiën, die geneigd zijn om steun zo beperkt mogelijk te houden. Het uitgangspunt van DNB is om aan de veilige kant te zitten en iets verder te gaan dan de minimaal benodigde steun. Dit is ook in het eigenbelang van de toezichthouder aangezien falende instellingen aanzienlijke reputatieschade met zich mee kunnen brengen.

Naar de mening van de commissie is de primaire taak van DNB in een dergelijk traject die van prudentieel toezichthouder. Daarnaast is DNB een belangrijke rol toebedeeld als adviseur van en informatieverstrekker aan de minister van Financiën. Volgens de commissie heeft de prudentiële toets tijdens de crisis adequaat gefunctioneerd. De onduidelijkheid over de invulling van de verschillende rollen door DNB bij haar advies acht de commissie niet wenselijk. De commissie is van mening dat voorafgaand aan de crisis hierover helderder en duidelijker afspraken gemaakt hadden moeten worden.

1.8.3 Handelen in de evaluatiefase

De laatste fase van het crisismanagement is de evaluatiefase. In deze fase wordt gereflecteerd op het handelen in de acute crisisfase en geanalyseerd welke onderdelen in de crisismanagementstructuur ontbreken of verbetering behoeven. Aan de hand van deze evaluaties kunnen vervolgens bestaande afspraken en draaiboeken aangevuld of aangescherpt worden. De commissie heeft onderzocht op welke wijze het ministerie van Financiën, DNB en het kabinet hun handelen tijdens de crisis hebben geëvalueerd.

Grondige evaluaties crisis ontbreken bij het ministerie van Financiën en kabinet

Tijdens een financiële crisis is snel handelen noodzakelijk. De commissie is van oordeel dat het wenselijk is om vooraf afspraken te hebben geformuleerd over de wijze waarop betrokken bewindspersonen aangehaakt kunnen zijn en instemming kunnen geven met de voorgenomen crisismaatregelen. Evaluatie van de gang van zaken tijdens de crisis kan hiervoor belangrijke inzichten bieden. Aangezien de minister-president de primaire verantwoordelijkheid draagt voor de bevordering van het algemene regeringbeleid, is de commissie van oordeel dat op het ministerie van Algemene Zaken evaluaties van de besluitvormingsstructuren tijdens de crisis gemaakt hadden moeten worden. De commissie is daarnaast van oordeel dat ook het ministerie van Financiën zijn handelen tijdens de crisis had moeten evalueren. Vooral waar het gaat om de (beleids-)keuzes die gemaakt zijn tijdens de crisis en die ook in de toekomst mogelijk van belang zijn, ligt er een belangrijke eigen verantwoordelijkheid voor het ministerie van Financiën om lessen te trekken uit de crisis.

DNB evalueert zijn eigen handelen tijdens de crisis en trekt hieruit lessen voor de toekomst

De commissie is positief over de evaluaties die DNB gemaakt heeft van zijn eigen handelen tijdens en voorafgaand aan de crisis. De commissie is van oordeel dat DNB op basis van zijn evaluaties waardevolle lessen heeft getrokken en vaart maakt met het ondernemen van actie op deze terreinen.

Aanbeveling 5: ontwikkelen van een speciale crisisstructuur voor een financiële crisis naar analogie van het bestaande Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming

De kredietcrisis heeft aangetoond dat een financiële crisis doorwerking kan hebben op andere beleidsterreinen. Het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming biedt een uitgebreid spectrum aan taakverdelingen, besluitvormingsstructuren en communicatielijnen met betrekking tot crises die een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid of gezondheid. Het handboek is echter niet ingericht op het beheersen van een financiële crisis. De commissie is van oordeel dat er een goed uitgewerkt crisismanagementsysteem moet komen met betrekking tot financiële crises. Hierin moet onder andere een heldere taakverdeling opgenomen worden binnen het kabinet en tussen het kabinet, DNB en de AFM. Voorts zullen afspraken gemaakt moeten worden over informatie-uitwisseling (in zowel liquiditeits- als solvabiliteitscrises) tussen DNB en het ministerie van Financiën en binnen het kabinet, maar ook tussen de minister van Financiën en de Tweede Kamer. Ten slotte dienen draaiboeken opgesteld te worden voor de manier waarop solvabiliteitssteun of andere mogelijke crisismaatregelen (zoals garanties) vorm zouden moeten krijgen. Aangezien iedere crisis anders is, adviseert de commissie het crisismanagementsysteem zo vorm te geven dat flexibiliteit en toepasbaarheid in uiteenlopende situaties gewaarborgd zijn. Het handboek dient ter goedkeuring te worden voorgelegd in de ministerraad, zodat de ministerraad vooraf ingestemd heeft met de uitgangspunten die bij crisismaatregelen een rol spelen.

Als gekozen wordt voor samenstelling van een beperkte groep naar analogie van de regiegroep dienen de taken en verantwoordelijkheden vooraf helder te zijn vastgelegd.

Aanbeveling 6: opzetten grensoverschrijdend toezicht met mechanisme voor burden sharing

Ten aanzien van de casus Icesave heeft de Tcofs al in haar rapport Verloren krediet het stelsel van home state control binnen de Europese Economische Ruimte (EER) aan de orde gesteld. Dit stelsel is gebaseerd op wederzijds vertrouwen tussen nationale toezichthouders. Buiten de EER is DNB afhankelijk van «vrijwillige» afspraken met buitenlandse toezichthouders.

De commissie constateert dat toezicht op internationaal opererende financiële instellingen problemen oplevert vanwege de vertakkingen over nationale grenzen heen. Daarbij kan het complicerend zijn als het hoofdtoezicht op een voor Nederland systeemrelevante instelling buiten Nederland ligt. De commissie constateert dat bij het ontstaan van problemen bij financiële instellingen met grensoverschrijdende activiteiten binnen de EER is gebleken dat nationale belangen het op vertrouwen gebaseerde stelsel ondermijnen. Tijdens de crisis heeft dit problemen opgeleverd om het toezicht en het belang van dat toezicht te handhaven.

De commissie concludeert dat het toezicht in de situaties van grensoverschrijdende activiteiten onvoldoende adequaat is ingericht. De gebeurtenissen rond Fortis/ ABN AMRO enerzijds en Icesave anderzijds sterken de commissie in haar overtuiging dat, in aansluiting op de aanbevelingen van de Tcofs, het optuigen van grensoverschrijdend toezicht, bij voorkeur één krachtige Europese toezichthouder met doorzettingsmacht met een bijbehorend mechanisme voor burden sharing, de hoogste prioriteit heeft.

Aanbeveling 7: benoem de afzonderlijke verantwoordelijkheden van DNB ten tijde van een crisis en breng daarin een duidelijke scheiding aan

De commissie is van mening dat ten tijde van een financiële crisis een duidelijk onderscheid gemaakt dient te worden tussen de rol van DNB als prudentieel toezichthouder en als adviseur van de minister van Financiën. De commissie beveelt de minister van Financiën aan om in overleg met DNB deze verantwoordelijkheden te benoemen en daarover een werkwijze te beschrijven. De commissie geeft daarbij in overweging om waar mogelijk de rollenscheiding bij DNB ook in personele zin door te voeren.

1.9 De rol van de Tweede Kamer

Bij de maatregelen die het kabinet getroffen heeft tijdens de financiële crisis is meerdere malen afgeweken van de reguliere procedures met betrekking tot het informeren van de Tweede Kamer (hierna: Kamer). De algemene lijn is dat het parlement achteraf of zeer kort voorafgaand aan de aankondiging in de media geïnformeerd is over de genomen crisismaatregelen. Het aangaan van financiële verplichtingen zonder dat daarbij vooraf de weg van (wijziging van) de begroting is gevolgd, zet het budgetrecht en de positie van de Kamer onder druk. Het feit dat de Kamer achteraf heeft ingestemd met de gang van zaken, doet hier niet aan af. De informatievoorziening is herhaaldelijk onderwerp van discussie geweest tussen de Kamer en het kabinet en ligt ten grondslag aan het besluit een parlementaire enquête naar de crisismaatregelen in te stellen.

De belangrijkste twee taken van de Kamer in dit kader zijn medewetgeving en het controleren van het kabinet. Met betrekking tot financiële verplichtingen komt de rol van de Kamer in het wetgevingsproces tot uiting in het budgetrecht, waarmee de Kamer vooraf het kabinet autoriseert tot het doen van uitgaven zoals opgenomen in de begroting voor het Rijk. De controlerende taak van de Kamer komt tot uiting voorafgaand aan beleidsbeslissingen van het kabinet en op de momenten dat het kabinet achteraf verantwoording aflegt over het gevoerde beleid. Dit verantwoordingsproces in het parlement is van groot belang: het gaat immers om de verantwoording van de juiste besteding van miljarden euro’s aan publieke middelen.

Opdat de Kamer haar taken op een goede manier kan uitoefenen, is het kabinet gehouden de bestaande (wettelijke) procedures te volgen en de Kamer op grond van de passieve en actieve inlichtingenplicht, tijdig te voorzien van de juiste en relevante informatie. De Kamer geeft invulling aan haar taken door zich deze informatie eigen te maken en op basis hiervan, in combinatie met eigen kennis en inzichten, te besluiten of zij het kabinet autorisatie verleent voor (voorgestelde) uitgaven of instemt met het (voorgenomen) beleid.

1.9.1 Informatievoorziening voorafgaand aan inwerkingtreding crisismaatregelen

Geen tijdige informatievoorziening door de minister van Financiën tijdens de crisis

De commissie constateert dat de Kamer in vrijwel alle gevallen pas achteraf, na het afgeven van de persverklaring, door de minister van Financiën geïnformeerd is over de crisismaatregelen. Hierdoor is bij de ingrepen in Fortis/ABN AMRO en Icesave zowel het materiële als het formele budgetrecht van de Kamer geschonden. Ook bij de IABF, de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de garantieregeling is het formele budgetrecht niet gerespecteerd. De commissie is van oordeel dat het materiële budgetrecht bij deze drie maatregelen de facto weinig waarde had, omdat op het moment dat de Kamer hierover in debat treedt met de minister de maatregelen als besluit al publiekelijk zijn bekendgemaakt. Hierdoor was, mede gelet op de bijzondere omstandigheden, de ruimte voor de Kamer om de maatregelen nog ongedaan te maken zeer beperkt.

In een uitzonderlijke situatie zoals tijdens de crisis, kunnen reguliere (wettelijke) procedures niet altijd toegepast worden en moet de informatievoorziening binnen een kleiner tijdsbestek plaatsvinden. De commissie is echter van mening dat de minister bij alle maatregelen die tijdens de crisis genomen zijn, met uitzondering van de eerste ingreep in Fortis/ABN AMRO, wel de ruimte had, en ook had moeten nemen, om de Kamer vooraf te informeren over de ophanden zijnde crisismaatregelen. De commissie realiseert zich dat dit in een aantal gevallen in vertrouwen had moeten gebeuren. Het aangaan van financiële verplichtingen zonder dat daarbij vooraf de weg van (wijziging van) de begroting is gevolgd, zet het budgetrecht en de positie van het parlement ernstig onder druk. Aangezien de Kamer over de meeste maatregelen geïnformeerd is nadat deze zijn afgekondigd in de pers, is de commissie van oordeel dat de minister het de Kamer onmogelijk heeft gemaakt vooraf controle uit te oefenen op het voorgenomen beleid.

1.9.2 Verantwoording en controle

Opdat de Kamer haar controlerende taak op een goede manier kan uitoefenen, is het kabinet gehouden de Kamer tijdig te voorzien van de relevante en juiste informatie. De controlerende taak van de Kamer komt tot uiting voorafgaand aan beleidsbeslissingen van het kabinet en op de momenten dat het kabinet achteraf verantwoording aflegt over het gevoerde beleid en de daarmee gepaard gaande inkomsten en uitgaven.

Onvolledige en niet-tijdige informatievoorziening door de minister

De commissie constateert dat tijdens de financiële crisis de minister van Financiën de Kamer in een aantal gevallen niet tijdig of niet volledig heeft geïnformeerd.

De commissie is in de eerste plaats van mening dat de minister van Financiën te allen tijde invulling moet geven aan zijn informatieplicht ten opzichte van de Kamer. Mocht dit in het uiterste geval, bijvoorbeeld in een noodsituatie, vooraf niet mogelijk zijn dan is de commissie van mening het noodzakelijk is dat de Kamer achteraf wel volledige inzage in het besluitvormingsproces krijgt. De Kamer kan in een dergelijke situatie immers enkel nog beoordelen of zij politieke steun voor de maatregel wil verlenen. De commissie is van mening dat doordat de minister de Kamer onvolledig heeft geïnformeerd, de minister de controlerende taak van de Kamer belemmerd heeft.

Parlementaire controle-instrumenten onvoldoende benut door de Kamer

De commissie constateert dat de Kamer tijdens de financiële crisis haar parlementaire controle-instrumenten beter had kunnen benutten. De Kamer maakt vrijwel geen gebruik van de mogelijkheid om de spelregels met betrekking tot spreektijd en interruptiemogelijkheden aan te passen en benut haar recht op informatie te weinig. De Kamer wordt twee keer door middel van een technische briefing geïnformeerd. Verschillende Kamerleden vinden de informatie en de beschikbare tijd tijdens deze briefings onvoldoende, maar nemen vervolgens geen stappen om alsnog de door hun gewenste tijd en informatie te verkrijgen.

Aangezien de crisismaatregelen gepaard gingen met grote bedragen buiten de begroting om en de Kamer als volksvertegenwoordiging de taak heeft de regering te controleren op een juiste besteding van publieke middelen, is de commissie van oordeel dat de Kamer zich actiever had moeten opstellen om invulling te geven aan haar taken en de bespreking van de crisismaatregelen meer prioriteit had moeten geven.

Kamer onvoldoende alert op mededelingen van de minister

De commissie constateert dat de Kamer in een aantal gevallen onvoldoende alert is geweest op mededelingen van de minister. Bij de parlementaire behandeling van de Benelux-overeenkomst en de verwerving van de Nederlandse Fortis-onderdelen besteedt de Kamer weinig aandacht aan de grensoverschrijdende dimensie van de problemen bij Fortis en de nationale reflexen die daarbij kwamen kijken. Daarnaast stelt de Kamer de door de minister aangekondigde overtreding van de 30 dagentermijn van de Comptabiliteitswet in verband met de technische verhanging niet aan de orde in het debat over de Najaarsnota. Met betrekking tot de kapitaalverstrekkingsfaciliteit geeft de Kamer de minister de ruimte om binnen een zeer ruim kader uitgaven te doen tot 20 miljard euro, welke niet zijn voorzien in de begroting en waarover evenmin overleg heeft plaatsgevonden met de Kamer.

De commissie is van oordeel dat bij de parlementaire behandeling van de casussen Fortis/ABN AMRO en de kapitaalverstrekkingsfaciliteit de Kamer een beperkte invulling heeft gegeven aan haar controlerende taak en de mogelijkheid laat liggen om nog invloed uit te oefenen op het voorgenomen beleid.

1.9.3 Toezichtvertrouwelijke informatie en verantwoording

Informatievoorziening naar de Kamer moet uitgangspunt zijn

Een uitgangspunt van een parlementaire democratie is dat de uitvoerende macht in het openbaar verantwoording aflegt aan de volksvertegenwoordiging. Dit gegeven staat op gespannen voet met de zeer terughoudende opstelling van de minister van Financiën om inlichtingen te verschaffen over beleid en beslissingen van toezichthouders als DNB. Tijdens de crisis is gebleken dat de Kamer met betrekking tot de verschillende crisismaatregelen door het kabinet slechts in zeer beperkte mate van informatie werd voorzien. Tijdens de crisis is geen instellingsspecifieke informatie in het openbaar met de Kamer gedeeld. Ook werd nauwelijks gebruik gemaakt van de mogelijkheid de Kamer vertrouwelijk te informeren.

De commissie is zich ervan bewust dat voor een goede uitoefening van de toezichtstaak vertrouwelijkheid van informatie een belangrijke rol speelt. De commissie is echter van mening dat, in die situaties waarin forse overheidsingrepen aan de orde zijn, informatievoorziening richting de Kamer het uitgangspunt moet zijn. In het geval de Staat uitgaven doet, moeten deze uitgaven zowel vooraf als achteraf kunnen worden gecontroleerd door de volksvertegenwoordiging, waarbij eventueel gekozen kan worden voor de weg van vertrouwelijk informeren. Naar het oordeel van de commissie weegt het belang van parlementaire controle in een dergelijke situatie zo zwaar dat niet zonder meer geweigerd kan worden toezichtvertrouwelijke informatie te verstrekken met een beroep op het belang van de Staat.

Debat tussen de minister en de Kamer over informatievoorziening tijdens de crisis heeft niet tot concrete resultaten geleid

De commissie constateert dat de Kamer herhaaldelijk aandringt op afspraken over verbeterde informatievoorziening tijdens de kredietcrisis. De minister neemt aan de ene kant geen concrete stappen om de Kamer in dit verzoek tegemoet te komen en houdt zich niet aan de gedragslijn die hij voorgelegd heeft aan de Kamer, waarin hij aangeeft nieuwe instrumenten en het ophogen van het bedrag van bestaande instrumenten vooraf aan de Kamer voor te leggen. Aan de andere kant concludeert de commissie dat de Kamer onvoldoende daadkracht heeft getoond in het debat met de minister van Financiën. De Kamer bereikt pas na de IABF-maatregel voor ING op 3 februari 2009 consensus over de vraag in welke situaties de Kamer vertrouwelijk geïnformeerd zou moeten worden. De commissie is van oordeel dat de Kamer zich vervolgens onvoldoende sterk maakt om uitvoering te laten geven aan de motie-Vendrik/Irrgang, waarin het kabinet opgeroepen wordt (uitgezonderd noodsituaties) de Kamer tijdig te informeren, desnoods in vertrouwen. Besloten is de gehele discussie te betrekken bij de wijziging van de Comptabiliteitswet, maar ten tijde van afronding van dit rapport, meer dan drie jaar nadat de motie is ingediend, is nog onbekend wanneer dit zal plaatsvinden.

Aanbeveling 8: de wijziging van de Comptabiliteitswet dient te worden doorgezet

De financiële crisis heeft getoond dat de Comptabiliteitswet niet ingericht is op andere mogelijke vormen van vermogensverschaffing of risicodragende financiële transacties dan het verwerven van aandelenkapitaal door de Staat. Dit bleek bijvoorbeeld bij de IABF en de individuele kapitaalinjecties. De commissie is van oordeel dat de voorhangprocedure ook op dergelijke constructies van toepassing moet zijn. Op deze wijze wordt voorkomen dat het kabinet zonder voorafgaande (stilzwijgende) instemming van de Kamer grote hoeveelheden (risicodragend) vermogen aan individuele instellingen verstrekt. Door de minister zijn verschillende voorstellen gedaan met betrekking tot het wijzigen van de Comptabiliteitswet. Een van deze voorstellen is om de voorhangprocedure van toepassing te verklaren op alle vormen van vermogensverschaffing door de Staat aan vennootschappen met wezenlijke kenmerken van eigen vermogen. De commissie ziet dit voorstel van de minister als een ondersteuning van haar conclusie en spoort de Kamer aan om de wijziging van de Comptabiliteitswet in gang te zetten.

Aanbeveling 9: een informatieprotocol ten behoeve van informatievoorziening voorafgaand aan te nemen crisismaatregelen

Om de informatievoorziening aan de Tweede Kamer voorafgaand aan eventuele te nemen crisismaatregelen te verbeteren, stelt de commissie voor een informatieprotocol op te stellen dat van toepassing is op crisissituaties als aan de orde in het onderhavige onderzoek. Door een structurele werkwijze te ontwikkelen en deze in een informatieprotocol vast te leggen wordt voorkomen dat ten tijde van een crisissituatie onduidelijkheid bestaat over de wijze waarop het verkeer tussen regering en Kamer plaatsvindt. Bij de opstelling van een protocol inzake de informatievoorziening over voorgenomen crisismaatregelen dient echter wel rekening te worden gehouden met de snelheid van het crisistraject en moet worden onderkend dat onder bepaalde voorwaarden informatie vertrouwelijk aan de Kamer wordt verstrekt. De commissie kan zich voorstellen dat bij de opstelling van een informatieprotocol aansluiting gezocht wordt bij de werkwijze die wordt gehanteerd in het kader van de procedure van artikel 100 van de Grondwet, dat betrekking heeft op het verstrekken van inlichtingen aan het parlement voordat tot de inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht wordt overgegaan. Voor deze procedure is een toetsingskader gecreëerd waarin ook is opgenomen hoe de informatievoorziening door de regering richting het parlement plaats moet vinden gedurende de verschillende stadia van het besluitvormingsproces. De procedure van artikel 100 van de Grondwet kent daarbij een formele adviserende rol toe aan de Commandant der Strijdkrachten. De commissie kan zich voorstellen dat een vergelijkbare rol wordt toegekend aan de betrokken verantwoordelijke binnen DNB.

Aanbeveling 10: verplichting voor de regering tot het achteraf verstrekken van een «verantwoordingsmemorandum» in het geval van een schending van het budgetrecht

De commissie is van mening dat indien het parlementair budgetrecht is geschonden en de Kamer in feite geen mogelijkheid geboden is om bepaalde crisisuitgaven tegen te houden, de plicht voor het kabinet bestaat om de Kamer achteraf van de noodzakelijke informatie te voorzien. De commissie stelt voor dat indien door het kabinet het budgetrecht van de Kamer geschonden is, een plicht wordt ingesteld om achteraf een verantwoordingsmemorandum op te stellen, waarin volledige openheid van zaken wordt gegeven over de genomen maatregelen en de argumenten op basis waarvan deze maatregelen zijn genomen. Hierbij dient in ieder geval inzage gegeven te worden in de mogelijke risico’s, de alternatieven die tijdens de onderhandelingen op tafel hebben gelegen en de kosten. Eventueel kan hierbij ook worden gedacht aan een rol voor toezichthouders als DNB en AFM, in die zin dat ook zij in de gelegenheid worden gesteld hun visie op de genomen maatregelen te geven. Uitgangspunt is dat het verantwoordingsmemorandum openbaar aan de Kamer wordt verschaft. Indien het vertrouwelijke karakter van de informatie daartoe noodzaakt, kunnen, weliswaar onder strikte voorwaarden, onderdelen van het memorandum eventueel vertrouwelijk aan de Kamer worden verstrekt. Een dergelijke informatieverplichting zou bij voorkeur wettelijk vastgelegd moeten worden. De geplande herziening van de Comptabiliteitswet kan hiertoe aanknopingspunten bieden. Nadere invulling van de informatieverplichting kan vervolgens vorm worden gegeven in een procedureregeling.

Aanbeveling 11: de informatiepositie van de Kamer ten aanzien van financiële maatregelen dient ook onafhankelijk van de regering te worden versterkt

Tijdens de crisis moest de Kamer zich op zeer korte termijn veel nieuwe en complexe materie eigen maken. Dit heeft ertoe geleid dat het voor de Kamer lastig was om haar controlerende taak uit te oefenen. Het is niet ondenkbaar dat in de toekomst financieel-technische dossiers de aandacht van de Kamer zullen vragen. Daarom is het van belang dat de Kamer, naast de informatie die zij ontvangt van de regering, ook zelfstandig informatie vergaart. In lijn met de bevindingen van de Stuurgroep parlementaire zelfreflectie is de commissie van mening dat het van belang is dat de Kamer zelf informatie inwint om die naast de informatie van de regering neer te zetten. De commissie is dan ook van mening dat het van belang is dat de Kamer de mogelijkheid heeft om extra kennis te vergaren door de inschakeling van (externe) deskundigen. Inmiddels is de onderzoekscapaciteit van de vaste commissie voor Financiën versterkt en is er jaarlijks 50 000 euro beschikbaar om ad hoc deskundigheid in te huren. Vastgesteld moet worden dat de onderzoeksfaciliteit beperkt gebruikt wordt (vooralsnog eenmaal in 2009 en eenmaal in 2010), maar in beide gevallen is de meerwaarde van de faciliteit gebleken; namelijk het snel en flexibel kunnen mobiliseren van specifieke deskundigheid. De commissie spoort de Kamer aan haar gezamenlijke mogelijkheden om extra kennis te vergaren meer te benutten. De hoogte van het onderzoeksbudget en de wijze waarop het wordt ingezet dient naar de mening van de commissie regelmatig te worden geëvalueerd, teneinde de werkwijze in dit verband te optimaliseren.

Met betrekking tot de expertise binnen de Kamerorganisatie zelf hecht de commissie er waarde aan te wijzen op de aanbeveling over informatievoorziening over macro-economische risico’s voor het financiële stelsel van de Tcofs. Naar aanleiding van deze aanbeveling wordt tegenwoordig door het CPB en DNB (afzonderlijk) een rapportage gemaakt over de internationale en nationale macro-economische ontwikkelingen in samenhang met ontwikkelingen in de financiële sector. Deze rapportages worden gezamenlijk in het voorjaar naar de Kamer verzonden. De directeur van het CPB en de president van DNB zijn beschikbaar om hun rapportages nader toe te lichten aan de Kamer, bijvoorbeeld in een openbare zitting. In dit verband kan een beroep worden gedaan op de interne ambtelijke ondersteuning van de Kamer. De commissie geeft in overweging deze rapportages te laten becommentariëren door het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven van de Kamer (BOR), waarna vervolgens debat plaats kan vinden met het CPB, DNB en de betrokken bewindspersoon.

Aanbeveling 12: nadere invulling van het begrip toezichtvertrouwelijkheid in meer materiële zin

Met betrekking tot toezichtvertrouwelijke informatie moet worden opgemerkt dat er geen heldere inhoudelijke definitie bestaat welke informatie wel en niet valt onder de geheimhoudingsverplichting van artikel 1:89 van de Wet op het financieel toezicht. Op basis van deze geheimhoudingsverplichting is niet zozeer de inhoud van de informatie van betekenis, maar de vraag of het gaat om informatie die is verstrekt en verkregen in het kader van een toezichtrelatie ingevolge de Wet op het financieel toezicht. Nadere invulling van het begrip toezichtvertrouwelijkheid in meer materiële zin acht de commissie daarom wenselijk. Indien door de toezichthouders dan een beroep op toezichtvertrouwelijkheid wordt gedaan, kan op inhoudelijke criteria worden getoetst of dit wel of niet gegrond is. Gelet op het feit dat het hier gaat om (geïmplementeerde) Europese regelgeving, zou hierover in overleg moeten worden getreden met de Europese Commissie.

Daarnaast vraagt de commissie zich af of toezichtvertrouwelijke informatie deze status voor onbepaalde tijd moet hebben. De commissie beveelt aan te onderzoeken of er situaties denkbaar zijn waarin de toezichtvertrouwelijkheid van informatie kan worden opgeheven. In dit verband kan bijvoorbeeld worden gedacht aan informatie die de concurrentiepositie van een financiële instelling niet meer kan schaden.

1.10 Optreden van de Europese Commissie

Elke steunmaatregel van een Europese overheid aan een bedrijf moet op grond van het Europees verdrag door de Europese Commissie worden goedgekeurd. De Europese Commissie bepaalde om die reden in belangrijke mate de voorwaarden waaronder steun mocht worden verleend en de consequenties, in de vorm van herstructureringsmaatregelen, die steunverlening kon hebben voor gesteunde ondernemingen.

Als na de val van Lehman Brothers in september 2008 de crisis in alle hevigheid losbarst, erkent de Europese Commissie dat sprake is van een bijzondere situatie die een bijzondere beoordeling vergt. De Europese Commissie zet in de loop van 2008 en 2009 in een viertal zogenoemde mededelingen haar bijzondere kader voor de beoordeling van staatssteun in de crisis uiteen. Het gaat om de bankenmededeling van 13 oktober 2008, de herkapitalisatiemededeling van 5 december 2008, de Impaired Assets-mededeling van 26 maart 2009 en de herstructureringsmededeling van 23 juli 2009.

Regulier steunkader passend uitgangspunt voor de crisis?

De verschillende mededelingen zijn uitdrukkelijk geënt op het reguliere crisis- en herstructureringssteunkader zoals de Europese Commissie dat vóór de crisis hanteerde. Tegelijkertijd kent het crisiskader een aantal bijzonderheden. Zo aanvaardt de Europese Commissie reddingssteun zonder een daaropvolgende herstructurering. Onder het reguliere kader gaat reddingssteun altijd gepaard met een latere herstructurering.

Het reguliere steunkader is ontwikkeld om steun aan ondernemingen die omwille van hun bedrijfsmodel of door eigen keuzes in moeilijkheden zijn gekomen, toch mogelijk te maken. Die situatie is wezenlijk anders dan waar een groot deel van de financiële ondernemingen in de crisis mee werd geconfronteerd.

De commissie werpt om die reden de vraag op in hoeverre het startpunt, het reguliere steunkader, passend is geweest voor de crisisomstandigheden. Het als uitgangspunt nemen van het reddings- en herstructureringssteunkader roept naar het oordeel van de commissie tevens de vraag op of de Europese Commissie in haar beoordeling niet teveel aandacht heeft gehad voor de marktordening en te weinig voor de toch zeer uitzonderlijke omstandigheden.

Europese Commissie stelt achteraf toetsingskader vast

De commissie heeft geconstateerd dat het bijzondere kader van de Europese Commissie ten aanzien van haar toetsing van steunmaatregelen slechts stapsgewijs vorm krijgt. De bankenmededeling die op 13 oktober 2008 wordt uitgebracht bevat algemene uitgangspunten en richtsnoeren die pas maanden later nader worden uitgewerkt. Op het moment dat die uitwerking formeel beschikbaar komt, heeft een groot aantal ingrepen al plaatsgevonden. Dit geldt in het bijzonder voor herkapitalisatie en maatregelen die zich richten op het oplossen van problemen met besmette activa.

De commissie heeft geconstateerd dat de Nederlandse autoriteiten stellen nadeel te hebben ervaren van het pas achteraf beschikbaar komen van de richtsnoeren (zoals de zogenoemde 2%-maatstaf). De commissie meent dat de vraag gerechtvaardigd is, in hoeverre het passend is om achteraf met gedetailleerde richtsnoeren te komen op basis waarvan een beoordeling van steunmaatregelen plaatsvindt. De commissie is van mening dat een duidelijker maar minder gedetailleerd kader, dat snel na 12 oktober zou zijn vastgesteld, op zijn plaats was geweest en veel problemen zou hebben kunnen voorkomen.

Verplichtstelling staatssteun geen wezenlijk element

Een belangrijk onderscheid tussen het bijzondere staatssteunkader in de financiële crisis en het reguliere kader is dat de Europese Commissie ook niet-instellingsspecifieke regelingen voor bijvoorbeeld staatsgaranties of herkapitalisaties heeft aanvaard. Daarbij hoefden herkapitalisaties van individuele banken die plaatsvonden op grond van een door de Europese Commissie goedgekeurde regeling, niet afzonderlijk vooraf aan de Europese Commissie te worden voorgelegd. Frankrijk heeft ervoor gekozen een herkapitalisatieregeling in het leven te roepen waaraan de grootste Franse banken min of meer verplicht zouden deelnemen.

Ten overstaan van de commissie is verklaard dat deze verplichtstelling voor de Europese Commissie aanleiding is geweest om de steun aan de Franse banken minder streng te beoordelen dan de steun aan de Nederlandse instellingen, waarbij niet voor een dergelijke verplichting is gekozen. Door de Europese Commissie is aangedragen dat niet zozeer de kenmerken van de regeling of de verplichtstelling ervoor hebben gezorgd dat de Franse banken aan een herstructurering «ontkwamen», maar de financiële soliditeit van de Franse banken. Dit zou blijken uit het gegeven dat de Franse banken, anders dan ING en AEGON, alle minder dan 2% van de naar risico gewogen activa aan steun hebben ontvangen.

De commissie concludeert dat het niet waarschijnlijk is dat verplichtstelling van deelname aan de kapitaalverstrekkingsfaciliteit in Nederland tot een wezenlijk ander oordeel van de Europese Commissie over ING, AEGON en SNS REAAL had geleid.

Onduidelijkheid over consequente toepassing beoordelingskader door Europese Commissie

Door getuigen is ten overstaan van de commissie betoogd dat de Europese Commissie in een aantal gevallen, en meer in het bijzonder ten aanzien van ING, te zware eisen aan de onderneming heeft gesteld. De Europese Commissie zou onvoldoende rekening hebben gehouden met de bijzondere omstandigheden. Op grond daarvan zou de vereiste herstructurering in sommige gevallen disproportioneel groot zijn. Daarenboven is betoogd dat de Europese Commissie het eigen kader niet altijd consequent heeft gehanteerd.

De commissie heeft geconstateerd dat er aanmerkelijke verschillen zitten in de balansreducties die de Europese Commissie in het kader van herstructureringen heeft verlangd. De commissie constateert ook dat ING een relatief omvangrijke balansreductie moet doorvoeren. In hoeverre de verschillen gerechtvaardigd worden door de voorwaarden waaronder de steun is verleend of door andere onderdelen van de herstructurering, kan de commissie niet beoordelen.

Patstelling tussen prudentieel toezicht en mededingingstoezicht onaanvaardbaar

De commissie heeft geconstateerd dat er een patstelling kan ontstaan tussen de Europese Commissie als autoriteit voor het mededingingstoezicht en de prudentieel toezichthouder. Deze spanning is aan de orde geweest bij de beoordeling van de steun aan ING alsmede in het integratieproces van ABN AMRO en Fortis na de overname van ABN AMRO door het consortium. Door DNB is in de openbare verhoren voorgesteld om op Europees niveau een omgangs- of conflictenregeling in het leven te roepen. De Europese Commissie stelt daarentegen dat het huidige stelsel voldoet.

De commissie meent dat de Europese Commissie daarmee onvoldoende recht doet aan het belang dat door de prudentieel toezichthouder dient te worden behartigd. De commissie concludeert dat, indien het belang van de soliditeit van financiële ondernemingen en daarmee de stabiliteit van het financieel stelsel in het geding kan komen, een patstelling tussen de prudentieel toezichthouder en de Europese Commissie onwenselijk is. Een confrontatie die niet op een ordelijke wijze kan worden geadresseerd acht de commissie onaanvaardbaar.

Nederlandse autoriteiten schatten reactie Europese Commissie niet altijd goed in

De Nederlandse autoriteiten zijn zich terdege bewust van het feit dat de Europese Commissie een rol speelt bij de overheidsinterventies. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de wens van de zijde van het ministerie van Financiën om bij de kapitaalinjectie in ING te komen tot een «marktconforme» transactie.

De commissie constateert tegelijkertijd dat de Nederlandse autoriteiten de uitkomsten van de verschillende trajecten bij de Europese Commissie op een aantal momenten niet juist inschatten. De commissie wijst in dat verband op de notificatie van de kapitaalinjectie in ING, op het feit dat de aanpassing van de terugbetalingsvoorwaarden van de 10 miljard euro kapitaalsteun voor ING door de Europese Commissie onverwacht als 2 miljard euro additionele steun wordt aangemerkt, op de beoordeling van de IABF door de Europese Commissie en de daaruit voortvloeiende omvang van de herstructurering en op de verwikkelingen rondom de zogenoemde EC-Remedy bij ABN AMRO.

Aanbeveling 13: supranationale financiële stabiliteitstoets bij ingrijpende wijzigingen bij systeemrelevante instellingen

Systeemrelevante banken kunnen «too big to fail» zijn en soms ook «too big to save». Dit probleem is inmiddels onderkend en heeft bij de opstelling van de Basel III-richtlijnen geleid tot extra kapitaaleisen voor systeemrelevante instellingen. In het verlengde hiervan moet er ook een speciaal regime komen om belangrijke wijzigingen binnen en tussen systeemrelevante instellingen, bijvoorbeeld fusies, overnames en ingrijpende herstructureringen, te toetsen. Omdat dergelijke wijzigingen vaak grensoverschrijdende implicaties hebben en nationale belangen meespelen, dient een dergelijke toets op supranationaal niveau plaats te vinden. Deze toets moet los staan van de toets op mededinging die de Europese Commissie uitvoert en zou door een orgaan van buiten de Europese Commissie uitgevoerd moeten worden om voor de juiste countervailing power te zorgen. De toets zou bijvoorbeeld gedaan kunnen worden door de Europese toezichthouder met doorzettingsmacht, die de commissie ook voorstelt, of door een van de nieuwe Europese toezichtorganen, zoals de European Banking Authority.

Aanbeveling 14: regeling voor voorkomen patstelling mededingstoezichthouder en prudentieel toezichthouder

De commissie beveelt aan er in Europees verband naar te streven dat een regeling in het leven wordt geroepen die een patstelling tussen de mededingingstoezichthouder en de prudentieel toezichthouder kan voorkomen. Hierbij kan naar de mening van de commissie bijvoorbeeld de nieuw opgerichte European Systemic Risk Board een rol spelen.

1.11 Over de financiële sector

De commissie heeft onderzoek gedaan naar de maatregelen die de Nederlandse overheid in 2008 en 2009 heeft genomen om de financiële sector overeind te houden. De commissie meent tegelijkertijd dat er alle aanleiding is om in beeld te brengen welke stappen (moeten) worden gezet om de stabiliteit van het financiële stelsel op termijn te vergroten. Voorkomen is immers beter dan genezen. Voorts is de commissie van oordeel dat er moet worden onderzocht hoe de effectiviteit van het optreden van de overheid (voor en tijdens een crisis) kan worden vergroot.

Aanbeveling 15: scheiding van nuts- en zakenbankactiviteiten

De commissie beveelt invulling aan van de aanbeveling van de Tcofs om nuts- en zakenbankactiviteiten binnen een instelling te scheiden door het apart zetten van niet direct klantgerelateerde commerciële activiteiten met een hoog risicoprofiel. Dergelijke activiteiten dienen een aparte kapitaalbasis (funding) te hebben die losstaat van de kapitaalbasis van de overige activiteiten. De invulling van het criterium «niet direct klantgerelateerde commerciële activiteiten met een hoog risicoprofiel» dient door de minister van Financiën in samenspraak met de toezichthouders DNB en AFM gedaan te worden.

Tevens beveelt de commissie het maken van een living will aan waarbij al op voorhand stappen worden gezet om aanpassingen in de structuur van een financiële instelling mogelijk te maken.

Aanbeveling 16: ringfencing van buitenlandse activiteiten

De commissie meent dat er aanleiding is om te onderzoeken of het wenselijk is dat activiteiten van Nederlandse financiële instellingen buiten de Europese Unie, meer dan nu, kunnen worden geringfenced om besmetting naar Nederland te voorkomen. Binnen de Europese Unie moet een effectief kader van grensoverschrijdend toezicht en lastenverdeling (burden sharing) komen om de risico’s van grensoverschrijdende activiteiten in te perken. Zolang niet is voorzien in een dergelijk kader zou de mogelijkheid van ringfencen ook binnen de Europese Unie niet bij voorbaat moeten worden uitgesloten.

Aanbeveling 17: onderzoek hogere kapitaaleisen

De commissie meent dat, zolang niet is voorzien in een Europees effectief kader van grensoverschrijdend toezicht en lastenverdeling (burden sharing), voor individuele lidstaten de mogelijkheid moet blijven bestaan om additionele kapitaaleisen vast te stellen.

De commissie meent vervolgens dat er aanleiding is te onderzoeken in hoeverre ook voor Nederlandse instellingen hogere kapitaaleisen zouden moeten worden gesteld. Daarbij moet zorgvuldig de afweging met de gevolgen voor de reële economie gemaakt worden. Ook moeten de specifieke kenmerken van de Nederlandse financiële sector, zoals die tot uitdrukking komen aan beide kanten van de balans, in ogenschouw worden genomen. De commissie meent dat het enkele feit dat dit het gelijke speelveld voor Nederlandse financiële instellingen wellicht zou kunnen verstoren niet voldoende is om van een dergelijke afweging af te zien.

Aanbeveling 18: onderzoek bindend raamwerk voor interventies

De commissie meent dat, in aanvulling op de uitbreiding van het interventie-instrumentarium, het wenselijk is nader te onderzoeken in hoeverre een bindend raamwerk voor interventies door de toezichthouder naar Amerikaans voorbeeld ook in Nederland navolging verdiend.

Een dergelijk raamwerk voorkomt uitstelgedrag bij de toezichthouder door voor te schrijven dat een toezichthouder bepaalde maatregelen neemt als de financiële gezondheid van een bank van tevoren vastgestelde drempelwaarden overschrijdt. Op die manier wordt voorkomen dat de toezichthouder ingrijpen bij probleembanken te lang uitstelt. Het is volgens de commissie van belang dat, nadat de drempelwaarde bereikt is door een instelling en de toezichthouder dus zal moeten ingrijpen, er ruimte bestaat om tot een op de specifieke problematiek toegesneden oplossing te komen voor de instelling.

Aanbeveling 19: banken moeten in gesprek over opstelling in crisistijd

De commissie is van mening dat de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) de positie heeft om niet alleen over gemeenschappelijke problemen te praten, maar ook om daar gemeenschappelijke oplossingen voor aan te dragen. De commissie beveelt de banken aan om hierover de discussie aan te gaan en te komen met voorstellen voor de wijze waarop de NVB zich in financiële crises dient op te stellen en op te treden richting het ministerie van Financiën en de beide toezichthouders. De commissie is van mening dat een dergelijke opstelling van de bankensector in Nederland een belangrijke bijdrage kan leveren aan de bescherming van de stabiliteit van het Nederlandse financiële stelsel.

Geconstateerd kan worden dat de financiële sector en de politiek de afgelopen tien jaar steeds verder uit elkaar zijn gegroeid. De commissie vindt dat die kloof weer verkleind moet worden. Zij roept daarom de NVB en andere belangenbehartigende organisaties uit de sector op om samen met de politiek op te trekken, niet enkel om de eigen belangen van de sector en de instellingen te behartigen, maar om samen te werken aan een duurzaam, gezond en stabiel financieel stelsel.

1.12 Wet op de parlementaire enquête

De Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel is de eerste enquêtecommissie die werkt met de nieuwe Wet op de parlementaire enquête (WPE 2008) die op 1 april 2008 inwerking trad.

Aanbeveling 20: aanpassingen Wet op de parlementaire enquête 2008

De commissie beveelt de Kamer aan om, gelet op de ervaringen van de commissie, te kijken naar mogelijke verbeteringen en aanscherpingen van de Wet op de parlementaire enquête 2008 en het Reglement van Orde van de Tweede Kamer.

HOOFDSTUK 2 INLEIDING

2.1 Aanleiding onderzoek

Tegen de achtergrond van de financiële crisis die sinds 2007 speelt en de door de overheid genomen maatregelen heeft de Tweede Kamer op 23 juni 2009 besloten tot het uitvoeren van een parlementair onderzoek naar de ontwikkelingen, incidenten en overheidsmaatregelen in het financiële stelsel.1 Het onderzoek is uitgevoerd in twee delen.

Het eerste deel van het onderzoek is op 10 mei 2010 door de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel (hierna: Tcofs) afgesloten met het rapport Verloren Krediet: eindrapport parlementair onderzoek financieel stelsel (hierna: Verloren krediet).2 In het rapport worden de oorzaken van de turbulente ontwikkelingen, de structurele problemen en de in het verleden genomen maatregelen in het financiële stelsel in kaart gebracht. Op basis hiervan zijn aanbevelingen gedaan voor verdere structurele verbetering van het stelsel.

Op 16 november 2010 heeft de Kamer de opdracht vastgesteld voor de parlementaire enquête, het tweede deel van het onderzoek. Om de opdracht uit te voeren werd de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel (hierna: commissie) ingesteld, bestaande uit zeven leden.3 De parlementaire enquête richt zich op de beoordeling van de crisismaatregelen die de Nederlandse overheid heeft genomen om de acute problemen in het Nederlandse financiële stelsel te bestrijden. Het voorliggende rapport is het resultaat van het onderzoek van de commissie.

2.2 Samenstelling commissie

De leden van de commissie zijn door de betreffende fracties voorgedragen. Tijdens de constituerende vergadering van de commissie op 16 november 2010 heeft de commissie het lid De Wit tot voorzitter en het lid Neppérus tot ondervoorzitter gekozen.

De commissie bestaat ten tijde van de aanbieding van dit rapport uit de volgende leden:

  • de heer mr. J.M.A.M. de Wit (SP), voorzitter

  • mevrouw mr. H. Neppérus (VVD), ondervoorzitter

  • mevrouw drs. R.A. Vermeij (PvdA)

  • de heer M.C. Haverkamp (CDA)

  • mevrouw drs. F. Koşer Kaya (D66)

  • de heer ir. H.J. Grashoff (GroenLinks)

De heer D.J.G. Graus (PVV) is tot 9 november 2011 lid geweest van de commissie. Op verzoek van de heer Graus heeft de Kamer zijn lidmaatschap beëindigd. Er is door de Kamer geen nieuw lid benoemd.

De heer ir. B.A.M. Braakhuis MBA (GroenLinks) is tot 13 januari 2011 lid geweest van de commissie. Op verzoek van de GroenLinks-fractie heeft de Kamer besloten zijn lidmaatschap te beëindigen en de heer ir. H.J. Grashoff als zijn vervanger te benoemen.

2.3 Onderzoeksopdracht

Op 10 mei 2010 heeft de Tcofs haar rapport Verloren krediet aangeboden aan de Kamer4 en daarmee het eerste deel van het onderzoek afgerond. Vervolgens heeft de Tcofs een onderzoeksvoorstel uitgewerkt voor het tweede deel van het onderzoek. Zij heeft dit voorstel voorgelegd aan de Kamer, met inbegrip van de aanbeveling om dit tweede deel uit te laten voeren door een parlementaire enquêtecommissie.

Op 16 november 2010 heeft de Kamer dit onderzoeksvoorstel aangenomen.5 Daarin is uiteengezet dat de Parlementaire Enquête Financieel Stelsel als algemene doelstelling heeft een bijdrage te leveren aan het adequaat laten functioneren van het financiële stelsel in het algemeen en in Nederland in het bijzonder. De Kamer heeft ook een specifieke doelstelling vastgesteld:

Tot inzicht en oordeelsvorming komen aangaande de crisismaatregelen die de Nederlandse overheid heeft genomen in de periode van september 2008 tot en met januari 2009 en de inzet van publieke middelen daarbij, teneinde lessen te trekken voor de toekomst.

Op basis van deze doelstelling is de probleemstelling voor de parlementaire enquête geformuleerd:

Hoe verliep de totstandkoming en implementatie van de crisismaatregelen die de Nederlandse overheid heeft genomen in de periode van september 2008 tot en met januari 2009 en de daarmee gepaard gaande inzet van publieke middelen?

De Kamer heeft vervolgens de volgende globale onderzoeksvragen vastgesteld:

  • 1. Beschrijving van de crisissituatie en de reacties daarop

    • Wat heeft zich bij de overheid en betrokken instanties afgespeeld in de aanloop naar de crisismaatregelen?

    • Hoe zijn de maatregelen, die de overheid heeft genomen om de acute problemen in het financiële stelsel te bestrijden, tot stand gekomen en geïmplementeerd?

    • Wat waren de gevolgen van de genomen maatregelen?

  • 2. Analyse, verantwoording en beoordeling

    • In hoeverre waren de maatregelen noodzakelijk, proportioneel en adequaat?

    • In hoeverre is de totstandkoming en implementatie van de maatregelen zorgvuldig verlopen, waaronder de verantwoording richting Kamer?

    • In hoeverre hebben de betrokken instanties zorgvuldig gehandeld?

  • 3. Lessen voor de toekomst

    • Hoe kunnen de publieke belangen bij een stabiele en gezonde financiële sector beter worden geborgd, in het bijzonder in het geval van crisissituaties?

    • Hoe kunnen de Europese en Nederlandse toezichtstructuren worden verbeterd voor wat betreft het voorkomen van, en ingrijpen bij, crisissituaties in het financiële stelsel?

Parlementaire enquête als belangrijkste controle-instrument

De parlementaire enquête is er mede voor bedoeld om alle betrokkenen, zowel de autoriteiten en de Kamerleden als de hoofdrolspelers bij de financiële instellingen, verantwoording te laten afleggen over hun optreden in de crisisperiode. Het onderzoek richt zich op maatregelen die gepaard gingen met een substantiële inzet van publieke middelen en waarbij de Kamer destijds beperkt was betrokken. De Kamer heeft mede om deze reden gekozen voor het inzetten van haar belangrijkste controle-instrument, de parlementaire enquête. Op basis van de Wet op de parlementaire enquête 2008 heeft de commissie een aantal vergaande bevoegdheden tot haar beschikking om haar onderzoek te verrichten, waaronder het onder ede verhoren van getuigen.

Lessen voor de toekomst

Conform de opdracht van de Kamer richt het onderzoek zich niet alleen op waarheidsvinding en het laten afleggen van verantwoording, maar ook op het vooruitblikken naar wat beter kan. De commissie heeft daarom onderzocht welke lessen kunnen worden getrokken uit de onderzochte crisismaatregelen en welke verbeteringen mogelijk zijn in het stelsel van toezicht op de financiële sector en het interventie-instrumentarium van de overheid.

2.4 Onderzoeksaanpak

In december 2010 heeft de commissie een nadere uitwerking van de onderzoeksvragen en een plan van aanpak vastgesteld. Hierbij zijn vijf fasen onderscheiden: literatuurstudie en dossieronderzoek, besloten voorgesprekken, de openbare verhoren, de eindrapportage en de afronding van het onderzoek.

De verschillende maatregelen die de overheid heeft genomen om de acute problemen in het Nederlandse financiële stelsel aan te pakken, zijn afzonderlijk benoemd en onderzocht. In de opdracht van de commissie zijn de volgende casussen onderscheiden:

  • 1. deelneming van de Staat in Fortis/ABN AMRO;

  • 2. kapitaalverstrekkingsfaciliteit (ING, AEGON, SNS REAAL);

  • 3. garantiefaciliteit voor bancaire leningen (Fortis Bank Nederland, ING Bank, LeasePlan, SNS Bank, NIBC, Achmea Hypotheekbank);

  • 4. verruiming van het depositogarantiestelsel;

  • 5. garanderen Icesave tegoeden en voorfinanciering van de uitkering depositogarantiestelsel IJsland;

  • 6. back-upfaciliteit ING.

Het onderzoek heeft zich in eerste instantie voornamelijk geconcentreerd op de bestudering van de casussen. De op ING gerichte maatregelen, de kapitaalinjectie en de back-upfaciliteit zijn, gelet op de onderlinge samenhang, in een hoofdstuk samengevoegd. Verder heeft de commissie binnen het onderzoek vier thema’s geanalyseerd, die terugkomen in aparte hoofdstukken:

  • 1. crisismanagement: optreden van de autoriteiten;

  • 2. rol van de Tweede Kamer;

  • 3. optreden van de Europese Commissie;

  • 4. over de financiële sector.

Beoordelingskader

In dit rapport spreekt de commissie een oordeel uit over het optreden van de betrokkenen van zowel publieke als private zijde. Gezien het doel van de enquête, om ook lessen te trekken voor de toekomst, gaat het volgens de commissie om de vraag: had het beter gekund?

De commissie heeft daarom de volgende aspecten onderzocht:

  • de noodzaak van de maatregelen;

  • de proportionaliteit van de maatregelen;

  • de tijdigheid van de maatregelen;

  • de adequaatheid van de maatregelen;

  • de mate waarin doelstellingen zijn bereikt;

  • het handelen van betrokkenen in algemene zin.

Daarnaast zijn de voorbereiding op de crisis en de evaluatie van de crisismaatregelen onderzocht.

De commissie heeft haar bevindingen zoveel als mogelijk gebaseerd op de kennis en inzichten ten tijde van de onderzochte periode (kennis van toen). Dat neemt niet weg dat inmiddels duidelijk is welke gevolgen bepaalde besluiten hebben gehad. De commissie heeft deze inzichten meegewogen in haar analyse en beoordeling.

Onderzoeksperiode

In het onderzoek ligt de nadruk op de periode waarin de verschillende overheidsinterventies plaats hebben gevonden: de periode tussen september 2008 en februari 2009. Uitgangspunt voor de commissie is geweest dat relevante informatie van voor of na deze periode bij het onderzoek is betrokken voor zover dit volgens de commissie noodzakelijk is.

2.5 Leeswijzer

Hoofdstuk 1 bevat de conclusies die de commissie op basis van haar onderzoek trekt en de aanbevelingen die zij op basis daarvan doet.

In hoofdstuk 3 wordt kort een aantal aspecten van de context en dynamiek van de crisis geschetst.

In de hoofdstukken 4 tot en met 9 wordt ingegaan op de onderzochte crisismaatregelen.

In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de ingrepen van de Staat rond Fortis en ABN AMRO.

Hoofdstuk 5 beschrijft de maatregelen die genomen zijn met betrekking tot ING: de kapitaalinjectie en de zogenaamde IABF of back-upfaciliteit.

In hoofdstuk 6 wordt de verruiming van het depositogarantiestelsel in Nederland beschreven.

Het garanderen van de Icesave-tegoeden en de voorfinanciering van de uitkering van het depositogarantiestelsel in IJsland komen aan bod in hoofdstuk 7.

In hoofdstuk 8 wordt ingegaan op de kapitaalverstrekkingsfaciliteit en de afzonderlijke kapitaalinjecties in AEGON en SNS REAAL.

Ten slotte wordt in hoofdstuk 9 de garantieregeling voor bancaire leningen beschreven.

In de daaropvolgende hoofdstukken wordt ingegaan op een aantal thema’s, dat betrekking heeft op de crisismaatregelen.

Zo wordt in hoofdstuk 10 ingegaan op het crisismanagement en het optreden van de Nederlandse autoriteiten in de crisis.

In hoofdstuk 11 komt de rol van de Tweede Kamer aan de orde.

In hoofdstuk 12 wordt het optreden van de Europese Commissie beschouwd.

Hoofdstuk 13 gaat ten slotte over de financiële sector in Nederland.

In hoofdstuk 14 wordt door de commissie verantwoording afgelegd over de onderzoeksaanpak en wordt ingegaan op de ervaringen met de Wet op de parlementaire enquête 2008.

HOOFDSTUK 3 CONTEXT EN DYNAMIEK

3.1 Inleiding

In 2006 en 2007 stijgt het aantal wanbetalingen op hypotheken in de Amerikaanse staten Californië en Florida opmerkelijk. In Europa leiden deze ontwikkelingen niet direct tot zorgen. Al snel wordt duidelijk dat dit een misrekening is. De problemen op de Amerikaanse huizenmarkt zetten een opeenvolging van gebeurtenissen in gang die nauwelijks twee jaar later uitmondt in de grootste financiële crisis in bijna honderd jaar. Overheden wereldwijd zien zich in het najaar van 2008 gedwongen om met reddingspakketten van duizenden miljarden euro’s hun financiële instellingen overeind te houden om zo een economische ineenstorting te voorkomen. Ook in Nederland zijn de gevolgen groot. In een tijdsbestek van slechts enkele maanden neemt de Nederlandse Staat de Nederlandse Fortis-onderdelen over, injecteert ze voor miljarden euro’s aan kapitaal in ING, Aegon en SNS Reaal en stelt ze honderden miljarden euro’s beschikbaar voor garanties op bancaire leningen. De gevolgen van deze financiële crisis voor de reële economie zijn aanzienlijk.

In het rapport Verloren Krediet van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel (Tcofs) zijn de oorzaken en omstandigheden die een rol hebben gespeeld bij het ontstaan van de kredietcrisis uitgebreid omschreven.6 Dit hoofdstuk geeft een korte samenvatting van een aantal relevante aspecten van de context en dynamiek van de crisis.

3.2 Voortraject: tot aan de val van Lehman Brothers

De ontstane crisis vindt haar verklaring deels in macro-economische factoren, zoals de onevenwichtige mondiale verdeling van kapitaal. Vanaf het jaar 2000 zorgen toenemende handelsoverschotten in vooral Oost-Azië en de olieproducerende landen voor een steeds grotere beschikbaarheid van kapitaal die de investeringsmogelijkheden in deze landen ver te boven gaat. Tegelijkertijd ontwikkelt zich in westerse landen juist een enorme vraag naar kapitaal, niet in de laatste plaats gevoed door de oplopende Amerikaanse staatsschuld. Amerikaanse staatsobligaties worden beschouwd als een veilige lange-termijnbelegging met een laag risico. De kapitaaloverschotten uit China en de olieproducerende landen vinden zo al snel een weg naar het westen, en vooral naar de Verenigde Staten.

De grote vraag naar Amerikaanse staatsobligaties houdt de rente op deze leningen laag en maakt dat het voor de Amerikaanse overheid goedkoop is om te lenen. Ook het lage-rentebeleid van het Amerikaanse stelsel van centrale banken, het Federal Reserve System (de «Fed»), werkt dit sterk in de hand. De centrale bank van de Eurozone, de ECB, verlaagt de rente gedurende de eerste helft van de jaren 2000 tot een niveau van 2% en verhoogt de rente vanaf 2006 weer geleidelijk tot het oude niveau van 3 tot 4 procent. De ECB is meer dan de Fed gebonden aan de doelstelling om de inflatie beperkt te houden. Hierdoor blijft de Europese rente gedurende deze periode steeds wat hoger dan de Amerikaanse. De lage rentetarieven wakkeren wel de economische groei aan, die is dan ook uitbundig aan beide zijden van de Atlantische Oceaan. De heer Hoogervorst, toen voorzitter van de Autoriteit Financiële Markten (AFM), vertelt hierover in zijn openbaar verhoor:

De heer Hoogervorst: «Het is het gevolg van een enorme orgie van kredietverlening die niet vijf jaar heeft geduurd, maar die waarschijnlijk langer dan tien jaar heeft geduurd. Onafgebroken goedkoop geld in grote delen van de wereld, waardoor zowel bedrijven als burgers en overheden sterk zijn aangemoedigd om zich diep in de schulden te steken.» 7

Dat hier sprake is van «irrationale uitbundigheid» omdat zich, verborgen onder de gunstige groei- en inflatiecijfers, fundamentele instabiliteit aan het ontwikkelen is, ontgaat de meeste economen en beleidsmakers.

Zeepbel in de Amerikaanse woningmarkt

In de jaren voor 2008 absorberen de Verenigde Staten ongeveer 70 procent van het wereldwijde spaargeldoverschot. Het grootste deel hiervan wordt echter niet aangewend voor productieve (bedrijfs-)investeringen maar voor consumptieve uitgaven en voor het financieren van leningen. In de Verenigde Staten ontstaat hierdoor langzamerhand een zeepbel in de woningmarkt. De lage rentestand en de overvloedige beschikbaarheid van kapitaal wakkeren de vraag naar koophuizen aan. Deze toegenomen vraag leidt tot een voortdurende stijging van de huizenprijzen. Daarbij zet ook het Amerikaanse regeringsbeleid hypotheekverstrekkers ertoe aan om aan steeds bredere groepen huizenkopers een lening te verstrekken.

Hypotheekvormen die speciaal voor minder draagkrachtige kopers ontwikkeld zijn, nemen een grote vlucht. Bij deze hypotheken zijn de toelatingseisen vaak soepeler dan bij «reguliere» hypotheken, waarbij het hogere risico voor de bank verdisconteerd wordt in een rente die na enkele jaren oploopt. Dat laatste levert in de ogen van de hypotheeknemers, maar ook in die van de bank, echter geen bijzonder probleem op. Het collectieve geloof in voortdurend stijgende huizenprijzen en in de blijvende verhandelbaarheid van het in waarde toenemende onderpand is daarvoor te groot.

In de loop van 2007 bereikt de groei haar grens. Duidelijk wordt dat bij de hypotheken die in de Verenigde Staten zijn verstrekt tussen 2005 en 2007 aanzienlijk vaker betalingsproblemen ontstaan dan bij hypotheken die in de jaren daarvoor zijn verstrekt. Vooral bij de kwalitatief slechtere varianten en in de staten waar de prijzenstijging het sterkst is geweest, zoals Californië en Florida, is de terugval groot. Daarbij speelt het feit dat huiseigenaren in sommige staten eenvoudig zonder gevolgen onder hun verplichtingen uit kunnen een belangrijke rol. Gevolg is dat de huizenprijzenzeepbel uiteen spat. Banken krijgen hun geld niet terug, huiseigenaren gaan failliet en verliezen hun woning en de huizenprijzen kelderen.

Vlucht in gesecuritiseerde producten

Inmiddels is de huizenprijzenzeepbel echter de fundering gaan vormen van een ander probleem. Onder druk van de lage rentestand en van aandeelhouders, die steeds hogere rendementen willen zien, zijn financiële instellingen op zoek gegaan naar innovatieve manieren om meer rendement te halen uit het overvloedig beschikbare kapitaal. Het opknippen van hypotheken of andere financiële producten en het weer samenvoegen van de stukjes tot verhandelbare effecten met een «controleerbaar» risico en rendement, ligt aan de basis van veel van de producten die voor dit doel ontwikkeld worden. De deregulering van financiële markten op Europees en mondiaal niveau krijgt vanaf 2000 zijn beslag. Mede dankzij deze deregulering neemt de productie van- en handel in gesecuritiseerde kredietproducten wereldwijd een enorme vlucht, met een piek in de jaren 2005–2007.

Beleggers worden door het kopen van gesecuritiseerde producten niet alleen blootgesteld aan de kredietrisico’s van de onderliggende leningen, maar ook aan de marktrisico’s van de producten waarin gehandeld wordt. Financiële markten blijken in de aanloop naar een crisis echter geen goede risico-indicator: de marktprijzen van bepaalde gesecuritiseerde kredietproducten schieten pas omlaag – en die van de daarop afgesloten «verzekeringen» (credit default swaps) omhoog – in augustus 2007, nadat de eerste financiële instellingen al in de problemen zijn gekomen.

Mede onder invloed van deregulering verliezen financiële markten in de jaren na 2000 hun veelal nationale karakter en verplaatst de handel zich naar Europees en mondiaal niveau. Tegelijkertijd vindt echter geen versterking plaats van het toezicht en de regelgeving op supranationaal niveau. Hierdoor ontstaan gaten in de regulering van financiële markten die ertoe leiden dat risico’s bij financiële instellingen te laat worden onderkend, of wanneer ze wel worden onderkend, moeilijker kunnen worden aangepakt.

Door securitisatie en verhandeling van complexe kredietproducten kan het risico van een hypotheek die bijvoorbeeld is uitgegeven door een bank in Californië verspreid raken over een groot aantal financiële instellingen binnen en buiten de Verenigde Staten. Instellingen verliezen zicht op de vraag aan wie de betreffende hypotheek is uitgegeven, hoe kredietwaardig deze persoon is of wat voor woning hij heeft gekocht. Instellingen maken gebruik van een risicoschatting («credit rating») voor het gesecuritiseerde product dat ze gekocht hebben die is berekend uit de kredietbeoordelingen van de samenstellende delen. Vanwege de complexiteit van deze berekeningen worden de berekeningen in de praktijk veelal overgelaten aan gespecialiseerde commerciële kredietbeoordelingbureaus.

Nadat de Amerikaanse huizenprijzenzeepbel uiteen is gespat, blijkt dat de risicoschattingen te positief waren. Wat ook niet in de modellen is meegenomen is de onzekerheid die zich van financiële markten meester maakt als daar het besef doordringt dat door de grote verspreiding van gesecuritiseerde producten en de onderlinge verwevenheid van financiële instellingen, ondoorzichtig is welke instelling aan welke risico’s is blootgesteld. Dit ondermijnt de stabiliteit van het financiële systeem.

Signalen van naderend onheil

Op 15 september 2008 maakt het faillissement van de Amerikaanse bank Lehman Brothers het losbarsten van de financiële crisis voor iedereen zichtbaar. In veel Europese landen wordt de vraag gesteld of niet voorzien had kunnen worden dat de problemen die zich in 2007 op de Amerikaanse financiële markten openbaren ook de Europese financiële markten zou treffen? Zoals eerder vermeld ontstaan eerst bij subprime en later ook bij Alt-A-hypotheken die in de Verenigde Staten tussen 2005 en 2007 zijn verstrekt aanzienlijk vaker betalingsproblemen dan bij de meer traditionele woningkredieten.6 Lange tijd wordt in Europa en in Nederland echter vrij algemeen verondersteld dat dit een Amerikaans probleem is en zou blijven. Toch waarschuwt bijvoorbeeld de Britse bank HSBC al in februari 2007 zijn aandeelhouders voor de mogelijke gevolgen van de problemen van de Amerikaanse huiseigenaren.8

Daarnaast ontstaan in de maanden daarna, tot september 2008, tal van tekenen dat zowel Amerikaanse als Europese financiële instellingen in zwaar weer terecht komen. Ook verrichten de financiële autoriteiten ingrepen die er op wijzen dat er wel degelijk iets mis is in het financiële systeem.

Box 3.1 Signalen van naderend onheil

Februari 2007

 

De Britse bank HSBC waarschuwt voor de negatieve gevolgen van oninbare leningen op de Amerikaanse hypotheekmarkt.

   

Mei 2007

 

De Amerikaanse huizenprijzen blijken in het eerste kwartaal voor de eerste keer in zestien jaar te zijn gedaald. Na vijftien jaar van prijsstijgingen waarin de gemiddelde woning 157 procent meer waard werd, daalden de huizenprijzen in het eerste kwartaal van 2007 met 1,4 procent ten opzichte van dezelfde periode het jaar daarvoor.

   

Juli 2007

 

Zakenbank Bear Stearns maakt bekend dat twee van haar speculatieve beleggingsfondsen door investeringen in risicovolle hypotheken voor armlastige Amerikanen («subprime hypotheken») in de problemen zijn gekomen. Het ene fonds gaat failliet, het andere krijgt een injectie van 3,2 miljard dollar.

   

Augustus 2007

3

De Duitse IKB Deutsche Industriebank meldt grote verliezen door de

 

subprime huizenmarktcrisis in de Verenigde Staten.

 

Risicopremies in de financiële markten stijgen sterk.

9

De interbancaire geldmarkt valt stil en de dagrente loopt op tot 4,6%. (60 basispunten boven de geldende beleidsrente). Nederlandse zakenbank NIBC maakt bekend verlies te lijden op de hypotheekportefeuille. De bank is hiermee de eerste Nederlandse bank die is aangetast door de internationale kredietcrisis.

 

De Europese Centrale Bank (ECB) pompt 95 miljard euro in de eurogeldmarkt. Ook de Federale Reserve (Fed) in de VS en de Bank van Japan komen in actie.

13

Opnieuw miljardeninjecties door de ECB en de Fed.

16

Countrywide, Amerika’s grootste hypotheekverstrekker, moet 11,5 miljard dollar afschrijven.

28

Landesbank Baden-Württemberg (LBBW) neemt SachsenLB voor een onbekend bedrag over en redt deze van faillissement.

   

September 2007

3

IKB Deutsche Industriebank lijdt 700 miljoen euro verlies.

14

Bank Northern Rock in Groot-Brittannië in de problemen. Klanten staan in de rij om hun geld op te nemen.

17

De Amerikaanse centrale bank Federal Reserve begint met renteverlagingen: de eerste stap is van 5,25% naar 4,75%.

   

Oktober 2007

 

In Europa maakt de Zwitserse bank UBS bekend 5,1 miljard dollar af te schrijven. Amerikaanse banken maken forse afschrijvingen bekend op subprime activa. Investeringsbank Merrill Lynch schrijft met 8,4 miljard dollar het meest af op gestructureerde producten.

   

December 2007

7

De Britse Royal Bank of Scotland (RBS) schrijft in totaal 1,25 miljard pond (1,74 miljard euro) af als gevolg van problemen op de kredietmarkten. Het grootste deel heeft betrekking op de activiteiten van RBS zelf (950 miljoen pond), de rest (300 miljoen pond) komt voor rekening van het deel van ABN Amro, dat door RBS is overgenomen.

13–17

De Amerikaanse Federal Reserve (Fed), de Europese Centrale Bank (ECB), de Bank of England, en de centrale banken van Canada en Zwitserland grijpen gezamenlijk in om de internationale kredietcrisis te bestrijden. Volgens DNB komt hiermee 348 miljard euro ter beschikking van de banksector, waarbij de eisen voor onderpand dat banken in ruil geven sterk worden verlaagd.

22

De Duitse regionale bank WestLB vraagt 2 miljard euro van de aandeelhouders om de verliezen op de Amerikaanse hypotheekmarkt op te vangen.

25

Analisten van Barclays spreken in een sectorrapport de verwachting uit dat er binnen de wereldwijde bankensector nog voor zo’n 143 miljard dollar (97,5 miljard euro) moet worden afgeboekt om tekorten ten gevolge van de kredietcrisis te dekken.

30

De Zwitserse bank UBS geeft een winstwaarschuwing. De bank leed in het vierde kwartaal van 2007 een verlies van bijna 8 miljard euro.

 

De overname van de Haagse zakenbank NIBC door de IJslandse Kaupthingbank gaat niet door vanwege de onrust op de financiële markten.

   

Februari 2008

14

De Zwitserse bank UBS moet 12,6 miljard euro afschrijven op zijn hypotheekportefeuille. Dat brengt de kapitaalpositie van de bank in gevaar.

17

Northern Rock wordt genationaliseerd.

19

Credit Suisse maakt bekend dat zij 2,85 miljard dollar afboekt op risicovolle beleggingen in de Amerikaanse hypothekensector. De afboeking zal de winst over het eerste kwartaal met een miljard doen dalen.

 

ING meldt dat in het laatste kwartaal van 2007 circa 1 miljard euro is afgeboekt op de Amerikaanse hypotheekportefeuille.

   

Maart 2008

 

De Federal Reserve neemt nieuwe maatregelen om de geldmarkt te verruimen.

17

JP Morgan Chase biedt met financiële steun van de Federal Reserve 236 miljoen dollar (151 miljoen euro) voor het in nood geraakte Bear Stearns, dat is 2 dollar per aandeel.

24

JP Morgan Chase vervijfvoudigt het bod op de noodlijdende zakenbank Bear Stearns onder druk van aandeelhouders naar ongeveer 10 dollar per aandeel. Bear Stearns is daarmee nu 1,2 miljard dollar (700 miljoen euro) waard.

   

April 2008

2

De Duitse Landesbank West LB maakt bekend dat zij vorig jaar een nettoverlies heeft geleden van 1,6 miljard euro.

8

Het Internationaal Monetair Fonds stelt in een rapport over internationale financiële stabiliteit, dat de verliezen in de financiële sector als gevolg van de kredietcrisis kunnen oplopen tot 945 miljard dollar (600 miljard euro).

   

Mei 2008

 

Na de overname van Bear Stearns komen de financiële markten tijdelijk enigszins tot rust. Kredietrisicopremies dalen wat en de aandelenbeurzen maken de verliezen van het eerste kwartaal gedeeltelijk goed. Vanaf medio mei ontstaat er nieuwe onrust.

   

Juni 2008

 

Lehman Brothers maakt zware verliezen en forse afschrijvingen bekend.

   

Juli 2008

3

De in moeilijkheden verkerende Britse hypotheekbank Bradford & Bingley moet in allerijl een noodverband leggen

 

De ECB verhoogt de rente naar 4,25%

13

De Amerikaanse hypotheekinstellingen FNMA en FHLMC («Fanny Mae» en «Freddy Mac» en) moeten door de overheid van een faillissement worden gered.

   

Augustus 2008

 

AIG, de grootste verzekeraar ter wereld, lijdt zwaar verlies. Er ontstaat zorg over AIG’s portefeuille vol kredietrisicoverzekeringen.

   

September 2008

7

De Amerikaanse overheid zegt FNMA en FHLMC 100 miljard dollar steun toe.

15

Lehman Brothers failliet.

3.2.1 ECB neemt liquiditeitstimulerende maatregelen

De Europese Centrale Bank (ECB) is de centrale bank van de eurozone. Zij vormt samen met de centrale banken van de 27 EU-landen het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Veel bevoegdheden van het ESCB hebben in de praktijk alleen betrekking op de landen die de euro als munt hebben. Deze bevoegdheden worden uitgeoefend door de ECB en de centrale banken van de landen in de Eurozone, het zogenaamde Eurosysteem. De bevoegdheden van het Eurosysteem omvatten onder andere het monetair beleid, het wisselkoersbeleid en het beheer van de buitenlandse valutareserves van de deelnemende lidstaten. De primaire opgave van het ESCB is het handhaven van prijsstabiliteit in de eurozone. De ECB definieert dit als het nastreven van een inflatie die op de middellange termijn iets onder de 2% per jaar blijft. De ECB wijkt in dit opzicht af van de Amerikaanse centrale bank, die naast een inflatiedoelstelling ook een economische groeidoelstelling heeft.

De ECB gebruikt voor het handhaven van de prijsstabiliteit in de eerste plaats het monetair beleid, in het bijzonder door het vaststellen van de zogenaamde refi- of repo-rente (herfinancieringsrente), de minimale rente waartegen banken geld kunnen lenen bij de centrale bank. Dit monetair beleid voert de ECB vervolgens uit, onder andere door het met regelmaat organiseren van zogenaamde «open market» transacties in de vorm van veilingen (tenders) waarbij banken kunnen bieden op kortlopende leningen die via de centrale bank worden aangeboden tegen minimaal de refi-rente. Deze veilingen bepalen de hoogte van de korte rentes die gelden voor deze leningen, welke worden verhandeld op de geldmarkt.

Vanaf het moment dat in 2007 de turbulentie op de kapitaalmarkten toeneemt, gaat de aandacht van de ECB en het Eurosysteem steeds meer uit naar het zeker stellen van continue toegang tot liquiditeit voor solvabele banken. Het Eurosysteem probeert dit te bereiken door het spelen van een bemiddelende rol op de geldmarkt om spanningen weg te nemen die het functioneren van de geldmarkt in de weg staan. Die bemiddelingsrol van het Eurosysteem breidt zich vooral in de laatste drie maanden van 2008 sterk uit als de ECB de uitzonderlijke stap neemt om, tegen beleenbaar onderpand, ongelimiteerd herfinanciering ter beschikking te stellen aan banken in de eurozone.

Van augustus 2007 tot halverwege september 2008 is er een systematisch tekort aan liquiditeit. Banken beginnen elkaar te wantrouwen vanwege onzekerheid over bezittingen die in verband staan met de Amerikaanse hypotheekmarkt. Dit resulteert in terughoudendheid door banken om elkaar geld te lenen op de zogenaamde interbancaire markt. De onzekerheid op de geldmarkt leidt ertoe dat banken de termijn van hun onderlinge leningen verkorten. Deze korter lopende leningen worden daardoor steeds belangrijker voor de financiering van banken. De kosten van het lenen van geld stijgen en het aanbod van liquiditeit neemt af. De ECB probeert in die periode de normale liquiditeitsvoorziening op gang houden en de korte geldmarkttarieven te laten dalen.9 In eerste instantie maakt de ECB daarbij nog vooral gebruik van de traditionele open-marktoperaties, maar dan voor grotere bedragen of met kortere dan de reguliere tussenpozen.

In de eerste helft van augustus 2007 zien centrale banken zich voor het eerst gedwongen extra liquiditeit beschikbaar te stellen. De ECB doet dit op 9 augustus 2007 met een eendaagse operatie ter waarde van 95 miljard euro tegen een vaste rente.

Op 12 december 2007 komen de centrale banken van de Verenigde Staten, Canada, het Verenigd Koninkrijk, Zwitserland en het eurogebied (de ECB) een faciliteit overeen om buitenlandse valuta makkelijker te kunnen verstrekken. Dit moet vooral de Fed in staat stellen om makkelijker liquiditeit in dollars beschikbaar te stellen.10 Enkele dagen later, op 17 december 2007 komt de ECB met een nieuwe geldverruimingsmaatregel; het instellen van een tweewekelijkse herfinancieringoperatie ter waarde van 348 miljard euro. Deze veilingen lopen door tot in 2008. Ruim een half jaar later, op 3 juli 2008, verhoogt de ECB onder druk van toenemende inflatiezorgen de rente van 4,00 naar 4,25%.

3.2.2 Nederlandse banken raken in solvabiliteitsproblemen

Het CPB voorziet in haar Macro-Economische Verkenning (MEV) voor het jaar 2008, die op Prinsjesdag 2007 gepubliceerd wordt, dat de huizencrisis en de liquiditeitsproblemen in de financiële wereld die daarvan het gevolg zijn ook voor Nederlandse banken gevolgen zullen hebben. Toch zijn de vooruitzichten voor Europa op dat moment nog steeds gunstig. Nederland bevindt zich in een hoogconjunctuur. Het CPB voorspelt voor 2008 zelfs een groei van 2,5%.11

Een jaar later, op Prinsjesdag 2008, is het beeld aanzienlijk somberder. De koersen van Nederlandse financiële instellingen zijn in de zomer van 2008 flink gedaald. De koers van ING is zelfs bijna met een derde gedaald in 2008. Toch voorspelt het CPB voor 2009 nog een economische groei van 1,25%.

De wereldeconomie heeft te maken met conjuncturele tegenwind. De aanhoudende onrust op de financiële markten en de doorwerking hiervan op de reële economie hebben ertoe geleid dat de internationale groeivertraging sneller en forser is geweest dan eerder voorzien. Naar verwachting zal de groei in het eurogebied dit jaar afzwakken naar 1,5% en in 2009 blijven steken op 1%. Nederland kent binnen het eurogebied een goede uitgangspositie en groeit in 2008 – dankzij een groeispurt eind vorig jaar – nog met ruim 2%. In 2009 zal de groei echter naar verwachting niet ver boven de 1% uitkomen.12

In de jaren voorafgaand aan 2008 groeit in Nederland de financiële sector veel harder dan andere sectoren van de economie. Het aandeel van de financiële sector in de binnenlandse productie neemt hierdoor toe van 4.8 procent in 1969 tot 7.1 procent in 2007. Deze groei komt vooral voor rekening van de banken en is het grootst in de jaren na 2000.

Daarnaast is de sector in de loop van de jaren negentig ook sterk geïnternationaliseerd. Het aandeel van buitenlandse activiteiten in het balanstotaal van Nederlandse banken neemt toe van bijna 10 procent in 1990 tot meer dan 35 procent in 2000. Financiële instellingen raken in die periode sterk met elkaar verweven. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de groei van de interbancaire markt die vooral in Europa sterk is. Nederlandse instellingen stappen op grote schaal in de handel in nieuwe financiële producten als cdo’s en cds-en. Ook gaan Nederlandse banken in toenemende mate zelf hypotheken securitiseren.6

Het tot stilstand komen van de financiële markten leidt in 2008 tot verslechterende solvabiliteitsposities bij banken. Dit heeft te maken met het feit dat veel financiële producten, volgens de boekhoudregels, tegen hun marktwaarde worden gewaardeerd. De marktwaardes van financiële producten dalen sterk in 2008, waardoor veel instellingen gedwongen worden tot het doen van grote afschrijvingen op hun activa. Instellingen krijgen te maken met kapitaalschaarste die moeilijk kan worden aangevuld, omdat de financiële markten niet functioneren. Bij het geheel tot stilstand komen van de markt wordt teruggevallen op de risicomodellen waar over veel onzekerheid ontstaan is. Hierdoor neemt het onderlinge wantrouwen van financiële instellingen alleen maar toe. Dit heeft als gevolg dat markten steeds hogere kapitaaleisen gaan stellen aan de instellingen waardoor het steeds lastiger wordt om aan kapitaal te komen.

De maatregelen die de centrale banken nemen om de liquiditeit van de markten op gang te houden blijken in deze omstandigheden weliswaar voldoende om het systeem op dat moment overeind te houden maar niet voldoende om de onderliggende problemen op te lossen. Een veel fundamenteler gebrek aan vertrouwen in de solvabiliteit van financiële instellingen de overhand begint te krijgen.13

Ook financiële instellingen in de Benelux ondervinden nu de gevolgen van de crisis, vooral indien ze met hun risicobeheer scherp aan de wind gezeild hebben. Als eerste Nederlandse instelling komt de kleine zakenbank NIBC in het voorjaar van 2008 in de problemen. In de zomer van 2008 blijkt dat Fortis grote moeite heeft om het kapitaal bijeen te brengen dat nodig is voor de integratie van haar ABN AMRO delen, mede doordat beleggers er geen vertrouwen in hebben dat het bedrijf er ook na de integratie in zal blijven slagen de kapitaalniveaus te handhaven die de markt op dat moment noodzakelijk acht. ING slaagt er in 2008 steeds minder in beleggers ervan te overtuigen dat de portefeuille Alt-A-hypotheekobligaties van zijn Amerikaanse dochter van veel betere kwaliteit is dan de markten geloven. Ook dit bedrijf komt klem te zitten doordat markten steeds hogere kapitaalniveaus eisen op een moment dat het eigen vermogen daalt als gevolg van afschrijvingen die mede voortvloeien uit het dalende marktvertrouwen.

Verzekeraar AEGON krijgt te maken met vertrouwensproblemen als gevolg van zijn beleggingen in Amerikaanse kredietobligaties en in directe leningen aan failliet gegane ondernemingen. Voor SNS REAAL wordt rond de zomer van 2008 duidelijk dat haar kapitaalpositie als gevolg van acquisities in de jaren ervoor én de onzekerheid op de financiële markten mogelijk versterkt moest worden.

In de zomer van 2008 ontstaan bij DNB zorgen over de soliditeit van het financiële stelsel in IJsland en over de financiële positie van Landsbanki in het bijzonder. Landsbanki-dochter Icesave heeft in mei 2008 zijn intrede gedaan op de Nederlandse markt.

3.3 Systeemcrisis

De Amerikaanse zakenbank Lehman Brothers valt op 15 september 2008 om. De val van Lehman Brothers heeft grote internationale gevolgen, omdat veel instellingen zaken doen met Lehman Brothers, onder andere op het gebied van kredietderivaten en kredietobligaties. Tot 15 september 2008 is er voor grote instellingen die in problemen komen altijd een oplossing gevonden in de vorm van een overname en/of een steunoperatie, geregisseerd door de overheid. Dit is bijvoorbeeld met zakenbank Bear Stearns gebeurd in het voorjaar van 2008. Bij de val van Lehman Brothers zijn financiële instellingen op zichzelf aangewezen en wordt het zogenaamde tegenpartijrisico (counterparty risk) plotseling ongekend actueel. De Amerikaanse verzekeraar AIG moet kort na het faillissement van Lehman Brothers gered worden door een gedeeltelijke nationalisatie van 85 miljard dollar. Het vertrouwen tussen financiële instellingen neemt af en het interbancaire leenverkeer komt nagenoeg tot stilstand.

Vanaf het omvallen van Lehman Brothers reageren ook depositohouders en aandeelhouders op de alom aanwezige twijfel en onzekerheid. De aandelen van financiële instellingen worden een speelbal van geruchten en mensen halen hun geld weg bij banken waarover probleemverhalen rondgaan. Financiële instellingen blijken niet in staat uit te leggen hoe hun bedrijf er daadwerkelijk voor staat. Gevolg is dat de balansen van banken zowel qua bezittingen als qua verplichtingen onder druk komen: spaarders halen geld weg, aandeelhouders dumpen hun aandelen en er moeten forse afboekingen worden gedaan op beleggingen die banken aanhouden. Er ontstaat grote behoefte aan extra kapitaal.

Het financieel stelsel wankelt

De (financiële) wereld komt in een situatie zonder precedent terecht. Regeringen en centrale banken moeten oplossingen aandragen om een ineenstorting van het financieel stelsel te voorkomen. Op 19 september 2008 kondigt het Amerikaanse ministerie van Financiën haar reddingspakket aan. Vier dagen later wordt de omvang van het pakket TARP (Troubled Asset Relief Program), 700 miljard dollar, bekendgemaakt. De financiële markten reageren positief op de aankondiging. De Amerikaanse volksvertegenwoordiging verwerpt het plan echter op 28 september, waardoor op «zwarte» maandag 29 september de beurskoersen sterk dalen. Inmiddels is Fortis in een diepe crisis beland die leidt tot opsplitsing en verkoop van het Belgisch-Nederlandse concern.

Op 7 oktober 2008 komen de Europese ministers van Financiën bijeen om tot een gecoördineerde aanpak van de systeemcrisis te komen. Op 8 oktober 2008 verlagen centrale banken wereldwijd de rentes met 50 basispunten. Tegelijkertijd stellen overheden financiële middelen beschikbaar voor kapitaalinjecties in het bank- en verzekeringswezen.

Een herziene versie van het Amerikaanse reddingspakket TARP, dat bekendgemaakt wordt op 14 oktober 2008, brengt langzaam wat rust op de markten terug. De grote onzekerheid omtrent financiële instellingen blijft echter in 2008 en begin 2009 aanhouden.

3.3.1 Oplossingrichtingen door overheden

Een bankbalans kent een activazijde en een passivazijde. Aan de activakant staan de bezittingen of uitzettingen van de bank en aan de passivakant de verplichtingen of middelen van de bank. Problemen bij een bankinstelling kunnen op ten minste vier manieren worden opgelost. Aan de passivazijde van de balans zijn de meest gebruikte vormen om problemen bij een bank op te lossen liquiditeit- en kapitaalinjecties. Over het algemeen worden liquiditeitinjecties beschikbaar gesteld door centrale banken tegen onderpand, via korte termijn financiering of noodliquiditeit. Kapitaalinjecties kunnen worden gedaan door private partijen of door overheden die daarvoor geldelijke middelen van de belastingbetaler aanwenden. Kapitaalinjecties verbeteren de solvabiliteitsratio van een bank en kunnen gepaard gaan met het verkrijgen van zeggenschap in de onderneming. In de meeste gevallen treffen overheden governance maatregelen, bijvoorbeeld door het vertrek van bestuurders te eisen, variabele beloningen te matigen of commissarissen te benoemen.

Problemen aan de activazijde van een bank kunnen worden opgelost door het opkopen of garanderen van activa door overheden. In de Verenigde Staten werd eerder voor deze aanpak gekozen dan in Europa. In de figuur hieronder wordt een gestileerde bankbalans weergeven:

Ad. I Activa van banken

Door de problemen op de Amerikaanse huizenmarkt ontstaat er twijfel over de waarde van de Amerikaanse hypotheekportefeuilles. Dit komt tot uiting in dalende marktprijzen van die activa. De internationale boekhoudregels dwingen de instellingen tot aanpassing van de waardering van deze bezittingen op de balans. Ook andere activa, zoals aandelen en obligatieportefeuilles in andere financiële instellingen worden besmet. Dit leidt tot een aanzienlijke druk op de solvabiliteit. De onzekerheid over de kwaliteit van de activa op de balans veroorzaakt wantrouwen tussen de financiële instellingen. De bezittingen zijn niet langer een fundament voor de bank maar een ongewisse factor: een bad asset (hierna: besmette activa). Deze activa kunnen worden ondergebracht in een bad bank. Een andere mogelijkheid om besmette activa te isoleren is een vorm van garantie zoals bij ING is gebeurd met de Alt-A-portefeuille. Ook garanties op gezonde activa kunnen helpen om de kapitaalpositie te verbeteren. Door een dergelijke garantie dalen de risico- gewogen activa van een instelling en daalt dus de vermogensbehoefte. Dit is bijvoorbeeld bij ABN AMRO gebeurd waar de Nederlandse Staat de Nederlandse hypotheekportefeuille heeft gegarandeerd (CRI: Credit Relief Instrument).

Ad. II Passiva van banken: consumentendeposito’s

Het depositogarantiestelsel houdt in dat alle consumentendeposito’s van banken tot een bepaald bedrag worden gegarandeerd. Zo moeten «bank runs», waarbij het publiek massaal haar geld van een bank haalt, voorkomen worden. Nederland en Spanje verhogen de dekking begin oktober tot 100 000 euro, Zwitserland tot 100 000 Zwitserse frank en het Verenigd Koninkrijk tot 50 000 pond. De Verenigde Staten verhogen de dekking zelfs tot 250 000 dollar. Frankrijk handhaaft de al sinds 1979 bestaande grens van 70 000 euro. België en Duitsland verhogen de dekking in stappen naar 100 000 euro.

Ad. III Passiva van banken: leningen van andere banken (wholesale funding)

In september 2008 verdwijnt na de val van Lehman Brothers het vertrouwen tussen banken onderling in de interbancaire geldmarkt. Het eerste gevolg is verstoring van de markt voor interbancaire leningen zonder onderpand, waardoor het voor financiële instellingen moeilijk is om tegen aanvaardbare tarieven geld te lenen. De rente in dit deel van de interbancaire geldmarkt stijgt fors. Het tweede gevolg is dat het aandeel van kortlopende financiering toeneemt. Marktpartijen zijn onzeker over de kredietwaardigheid van hun tegenpartijen en verkorten de looptijd van hun leningen aan banken. Banken komen daardoor in de knel. Als regel lenen ze geld uit voor langere tijd en trekken ze geld aan voor kortere tijd omdat dit laatste goedkoper is. Een deel van het benodigde geld moet dus steeds opnieuw weer geleend worden. Banken krijgen steeds meer moeite om de dagelijkse activiteiten te financieren. Sommige banken krijgen zelfs helemaal geen toegang meer tot langlopende leningen. Om het vertrouwen tussen banken te herstellen, wordt in groot aantal landen een garantieregeling op bancaire schulden ingevoerd. Als banken de rente en aflossing op hun schulden niet meer kunnen betalen, dan neemt de overheid deze kosten van hun over. Dankzij die garantie kan het onderlinge leenverkeer weer op gang komen.

Ad. IV Passiva van banken: obligaties

Obligaties zijn langlopende leningen. Ook de markt voor nieuwe obligaties was praktisch gesloten in het najaar van 2008. Bij steunoperaties kan ook deze vorm van kapitaal worden betrokken. Als onderdeel van de overname van de Nederlandse Fortis-onderdelen door de Nederlandse Staat zijn ook de langlopende leningen van Fortis Bank Nederland aan het oude moederbedrijf overgenomen.

Ad. V Passiva van banken: hybride kapitaal

Hybride kapitaal is een vorm van kapitaal die tussen vreemd vermogen en eigen vermogen in hangt en dus zowel kenmerken van (langlopende) leningen als van aandelenkapitaal heeft. Er zijn verschillende vormen van hybride vermogen die ook gebruikt zijn in de crisistijd. De CT1 securities die de Nederlandse Staat gebruikte voor de kapitaalinjecties in ING, AEGON en SNS REAAL, kunnen gezien worden als hybride kapitaal net als de verplicht converteerbare leningen (MCN: Mandatory Convertible Notes) waarmee ABN AMRO geherkapitaliseerd is.

Ad. VI Passiva van banken: eigen vermogen

Kapitaalsteun voor de val van Lehman Brothers

Een aantal landen heeft al voor 15 september 2008 individuele banken ondersteund met kapitaalinjecties. In februari 2008 heeft het Verenigd Koninkrijk de bank Northern Rock gered door de bank te nationaliseren. In Duitsland moesten diverse publieke banken (Landesbanken) gered worden met kapitaalsteun van de regionale overheid. Naast injecties door overheden zijn er voor de val van Lehman Brothers nog beperkte mogelijkheden om op de markt zelf kapitaal aan te trekken. Zo plaatst Fortis in juli 2008 nog een emissie bij het Libische staatsfonds, een Russische zakenman en het Nederlandse pensioenfonds ABP.

Kapitaalsteun na de val van Lehman Brothers

De lidstaten van de EU maken op de Ecofin van 7 oktober 2008 afspraken over de voorwaarden voor overheidsmaatregelen. De stabiliteit van het financiële systeem en de bescherming voor de houders van spaartegoeden leiden tot «an approach including, among other means, recapitalisation of vulnerable systemically relevant financial institutions.»14 Er wordt gesproken over de mogelijkheid om met kapitaalinjecties de problemen bij banken op te lossen. De Europese Commissie stelt een leidraad op voor herkapitalisaties in verband met de regels voor staatsteun. Na de val van Lehman Brothers zijn transacties met investeerders uit het Midden en Verre Oosten (veelal staatsfondsen) eigenlijk nog het enige alternatief voor het aantrekken van kapitaal. Zo haalt de Britse bank Barclays in november 2008 nog zo’n 8,5 miljard euro op in Abu Dhabi en Qatar.

3.3.2 Oplossingrichtingen door centrale banken

Na de val van Lehman Brothers in september 2008 nemen de zorgen over kredietrisico op de financiële markten dusdanig toe dat overal ter wereld geldmarkten opdrogen. Vanaf dat moment nemen de ECB en de andere centrale banken van het Eurosysteem steeds verdergaande maatregelen om ervoor zorg te dragen dat solvabele banken kunnen doorgaan met functioneren.

Op 18 september 2008 komen de centrale banken overeen hun onderlinge valutaswaps (het «ruilen» van buitenlandse valuta waarin de centrale bank een tijdelijk overschot heeft tegen valuta waarin zij een tekort heeft) flink op te hogen. Dit betekent dat centrale banken buiten de Verenigde Staten gemakkelijker liquiditeit in dollars kunnen verstrekken, wat op dat moment een knelpunt is voor veel instellingen.15 Ook wordt de aanvoer van liquiditeit in Europa via de herfinancieringoperaties van de ECB substantieel verruimd. Om de effectiviteit van deze liquiditeitsaanvoer te maximaliseren beslist de ECB op 8 en 15 oktober 2008 om, zo lang dit nodig is, al deze operaties uit te voeren tegen een vast tarief en met minder strikte voorwaarden voor het onderpand. Daarnaast begint de ECB ook met het verschaffen van liquiditeit met een langere looptijd, van drie tot zes maanden.16

Eveneens op 8 oktober voert de ECB, gecoördineerd met vijf andere centrale banken waaronder de Fed, de eerste van een reeks renteverlagingen door. Stapsgewijs daalt de rente van 4,25% voor de val van Lehman naar uiteindelijk 1,00% op 7 mei 2009.

Deze laatste renteverlaging wordt aangevuld met een pakket met voor de ECB onconventionele monetaire beleidsmaatregelen. Het doel hiervan is om de liquiditeit van financiële markten te ondersteunen, maar vooral om uiteindelijk de kredietverlening naar de reële economie te bevorderen. De belangrijkste onderdelen van het pakket zijn een drietal eenjarige herfinancieringoperaties tegen een vaste rente en een opkoopprogramma voor gedekte obligaties ter waarde van 60 miljard euro.17

Adviserende rol ECB

De ECB en het Eurosysteem hebben de herkapitaliseringsmaatregelen van de nationale overheden daarnaast met aanbevelingen ondersteund. Daarbij stelde de ECB zich steeds op het standpunt dat de specifieke marktsituatie van iedere instelling moet worden meegenomen, en dat in het bijzonder onderscheid gemaakt moet worden tussen in de kern gezonde en noodlijdende (distressed) banken.

3.3.3 Gebruikte oplossingen in een internationale context

Om de acute financiële crisis te bestrijden en individuele problemen van banken op te lossen, nemen overheden en centrale banken vooral in september en oktober 2008 een groot aantal maatregelen. De Verenigde Staten kiezen in eerste instantie voor oplossingen van besmette activa, terwijl de Europese aanpak meer is gericht op kapitaalinjecties en schuldgaranties.

In onderstaande tabel is aangeven wanneer er van een steunmaatregel voor het eerst gebruik is gemaakt. De schuin- en vetgedrukte maatregelen betreffen respectievelijk een instellingsspecifieke en een algemene steunmaatregel. De verhoging van de depositogaranties en schuldgaranties zijn veelal door een algemene maatregel tot stand gekomen, terwijl kapitaalinjecties en besmette activa oplossingen een gemengd beeld laten zien.

Tabel 3.1 Internationaal perspectief
 

Verhoging depositogaranties

Kapitaalinjecties

(partiële) Nationalisaties

Schuldgaranties

Besmette activa oplossingen

België

7 okt. 2008

28 sep. 2008

30 sep. 2008

30 sep. 2008

10 okt. 2008

Duitsland

5 okt. 2008

30 jul. 2007

29 sep. 2008

30 sep. 2008

8 feb. 2008

Frankrijk

13 okt. 2008

14 nov. 2008

Ierland

20 sep. 2008

14 dec. 2008

15 jan. 2009

29 sep. 2008

21 dec. 2009

Nederland

7 okt. 2008

28 sep. 2008

3 okt. 2008

13 okt. 2008

26 jan. 2009

Spanje

7 okt. 2008

13 okt. 2008

10 okt. 2008

Verenigd Koninkrijk

2 okt. 2008

22 feb. 2008

29 sep. 2008

8 okt. 2008

19 jan. 2009

Verenigde Staten

3 okt. 2008

13 okt. 2008

16 sep. 2008

14 okt. 2008

19 sep. 2008

Zwitserland

5 nov. 2008

16 okt. 2008

16 okt. 2008

Na de val van Lehman Brothers besluiten Europese overheden om een algemene faciliteit voor kapitaalinjecties beschikbaar te stellen voor alle financiële instellingen. In de Verenigde Staten is TARP de algemene faciliteit voor besmette activa oplossingen. De systeemcrisis betekent onder andere dat problemen van één instelling over kunnen slaan naar andere instellingen. Algemene faciliteiten dienen als vangnet voor het besmettingsgevaar en om een vertrouwenwekkend signaal af te geven. In de meeste gevallen is het de instelling zelf die vraagt om steunmaatregelen.

De Verenigde Staten en Frankrijk zijn hierop een uitzondering. In deze landen zijn de banken verplicht om een kapitaalinjectie vanuit de overheid te accepteren. Banken zijn in eerste instantie terughoudend met het vragen of accepteren van steun. Het stigmatiserende effect van individuele steun, bijvoorbeeld omdat de financiële markten instellingen afrekenen op steunmaatregelen, kan door verplicht stellen vermeden worden.

Nederland presenteert direct na het Verenigd Koninkrijk haar pakket maatregelen bestaande uit een kapitaalverstrekkingsfaciliteit (20 miljard euro) en de verhoging van het gegarandeerde bedrag in het depositogarantiestelsel tot 100 000 euro zonder eigen risico. Het Nederlandse pakket wordt op 13 oktober 2008 aangevuld met een garantieregeling (200 miljard euro) voor bankleningen. Het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Frankrijk komen met een groter pakket inclusief een garantieregeling voor bankleningen. Zwitserland geeft de bank UBS op 16 oktober 2008 in één keer een combinatie van een kapitaalinjectie en oplossing voor besmette activa.

Een beperkt aantal landen heeft de besmette activa op de balansen van financiële instellingen aangepakt. Daarbij gaat het in veel gevallen om maatwerk om de problemen van grote systeemrelevante instellingen aan te pakken, zoals bij Citigroup en Bank of America (Verenigde Staten), West LB en Bayern LB (Duitsland), UBS (Zwitserland), Fortis (België), Dexia (België en Frankrijk) en ING (Nederland). In 2009 worden in verscheidene landen alsnog faciliteiten voor besmette activa ingesteld.

Tabel 3.2 Steun verleend aan financiële instellingen in de Europese Unie (oktober 2008–december 2010)1
 

Toegezegd

Gebruikt

 

Miljarden euro’s

Procenten BBP

Miljarden

Euro’s

Procenten BBP

Garanties

3 208

27,2%

757

6,4%

Herkapitalisaties

560

4,7%

303

2,6%

Besmette activa

394

3,3%

104

0,9%

Anders (liquiditeitssteun)

123

1,0%

77

0,7%

Totaal

4 285

36,3%

1 240

10,5%

X Noot
1

The effects of temporary State aid rules adopted in the context of the financial and economic crisis. Commission Staff Working Paper, oktober 2011, SEC (2011) 1126 Final.

3.4 Doorwerking op de reële economie

De financiële crisis werkt ook door in de reële economie, onder meer door druk op de kredietverlening en een toenemende werkloosheid. De wereldhandel neemt sterk af, evenals de bedrijvigheid. Vermogensverliezen op de beurzen vinden internationaal hun weerslag op pensioenen en hebben effect op de consumptie. Een negatief sentiment en een dalend vertrouwen van consumenten en producenten zorgen voor uitstel van bestedingen en investeringen waardoor risicopremies wereldwijd stijgen. De waarde van illiquide activa daalt en kredietpremies, de kosten voor het lenen van geld, stijgen. Door het ingrijpen van overheden wordt een volledige ineenstorting van de economie voorkomen, zo weten we nu.

Een belangrijke graadmeter van de reële economie is de groei van het bruto binnenlands product (BBP). Verschillende instanties en autoriteiten maken groeiprognoses van het BBP. Deze cijfers worden onder meer door regeringen gebruikt voor het opstellen van begrotingen en bij het maken van beleidskeuzes. In de tabel hieronder staan groeiprognoses van verschillende instanties en autoriteiten.

Tabel 3.3 Groeiprognoses BBP 2009 volgens CPB, IMF, EC en OESO21

Datum prognose

CPB

16 sep. ’08

IMF

8 okt. ’08

EC

3 nov. ’08

OESO

4 nov. ’08

IMF

6 nov. ’08

Realisatie

20091

Nederland

1,25%

1%

0,4%

– 0,2%

– 3,5%

Eurogebied

1,0%

0,2%

0,1%

– 0,5%

– 0,5%

– 4,2%

Duitsland

 

0%

0%

– 0,6%

– 0,8%

– 5,1%

België

 

0,2%

0,1%

– 0,1%

– 2,8%

Engeland

 

– 0,1%

– 1,0%

– 1,1%

– 1,3%

– 4,4%

Frankrijk

 

0,2%

0%

– 0,5%

– 0,5%

– 2,7%

Italië

 

– 0,2%

0%

– 0,8%

– 0,6%

– 5,5%

Spanje

 

– 0,2%

– 0,2%

– 0,9%

– 0,7%

– 3,7%

Verenigde Staten

0,75%

– 0,1%

– 0,5%

– 0,9%

– 0,7%

– 3,5%

X Noot
1

Eurostat, Europese Commissie, http://ec.europa.eu/eurostat

X Noot
21

Kamerstuk 31 371, nr. 54 + onderzoek PEFS.

De prognoses van september en oktober 2008 laten zien dat economieën wereldwijd in 2009 tot stilstand komen. Een maand later zijn de prognoses dusdanig naar beneden bijgesteld dat er sprake is van krimp. Het is op dat moment voor instanties en autoriteiten onzeker in welke mate de gevolgen voor de reële economie afwijken van een «normale» conjuncturele neergang.18

In december 2008 stelt het CPB haar prognose, in een tijdsbestek van drie maanden, bij van 1,25 procent groei naar 0,75 procent krimp.19 Er zijn grote zorgen om de werkloosheid, die naar verwachtingen van het CPB sterk zal stijgen. Het kabinet heeft eerder op 28 november 2008 werktijdverkorting mogelijk gemaakt voor bedrijven die als gevolg van de kredietcrisis over een periode van twee maanden een omzetverlies leden van ten minste 30%.20 Het kabinet wil met deze maatregel voorkomen dat de werkloosheid sterk stijgt. De maatregel, later deeltijd-WW genoemd, is 1 juli 2011 beëindigd. De werkloosheid is niet hoger geweest dan 6% van de beroepsbevolking.

Op 17 februari 2009 maakt het CPB bekend dat de economie in 2009 zal krimpen met 3,5 procent en dat de werkloosheid in 2009 zal oplopen tot 5,5 procent en in 2010 tot 8,75 procent.21 De perceptie op dat moment is dat deze crisis de zwaarste economische crisis sinds de jaren ’30 van de vorige eeuw zal worden. Begin maart daalt de Nederlandse beursgraadmeter AEX onder de 200 punten, de laagste stand sinds juli 1995.

Op 25 maart 2009 sluiten sociale partners een nationaal akkoord met het kabinet.22 Dit akkoord bevat onder andere een crisispakket dat de economie moet stimuleren en de overheidsfinanciën herstellen. Zo wordt tussen de sociale partners loonmatiging afgesproken. De overheid voert versneld investeringen uit in de infrastructuur, bouw en innovatie. De werktijdverkorting wordt omgezet in de deeltijd-WW en het kabinet heeft het voornemen de AOW-leeftijd te verhogen naar 67 jaar. Uitgangspunt van het kabinet is dat de steunmaatregelen «tijdig, tijdelijk en trefzeker» moeten zijn.23 In totaal bedraagt de economische impuls van het akkoord circa 6 miljard euro.

Het eerste kwartaal van 2009 blijkt achteraf het dieptepunt van de financiële crisis te zijn geweest.

De crisismaatregelen van 2008 en 2009 hebben vele miljarden euro’s gekost. De kredietcrisis en haar doorwerking op de reële economie hebben tot hogere overheidsuitgaven en lagere inkomsten geleid. Dit heeft zijn weerslag gehad op de Rijksbegroting. De staatsschuld is toegenomen, ondanks dat een deel van de directe uitgaven voor het redden van de financiële instellingen al is teruggekomen. De huidige begrotingsproblematiek en de Eurocrisis kunnen dan ook niet los gezien worden van de kredietcrisis en de in dat verband genomen maatregelen.

HOOFDSTUK 4 FORTIS/ABN AMRO

4.1 Inleiding

Op vrijdag 3 oktober 2008 heeft de Nederlandse Staat na onderhandelingen met de Belgische Staat de Nederlandse onderdelen van Fortis SA/NV gekocht. Het bankonderdeel van de Belgisch-Nederlandse financiële instelling is een week eerder in een acute liquiditeitscrisis terecht gekomen. Om Fortis te redden van een faillissement komen de Belgische, Nederlandse en Luxemburgse overheden op zondag 28 september 2008 overeen om in totaal 11,2 miljard euro aan kapitaal te injecteren in de respectievelijke landendochters van Fortis Bank in ruil voor belangen om en nabij de 49%. De Nederlandse overheid zou 4 miljard euro betalen voor een belang van 49% in Fortis Bank Nederland, maar dit deel van de overeenkomst is nooit geëffectueerd en vervangen door de verwerving van alle Nederlandse delen van Fortis.

De Nederlandse Staat betaalt 16,8 miljard euro aan Fortis voor 97,8% van de aandelen in Fortis Bank Nederland Holding, inclusief het volledige belang van Fortis in de ABN AMRO-onderdelen, 100% van de aandelen in Fortis Verzekeringen Nederland en 100% van de aandelen in Fortis Corporate Insurance.24 Daarnaast heeft de Nederlandse Staat 34 miljard euro aan kortlopende schuld van Fortis Bank Nederland en haar dochterondernemingen aan Fortis Bank SA/NV overgenomen en is de afspraak gemaakt dat enkele langlopende en achtergestelde leningen ter waarde van maximaal 16 miljard euro versneld zullen worden afgelost door Fortis Bank Nederland aan Fortis Bank SA/NV. 25

In totaal is dus 66,8 miljard euro overgemaakt door de Nederlandse Staat aan Fortis. Inmiddels is Fortis Corporate Insurance verkocht en zijn de bankdelen samengevoegd tot een nieuwe ABN AMRO Bank. Aflossingen, dividenden, herkapitalisaties, omzettingen van vreemd vermogen in eigen vermogen en financieringskosten in beschouwing nemend, staat bij het ter perse gaan van dit rapport een saldo van zo’n 32 miljard euro open in verband met de ingrepen van de Nederlandse Staat rond Fortis en ABN AMRO. 26

Dit hoofdstuk is grotendeels chronologisch opgebouwd. Allereerst wordt het voortraject behandeld vanaf het moment in het voorjaar van 2007 dat Fortis betrokken raakt bij plannen om ABN AMRO over te nemen en op te splitsen tot aan de val van Lehman Brothers op 15 september 2008. Daarna komt de aanloop naar en de totstandkoming van de overeenkomst tussen Nederland, België en Luxemburg op 28 september 2008 aan de orde. Vervolgens wordt de aanloop en totstandkoming van de verwerving door de Nederlandse Staat van de Nederlandse Fortis-onderdelen op 3 oktober 2008 beschreven en geanalyseerd. Tenslotte komen relevante gebeurtenissen van na 3 oktober aan de orde zoals de beslissing om de bankdelen te integreren en de herkapitalisaties van de bankdelen. Elk deel wordt afgesloten met conclusies die specifiek betrekking hebben op de betreffende periode. Het hoofdstuk sluit af met algemene conclusies die betrekking hebben op de gehele casus Fortis/ABN AMRO.

Box 4.1 Chronologisch overzicht

maart-augustus 2007

Aanvang kredietcrisis met problemen in Amerikaanse subprime hypotheken. Deze leningen zijn in gesecuritiseerde vorm een belangrijk onderdeel van allerhande gestructureerde beleggingsproducten. Onzekerheid omtrent de waardering van dergelijke producten en de posities die financiële instellingen hebben in deze producten ondermijnt het vertrouwen van financiële instellingen in elkaar. De interbancaire markt gaat in de loop van 2007 steeds moeizamer functioneren waarbij sommige segmenten zelfs vrijwel volledig stilvallen. Hierdoor worden twee belangrijke kanalen van funding voor banken aangetast, namelijk het securitiseren van leningen en de onderlinge interbancaire geldmarkt.

februari-september 2007

De overnamestrijd rond ABN AMRO resulteert in afgifte van een verklaring van geen bezwaar voor de overname van ABN AMRO door een consortium van Royal Bank of Scotland, Santander en Fortis op 17 september 2007 onder voorwaarde dat de financiering moest zijn zekergesteld, en waarbij werd bepaald dat voor het opsplitsen van ABN AMRO, en de integratie van onderdelen in de consortiumpartners, separatie-, transitie- en integratieplannen ter goedkeuring aan DNB moesten worden voorgelegd.

4 oktober 2007

Start van het EC-Remedy traject met de bekendmaking van de voorwaarden van de Europese Commissie voor integratie ABN AMRO Nederland en Fortis Bank Nederland om een te dominante marktpositie in Nederland van Fortis door de overname van ABN AMRO-onderdelen te voorkomen.

2008

Afsplitsingen en integratie ABN AMRO-onderdelen bij de consortiumpartners. Onder andere afgifte verklaring van geen bezwaar door DNB voor verkoop ABN AMRO Asset Management aan Fortis op 29 januari 2008.

eerste halfjaar 2008

Toenemende problemen bij Fortis: verliezen en afschrijvingen op de portefeuille gestructureerde producten van Fortis Bank en problemen om afdoende kapitaal bij elkaar te krijgen om de integratie van ABN AMRO-onderdelen op termijn mogelijk te maken.

januari- februari 2008

Toenemende zorgen bij de toezichthouders over Fortis. De Belgische toezichthouder CBFA (Commissie voor het Bank-, Financie- en Assurantiewezen) dringt op 27 januari formeel aan op duidelijkheid over de blootstelling van Fortis aan giftige producten. DNB start op 18 februari project Tristan: een intern onderzoek naar mogelijke scenario’s, waarbij de casus Fortis als voorbeeld wordt gebruikt om in beeld te brengen wat er zou gebeuren als een grote instelling in serieuze problemen zou komen.

maart-april 2008

Goedkeuring DNB voor transitieplan ABN AMRO Bank op 10 maart en indiening door Fortis Bank Nederland op 1 april van het integratieplan bij DNB (start project Kronos).

Vanaf juni 2008

Naarmate DNB vanaf juni 2008 steeds bezorgder wordt over de situatie van Fortis en deze zorgen in mindere mate gedeeld worden door de Belgische toezichthouder CBFA, gaat DNB steeds meer vragen direct aan Fortis stellen.

26 juni 2008

Fortis komt met het bericht dat ingrijpende maatregelen nodig zijn om de kapitaalbuffer te versterken. Er is 8,3 miljard euro extra nodig om de integratie van ABN AMRO op termijn te kunnen realiseren. Er volgt direct een kapitaalverhoging van 1,5 miljard euro, het interim-dividend wordt geschrapt, de uitbetaling van het dividend over 2008 zal in aandelen plaatsvinden en er zullen diverse activa moeten worden verkocht. Na de kapitaalverhoging staan er 2,35 miljard aandelen uit. De beurswaarde is 24 miljard euro.

2 juli 2008

DNB-president Wellink en minister van Financiën Bos bespreken met elkaar Wellinks ernstige zorgen om het Fortis-concern. Er worden afspraken gemaakt over wat er gedaan moet worden als het verder mis dreigt te gaan.

3 september 2008

Brief De Boeck aan DNB/CBFA over EC-Remedy problematiek in samenhang met separatie en integratie ABN AMRO

15 september 2008

Val van Lehman Brothers

22-26 september 2008

Er worden voorbereidende gesprekken gevoerd over mogelijke oplossingen voor het Fortis-concern tussen DNB, het ministerie van Financiën, het ministerie van Algemene Zaken en met financiële instellingen (o.a. ABP, ABN AMRO, Fortis Bank Nederland, ING).

26 september 2008

Fortis overleeft deze dag ternauwernood. Het vertrouwen staat onder grote druk (hoge cds-spread) en de liquiditeitspositie is dusdanig verslechterd dat er gedurende het weekend verregaande maatregelen genomen moeten worden.

27 september 2008

Overleg op DNB in Amsterdam tussen de heren Bos, Wellink, Balkenende en delegaties van het ministerie van Financiën, het ministerie van Algemene Zaken en DNB. Ook ING en EC zijn op DNB aanwezig.

28 september 2008

Na een week van steeds verder afnemend vertrouwen in Fortis op de financiële markten wordt een overeenkomst afgesproken tussen de Benelux-landen om kapitaalinjecties in Fortis te doen om een acute liquiditeitscrisis bij het bedrijf af te wenden.

30 september 2008

In het Torentje wordt rond 15.00 uur de intentie uitgesproken om alle Nederlandse Fortis-onderdelen te verwerven. Aanwezig zijn Bos, Wellink, Balkenende, Ollongren, Ter Haar en Gerritse. Eerder op die dag zijn DNB en het ministerie van Financiën ingelicht over een pandrecht dat rust op de Nederlandse verzekeraar.

30 september 2008

Verklaring regering voor de Tweede Kamer, aanvang 16.30 uur: uitleg over de totstandkoming van de Benelux-overeenkomst en de achtergrond van de problemen bij Fortis. Ondertussen wordt er enerzijds dooronderhandeld over de Benelux-overeenkomst en wordt anderzijds aan de Belgische autoriteiten te kennen gegeven dat de Nederlandse Staat de Nederlandse Fortis-onderdelen wil overnemen.

1–3 oktober 2008

Onderhandelingen vinden plaats in Brussel, op het kantoor van de CBFA en de residentie van premier Leterme.

3 oktober 2008

De Nederlandse staat verwerft de Nederlandse Fortis-onderdelen (Fortis Bank Nederland, het aandeel van Fortis in RFS waaronder het Nederlandse kantorennetwerk van ABN AMRO, Fortis Verzekeringen Nederland en Fortis Corporate Insurance) voor een prijs van 16,8 miljard euro en neemt 50 miljard euro aan kort en langlopende (deels achtergestelde) leningen over. In totaal wordt 66,8 miljard euro overgemaakt.

8 oktober 2008

Kamerdebat over Fortis en ABN AMRO.

14 oktober 2008

Besloten technische briefing voor de vaste commissie voor Financiën om meer uitleg te geven over waardering en prijsbepaling.

21 november 2008

Minister van Financiën maakt visie op strategie Fortis Bank Nederland en ABN AMRO N-Share bekend.

24 december2008

De staat treedt toe tot (S)CSA en neemt het aandelenbelang van 33,8% in RFS Holdings B.V. (ABN AMRO N-Share en Z-Share) over van FBN Holding voor 6,5 miljard euro, gefinancierd door aflossing op de langlopende en achtergestelde leningen.

maart 2009

Het Transitieteam van ABN AMRO levert een kapitaalplan in bij het ministerie van Financiën.

26 juni 2009

Brief Minister Bos aan de Kamer over eerste herkapitalisatie ABN AMRO/ Fortis Bank Nederland

1 juli 2009

Minister geeft Kamer aanvullende informatie over de EC-Remedy en een update over de status.

22 juli 2009

Afstoten aandelen in Fortis Corporate Insurance aan de Britse verzekeraar Amlin Plc voor 350 miljoen euro.

26 juni & 19 november 2009

Diverse herkapitalisatie operaties ABN AMRO/Fortis voor een bedrag van ongeveer 6,5 miljard euro.

8 september 2009

Minister geeft in brief aan de Kamer aan dat er gesprekken zijn gevoerd met de Europese Commissie over alternatieve remedies. Europese Commissie wijzigt standpunt niet.

17 september 2009

Deutsche Bank heeft het ministerie van Financiën laten weten niet verder te willen onderhandelen over de transactie betreffende de verkoop van HBU en IFN Finance Nederland plus enkele regiokantoren.

2 oktober 2009

Brief van Eurocommissaris mededinging, mevrouw Kroes aan de minister van Financiën waarin de Europese Commissie een mogelijke deal met BNP Paribas (Fortis Commercial Banking) afkeurt en nogmaals aandringt op een deal met Deutsche Bank (HBU). Voor deze laatste deal verlengt de Europese Commissie de deadline.

20 oktober 2009

Bekendmaking van akkoord op hoofdlijnen met Deutsche Bank over de overname van onderdelen van ABN AMRO (New HBU, IFN Finance Nederland) in het kader van de EC-Remedy.

19 november 2009

Brief Minister Bos aan de Kamer over tweede herkapitalisatie

november 2009

DNB start met de beoordeling van de integratieplannen rond Fortis Bank Nederland en ABN AMRO.

januari & februari 2010

DNB verleent bankvergunning aan AAB II (nieuwe ABN AMRO bank), vernieuwt bankvergunning ABN AMRO (RBS N.V.); juridische splitsing RBS en AAB II.

april 2010

Finale herkapitalisatie ABN AMRO en afronding EC-Remedy door verkoop van New HBU aan Deutsche Bank.

10 mei 2010

Verschijning rapport ″Verloren krediet″ van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel: beleidsmatige ruimte bij verlening van de verklaring van geen bezwaar voor overname van ABN AMRO had anders kunnen worden ingevuld door de minister en DNB.

juni & juli 2010

Afgifte verklaring van geen bezwaar voor juridische fusie Fortis Bank Nederland en ABN AMRO bank en juridische samenvoeging ABN AMRO Bank N.V. en Fortis Bank Nederland N.V. onder de naam ABN AMRO Bank N.V.

4.2 Voortraject: voorjaar 2007–september 2008

4.2.1 Aanvang kredietcrisis: maart–augustus 2007

In het voorjaar van 2007 worden de eerste tekenen van de crisis zichtbaar, te beginnen met problemen in de subprime-markt in de Verenigde Staten. Hierdoor ontstaat er grote onzekerheid over de waarde van activa op de balansen van financiële instellingen, in het bijzonder over de waarde van portefeuilles gestructureerde producten die voor een groot deel bestaan uit verknipte en herverpakte subprime hypotheken. Net als veel andere financiële instellingen bezit Fortis een aanzienlijke portefeuille van dergelijke producten. Hoewel deze portefeuille bestaat uit hoog gewaardeerde obligaties, staat Fortis dus bloot aan de risico’s van Amerikaanse subprime-hypotheken.

ABN AMRO is al voor de overname door het consortium in 2007, net als bijvoorbeeld de Royal Bank of Scotland, juist actief aan de aanbodkant: het ontwikkelen, structureren en verkopen van kredietobligaties. Om dit soort producten te maken dienen grote hoeveelheden financiële instrumenten te worden aangehouden. Deze voorraden zorgen voor een grote blootstelling aan de Amerikaanse huizen- en hypotheekmarkt.

De toenemende onzekerheid over de waarde van activa op de balansen van financiële instellingen leidt in toenemende mate tot een wegvallend vertrouwen tussen financiële instellingen. Hierdoor beginnen de interbancaire markten steeds moeizamer te functioneren. Het aanbod van liquiditeiten dat banken nodig hebben om zichzelf te kunnen financieren begint op te drogen. Voor instellingen zoals Fortis die voor een relatief belangrijk deel van hun financiering afhankelijk zijn van het aanbod van liquiditeiten op de interbancaire markt vormt dit een bedreiging. Vanaf augustus 2007 worden deze problemen steeds meer zichtbaar en voelbaar; diverse centrale banken treden voor de eerste gezamenlijk op om liquiditeit in het systeem te pompen. Er bestaan in deze periode, los van de overnameperikelen rond ABN AMRO, bij de Nederlandse autoriteiten nog geen specifiek zorgen over de operationele gang van zaken rond Fortis of ABN AMRO. Daarbij dient aangetekend te worden dat het hoofdtoezicht op Fortis onder de Belgische toezichthouder CBFA valt.

4.2.2 Overname ABN AMRO: mei–september 2007

In 2007 barst ook de overnamestrijd rond ABN AMRO los. Uiteindelijk trekt een consortium van de Royal Bank of Scotland, Fortis en Santander aan het langste eind. Dit consortium, RFS genaamd, krijgt in september 2007 goedkeuring van DNB en de minister van Financiën voor overname van ABN AMRO. Daarmee is een recordbedrag van 71,1 miljard euro gemoeid dat grotendeels in contanten en deels in aandelen Royal Bank of Scotland wordt aangeboden.

Opsplitsing ABN AMRO

Het consortium is van plan ABN AMRO op te splitsen en de onderdelen onder elkaar te verdelen. Santander zou onder andere de relatief losstaande onderdelen Banco Real (Brazilië) en Antonveneta (Italië) krijgen, Fortis onder andere het Nederlandse bankbedrijf, een groot deel van de vermogensbeheeractiviteiten en een groot deel van de private banking activiteiten, en de Royal Bank of Scotland de grootzakelijke activiteiten waaronder de zakenbank. Een dergelijke operatie – het opknippen van een grote systeembank – kende geen precedent. De afspraken tussen de consortiumpartners over het opsplitsen van ABN AMRO waren vastgelegd in een tweetal documenten: het Consortium and Shareholders Agreement (CSA) en het Supplemental CSA, dat is opgesteld naar aanleiding van aanmerkingen van DNB. Deze afspraken hadden tot doel potentiële belangenconflicten tussen consortiumpartners te ondervangen en er zorg voor te dragen dat er zorgvuldig werd omgegaan met de ABN AMRO boedel zodat de stabiliteit van de instelling en van het Nederlandse financiële stelsel gewaarborgd waren. Zo moest ABN AMRO als geheel steeds ruim voldoende gekapitaliseerd zijn, ook na een eventuele afsplitsing van een onderdeel. Bovendien diende bij afsplitsing het af te splitsen deel ook voldoende gekapitaliseerd te zijn. Deze voorwaarde was van belang omdat er weliswaar voldoende kapitaal in ABN AMRO als geheel zat, maar de verdeling van dat kapitaal over de delen onevenwichtig was. De heer Schmittmann, destijds voorzitter van de directie van ABN AMRO Nederland, verklaart hierover in zijn openbaar verhoor:

De heer Schmittmann: «Er ontstond een misverstand bij de opsplitsing die gebaseerd was op de winstcijfers die de consortiumpartijen gekocht hadden. In de verklaring van geen bezwaar, die in feite gebaseerd was op het consortiumplan tot separatie van de verschillende entiteiten, is door de consortiumpartijen een aantal dingen over het hoofd gezien. Een van de dingen was de kapitaalallocatie binnen ABN AMRO. Men kon dat niet weten, omdat men geen due diligence had toegepast. (...) De kapitaalpositie van ABN AMRO was geconsolideerd ruim voldoende. Ging je het echter opsplitsen – daarover is het grote misverstand ontstaan – dan kwam Fortis ongeveer 6 mld. tekort. Op het moment van het ondertekenen van de verklaring van geen bezwaar wist zowel het ministerie van Financiën als de Nederlandsche Bank (DNB) dat Fortis in ieder geval, om de kapitaalpositie van het Fortis-deel op peil te houden, 6 mld. zou moeten storten in ABN AMRO Bank, omdat het grootste deel van het kapitaal in feite bij de dochters LaSalle en Banco Real in Brazilië zat.»27

Om te voorkomen dat kapitaalproblemen bij een van de consortiumpartners, om wat voor reden dan ook, nadelige gevolgen zou hebben voor ABN AMRO, bevatte de consortiumovereenkomst de clausule dat bij tekorten consortiumleden (tegen vergoeding) kapitaal beschikbaar zouden stellen aan elkaar. De delen van Fortis waren vanaf het begin relatief gezien ondergekapitaliseerd ten opzichte van de delen van Santander en RBS. Voordat Fortis zijn delen kon integreren diende het dus zorg te dragen voor de adequate kapitalisatie van de door Fortis gekochte onderdelen van ABN AMRO.

Afgifte verklaring van geen bezwaar

De afgifte van de verklaring van geen bezwaar voor de overname van ABN AMRO in 2007 door de Nederlandsche Bank (DNB) en de minister van Financiën is uitgebreid aan de orde geweest in het rapport Verloren Krediet van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel (Tcofs). Uiteindelijk is gezamenlijk getekend waarbij DNB heeft getoetst op de financiële gezondheid van de betrokken partijen (criterium a) en de mogelijkheden om voldoende toezicht te houden (criterium b). De minister heeft getoetst op de gevolgen voor de financiële stabiliteit (criterium c) waarbij DNB een brief heeft ingebracht waarin hij wijst op de toenemende risico’s in het financiële stelsel, de wegvallende liquiditeit in het stelsel en de complexiteit van de operatie. Volgens DNB waren deze risico’s echter te ondervangen door voorschriften en beperkingen op te leggen. Dit mondde onder andere uit in de zogenaamde gated-approval methode: voor elke nieuwe stap in het separatie- en integratietraject was steeds opnieuw toestemming nodig van DNB.

4.2.3 Fortis in problemen: periode tot de val Lehman Brothers op 15 september 2008

In 2008 houdt de spanning op de financiële markten aan. De aanhoudende twijfel over de waardering van portefeuilles op de balans blijft zich vertalen in een haperende interbancaire markt. In dit klimaat moet Fortis proberen het kapitaal bij elkaar te krijgen om zijn onderdelen van ABN AMRO op termijn te kunnen integreren. Daartoe had Fortis een plan opgesteld: er zouden emissies gedaan worden en bepaalde onderdelen zouden afgestoten of deels verkocht worden (bijvoorbeeld de joint venture met Ping An). Onderdeel van het financieringsplan waren de te bereiken synergieopbrengsten en kostenbesparingen van integratie van de ABN AMRO-delen. Fortis had dan ook haast om zijn onderdelen te integreren om deze synergievoordelen en besparingen te kunnen gaan realiseren. Ook de liquiditeitspositie van Fortis zou daarbij gebaat zijn omdat haar ABN AMRO-delen veel eigen liquiditeiten bevatten.

Kapitaalbehoefte Fortis

Het onderdeel vermogensbeheer (ABN AMRO Asset Management) wordt gesepareerd en geïntegreerd binnen Fortis in april 2008. Hiermee neemt de vermogensbehoefte binnen het ABN AMRO deel van Fortis vanwege integratie af met 3,6 miljard euro, maar er blijft op termijn extra kapitaal nodig. Om de business unit Nederland van ABN AMRO te kunnen integreren moest echter eerst de EC-Remedy worden uitgevoerd. Bij Fortis was men er lange tijd van uitgegaan dat de afstoting van onderdelen op last van de Europese Commissie positief zou uitwerken op de kapitaalpositie. De door Fortis gekozen oplossing blijkt echter operationeel zeer complex te zijn. Doordat er in de onderhandelingen alleen Deutsche Bank als bieder overblijft, wordt de onderhandelingspositie van Fortis veel slechter dan aanvankelijk gedacht. Het uiteindelijke onderhandelingsresultaat valt dus ook fors tegen, wat leidt tot een verslechtering van de kapitaalsituatie met ongeveer 1 miljard euro. De met Deutsche Bank overeengekomen prijs zorgt voor een afboeking en bovendien moet Fortis uitgebreide garanties afgeven op de kredietportefeuille van HBU, een van de te verkopen onderdelen. De heer Hessels, toenmalig vicevoorzitter van de raad van bestuur van Fortis SA/NV, verklaart in zijn openbaar verhoor:

De heer Hessels: «Dat er remedies nodig waren, werd gerespecteerd. Daar waren wij het ook mee eens, want het marktaandeel zou te groot worden. De vraag is wat je dan moet afstoten. Er is discussie geweest over de vraag of dat een stukje van het Fortis-kantorennet moest zijn of dat het juist een stuk van ABN AMRO, de Hollandsche Bank-Unie (HBU), moest zijn. Ik ben daar zelf niet direct bij betrokken geweest. Uiteindelijk is gezegd dat het de HBU moest zijn, terwijl men wist dat het systeemtechnisch een ingewikkelde zaak zou zijn om dat uit te pellen. Dat bleek. Het moest worden verkocht. Er was uiteindelijk maar een bieder voor, namelijk de Deutsche Bank. Die maakte op een zakelijk goede, je kunt zeggen handige, manier gebruik van de moeilijke omstandigheden. Uiteindelijk kwam daar een prijs uit die een geweldig gat sloeg in het solvabiliteitsplan van Fortis, een gat van 1,1 of 1,2 mld.»28

Box 4.2 EC-Remedy

De Europese Commissie was van mening dat door het samenvoegen van ABN AMRO Nederland en Fortis Bank Nederland er te weinig marktpartijen zouden overblijven in het marktsegment dienstverlening aan het midden- en kleinbedrijf. Er diende dus een nieuwe marktpartij te komen die de rol van Fortis Bank Nederland als vierde partij en «uitdager» van de drie grote partijen ABN AMRO, Rabobank en ING zou overnemen. Hiervoor waren in grote lijnen twee mogelijkheden. Ten eerste verkoop van onderdelen van Fortis Bank Nederland, met name Fortis Commercial Banking en Fortis Commercial Finance. Ten tweede verkoop van ABN AMRO dochter HBU, een aantal grote ABN AMRO kantoren en IFN Finance Nederland. Beide opties waren lastig. De Fortis-delen waren een geïntegreerd onderdeel van het Europese Fortis-netwerk voor dienstverlening aan middelgrote bedrijven; bovendien achtte Fortis het moeilijk te verkopen om in eigen vlees te gaan snijden na de overname. HBU was een volledig geïntegreerd onderdeel van ABN AMRO dat op dezelfde platforms draaide. Operationeel zou deze opsplitsing zeer gecompliceerd blijken.

De heer Schmittmann: «HBU is echter niets anders dan een ABN AMRO-branche met een ander bordje op de deur. Met andere woorden, de systemen die binnen HBU werden gebruikt, waren dezelfde systemen als de systemen die binnen ABN AMRO werden gebruikt. Hierdoor was het verkopen van de dertien branches die de Europese Commissie als eis stelde om voldoende marktaandeel te verkopen, een enorm probleem op basis van systemen.»27

Over Fortis Commercial Banking zegt de heer Van Rutte, destijds voorzitter van de raad van bestuur van Fortis Bank Nederland, het volgende:

Vraag: «Maar Fortis Commercial Banking is wel iets anders dan HBU. Was het niet veel makkelijker geweest om toch Fortis Commercial Banking te nemen?»

De heer Van Rutte: «Ik denk dat dit vaak onderschat wordt, want Fortis Commercial Banking had ook ontvlochten moeten worden vanuit de administratie van Fortis Bank Nederland. Ook dat was volledig vervlochten binnen Fortis Bank Nederland. Achteraf kun je vaststellen dat HBU waarschijnlijk complexer is geweest, omdat HBU een minder geïsoleerd onderdeel was, maar ook Fortis Commercial Banking moest ontvlochten worden en dat was eveneens een lastige zaak.»29

Fortis koos voor de HBU optie en ging op zoek naar belangstellenden. Omdat de Europese Commissie een volwaardige concurrent wenste, kwamen eigenlijk alleen grote partijen in aanmerking. Uiteindelijk werd in juli 2008 een overeenkomst met Deutsche Bank bereikt.

Afnemend vertrouwen

De aanhoudend moeilijke marktomstandigheden zorgen ervoor dat ook de operationele resultaten van Fortis onder druk komen te staan. Fortis kwam zodoende in een tijdsklem terecht: het moest zo snel mogelijk een deal maken ter uitvoering van de Remedy wat resulteerde in de zeer ongunstige deal met Deutsche Bank, en de omstandigheden om het benodigde kapitaal aan te trekken werden steeds slechter. Het bedrijf komt gaandeweg 2008 in een neergaande spiraal terecht. Er waren gerede twijfels in de markt of Fortis wel voldoende buffers had om verdere klappen op te vangen, zeker in een omgeving waar de markt (en niet de toezichthouders) steeds hogere kapitaaleisen begon te stellen. Hoewel Fortis du moment aan alle kapitaaleisen voldeed, zou dit op termijn, met de integratie van de ABN AMRO-onderdelen, niet meer het geval zijn: deze zogenaamde «look-through» solvabiliteit30 schoot serieus tekort als er geen extra kapitaalmaatregelen zouden worden getroffen. Het afnemende vertrouwen in Fortis gaf aanleiding tot het vertrek, begin juli 2008, van de toenmalige topman, de heer Votron, en later van zijn financiële rechterhand de heer Mittler.31 Dan wordt ook een herzien kapitaalplan gepresenteerd: het dividend wordt gepasseerd, er komt een aandelenemissie en het afstoten van activiteiten wordt versneld. Het mag niet baten: de markt blijft zijn twijfels houden, zowel over de bedrijfsmatige kant als over de bestuurlijke kant, mede gevoed door de ingewikkelde structuur van het Fortis-concern (zie organogram).

Een emissie van beperkte omvang wordt met enige moeite en met een forse korting geplaatst, onder andere bij het Nederlandse pensioenfonds ABP. Het afstoten van activa wilde ook niet vlotten. Al vanaf augustus wordt het voor sommige marktpartijen duidelijk dat Fortis het wellicht niet op eigen kracht gaat redden. De heer Bruggink, lid van de raad van bestuur van de Rabobank, vertelt hierover in zijn openbaar verhoor:

Vraag: «Wanneer en in welke mate begon u zich zorgen te maken over de gezondheid van Fortis en de gevolgen daarvan voor de financiële stabiliteit van Nederland?»

De heer Bruggink: «In de late zomer van 2008.»

Vraag : «Kunt u zich herinneren wanneer u daarover hebt gesproken met de toezichthouder, de Nederlandsche Bank?»

De heer Bruggink: «Vanaf de late zomer van 2008 en zeer intensief in de heel korte periode voorafgaand aan het desbetreffende weekend.»

Vraag : «Dan hebben wij het over het «Benelux-weekend». De late zomer van 2008. Is dat de maand augustus?»

De heer Bruggink: «Ja.»32

Het tanende vertrouwen in Fortis leidt tot een uitstroom van middelen die de toch al niet al te sterke liquiditeitspositie van Fortis verder uitholt. Het zijn vooral de grote institutionele klanten en niet de particulieren die hun middelen terugtrekken. De heer Van Rutte, destijds voorzitter van de raad van bestuur van Fortis Bank Nederland, verklaart:

De heer Van Rutte: «Het is wel zo dat er geld uitstroomde bij Fortis Bank Nederland. Ik praat nu over Fortis Bank Nederland, omdat ik niet weet wat er vanuit Fortis eventueel naar de Rabo stroomde. Vanuit Fortis Bank Nederland heb ik in elk geval kunnen vaststellen dat er vanuit ons particulierenbedrijf, ons retailbedrijf en vanuit de private banking tussen 30 juni en 30 september ongeveer 5 mld. aan geld wegliep.»29

Extern toezicht op Fortis

De problemen van Fortis staan in een vroegtijdig stadium op het vizier van DNB en worden gemonitord. DNB maakt zich kort na de overname al zorgen over Fortis en in het voorjaar wordt project Tristan gestart: een onderzoek naar mogelijke problemen bij een grote systeemrelevante instelling waarbij het instrumentarium dat DNB ter beschikking staat geïnventariseerd wordt. In het project is Fortis als voorbeeld gebruikt. De heer Brouwer, toenmalig directeur monetaire zaken bij DNB, licht in zijn openbaar verhoor toe:

De heer Brouwer: «Het project was breder en betrof ook vragen over de liquiditeit en solvabiliteit en de vraag welke kant het zou kunnen opgaan met de grote systeembanken – dus niet alleen Fortis, maar het concentreerde zich daar wel op – en daarbinnen de liquiditeit. Dat was de grootste zorg.»33

Box 4.3 Project Tristan

Tristan: Instrumenten in tijd van crisis (maart 2008)

Op verzoek van de directie van DNB is onderzocht welke instrumenten DNB kan inzetten als een systeemrelevante instelling, in casu Fortis, in de problemen komt. Er bestaan risico’s met betrekking tot de solvabiliteit van Fortis waarbij aangetekend wordt dat er du moment nog voldoende marge is. De liquiditeitspositie is verzwakt maar niet erger dan bij andere banken. Vastgesteld wordt dat Fortis Nederland sterk verweven is met Fortis België, dat de Belgische toezichthouder CBFA groepstoezichthouder is en de leiding heeft in crisissituaties, en dat Fortis systeemrelevant is. Daarbij wordt aangetekend dat de systeemrelevantie van Fortis in België groter is dan de systeemrelevantie van Fortis in Nederland, als ABN AMRO buiten beschouwing wordt gelaten. Bij de analyse van een stresssituatie gaan liquiditeits- en solvabiliteitsproblemen hand in hand. In de analyse worden drie niveaus van vertrouwen onderscheiden:

  • Fase 1: Twijfel bij professionele partijen.

  • Fase 2: Wankelend vertrouwen professionelen.

  • Fase 3: Volledig vertrouwenverlies bij professionelen en het publiek.

Fortis wordt op het moment van het rapporteren in maart 2008 in fase 1 ingeschat.

De volgende instrumenten worden geïdentificeerd, ook in samenhang met de Belgische toezichthouder:

  • Fase 1: Fortis vragen om een plan ter versterking van liquiditeit en solvabiliteit, eventueel, afgestemd met de Belgische autoriteiten, het inzetten van morele druk.

  • Fase 2: De mogelijkheid van een verzoek om noodliquiditeitssteun (ELA: Emergency Liquidity Assistance) aan DNB en de Belgische centrale bank NBB bestaat in deze fase. DNB moet dan beslissen of ze ermee instemt dat haar ELA zal worden aangewend voor de Fortis groep. Aanvullende voorwaarden zouden dan aan de orde kunnen zijn, bijvoorbeeld het herzien van de toezichtarrangementen. Voor solvabiliteitssteun in fase 2 ligt de voorkeur bij een private oplossing. Nederlandse en Belgische voorkeuren kunnen daarbij verschillen. Bij kapitaalinjecties speelt de vraag van burden sharing met België en Luxemburg wat tot een onderhandelingssituatie tussen Nederland, België en Luxemburg kan leiden.

  • Fase 3: Een overheidsgarantie als laatste redmiddel, waardoor verliezen voor de Staat onbegrensd zijn. De benodigde kapitaalinjectie daarbij zal nationalisatie waarschijnlijk maken. Het probleem van burden sharing speelt nog sterker in deze situatie. Zelfstandig ingrijpen door DNB en/of het ministerie van Financiën ligt moeilijk omdat Fortis centraal vanuit Brussel wordt aangestuurd en Fortis Bank Nederland voor haar funding volledig afhankelijk is van Fortis in België. De Nederlandse autoriteiten moeten in ieder geval voorkomen dat de Nederlandse verzekeraar onverantwoord bijdraagt aan steun voor de groep of dat Fortis gebruik maakt van de activa van ABN AMRO. Al in fase 2, wankelend vertrouwen, kan het proportioneel zijn om in te grijpen in het splitsings- en integratieproces rond ABN AMRO, bijvoorbeeld door het isoleren van ABN AMRO.

Naar aanleiding van het Tristan rapport wordt er binnen DNB overlegd over de afspraken en de relatie met de CBFA, de proportionaliteit van bepaalde maatregelen (zoals het stopzetten van de integratie) en de mogelijkheid om Nederlandse systeemrelevante delen af te schermen («ringfencing»).

Concreet ingrijpen van DNB is op dat moment nog niet aan de orde. Wel heeft DNB meerdere malen haar zorgen over Fortis aan de Belgische toezichthouder CBFA kenbaar gemaakt. Een probleem voor het ondernemen van concrete acties is dat DNB niet de primaire toezichthouder is op Fortis; dat is de CBFA. De verhouding tussen beide toezichthouders staat al sinds de plannen van het consortium om ABN AMRO over te nemen onder druk. Een overname van het binnenlandse bedrijf van ABN AMRO door Fortis brengt de vraag met zich mee hoe het toezicht op Fortis er uit zou moeten zien als het gewicht van de activiteiten veel zwaarder in Nederland komt te liggen. De verhoudingen tussen de Belgische en Nederlandse toezichthouder lijken zich verder in negatieve zin te ontwikkelen naarmate Fortis meer in de problemen komt (zie ook box 4.7).

Extern toezicht op ABN AMRO

Met betrekking tot de plannen van Fortis om haar ABN AMRO-delen te integreren stelt DNB zich zeer strikt op terwijl Fortis haast wil en moet maken. De «gated approval» methode zorgt ervoor dat Fortis voor elke stap opnieuw toestemming van DNB nodig heeft en gedetailleerde plannen moet indienen alvorens verder te kunnen. Binnen Fortis bestond begrip voor het oogpunt van de toezichthouder. Tegelijkertijd heeft het bedrijf de opstelling van DNB als weinig meegaand ervaren en aangegeven dat dit proces de integratie ernstig vertraagd heeft en mede tot de problematische situatie in september 2008 heeft geleid. DNB heeft grote moeite met de deal met Deutsche Bank ter uitvoering van de EC-Remedy, met name de kredietgaranties (credit umbrella) die Fortis aan Deutsche Bank heeft verstrekt. DNB acht het twijfelachtig of het aangaan van een dergelijke overeenkomst getuigt van goed bestuur en geeft aan de noodzakelijke verklaring van geen bezwaar voor de overeenkomst niet te willen verlenen onder deze voorwaarden. De heer Wellink, toenmalig president van DNB, zegt hierover in zijn openbaar verhoor:

De heer Wellink: «Ja, wat ik eigenlijk vind, is dat noch mevrouw Kroes, noch wij de probleemfactor waren, maar gewoon Fortis, omdat Fortis geen goed integratieplan op tafel had liggen op dat moment, en Fortis zich had gecommitteerd aan een contract met een Deutsche bank waar zoals u weet een credit umbrella in zat met een omvang waarvan je je serieus kunt afvragen of verantwoordelijke bankiers dit hadden mogen doen.»34

Eind juni 2008 ligt het integratieplan dat Fortis heeft ingediend bij DNB ter goedkeuring voor. DNB deelt aan Fortis mee het plan onvoldoende te vinden, onder andere omdat de toezichthouder niet tevreden is over de plannen voor de inrichting van de governance van Fortis Bank Nederland, na integratie met de resterende ABN AMRO-delen. Het zwaartepunt van de governance zou te veel in Brussel terecht komen en te weinig op lokaal niveau, in Nederland. Voor de oude en kleinere Fortis Bank Nederland was dat minder problematisch vanwege de geringe omvang. De nieuwe bank, de combinatie Fortis Bank Nederland en ABN AMRO F-Share, is echter zonder twijfel een buitengewoon belangrijke en voor het Nederlands financiële stelsel systeemrelevante instelling.

De heer Wellink: «Ik had wat cijfers van ABN AMRO gezien, welk deel een balanstotaal had van 177 mld. op dat moment. Er viel van die 177 mld. 59 mld. onder het depositogarantiestelsel. Als ABN AMRO was omgevallen, was er op Nederlandse Staat voor 59 mld. getrokken vanwege het garantiestelsel. Dat hadden andere banken kunnen oplossen. Deze 60 mld. was driekwart van het kapitaal van het hele Nederlandse bankwezen. Er waren 4,5 miljoen rekeninghouders die van de ene op de andere dag geen toegang zouden hebben. Ik kan nog doorgaan, maar financiële stabiliteit stond voor mij helemaal voorop.»34

Overleg 2 juli tussen minister en president DNB

De toenemende problemen bij Fortis zouden leiden tot het vertrek van de heer Votron, toenmalig topman van Fortis. Bij DNB is men al eerder gealarmeerd door de emissie in juni, de voorliggende zeer nadelige overeenkomst tussen Fortis en Deutsche Bank over HBU en de toezichtinformatie. Er is op dat moment intensief contact met de CBFA over Fortis. Het vertrek van de heer Votron op 11 juli 2008 was dus geen verrassing voor DNB.

Even daarvoor op 2 juli 2008 heeft de president van DNB de minister van Financiën tijdens het regulier overleg (het zogenaamde lunchgesprek) ingelicht over de problemen bij Fortis en dat de noodzaak van ingrijpen door de autoriteiten aan de orde zou kunnen komen voor de financiële stabiliteit in Nederland. In de periode voor 2 juli 2008 is de stand van zaken rond ABN AMRO en Fortis in grote lijnen besproken tussen minister en president DNB. In die periode zijn de problemen nog niet zodanig dat uitwisseling van toezichtvertrouwelijke informatie aan de orde is. De heer Wellink en de heer Bos, toenmalig minister van Financiën, verklaren hierover in hun openbaar verhoor:

De heer Wellink: «Mijn herinnering is dat – ik was daar heel blij mee – oud-minister Bos buitengewoon duidelijk was voor wat betreft het formuleren van de lijn: onze eerste verantwoordelijkheid is het redden van de systeembanken in Nederland. Dat tijdens de onderhandelingen je op een gegeven moment ook rekening moet houden met de belangen van een ander, zeker als die niet op een adequate wijze behartigd worden, zeker als die mislukking weer terugslaat op jou – want een systeemcrisis in België zou natuurlijk ook een systeemcrisis hier in Nederland zijn geweest – dat spreekt vanzelf. Maar onze inzet toen was ontzettend duidelijk: wij hadden primair de verantwoordelijkheid voor de Nederlandse systeemonderdelen.»35

De heer Bos: «Wij hebben toen afgesproken – ik weet niet meer precies hoe dat gesprek is gelopen maar wel wat de conclusie was – dat het voor ons de hoogste prioriteit zou hebben dat wat er ook binnen Fortis zou gebeuren, dat nooit zou mogen leiden tot een aantasting van de stabiliteit van het Nederlandse financiële systeem, en dat dat dus betekende dat we zeer alert en actief moesten kijken naar hoe een en ander zou uitpakken voor de Nederlandse onderdelen van Fortis...

Ik weet het allemaal niet meer woordelijk, maar wat ik mij van dat gesprek kan herinneren, is dat wij daarin ook hebben gezegd: als dat betekent dat je op enig moment de Nederlandse onderdelen er weer uit moet halen omdat dat de enige manier is om ze te vrijwaren van besmetting – om dat beladen woord maar te gebruiken – dan zal ik voor die verantwoordelijkheid niet weglopen. Daarmee was dat geen voornemen, en er lag dus ook niet meteen een plan of scenario op tafel, maar wist de heer Wellink wel dat ik het met hem eens zou zijn dat wij zo zouden handelen als dat aan de orde was.» 36

DNB geeft aan dat ze indien nodig een harde lijn wil volgen. De toezichthouder zal, gezien haar primaire verantwoordelijkheden, het belang van ABN AMRO boven dat van Fortis stellen, mocht dat aan de orde zijn. De minister heeft zijn steun uitgesproken voor deze aanpak en aangegeven dat, als verkoop van Fortis aan de orde zou zijn, een Nederlandse oplossing de voorkeur zou moeten hebben. Het bewaken en behouden van de financiële stabiliteit is het primaire doel van de afspraken tussen de heren Bos en Wellink. De afspraken zullen later nog van grote invloed blijken.

Direct resultaat van het gesprek tussen minister en bankpresident is de afspraak om een reguliere vorm van contact tussen departement en toezichthouder in te stellen. Dit wordt later ingevuld door de heer Kleijwegt, divisiedirecteur Toezicht banken bij DNB, en mevrouw Salden, hoofd financiële stabiliteit bij het ministerie. Na de val van Lehman Brothers zal dit contact zich intensiveren. Vanaf juli tot aan de val van Lehman bemoeit DNB zich intensief met Fortis door contacten met (veelal Nederlandse) Fortis-bestuurders te leggen, vragen te stellen aan Fortis en de CBFA, en druk uit te oefenen, in lijn met fase I van project Tristan. Van gezamenlijk optrekken met het ministerie van Financiën is nog geen sprake. De bemoeienis van DNB bij Fortis valt slecht bij de CBFA, de hoofdtoezichthouder op Fortis.

Het ministerie was voor 2 juli 2008 periodiek door DNB geïnformeerd over de gang van zaken rond ABN AMRO. Als de minister door de president van DNB is ingelicht over de problemen bij Fortis en de mogelijke gevolgen daarvan, wordt het dossier Fortis/ABN AMRO met iets meer aandacht gevolgd. Toch is er in de periode tussen 2 juli tot de val van Lehman weinig te merken van urgentie of ernstige zorgen bij het ministerie. Er wordt geen speciaal team geformeerd en scenario’s blijven zeer abstract.

Ook is er nauwelijks sprake van contacten met counterparts bij het Belgische ministerie van Financiën. Deze blijken niet te traceren in de Belgische constellatie, wat overigens een jaar eerder in 2007 ten tijde van de overnamestrijd rond ABN AMRO ook al geconstateerd was binnen het ministerie. Het gebrek aan ambtelijke contacten zal later niet bijdragen als gecoördineerde mogelijke oplossingen voor Fortis aan de orde zijn. Uiteindelijk komt er pas in de week voor het weekend van de Benelux-overeenkomst een grotendeels ad hoc inspanning tot stand en wordt er een speciaal team, Non Olet, ingesteld om de problemen aan te pakken. De heer Ter Haar, toenmalig directeur financiële markten en plaatsvervangend thesaurier-generaal van het ministerie van Financiën, vertelt hierover in zijn openbaar verhoor:

De heer Ter Haar: «In het jaar daarvoor speelde de fusie van Euronext en de New York Stock Exchange. In Euronext zat de Nederlandse beurs, maar ook de Belgische. Ik heb toen geprobeerd om contact te zoeken met mijn Belgische counterpart om te praten over de positie die je als overheid inneemt in zo’n fusieproces. Daarbij deed zich een curieuze situatie voor. We hebben in Brussel een comité geheten Financial Services Committee (FSC), waar eigenlijk al mijn counterparts in zitten van de Europese landen, behalve van België, want België heeft ervoor gekozen om daar de toezichthouder lid van te laten zijn. Ik wist dus al uit de ervaring van dat Brusselse comité dat ik niet echt een duidelijke aanspreekpersoon in het Belgische ministerie heb. Ik heb toen geprobeerd om rond de New York Stock Exchange toch een verbinding te leggen, maar ben toen een beetje – dat moet ik toch zeggen – van het kastje naar de muur gestuurd, van het departement naar het kabinet van de minister en weer terug. Uiteindelijk heb ik gezegd: als jullie nog contact met mij willen opnemen, ga je gang.»37

RFS Consortium

Bij ABN AMRO loopt ondertussen in 2008 het separatie- en integratietraject, wat een buitengewoon complex en tijdrovend proces blijkt te zijn. De heer Zalm, de huidige voorzitter van de raad van bestuur van ABN AMRO, verklaart in zijn openbaar verhoor:

De heer Zalm: «Het consortium heeft volgens mij schromelijk onderschat hoe ingewikkeld het is om een bank in drieën te splitsen. Er spelen natuurlijk ook nog wel weer andere discussies. Er wordt nu ook gesproken, zij het om heel andere redenen, over het opsplitsen van banken. Dat is echter een heel kostbare en ingewikkelde zaak. Bij Harvard vinden ze de case geloof ik nog iets te ingewikkeld om te presenteren aan de studenten, maar verder lijkt mij «How not to take over a bank» een mooie titel voor deze story.»38

De relatief losstaande delen van Santander kunnen wel snel worden afgesplitst en er blijft enkel kapitaal – zo’n 10 miljard euro – van de Spaanse bank over. Ondertussen krijgt ook RBS het steeds moeilijker in 2008.39 De Britse bank heeft in het voorjaar dan al een reusachtige emissie geplaatst bij beleggers. Bij de zakenbankactiviteiten van zowel ABN AMRO, die naar RBS zouden gaan, als bij RBS zelf ontstaan grote verliezen als gevolg van de aanwakkerende kredietcrisis.

Vraag : «Wanneer ging DNB zich grote zorgen maken over RBS?»

De heer Kleijwegt: «Ik probeer dit nu meer te traceren dan dat ik het echt weet, maar naar mijn inschatting was dit rond de zomer. Of misschien nog wel ietsje later, maar in ieder geval niet in het voorjaar... Zeker na Lehman Brothers, want dat was inderdaad een waterscheiding.»40

De acute problemen bij RBS monden er in uit dat de Britse centrale bank op 7 oktober 2008 voor het eerst noodliquiditeit (ELA) verstrekt aan RBS. Tot 16 december 2008 zal de Bank of England doorgaan met het verstrekken van liquiditeiten. Dit is overigens niet bekend bij DNB. In november 2009 maken Britse autoriteiten de ELA-verstrekking bekend bij collega-toezichthouders en het publiek.

Vraag: «Bent u van tevoren op de hoogte gesteld van deze ontwikkeling bij RBS? Ik neem aan dat dit van wezenlijk belang was voor het toezicht dat u voerde op ABN AMRO.»

De heer Kleijwegt: «Ik zou zeggen: te weinig, te laat. Ik constateer dat we relatief weinig informatie kregen, en relatief laat. Ik ken daar geen oorzaak voor.»40

Waar oorspronkelijk het deel van RBS overgekapitaliseerd was, ontstaat ook daar een kapitaaltekort, net als in de F-Share van Fortis. Voortvloeiend uit de consortiumovereenkomsten moet Santander nu haar kapitaal in ABN AMRO laten zitten om de bank als geheel voldoende gekapitaliseerd te houden.

De heer Kleijwegt: «We bleven naar ABN AMRO als geheel kijken, wat betekende dat ABN AMRO pas aan een aandeelhouder als Santander kapitaal kon uitkeren als dat door ABN AMRO als geheel te dragen was.»40

Vanzelfsprekend lopen de spanningen binnen het consortium enigszins op. DNB is altijd de hoofdtoezichthouder op ABN AMRO gebleven, ook na de overname van het consortium, en beschikt daarom over zeer veel kennis en informatie. De toezichtstaak is door de overname bijzonder veeleisend geworden: naast het reguliere toezicht op de normale operationele gang van zaken moet immers het complexe ontvlechtingproces op de voet gevolgd worden. DNB heeft aangegeven dat het toezicht geconsolideerd is uitgevoerd. Conform de wettelijke kaders, en voortvloeiend uit de overname door het consortium en de daarbij verleende verklaring van geen bezwaar, houdt DNB toezicht op ABN AMRO als geheel, DNB heeft daarbij overigens wel uitgebreide kennis van de onderdelen van ABN AMRO (de zogenaamde Shares).

De heer Kleijwegt: «ABN AMRO als geheel moest maandelijks rapportages indienen. Iedere maand was dus duidelijk wat de kapitaalpositie was. Voor de verschillende onderdelen daarvan gold geen rapportageplicht.»41

Voor DNB speelt de kapitaalverdeling binnen ABN AMRO over de delen van de consortiumpartners dus geen rol gezien vanuit het toezicht dat DNB moet houden, maar wel ten aanzien van het inzicht in de effecten van de voorgenomen separatietrajecten op de kapitaal- en liquiditeitspositie van ABN AMRO. De omgang met tekorten en overschotten was immers een zaak tussen de consortiumpartners en vastgelegd in de consortiumovereenkomsten CSA en SCSA. Pas bij vergunningverlening voor separatie, c.q. integratie van een onderdeel komt de kapitalisatie van het betreffende onderdeel dus in beeld. In de verhoren is diverse malen naar voren gekomen dat DNB zeer veel informatie had, maar dat de ontwikkelingen bij het zakenbankdeel niet goed in beeld lijken te zijn geweest.

De heer Wellink: «Die verliezen liepen in 2007 op tot iets boven de 17 mld. bruto, dus niet wat je ook vaak ziet: 2008–2009. De boekwinst in die periode was 25 mld. Dat betekende dat er, als je naar het concern overall keek, een vrij groot spanningsveld was tussen zeer goed draaiende bedrijven die ook voor een mooie prijs verkocht konden worden, en een pocket in dat bedrijf met grote risico’s. Als u mij vraagt of we dat van die risico’s hebben gezien, met name in dat Handelsboek en in Londen, antwoord ik met nee.»34

Begin september stuurt de heer De Boeck een brief naar DNB en de CBFA waarin hij het dilemma voor Fortis uitlegt. De heer De Boeck was de door Fortis benoemde vicevoorzitter van de raad van bestuur van ABN AMRO en verantwoordelijk voor de separatie van ABN AMRO-onderdelen. Fortis moet de EC-Remedy uitvoeren om verder te kunnen gaan met integratie, maar kan niet verder zonder de toestemming van DNB voor de transactie met Deutsche Bank en goedkeuring voor het integratieplan. De heer De Boeck stipt in deze brief de risico’s van verdere vertraging aan voor Fortis maar ook voor ABN AMRO: interne onrust, mogelijke instabiliteit en verlies van vertrouwen in de markt. DNB neigt half september naar toestemming voor de overeenkomst met Deutsche Bank zodat Fortis de EC-Remedy kan uitvoeren en verder kan met ABN AMRO. Dit wordt echter doorkruist door de realiteit van na de val van Lehman Brothers op 15 september 2008.

4.2.4 Conclusies

Fortis in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor ontstane problemen

De oorzaak van de problemen bij Fortis lag in de combinatie van de verslechterende marktomstandigheden met het absorberen van de overname van ABN AMRO in consortiumverband. De commissie constateert dat Fortis door haar eigen toedoen in de problemen is gekomen. Het bedrijf heeft scherp aan de wind gevaren qua risico, bijvoorbeeld door een grote portefeuille gestructureerde producten op te bouwen, al was die positie niet extremer dan bij andere marktpartijen. Fortis heeft er ook zelf voor gekozen om met het consortium ABN AMRO te willen overnemen zonder voorafgaand daaraan een uitgebreid boekenonderzoek te doen. Hoewel er sprake was van een zekere strategische logica voor Fortis, is in een periode van hoogconjunctuur een zeer forse prijs geboden. Het consortiumbod was bovendien in contanten waardoor er, in vergelijking met een bod in aandelen, een behoorlijk marktrisico werd aangegaan. Fortis had de voordelen van integratie al meegenomen in haar financieringsplannen waardoor het zichzelf in een situatie manoeuvreerde waarin er grote druk was om zo snel mogelijk tot integratie te komen. Daarbij is onvoldoende rekening gehouden met door de Europese Commissie te nemen maatregelen in verband met mededinging. Het gaat dan zowel om de inhoud van de EC-Remedy, als de manier om tot een goede invulling van die Remedy te komen. Het resultaat daarvan was de zeer ongunstige en voor DNB in eerste instantie onaanvaardbare overeenkomst met Deutsche Bank.

Opsplitsen ABN AMRO complexer en tijdrovender dan voorzien

De commissie constateert dat er door de problemen bij Fortis en ook RBS spanningen ontstaan binnen het consortium. Deze worden veroorzaakt doordat ABN AMRO, dan nog bestaand uit de delen van RBS, Fortis en de Z-Share42, in feite drijft op het kapitaal van Santander. De delen van RBS en Fortis zijn op zichzelf gezien ondergekapitaliseerd en RBS en Fortis raken beiden in steeds diepere problemen. Met name RBS heeft een zware prijs betaald voor het gebrek aan een deugdelijk boekenonderzoek. Het is duidelijk dat het proces van opsplitsen van een grote systeembank zoals ABN AMRO veel gecompliceerder en daarmee ook tijdrovender was dan voorzien, zo blijkt bijvoorbeeld uit de gang van zaken rond de EC-Remedy. Dit had ook zijn weerslag op de operationele gang van zaken binnen ABN AMRO.

Toezicht DNB op Fortis en ABN AMRO schoot tekort ondanks grote inspanningen

DNB maakte zich kort na de overname al zorgen over Fortis. De initiatieven die uit die zorgen zijn voortgekomen, bijvoorbeeld het project Tristan, hebben in aanloop naar de acute crisis bij Fortis echter niet tot concrete resultaten geleid, zo constateert de commissie. DNB heeft, met name vanaf juli 2008, wel degelijk haar zorgen aan Fortis laten weten en geprobeerd zaken veranderd te krijgen. Meerdere malen zijn de zorgen aan de Belgische toezichthouder en hoofdtoezichthouder op Fortis CBFA kenbaar gemaakt. Echter, waar de samenwerking op de werkvloer tussen beide toezichthouders goed was, zijn de verhoudingen op de hoogste niveaus, waar over daadwerkelijk ingrijpen zou moeten worden besloten, vertroebeld geraakt.

DNB is ook na de overname door het consortium de hoofdtoezichthouder op ABN AMRO gebleven. Gesteld kan worden dat de toezichtstaak door de overname bijzonder veeleisend was: naast het reguliere toezicht op de normale operationele gang van zaken moest immers het complexe ontvlechtingproces op de voet gevolgd worden. DNB heeft dit proces nauwlettend in de gaten gehouden en heeft zich daar zeer strikt in opgesteld. Het toezicht is geconsolideerd gedaan: er is gelet op de gang van zaken bij ABN AMRO als geheel en niet zozeer op de afzonderlijke onderdelen van de consortiumpartners. Hierdoor kreeg de kapitalisatie van de nog niet gesepareerde delen minder aandacht en was de rampzalige ontwikkeling van de resultaten bij de Londense zakenbankactiviteiten van ABN AMRO, die bij het deel van RBS hoorden, onvoldoende in beeld.

Afgifte verklaring van geen bezwaar heeft zeer ernstige gevolgen

Bij de afgifte van de verklaring van geen bezwaar voor overname van ABN AMRO door het consortium moest DNB eigenstandig haar oordeel geven over de financiële gezondheid van de overnemende partijen (criterium a) en over de mate waarin DNB nog voldoende haar toezichtfunctie op ABN AMRO kon invullen (criterium b). DNB heeft in haar reactie op het rapport «Verloren krediet» van de Tcofs aangegeven dat bij het eerste criterium grotendeels is gevaren op de informatie van de betreffende hoofdtoezichthouders op de consortiumpartners.43 Het eigenstandig oordeel van DNB over de gegoedheid van twee van de drie consortiumpartners is dus in belangrijke mate gebaseerd op informatie van buiten DNB. Geconstateerd kan worden dat twee van de drie consortiumpartners binnen een jaar in de grootst mogelijke financiële problemen zijn gekomen. DNB heeft gewezen op risico’s die verbonden waren aan het bod van het consortium zoals het risicoverhogende karakter van een bod in contanten in plaats van in aandelen.

Met betrekking tot het tweede criterium kan geconstateerd worden dat er te veel op vertrouwd is dat de consortiumafspraken waterdicht waren. De verliezen in het RBS deel van ABN AMRO en de kapitaaltekorten bij delen binnen ABN AMRO bleken onvoldoende in beeld. Vanuit DNB is uitgebreid geanalyseerd wat de risico’s van overname en opsplitsing waren. Door het stellen van strikte voorwaarden en voorschriften meende de toezichthouder dat het verantwoord was om een verklaring van geen bezwaar af te geven aan het consortium. Het oordeel van DNB dat de restrisico′s voldoende beheersbaar zouden zijn, is echter verkeerd gebleken. Complexiteit en de daarmee verbonden tijdrovendheid maken het opsplitsen van een systeembank buitengewoon ingewikkeld en gevaarlijk. De commissie concludeert, net als vrijwel alle betrokkenen waaronder DNB zelf, dat een dergelijk proces uitermate terughoudend en kritisch benaderd moet worden, mocht zo’n plan überhaupt ooit nog aan de orde komen.

Bij de afgifte van de verklaring van geen bezwaar voor overname van ABN AMRO door het consortium, met als doel opsplitsing, was de minister van Financiën verantwoordelijk voor het toetsen van de gevolgen voor de financiële stabiliteit. In het rapport «Verloren krediet» van de Tcofs is geconstateerd dat die toets minimaal is geweest en breder ingevuld had kunnen worden. DNB heeft in haar Financiële Stabiliteitsbrief aan de minister gewezen op een aantal risico’s dat zich zou materialiseren. De commissie constateert dat ondanks de betrachte zorgvuldigheid de financiële stabiliteit uiteindelijk wel degelijk in het geding is gekomen. Achteraf gezien is er met de vergunningverlening aan het consortium in september 2007 door de minister en DNB een beslissing genomen die zeer nadelig heeft uitgepakt voor de Nederlandse economie en belastingbetaler. De commissie stelt vast dat een ander besluit genomen had kunnen en moeten worden.

Gebrek aan daadkracht en urgentie ministerie van Financiën

De commissie heeft vastgesteld dat de president van DNB al tijdig de zorgen over de problemen van Fortis deelt met de Minister van Financiën. Ook zijn er toentertijd op 2 juli 2008 concrete afspraken gemaakt die van groot gewicht bleken tijdens de acute crisis rond Fortis. Er is later één lijn getrokken met DNB en er is conform de gemaakte afspraken in de eerste plaats ingezet op het belang van de financiële stabiliteit in Nederland. Toch is er in de periode tussen 2 juli tot aan de val van Lehman Brothers weinig te merken van urgentie of ernstige zorgen bij het ministerie, laat staan concrete actie zoals het uitwerken van mogelijke scenario’s en noodplannen, of het inventariseren en evalueren van het wettelijk instrumentarium. De commissie acht het ook onbegrijpelijk dat er vanuit het ministerie niet meer actie is ondernomen in de richting van de Belgische autoriteiten.

Box 4.4 Geen vergunning voor het consortium?

Wat zou er gebeurd zijn als er geen verklaring van geen bezwaar aan het consortium van de Royal Bank of Scotland, Fortis en Santander voor overname van ABN AMRO, met als doel de bank op te splitsen, was afgegeven? Wat zou er met ABN AMRO zijn gebeurd? Zouden in dat geval Fortis en RBS in minder problemen zijn gekomen?

Rond ABN AMRO moet onderscheid gemaakt worden tussen een situatie waarbij Barclays, de andere gegadigde, de bank zou hebben overgenomen en een situatie waarbij ABN AMRO zelfstandig zou zijn gebleven. Barclays is zonder overheidssteun door de crisis opgekomen maar heeft wel enig extra kapitaal opgehaald, onder andere bij het staatsfonds van Qatar. Aangezien het bod van Barclays in aandelen was, zou de impact van financiering van de overname van ABN AMRO minder zwaar wegen dan in het geval van het bod in contanten door het consortium. Hoe de samenvoeging van de twee banken verteerd zou zijn, is een vraag die niet beantwoord kan worden. De vraag blijft dan in hoeverre Barclays verliezen bij ABN AMRO zou hebben kunnen absorberen. Uiteindelijk komt dit neer op de vraag hoe ABN AMRO het in de crisis gedaan zou hebben.

Na de de facto nationalisatie van RBS is het beeld ontstaan dat de problemen bij RBS vooral waren toe te schrijven aan haar deelname in de overname van ABN AMRO. Zo zijn de verliezen binnen de Londense zakenbankactiviteiten van ABN AMRO breed uitgemeten in verband met de problemen bij RBS. De Britse toezichthouder FSA heeft uitgebreid onderzoek gedaan naar de gang van zaken bij RBS wat heeft geresulteerd in een lijvig rapport dat op 12 december 2011 openbaar is geworden.44 Volgens het FSA-rapport ligt de belangrijkste reden voor de ondergang van RBS in de premies die betaald zijn voor een aantal overnames, waarvan deelname aan het consortium de grootste is geweest. Daarnaast werden in de handel reusachtige verliezen geleden. Lang is onduidelijk gebleven in hoeverre de verliezen van RBS waren toe te schrijven aan activiteiten die uit ABN AMRO kwamen of juist aan oorspronkelijke RBS-activiteiten. Het onderscheid daarin wordt bemoeilijkt doordat er vanaf de overname posities zijn overgedragen van ABN AMRO naar RBS, wat gepaard ging met allerhande boekhoudkundige mutaties. Het zicht op de werkelijke verliezen en het tijdstip waarop die ontstaan wordt daardoor vertroebeld. Daarnaast speelt de vraag in hoeverre bestaande posities goed beheerd zijn na de overname. De FSA maakt in haar rapport serieuze kanttekeningen bij de kwaliteit van het risicomanagement binnen RBS. Uiteindelijk komt de FSA tot de conclusie dat grofweg tweederde van de operationele verliezen in de handel van in totaal zo’n 15 miljard toe te schrijven is aan oorspronkelijke RBS activiteiten en een derde aan oorspronkelijke ABN AMRO activiteiten. Dat blijft een substantieel verlies en het lijdt geen twijfel dat ook in het geval van een zelfstandig en ongesplitst ABN AMRO – al of niet als onderdeel van Barclays – er ook miljardenverliezen zouden zijn opgetreden bij de activiteiten in Londen. De heer Jiskoot, als oud-bestuurder van ABN AMRO betrokken bij het RBS-deel van ABN AMRO, heeft hierover in een openbaar gesprek met de Tcofs verklaard:

De heer Jiskoot: «Ik heb nog wel eens mensen gesproken die langer binnen die bank hebben gezeten dan ik. Ik denk dat die allemaal van mening zijn dat onze verliezen wellicht een aantal miljarden zijn geweest.»45

De vraag is dan of die verliezen gedragen zouden kunnen worden of dat steun aan de orde zou zijn geweest. Uit de gesprekken tijdens het onderzoek van de Tcofs kwam het beeld naar voren dat er wellicht in beperkte mate extra kapitaal nodig zou zijn geweest. In elk geval kan geconstateerd worden dat ABN AMRO na de verkoop van LaSalle zeer goed gekapitaliseerd was waarbij het weer de vraag is of LaSalle zo snel verkocht zou zijn als het consortium niet in beeld was geweest. Plannen voor het afstoten van LaSalle had ABN AMRO in elk geval al langer.

Het oude ABN AMRO bestond uit een aantal onderdelen waarvan de samenhang voor investeerders niet duidelijk was. Dit was een belangrijke reden waarom opsplitsing van de bank als idee naar voren is gekomen. Een dergelijke structuur was in de crisis wellicht juist een voordeel geweest. Geringe samenhang betekent dat problemen in het ene deel van de bank niet per se inhouden dat er binnen alle onderdelen van de bank een probleem ontstaat. In het geval van ABN AMRO houdt dat in dat verliezen in de zakenbank geen directe gevolgen hebben voor bijvoorbeeld het binnenlands bedrijf in Nederland of voor de bank in Brazilië. Bovendien had ABN AMRO in geval van problemen losse onderdelen zoals Banco Real of LaSalle relatief gemakkelijk kunnen afstoten om aan kapitaal te komen.

De heer Wellink: «Het bijna cynische is dat ABN AMRO een constructie had die veel leek op die van een living will. Men kon grote boekwinsten maken uit verkopen waarmee men lopende onkosten had kunnen oplossen.»34

Fortis en RBS zouden ook zonder de ABN AMRO-overname niet immuun zijn geweest voor de crisis. Fortis had een aanzienlijke portefeuille kredietobligaties. De onzekerheid over de waarde van die portefeuille en de communicatie daarover naar de markt toe heeft een belangrijke rol gespeeld in het verlies van vertrouwen in Fortis.46 Ook de liquiditeitsbehoefte van Fortis en het management daarvan was een zwakke plek in een omgeving waarin belangrijke segmenten van de geld- en kapitaalmarkten niet of zeer gebrekkig functioneerden. RBS had haar eigen handelsactiviteiten, was al niet sterk gekapitaliseerd en was net als Fortis relatief afhankelijk van de korte termijn financiering op de professionele geldmarkt.47 Santander leek aan de overname weinig kleerscheuren over te houden. Het snelle doorverkopen van Antonveneta aan Banca Monte Paschi di Siena leverde zelfs direct een miljardenwinst op.

De heer Zalm: «Het was ietwat wrang voor de andere twee partijen dat redelijk snel daarna Santander Antonveneta doorverkocht tegen een hogere prijs dan de waardering en het voordeel voor zichzelf hield. Mocht men het hebben verkocht voor een lagere prijs, dan was het nadeel ook voor hen geweest, maar omdat die gebeurtenissen niet al te ver uit elkaar lagen, was het voor de andere consortiumpartners wel wat zuur... Ik weet wel dat er ook binnen de gelederen van ABN AMRO toch wel met een scheef oog gekeken werd naar Santander, dat er wel erg mooi uitgesprongen was.»38

Inmiddels is echter ook Santander in 2011 in een situatie terecht gekomen waar het van de European Banking Authority, de nieuwe Europese banktoezichthouder, zo’n 15 miljard euro aan extra kapitaal op moet halen.

Uiteindelijk valt of staat een financiële instelling met het vertrouwen dat er in die instelling is. Hoe de marktperceptie van ABN AMRO, Fortis, RBS en Santander zou zijn geweest zonder de overname, is dan ook een vraag die zich niet laat beantwoorden.

4.3 Benelux-weekend 27/28 september 2008

4.3.1 Aanloop: 15-26 september 2008

Val Lehman Brothers

In september 2008 bereikte de kredietcrisis met de val van Lehman Brothers een nieuw dieptepunt. In de turbulentie die daarop volgde, kwam het vertrouwen van de financiële markten in Fortis zwaar onder druk te staan. Na de val van Lehman Brothers was de markt zeer alert op zwakke partijen en Fortis werd als zodanig gepercipieerd. De perceptie in de markt over Fortis is ook bekend bij de betrokken Nederlandse instanties. Het ministerie van Financiën, DNB en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) zien allen Fortis als de zwakke schakel bij uitstek in de Nederlandse constellatie, zo blijkt uit het dossieronderzoek. Op 17 september 2008 gaan de seinen voor het eerst echt op rood ten aanzien van de situatie rondom Fortis. Er is contact over Fortis tussen DNB en het ministerie en er is sprake van constant contact tussen DNB en de CBFA. DNB wil met de CBFA praten over scenario’s waarbij een private partner in zou stappen bij Fortis. Ondertussen ligt voor DNB een tweetal belangrijke beslissingen voor. Ten eerste zou volgens het integratieplan van Fortis voor ABN AMRO DNB op 30 september een verklaring van geen bezwaar moeten afgeven aan Fortis voor integratie van ABN AMRO business unit Nederland. Ten tweede zou op 3 oktober een verklaring van geen bezwaar volgen voor Deutsche Bank voor de verwerving van HBU en enkele andere onderdelen in het kader van de EC remedies. De zorgen over de solvabiliteit en liquiditeit van Fortis op dat moment rechtvaardigen voor DNB een negatief advies. Daarbij speelt het dilemma dat een dergelijk negatief advies als een zeer slecht signaal zal worden opgevat en Fortis nog verder in de problemen zal brengen. Een positief advies zou, naast de signaalfunctie, ook het voordeel met zich mee brengen dat de ruime liquide middelen binnen ABN AMRO business unit Nederland ter beschikking zouden komen van Fortis en daarmee de liquiditeitsnood zou kunnen verminderen.

Scenario’s

Binnen DNB wordt de optie besproken om, vanwege de zorgwekkende situatie bij Fortis, de oorspronkelijke verklaring van geen bezwaar voor overname van ABN AMRO in te trekken. Dat wordt door DNB echter als disproportioneel gezien omdat Fortis weliswaar kapitaal tekort komt voor integratie van de ABN AMRO-onderdelen en op termijn dus niet solvabel is, maar de bank op dit moment nog wel voldoet aan de minimumvereisten van solvabiliteit en liquiditeit. DNB komt tot de slotsom dat er voor Fortis een plan B moet komen: samenwerking met een partner. Dat kan een Nederlandse of buitenlandse partij zijn of kapitaalverschaffers zoals pensioenfondsen. Daarvoor is afstemming nodig met de Belgische autoriteiten. DNB wil dan ook met de CBFA praten over scenario’s waarbij een private partner in zou stappen bij Fortis. De CBFA oefent van haar kant juist druk uit op DNB om de benodigde goedkeuringen te geven zodat Fortis verder kan met de integratie.

Op het ministerie van Financiën wordt de problematiek in kaart gebracht. Op donderdag 18 september wordt het Non Olet-team voor het eerst bijeengebracht. Dit team bestaat in eerste instantie uit secretaris-generaal de heer Gerritse, directeur financiële markten de heer ter Haar en een aantal nauw betrokken ambtenaren. De problemen van grensoverschrijdende burden sharing en de verschillende belangen die spelen in Nederland en België worden in kaart gebracht. Waar voor Nederland en het Nederlandse financiële stelsel ABN AMRO en in mindere mate Fortis Bank Nederland van het grootste belang zijn, ligt voor België de hoogste prioriteit bij Fortis Bank België en het voortbestaan van de Fortis-groep.

Op 19 september is er direct contact tussen de minister en de president van DNB, zo blijkt uit het dossieronderzoek. Daarin worden de afspraken, zoals die in juli gemaakt zijn, herbevestigd. Het standpunt luidt dat de financiële stabiliteit in Nederland niet in het geding mag komen door de problemen bij Fortis en de mogelijke oplossingen voor die problemen. Concreet betekent dit dat de relevante Nederlandse autoriteiten een beslissende stem willen hebben in de toekomst van de voor Nederland systeemrelevante delen. Het gaat dan met name om het binnenlands bedrijf van ABN AMRO (de business unit Nederland) en ook wel om de wereldwijde clearingactiviteiten van Fortis. Gezien de turbulente omstandigheden wensten de Nederlandse autoriteiten dat de systeemrelevante delen in de Nederlandse toezichtsfeer zouden blijven.

De heer Brouwer: «Ik denk dat daaraan al de overtuiging voorafging dat wij het ons niet zouden kunnen permitteren om weer een complexe situatie in te gaan, met nieuwe aandeelhouders, nieuwe banken, die de mores in Nederland niet kennen. Dat zou een riskante zaak zijn. Dit is een van de elementen die daarbij ook een rol speelt.»48

DNB vraagt de CBFA op dinsdag 22 september daadwerkelijk naar een plan B voor Fortis voor het geval het mis gaat met het bedrijf, bijvoorbeeld een samengaan met BNP Paribas. Volgens de Belgische toezichthouder is een dergelijk plan er niet. De verhoudingen tussen de toezichthouders zijn gespannen en laten zich kenmerken door wederzijds wantrouwen. Op dat moment bestaat binnen Fortis al wel het zogenaamde project Harbour: een zoektocht naar een partner. Slechts enkelen binnen Fortis zijn hiervan de hoogte. Het is niet duidelijk of de CBFA weet had van dit project.

De heer Wellink: «Ja natuurlijk moest dat een geloofwaardig plan zijn. Hier raak ik aan iets waarop ik gewoon te weinig zicht heb. Dit was de 22ste, en ik weet dat op de 19e september binnen Fortis een project Harbour is opgericht. Al die dingen hebben hun eigen naam, vanwege geheimhoudingsbepalingen, maar dit wees toch duidelijk in de richting van het in veilige haven brengen van Fortis. Hier zat kennelijk het voornemen aan de kant van Fortis zelf achter om derden te zoeken om het bedrijf te redden. Daar is ons op de 22ste niets van gezegd, en ik weet het ook niet, maar ik kan me haast niet voorstellen dat de toezichthouder dat niet wist.»34

Op woensdag 24 september wordt de minister middels een notitie van zijn ambtenaren bijgepraat over de zorgen omtrent Fortis. Daarin komen de zorgen over Fortis bij de toezichthouders aan de orde en de moeilijke verhouding tussen CBFA en DNB. Er worden drie denkrichtingen geschetst. Ten eerste de mogelijkheid van kapitaalversterking, door het afstoten van onderdelen of samenwerking met een partner (plan A), ten tweede overname (plan B) waarbij BNP Paribas wordt genoemd en ten derde ontvlechting van Fortis (plan C), bijvoorbeeld langs landsgrenzen, waarbij varianten worden geopperd waarbij Nederlandse partijen betrokken kunnen zijn.

Acute crisis

De situatie van Fortis blijft ondertussen verslechteren zowel op de beurs als in de liquiditeitspositie. Het breed gedragen verlies van vertrouwen in Fortis leidde tot een gestage uitstroom van middelen, met name van grotere institutionele klanten. Er moest voor financiering een steeds groter beroep worden gedaan op de faciliteiten van de ECB, waardoor het noodzakelijke onderpand daarvoor uitgeput raakte.

Uit het dossieronderzoek blijkt dat er op donderdag 25 september contact is tussen DNB en de bestuursvoorzitter van Fortis Bank Nederland, de heer Van Rutte. Daar komt die dag onder andere een standalone-scenario voor Fortis Bank Nederland en het ABN AMRO deel van Fortis (de zogenaamde F-Share) aan de orde. DNB denkt dan nog vooral aan een oplossing voor heel Fortis waarbij het ABN AMRO-deel zeker gesteld wordt en uit Fortis wordt gehaald. Private oplossingen hebben de voorkeur maar steun door de autoriteiten is niet uit te sluiten volgens de toezichthouder. Er zijn inmiddels contacten met de heer Tilmant, de topman van ING, over een mogelijke rol van ING als koper voor onderdelen van Fortis. Ook Rabobank is benaderd door DNB met de vraag om te bekijken of hij een rol zou kunnen spelen bij het redden van Fortis, bijvoorbeeld door bepaalde onderdelen over te nemen of als financier bij een reddingsactie. De heer Hommen, destijds voorzitter van de raad van commissarissen van ING Groep, en de heer Bruggink, lid van de raad van bestuur van de Rabobank, verklaren hierover:

De heer Hommen: «Ik denk dat ING al in een eerder stadium zag dat er wat problemen waren bij Fortis, maar naar mijn idee zijn de eerste contacten gelegd met de autoriteiten in Nederland in de week voor dat weekend waarin wij naar Brussel zijn gegaan (...) Een aantal mensen heeft ING benaderd, maar dat waren voornamelijk de voorzitter van Fortis en ik meen de voorzitter van de Nationale Bank van België of de toezichthouder van België. Die heeft de heer Tilmant benaderd. Laatstgenoemde heeft mij uitvoerig op de hoogte gehouden van die gesprekken en hij heeft gevraagd of het een goed idee was dat wij naar Brussel zouden gaan om aan die uitnodiging gehoor te geven.»49

De heer Bruggink: «Vrijdag tijdens de lunch... De heer Wellink belde de heer Heemskerk op (...) Om af te reizen naar Brussel (...) Om te kijken of er nog iets te halen was.»32

Op vrijdag 26 september 2008 is de liquiditeit van Fortis Bank volledig opgedroogd. Andere banken stoppen met lenen aan Fortis. Het wegvallende vertrouwen in Fortis begint ook gevolgen te hebben voor ABN AMRO waar een uitstroom op gang komt. Het wordt duidelijk binnen Fortis en bij de Belgische toezichthouder CBFA dat, als er geen oplossing komt, het bedrijf maandag 29 september failliet is. DNB vraagt Fortis om nog die dag met een geloofwaardig plan te komen. Uiteindelijk geeft Fortis een persconferentie die bedoeld is om klanten, beleggers en andere vermogensverschaffers gerust te stellen. Het bedrijf slaagt daar niet voldoende in en het wordt steeds duidelijker dat Fortis maandag niet op eigen kracht gaat halen.

Private mogelijkheden

De Belgische autoriteiten denken aan een private oplossing met BNP Paribas. Aan Nederlandse kant komt ING steeds sterker in beeld, in elk geval voor het ABN AMRO-deel. ING wordt dan door de toezichthouder als reële partij gezien om een dergelijke overname te doen, waarbij eventueel een emissie nodig zou zijn. DNB benadert andere Nederlandse partijen, waaronder in elk geval Rabobank en de pensioenfondsen ABP en PGGM, om te participeren in een ING-variant. Ook een verdeling van Fortis tussen BNP Paribas en ING wordt besproken. De heer Sluimers, voorzitter van de raad van bestuur van APG Groep, vertelt hierover in zijn openbaar verhoor:

De heer Sluimers: «Ik kan u dat aangeven. Wellink belt die ochtend met de mededeling dat de kans groot is dat er een bod gaat komen van ING op een of meer onderdelen van Fortis Bank. Hij vraagt of er, in het geval dat dit zou gebeuren, interesse zou zijn vanuit de pensioensector om mee te doen. ING zou dan een emissie plegen, dus aandelen uitgeven, om een dergelijke overname te financieren. Ik neem zo’n boodschap in ontvangst. Ik heb ook gezegd dat wij daarnaar zouden kijken. Die vrijdagmiddag is er overleg gevoerd met de leiding van het pensioenfonds ABP. Van de kant van APG waren dat de heer Munsters, de heer Hintzen van Vermogensbeheer en ikzelf en van de kant van ABP de heer Brinkman en de twee vicevoorzitters. Ik heb hen ervan op de hoogte gesteld dat zich mogelijkerwijs de optie zou voordoen dat ING zou gaan bieden op een of meer onderdelen; dat was nog onduidelijk. Ik heb toen ook gecommuniceerd of er in beginsel interesse zou zijn om te kijken naar een dergelijke emissie.»50

Voorbereidende stappen om ING in elk geval ABN AMRO te laten overnemen worden gezet. In het weekend is er contact met de AFM die op dat moment bezig is te kijken naar vormen van het verbieden van shortselling. De vormgeving van een dergelijk verbod zou invloed kunnen hebben op de kans van slagen van een emissie door ING om kapitaal op te halen voor een overname van het ABN AMRO deel.

Op vrijdag is er overleg bij DNB waarbij vertegenwoordigers van het ministerie, ING en de Europese Commissie aanwezig zijn. Eurocommissaris mevrouw Kroes is die dag ook op het kantoor van DNB langs geweest voor overleg waarbij ook de minister van Financiën en de president van DNB aanwezig zijn.

De heer Hommen: «Ja, er zijn bij de Nederlandsche Bank contacten geweest met de heer Tilmant en ik meen ook met mevrouw Kroes.»49

De heer Bos: «Wat ik mij herinner, is dat er op vrijdagmiddag... 26 september een gesprek heeft plaatsgevonden bij de Nederlandsche Bank waarbij in ieder geval de heer Wellink, mevrouw Kroes en ik aanwezig waren. Ik kan mij de aanwezigheid van de heer Tilmant of iemand van ING niet herinneren, maar dat zou best zo kunnen zijn. Maar ieder geval mevrouw Kroes, de heer Wellink en ik. Daar draaide het eigenlijk om één vraag. Wij wilden zonder mevrouw Kroes in een onmogelijke positie te brengen enig comfort krijgen over de vraag of een eventuele overname van ABN AMRO door ING op onoverkomelijke mededingingsbezwaren van de Europese Commissie zou stuiten.»36

Dit zal leiden tot een brief van de Europese Commissie aan ING op zaterdagmiddag waarin de deze aangeeft welke delen ING wel en niet zou mogen verwerven. Uit de dossiers blijkt dat er een tentatieve toezegging was dat de EC drie jaar lang geen Remedies zou opleggen vanwege de bijzondere omstandigheden. Dit gold alleen voor het ABN AMRO-deel en niet voor andere Nederlandse en Belgische delen van Fortis.

De heer Hommen: «Ja, er zijn contacten geweest met de Europese Commissie, maar ik meen dat die er al een paar dagen van tevoren waren geweest, namelijk toen de uitnodiging kwam om naar Fortis te gaan kijken en eventueel naar ABN AMRO. Er is volgens mij op zondag contact geweest en er kwam een bevestiging van één van de advocaten dat er in bepaalde mate sprake kon zijn van vrijheid in het geval dat ING geïnteresseerd was in ABN AMRO. Dat hield in dat, mocht het tot een transactie komen, de gewone standstill niet noodzakelijk zou zijn... Naar mijn idee was er een mogelijkheid geboden om af te zien van de standstill die je normaal gesproken hebt in geval van een overname. Ik heb begrepen dat er later alsnog gekeken zou worden naar de transactie zelf. Ik zeg nogmaals dat er naar mijn idee geen echte toestemming is gegeven maar dat er een mogelijkheid is geboden om een transactie te doen met een kijk achteraf.»49

De heer Ter Haar: «Er zijn contacten geweest tussen ING en de Europese Commissie. ING had er wel een beeld bij hoe men met de binnenlandse markt wilde omgaan en dat de toekomst van de gezamenlijke constructie niet helemaal een dubbeling zou zijn van hoe ze zouden starten. Wat precies de afspraak was tussen ING en de Europese Commissie weet ik niet, maar er was een akkoord van de Europese Commissie met een overname van ING en ABN AMRO.»

Vraag : «Dat is u verteld door ING en wij hebben het zwart-op-wit.»

De heer Ter Haar: «Ja».

Vraag : «En zonder remedy.»

De heer Ter Haar: «Bij mijn weten was dat zonder remedy, ja.»37

Er is die dag voor het eerst contact op ministerieel niveau over Fortis tussen minister Bos en de Belgische minister van Financiën, de heer Reynders, om de situatie rond Fortis op de agenda’s te zetten en elkaars posities en belangen af te tasten.

De heer Bos: «Het allersterkste signaal in de loop van vrijdag op zaterdag op zondag was dat er gewerkt werd aan een private oplossing. Het allersterkste signaal dat binnenkwam, ging over ING en over Paribas. Er kwamen allerlei verhalen binnen dat ING maar beperkt zicht kreeg op de beschikbare informatie en dat Paribas de voorkeur had van de Belgen en de Luxemburgers. Dat was het allersterkste signaal. Daarnaast was er ook een signaal dat er kennelijk ook nog een rol zou zijn voor de Belgische en de Luxemburgse overheid, maar het hoofdonderwerp van het gesprek tussen de heer Reynders en mijzelf ging over die private oplossing en of er eigenlijk wel een level playing field was voor mogelijke Nederlandse kandidaten versus buitenlandse kandidaten.»36

Zowel aan Belgische als aan Nederlandse kant lijkt op dit moment aangestuurd te worden op een private oplossing. ING en BNP Paribas zijn de belangrijkste kandidaten voor overname van Fortis of onderdelen daarvan. Daarbij maken de Nederlandse autoriteiten zich sterk voor ING en hebben ze tegelijkertijd het idee dat de Belgische autoriteiten juist proberen Fortis bij BNP Paribas onder te brengen. Deze laatste optie, waarbij ABN AMRO weer in buitenlandse handen zou vallen, wordt door de Nederlandse autoriteiten als ongewenst gezien, wat ook richting de Belgische autoriteiten is aangegeven. Mevrouw Ollongren, destijds raadadviseur en plaatsvervangend secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken verklaart hierover in haar openbaar verhoor:

Vraag : «Was een overname door BNP Paribas aanvaardbaar voor de Nederlandse autoriteiten?»

Mevrouw Ollongren: «Het was voor de Nederlandse autoriteiten in elk geval niet aanvaardbaar dat ABN AMRO ook op die manier zou worden overgenomen. Met name de toezichthouder maakte er een groot punt van dat er ook een toezichtsprobleem was. Het toezicht was niet meer in Nederland, maar in België. Als Fortis inclusief ABN AMRO zou worden overgenomen door een buitenlandse partij, in dit geval een Franse partij, zou dat het toezichtsprobleem verergeren. Aangezien de toezichthouder van oordeel was dat er een dreiging was voor de stabiliteit van het financiële stelsel, vond de heer Wellink dat zeer onwenselijk.»51

Fortis heeft inmiddels diezelfde vrijdag datarooms ingericht waar belangstellenden voor Fortis of onderdelen van Fortis de boeken kunnen inzien. Onder andere BNP Paribas, ING, Rabobank, AEGON en de Duitse verzekeringsmaatschappij Münchener Rück nemen een kijkje. Er is sprake van een nogal chaotisch en rommelig proces.

De heer Bruggink: «Je kunt het kort samenvatten en je kunt er een lang verhaal over vertellen. De situatie was mijns inziens te typeren als paniekerig, ongeorganiseerd, overwegend slecht. Je kon aan alles merken dat dit een situatie was waarop Fortis niet voorbereid was. Normaal gesproken gaat er enige tijd vooraf aan de inrichting van een dataroom, in de zin van het organiseren van documenten et cetera. Dat was allemaal niet gebeurd. Het was dus een rommelig weekend.»52

De heer Hommen: «ING is inderdaad in de dataroom geweest. Onze mensen waren van mening dat die niet geweldig georganiseerd en compleet was. Daar bleek al heel snel uit dat het probleem van Fortis van een dusdanige omvang was dat wij dat niet wilden behappen.»49

Wie er in de dataroom is gaan kijken wordt teruggekoppeld naar de Nederlandse autoriteiten door Nederlandse Fortis-bestuurders en sommige bezoekers koppelen ook informatie en bevindingen uit de dataroom terug naar DNB. Naast de private initiatieven doen op vrijdagavond 26 september voor het eerst geruchten de ronde over een Luxemburgs initiatief voor een plan waarbij Luxemburg en België kapitaalinjecties doen in Fortis in ruil voor aandelenbelangen.

De heer Ter Haar: «Dat gerucht was nog heel vaag en het kwam niet vanuit Fortis, althans ik heb het niet van Fortis opgevangen, maar vanuit een contact bij Merrill Lynch. Dat contact heeft ons op vrijdag een beeld geschetst van hoe de verschillende partijen dachten dat het Fortis-probleem zou moeten worden opgelost. Daarbij werd vaag gehint op een suggestie dat er in België nagedacht werd over een plan van participatie van de Belgische en Luxemburgse overheid.»37

4.3.2 Reddingsplannen: 27 september 2008

Publieke alternatieven

Op zaterdag worden de geruchten over mogelijke steun door de Belgische en Luxemburgse overheden bevestigd door de heer Kloosterman, lid van het hoogste uitvoerend bestuursorgaan (Executive Committee of ExCo) van Fortis. Hij belt om twaalf uur ‘s middags de directeur Toezicht banken van DNB, de heer Schilder. De heer Kloosterman schetst twee mogelijkheden die concreet voorliggen. De eerste is een mogelijk bod van BNP Paribas op heel Fortis (inclusief ABN AMRO) van mogelijk 2 euro per aandeel, vergezeld van een garantie van de Belgische overheid van 10 miljard euro voor mogelijke verliezen. De tweede mogelijkheid die de heer Kloosterman aan de heer Schilder schetst, is deelneming van de Belgische en Luxemburgse overheden voor 4,5, respectievelijk 2,5 miljard euro in ruil voor de respectievelijke 49% belangen. Daarbij zou ABN AMRO verkocht worden waarvoor Fortis minimaal 10 miljard euro wil hebben.

De heer Kloosterman: «Zoals u weet uit de documenten, begon een en ander zich eigenlijk uit te kristalliseren op 26 september 2008. Ik heb daarover contact gezocht met het ministerie van Financiën, maar eerst met de Nederlandsche Bank, met Arnold Schilder, op het moment dat het mij duidelijk werd dat er een gesprek gaande was tussen de overheden van Luxemburg en België ten aanzien van een mogelijke interventie in Fortis.»53

De heer Schilder: «Ik weet uit mijn aantekeningen – ik heb ze u later speciaal toegestuurd – dat hij ook de 49%-variant genoemd heeft... De Belgische en de Luxemburgse overheid zouden voor 49% deelnemen in de Fortis Bank. Op dat moment werden er twee opties besproken in Brussel, namelijk de BNP Paribas-variant en de mogelijkheid van deze overheden. Ik weet dat op grond van mijn aantekeningen.»54

Die middag is de heer Van Rutte op het kantoor van DNB en worden hem in een gesprek met de voltallige directie van DNB vragen gesteld over de verwevenheid van Fortis Bank Nederland met de rest van de Fortis organisatie. Hij krijgt ook te horen dat het geen gegeven is dat de Nederlandse autoriteiten Fortis Bank Nederland zullen redden en dat «nationale oplossingen» niet worden uitgesloten. De portee van deze vragen en opmerkingen was kennelijk niet voor iedereen duidelijk, althans niet voor de heer Van Rutte.

De heer Van Rutte: «(...) op dat moment gaf DNB, de heer Wellink, in dat gesprek aan dat het geen gegeven is dat het ministerie van Financiën Fortis Bank Nederland te hulp schiet als het niet goed gaat met Fortis, dat er vanuit Fortis misschien aan allesomvattende oplossingen gedacht, maar dat nationale oplossingen niet moeten worden uitgesloten...Een nationale oplossing kan alle kanten opgaan. Daar is geen inhoud aan gegeven. Het kan een kapitaalinjectie zijn, het kan een overname zijn, het kan een samenvoeging zijn met een andere partij, het kan het opsplitsen zijn van een bank. Dat is niet gedetailleerd aan de orde geweest.»29

De heer Van Rutte koppelt het gesprek bij DNB wel terug naar de heer Dierckx, waarnemend chief executive officer van Fortis, en de heer Kloosterman en suggereert de volgende ochtend binnen Fortis per e-mail dat de Nederlandse autoriteiten meer betrokken zouden moeten worden.

De voorkeur voor de optie van kapitaalinjecties door de overheden zou stijgende zijn, aldus de heer Kloosterman. De heer Dierckx heeft schriftelijk aan de commissie bevestigd dat dit op zaterdag 27 september de twee concrete voorliggende opties zijn. De heer Schilder antwoordt de heer Kloosterman om in elk geval de directeur financiële markten van het ministerie van Financiën de heer Ter Haar ook in te lichten wat de heer Kloosterman naar eigen zeggen ook doet.

De heer Kloosterman: «Ik heb eerst de heer Schilder van de Nederlandsche Bank gebeld en hem zijn akkoord gevraagd om de heer Ter Haar ook in te lichten. Hij gaf dat ook, al weet ik niet of hij daar wel akkoord voor moest geven, maar zo is het wel gelopen. Ik heb beiden op de hoogte gesteld van wat er speelde.»53

De heer Ter Haar heeft bevestigd met de heer Kloosterman gesproken te hebben. Dat gesprek zou vooral over de gebeurtenissen bij de datarooms zijn gegaan maar de heer Ter Haar sluit niet uit dat de heer Kloosterman melding heeft gemaakt van mogelijke plannen waarbij België en Luxemburg ondersteunend aan een private oplossing zouden optreden, bijvoorbeeld door garanties te verstrekken voor de portefeuille met besmette activa van Fortis. Diezelfde dag heeft de heer Ter Haar ook contact met de heer Hessels, vicevoorzitter van de raad van bestuur van Fortis, waarbij een bijdrage van België en Luxemburg in een oplossing voor Fortis aan de orde komt.55

Box 4.5 Rol Nederlandse Fortis-bestuurders

Rond de problemen bij Fortis speelden verschillende belangen bij de diverse betrokkenen die niet altijd met elkaar verenigbaar waren. Zowel aan Belgische als aan Nederlandse kant was men primair bezig met de eigen financiële stabiliteit. Voor Fortis was het eigen voortbestaan van groot belang.

De heer Hessels: «Bovendien – dat is niet helemaal onbelangrijk – was ik daar als Nederlander plotseling de waarnemend voorzitter van Fortis, wat een groot Belgisch bedrijf is met een heleboel emoties van dien. Ik moest dus driedubbel oppassen dat men niet dacht dat ik met die Hollanders heulde. Alleen al daarom moest ik heel voorzichtig zijn. Ik heb dat ook overigens nooit gedaan. Het was een formele setting.»28

Nederlandse Fortis-bestuurders moesten de afweging maken tussen de belangen van het moederbedrijf en die van de eigen vennootschap, klanten en werknemers.

De heer Van Rutte: «Dat is inderdaad wel voorgekomen, zeker in de week na het besluit over het 49%-belang. Aan de ene kant wilde je de belangen van de Nederlandse klanten zo goed mogelijk waarborgen, en aan de andere kant had je een moeder die druk uitoefende op Fortis Bank Nederland. Die spagaat is dus wel degelijk aanwezig geweest, ja.»29

Uiteindelijk kozen de bestuurders van de Nederlandse dochters voor het belang van het eigen onderdeel. Zo laat het bestuur van Fortis Verzekeringen Nederland op vrijdag 3 oktober in de notulen opnemen dat ze de belangen van de polishouders zal bewaken, zelfs als dit zou botsen met de belangen van het moederbedrijf. Er is meegewerkt aan de plannen van de Nederlandse autoriteiten, bijvoorbeeld door informatie te delen en mee te denken met scenario’s waarbij een curator benoemd zou worden, zo blijkt het dossieronderzoek.

Nederlandse aanpak

Eerder op zaterdagmiddag 27 september vindt er bij DNB een bijzondere besloten directievergadering plaats waarbij de heer Ter Haar en zijn plaatsvervanger de heer Barnard aanwezig zijn. In deze vergadering wordt de Nederlandse strategie in de steigers gezet. Een solide oplossing voor Fortis wordt noodzakelijk geacht. Als die niet mogelijk is, moet het ABN AMRO belang en wellicht ook andere Nederlandse delen uit Fortis worden gehaald door intrekking van de verklaringen van geen bezwaar. Alle mogelijke opties worden verkend. Uiteindelijk willen de betrokken Nederlandse autoriteiten inzetten op een private oplossing waarbij ING betrokken is en waarbij in elke geval het ABN AMRO deel bij de Nederlandse bank-verzekeraar terecht zou komen.

Vraag : «Er werd gedacht aan overname van het belang van Fortis in ABN AMRO door ING. Is dat u bekend?»

Mevrouw Ollongren: «Ja.»

Vraag : «Dus dat was het primaire plan, het vinden van een private oplossing met een duidelijke rol van ING?»

Mevrouw Ollongren: «Ja, dat was het primaire plan.»51

’s Avonds is er een bijeenkomst waarbij ook minister van Financiën Bos en minister-president Balkenende aanwezig zullen zijn. Hierin zal de Nederlandse aanpak worden afgestemd en ter goedkeuring worden besproken met de politiek verantwoordelijken. In dit gesprek refereert de heer Schilder aan zijn gesprek van die ochtend met de heer Kloosterman en noemt hij tevens dat gesproken is over eventuele steun van België en Luxemburg, zonder daarbij voorwaarden, details, bedragen of percentages te noemen.56 Volgens de heer Barnard wordt – als allerlaatste redmiddel – wel de optie van kapitaalinjecties door overheden besproken57. Het ging dan om kapitaalinjecties in algemene zin en niet om een concreet voorliggend initiatief van Luxemburg en België. De heer Schilder heeft wel aangegeven met de heer Kloosterman gesproken te hebben en heeft het daarbij over eventuele steun van België en Luxemburg. Klaarblijkelijk is er verder in die vergadering weinig aandacht aan besteed, hetzij omdat het niet als een realistisch plan werd gezien, hetzij omdat het plan niet strookte met de Nederlandse voorkeuren.

De heer Ter Haar: «Ik kan me ook wel voorstellen dat er vanuit het Nederlandse kamp – ik kan mij niet herinneren dat dit expliciet gewisseld is – niet zo veel behoefte was om heel nadrukkelijk die kant uit te gaan.»58

Voor en tijdens deze vergadering is er telefonisch contact van minister Bos, minister-president Balkenende en DNB president Wellink met hun Belgische counterparts, de heren Reynders, Leterme en Servais. In geen van deze gesprekken zijn de plannen van België en Luxemburg aan de orde geweest: het is niet opgebracht van Belgische kant en er is niet naar gevraagd vanuit het Nederlandse kamp. Mevrouw Kellermann, directeur bij DNB die ook aanwezig was, meent zich wel te herinneren dat minister Bos over zijn gesprek met minister Reynders verteld heeft dat men aan Luxemburgse kant met iets bezig was.56

Ook aan Belgische kant lijkt er een voorkeur te bestaan voor een private oplossing waarvoor ING en BNP Paribas in beeld zijn. Tevens wordt gekeken naar mogelijkheden om een verdeling te maken tussen ING en BNP Paribas. Van Nederlandse kant wordt aan de verschillende Belgische counterparts duidelijk gemaakt dat een buitenlandse partij geen vergunning zal krijgen voor overname van het ABN AMRO-deel. De heer Wellink communiceert dit op zaterdag ook aan zijn Franse collega de heer Noyer en op zondagochtend aan de heer Prot, de topman van BNP Paribas. Minister Bos licht op zondagochtend de Franse minister van Financiën, mevrouw Lagarde, in over het Nederlandse standpunt.

De heer Bos: «Ik ben zondagochtend thuis opgebeld door Christine Lagarde, die mij de vraag stelde: ik heb gehoord dat jullie overname van ABN AMRO door een buitenlandse partij niet zouden toestaan. Dat heb ik vast en zeker verkeerd begrepen. Toen heb ik gezegd: dat heb je niet verkeerd begrepen, dat klopt.»36

De heer Wellink: «In de auto op weg naar Brussel kreeg ik Baudouin Prot, een «opperhoofd» van BNP aan de telefoon. Hij legde mij in mijn herinnering voor hoe wij als toezichthouder zouden reageren als hij ABN AMRO uit het Fortis-concern zou halen. Mijn interpretatie, zeker achteraf, is: men had gewoon geld nodig. Fortis had geld nodig en wilde ABN AMRO te gelde maken. Er is mij zelfs op een gegeven moment door één van de directieleden van de centrale bank gezegd: ABN AMRO is een loden last om onze schouders. Dat ging vanwege het geld dat ze daarvoor zouden krijgen. Dus Baudouin Prot zei tegen mij: wat gaat jullie reactie zijn? Hij bood niet aan het hele concern over te nemen, hij bood aan om ABN AMRO eruit te halen. Ik zei: nou, mij lijkt de reactie negatief te zijn... Geen polonaise op Nederlandse bodem voordat we de zaak gestabiliseerd hebben, en dan kun je terugkomen.»34

DNB had, gesteund door het ministerie van Financiën, na de ervaringen met de consortiumpartners bij de overname van ABN AMRO in 2007 liever niet weer met buitenlandse toezichthouders te maken rond ABN AMRO. Mevrouw Kroes en de heer Knot, destijds divisiedirecteur Toezicht beleid bij DNB, verklaren:

Vraag: «Als de Nederlandse autoriteiten vanuit andere overwegingen buitenlandse partijen willen weren om ABN AMRO over te nemen, kan ik mij voorstellen dat u daar als Commissaris voor Mededinging een opvatting over heeft?»

Mevrouw Kroes: «In zijn algemeenheid wordt dat niet op prijs gesteld, sterker nog: dat kan niet. Daarmee kom ik weer op de interne markt, waarbij naar partijen wordt gekeken maar niet met protectionistische en nationalistische invalshoeken. We hadden eerder al getoond – dat stelt u overigens niet aan de orde – het niet op prijs te stellen als andere lidstaten wat dat betreft een soortgelijke positie zouden innemen.»59

De heer Knot: «Dus de neiging om meteen toezichthouders op hun woord te geloven dat de instellingen onder hun toezicht adequaat en sterk genoeg zouden zijn om zonder enig boekenonderzoek – wat kun je doen in 48 uur? – de zaak over te nemen, ik denk niet dat dit bij ons als heel geloofwaardig zou zijn ervaren.»60

De uitkomst van de vergadering is dat van Nederlandse kant wordt ingezet op een private oplossing waarbij ABN AMRO naar ING zou moeten gaan.

De heer Ter Haar: «Wij hielden onze kaarten toch enigszins open, omdat we niet wisten hoe de Belgen zelf zouden omgaan met plan A en plan B, dus de private oplossing versus de meer publieke oplossing. Nadrukkelijker was de tactiek om ervoor te zorgen dat ABN AMRO niet buiten Nederlandse kennis om in buitenlandse handen terecht zou komen.»37

De heer Balkenende: «Voor ons was ING in beeld, maar toen ik die zaterdagavond belde met de heer Leterme, was voor België ook BNP Paribas in beeld. Daar hebben wij geen keuze tussen gemaakt, maar wij waren die zaterdagavond wel aan het kijken naar een private oplossing.»61

4.3.3 Onderhandelingen en overeenkomst: zondag 28 september 2008

Op zondagochtend 28 september wordt bij Fortis verder gewerkt aan de Belgisch-Luxemburgse mogelijkheid. Volgens de inlichtingen die de heer Dierckx aan de commissie verstrekt heeft, zou Fortis hebben kunnen volstaan met de in totaal 7 miljard euro aan kapitaalinjecties van België en Luxemburg in combinatie met verkoop van ABN AMRO. Daarbij diende de verkoopprijs van ABN AMRO wel hoog genoeg te zijn om negatieve effecten op de kapitaalpositie van Fortis te compenseren.

Box 4.6 Effecten verkoopprijs ABN AMRO

Fortis had 24 miljard euro betaald voor zijn ABN AMRO-delen. Tegen dit bedrag was het RFS- belang ook opgenomen in de financiële verslaggeving. Het was duidelijk dat de waarde een jaar na dato een stuk lager lag en dat de verkoopprijs van het resterende ABN AMRO-belang (exclusief ABN AMRO Asset Management dat al geïntegreerd was in Fortis) veel lager zou uitvallen. De dan gerealiseerde waardevermindering zou effect hebben op de kapitaalpositie van Fortis. Zoals Fortis ook aangeeft in het door het bedrijf uitgegeven persbericht op maandag 29 september zal een verkoopprijs onder de 12 miljard euro negatieve gevolgen hebben voor het kernkapitaal van Fortis. Daarbij geldt: hoe lager de verkoopprijs, hoe groter de negatieve impact. Het ABN AMRO belang drukt dus weliswaar op Fortis vanwege de noodzaak om kapitaal aan te trekken om de delen te kunnen integreren, maar met een te lage verkoopprijs van het belang is het bedrijf niet geholpen. De opbrengsten van verkoop van het ABN AMRO belang zouden dan teniet gedaan worden door de negatieve effecten van de afwaardering op het kernkapitaal.

Een bijdrage van de Nederlandse Staat werd vanuit financieel opzicht door Fortis niet als strikt noodzakelijk geacht. Diverse Nederlandse Fortis-bestuurders hebben echter gewezen op mogelijke risico’s als de Nederlandse autoriteiten niet betrokken zouden worden bij een oplossing voor Fortis. Delen van Fortis waren voor Nederland immers systeemrelevant en het lag voor de hand dat de Nederlandse autoriteiten inspraak wilden hebben in wat er met die delen zou gaan gebeuren. Bovendien was Fortis Bank Nederland voor bepaalde kernfuncties afhankelijk van de Belgische moederbank. Veranderingen bij de moederbank konden dus van groot belang zijn voor Fortis Bank Nederland. De heer Dierckx heeft verklaard er eerder vanuit te zijn gegaan dat de Belgische autoriteiten hun Nederlandse counterparts op de hoogte zouden houden van de ontwikkelingen en dat het geenszins de bedoeling van Fortis was om de Nederlandse autoriteiten buiten te sluiten.62 Vanuit Fortis wordt vervolgens op zondag door public-affairs-functionaris de heer Willems contact gezocht met de heer Ter Haar om een directe lijn met de Nederlandse autoriteiten te leggen en om de juiste contacten aan Belgische kant aan hem door te spelen. De heer Kloosterman heeft dan op zondag nogmaals contact gezocht met de heer Ter Haar om hem aan te sporen naar Brussel te komen en hem het Belgisch-Luxemburgse plan uit de doeken te doen.

De heer Kloosterman: «De heer Ter Haar heb ik na een vergadering van naar ik meen het executive committee – dat weet ik niet precies, want er waren veel gremia binnen de Fortis-groep – nogmaals gebeld om hem dringend te verzoeken naar Brussel te komen.»53

De heer Ter Haar: «(...) de heer Kloosterman heeft mij op zondag gebeld. Ik was net in Brussel gearriveerd op dat moment. We zaten in dat hotel daar. Hij heeft mij toen heel concreet gemeld: er ligt nu op tafel een plan waarbij de Belgische staat voor een bedrag participeert in Fortis Bank België en de Luxemburgers bereid zijn om eenzelfde constructie te kiezen voor de Luxemburgse bank, of om misschien zelfs een meerderheidsbelang te nemen in de Luxemburgse bank.»37

Nederlandse delegatie in Brussel

Een delegatie onder leiding van de heer Ter Haar is dan aan het begin van de middag al afgereisd naar Brussel, net als de DNB-directie. Er staat in ieder geval nog een afspraak tussen DNB en de CBFA voor die middag op de agenda om de knoop door te hakken over wat er met Fortis gaat gebeuren en welke private partijen een rol spelen in het vinden van een oplossing. Bij het ministerie is een team samengebracht ter ondersteuning van de onderhandelingen. Op het laatste moment is zakenbank Merrill Lynch als adviseur van de Staat aangezocht. Hoewel er nooit een officiële overeenkomst is geweest, heeft Merrill Lynch wel input gegeven aan het ministerie van Financiën. Merrill Lynch was een van de meest gebruikte adviseurs van Fortis en meende het bedrijf dan ook goed te kennen.63

De Nederlandse delegatie krijgt maar moeilijk aansluiting bij de onderhandelingen. Kennelijk heerst aan Belgische kant het idee dat de Nederlandse autoriteiten geen interesse hebben in de oplossing waar België en Luxemburg met Fortis aan werken. De heer Dierckx heeft aan de commissie verklaard dat er volgens hem die dag zeker geen sprake was van het bewust buitenspel houden van Nederland.62

Box 4.7 Nederland-België (periode 2007–2008)

In een aantal publicaties dat naar aanleiding van de ondergang van Fortis is verschenen, speelt een vertrouwensbreuk tussen Nederlanders en Belgen een belangrijke rol. Er wordt gesuggereerd dat Nederlandse en Belgische Fortis-bestuurders elkaar niet meer vertrouwden, dat er sprake was van een machtstrijd tussen de Nederlandse en Belgische toezichthouders en dat de emoties in de onderhandelingen hoog opliepen tussen de beide delegaties. Dat het er af en toe stevig aan toe ging in de onderhandelingen is duidelijk.

De heer Barnard: «De tweede periode in Brussel was behoorlijk wat langer en ik zou de sfeer daar willen omschrijven als grimmig. Het was dus niet echt een prettige sfeer. Er werd niet direct gescholden, maar er vielen wel vrij harde woorden.»64

Over en weer zijn op gezette tijden verwijten gemaakt. Aan Nederlandse kant was men ontstemd over het pandrecht op de verzekeringsactiviteiten van Fortis, dat België als garantie voor haar kapitaalinjectie had bedongen, buiten medeweten van de Nederlandse delegatie.

De heer Knot: «Dinsdag in de loop van de middag, zo rond de lunch, werd dit punt duidelijk. Dat werd niet met heel veel vreugde aan onze kant ontvangen... Voor de sfeer was dat zeker niet goed.»60

In Nederland ontstond de indruk ontstond dat Fortis en/of de Belgische autoriteiten heel ver wilden gaan om het concern op de been op te houden, ook als dat tegen Nederlandse belangen inging, zo blijkt uit het dossieronderzoek. Op een gegeven moment begonnen er zelfs twijfels de kop op te steken of alle informatie wel gedeeld werd door de Belgen.

De heer Wellink: «(...) dat wij op een gegeven moment het gevoel hadden – dat werd ernstiger naarmate wij later in de tijd kwamen – dat de informatie-uitwisseling toch niet helemaal optimaal was.»34

Aan Belgische kant vond men dat DNB erg weinig liquiditeitssteun verleende ondanks het feit dat de grootste liquiditeitsbehoefte van Fortis bij Fortis Bank Nederland en diens activiteiten zat. Het veto op een buitenlandse partij als nieuwe eigenaar voor het ABN AMRO-deel kon door Belgische delegatieleden worden opgevat als een reactie op de overname van ABN AMRO in 2007, die tegen de zin van DNB was geweest.

De overname van ABN AMRO in 2007 door het consortium heeft de verhoudingen tussen de Nederlandse en Belgische toezichthouders sowieso geen goed gedaan. Al voor de overname zwengelt DNB in 2007, op aandringen van kabinet en Kamer, de discussie over het hoofdtoezichthouderschap op Fortis aan. Uit het dossieronderzoek komt naar voren dat bij DNB de wens leeft dat deze kwestie eerst vanuit het ministerie wordt opgebracht. Daar vindt men dit een zaak van de toezichthouder. Bovendien speelt ook in de zomer van 2007 al dat er nagenoeg geen ambtelijke contacten zijn tussen de Nederlandse en Belgische departementen.

De heer Schilder: «Het ministerie oefende, gestimuleerd door de Kamer, geloof ik eerlijk gezegd, ook wel enige aandrang op ons uit om dat vooral nadrukkelijk van de Belgen te claimen. In mijn herinnering kwam die stimulans meer van Financiën dan dat wijzelf het op dat moment nodig vonden om daar een discussie over te beginnen.»54

Aan Belgische zijde vindt men dit nogal prematuur, aangezien de overname nog niet eens gedaan is, laat staan de integratie binnen Fortis. Pas als dit laatste een feit was, zou de vraag over het hoofdtoezicht relevant worden.

De heer Schilder: «Je moet kijken welke stukken van ABN AMRO verdeeld worden over de drie consortiumpartners. Vervolgens moet je, in dit geval voor Fortis, kijken hoe zich een en ander verhoudt tussen de bankpoot en de verzekeringspoot. Wat valt onder Nederland en wat onder België? De voorrangsregels zeggen dat je dit apart bekijkt voor de bankactiviteiten en de verzekeringsactiviteiten. Je kijkt vervolgens welk van die twee de grootste is en welk land hierin dominant is. Onder de vroegere omstandigheden was dat België, vandaar dat het lead supervisorship daar terechtkwam. Wij hadden de indruk dat als je dat na de verdeling zou bekijken, wetend welke onderdelen naar welke plek toe gingen, de uiteindelijk lead supervisor Nederland zou moeten zijn.»65

Vanuit DNB wordt in het najaar van 2007 een position paper gestuurd naar de CBFA om de kwestie aan te kaarten. Deze position paper en de analyse van DNB wekken verontwaardiging aan Belgische zijde.

De heer Schilder: «Als ik achteraf ergens spijt van heb, is het wel dat wij dit punt op dat moment zo nadrukkelijk gemaakt hebben en ook dat wij het per post opgestuurd hebben. Toen wij daar in België over spraken, was de heer Servais verontwaardigd. Hij zei: als je al vindt dat je daarover moet spreken, hadden wij dat dan niet eens rustig in overleg kunnen aankaarten? Het feit dat hij er nog niet zo lang zat, speelde ook een rol. Toen heb ik zelf gedacht, zeker ook achteraf: dat hadden wij anders moeten doen.»54

De operationele samenwerking blijft professioneel maar het is duidelijk dat deze discussie de verhoudingen geen goed heeft gedaan.

Vraag: «Hebt u wel eens gezegd: de wens om nadrukkelijk hoofdtoezichthouder te worden kan ons wellicht meer schaden dan profijt opleveren?»

De heer Schilder: «Ik heb dat wel opgemerkt in onze eigen vergaderingen, maar ik zou willen dat ik dit wat nadrukkelijker had gedaan.»54

Naarmate DNB vanaf juni 2008 bezorgder wordt over Fortis, gaat de Nederlandse toezichthouder steeds meer vragen direct aan Fortis stellen. Ook dit valt niet goed bij de Belgische toezichthouder die vindt dat DNB zich te veel op het terrein van de CBFA begeeft, zo blijkt bijvoorbeeld duidelijk uit een briefwisseling tussen de beide voormannen Wellink en Servais tussen juli en september 2008. Op haar beurt wil de CBFA graag nauwer betrokken worden bij de gang van zaken rond separatie en integratie, zaken die onder auspiciën van DNB vallen.

De heer Wellink: «Ik denk dat het in de loop der tijd slechter is gegaan... Wij hadden in de personele sfeer eenvoudige relaties in het wat verdere verleden. Zakelijk gezien zijn de een beetje gecompliceerde relaties sinds de overname van ABN AMRO duidelijk verslechterd sinds Fortis in de problemen kwam.»34

Ondanks deze spanningen lijken emoties uiteindelijk niet van invloed te zijn geweest op de onderhandelingsresultaten. Feit was dat de Nederlandse en Belgische autoriteiten elk hun eigen primaire belang te verdedigen hadden: stabiliteit van het eigen financiële stelsel. Daarnaast waren beide kampen ook gebaat bij een goede oplossing aan de andere kant van de grens. Uiteindelijk is een dergelijke oplossing tot stand gekomen. Dan blijft de kwestie hoe de kosten van die oplossing te verdelen (burden sharing).

Direct na de transactie leeft in Nederland het idee dat er een voordelige deal is gemaakt en wordt zelfs gesproken over wat met de winst te doen. In België en bij de aandeelhouders van Fortis daarentegen heeft men in de publieke opinie het idee dat de Nederlanders zich op brute wijze de Nederlandse onderdelen eigen hebben gemaakt en dat daar weinig voor betaald is. De Nederlandse Staat koos er voor om de Nederlandse Fortis-delen in eigen hand te houden. Het saldo van de uitgaven die gepaard zijn gegaan met Fortis en ABN AMRO staat op zo’n 30 miljard euro. Aan Belgische kant is driekwart van het restant van Fortis Bank, minus de portefeuille besmette activa, doorverkocht aan BNP Paribas in ruil voor een aandelenbelang in de Franse bank. Dat belang is inmiddels tussen de twee miljard en drie miljard euro minder waard geworden. De portefeuille besmette activa die in een zogenaamde bad bank is gestopt, genereert tot nu toe jaarlijks winsten. Tweederde van de Luxemburgse Fortis Bank is in 2008 verkocht aan BNP Paribas, het restant eind 2010. Geconstateerd kan worden dat de Belgische en Luxemburgse overheden geen additionele uitgaven hebben hoeven doen na verkoop aan BNP Paribas, ook niet in de bad bank «Royal Park Investments» waar de Belgische overheid een groot aandelenbelang in heeft.

Uiteindelijk voegt de Nederlandse delegatie onder leiding van de heer Ter Haar zich aan het begin van de avond bij de onderhandelingen in Brussel. De Belgische delegatie wil in eerste instantie graag dat Nederland voor 5,5 miljard euro meedoet in ruil voor 49% eigendom in Fortis Bank Nederland. De vraagprijs voor ABN AMRO bedraagt 10 miljard euro en daar zijn meer belangstellenden voor dan alleen ING, aldus de Belgen. De Nederlanders weten dan nog niet precies voor welk bedrag België en Luxemburg gaan deelnemen. Uit het dossieronderzoek valt af te leiden dat men er aan Nederlandse kant van uitgaat dat België ook voor 5,5 miljard euro participeert. Aan Nederlandse kant wordt gedacht aan 3,5 miljard tot 4 miljard euro. Zij waarderen Fortis Bank Nederland op maximaal 7 miljard euro. De onderhandelingen verlopen moeizaam totdat er een foto verschijnt van waarnemend Fortis topman Dierckx met documenten onder zijn arm waarop details van de afspraken met België en Luxemburg te lezen zijn: 4,7 miljard respectievelijk 2,5 miljard euro voor 49% belangen in Fortis Bank België en Fortis Bank Luxemburg. Door het uitlekken van deze details is de Belgische onderhandelingspositie onderuit gehaald. De heer Ter Haar heeft verklaard dat Nederland onder gelijkwaardige condities als België mee wil doen en Nederland zal daarom nooit meer kapitaal willen injecteren dan de Belgen. Bovendien haken BNP Paribas en andere mogelijke belangstellenden door het uitlekken van het plan af. Tot op dat moment was een private oplossing nog steeds in beeld, naast het plan van de kapitaalinjecties door de overheden. De Belgische delegatie is nu bereid tot concessies maar vindt 5 miljard euro voor ABN AMRO – door ING geïndiceerd maar niet daadwerkelijk geboden – te weinig.

Uit het dossieronderzoek blijkt dat minister Bos zich op een gegeven moment bij de onderhandelingen voegt. Hij stelt voor dat de Nederlandse Staat meewerkt aan een bod van ING. Daarnaast zou de Staat dan een 49% belang in Fortis Bank Nederland nemen. ING wil echter bedenktijd.

De heer Hommen: «Op die zondag liep het niet uit op een transactie. Er is echter wel gepraat over de vraag of ING een en ander de komende twee weken nog eens wilde nagaan, misschien met wat meer rust. Men was bereid om daarvoor exclusiviteit te geven. ING is daarmee eigenlijk wel akkoord gegaan.»49

Benelux-overeenkomst

Inmiddels is er hoge tijdsdruk vanwege de opening van de financiële markten in Azië en de noodzaak om voor die opening de benodigde noodliquiditeitsregelingen (ELA’s) met de Belgische en Nederlandse centrale banken rond te krijgen. Dit laatste lukt uiteindelijk één uur voor de opening in Azië. De deal luidt als volgt:

  • de drie Benelux-overheden investeren in totaal 11,2 miljard euro in diverse onderdelen van Fortis;

  • Nederland betaalt 4 miljard euro voor een belang van 49% in Fortis Bank Nederland;

  • België betaalt 4,7 miljard euro voor een belang van 49% in Fortis Bank NV/SA;

  • Luxemburg verstrekt voor 2,5 miljard euro een verplicht converteerbare lening (te converteren in 49% aandelen en «andere rechten») aan Fortis Bank Luxemburg;

  • Fortis zal haar belang in ABN AMRO verkopen;

  • De heer Lippens neemt ontslag als voorzitter van de raad van bestuur.

De Nederlandse Staat spreekt af 4 miljard euro voor 49% van Fortis Bank Nederland te betalen. Als de waarderingen die eind september de ronde doen in beschouwing worden genomen, is dit een nogal stevig bedrag.

De heer Gerritse: «Ja. De indicatie die wij hadden – dit was niet gebaseerd op heel diepgaande analyses – was dat dat belang ons ongeveer 3 tot 3,5 mld. zou moeten kosten.»66

Het belang van Fortis in ABN AMRO valt niet onder de transactie.67 Er is wel afgesproken dat ING twee weken de tijd krijgt om te onderhandelen, zo blijkt uit de documenten. Wellicht heeft deze optie, waarbij de door de Nederlandse betrokkenen gewenste oplossing voor ABN AMRO tot stand zou kunnen komen, meegespeeld in de bereidheid om tot 4 miljard euro te gaan.

Vraag: «Heeft ook de gedachte een rol gespeeld om voor ING nog twee weken exclusiviteit te hebben?»

De heer Gerritse: «Nee, wat ING betreft, meen ik mij te herinneren dat in dat gezelschap, toen we met premier Leterme en minister Reynders spraken, minister Bos heeft gevraagd: goh, als wij nou overwegen om ook 49% te nemen, maakt dat dan in jullie beeld uit voor de prijs van ABN AMRO? Als ik het mij goed herinner, heeft Reynders toen gezegd dat die 10 mld. die op dat bekende papiertje van mijnheer Dierckx stond, terugkon naar 8 mld.»66

Over de optie voor ING is niets op papier gezet en deze is ook niet als zodanig naar buiten gecommuniceerd, wat vanwege het vertrouwelijke en mogelijk koersgevoelige karakter van deze informatie logisch is. Volgens de heer Ter Haar ging het bij de Benelux-overeenkomst om een afspraak «van heren onder elkaar».68 Deel van die afspraken is dat Nederland het geld uiterlijk dinsdag 30 september 2008 zou overmaken en dat de verzekeringsactiviteiten van Fortis buiten de transactie blijven; hier waren immers geen problemen. De toegezegde 4 miljard euro is uiteindelijk nooit betaald.

Box 4.8 ING

De belangstelling van ING voor ABN AMRO dateert al van voor de problemen bij Fortis en zelfs van voor de overname van ABN AMRO door het consortium. In 2006 en 2007 waren er gesprekken over een samengaan van beide grote Nederlandse partijen. Vanaf de zomer van 2008, als de problemen bij Fortis duidelijker worden, kijkt ING met meer belangstelling naar Fortis, zowel uit eigen belangstelling als vanwege defensieve overwegingen. In de week voor het Benelux-weekend wordt ING topman Tilmant rechtstreeks benaderd over Fortis, zowel vanuit de Belgische autoriteiten, als vanuit Fortis zelf.

De heer Hommen: «Een aantal mensen heeft ING benaderd, maar dat waren voornamelijk de voorzitter van Fortis en ik meen de voorzitter van de Nationale Bank van België of de toezichthouder van België. Die heeft de heer Tilmant benaderd. Laatstgenoemde heeft mij uitvoerig op de hoogte gehouden van die gesprekken en hij heeft gevraagd of het een goed idee was dat wij naar Brussel zouden gaan om aan die uitnodiging gehoor te geven.»49

Op vrijdagavond 26 september gaat er vanuit ING een uitgebreid team naar Brussel om in de dataroom te gaan kijken. Op die vrijdag zijn er rechtstreekse contacten met de Eurocommissaris voor mededinging, mevrouw Kroes. Het staat immers vast dat er mededingingskwesties op zullen doemen als ING bepaalde delen van Fortis zou overnemen. Dat geldt zowel voor Nederlandse als Belgische onderdelen want ING is ook in België een grote partij. Toch lag, gezien de marktverhoudingen in Nederland en België, overname van Belgische delen meer voor de hand dan verwerving van ABN AMRO. Concreet concentreerde ING zich in eerste instantie dan ook op het Belgische deel, de Turkse bank van Fortis, Fortis vermogensbeheer en de Nederlandse verzekeringstak. ING denkt op dat moment ongeveer 10 miljard euro ter beschikking te hebben om Fortis delen te kopen. ING heeft niet geboden op heel Fortis maar komt na een korte maar intensieve inventarisatie tot een intrinsieke waarde van ongeveer 1,50 euro per aandeel (terwijl de beurskoers rond de 5 euro ligt).

De heer Hommen: «Die waarde was heel laag. Op een bepaald moment is nagegaan of dat concern ongeveer 1 of 1,5 euro waard was. Er is echter nooit echt een bod gedaan op Fortis. Ik zou het niet eens een waardebepaling willen noemen. Het was niet meer dan een schatting.»49

Op zaterdagmiddag 27 september ontvangt ING een brief van de Europese Commissie waarin wordt aangegeven dat ING geen bod mag uitbrengen op het Belgische deel van Fortis, maar wel op het Nederlandse deel van ABN AMRO. Op zondagmiddag, als de Nederlandse autoriteiten in Brussel arriveren, vragen deze aan ING of ING op ABN AMRO wil bieden.

Aan Belgische kant is 8 miljard euro voor ABN AMRO de ondergrens omdat een lagere prijs averechts uitwerkt op de kapitaalpositie van Fortis (zie box 4.6), inclusief 4 miljard euro voor het 49% belang in Fortis Bank Nederland). Dit vindt men aan de kant van ING te veel; daar heeft men maximaal 5 miljard euro in het hoofd. Bovendien wil ING bij welke prijs dan ook, een uitgebreid boekenonderzoek kunnen doen.

De heer Hommen: «Er is ook in dit geval een heel voorzichtige raming gemaakt, namelijk tussen 4 en 5 mld. We hebben gezegd: tussen 4 en 5 mld.»

Vraag: «En waaraan dacht de andere kant?»

De heer Hommen: «Die zat hoger... het was rond de 7 à 8 mld.»49

De Nederlandse delegatie probeert nog om door middel van een bijdrage van andere Nederlandse partijen of van de Staat zelf tot een bedrag te komen wat voor alle betrokkenen aanvaardbaar is; ING zou dan naar 6 miljard euro moeten gaan.

De heer Hommen: «Als ING had doorgezet, zou de overheid naar mijn idee heel coulant geweest zijn om die transactie mogelijk te maken. Ik meen dat de overheid er ook wel een bepaald voordeel in zag om deze transactie te kunnen ondersteunen.»49

Dit lukt uiteindelijk niet en de Benelux-overeenkomst komt tot stand met inbegrip van de afspraak dat ING twee weken exclusieve onderhandelingsruimte heeft voor ABN AMRO. Op maandag 29 september is er ’s ochtends nog overleg tussen topmensen van ING en de minister-president en de minister van Financiën.

De heer Hommen: «Ja, in die week zijn er nog contacten geweest. Ik weet dat de heer Tilmant met een van de leden van de raad van bestuur op bezoek is geweest bij de heer Balkenende om uitleg te geven.»49

Er heerst onbegrip bij de bewindslieden en ING legt uit waarom hij niet verder kan gaan dan 5 miljard euro vanuit het oogpunt van voorzichtigheid en de belangen van ING zelf. Gevoed door de foto van de heer Dierckx, waarnemend chief executive officer van Fortis, met een document waaruit zou kunnen worden afgeleid dat ING 10 miljard euro zou willen betalen voor het ABN AMRO deel, reageert de markt zeer negatief.

De heer Hommen: «Ja, de reden daarvan was dat de nieuwe voorzitter van Fortis op zondag met een papier rondliep dat door mensen is gefotografeerd. Daarop stond: verkoop ABN AMRO. En er stond een getal bij, namelijk 10 mld. De wereld heeft daaraan gekoppeld dat ING ABN AMRO voor 10 mld. ging overnemen en de aandelenprijs van ING zakte de volgende dag vrij snel. Toen heeft ING besloten om onmiddellijk te laten weten dat hij niet geïnteresseerd was.»49

Later die dag trekt ING zich terug en heeft de Europese Commissie de tentatieve toestemming voor overname van ABN AMRO per brief ingetrokken. De volgende dagen worden nog mogelijkheden geëxploreerd om met meerdere partijen tot een oplossing te komen, waarbij ook de Alt-A-portefeuille van ING al aan de orde is.

De heer Hommen: «Ik denk niet dat er in dat weekend over garanties is gesproken. Misschien is dat nadien een keer gebeurd. Er zijn immers wat vervolggesprekken gevoerd met betrekking tot ABN AMRO.»49

De heer Wellink: «Maandag ook zei Tilmant al tegen mij: 5 mld. wil ik niet geven, het is misschien maar 2 mld., en dinsdag had hij al een plan op tafel liggen dat DNB ABN AMRO zou overnemen en alle risico’s zou afschermen, waarna hij de assets daaruit zou krijgen.

(...) Wij waren op de bank voortdurend aan het praten over alternatieven voordat het gesprek plaatsvond, en er hing nog steeds in de lucht een private-sectoralternatief, even los van ING, dat die dag overigens in de ochtend ook weer met voorstellen bij mij kwam. Ik refereerde er straks al aan dat Tilmant de gedachte had van laten wij het toch maar doen, maar dan eerst via DNB. [...] Toen heb ik nog iets anders gevraagd. Als er een nationale reddingsactie zou zijn van bijvoorbeeld de financiële sector, zouden jullie dan bereid zijn om daarin te participeren? Ook de week ervoor heb ik nog een enkel contact gehad. In die week hebben we gezocht naar de mogelijkheid om geld bij elkaar te brengen via een soort stichting. Dat project hebben we diezelfde dag stopgezet.»

Vraag: «Diezelfde dag is?»

De heer Wellink: «Die dinsdag, want toen was duidelijk dat we gegleden waren naar die varianten.»34

Deze ideeën zijn nooit concreet geworden, omdat een private sector-oplossing niet mogelijk blijkt te zijn.

4.3.4 Uitwerking Benelux-overeenkomst: 29 september–2 oktober 2008

Zwarte maandag

De volgende dag, maandag 29 september, is er wereldwijd sprake van grote koersdalingen nadat het Amerikaanse reddingsplan TARP niet door de Amerikaanse senaat is goedgekeurd. Ook de koers van het aandeel Fortis blijft zakken terwijl de markt probeert de overeenkomst tussen de Benelux-landen te duiden. De Benelux-overheden hebben het signaal afgegeven dat Fortis gesteund wordt maar de injecties hebben plaatsgevonden in de landenorganisaties wat kan worden opgevat als een opmaat naar splitsing van het bedrijf. Bovendien is niet duidelijk wat de gevolgen van de kapitaalinjecties zijn voor de bestaande aandeelhouders.

De heer Sluimers: «Wij hadden gehoord dat de bank zou worden gesplitst in twee onderdelen. De bank zou als het ware uit elkaar worden gehaald en ING zou heel erg kijken naar de Nederlandse onderdelen.»69

Ook de koers van ING staat zwaar onder druk. Naast de algehele situatie op de markten is de indruk gewekt dat ING wellicht 10 miljard euro zou willen betalen voor ABN AMRO. Beleggers lijken hier niets in te zien. Het bedrijf geeft in de loop van maandag een persbericht uit waarin het verklaart niet van plan te zijn een bod op ABN AMRO te doen. DNB is hierover van tevoren ingelicht

De heer Hommen: «De koers speelde een heel duidelijke rol, want op maandag viel die behoorlijk. (...) Om die reden heeft ING snel gezegd dat hij niet verder zou gaan met ABN AMRO, dus dat hij daarin niet geïnteresseerd was. Er werd immers gespeculeerd dat ING ABN AMRO voor 10 mld. zou kopen. Dat gerucht wilden we snel ontzenuwen.»49

Het afhaken van ING leidt tot een situatie waarin de Nederlandse Staat tegen 4 miljard euro een belang van 49% in Fortis Bank Nederland heeft gekocht in ruil voor beperkte zeggenschap binnen Fortis en zonder enige formele zeggenschap te hebben over het lot van ABN AMRO en de daarmee verbonden financiële stabiliteit, wat de eerste prioriteit voor de Nederlandse instanties is.

Op maandag beginnen wel onderhandelingen met Fortis Bank Nederland over het uitwerken van de gemaakte afspraken. Deze onderhandelingen zullen tot op donderdag 2 oktober doorgaan hoewel de Nederlandse autoriteiten al op dinsdag 30 september hebben besproken dat de Benelux-overeenkomst niet werkt en dat men gaat voor volledig eigendom van de Nederlandse Fortis-delen. Het dooronderhandelen was ingegeven door voorzichtigheid.

De heer Gerritse: «Dat was een bestaande afspraak, die in ieder geval kon dienen als een soort back-up. We konden de zaak uit onze handen laten vallen, maar het was beter om een en ander uitgewerkt te hebben voor het geval we niets anders konden doen. Dus daar is gewoon aan doorgewerkt. Dat ging niet in de zin van onderhandelingen. Er is gewoon technisch doorgewerkt aan hoe dat dan allemaal eruit moest zien, omdat we onzeker waren over de vraag wat het alternatief was en of we uit zouden kunnen komen op die donderdag en die vrijdag.»66

Zolang er geen vervangende overeenkomst was, bleef de mondelinge afspraak van zondag 28 september in elk geval geldig.

Pandrecht

Volgens de brief van de minister aan de Tweede Kamer loopt de uitvoering van het Nederlandse deel van de Benelux-overeenkomst vertraging op vanwege «onduidelijkheid» over een pandrecht op de Nederlandse verzekeringsactiviteiten.70 Dit pandrecht was verstrekt aan de Belgische Staatsparticipatie- en investeringsmaatschappij FPIM, die de kapitaalinjectie van de Belgische staat uitvoerde. Het pandrecht zou als garantie dienen voor de portefeuille gestructureerde kredieten van Fortis die bij de Belgische Fortis Bank zat en waarin FPIM injecteerde. Op dinsdag wordt de verpanding van Fortis Verzekeringen Nederland bekend bij de Nederlandse autoriteiten. Uit het dossieronderzoek blijkt dat vrij snel de toezegging wordt gedaan door de Belgische autoriteiten om het pandrecht eraf te halen, ook al omdat dit in Nederland onwettig is en het verzekeringsbedrijf van Fortis een Nederlandse vennootschap is. Dit stemt overeen met de informatie die de heer Dierckx aan de commissie verschaft heeft. De heer Dierckx neemt direct contact op met de Belgische delegatieleider, de heer Coene. De uitkomst daarvan is de toezegging van de heer Coene aan de heer Dierckx dat het pandrecht geen spelbreker zal zijn.71

De Nederlandse autoriteiten waren zeer ontstemd over het pandrecht, omdat afgesproken was dat de verzekeringstak buiten de overeenkomst zou blijven. Deze kwestie heeft het vertrouwen tussen de Belgische en Nederlandse autoriteiten zeker geen goed gedaan. De Nederlandse autoriteiten zijn bang dat men aan Belgische kant tot alles in staat is om het hoofd boven water te houden, wat de Nederlandse belangen zou kunnen schaden. Het pandrecht in de Belgische term sheet lijkt te stammen uit de onderhandelingen voordat de Nederlandse delegatie was aangeschoven en was zodoende niet bekend aan Nederlandse kant. Overigens is het enigszins begrijpelijk dat van Belgische kant een dergelijke garantie was bedongen. De investering was namelijk in het Belgische deel van Fortis Bank waar de besmette activa zaten. In elk geval is het pandrecht aanleiding voor de Nederlandse autoriteiten om de betaling van de toegezegde 4 miljard euro op te schorten.

Box 4.9 Mogelijke alternatieven in het weekend van 27 en 28 september

De mogelijkheden om tot een private oplossing te komen waren drastisch ingeperkt door het niet verlenen van een vvgb ten aanzien van een buitenlandse eigenaar op dat moment, in die onoverzichtelijke omstandigheden. Toch waren er wellicht nog andere mogelijkheden in het weekend van 27 en 28 september. Er is gesuggereerd dat injecties op concernniveau in plaats van in de landendochters meer vertrouwenwekkend zouden hebben gewerkt naar de markt toe. Dit is echter door een bepaling in de Luxemburgse wet niet mogelijk. Daarnaast leefde in elk geval bij de Nederlandse autoriteiten de wens om enige controle te houden over haar investering wat beter te bewerkstelligen was bij het onder Nederlands toezicht vallende Fortis Bank Nederland. Men kan zich ook afvragen of de keuze voor minderheidsbelangen verstandig was. Wellicht had juist een belang van 51% of meer de markt het idee gegeven dat de drie Benelux-overheden volledig garant stonden voor Fortis. Dat had echter betekend dat de landendochters waar de overheden kapitaal in injecteerden niet meer geconsolideerd konden worden waardoor het Fortis concern in feite uiteen zou vallen. Een doel van de eerste interventie door de Benelux-overheden was nou juist het bij elkaar houden van Fortis. Daarbij speelt ook mee dat in het weekend van 27 en 28 september de overheden en Fortis er nog van uitgingen dat de injecties van tijdelijke aard zullen zijn. Als de rust weer terug zou keren, zouden de overheden vlot weer uitstappen.

Garanties zijn ook aan de orde geweest. Enerzijds vroegen geïnteresseerde private partijen zoals BNP Paribas en ING om garanties op mogelijke verliezen op de portefeuille met besmette activa. De Belgische staat was in het weekend van 27 en 28 september nog niet bereid tot dergelijke garanties, hoewel er later wel een bad-bank-constructie tot stand zou komen waarin de Belgische staat een belang van bijna 25% kreeg. In zijn algemeenheid leek er in Europa, in elk geval ook in Nederland, op dit vroege moment in de crisis weinig bereidheid te bestaan tot het geven van garanties op besmette activa.

Een tweede vorm van garanties die aan de orde is geweest, is een liquiditeitsgarantie van de Belgische overheid voor Fortis.72 Daarmee zou het liquiditeitsprobleem ondervangen kunnen worden totdat er weer enige rust zou zijn. Een ander noodmiddel is de ELA (noodliquiditeit). Daarvan heeft Fortis 100 miljard euro ontvangen van de Belgische centrale bank.

De heer Kloosterman: «Ik denk dat het heel goed mogelijk was geweest om een combinatie te vinden van een standstillovereenkomst tussen de nieuwe eigenaren en een liquiditeitsarrangement om jezelf tijd te geven om tot een oplossing te komen.»53

Een derde mogelijke vorm van garanties betrof garanties op bancaire leningen (zoals de Nederlandse garantieregeling die niet veel later tot stand zou komen. Zie hoofdstuk 9). De raad van bestuur van Fortis heeft de Belgische overheid om een dergelijke garantie gevraagd maar het antwoord daarop was negatief. Korte tijd later bleken in veel landen, waaronder ook België, dergelijke garanties wel mogelijk.

De heer Hessels: «Het antwoord op de vraag over de staatsgaranties is, benefit hindsight, ja. Wij hebben dat ook overwogen. Er is gezegd dat dit misschien een mogelijkheid was. Er is ook wel eens een brief over geschreven. De vraag aan de Belgische overheid was, omdat het probleem zat in het gebrek aan vertrouwen in de interbancaire markt, of zij bereid was om onze opgenomen gelden in de interbancaire markt van een staatsgarantie te voorzien. Het antwoord was toen nee, waar ik me best iets bij kan voorstellen. Zij moesten ook aan hun eigen kredietwaardigheid denken. Ik denk dat men toen onvoldoende de enorme omvang van het probleem besefte. Dat heeft geleid tot nationalisatie. Het is wat wrang om te constateren dat, ik meen, zes of tien dagen later allereerst in Ierland, maar ook in Nederland, België en Engeland, instellingen die staatsgarantie wel kregen. Als wij die eerder hadden gekregen of als wij het iets langer hadden kunnen uitzingen, was het verhaal heel anders geweest.»73

Aan Nederlandse kant wordt ingezet op een private oplossing voor ABN AMRO waarbij betrokkenheid van ING een nadrukkelijke en primaire optie is, al of niet met hulp van derden zoals de pensioenfondsen, en met een eventuele bijdrage van de Staat. Gezien de beslissing tot aankoop van de Nederlandse Fortis-onderdelen door de Staat, later in dezelfde week, kan de vraag gesteld worden of de Nederlandse Staat zelf direct ABN AMRO had kunnen of moeten verwerven, in combinatie met de kapitaalinjecties door de Benelux-overheden of een overname van de rest van Fortis door BNP Paribas. Daarmee had voorkomen kunnen worden dat de binnen Fortis geïntegreerde Fortis Bank Nederland uit het concern gesepareerd zou moeten worden met alle gevolgen en complicaties van dien. Het blijft de vraag of een dergelijke stap het vertrouwen voldoende hersteld had, maar de kosten en complicaties van separatie van Fortis Bank Nederland zouden dan voorkomen zijn. Als de Staat had besloten om in het weekend van 27 en 28 september zelf het ABN AMRO deel te kopen dan had dat waarschijnlijk tegen een tamelijk forse prijs van 7 tot 8 miljard euro moeten gebeuren. Ook dan zouden de kapitaaltekorten in de N-Share (voorheen F-Share) en de Z-Share aangevuld moeten worden. In dat scenario zou de EC-Remedy uit beeld zijn geweest.

De heer Schmittmann:. «Bij mijn overdracht aan de heer Zalm was de remedy nog steeds niet van tafel. Ik heb de heer Zalm ook verteld: als je dit niet van tafel krijgt, is dit een zeer remmende factor voor toekomstige integratie. Deze remedy moest als eerste worden opgelost om vervolgens datgene te kunnen doen wat nu ook gebeurt.»74

Communicatie Benelux-overeenkomst naar Kamer

Op woensdag 1 oktober en donderdag 2 oktober wordt tijdens de algemene financiële beschouwingen in de Kamer met de minister gedebatteerd over de Benelux-overeenkomst. Dit naar aanleiding van de brief van de minister, gestuurd op 30 september.75 Daarin verklaart de minister dat er «op heel korte termijn geen solide private oplossing voorhanden was». Dat de Nederlandse autoriteiten in hadden gezet op een private oplossing via ING wordt niet genoemd. Ook de afspraak dat ING twee weken exclusieve onderhandelingsruimte zou krijgen, de afspraken die met de Europese Commissie zijn gemaakt en de eventuele rol van pensioenfondsen bij de financiering worden niet genoemd. Het afhouden van buitenlandse partijen als overnemers van het ABN AMRO-belang blijft ook buiten beschouwing.

De heer Gerritse: «Ik denk dat de belangstelling van ING op dat moment de mogelijkheden dat er belangstelling was bij andere partijen in het buitenland ... Het had geen betekenis voor wat zich feitelijk voordeed. Ik denk dat wij de afweging gemaakt hebben: geef informatie – dat is al ingewikkeld genoeg – over wat we allemaal wel gedaan hebben. De eventualiteiten hebben we maar niet opgeschreven. Ik kan me dat ook achteraf gezien wel voorstellen.»66

De hieraan ten grondslag liggende en al van voor de Benelux-overeenkomst daterende stellingname dat eventuele plannen met ABN AMRO geen onaanvaardbaar risico mochten opleveren voor de financiële stabiliteit en dat bij voorkeur een Nederlandse oplossing gewenst zou zijn, is nooit als zodanig aan de Kamer mede gedeeld.

4.3.5 Conclusies

Noodzaak ingrijpen weekend van 27/28 september staat buiten kijf

De commissie is van oordeel dat ingrijpen in het weekend van 27 en 28 september noodzakelijk was omdat het aannemelijk is dat anders Fortis op maandag failliet was gegaan. Het daadwerkelijk ingrijpen bij Fortis is echter rijkelijk laat, zowel aan Belgische als aan Nederlandse kant en heeft met name bij het ministerie van Financiën een rommelig en chaotisch karakter.

Nederlandse voorkeursoplossing weinig realistisch

De betrokken Nederlandse autoriteiten hebben gehandeld conform de afspraken zoals die op 2 juli waren gemaakt tussen de minister van Financiën en de president van DNB. In samenspraak tussen de departementen van Algemene Zaken en Financiën en DNB is besloten in te zetten op een private oplossing waarbij het belang van de voor Nederland systeemrelevante delen, in het bijzonder ABN AMRO, voorop stond. Concreet is ingezet op een redding van Fortis waarbij in elk geval het ABN AMRO deel door ING zou worden overgenomen. Er is alles aan gedaan om financierings- en mededingingskwesties geregeld te hebben. Gezien de problemen waarin ING nauwelijks een week later terecht kwam, was het realiteitsgehalte van de Nederlandse voorkeursoptie volgens de commissie twijfelachtig. Bovendien is er daardoor te weinig oog geweest voor mogelijke alternatieven.

Buitenlandse gegadigden voor het ABN AMRO deel van Fortis afgehouden

De Nederlandse autoriteiten achtten overname van het ABN AMRO deel door een buitenlandse partij als BNP Paribas niet verantwoord gezien de turbulentie in de wereld, de situatie van ABN AMRO te midden van de separatieprocessen en het gebrek aan mogelijkheden voor een private partij om een grondig boekenonderzoek te doen. Het is daarom de uitdrukkelijke wens geweest van DNB, daarin gesteund door de minister van Financiën, om ABN AMRO onder Nederlands toezicht te houden. De vraag werpt zich dan op waarom een jaar eerder wel toestemming is gegeven aan buitenlandse partijen om zonder grondig boekenonderzoek ABN AMRO over te nemen. Daarnaast geldt ook voor ING dat er geen tijd is voor een uitgebreid boekenonderzoek. De blokkade van buitenlandse partijen voor ABN AMRO is tot op de hoogste niveaus gecommuniceerd en heeft de range van mogelijke alternatieven drastisch ingeperkt. De commissie vindt, vanuit het oogpunt van het gelijke speelveld in Europa, de afwijzende opstelling tegenover mogelijke buitenlandse gegadigden, toezichthouders en autoriteiten niet verdedigbaar.

Te weinig aandacht voor alternatieven

Vanaf vrijdag 26 september 2008 komt vanuit Luxemburg langzamerhand een plan in beeld waarbij de Belgische en Luxemburgse overheden kapitaalinjecties doen in onderdelen van Fortis in ruil voor minderheidsbelangen zodat de Fortis Groep intact kan blijven. Daarbij zou het ABN AMRO-deel verkocht worden. In elk geval vanaf zaterdagmiddag 27 september 2008 is binnen DNB en het ministerie van Financiën bekend dat deze mogelijkheid speelt. Geconstateerd kan worden dat er tot aan de onderhandelingen op zondagavond weinig is gedaan met deze informatie, die toch afkomstig was uit de hoogste bestuursregionen van Fortis. De indruk bestaat bij de commissie dat de Nederlandse autoriteiten weinig in het plan zagen omdat het niet strookte met de eigen lijn en het plan op voorhand geen bevredigende oplossing voor ABN AMRO bood in de ogen van de Nederlandse autoriteiten. Door de inzet op een Nederlandse private oplossing waarbij in elk geval het ABN AMRO-deel naar ING zou moeten gaan, zijn de alternatieven ingeperkt.

Benelux-overeenkomst: duur en geen afdoende oplossing

De commissie is van oordeel dat Nederland vanuit een bedrijfseconomische optiek een hoog bedrag afspreekt voor een 49% belang in Fortis Bank Nederland. De beurswaarde van Fortis was op dat moment lager dan het bedrag van de kapitaalinjecties door de overheden suggereerde. De injectie van Nederland was equivalent aan een waarde van 8,2 miljard euro voor Fortis Bank Nederland, wat ver boven de gangbare waarderingen van dat moment ligt.

De Benelux-oplossing bleek geen structurele oplossing. Hoewel Fortis overeind blijft, herstelt het vertrouwen in het bedrijf niet en haakt ING af voor het ABN AMRO-deel. Daarmee vervalt voor de Nederlandse autoriteiten een groot deel van de ratio achter de Benelux-overeenkomst. Fortis is immers nog niet veilig en de toekomst van het ABN AMRO-deel blijft ongewis.

Informeren Kamer: onvolledig en te laat

De commissie constateert dat een aantal zaken dat speelde rond de Benelux-overeenkomst niet met de Kamer is gedeeld. Zo is de ondubbelzinnige inzet op een Nederlandse oplossing voor het ABN AMRO-deel, in casu via ING, en het daarmee samenhangende afhouden van buitenlandse partijen als BNP Paribas, niet gemeld. Er is geen inzicht gegeven in de wijze waarop het bedrag van 4 miljard euro, dat de Nederlandse Staat zou injecteren, tot stand is gekomen, noch is inzichtelijk geworden waarop dat bedrag was gebaseerd. Ook de exclusieve onderhandelingsstatus van ING is niet gemeld. De commissie kan hier enig begrip voor opbrengen, vanwege de vertrouwelijkheid en koersgevoeligheid van een deel van deze informatie.

De Benelux-overeenkomst is in de Kamer besproken tijdens de algemene financiële beschouwingen op woensdag 1 en donderdag 2 oktober 2008, toen de Nederlandse autoriteiten de overeenkomst feitelijk al hadden afgeschreven en met verdergaande plannen bezig waren. Zoals de minister van Financiën zelf in zijn brief aan de Kamer heeft aangegeven, is geen volledige openheid van zaken gegeven in deze debatten. 76 De commissie concludeert dat de Kamer onvolledig geïnformeerd is over de eerste ingreep bij Fortis. Achteraf is slechts in beperkte mate openheid van zaken gegeven. Naar het oordeel van de commissie had de Kamer achteraf meer inzicht moeten en kunnen krijgen.

4.4 Verwerving door de Nederlandse Staat 3 oktober 2008

4.4.1 Beslissing: 29–30 september 2008

Niet nakomen Benelux-overeenkomst

De reden voor het niet nakomen van de Benelux-overeenkomst en het verdergaande ingrijpen was volgens minister Bos dat al snel na zondag 28 september bleek dat de aangekondigde maatregelen onvoldoende waren om de rust te herstellen en de stabiliteit van Fortis te waarborgen. Hoewel de beurskoers en de cds-spreads na maandag niet verder verslechteren, is er ook geen sprake van een overtuigend herstel van vertrouwen in de markt. De uitstroom van middelen van met name zakelijke klanten blijft doorgaan en de liquiditeitssituatie blijft aanhoudend penibel.25 Het beroep van Fortis op noodliquiditeit van de centrale banken (ELA) blijft zeer hoog en onontbeerlijk. Al op maandag steekt bij een aantal betrokkenen aan Nederlandse kant twijfel de kop op of Fortis het wel gaat redden en is er overleg tussen DNB en het kabinet.

Vraag: «Waarom is de Nederlandse regering teruggekomen op de Benelux-overeenkomst?»

Mevrouw Ollongren: «Omdat al op maandag duidelijk werd dat die het mogelijk niet zou houden. De koersontwikkeling was erg slecht. (...) Maandag en zeker dinsdag waren wij van oordeel dat er meer nodig was.»77

Vraag: «Mijnheer Wellink, was voor u op maandag 29 september, de dag na de Benelux-deal, in feite al duidelijk dat deze Benelux-overeenkomst niet zou gaan werken?»

De heer Wellink: «Ik had heel snel dat gevoel. Als je met dit soort zaken de markt niet meteen overtuigt, dan loopt het bijna altijd mis. Bijna in de loop van de ochtend had ik al het gevoel: dat gaat niet goed.»78

Ook speelt na het afhaken van ING weer de vraag hoe ABN AMRO geborgd kan worden. Op maandagavond wordt het plan opgestart om te gaan kijken naar goedschikse of kwaadschikse verwerving van de Nederlandse Fortis-delen door de Staat. Vanaf dinsdagochtend wordt er gezocht naar een adviseur op het gebied van waarderingen. Merrill Lynch is wederom in beeld maar kan niet verzekeren dat het geen tegengestelde belangen heeft. In de week van 22 september en in elk geval nog op vrijdag 26 september waren er nog contacten tussen Merrill Lynch en Fortis in verband met de eigen zoektocht van Fortis naar een partner (project Harbour). De heer Wilders, Agent van het ministerie van Financiën, vertelt in zijn openbaar verhoor:

De heer Wilders: «Ik weet dat er in het betreffende weekend contact is geweest met Merrill Lynch, ook omdat wij bij de tweede operatie, op dinsdag, een adviseur gingen zoeken. Toen is Merrill Lynch ook ter sprake geweest, maar die was geconflicteerd.»79

Uiteindelijk wordt dinsdag 30 september een adviseur ingehuurd door het ministerie van Financiën, mede op advies van DNB. Het ministerie kiest zakenbank Lazard, die de opdracht krijgt de Nederlandse Fortis-onderdelen te waarderen.

Beslissing aankoop Nederlandse Fortis-onderdelen door de Nederlandse Staat

Op dinsdag 30 september wordt in Den Haag gesproken over nationalisatie en de noodzaak om de Nederlandse onderdelen uit Fortis te halen. Er worden twee hoofdlijnen geschetst: een vrijwillig scenario, wat heronderhandelen betekent, en een onvrijwillig scenario, waarbij juridische middelen (stille curator, noodregeling, intrekking verklaringen van geen bezwaar, noodwet) worden gebruikt. Op dinsdagmiddag is er overleg in het Torentje tussen minister-president Balkenende, minister Bos en DNB president Wellink, waarbij onder andere de topambtenaren Ter Haar, Gerritse en Ollongren aanwezig zijn. Daarbij is de intentie uitgesproken om zo snel mogelijk de Nederlandse delen uit Fortis te halen. Voorafgaand aan dit overleg worden de Nederlandse autoriteiten door de Nederlandse Fortis-bestuurders Hessels en Baeten ingelicht over het pandrecht op het verzekeringsdeel van Fortis.

De heer Ter Haar: «Dat bericht kreeg ik vanuit Fortis. In eerste instantie van de heer Baeten en vervolgens ook van de heer Hessels. Daarbij kwam al vrij snel het bericht dat het in onderpand verlenen in strijd is met de statuten, dus daar moest sowieso iets mee gebeuren. Daar maakte overigens het Fortismanagement zich zelf ook zorgen over, met name de heer Hessels, die er zijn handtekening onder had gezet. Daar moest sowieso een oplossing voor komen.»37

’s Avonds informeert de heer Wellink de minister-president en de minister van Financiën dat het bankgedeelte van Fortis (Fortis Bank SA/NV) op omvallen staat en spreekt hij de goedschikse en kwaadschikse scenario’s door. Diezelfde avond en nacht worden de Belgische premier Leterme (door minister-president Balkenende), minister van Financiën Reynders (door minister Bos), ECB president Trichet (door president Wellink), waarnemend chief executive officer van Fortis de heer Dierckx (door de heer Ter Haar) en de directievoorzitter van Fortis Bank Nederland de heer Van Rutte (door de heer Brouwer), door de Nederlandse autoriteiten ingelicht over hun voornemen.

Vraag: «U hebt toen dus die avond met de heer Reynders gebeld?»

De heer Bos: «Ja. (...) Ik heb hem toen verteld dat wij zo ongerust waren over de situatie bij Fortis en het niet effectief zijn van de eerdere deal, de discussie over de pandrechten, de uitstroom van liquiditeiten, de problemen van de aandelenkoers, dat wij nu serieus wilden praten over het voor 100% overnemen van het eigendom van alle Nederlandse activiteiten.»80

De heer Brouwer: «Ik heb een gesprek gehad met de heer Van Rutte. Die was bij de bank. (...) Daar heb ik hem geïnformeerd over het voornemen met de consequenties voor Fortis Nederland, dus het uit het concern halen van Fortis Nederland.»33

Er loopt nu een duaal traject waarin enerzijds nog wordt door onderhandeld over de Benelux-transactie en anderzijds voorbereidingen voor een andere deal worden getroffen. Vanuit België wordt aangegeven dat men meer liquiditeitssteun wil vanuit Nederland en wordt gevraagd waar de toegezegde 4 miljard euro blijft. Daarbij wordt het dreigement geuit dat de funding vanuit Brussel direct zal worden stopgezet als Fortis Bank Nederland door DNB apart wordt gezet van het moederbedrijf. DNB geeft aan welwillend naar liquiditeitssteun aan Fortis te kijken als de Belgische delegatie serieus wil onderhandelen.

Advies en waarderingen

Die avond gaan ook de adviseurs van Lazard aan het werk met het waarderen van de Nederlandse Fortis-delen. Zij worden daarin direct ondersteund door een drietal toezichthouders van DNB dat alle relevante informatie moet aanleveren en dat al een begin heeft gemaakt met werkzaamheden in verband met de waardering. Anderen binnen DNB zijn indirect betrokken bij de informatieverschaffing. De waarderingen van de ABN AMRO F-Share en van Fortis Verzekeringen Nederland zijn redelijk eenvoudig omdat deze tamelijk onafhankelijke en op zich zelf staande entiteiten zijn. Waardering van Fortis Bank Nederland is gecompliceerder omdat dat bedrijf op veel gebieden (treasury, risicomanagement, informatietechnologie) vervlochten is met de Belgische moederbank. Dat maakt het lastiger om de structurele winst te bepalen. Waardering van het aandeel van Fortis in de restboedel van ABN AMRO (Z-Share) is nog niet aan de orde. Dit deel is op dit moment nog niet bekend bij Lazard, dat de Z-Share ook niet als onderdeel van zijn opdracht ziet. Die luidt immers dat een waardering van de Nederlandse delen wordt gemaakt. Volgens Lazard zijn de activiteiten die in de Z-Share zitten geen Nederlandse activiteiten en valt waardering daarvan dus buiten de opdracht.81

In eerste instantie wordt een waarderingsrange tussen de 10 en 13 miljard euro als redelijk beschouwd. In de nacht van dinsdag op woensdag komt een eerste document met waarderingen tot stand, getiteld «Samenvatting waardering».82 Deze waarderingen luiden als volgt:

  • 5 miljard euro liquidatiewaarde (opbrengst bij faillissement);

  • 12,8 miljard euro going concern-waarde (waarde wanneer de bedrijven kunnen blijven opereren in de omstandigheden van dat moment. Dit houdt voor de bankonderdelen in dat deze voldoende liquiditeit en een adequate kapitaalpositie hebben);

  • 20 miljard euro through-the-cycle-waarde (waarde gecorrigeerd voor de economische cyclus: in plaats van de omstandigheden van het moment wordt een langere periode gebruikt als ijkpunt).

Toegevoegd in het document «Samenvatting waardering» is een kolom «Meegegeven aan Wellink/Bos», waarin 13,5 miljard euro staat. Geconstateerd kan worden dat deze waarderingen feitelijk niet meer zijn veranderd tot aan het sluiten van de overeenkomst op 3 oktober. Op woensdag 1 oktober wordt een presentatie met dezelfde waarderingen gemaakt die meegegeven wordt met de delegatie die naar Brussel vertrekt om te gaan onderhandelen over verwerving van de Nederlandse delen door de Staat.

De powerpointsheets bevatten waarderingen van de Nederlandse onderdelen onder drie scenario’s: liquidatie, going concern en through the cycle. Bij liquidatie wordt aan de ABN AMRO F-Share een waarde van 2 miljard euro toegekend, aan het verzekeringsdeel 3 miljard euro en aan Fortis Bank Nederland niets. De liquidatiewaarde voor de Nederlandse onderdelen werd dus in totaal op 5 miljard euro geschat. In de andere twee scenario’s wordt de ABN AMRO F-Share gewaardeerd op 5,4 tot 8,2 miljard euro, met de aantekening dat de voorgenomen lening van 2,5 miljard euro aan Fortis door de twee andere consortiumpartners tegen 8 tot 12% niet is meegenomen. Een dergelijk lening – die nodig was om het kapitaaltekort in de F-Share te dekken – zou waardeloos zijn voor de Nederlandse Staat omdat deze zich tegen een veel voordeliger rentetarief kon financieren. Er wordt dan ook in de voetnoot opgemerkt dat deze claim niet is meegenomen in de berekeningen. Dat deze lening correspondeert met een kapitaaltekort in de F-Share is niet doorzien. Het kapitaaltekort in de F-Share is dus niet meegenomen in de waarderingen.

Fortis Bank Nederland werd gewaardeerd op 3,2 tot 6,4 miljard euro, een schril contrast met de 8,2 miljard euro aan waarde die schijnbaar de basis was voor het Nederlandse aandeel in de Benelux-overeenkomst.83 De geschatte waarde van de verzekeringsonderdelen kwam uit op 4 tot 5,5 miljard euro. Ook de gevolgen voor de kapitaalposities van Fortis en Fortis Bank Nederland onder verschillende scenario’s (met of zonder de verzekeraar, verschillende prijzen) worden geanalyseerd. Door het verkopen van onderdelen en de daarbij gehanteerde prijzen in vergelijking met de boekwaarde zullen namelijk aanzienlijke mutaties op de balansen van Fortis en Fortis Bank Nederland plaatsvinden. Dit kan negatieve gevolgen hebben voor de kapitaalratio’s. Het is van belang om te berekenen hoe groot het negatieve effect zal zijn voor de achterblijvende Fortis Bank en voor de Fortis Groep, omdat zo inzicht ontstaat in de Belgische onderhandelingspositie. De Belgische autoriteiten zullen een deal willen maken waarmee de achterblijvende Fortis Bank verder kan en Fortis een deal waarmee de Fortis Groep kan overleven. Ook voor de Nederlandse kant zijn deze analyses belangrijk, vanwege het ABN AMRO-belang dat voor 24,2 miljard euro op de balans van Fortis Bank Nederland staat. Een waardering van 5 tot 8 miljard euro zal zorgen voor een grote afschrijving die mogelijk de kapitaalpositie van Fortis Bank Nederland in gevaar kan brengen.

Box 4.10 Waarderingen: documenten en grondslagen

Uit het dossieronderzoek komt een viertal documenten naar voren dat betrekking heeft op de waarderingen van de Nederlandse Fortis-onderdelen. Ten eerste een Samenvatting waardering (uit het dossier van het ministerie van Financiën) die bestaat uit twee pagina’s met waarderingen waarbij in de tekst DNB als bron wordt genoemd. In het document valt de naam Lazard nergens en is geen sprake van een adviseur. Deze waarderingen zijn gebaseerd op de structurele verdiencapaciteit van de onderdelen: geschoonde winsten over 2008 waarbij rekening is gehouden met de gevolgen van de kredietcrisis. Het document dateert van 1 oktober maar de bedragen zijn een dag eerder op werkvloerniveau afgestemd tussen DNB, Lazard en het ministerie van Financiën, en vervolgens gecommuniceerd aan president Wellink en minister Bos. In dit document staat dat een vriendelijk bod tussen liquidatiewaarde en going concern zou moeten liggen, dat het going concern-scenario bedrijfseconomisch gezien het maximale bod is, en dat de going concern-prijs hoger ligt dan de verkoopwaarde van dat moment. Nergens is sprake van kapitaaltekorten of overgewaardeerde activa. In een voetnoot wordt een opmerking gemaakt over een «CSA funding option» van 2,5 miljard euro van Fortis op de andere consortiumpartners. Een van de consortiumafspraken was dat bij tekorten de consortiumleden (tegen vergoeding) kapitaal beschikbaar zouden stellen aan elkaar. In de F-Share was een kapitaaltekort en Fortis was bezig om dat tekort te financieren door 2,5 miljard euro van RBS en Santander te lenen. De vergoeding daarvoor zou tussen 8 en 12% uit gaan komen.

De heer Kleijwegt: «In die overeenkomst van een jaar eerder stond dat men zich realiseerde dat het deel van ABN AMRO dat Fortis had gekocht relatief ondergekapitaliseerd was. Daar was een voorziening voor getroffen. Die voorziening was dat Santander en Royal Bank of Scotland op zich hebben genomen om kapitaal te fourneren om het eventuele tekort dat zou bestaan bij splitsing te adresseren.»84

Het tweede document is de powerpointpresentatie Valuation assessment, opgesteld op woensdag 1 oktober, die mee is gegaan met de delegatie naar Brussel. Dit document is opgesteld door Lazard. De waarderingen zijn identiek aan die in het document Samenvatting waardering. De waarde van de onderdelen ABN AMRO F-Share, Fortis Bank Nederland (Holding) en Fortis Verzekeringen (inclusief Fortis Corporate Insurance) is op twee manieren berekend: op basis van koers-winstverhoudingen (die per activiteit verschillen vanwege verschillende risico karakteristieken), en op basis van verdisconteerde dividenden. Daarbij wordt aangetekend dat de waarderingen alleen opgaan als de liquiditeitspositie gewaarborgd is. Nergens is sprake van kapitaaltekorten in F-Share en Z-Share, of van mogelijke aantasting van de kapitaalpositie van Fortis Bank Nederland door de afschrijving op de waarde van het RFS-belang.

Het derde document is een powerpointsheet Speaking Notes, opgesteld op donderdag 2 oktober door Lazard ten behoeve van de onderhandelingen. De inhoud van deze sheet is gedeeld met delegatieleider Ter Haar en functionarissen van DNB. Er wordt een aantal punten opgesomd dat van belang zou kunnen zijn bij de onderhandelingen met de Belgische autoriteiten en Fortis. Uitgangspunt is dat niet meer getornd wordt aan de afgesproken range van 12 tot 20 miljard euro waarbinnen onderhandeld zou worden. Aangegeven wordt dat van Nederlandse kant concessies gedaan zouden kunnen worden aangaande het al of niet meenemen van de Nederlandse verzekeringsonderdelen en het al of niet overnemen van de 16 miljard euro aan langlopende financiering vanuit Fortis aan Fortis Bank Nederland (7 miljard euro aan langlopend tier 2-kapitaal en 9 miljard euro aan andere langlopende leningen). Aan de andere kant wordt de Z-Share met de negatieve boekwaarde van 2,3 miljard euro genoemd als mogelijk argument in de onderhandelingen.

Het vierde document is een concept van het waarderingsrapport Project Fire, gemaakt op 5 oktober, dus na de daadwerkelijke transactie, door Lazard voor het ministerie van Financiën. In de verhoren is dit rapport aangeduid als het «post mortem». In het begin wordt in een voetnoot een voorbehoud gemaakt in dat een herziene versie nodig is als het aandeel in de Z-Share moet worden meegenomen. In de opsomming van de te waarderen onderdelen staat het belang van 33,8% in de Z-Share tussen haken. Het rapport is gebaseerd op publieke bronnen en gegevens die DNB aan Lazard heeft verstrekt. Lazard tekent aan dat hij de gegevens niet heeft kunnen verifiëren en dat Lazard niet verantwoordelijk of aansprakelijk is voor fouten of vergissingen. De problemen van Fortis worden geduid als zowel betrekking hebbend op liquiditeit als op solvabiliteit. Er hadden grote onttrekkingen plaatsgevonden, met name in België door zowel Wholesale-klanten als retailklanten, maar ook door retailklanten in Nederland. Op pagina 11 staat dat Lazard op 30 september gevraagd is door het ministerie van Financiën om een waardering te maken van ABN AMRO Nederland, Fortis Bank Nederland, Fortis Verzekeringen Nederland en Fortis Corporate Insurance. De van DNB afkomstige informatie betrof met name de structurele verdiencapaciteit (verwachte winst) van deze delen. Daarbij is een korting van 20% toegepast. Een dergelijke korting is toegepast om rekening te houden met de omstandigheden van de kredietcrisis en de onzekerheden vanwege de onmogelijkheid om een uitgebreid boekenonderzoek uit te voeren. Fortis zelf heeft geen informatie verschaft, voor zover de commissie heeft kunnen nagaan. Voor wat betreft de balansen van de onderdelen is aangenomen dat de verschillende activa een redelijke waardering van alle bezittingen en verplichtingen geven en dat de activa voldoende gekapitaliseerd zijn. Ook hier worden de twee waarderingsmethodes weergegeven. Bij de methode gebaseerd op koers-winstverhoudingen zijn deze voor het going concern-scenario gebaseerd op waarderingen van soortgelijke ondernemingen per 1 oktober 2008 en voor het through-the-cycle-scenario op waarderingen van soortgelijke ondernemingen over de laatste 10 jaar. Bij de tweede methode gebaseerd op verdisconteerde dividenden worden de winsten van de activa verrekend met de geschatte kapitaalkosten van het betreffende onderdeel, rekening houdend met het risicoprofiel van de verschillende activiteiten. Hierbij blijven de kapitaalvereisten buiten de analyse, wat ook vermeld wordt. Voor de verzekeringsonderdelen wordt een andere tweede methode gehanteerd, namelijk embedded value. Naast elkaar gelegd zijn de verschillen tussen de verschillende methodes niet groot. Aan het einde komt de Z-Share (shared assets oftewel de restboedel) ter sprake. In het rapport staat dat er slechts beperkt inzicht is in de waarde van de activa in de Z-Share. De boekwaarde van het aandeel van Fortis in de Z-Share is minus 2,3 miljard euro.

De heer Han: «Aan de heer Ter Haar is gemeld dat er nog een Z-Share in zat, en dat we geen informatie hadden om de Z-Share te berekenen, op de systematiek waarmee we de andere onderdelen hadden gewaardeerd. Er was helemaal geen informatie van beschikbaar. Het enige wat we wisten, was dat er een negatief eigen vermogen in zat van 2,3 mld.»85

Zaken die niet in de waardering zitten, komen ook nog aan de orde. Naar Lazard heeft begrepen (naar aanleiding van uitlatingen van DNB president Wellink op de persconferentie op 3 oktober 2008) is het de bedoeling dat ABN AMRO Nederland en Fortis Bank Nederland geïntegreerd zullen worden, zoals voorzien door Fortis. Dat zou 1 miljard euro aan besparingen en synergie per jaar moeten opleveren. Met eenzelfde multiplier is de waarde daarvan 4 tot 5 miljard euro. Deze is niet meegenomen in de waardering. Met betrekking tot de EC Remedy wordt vermeld dat de negatieve opbrengst uit de voorgenomen deal met Deutsche Bank niet is meegenomen in de waardering. De mogelijke 1 miljard euro aan kosten van de op dat moment nog voorliggende overeenkomst wordt niet genoemd. De waardering is dus op standalone-basis gemaakt, uitgaande van een going concern (voldoende liquiditeiten en kapitaal), op basis van geprojecteerde winsten. In de waardering is niet gekeken naar kapitaalbenodigdheden. Er is dus uitgegaan van de veronderstelling dat de onderdelen voldoende gekapitaliseerd waren en de activa binnen de verschillende Nederlandse Fortis onderdelen redelijk gewaardeerd waren.

Ondertussen wordt ook aan het kwaadschikse scenario met een stille curator gewerkt, voor het geval de onderhandelingen mis zouden gaan. De Belgische autoriteiten zijn tegelijkertijd zeer druk met een gezamenlijke reddingsoperatie met Frankrijk voor Dexia. Naast het beslag op de tijd van de Belgische delegatie brengt dit met zich mee dat de Belgische Staat voorzichtig moet opereren met de inzet van zijn financiële middelen. Bij de Nederlandse delegatie leeft het gevoel dat de Belgen vanwege de verwikkelingen rond Dexia een beslissing over Fortis naar het weekend willen tillen, wellicht ook in de hoop dat het bedrijf zou herstellen. In de eerste ronde onderhandelingen op woensdag wordt de urgentie van de Nederlandse delegatie in elk geval niet gedeeld door de Belgische delegatie.

De heer Gerritse: «(...) aanvankelijk was het beeld bij de Belgische minister niet zo dramatisch als aan onze kant.»86

De heer Knot: «Er was nog een verschil qua urgentie. Waar wij er echt van overtuigd waren dat we snel moesten handelen en dat er een geloofwaardige oplossing moest komen om de markten te stabiliseren, zaten onze Belgische collega’s nog iets langer op de lijn van: zing het nog een dagje uit en misschien halen we het weekend.»87

De heer Ter Haar: «De Belgische inzet was op dat moment heel sterk: we willen er in de week niet over praten, laten we deze discussie in het weekend voeren. Terwijl wij op basis van het beeld van die eerste drie dagen het gevoel hadden dat wij ons dat niet konden veroorloven.»88

Box 4.11 Het kwaadschikse scenario

In de hitte van de onderhandelingen op donderdag wijst delegatieleider Ter Haar de Belgische delegatie op de mogelijkheden binnen de Nederlandse wet om een stille curator te benoemen, daarmee hintend op het kwaadschikse scenario.

Vraag: «Op donderdag 2 oktober deelt de Belgische regering aan Fortis mee dat DNB van plan is, de Nederlandse bank- en verzekeringsactiviteiten van Fortis onder toezicht te plaatsen. Is dat dreigement echt geuit?»

De heer Ter Haar: «Het is als constructie wel gemeld aan de Belgen.»

Vraag: «Als constructie melden aan de Belgen dat je kwaadschiks onderdelen eruit haalt, dat is toch een dreigement, of niet?»

De heer Ter Haar: «Kwaadschiks is, denk ik, niet het goede woord. We hebben in Nederland de constructie dat je een instelling onder curatele kunt stellen en dat de aandelen dan worden overgedragen aan de Staat.»

Vraag: «Welke gronden kun je daarvoor aandragen?»

De heer Ter Haar: «Dat weet ik niet precies uit mijn hoofd, maar dat zijn natuurlijk wel zwaarwegende gronden. Dit was ook wel een zwaarwegende situatie. Dat was dus een ander scenario dan de aankoop van aandelen. Daarom hebben we het ook specifiek onderzocht, los van de aankoop van aandelen. We kiezen een marktgerichte benadering. «Marktgericht» noem ik dan maar even goedschiks, en de curatele noem ik maar even «kwaadschiks», omdat je dat dus buiten de markt om doet, uiteindelijk op gezag van de toezichtautoriteit.»37

De heer Gerritse: «Ik denk dat we een stuk of drie opties bekeken hebben. Kan een openbaar bod? Nou, nee, dat was eigenlijk geen oplossing. Zou je een curator kunnen aanstellen? Wat gebeurt er bij onteigening? Dat waren de hoofdvragen, denk ik. (...) Daar is naar gekeken, daar is over gepraat, daarvan zijn alle voors en tegens langsgelopen. Ik denk dat dit al snel ophield, omdat duidelijk werd dat we gewoon met de Belgen zouden kunnen praten over een oplossing en dat dit type scenario dus helemaal niet nodig was.»66

Voor het geval de onderhandelingen niet tot het gewenste resultaat zouden leiden, is er ook een team aan de slag gegaan met dit scenario. Het zou neerkomen op het benoemen van een curator, die dan de Nederlandse belangen zou moeten beschermen. Een dergelijk scenario kende zeer veel complicaties en potentiële valkuilen. Het is de vraag waar de curator precies benoemd zou moeten worden. De moederbank Fortis Bank SA/NV waar een groot deel van de problemen speelde, was een Belgische vennootschap, vallend onder Belgisch toezicht. Fortis Bank Nederland was een Nederlandse vennootschap onder Nederlands toezicht maar was zelf niet concreet in nood. Dat maakt de juridische grond voor curatelestelling onzeker.

Naast de juridische haalbaarheid brengt een dergelijk scenario ook gevaren met zich mee in de vorm van mogelijke acties vanuit België. Deze zouden de situatie kunnen verergeren. Zo is in de hitte van de onderhandelingen gedreigd met het stoppen van de funding van Fortis Bank Nederland en het verkopen van het ABN AMRO-belang aan de hoogste bieder. Mocht dat gebeurd zijn dan zou het effect van het benoemen van een curator juist averechts zijn geweest. Om beide redenen had de heer Dierckx twijfel over hoe serieus het Nederlandse dreigement was, toen hij ervan hoorde van de Belgische delegatieleider Coene.62

Uiteindelijk draagt DNB op donderdag 2 oktober wel degelijk iemand aan om als «adviseur» bij Fortis Bank Nederland te gaan functioneren. Voormalig topman van Fortis Bank Nederland, de heer Van de Merwe is door DNB aangezocht en wordt uiteindelijk, in samenspraak met de heer Van Rutte, benoemd door Fortis Bank Nederland. Zijn bevoegdheden, zoals de heer Van Rutte deze interpreteerde, kwamen in feite overeen met de bevoegdheden die een stille curator gehad zou hebben. Bijvoorbeeld verkoop van het ABN AMRO belang of het doorsluizen van kapitaal of liquiditeiten naar België geblokkeerd had kunnen worden door de heer Van de Merwe.

De heer Van Rutte : «Ik meen dat de heer Van de Merwe is aangesteld als curator, [...] Mij is inderdaad bijgebleven dat hij aangesteld is, maar dat we in de praktijk niet veel hebben gemerkt van de effectuering daarvan, omdat snel daarna de commissarissen werden aangesteld. [...] Ik denk dat hij besluiten kon overrulen die niet in het belang van de Staat waren.» 29

Er is overwogen om ook bij Fortis Verzekeringen Nederland een dergelijke constructie op te zetten, maar hier is uiteindelijk van afgezien.

4.4.2 Onderhandelingen

De Belgische delegatie schermt opnieuw met belangstelling van andere partijen, waarbij de namen BNP Paribas, Deutsche Bank en Rabobank vallen. De eerste twee zijn ook daadwerkelijk weer bij de dataroom gesignaleerd. De Nederlandse delegatie geeft aan dat een dergelijke overname onaanvaardbaar blijft; er zal geen goedkeuring gegeven worden aan een oplossing die de Nederlandse autoriteiten ongewenst achten. Op woensdagavond is er ook nog een bijeenkomst waarbij de adviseurs aanschuiven: Lazard aan Nederlandse kant en Morgan Stanley aan Belgische kant. Deze bijeenkomst, mede bedoeld om informatie uit te wisselen over de waarderingen, loopt op niets uit. De heer Van der Vlist, directeur bij Lazard, verklaart in zijn openbaar verhoor:

De heer Van der Vlist: «Wij hebben teruggerapporteerd aan het onderhandelingsteam dat we een poging hebben gewaagd om informatie te krijgen, en dat er vanuit Fortis Groep geen bereidheid was om die informatie te delen.»85

Op donderdag 2 oktober wordt er verder onderhandeld en gaat het waarderingsteam verder met verfijning van de waardering en daarmee samenhangende onderwerpen zoals een analyse van de waarde van de langlopende leningen. Ook wordt op donderdag vanuit DNB de ABN AMRO Z-Share onder de aandacht van het waarderingsteam gebracht. Dit is het gezamenlijke deel van de consortiumpartners waarin de onverdeelde boedel, gedeelde diensten en nog af te rekenen gezamenlijke verplichtingen zijn ondergebracht. In dat deel bestaat een negatief eigen vermogen waarvan 2,3 miljard euro voor rekening van Fortis zou zijn. Dit negatief eigen vermogen wordt onder de aandacht gebracht door een van de DNB toezichthouders die onderdeel uitmaakt van het team waardering en is ook gemeld aan de Nederlandse delegatieleider. De informatie is niet meer verder doorgegeven van delegatieleider Ter Haar naar de minister van Financiën of de minister-president, hoewel het volgens de brief van de minister aan de Kamer van 26 juni 2009 wel is «betrokken bij de bepaling van de aanschafprijs».89

De heer Wellink: «Veel van de kennis die ik heb, is gewoon kennis uit dossiers, dingen die ik achteraf heb gehoord omdat ik niet ter plaatse aanwezig was. Achteraf heb ik over de Z-Share begrepen dat er het volgende is gebeurd. Onze mensen hebben woensdagnacht/ donderdagochtend Lazard over de Z-Share geïnformeerd. Lazard heeft daar kennelijk over zitten piekeren. Overigens hebben onze mensen, als ik het mij goed herinner, dat gedaan met de mededeling: hier moet nog iets mee gebeuren. Lazard heeft er kennelijk over zitten piekeren en heeft het vervolgens later op de donderdag aan het onderhandelingsteam doorgegeven.»90

De heer Van der Vlist: «Hij heeft aangegeven: er is nog een Z-Share, een soort onverdeelde boedel tussen de drie consortiumpartners. Moeten we daarmee rekening houden, vroeg hij. Dat was niet duidelijk. Hij heeft dat gemeld, wij hebben dat gemeld aan het onderhandelingsteam, inclusief het negatieve eigen vermogen van 2,3 mld. dat bekend was over de Z-Share. Die informatie is meegedeeld.»91

De heer Han: «Dat is gemeld in de werkgroep. In één van de sessies met het onderhandelingsteam is daarvan melding gemaakt. Aan de heer Ter Haar is gemeld dat er nog een Z-Share in zat, en dat we geen informatie hadden om de Z-Share te berekenen, op de systematiek waarmee we de andere onderdelen hadden gewaardeerd. Er was helemaal geen informatie van beschikbaar. Het enige wat we wisten, was dat er een negatief eigen vermogen in zat van 2,3 mld.... Wij weten niet hoe dat verder is meegenomen.»91

De heer Van der Vlist: «Hij heeft dat gemeld, wij hebben dat gemeld aan het onderhandelingsteam, inclusief het negatieve eigen vermogen van 2,3 mld. dat bekend was over de Z-Share. Die informatie is meegedeeld.»91

Vraag : «Wat is met die mededeling gedaan? Dat kan toch de waarde beïnvloeden. Lazard spreekt over negatief eigen vermogen.»

De heer Wilders: «Dat hoorde ik ook vanmorgen. (...) Naar mijn herinnering is een verlies aan de orde geweest, zoals dat ook in het post-mortem is terechtgekomen. Dat is wat anders dan een kapitaalstekort. Als er op dat moment een kapitaalstekort was geweest, dan hadden we dat, zoals Lazard vanmorgen ook zei, in mindering moeten brengen op de prijs.»92

De heer Ter Haar: «De kwestie van de Z-Share bleef afgelopen woensdag een beetje in de lucht hangen. Er was sprake van een negatieve boekwaarde van 2,2 à 2,3 mld. In de loop van de donderdag is nog geprobeerd om daarover nadere informatie te verkrijgen. Aan het eind van de middag, begin van de avond, is aan mij gerapporteerd dat het geen aanleiding gaf tot aanpassing van de waardering van de Nederlandse onderdelen van Fortis.»93

De heer Bos: «(...) Mij staat echter niet bij dat ik het woord «Z-Share» ooit als relevant onderwerp in de onderhandelingen heb gekend.»94

Vanuit Lazard is verklaard dat de aanwezigheid en de negatieve boekwaarde van de Z-Share is gemeld aan de heer Ter Haar alsmede het feit dat er geen waardering van kon worden gemaakt wegens gebrek aan informatie.95 In de consortiumovereenkomst (CSA) staat wel een beschrijving van de activa die zijn ondergebracht in de Z-Share, maar geen verdere informatie over deze activa.

Hoewel er met name op donderdag enige tekenen van herstel worden gezien aan Belgische kant wordt uiteindelijk ook daar erkend dat Fortis enkel nog door de centrale banken in leven wordt gehouden. Omdat de fundingbehoefte van Fortis Bank Nederland zwaar drukt op de liquiditeitspositie van Fortis wordt overeengekomen dat de Nederlandse Staat de kortlopende financiering van Fortis Bank Nederland door Fortis ter waarde van 34 miljard euro zal overnemen.

De heer Knot: «Toen kwam dus ook de optie op tafel van: als we dat echt willen, zullen wij als Nederland ook iets moeten doen aan deze leningen. Toen we als delegatie de bereidheid uitspraken om ook daarnaar te kijken veranderde het sentiment ook aan de overkant van de tafel.»60

Daarmee staan de contouren voor een principeovereenkomst vast: er zal onderhandeld worden over een prijs tussen 11 en 20 miljard euro voor de Nederlandse Fortis-onderdelen, (inclusief het Nederlandse verzekeringsbedrijf). Er volgt bevestiging van minister Reynders aan de staatssecretaris van Financiën, de heer De Jager (omdat minister Bos in de Kamer is). Die avond zal er verder onderhandeld worden waarbij ook de politieke kopstukken naar Brussel zullen afreizen.

Nadat de waarderingsrange is afgesproken komt er vanuit het team waardering in de namiddag van donderdag een powerpointsheet Speaking Notes (opgesteld door Lazard) met punten die in de onderhandelingen van belang zouden kunnen zijn. De inhoud van de sheet wordt met delegatieleider Ter Haar gedeeld en aan het eind van de middag verzonden richting DNB voor verspreiding aldaar en binnen het onderhandelingsteam.95 In de sheet staat dat de waarderingsrange geen punt van onderhandeling meer zou mogen zijn.

De heer Wellink: «Ik heb een stuk gezien waarop staat «proposal is proposal» – «voorstel is voorstel» – «it will not be discussed». Dat betekent dus dat het voorstel dat er lag, die 12,8 mld. tot 20 mld. – ik vergeet even het liquidatiescenario – door Lazard overeind gehouden werd, met kanttekeningen voor de onderhandelingen.»90

Door Lazard is aangegeven dat zij zelf niet betrokken was bij bepaling van de onderhandelingsrange maar enkel de waarderingen heeft gemaakt en geleverd aan de opdrachtgever, zijnde de Nederlandse Staat. Lazard heeft dus wel geadviseerd aan de onderhandelingsdelegatie om zich niet te laten verleiden tot een nieuwe discussie over de waarderingen, maar dit stond los van de Z-Share problematiek. Het negatieve eigen vermogen in de Z-Share heeft dus geen enkele rol gespeeld in de bepaling van de waarderingen maar is meegegeven als relevant element voor de onderhandelingsrange.

De heer Ter Haar: «Ik kan niet anders constateren dan dat de waarderingscijfers aan het eind van die dag niet anders waren dan aan het begin van die dag en dat de wijsheid van dat moment ertoe heeft geleid dat het boekverlies op de Z-Share niet betekenis heeft gekregen voor de waardering.»93

De heer Wellink: «Niets mee te doen [met de Z-Share]? Om te melden ... Ik denk dat wij heel precies moeten zijn. Om te melden dat het een relevante factor kan zijn in de totale afweging over de prijs die je bereid bent te betalen. Het onderhandelingsteam onder leiding van Ter Haar heeft dat zo geïnterpreteerd en is tot de conclusie gekomen dat, varend op die informatie van Lazard, de bandbreedte inderdaad 12,8 tot 20 mld. kon blijven.» 90

In de sheet met onderhandelingspunten staat ook dat het wel of niet meenemen van de Nederlandse verzekeringsonderdelen bespreekbaar is. Meenemen van de verzekeraar was niet noodzakelijk want die was op zichzelf gezond. Na overleg met Fortis Verzekeringen Nederland is binnen het ministerie van Financiën besloten om de Nederlandse verzekeringsonderdelen mee te nemen in de verwerving van de Nederlandse Fortis-onderdelen door de Staat; zodoende werd ook extra financiële ruimte voor de Belgische autoriteiten geschapen. Ook het overnemen van de langlopende financiering vanuit Fortis naar Fortis Bank Nederland kan als onderhandelingspunt gebruikt worden. Als tegenargument om de prijs te drukken kan de Nederlandse delegatie wijzen op het negatieve eigen vermogen in de ABN AMRO Z-Share.

De heer Wellink: «Een van deze kanttekeningen was: houdt in de gaten dat er een negatief element zit in de Z-Share. Dit is meegenomen als een aspect voor de onderhandelingen. Het is bij de onderhandelaars gekomen. Dit is op enigerlei wijze door het onderhandelingsteam in de beschouwing betrokken op basis van de informatie die men van Lazard gekregen heeft. Ik weet niet hoe het precies bij de beoordeling van het totale beeld is betrokken, maar ik ben ervan uitgegaan dat dit een element was waar rekening mee is gehouden.»90

4.4.3 Overeenkomst 3 oktober 2008

Laat in de avond van 2 oktober is er overleg op het kantoor van de CBFA tussen de delegaties onder leiding van de heren Ter Haar en Coene. Ook de adviseurs van Lazard aan Nederlandse en Morgan Stanley aan Belgische kant zijn hierbij betrokken. Waar de sfeer eerder die dag goed was na het bereiken van een principeakkoord, is die nu weer minder omdat het Belgische kamp verdeeld is: er was geen overeenstemming tussen Fortis en de Belgische autoriteiten.

De heer Knot: «(...) De Belgische overheid was echter niet de eigenaar van Fortis Bank België. Er was dus een deal tussen overheden, maar die deal kon niet doorgaan zonder dat Fortis Bank België akkoord ging met die deal. Fortis Bank België had uiteindelijk de aandelen in de entiteiten die de Nederlandse overheid wenste te kopen.»96

Tijdens de besprekingen worden de Nederlandse en Belgische onderhandelaars weggeroepen naar de ambtswoning van de Belgische premier. Om 2 uur ’s nachts begint de finale ronde van onderhandelingen. In de residentie van de Belgische premier is de stemming beter. De onderhandelingen vinden nu plaats tussen de beide premiers en ministers van Financiën. DNB president Wellink en delegatieleider Ter Haar zijn ook aanwezig, ter ondersteuning van de bewindslieden. Van het waarderingsteam is niemand meegegaan. De informatie uit de waarderingsheets (Valuation assessment) en de aandachtspunten voor de onderhandeling (Speaking notes) spelen geen rol meer. Ze zijn althans niet bekend bij de heren Bos en Balkenende.

Vraag: «Hebt u daarbij de sheets, de powerpoint-sheets, gezien die zijn gemaakt door Lazard?»

De heer Bos: «Nee.»94

Kennelijk heeft delegatieleider Ter Haar de informatie van het waarderingsteam en de sheets Valuation assessment en Speaking notes niet volledig en expliciet gedeeld met de minister-president en de minister van Financiën.

De heer Bos: «Mij staat echter niet bij dat ik het woord «Z-Share» ooit als relevant onderwerp in de onderhandelingen heb gekend.... Ik heb altijd één bladzijde gekregen, de bladzijde met de drie kolommen van waarderingen: liquidatie, going concern en through the cycle. Daar staat verder echter niets bij over een Z-Share.»94

De president van DNB was wel bekend met de Valuation assessment sheets maar niet met de Speaking notes.97 Dat betekent dat de heer Wellink tijdens de finale onderhandelingen dus op de hoogte was van de CSA-claim van 2,5 miljard euro en het daarmee samenhangende kapitaaltekort in de ABN AMRO F-Share (zie box 4.12).

De Belgische autoriteiten geven aan zo’n 17 miljard euro nodig hebben om Fortis Bank België solvabel te houden en tot een oplossing te komen voor het niet-Nederlandse restant van Fortis. Daarover lijken parallel besprekingen te lopen met BNP Paribas. Het geld dat Fortis ontvangt voor de Nederlandse onderdelen is van groot belang voor de waarde van het restant en dus voor wat BNP Paribas daar voor over heeft. Nederland wil echter onder de 17 miljard euro blijven. Uiteindelijk maken de beide premiers de zaak op vrijdagochtend 3 oktober om 7 uur af op 16,8 miljard euro.

De heer Balkenende: «U weet wat de bandbreedte was van de Nederlandse delegatie: ergens tussen de 12 mld. en de 20 mld. Ik heb uiteraard de adviezen van Financiën ter harte genomen. Toen het allerlaatste moment aanbrak, heb ik mij uiteraard vergewist van de visie van de minister van Financiën en mijn adviseurs. Toen hebben wij gezegd dat het op die manier moest worden afgemaakt. Uiteindelijk is dat 16,8 mld. geworden. Wij wilden geen 17 mld. Het was een discussie, in het laatste stadium van de onderhandelingen, tussen de Belgische minister-president en de Nederlandse.»98

Waar het bedrag van 17 miljard euro als grens vandaan komt is niet duidelijk. Het is voorstelbaar dat er toch een correctie heeft plaatsgevonden vanwege een aantal posten dat op dat moment al bekend is, al is dit niet bevestigd door de betrokkenen in de openbare verhoren.

De heer Wellink: «Er zat dus voor 2,3 mld. in de Z-Share. Als ik de bedragen snel optel, kom ik op een bedrag in de orde van grootte van 3 mld. dat toch wel bekend was: Denk aan de integratiekosten, het ontbrekende deel van FBB. Ik kom dus op een bedrag in de orde van grootte van 3 mld. dat bekend was.»34

De heer Ter Haar: «Ik herinner mij dat niet anders dan als een onderhandelingstactiek. Voor de hele delegatie gold dat we de minister-president en onszelf scherp moesten houden en dat we niet te snel moesten toegeven van: nou ja, jongens, het is laat, laten we er maar vanaf komen. Ik herinner mij niet dat we besproken zouden hebben dat die 20 mld. te veel was, dat er nog zo veel posten in zaten dat die er echt eerst af moesten en dat dat het maximumbedrag bepaalde dat we ervoor konden geven.»93

Communicatie Kamer

Volgens de Kamerstukken is het uitgangspunt in de onderhandelingen geweest dat de aankoop moest plaatsvinden op basis van marktwaarde. Op diverse plekken in de documenten komt naar voren dat de overeengekomen prijs weinig van doen had met de werkelijke marktwaarde. Al bij de Benelux-overeenkomst zijn soortgelijke uitlatingen gedaan in de documenten. Startpunt bij de bepaling van de marktwaarde was een going concern (huidige marktomstandigheden) situatie, waarbij de klanten hun middelen bij de aangekochte entiteiten laten staan. Op basis van deze «redelijke veronderstelling» is een raming gemaakt van de structurele winst. De vraag is echter hoe redelijk deze veronderstelling was in een situatie waar het bankgedeelte van Fortis (Fortis Bank SA/NV) als praktisch failliet kon worden beschouwd, het om incomplete onderdelen ging en er volgens DNB juist sprake was van een aanhoudende uitstroom van middelen bij de Nederlandse onderdelen. Als gekeken wordt naar de waarderingen zoals die door DNB en Lazard zijn gemaakt, kan geconstateerd worden dat de uiteindelijke prijs bijna 4 miljard euro boven de berekende waarde onder «huidige marktomstandigheden» ligt. De prijs van 16,8 miljard euro ligt ongeveer halverwege tussen de berekende going concern-waardering en de geschatte waardering door de economische cyclus heen (through the cycle).

Box 4.12 Manco’s waarderingen

Een belangrijke kwestie, gezien de latere uitgebreide herkapitalisatiemaatregelen, is of alle relevante informatie aanwezig was voor de berekeningen. DNB heeft aangegeven dat de noodzaak van bepaalde delen van de latere herkapitalisaties al bekend was bij de toezichthouder.

De heer Kleijwegt: «In die overeenkomst van een jaar eerder stond dat men zich realiseerde dat het deel van ABN AMRO dat Fortis had gekocht relatief ondergekapitaliseerd was. Daar was een voorziening voor getroffen. Die voorziening was dat Santander en Royal Bank of Scotland op zich hebben genomen om kapitaal te fourneren om het eventuele tekort dat zou bestaan bij splitsing te adresseren.»41

Als Fortis, de eigenaar van Fortis Bank Nederland, kapitaal bijeen zou moeten brengen om de ABN AMRO activa te integreren, dan geldt dat ook voor de nieuwe eigenaar van Fortis Bank Nederland, in dit geval de Nederlandse Staat. Expliciet lijkt het kapitaaltekort in de ABN AMRO F-Share niet aan de orde te zijn geweest en het is dan ook niet meegenomen in de waardering. Wel wordt de CSA claim ter waarde van 2,5 miljard euro van Fortis op de andere consortiumpartners in een voetnoot van de waarderingspresentatie genoemd.

De heer Kleijwegt: «Er was dus kennelijk een kapitaaltekort in het Nederlandse deel van ABN AMRO. De beste schatting die u kunt maken, is dat die 2,5 mld. bedraagt. (...) Was er nu een kapitaaltekort in de N-Share? Bij mijn weten wel.»41

Deze claim, bedoeld ter dekking van het kapitaaltekort in de F-Share, is wel aan Lazard gecommuniceerd maar de achterliggende oorzaak niet of deze is niet begrepen. Vast staat dat de consortiumafspraken niet door Lazard zijn betrokken bij het maken van de waarderingen.

Vraag: «Wist u hoe het RFS-consortium in elkaar stak?»

De heer Han: «Nee.»

Vraag: «Is het consortium Shareholders agreement, dus de overeenkomst tussen de consortiumpartners, geanalyseerd?»

De heer Han: «Nee.»

De heer Van der Vlist: «Niet door ons.»

De heer Han: «Wellicht heeft de juridische werkstroom ernaar gekeken.»

Vraag: «Maar het is niet aan de orde geweest bij het maken van uw waardering?»

De heer Han: «Nee.»85

In het finale rapport van Lazard wordt geen melding meer gemaakt van de CSA-claim of van een kapitaaltekort in de F-Share (later N-Share). Vanuit DNB is aangegeven dat het in de eerste plaats toetste op voldoende kapitalisatie van ABN AMRO als geheel en niet op voldoende kapitalisatie van de delen. Dat was een zaak van de consortiumpartners en bij onevenwichtigheden waren er de afspraken uit de consortiumovereenkomsten om deze te ondervangen.

De heer Kleijwegt: «Wat voor mij relevant is, is dat ik weet dat er is gesproken over die CSA- claim. Die claim had als achtergrond dat dat deel van ABN AMRO relatief ondergekapitaliseerd was... Naar ik begrijp, is er in het waarderingsteam gesproken over die CSA-claim. Of alle consequenties daarvan volledig doorzien zijn, weet ik niet. Ik ben daar niet bij geweest. Uit het feit dat daarover is gesproken, leid ik af dat het verschijnsel dat het kapitaal binnen ABN AMRO onevenwichtig was verdeeld, bekend was.»41

Vraag: «Was u bekend met een mogelijk kapitaaltekort bij ABN AMRO-delen op termijn als de Fortis-delen gesepareerd en vervolgens geïntegreerd zouden worden?»

De heer Wilders: «Nee (...) Dat is mij pas veel later duidelijk geworden.»99

Vraag: «De toezichthouder heeft dus nooit gezegd: er kan een tekort ontstaan in de F-Share?»

De heer Van der Vlist: «Nee...Er is gesproken over de F-Share en de kapitaalpositie daarvan... Er is niet gezegd: als wij deze transactie uitvoeren en wij halen de F-Share er daadwerkelijk uit, dan is er nog een nakomend kapitaaleffect.»85

De heer Kleijwegt: «Wat ik daaruit kan afleiden, is dat de hele portee van de discussie over de CSA-claim of informatie die daar wel besproken is in elk geval bij de heer Wilders en Lazard niet helemaal is geland.»41

Dat de Z-Share een kapitaaltekort heeft van 2,3 miljard euro was toentertijd bekend maar volgens Lazard was onduidelijk (limited insight) welke activa hier tegenover stonden en kon het daarom niet meegenomen worden in de waardering. Lazard heeft bovendien verklaard ervan uit te zijn gegaan dat het de Nederlandse activiteiten moest waarderen en dat de activiteiten in de Z-Share strikt genomen geen Nederlandse activiteiten waren.

De heer Han: «De Z-Share was natuurlijk een basket van allerlei verschillende activiteiten. Daar zat Saudi Hollandi Bank in, daar zat een private equity-portefeuille in, dat waren dus geen Nederlandse onderdelen.»100

Vanuit DNB is verklaard dat men daar wel degelijk wist wat er zoal aan activa in de Z-Share zat. Niet duidelijk is of DNB exacte gegevens had waarmee een waardering gemaakt zou kunnen worden.

Vraag: «Wat wist de Nederlandsche Bank voor de verwerving door de Nederlandse Staat van de activa die in die Z-Share zaten, zoals de goodwill die ABN AMRO had betaald bij de overname van Antonveneta in 2005?»

De heer Kleijwegt: «Volgens mij kenden wij die.»41

In het waarderingsrapport 5 oktober 2008 gemaakt door Lazard, wordt een duidelijk voorbehoud voor de Z-Share gemaakt. Ook is aangegeven dat bij de waarderingen onder andere geen rekening is gehouden met eventueel te bereiken synergievoordelen en besparingen van het samenvoegen van Fortis Bank Nederland en ABN AMRO en de daartegenover staande kosten zoals de gevolgen van eventuele EC Remedies en separatie-en integratiekosten.

Over al deze posten is gezegd dat de precieze orde van grootte niet in te schatten is en bovendien aan verandering onderhevig. Dat neemt niet weg dat de aanwezigheid ervan wel degelijk in beeld is. DNB weet van al deze posten vanuit haar toezichtinformatie. Op enigerlei manieren is informatie over deze posten wel gedeeld binnen het team waardering met adviseur Lazard. Vanuit het team waardering is in elk geval de informatie over de Z-Share zwart op wit naar de onderhandelingsdelegatie en delegatieleider Ter Haar doorgegeven. De overige posten zijn bewust niet meegenomen in de onderhandelingen door de Nederlandse delegatie (standalone-uitgangspunt) omdat op die manier ook de synergievoordelen niet in de overnameprijs worden betrokken.

Uit de verhoren van de commissie is gebleken dat informatie (afkomstig van DNB) over kapitaaltekorten of andere posten die mogelijk tot extra uitgaven konden leiden niet bij de betrokken bewindslieden Bos en Balkenende is beland. Ook de waarderingsheets (Valuation Assessment) en de nadere punten voor de onderhandelingen (Speaking Notes) blijken niet te zijn ingezien door de minister-president en de minister van Financiën.

Financieel-economische waarde versus onderhandelingsproces

De overeengekomen bedragen in beide transacties waren in beperkte mate op financieel-economische waardering gebaseerd. Als gekeken wordt naar deze waarderingen zoals die zijn opgesteld door Lazard op basis van DNB gegevens, dan kan geconstateerd worden dat er tussen de going concern-waarde (12,8 miljard euro) en de through-the-cycle-waarde (19,9 miljard euro) betaald is. De financieel-economische waarderingen hebben enigszins de range bepaald waarbinnen onderhandeld kon worden maar de uiteindelijke overeengekomen bedragen zijn het resultaat van een onderhandelingsproces, zoals ook nadrukkelijk door de minister is opgemerkt. Concreet houdt dit in dat voor de aankoop van de Nederlandse Fortis-onderdelen in dat er sprake is van een onderhandelingssituatie waarin de Nederlandse autoriteiten Nederlandse onderdelen willen verwerven, in het kader van de financiële stabiliteit, maar daar de medewerking van de Belgische instanties voor nodig hebben. Aan de andere kant hebben de Belgische autoriteiten een bepaald bedrag nodig om de rest van Fortis overeind te houden en daar een oplossing voor te zoeken. Het uiteindelijk overeengekomen bedrag van 16,8 miljard euro kan dus gezien worden als een bedrag dat de Belgische autoriteiten in staat stelden om een oplossing met BNP Paribas te creëren en als de prijs die de Nederlandse autoriteiten over hadden om ABN AMRO (en de andere Nederlandse Fortis-onderdelen) in Nederlandse handen te krijgen om de financiële stabiliteit te waarborgen.

De heer Schmittmann: «De prijs is natuurlijk altijd de resultante van een onderhandelingspositie, en ik denk ook van de positie van Fortis in België, wat nodig was om Fortis in België overeind te houden. Ik denk niet dat het was ingegeven door waardebepalingen, winststromen en al die dingen waarover je heel lang kunt nadenken.»27

De heer Bruggink: «Op basis van de waardering die wij in dat weekend zelf hadden gemaakt, was het hoog. Ik geloof dat ik de opmerking heb gemaakt dat ik mij vanuit de positie van de belastingbetaler redelijk ongelukkig voelde.»32

De heer Sluimers: «Laat ik het zo formuleren: ik heb niet de indruk dat de Staat der Nederlanden daar te weinig voor heeft betaald.»101

Box 4.13 Alternatieven voor aankoop Nederlandse Fortis-onderdelen door Staat

Het belangrijkste alternatief dat nog voorhanden was, was het verdergaan met de Benelux-overeenkomst. De heer Dierckx stelt in schriftelijke inlichtingen aan de commissie dat het altijd enige dagen zou duren voordat herstel van vertrouwen zich kon vertalen in het weer opengaan van kredietlijnen. Hoewel er op donderdag 2 oktober nog geen zekerheid was dat Fortis het zou gaan redden, was er die dag enige verbetering zichtbaar. Fortis bleef ook bezig om te pogen het ABN AMRO-deel te verkopen. Op woensdag 1 en donderdag 2 oktober zijn er contacten hierover, onder andere met BNP Paribas, Rabobank en Deutsche Bank. Bij de Nederlandse autoriteiten acht men dergelijke belangstelling niet meer wenselijk: intern wordt bij DNB herhaald dat op dit moment geen vergunning zal worden verleend voor een dergelijke overname; men acht een dergelijke overname in zo’n korte tijd zonder boekenonderzoek onverantwoord in crisistijd.

4.4.4 Uitwerking overeenkomst 3 oktober

Na het akkoord tussen de Belgische en de Nederlandse autoriteiten moeten de Fortis-bestuurders de overeenkomst nog goedkeuren. Omdat niet zeker is dat de Fortis-holding overeind blijft, weigeren de Fortis-bestuurders in eerste instantie te tekenen, vanwege hun aansprakelijkheid jegens de holding en de aandeelhouders, zo blijkt uit het dossieronderzoek. Naast kortlopende leningen van Fortis aan Fortis Bank Nederland staat er echter ook nog een aantal langlopende, deels achtergestelde leningen uit voor een totaalbedrag van 16 miljard euro. In de loop van vrijdag wordt besloten dat de Nederlandse Staat ook deze leningen zal overnemen.

De heer Knot: «(...) probleem was dat de commissarissen van Fortis Bank België ook problemen hadden met de deal. Volgens hun berekeningen zou die deal namelijk leiden tot een tekort in de holding. Die commissarissen waren zelf hoofdelijk aansprakelijk voor tekorten in de holding. Zij zeiden dus: onze handtekeningen zijn ook nodig voor die overeenkomst, maar van ons kan niet worden gevraagd om onze handtekening te zetten onder een overeenkomst die zou leiden tot een tekort in de holding, waarvoor wijzelf hoofdelijk aansprakelijk zijn.»60

Door de voorwaarden waaronder dat gebeurt en de lagere financieringskosten van de Nederlandse Staat in vergelijking met Fortis wordt een aanzienlijk voordeel (later officieel becijferd op 625 miljoen euro) gecreëerd dat ten goede zou komen aan de Fortis-holding. Hiermee lijkt het voortbestaan van de holding veiliggesteld en kan er getekend worden. De overnamesom van de Nederlandse onderdelen is namelijk grotendeels ten goede gekomen aan het herfinancieren van Fortis Bank SA/NV (de Belgische Fortis bank) en niet aan de Fortis-holding die boven de bank- en verzekeringsonderdelen hangt.

Dat voordeel ontstaat omdat een groot deel van de langlopende leningen achtergesteld is. Dat betekent dat bij een faillissement deze leningen pas worden terugbetaald als andere leningen en verplichtingen zijn afgelost. Dergelijke leningen hebben dus zowel karakteristieken van leningen als van aandelen, zogenaamd hybride vermogen. 7 miljard euro van deze leningen is een vorm van hybride vermogen en telt mee als tier 2-kapitaal. Omdat Fortis zo in de problemen zit en er een gerede kans is op een faillissement, zijn deze leningen minder waard dan waarvoor ze verstrekt zijn. Op het moment dat de Staat de leningen overneemt, krijgt Fortis meer voor de leningen dan ze op dat moment strikt genomen waard zijn. De door de Staat overgenomen achtergestelde leningen zijn bij de «technische verhanging» in december 2008 grotendeels omgezet in eigen vermogen.

De heer Wilders: «Wij hebben aangegeven dat wij die leningen hebben overgenomen. We hebben het nu over een garantie. We hebben geen balans, we maken er wel één bij het Agentschap. In de rapportages hebben we steeds laten zien waar we daarmee stonden. Het is heel moeilijk om aan te geven welke waarde je daaraan moet toekennen. Dat het overnemen van de leningen een belangrijk element in de transactie is geweest, moge heel helder zijn. Dat geldt overigens voor alle leningen, ook de korte leningen.»

Vraag : «Die zijn overgenomen op nominale waarde, niet op marktwaarde.»

De heer Wilders: «Dat klopt.»

Vraag: «Dat is precies hetgeen Fortis hielp.»

De heer Wilders: «Ja, dat klopt.»

Vraag: «Daar zit een bedrag, een voordeel aan vast.»

De heer Wilders: «Daar zit een bedrag aan vast.»102

Box 4.14 Afhandeling rest Fortis

In het weekend van 4 en 5 oktober 2008 ziet de Belgische overheid zich voor de taak gesteld om een oplossing voor de rest van Fortis te vinden. Uiteindelijk wordt dat weekend een overeenkomst gesloten met BNP Paribas over de overgebleven onderdelen van Fortis. De Belgische overheid koopt de resterende 50% van Fortis Bank NV/SA voor 4,7 miljard euro en verkoopt dat voor 75% weer door aan BNP Paribas. BNP Paribas koopt ook het Belgische verzekeringbedrijf voor 5,73 miljard euro. Een portefeuille gestructureerde kredieten ter waarde van 10 miljard euro (fair value) wordt ondergebracht in een aparte entiteit (Royal Park Investments) die gezamenlijk eigendom is van Fortis Groep (66%), de Belgische overheid (24%) en BNP Paribas (10%). De opbrengst van 16,8 miljard euro uit de verkoop van de Nederlandse onderdelen wordt als volgt verdeeld: 12,8 miljard euro voor de bankactiviteiten103 en 4 miljard euro voor de verzekeringsactiviteiten.

De heer Sluimers: «Dat geld wordt aan Fortis Holding betaald. Die ontvangt dus die 16,8 mld. Het grootste deel van het geld wordt vervolgens in Fortis Bank gestopt en die wordt aan BNP Paribas verkocht.»

Vraag: «Maar moeten wij het dan zo lezen in uw ogen dat BNP eigenlijk het geld van de Nederlandse Staat heeft gekregen?»

De heer Sluimers: «Ik zou niet weten wie anders. Dat geld is in Fortis Bank gestopt en Fortis Bank is overgenomen en dat is via een aandelenswap gegaan met de Belgische regering en die worden ineens grootaandeelhouder in BNP Paribas. Een klein deel van die 16,8 mld. is in die holding gestopt maar het merendeel van het geld is in de bank gegaan.»50

Fortis bestaat op dat moment dan nog uit internationale verzekeringsactiviteiten, een participatie in Royal Park Investments, cash (uit de verkoop aan Nederland) en financiële instrumenten. Op 6 maart 2009 wordt, na juridische verwikkelingen, de overeenkomst met BNP Paribas aangepast. De belangrijkste wijziging betreft het Belgische verzekeringsbedrijf: Fortis Bank (voor 75% eigendom van BNP Paribas) verwerft 25% van het Belgische verzekeringbedrijf. Later in 2009 wordt de naam van het Belgische verzekeringbedrijf gewijzigd naar AG. In april 2010 wordt door de vergadering van aandeelhouders besloten de naam van de groep te wijzigen van Fortis naar Ageas.

Consequentie van de transactie van 3 oktober was dat de Nederlandse Staat partij werd in het RFS-consortium: op de term sheet waarin de verkoop van de Nederlandse Fortis-onderdelen is vastgelegd staat met de hand bijgeschreven dat de Nederlandse Staat de positie van de Fortis holding binnen de CSA overneemt en dat er op dat moment geen materiële verplichtingen of uitstaande bedragen zijn die niet gemeld zijn aan DNB. Toch waren er, afgezien van de directe blootstelling aan de gang van zaken bij N-Share en Z-Share, nog meer risico’s verbonden aan het consortiumlidmaatschap.

Het consortium was samengesteld volgens het principe «één voor allen, allen voor één». DNB eiste dat ABN AMRO in handen van het consortium te allen tijde voldoende gekapitaliseerd was, ook na afsplitsingen van onderdelen en repatriëring van kapitaal. RBS fungeerde als «leider» en aanspreekpunt van het consortium en moest er zorg voor dragen dat bij tekorten het verantwoordelijke consortiumlid werd aangesproken om voor aanvulling te zorgen. Om het risico te ondervangen dat het proces ontwricht zou raken als één van de partijen in de problemen was gekomen was in de consortiumovereenkomst opgenomen dat bij een tekort bij de een, de andere consortiumleden tegen vergoeding kapitaal beschikbaar dienden te stellen. Dit had ook voor de Staat gegolden. Het was dus mogelijk dat de Staat desgevraagd kapitaal beschikbaar moest stellen (de facto aan Santander en/of RBS) om ABN AMRO voldoende gekapitaliseerd te houden.

Technische briefing Kamer

Op dinsdag 14 oktober krijgt de Kamer in een besloten technische briefing inzicht in de prijs die betaald is en de gebruikte waarderingen. Deze presentatie is in hoofdlijnen door Lazard opgesteld en gepresenteerd en mondeling toegelicht door de heer Ter Haar. De gepresenteerde waarderingen komen overeen met de gebruikte sheets en het post-mortemrapport van Lazard. Het liquidatiescenario ontbreekt maar is genoemd door de heer Ter Haar. Overname van de kortlopende leningen voor een bedrag van 34 miljard euro wordt vermeld in het rapport. Er is echter in de presentatie nergens sprake van overname van de langlopende leningen voor een bedrag van 16 miljard euro. Ook het totaal aan Fortis overgemaakte bedrag van 66,8 miljard euro staat niet in de presentatie. Het kan zijn dat deze zaken wel mondeling aan de orde zijn geweest. De commissie vindt echter dat deze cruciale informatie voor de Kamer expliciet en ondubbelzinnig in de stukken voor deze briefing had moeten worden opgenomen.

De mogelijke synergievoordelen en besparingen van integratie worden aangestipt maar eventuele consequenties in de vorm van EC-Remedies en separatie- en integratiekosten niet. Overigens is er een belangrijk verschil in de waarde die aan de synergievoordelen en besparingen wordt toegekend tussen de presentatie aan de Kamer en het rapport van Lazard. Waar in de eerdere documenten een vermenigvuldigingsfactor toegepast wordt van 5 tot 6 en zo een mogelijke waarde van 4,1 tot 4,9 miljard euro resulteert, wordt in de briefing aan de Kamer een vermenigvuldigingsfactor van 6 tot 10 gebruikt, wat uitkomt op een waarde op 4,5 tot 7,5 miljard euro.

De kapitaalpositie van de verworven onderdelen komt niet aan de orde, met uitzondering van de Z-Share. Daarover wordt gemeld dat de informatie over de activa in de Z-Share beperkt is en de boekwaarde voor rekening van Fortis 2,3 miljard euro negatief was. Dat dit bedrag nog tot extra uitgaven zou kunnen leiden, wordt niet vermeld. Het kapitaaltekort in de F-Share en de daarmee in verband staande CSA-claim van 2,5 miljard euro worden niet genoemd, evenmin als de gevolgen van de afwaardering van het ABN AMRO belang voor de kapitaalpositie van Fortis Bank Nederland. De heer Weekers, lid van de Kamer, verklaart in zijn openbaar verhoor:

Vraag: «Op 14 oktober 2008, na de nationalisatie, vond op het ministerie van Financiën een besloten briefing over ABN AMRO plaats. Het ging daarbij over de waardering van Fortis/ABN AMRO. Wat waren de belangrijkste vragen waar u tijdens die briefing antwoord op wilde krijgen? Kunt u zich dat nog voor de geest halen?»

De heer Weekers: «De vraag of de betaalde prijs reëel was en we geen kat in de zak hadden gekocht. Er was natuurlijk buitengewoon weinig tijd. Er was geen tijd om een due diligence-onderzoek te laten uitvoeren.»

Vraag: «Hebt u antwoord gekregen op uw vragen tijdens de briefing?»

De heer Weekers: «Nee, onvoldoende. Om die reden heb ik in het najaar van 2008 samen met collega Vendrik het initiatief genomen tot een parlementair onderzoek, c.q. parlementaire enquête.»104

Wat weer wel genoemd wordt is de waardering van de Fortis-onderdelen zoals Morgan Stanley die rond april 2008, dus voor de val van Lehman Brothers, gemaakt heeft voor Fortis. Daar rolde een waarde uit van 31,8 miljard euro. Deze waardering is kort aan de orde geweest tijdens de onderhandelingen maar werd door de Nederlandse delegatie als ruimschoots achterhaald beschouwd. Een latere herziene waardering van Morgan Stanley, aangepast aan de omstandigheden van eind september, begin oktober 2008, kwam uit op een bedrag van 22,3 miljard euro.105 Deze prijs, die door de Belgische delegatie als vraagprijs is gebruikt, wordt niet genoemd in de presentatie. Risico’s verbonden aan het consortiumlidmaatschap van de Nederlandse Staat worden nergens genoemd in de presentatie.

4.4.5 Conclusies

Weinig geduld met de Benelux-overeenkomst aan Nederlandse kant: linksom of rechtsom moeten de bankdelen uit Fortis gehaald worden

De Nederlandse autoriteiten hebben weinig geduld gehad met de Benelux-overeenkomst. Het vertrouwen in Fortis herstelde zich amper na de aankondiging van de Benelux-overeenkomst op 28 september 2008. Het bedrijf bleef aan een liquiditeitsinfuus van de centrale banken liggen, omdat de uitstroom van gelden bleef aanhouden. Het is de vraag hoe lang een dergelijke situatie houdbaar was. In de verhoren is meerdere malen geopperd dat de Benelux-overeenkomst meer tijd gegund had kunnen worden, en/of aangepast had kunnen worden, bijvoorbeeld met liquiditeitsgaranties van de overheden of gecombineerd met een oplossing voor de besmette activa van Fortis. Alle betrokken overheden waren op dit moment kennelijk nog niet bereid deze stappen te zetten die later bij andere probleeminstellingen wel gedaan zijn.

Op maandag 29 september 2008 zijn verdergaande plannen in gang gezet die op dinsdag 30 september 2008 bekrachtigd werden door de minister-president, de minister van Financiën en de president van DNB. Daarna is er geen weg terug meer: Nederland wil in elk geval de Nederlandse bankdelen goedschiks of kwaadschiks uit het Fortis-concern halen. Ook met het oog op de Belgische, Europese en mondiale financiële stabiliteit was een structurele oplossing voor Fortis nodig. De commissie vraagt zich af waarom in dit stadium de Nederlandse Staat niet is overgegaan tot het doen van een overnamebod op enkel het ABN AMRO deel. Daarmee zou ABN AMRO zeker gesteld zijn en was een krachtiger signaal naar de markt afgegeven. Mede gezien de ervaringen met het opsplitsen van ABN AMRO waren de nodige bezwaren en kosten verbonden aan een oplossing waarbij Fortis uit elkaar werd getrokken.

Meenemen schulden Fortis Bank Nederland aan de Fortis Holding: dealmaker

Vanaf woensdag 1 oktober wordt onderhandeld door de Nederlandse en Belgische delegaties. Daarbij is het er stevig aan toe gegaan. Het meenemen van 34 miljard euro aan kortlopende financiering van Fortis Bank Nederland door Fortis heeft een doorbraak in de onderhandelingen mogelijk gemaakt en is in die zin een logische en verstandige zet geweest.

De overname op het laatste moment van 16 miljard euro aan langlopende leningen, een afspraak gemaakt nadat de Nederlandse en Belgische autoriteiten tot een akkoord waren gekomen, maakte het mogelijk dat de bestuurders van Fortis holding de benodigde handtekeningen wilden zetten. Overname van deze leningen leverde Fortis een voordeel van 625 miljoen euro op.

Meenemen langlopende schulden: extra risico’s voor de Staat

De overgenomen langlopende leningen hadden een hoog risicoprofiel vanwege de lange looptijd en omdat een groot deel van de leningen achtergesteld was. Deze leningen hadden daarom deels het karakter van eigen vermogen en een groot deel ervan zou later ook worden omgezet in kernkapitaal. De Staat nam daarmee een additioneel risico op zich. De commissie constateert dat dit deel van de transactie is overeengekomen nadat de overeenkomst tussen de Nederlandse en Belgische premiers was gesloten. Dit deel van de transactie is aangegaan, voor zover de commissie heeft kunnen nagaan, zonder dat de verantwoordelijke bewindspersonen zich ten volle bewust waren van de risico’s. De commissie verbaast zich over het gebrek aan aandacht voor dit deel van de transactie.

Door Nederlandse delegaties gebruikte waarderingen waren onvolledig

Er is in samenspraak met Lazard, de adviseur van de Nederlandse Staat, een onderhandelingsrange vastgesteld van 12 miljard euro tot 20 miljard euro. Deze waarderingsrange ligt boven de marktwaarde van dat moment, die tussen de 10 en 12 miljard euro kan worden geschat. In de waarderingen wordt uitgegaan van voldoende liquiditeit en kapitaal bij de delen, waarvan echter geen sprake was. Binnen de Nederlandse delegatie was bekend dat het aandeel in de restboedel van ABN AMRO (Z-Share) een negatief eigen vermogen had van 2,3 miljard euro. De commissie constateert dat noch de waardering, noch de onderhandelingsrange is aangepast voor deze post. De commissie zet dan ook vraagtekens bij de validiteit van de waardering waar de onderhandelingsrange op gebaseerd is.

Het kapitaaltekort bij de ABN AMRO F-Share (later N-Share) was in elk geval bekend bij DNB. De daar tegenover staande CSA-claim is opgenomen in een voetnoot van de waarderingsheets. Deze lening van 2,5 miljard euro die Fortis was overeengekomen met de consortiumpartners stond in direct verband met het kapitaaltekort in de F-Share (later N-Share). Dit gegeven is niet meegenomen in de waardering. De commissie concludeert dat deze informatie onjuist is behandeld binnen het waarderingsteam. De commissie zet vanwege deze post vraagtekens bij de deugdelijkheid van de waardering.

16,8 respectievelijk 66,8 miljard euro: een zware prijs voor financiële stabiliteit

Het uiteindelijk betaalde bedrag van 16,8 miljard euro is een prijs waarbij de Nederlandse en Belgische autoriteiten beiden hun doelstellingen kunnen realiseren. De prijs is in de eerste plaats ingegeven door hetgeen van Belgische kant is aangegeven als nodig om voor het achterblijvende Fortis-concern tot een oplossing te komen. Gezien de manco’s in de waardering acht de commissie deze prijs vanuit het oogpunt van bedrijfseconomische waardering bijzonder riant.

Als de kapitaaltekorten van dat moment in de ABN AMRO-delen (F/N-share en aandeel Z-share) van in totaal 4 tot 5 miljard euro in de waardering zouden zijn meegenomen zou de waarderingsrange in de orde van grootte van 8 tot 16 miljard euro terecht zijn gekomen. De prijs van 16,8 miljard euro valt dan buiten de gemaakte waarderingsrange. Gezien de manco’s in de waardering acht de commissie deze prijs vanuit het oogpunt van bedrijfseconomische waardering bijzonder riant. Daartegenover staat het argument dat de financiële stabiliteit in Nederland beschermd moest worden. Het is aannemelijk dat het omvallen van Fortis geleid zou hebben tot grote schade aan de Nederlandse, Europese en wereldeconomie, zowel rechtsreeks als via kettingreacties. Hoe groot de schade geweest zou zijn, kan niet worden vastgesteld. De kosten voor het voorkomen van die schade belopen een bedrag, naar huidige stand, van circa 32 miljard euro, waarbij initieel een bedrag van 66,8 miljard euro is overgemaakt. De commissie erkent het grote belang van financiële stabiliteit. Dit mag echter geen vrijbrief zijn voor ongelimiteerde uitgaven van belastinggeld.

Informeren Kamer: onvolledig en te laat

Een aantal zaken rond de verwerving van de Nederlandse Fortis-delen is niet volledig gedeeld met de Kamer. De minister heeft de prijs een «onderhandelingsresultaat» genoemd. Daarbij is niet aangegeven dat een bedrag in de orde van grootte van 17 miljard euro daadwerkelijk nodig was voor de Belgische autoriteiten en dat de prijs in de eerste plaats dus lijkt te zijn ingegeven door de Belgische behoefte. De aanwezigheid van een kwaadschiks scenario en de dreiging daarmee in de richting van de Belgische autoriteiten is nooit gemeld. Met betrekking tot de waardering wordt gesproken over «marktconform». Gezien de tekortkomingen in de waarderingen was hier geen sprake van. Het karakter van de langlopende leningen, deels achtergesteld en eeuwigdurend, wat zorgde voor een hoger risicoprofiel, is in eerste instantie niet gemeld. De besloten technische briefing op 14 oktober 2008 aan de vaste commissie voor Financiën bood de minister bij uitstek de gelegenheid om meer inzicht en openheid van zaken te geven. Deze technische briefing was echter verre van volledig. De commissie oordeelt dat de Kamer ook bij de tweede ingreep rond Fortis onvolledig en te laat geïnformeerd is.

4.5 Toekomstbeslissing en herkapitalisaties

Aanloop integratiebeslissing

Nadat op 3 oktober 2008 de Nederlandse Fortis-onderdelen verworven zijn, houdt de Nederlandsche Bank gesprekken met de bestuurders van de bedrijven. Binnen Fortis Bank Nederland bestaat de wil om verder te gaan integreren met ABN AMRO, min of meer conform de plannen die er al liggen van het oude Fortis. Nu zowel Fortis Bank Nederland als de N-Share van ABN AMRO los komen te staan van het moederbedrijf dienen de plannen van een update te worden voorzien. Bij ABN AMRO zijn er ook bestuurders die zelfstandig door willen gaan en enkele delen van Fortis Bank Nederland willen overnemen.

De minister moet op korte termijn de beslissing nemen hoe er verder gegaan moet worden met de banken en de verzekeraar. Er ligt een vijftal opties op tafel106: (i) Fortis Bank Nederland en ABN AMRO (N-Share) zelfstandig laten voortbestaan, (ii) een combinatie van Fortis Bank Nederland met SNS REAAL en ABN AMRO zelfstandig, (iii) verkoop van Fortis Bank Nederland aan een grote internationale financiële instelling en ABN AMRO zelfstandig, (iv) integratie van een deel van de activiteiten van Fortis Bank Nederland met ABN AMRO en verkoop van de overige activiteiten of (v) combinatie ABN AMRO met een andere Nederlandse bank. De vierde optie kwam in feite overeen met het verdergaan waar Fortis was opgehouden. Deze optie lijkt voortdurend op de voorgrond te staan. DNB-president Wellink geeft in de persconferentie op 3 oktober al aan dat de integratie door zal gaan.

«Die integratie gaat door. Het integratieplan ligt bij de Nederlandsche Bank op dit moment. We moeten ons een dezer dagen/weken daarover uitlaten. Ik denk dat ze goed op schema zitten, maar daar wil ik aan toevoegen, dat omdat de integratie nu in een minder complexe omgeving kan plaatsvinden, wij hopen dat die versneld kan doorgevoerd worden, hetgeen alleen maar positief is want de integratievoordelen zijn nogal substantieel. Ik schat ze in de orde van grootte van 1 miljard euro per jaar.» 107

Ook in het rapport van Lazard van 5 oktober staat dat de adviseur begrepen heeft – naar aanleiding van uitspraken van de heer Wellink tijdens de persconferentie op 3 oktober – dat het de bedoeling is om verder te gaan met integratie.

Uiteindelijk onderzoekt Booz & Company tussen half oktober en begin november, in samenwerking met Allen & Overy en PricewaterhouseCoopers, dit vraagstuk en komt tot de eindconclusie dat integreren van Fortis Bank Nederland en ABN AMRO de beste optie is, met name vanwege te verwachten synergievoordelen. Dit was ook de ratio geweest achter de plannen van Fortis. Daarbij dient aangetekend te worden dat bij samenvoeging van de ABN AMRO N-Share met Fortis Bank Nederland niet alle door Fortis beoogde voordelen haalbaar zijn voor de Staat. Zo beschikte de Fortis Groep over een internationaal netwerk en volledige banksystemen, en had die vanuit eerdere overnames specifieke expertise in huis op het gebied van separatie en integratie. Hierdoor zullen de voordelen waarschijnlijk lager uitvallen dan in het geval waarbij de geïntegreerde bank onder de Fortis Groep zou hangen.

Het is dus maar de vraag of dit vanuit financieel-economisch perspectief de beste keuze is of dat er andere, bijvoorbeeld politieke, motieven ten grondslag liggen ter verandering van de Nederlandse financiële sector (het creëren van een derde grootbank).

Vraag: «Wat vindt u van de gekozen oplossing om ABN AMRO en Fortis Bank Nederland alsnog samen te voegen?»

De heer Bruggink: «Enerzijds begrijpelijk. Een oplossing wordt dan sterk een nationaal gerichte oplossing. Het ging om twee Nederlandse bankinstellingen. Anderzijds niet vanzelfsprekend, want door het uitknippen uit een bestaande organisatie en het vervolgens weer in elkaar schuiven met alle gebeurtenissen die in twaalf maanden daaraan vooraf gepasseerd waren – denk aan culturele spanningen et cetera – zou een fusie geen makkelijke operatie zijn. Een ingewikkeld traject wordt dus nog eens gecompliceerd door een additionele fusie die gevraagd wordt, waarbij ook nog eens de rolverdeling een andere leek te worden. In eerste aanleg was Fortis in de lead en in tweede aanleg leek ABN AMRO meer in de lead te zijn. Een fusie had gekund, maar een gesplitste overname met het doel om uiteindelijk naar twee banken toe te gaan en die twee banken vervolgens naar de markt te brengen had evengoed gekund.»108

4.5.1 Integratiebeslissing: 21 november 2008

Op 21 november 2008 presenteert de minister zijn bevindingen en toekomstplannen aan de ministerraad, aan de betrokken instellingen en later op de middag aan de pers. In een brief aan de Kamer schrijft de minister dat naast integratie tussen ABN AMRO en Fortis Bank Nederland, Fortis Verzekeringen Nederland verzelfstandigd verder gaat omdat de verzekeraar sowieso voor het overgrote deel zelfstandig van de bank opereerde.109

De integratiebeslissing brengt een aantal uitgaven met zich mee. Ten eerste is en blijft de Staat eigenaar van de bedrijven en dient derhalve zorg te dragen voor voldoende kapitaal. Om de twee banken samen te voegen is een aantal stappen vereist. De precieze becijfering en onderbouwing worden niet vermeld in de brief van de minister op 21 november. Volgens de heer Van Rutte, toenmalig directievoorzitter van Fortis Bank Nederland thans chief financial officer van ABN AMRO, wordt eerst de beslissing genomen te integreren en daarna werkt het transitieteam de business case uit.

De heer Van Rutte: «Die beslissing is gebaseerd op het feit dat de twee afzonderlijke banken niet sterk genoeg zouden zijn om op termijn te overleven, dus om weer een krachtige Nederlandse partij te vormen. Vanuit dat uitgangspunt en met het oog op de mogelijkheden om bij samenvoeging synergie te realiseren, kwam men volgens mij tot samenvoeging. (...) We hebben natuurlijk ook een nieuw integratieplan gemaakt. Dat is door alle bedrijfsonderdelen opgesteld. Zij zijn gecoördineerd door dat transitieteam en ik ben ook met de «financial» bezig geweest. We hebben dus plannen gemaakt voor de toekomst om vast te stellen welke besparingen we zouden kunnen realiseren, welk resultaat we zouden kunnen realiseren en wat de kosten zouden zijn. Eigenlijk was het besluit al eerder genomen, maar dat hebben we onderbouwd met een businesscase die uitgaat van besparingen naar de toekomst toe en integratiekosten.»110

Een aantal uitgaven kan weliswaar niet gekwantificeerd worden, maar het bestaan van de posten is evident. Zo gaat bij de integratiebeslissing de EC-Remedy opnieuw een rol spelen, zijn er allerlei separatie- en integratiekosten en moeten systemen worden opgebouwd.

Vraag: «Dan komt er daarna nog meer geld bij.

De heer Bruggink: Dat was onvermijdelijk, dat had iedereen kunnen zien. (...) Dat was onvermijdelijk gezien de kapitalisatie van het concern. Er komt dan nog geld bij uit de liquiditeit. Vanuit de liquiditeitspositie van het concern is het onvermijdelijk – als je a zegt, moet je ook b zeggen – dat er zowel meer kapitaal in moest als meer liquiditeit.»111

De waarderingsheets en het draft report Project Fire van begin oktober, gemaakt door Lazard, zijn op dat moment bekend op het ministerie van Financiën. Daarin worden de posten Z-Share, CSA-claim en EC Remedy in ieder geval genoemd. Uit dossieronderzoek is gebleken dat de adviseurs van het ministerie van Financiën de financiële en juridische problematiek van ABN AMRO en Fortis Bank Nederland in kaart hebben gebracht. De kosten voor de Remedy, de separatie- en integratiekosten, de CSA-claim en de kapitaaluitkering aan Santander zijn benoemd en verklaard. De drie adviseurs werken afzonderlijk de problematiek uit op basis van hun specialisme. Deze stukken worden door de ambtenaren in een notitie aan de minister verwerkt en samengevat. De financiële en juridische problematiek blijft echter onderbelicht of onbenoemd in die notitie: bedragen of indicaties daarvan ontbreken evenals de afzonderlijke posten.

Uitvoering integratie

Het team dat de transitie moet uitvoeren komt onder leiding te staan van de heer Zalm. Eind oktober wordt hij voor het eerst benaderd. Hij geeft twee weken later aan beschikbaar te zijn, nadat hij heeft gesproken met de Nederlandsche Bank en ambtenaren van het ministerie van Financiën.

Een aantal wijzigingen is dan al doorgevoerd op governancegebied. Bij ABN AMRO en RFS Holdings is de heer Enthoven aan de slag gegaan als respectievelijk commissaris en directeur. Zoals eerder beschreven is de heer Van de Merwe, op verzoek van de Nederlandsche Bank, adviseur van het bestuur van Fortis Bank Nederland. Vanuit die rol is hij na de transactie van 3 oktober 2008 commissaris geworden bij Fortis Bank Nederland.

4.5.2 Technische verhanging: 24 december 2008

In de brief van 21 november 2008109 deelt de minister voor het eerst het voornemen met de Kamer om het belang in RFS Holdings rechtstreeks onder de Staat te laten vallen, in plaats van het indirecte eigendom via Fortis Bank Nederland. Dan wordt ook de voorhangprocedure onder artikel 34 onder de Comptabiliteitswet gestart. Op 16 december wordt dit voornemen uit de doeken gedaan in een brief aan de Kamer. Deze zogenaamde technische verhanging, die per 24 december zal plaatsvinden, is een oplossing voor twee problemen. Ten eerste het probleem van druk op de solvabiliteitratio van Fortis Bank Nederland. Deze druk wordt veroorzaakt door operationele verliezen in het tweede halfjaar, het verlies vanwege de zaak Madoff en de herwaardering van belang in ABN AMRO (de deelneming in RFS Holdings; zie ook box 4.15). 112

Over de kapitaalpositie van Fortis Bank Nederland schrijft de minister het volgende:

«Een bijkomstig nadeel van deze constructie is dat Fortis Bank Nederland Holding zijn belang in RFS Holdings volgens de regels van de Nederlandsche Bank (DNB) ten laste van zijn kapitaal moet boeken. Dit leidt tot een aanzienlijke druk op de solvabiliteit van Fortis Bank Nederland Holding, die onder de huidige marktomstandigheden al onder druk staat.» 113

Door de transactie van 3 oktober 2008 ontstaat er een nieuwe waarde voor het ABN AMRO belang van Fortis Bank Nederland: ongeveer 6,5 miljard euro. De herwaardering van het belang in ABN AMRO leidt dus tot een afschrijving. Van de oorspronkelijke aankoopprijs van 24,2 miljard euro moet 17,7 miljard euro worden afgeschreven. De herwaardering en daaruit voortvloeiende afschrijving moeten in ieder geval plaatsvinden in 2008 bij het opstellen van de jaarrekening, los van de verwerving door de Staat van Fortis Bank Nederland en het RFS belang.

De heer Van Rutte: «Als er geen nationalisatie zou zijn geweest – we praten nu in termen van «als» en «if» – dan moest er zeker ook een afwaardering plaatsvinden.»110

Het gevolg van de afschrijving is dat de toezichthouder DNB, daags na het bereiken van overeenstemming op 3 oktober, constateert dat Fortis Bank Nederland te maken krijgt met een kapitaaltekort van 1,7 miljard euro (op basis van de solvabiliteitsratio van 11%, de BIS-ratio die Fortis Bank Nederland zelf hanteert en een half procent hoger ligt dan de eis van DNB). Dit betekent dat Fortis Bank Nederland zeer krap in haar kapitaalpositie zit en dat elke euro verlies vanaf dat moment direct leidt tot een verslechtering van die positie.

De heer Bos: «Wat men mij niet heeft verteld, is dat het resultaat weliswaar voldoende gekapitaliseerd was, maar dat het maar net voldoende was gekapitaliseerd.»94

De herwaardering van het belang in ABN AMRO leidt tot een afschrijving (17,7 miljard euro) en vindt materieel plaats in de boeken van Fortis Bank Nederland in december 2008, evenals het verlies op de zaak Madoff (1 miljard euro) en de operationele verliezen (700 miljoen euro). Deze ontwikkelingen in de boeken resulteren in een kapitaaltekort van 5,1 miljard euro eind december 2008, volgens toezichthouder DNB onder andere op te lossen met 2,55 miljard euro extra kapitaal.

Vraag: «Ik ga toch even terug naar die 6,5 mld. Hoe groot is het totaal van de posten waarover wij net spraken, zoals Madoff, de afschrijving, de 1 mld. en de tegenvallende resultaten, waarvoor dat bedrag is aangewend?»

De heer Kleijwegt: «Ik noemde al drie posten. De eerste is de post naar aanleiding van de transactie, die wij met 0,85 mld. in tier 1 konden oplossen. Dat was 1,7 mld. total tier. De tweede post die zich in de loop der tijd manifesteerde, was Madoff. Dat was een verlies van 1 mld., dat met twee moest worden vermenigvuldigd. Dat was dus een effect op de totale kapitaalpositie van 2 mld. Het resultaat was meen ik – ik zeg het uit mijn hoofd – 700 mln. negatief, dus dat is, vermenigvuldigd met twee, 1,4 mld. Als ik het optel, kom ik op 1,4 mld. plus 2 mld. plus 1,7 mld. is 5,1 mld. Dat kon je dus oplossen met een kapitaalinjectie van de helft. Als je de helft aan tier 1- kapitaal zou vrijmaken, zou meteen weer voor eenzelfde bedrag aan tier 2- kapitaal – daar had Fortis Bank Nederland nog meer dan genoeg van – kunnen worden ingezet.»41

De commissie constateert dat de operationele verliezen van de afzonderlijke verliesposten op zichzelf gedragen kunnen worden. Het probleem is echter dat deze drie posten gelijktijdig plaatsvinden in december 2008 en zo een gat slaan in de solvabiliteitspositie van Fortis Bank Nederland.

Voor het sluiten van het boekjaar, dus voor 31 december, moet dit opgelost worden. Vanaf november 2008 is het duidelijk dat de Staat het belang in ABN AMRO zal gaan overnemen van Fortis Bank Nederland. Fortis Bank Nederland is financieel niet sterk genoeg voor een transactie waarbij het belang in ABN AMRO wordt overgeheveld door middel van een bijzondere dividenduitkering aan de Staat van tenminste enkele miljarden; in de 16,8 miljard euro is immers al rekening gehouden met de waarde voor ABN AMRO.

Box 4.15 Techniek deelneming RFS Holdings

Sinds de overname van ABN AMRO door het consortium heeft Fortis haar belang in ABN AMRO op de balans van Fortis Bank Nederland geplaatst, de bank waarmee ABN AMRO zou gaan integreren op termijn. Fortis Bank Nederland heeft daardoor een belang van meer dan 10% in een financiële instelling op de balans staan. De waarde van het belang moet volledig worden afgetrokken van het toetsingsvermogen in verhoudingen van 50% van het tier-1 vermogen en 50% van het tier-2 vermogen.

De Fortis Groep had intern veel kapitaal gealloceerd aan de dochter in Nederland. De solvabiliteitsratio van Fortis Bank Nederland op basis van een berekening conform de IFRS-regels bedroeg 30,7% (risiscogewogen activa van 75,85 miljard euro).114 Dat percentage van 30,7% moet overigens niet worden verward met de toezichthoudereis die DNB stelt. Hierbij wordt onder andere gecorrigeerd voor de betaalde goodwill, waardoor de solvabiliteitsratio lager uitvalt.

De heer Van Rutte: «Bij de berekening van de solvabiliteit werd dus de volledige 24 mld. van RFS Holdings afgetrokken. Zo kwam Fortis Bank Nederland toch op een solvabiliteit van 10,9%, waarmee werd voldaan aan de DNB-eis.»110

Ten tijde van de Benelux-overeenkomst en de aankoop van de Nederlandse Fortis-onderdelen op 3 oktober 2008 waardeerde Fortis Bank Nederland het ABN AMRO-belang voor 8,8 miljard euro bij de berekening van het toetsingvermogen. Van de oorspronkelijke prijs van 24 miljard euro was in de berekening nog 8,8 miljard euro over, een totale afschrijving van 15,2 miljard euro. Er kon dus 15,2 miljard euro van het eigen vermogen (tier-1 en tier-2) worden afgetrokken en dan zou Fortis Bank Nederland nog steeds voldoen aan de solvabiliteitseisen. Elke waardering en/of prijs voor het ABN AMRO-belang lager dan 8,8 miljard euro zou leiden tot een hogere afschrijving en dus een verslechtering van de solvabiliteitspositie. De solvabiliteitsratio van Fortis Bank Nederland is op dat moment om en nabij gelijk aan de eis van de toezichthouder wat aangeeft dat er niet veel ruimte is voor verliezen.

Door de verhanging valt het kapitaal vrij dat door Fortis Bank Nederland wordt aangehouden voor het belang in ABN AMRO. Dit leidt tot een aanzienlijke verbetering van de kapitaalpositie. Tegelijkertijd worden 4,9 miljard euro aan achtergesteld vreemd vermogen en een langlopende lening van 1,6 miljard euro geschrapt. Aan de passivazijde van de balans van Fortis Bank Nederland wijzigt dus het vreemd vermogen (6,5 miljard euro minder). De activazijde wordt met 6,5 miljard euro verkleind omdat de deelneming in ABN AMRO van de balans af wordt gehaald. Deze deelneming wordt op de balans van de Staat toegevoegd. Vreemd vermogen van Fortis Bank Nederland is dus door de Staat geruild tegen aandelen RFS Holdings. Er is geen sprake van een directe kapitaalinjectie en voor de schatkist is de transactie neutraal. Het extra kapitaal dat Fortis Bank Nederland aanhoudt omdat hij een belang op de balans heeft staan in ABN AMRO, komt vrij te vallen. Dat kapitaal is echter nodig om de tegenvallers, zoals het verlies op Madoff en de operationele verliezen van het tweede halfjaar, op te vangen en kan dus niet worden gebruikt om de transactie van de technische verhanging mee te financieren.

De heer Van Rutte: «Na verkoop van RFS Holdings, hoefde die aftrek niet meer plaats te vinden. De deelneming was toen immers weg, dus de waarde ervan hoefde niet meer afgetrokken te worden. Wat je wel moet aftrekken, is het boekverlies dat je maakt. Het boekverlies was het verschil tussen 24 mld. en 6,5 mld. Aanvankelijk werd er dus 24 mld. afgetrokken om tot de solvabiliteit te komen. Na verkoop van het belang werd het verschil tussen 24 mld. en 6,5 mld., dus 17,5 mld. afgetrokken. Op basis van die berekening – er waren inmiddels ook een paar andere posten binnen de resultaten van Fortis Bank Nederland, waaronder het verlies op Madoff, die moesten worden meegenomen – bedroeg de solvabiliteit van Fortis Bank Nederland nog steeds keurig 10,8%. Dat was 0,1% minder, maar nog altijd boven de norm die de Nederlandsche Bank stelde. De solvabiliteit van Fortis Bank Nederland heeft dus op zich altijd voldaan aan de eis die de Nederlandsche Bank stelde. In die zin was er dus geen solvabiliteitsprobleem.»110

Door de verhanging wordt ook een governanceprobleem van de eigenaar, de Nederlandse Staat, opgelost. Ondanks dat de Nederlandse Staat eigenaar is van Fortis Bank Nederland kan de Staat slechts indirect invloed uitoefenen op ABN AMRO. De raad van commissarissen van Fortis Bank Nederland moet voorstellen en beslissingen aangaande ABN AMRO accorderen voordat deze kan worden geëffectueerd. Gezien de complexe situatie binnen het consortium is deze constructie onwenselijk.

De technische verhanging is een inventieve manier om een oplossing te vinden voor meerdere problemen, zoals de verliezen in december 2008, de herwaardering van het ABN AMRO-belang en het governanceprobleem van de Staat. Feit is wel dat de oorspronkelijke 16,8 miljard euro voor de aandelen van Fortis Bank Nederland Holding, Fortis Verzekeringen Nederland en Fortis Corporate Insurance moet worden uitgebreid met 6,5 miljard euro voor de aandelen ABN AMRO om te komen tot de totale waarde van de staatsdeelnemingen. Het saldo langlopende leningen is teruggelopen van 16 miljard euro naar 9,5 miljard euro. De minister licht op 26 juni 2009 de transactie met betrekking tot de verwerving van het aandeelhouderschap door de Staat in ABN AMRO nogmaals toe in een brief.115 Onderstaand schema uit die brief geeft de situatie weer, geredeneerd vanuit de uitgave van 66,8 miljard euro:

4.5.3 Eerste herkapitalisatie: 26 juni 2009

De eerste herkapitalisatie richt zich met name op ABN AMRO. In de brief van 26 juni 200989, een paar dagen voor het zomerreces, worden de verwikkelingen rondom de N-Share en Z-Share uiteengezet. De kapitalisatie van het aandeel in de ABN AMRO Z-Share is 2,2 miljard euro negatief. Enkele aangekochte delen van ABN AMRO moeten worden afgesplitst, wat ook de nodige kosten met zich meebrengt. De kapitaalpositie van de N-Share van ABN AMRO is zo laag dat de bank niet in staat is zelf de problematiek op te lossen. Dit heeft niets te maken met slechte resultaten van de N-Share maar met de verdeling van het kapitaal. Het meeste kapitaal van ABN AMRO zat, zoals eerder beschreven, in de delen van de andere consortiumpartners. In de brief van 26 juni 2009 staat:

«Analyse van de kapitaalpositie van ABN AMRO als geheel laat zien dat er geen kapitaal- of liquiditeitsproblemen zijn. Dat geldt niet voor de afzonderlijke delen van de consortiumpartijen. Omdat de opbrengst van de delen die Santander heeft gekocht cq. verkocht nog in ABN AMRO zitten (hetgeen een substantieel bedrag is) is ABN AMRO nu ruim gekapitaliseerd. Omdat tot op heden met name naar ABN AMRO als geheel werd gekeken, leidden tekorten in individuele delen niet tot de verplichting kapitaal bij te storten. Met het oog op separatie aan het einde van het jaar wordt nu ook gekeken naar de individuele delen. Als in het kader van separatie Santander zijn kapitaal terugtrekt ontstaan tekorten in de delen van RBS en de Staat. Voor de juridische afsplitsing van de afzonderlijke delen kan doorgaan is het noodzakelijk dat de aandeelhouders het hun toekomende deel adequaat kapitaliseren.»116

De hoogte van deze eerste herkapitalisatie is 2,5 miljard euro. Tegelijkertijd kondigt de minister aan dat de banken meer behoefte hebben aan kapitaal, maar dat de exacte omvang nog niet volledig in kaart is gebracht. Overigens is het voor lopende activiteiten per definitie onmogelijk om op een gegeven tijdstip de exacte omvang van de kapitaalbehoefte te bepalen. Zo had de N-Share in 2008 nog een kapitaaltekort maar verminderde dat tekort daarna gestaag. Bij de eerste herkapitalisatie in juni 2009 was het tekort verdwenen. Om tot separatie over te gaan is er echter wel kapitaal nodig wat niet aanwezig is in de N-Share. De eerste kapitalisatie is nodig om in de eerste helft van 2010 te kunnen separeren zonder het proces verder te vertragen. Pas bij separatie kan Santander haar kapitaal uit ABN AMRO halen.

De kapitaalratio of solvabiliteitratio van een financiële instelling wordt bepaald door de verhouding van het kapitaal (tier 1 en tier 2) ten opzichte van de naar risico gewogen activa. Door het verhogen van het kapitaal of het verlagen van de risicogewogen activa kan de kapitaalratio verbeterd worden. De minister besluit geen direct kapitaal te injecteren, maar te kiezen voor twee instrumenten. Het eerste instrument, het Capital Relief Instrument, zorgt voor een vermindering van de risicogewogen activa van de N-Share van ABN AMRO. Een gelijke hoeveelheid kapitaal draagt op dat moment dus minder risicogewogen activa. Hierdoor ontstaat in eerste instantie een verbetering van de solvabiliteitsratio. Feitelijk is er even sprake van overkapitalisatie van 1,7 miljard euro. Dit vrijgevallen kapitaal in de N-Share van ABN AMRO wordt vervolgens gebruikt om het negatieve eigen vermogen van de Z-Share aan te vullen.

Omdat het negatieve eigen vermogen in de Z-Share groter is dan 1,7 miljard euro moet nog meer kapitaal beschikbaar worden gemaakt. Het tweede instrument dat daarvoor in het leven wordt geroepen is een Mandatory Convertible Note, een lening die verstrekt wordt aan ABN AMRO en bij separatie wordt omgezet in kapitaal. De lening bedraagt 800 miljoen euro en mag vanwege de karakteristieken van het instrument meetellen als kapitaal.

Box 4.16 RFS Consortium: één voor allen, allen voor één

Voor de overname van ABN AMRO door het consortium is er schriftelijk een Consortium and Shareholders Agreement (CSA)47 vastgelegd (28 mei 2007). Deze afspraken moeten een waterdichte constructie zijn voor de ingewikkelde operatie van het opsplitsen van ABN AMRO.

Het CSA wordt door DNB bekeken, niet adequaat geacht en derhalve op verzoek van DNB door de consortiumpartners aangevuld met een Supplemental Consortium and Shareholders’ Agreement (SCSA). Het SCSA stelt aanvullende afspraken tussen consortiumleden, met name over de governancestructuur. Voor DNB is daarbij belangrijk dat het bestuur van ABN AMRO te allen tijde het beslissende orgaan is van de bank. RBS is de consoliderende partij: de cijfers van ABN AMRO worden verwerkt en naar de consortiumpartners toegerekend via de boeken van RBS dat daarmee een speciale positie en verantwoordelijkheid heeft.

De heer Kleijwegt: «Binnen het consortium was één partij meer dan andere verantwoordelijk voor ABN AMRO, en dat was RBS.»40

De afspraken tussen de consortiumpartners werken zolang één van de drie in de problemen zit. In september/oktober 2008 komt naast Fortis echter ook RBS in de problemen. Met de grote problemen bij RBS verdwijnt de stabiliteit van de driehoek en ABN AMRO wordt, qua kapitaalratio, afhankelijk van Santander. DNB staat Santander dan ook niet toe zijn kapitaal uit ABN AMRO te halen, omdat RBS en Fortis niet aan de verplichtingen kunnen voldoen.

Vraag: «Kunnen we dan stellen dat ABN AMRO dreef op het kapitaal van Santander?»

De heer Enthoven: «Ja, op dat moment was dat het geval.»117

Door het uitbreken van de crisis en de problemen bij Fortis en RBS komen de drie partijen in pittige onderhandelingen terecht.

De heer Enthoven: «Dat waren pittige gesprekken. (...) Eén belangrijk onderdeel was die wederzijdse steunverplichting. Wij wilden nagaan wat die wederzijdse steunverplichting precies inhield en onder wat voor soort voorwaarden eventueel kapitaal binnen die afspraak van de andere partners betrokken zou kunnen worden. Fortis was het gesprek daarover al begonnen met de twee andere partners. De discussie had steeds betrekking op de vraag wat marktconforme voorwaarden waren voor kapitaalverstrekking door Santander en/of RBS.»117

De situatie begin 2009 is dat zowel RBS als de Nederlandse Staat volgens de afspraken kapitaal moeten storten. Santander kan zijn kapitaal nog niet uit RFS halen omdat anders ABN AMRO ondergekapitaliseerd is.

De heer Enthoven: «(...) in de Z-Share was een nominaal tekort aan kapitaal en de twee andere onderdelen, de N-Share en de R-Share, zaten onder het minimum van het percentage dat voor het geheel was bepaald.»117

Dat betekent ook dat verdere afsplitsingen, van kapitaal of van activiteiten, nog niet mogelijk zijn zolang RBS en de Staat niet gestort hebben. Storting van RBS ligt lastig omdat RBS op allerlei manieren en op grote schaal door de Staat geholpen is: kapitaalstortingen buiten het VK die bovendien gaan naar een onderdeel dat in de publieke opinie gezien wordt als de bron van alle kwaad zijn niet goed verkoopbaar.

De heer Enthoven: «Het enige wat wij konden waarnemen, was dat het moeilijk was om toestemming te verkrijgen om additioneel kapitaal te emitteren. Dat duurde veel langer dan RBS had verwacht of gehoopt.»117

De Nederlandse Staat wil graag waarborgen van RBS. Santander wil graag het kapitaal waar het recht op heeft en waar op 3 oktober 2008 al afspraken over gemaakt zijn. Uiteindelijk worden na veel onderhandelingen in twee rondes kapitaalinjecties gedaan door RBS en de Nederlandse Staat in hun respectievelijke Shares en krijgt Santander het kapitaal waar het recht op heeft.

Door de overname van het RFS-belang kreeg de Nederlandse Staat rechtstreeks zeggenschap in het RFS-consortium wat gezien de gecompliceerde gang van zaken met RBS en Santander wenselijk was. RBS lag begin oktober al aan een liquiditeitsinfuus van de Bank of England en zou uiteindelijk grotendeels in handen van de Britse Staat komen. De kans bestond dat of RBS of de Britse Staat zou weigeren zijn consortiumverplichtingen na te komen waardoor, gezien de verwevenheid van R-Share en N-Share, de Nederlandse autoriteiten gedwongen zouden zijn om heel ABN AMRO overeind te houden.

De heer Kleijwegt: «Ik denk dat u dat beter aan de overheid kunt vragen, aan het ministerie van Financiën, maar dat zijn inderdaad scenario’s waarover men heeft moeten nadenken.»40

De heer Gerritse: «Ik vond dat risico niet zo groot. De situatie was zo dat er een consortiumovereenkomst was die bepaalde dat partijen elkaar over en weer voldoende gekapitaliseerd zouden houden bij ontvlechting. Ik heb op enig moment de heer Stephen Hester langs gehad, de opvolger van Sir Fred Goodwin bij Royal Bank of Scotland, die vertelde dat de problemen aan de kant van RBS inmiddels zo groot waren geworden dat hij niet kon beloven dat RBS voldoende gekapitaliseerd was bij ontvlechting. Ik vond dat een nogal omineuze boodschap, in de trant van: hoezo, vind je dan dat wij dat moeten opknappen of zo? Ik heb hem er overigens aan herinnerd dat wij nog 5 mld. van ze kregen. Het was verder een heel vriendelijk gesprek, daar niet van. Ik heb het feit dat Royal Bank of Scotland wat dat betreft moeilijkheden had om kapitaal te fourneren, het feit dat het Shareholders’ agreement wel noodzaakte om elkaar onderling gekapitaliseerd te houden, nooit als een onmiddellijk risico voor de Nederlandse Staat beschouwd, omdat het vooral betekende dat er niet kon worden ontvlochten.»66

Santander had enkel nog haar kapitaal, zo’n 10 miljard euro, in ABN AMRO zitten wat het begrijpelijkerwijs er zo snel mogelijk uit wilde halen. Zowel RBS als de Nederlandse Staat moeten dat kapitaal aanvullen ten behoeve van hun eigen ABN AMRO-delen, wat tot harde onderhandelingen heeft geleid. Uiteindelijk is pas in april 2010 scheiding tussen de R-Share en N-Share tot stand gekomen en zijn de verplichtingen aan Santander voldaan. Het risico dat Nederland (uit hoofde van het consortiumlidmaatschap) had moeten bijspringen was aanwezig, maar heeft zich niet gematerialiseerd. Dit risico, dat had kunnen oplopen tot 10 miljard euro, is nooit helder aan de Tweede Kamer gemeld.

4.5.4 Tweede herkapitalisatie: 19 november 2009

Met de tweede herkapitalisatie is een bedrag van 4,4 miljard euro gemoeid. Deze operatie is bedoeld als het sluitstuk van de reeks uitgaven, investeringen en kapitaalinjecties. Inherent aan de integratiebeslissing van 21 november 2008 en de transactie op 24 december 2008 is dat de aandeelhouder verantwoordelijk is voor voldoende kapitalisatie en moet voldoen aan contractuele verplichtingen binnen het consortium van RFS Holdings.

De tweede herkapitalisatie wordt tevens aangewend voor de overgang van Basel I naar Basel II. Fortis Bank Nederland (Holding) heeft na de technische verhanging in december 2008 naar verhouding een laag tier 1-vermogen dat moet worden aangevuld met 1,26 miljard euro. Ook heeft Fortis Bank Nederland 90 miljoen euro nodig om kosten die verband houden met de separatie van de Fortis Groep te kunnen dekken. Hiervoor wordt 1,35 miljard euro aan achtergesteld vreemd vermogen (tier 2) omgezet in eigen vermogen (tier 1).

Voor de N-Share van ABN AMRO heeft de toezichthouder kapitaaleisen geformuleerd in 2009. Hieruit blijkt dat de N-Share niet voldoende eigen vermogen heeft. Dat de N-Share van ABN AMRO een krappe kapitaalpositie had, was al eerder duidelijk bij het maken van de waarderingen op 2 en 3 oktober 2008. De eerder genoemde zogeheten CSA-claim van 2,5 miljard euro – een lening aan Fortis door de twee andere consortiumpartners – was bedoeld om het kapitaaltekort in de F-Share (die later de N-Share werd) aan te vullen. De kosten voor separatie en integratie, het verlies op de EC-Remedy en de contractuele verplichtingen binnen het consortium kunnen niet worden gedragen door het kapitaal in de N-share. Binnen het consortium bestaan allerlei wederzijdse verplichtingen (cross liabilities), waardoor de consortiumpartners onderling vorderingen hebben uitstaan. In totaal is er voor alle bovenstaande posten behoefte aan 3 miljard euro kapitaal, dat contant zal worden overgemaakt.

De heer Zalm: «Er speelde ook een probleem rondom mensen die geld geleend hadden aan ABN AMRO, bijvoorbeeld door middel van een obligatielening. Die obligatielening kwam dan bij een van die drie terecht. Degene die de obligatielening heeft verstrekt, zou dan kunnen zeggen: moet je eens horen, ik heb mijn lening verstrekt aan de oude ABN AMRO en niet aan Royal Bank of Scotland, dus mocht er iets met RBS gebeuren, dan spreek ik alsnog de nieuwe ABN AMRO aan of Bank Santander. Dat zijn de zogenaamde cross liabilities, wat een enorm wespennest is en waar je ook weer kapitaal voor moet aanhouden.»38

4.5.5 Communicatie Kamer

Op 16 december 2008, twee dagen voor het kerstreces, stuurt de minister van Financiën een brief naar de Kamer waarin hij meldt dat de aandelen RFS Holdings (de N-Share van ABN AMRO en het deel van de Z-Share) worden overgeheveld van de balans van Fortis Bank Nederland naar die van de Staat. De minister noemt deze transactie een technische verhanging. De voorhangprocedure is op 21 november 2008 gestart, toen de minister in zijn brief aankondigde dat hij voornemens is de aandelen RFS Holdings (ABN AMRO N-Share en Z-Share) direct over te nemen van Fortis Bank Nederland. De voorhangprocedure eindigt in januari 2009, maar vanwege boekhoud- en toezichtregelgeving moet de transactie in 2008 worden afgerond. De minister besluit daarom zijn voornemen te effectueren en meldt dat op 16 december.

De technische verhanging is een budgetneutrale transactie waarbij leningen van Fortis Bank Nederland aan de Staat worden geruild tegen aandelen van ABN AMRO. Fortis Bank Nederland hoeft een bedrag van 6,5 miljard euro aan langlopende leningen niet terug te betalen aan de Staat; in ruil daarvoor is hij zijn belang in ABN AMRO kwijt.

De technische verhanging is meerdere keren besproken in de Kamer, tot halverwege 2009. Het eerste debat over de technische verhanging vindt plaats op 17 december 2008 tijdens het debat over de Najaarsnota.118 Daarbij stellen de Kamerleden Irrgang en Weekers vragen over de omzetting van vreemd vermogen in eigen vermogen en of er in dat geval sprake zou zijn van een kapitaalinjectie. Belangrijk is dat er vreemd vermogen van Fortis Bank Nederland is geruild voor aandelen RFS Holdings (N-Share en Z-Share van ABN AMRO) en niet eigen vermogen van Fortis Bank Nederland (dat zou een directe kapitaalinjectie zijn). Op de vraag of bij de oorspronkelijke 16,8 miljard euro, die betaald is op 3 oktober 2008, nu 6,5 miljard euro moet worden opgeteld, antwoordt de minister niet eenduidig. Er blijft onduidelijkheid en verwarring bestaan bij de Kamer. Een brief van de minister op 26 juni 2009 verschaft uiteindelijk duidelijkheid; de 6,5 miljard euro van de technische verhanging moet opgeteld worden bij de oorspronkelijke 16,8 miljard euro. Het totaalbedrag van 66,8 miljard euro, dat is uitgegeven op 3 oktober 2008, blijft ongewijzigd.

Het tweede punt dat de Kamerleden aanstippen is of een zekere geldstroom (vreemd vermogen; leningen met rente) is opgegeven voor een onzekere geldstroom (de waarde van de aandelen RFS Holdings) en of daarmee het risicoprofiel van de Staat wijzigt. De renteverplichtingen van Fortis Bank Nederland dalen en dus verbetert de winstgevendheid waardoor de waarde van de staatsdeelnemingen toeneemt.

De verbeterde kapitaalpositie en verdiencapaciteit zijn echter nodig om de verliezen van december 2008 te kunnen dragen. De noodzaak van de transactie, los van het governanceprobleem van de Staat, wordt namelijk veroorzaakt door drie grote verliesposten: de herwaardering van het ABN AMRO-belang, de Madoff-fraude en operationele verliezen van het laatste kwartaal. Deze zijn als zodanig nooit gekoppeld aan de technische verhanging in de communicatie met de Kamer. De vraag of de technische verhanging uiteindelijk budgetneutraal uitwerkt hangt af van de verkoopwaarde van ABN AMRO.

De heer Weekers: «(...) Ten derde is de Kamer wel heel laat geïnformeerd over de latere kapitaalinjecties in ABN AMRO. Aanvankelijk is zij ook op het verkeerde been gezet wat de technische verhanging betreft.»119

De twee herkapitalisaties vloeiden voort uit de beslissing om Fortis Bank Nederland en de ABN AMRO-N-Share samen te voegen tot één bank. Deze beslissing heeft een aantal consequenties. De ABN AMRO-N-Share moet voldoende gekapitaliseerd zijn om gesepareerd te worden uit het RFS-consortium. Uit hoofde van de consortiumverplichtingen moet het kapitaaltekort in de Z-Share worden aangevuld. Ook de Remedy komt weer in beeld evenals de kosten van separatie en integratie waar tegenover de opbrengsten en besparingen van samenvoegen staan.

De beslissing is in november 2008 genomen en op 21 november aan de Kamer gecommuniceerd. Daarin wordt geen melding gemaakt van de kosten en opbrengsten die verbonden zijn met de integratie van de twee bankdelen, noch in absolute getallen, noch wat betreft de aanwezigheid van deze posten.

Vraag: «U stuurt ook op 21 november 2008 een brief aan de Kamer over het voornemen om tot integratie van Fortis en ABN AMRO te komen. In die brief wordt geen enkele melding gemaakt van eventuele extra kosten. Die krijgt de Kamer een halfjaar later te horen.»

De heer Bos: «Ik kan alleen maar bedenken dat de reden daarvoor is dat daar nog onderhandelingen met ABN AMRO over nodig waren, die pas medio 2009 echt stilstonden en uitgetrild waren. Ik weet gewoon niet waarom die bedragen niet eerder zijn genoemd.»94

Uiteindelijk worden deze posten in de brieven van 26 juni 2009 en 19 november 2009 aan de Kamer gecommuniceerd. In een na afloop van zijn verhoor gestuurde e-mail aan de commissie is de heer Bos nader ingegaan op zijn antwoord tijdens het verhoor:

«De cijfermatige analyse die in november 2008 is gemaakt, was voldoende om de strategische richting te bepalen die op dat moment is gepresenteerd. De cijfers die later naar de Tweede Kamer zijn gegaan, zijn later bekend geworden dan in november 2008 en waren niet benodigd voor de onderbouwing van deze strategische richting. Ten dele waren zij zelfs een uitvloeisel van de keuzes die zijn gemaakt met de strategische richting, omdat integratiekosten en kapitaalbehoefte bijvoorbeeld afhankelijk waren van de samenvoeging en wijze van samenvoeging van Fortis Bank Nederland en ABN AMRO Bank.»120

Uit de documenten die zijn opgesteld ten tijde van de onderhandelingen blijkt echter dat vrijwel al deze posten ten tijde van de onderhandelingen al in beeld waren bij DNB en het ministerie van Financiën. De met het kapitaaltekort in de F-Share (later N-Share) verbonden CSA-claim van 2,5 miljard euro staat in het document Valuation Assessment, gemaakt op 1 oktober 2008. Het tekort in de Z-Share staat in de documenten Speaking Notes van 2 oktober 2008 en in het kort na de verwerving van de Nederlandse Fortis-onderdelen (5 oktober 2008) opgestelde conceptrapport Project Fire. Tevens wordt het negatieve eigen vermogen in de Z-Share genoemd in de technische briefing aan de vaste Kamercommissie voor Financiën op 14 oktober 2008. Opbrengsten van synergievoordelen worden genoemd in het conceptrapport Project Fire, evenals de gevolgen van de overeenkomst met Deutsche Bank ter invulling van de EC-Remedy. In de technische briefing worden de voordelen die voorvloeien uit samenvoegen wel genoemd maar de mogelijke kosten van de Remedy niet.

Vraag: «De kapitaaltekorten in de ABN AMRO-delen en de F/N-Share en de Z-Share waren ook voor 3 oktober 2008 bekend, al konden zij niet allemaal geven goed gekwantificeerd worden. Na de beslissing om de twee banken te integreren, begin november 2008, is het duidelijk dat de Staat die tekorten zal moeten aanvullen. Die zaken komen aan de orde in uw brief aan de Kamer van 26 juni 2009. Waarom zo laat, ruim een halfjaar na dato?»

De heer Bos: «Volgens mij was de reden daarvoor dat er toen pas daadwerkelijk werd gesepareerd. Dat is het moment waarop een aantal latente problemen onomkeerbaar manifest wordt, zoals het Z-Share-probleem... Een gouden regel – ik spreek voor mijzelf, maar toch – in de politiek en in dit soort bestuurlijk netelige kwesties waarin je moeilijke dingen te verkopen hebt, is dat je beter al het slechte nieuws in één keer kunt geven dan dat je elke zoveel maanden terugmoet naar de Kamer met weer iets slechts. Vanuit die redenering, een beetje a contrario, zeg ik dat als wij in november al hadden geweten dat er een bepaald bedrag nodig was aan extra kapitaal om integratie- en separatiekosten te kunnen financieren, ik dat waarschijnlijk meteen bij die 6,5 mld. had meegenomen. Liever alles in één keer met de Kamer bespreken, als het toch een rotboodschap is die je hebt, dan dat je nog een keer terug moet komen. Daar leid ik uit af dat wij dat op dat moment nog niet zeker wisten.»94

Daarnaast speelde mee dat de herkapitalisaties onderwerp waren van onderhandeling:

De heer Bos : «Het hele proces in 2009 richting de uiteindelijke brief van december is een proces geweest waarbij constant vanuit Fortis/ABN AMRO veel hogere bedragen aan ons werden gevraagd dan wij uiteindelijk hebben gegeven. Alle gevraagde bedragen zijn dus constant naar beneden toe onderhandeld.» 94

De nieuwe ABN AMRO

Per 1 april 2010 zijn de N-Share van ABN AMRO en Fortis Bank Nederland overgedragen aan de nieuwe holding ABN AMRO Group N.V. Door de afronding van de EC-Remedy op dezelfde dag konden de N-Share van ABN AMRO en Fortis Bank Nederland onder een holding worden geplaatst. Tevens rapporteert de nieuwe bank onder Basel II. Dit zorgt ervoor dat de naar risico gewogen activa van de N-Share dalen en het Capital Relief Instrument beëindigd kan worden op 31 oktober 2010.121

Box 4.17 Huidige waarde ABN AMRO en ASR

De kosten die gemaakt zijn in verband met Fortis en ABN AMRO kunnen gesplitst worden in een deel dat daadwerkelijk uitgegeven is en een deel dat schatkistneutraal is omgezet van vreemd vermogen in eigen vermogen. De oorspronkelijke 16,8 miljard euro valt onder de eerste noemer evenals 3,53 miljard euro van de later kapitaalstortingen (2,3 miljard euro kapitaalaanvulling Z-Share, 1 miljard euro vanwege de EC-Remedy en 0,23 miljard euro aan separatie- en integratiekosten) en het saldo van verkoopopbrengsten, dividenden, andere vergoedingen in verband met kapitaalverschaffing en in- en uitgaande rente van 1 miljard euro negatief. In totaal komt dit neer op ongeveer 21,33 miljard euro. Onder de tweede categorie vallen de omzettingen van langlopende leningen aan Fortis Bank Nederland in eigen vermogen in december 2008 (in het kader van de technische verhanging) en november 2009 (tweede herkapitalisatie).

Tegenover de totale uitgaven die gedaan zijn, staat het bezit van de huidige ABN AMRO Bank en ASR Verzekeringen (het oude Fortis Verzekeringen Nederland). Daarin zit dus ook een deel van het toegevoegde vermogen. Wat zijn deze bezittingen waard? Op 23 november 2011 kwam de Financial Times tot de volgende berekening voor ABN AMRO Bank. Uitgaande van een nettowaarde van de activa van 12,5 miljard euro en de heersende marktwaardering van ongeveer 60% van de boekwaarde komt de krant tot een kleine 8 miljard euro. Volgens Het Financieele Dagblad (25 mei 2011) hoopt het ministerie een kleine 4 miljard euro op te halen voor ASR. In totaal zouden de voormalige Fortis delen dus zo’n 12 miljard euro waard zijn. Daarbij moet aangetekend worden dat de marktwaarderingen van financiële instellingen, in het bijzonder banken, vandaag de dag veel lager liggen dan in de periode voor de crisis. De voortdurende crisis, in het bijzonder de eurocrisis, zorgt voor een aanhoudend moeilijk klimaat om winst te maken. De groeimogelijkheden van financiële instellingen liggen ook onder druk vanwege de noodzaak (vanuit regelgever en markt) om hogere kapitaalbuffers aan te leggen.

De heer Zalm: «Je ziet op de huidige financiële markten dat Europese bankaandelen tamelijk laag worden gewaardeerd. Je hebt allerlei formules om de marktwaarde van een bank te bepalen. Vaak wordt gebruikt: zoveel keer de winst. We hebben tijden gehad dat dit 15 tot 20 keer de jaarwinst was; of 10 tot 15 keer, in iets mindere tijden. De huidige waardering ligt eerder rond 5 keer de jaarwinst... Je ziet nu ook inderdaad dat de marktwaarde van banken lager is dan de boekwaarde. Vroeger was dat net omgekeerd. Toen was de marktwaarde vaak anderhalf tot twee keer de boekwaarde.»38

Bij een dergelijke waardering uit het verleden en op het toppunt van de markt van twee keer de boekwaarde, zou de waarde van ABN AMRO Bank dus uitkomen op 25 miljard euro. Inclusief ASR zou de waarde dan dicht bij de 30 miljard euro uitkomen die er in beide delen is gestoken.

4.5.6 Conclusies

Herkapitalisaties grotendeels al eerder voorzienbaar

De kapitaaltekorten bij de ABN AMRO-delen waren bekend bij de onderhandelingen die op 3 oktober 2008 zouden resulteren in de verwerving van de Nederlandse Fortis-delen. De commissie concludeert dat men binnen de Nederlandse autoriteiten, in het bijzonder DNB, al rond de transactie weet van toekomstige extra uitgaven had kunnen hebben. Als de beslissing tot samenvoegen van Fortis Bank Nederland en de ABN AMRO-N-Share wordt genomen, komt vast te staan dat deze uitgaven voor rekening van de eigenaar, de Nederlandse Staat, komen.

De gevolgen van de transactie van 3 oktober voor de kapitaalpositie van Fortis Bank Nederland zijn voor 3 oktober zorgvuldig doorgerekend door Lazard, in bijzijn van de toezichthouder. Daaruit kwam naar voren dat er wellicht een in een omvang beperkt tekort zou kunnen ontstaan. Na de overname door de Staat zijn er tegenvallende resultaten in de rest van het jaar en wordt er een verlies van 1 miljard euro op Madoff geleden. Alles samengenomen resulteert dit eind 2008 in een kapitaalbehoefte van ongeveer 5 miljard euro bij Fortis Bank Nederland. Hoewel een deel van de aanleidingen voor het kapitaaltekort niet te voorzien was, stelt de commissie vast dat Fortis Bank Nederland bij verwerving door de Staat al zwak gekapitaliseerd was, en er geen marge voor onverwachte tegenvallers was.

Grote risico’s consortiumdeelname Staat

Door de overname van het belang in ABN AMRO in december 2008 kreeg de Nederlandse Staat rechtstreeks zeggenschap in het RFS consortium, wat gezien de gecompliceerde gang van zaken met RBS en Santander wenselijk was. Het is de commissie duidelijk geworden dat er naast de directe risico’s die eigendom van de Nederlandse Fortis-delen met zich meebracht er ook aanzienlijke indirecte risico’s aan het consortiumlidmaatschap kleefden. Zo bestond de kans dat vanuit RBS de consortiumverplichtingen niet nagekomen zouden worden. Santander heeft geschermd met juridische stappen om haar kapitaal, zo’n 10 miljard euro, uit ABN AMRO te kunnen halen. Het risico dat Nederland had moeten bijspringen om nogmaals de financiële stabiliteit in Nederland te beschermen, was aanwezig, maar heeft zich niet gematerialiseerd. Deze risico’s die hadden kunnen oplopen tot 10 miljard euro, zijn nooit helder naar buiten gebracht.

Onderbouwing beslissing tot integratie rammelt

Op 21 november 2008 brengt de minister van Financiën zijn beslissing naar buiten om Fortis Bank Nederland en het ABN AMRO-deel samen te voegen tot één bank. Er wordt dan niet of nauwelijks melding gemaakt van de kosten van integratie, kwantitatief, noch kwalitatief, terwijl deze wel in beeld zijn bij de externe adviseurs van het ministerie van Financiën. De noodzaak van aanvullende investeringen is voorzienbaar, bijvoorbeeld in verband met de EC-Remedy, de kosten van separatie en integratie met de daar tegenover staande mogelijke synergievoordelen en besparingen, en kapitaalaanvullingen bij de bankdelen. De commissie kan niet anders concluderen dan dat deze informatie vanuit de externe adviseurs is gemeld aan het ministerie. Deze informatie is niet goed verder geleid binnen het ministerie. Als gevolg daarvan is de daadwerkelijke keuze van de minister voor het samenvoegen van de twee banken onvoldoende onderbouwd geweest.

Informeren Kamer: onvolledig en te laat

Rond de zogenaamde technische verhanging in december 2008 is veel verwarring ontstaan in de Kamer, die uiteindelijk pas in juni 2009 is opgehelderd door de minister van Financiën. De commissie is van oordeel dat de minister de Kamer in eerste instantie zodanig onvolledig heeft geïnformeerd dat de Kamer geen juist beeld kon krijgen.

De herkapitalisatiemaatregelen zijn in juni en november 2009 gecommuniceerd naar de Kamer. Het bestaan van een groot deel van de betreffende posten was al bij de transactie van 3 oktober 2008 bekend, zo niet in precieze bedragen, dan wel de aanwezigheid ervan. Bij de communicatie naar de Kamer op 21 november 2008 over de beslissing om Fortis Bank Nederland en de ABN AMRO-N-Share samen te voegen zijn deze posten niet gemeld, noch in kwalitatieve, noch in kwantitatieve zin. De commissie is van oordeel dat de minister op zijn minst het bestaan van de al bekende posten die voor extra kosten zouden zorgen, al in november 2008 had kunnen en moeten noemen, alsook een indicatie had kunnen geven van de orde van grootte van sommige van die posten zoals de Z-Share. De Kamer is dus niet tijdig en niet volledig geïnformeerd.

4.6 Conclusies

Ingrijpen noodzakelijk maar fouten in de uitvoering

De commissie stelt vast dat er in het belang van de financiële stabiliteit terecht is ingegrepen bij Fortis door de Nederlandse autoriteiten en heeft waardering voor de inzet en inspanningen die in een uiterst hectische situatie geleverd zijn. De commissie stelt echter ook vast dat er door vrijwel alle betrokkenen grote fouten zijn gemaakt rond de crisis bij Fortis, in de eerste plaats bij Fortis zelf.

Proces rondom tweede ingreep slecht georganiseerd

De commissie constateert dat beide ingrepen bij Fortis gekenmerkt werden door een hoog ad-hocgehalte. De commissie is van mening dat, binnen het ministerie van Financiën tussen de twee ingrepen in, te weinig structuur is aangebracht. Op het moment dat besloten werd om voor verwerving van de Nederlandse Fortis-delen te gaan had er meer en bredere expertise binnengehaald moeten worden. Van de daadwerkelijke ingehuurde adviseurs is niet optimaal gebruik gemaakt. Hierdoor ontbrak het aan voldoende checks and balances in de besluitvorming binnen het ministerie van Financiën.

De prijs voor financiële stabiliteit was hoog en stond in geen verhouding tot de bedrijfseconomische waarde

Het leidt geen twijfel dat er vanuit bedrijfseconomisch opzicht te veel betaald is voor de Nederlandse delen van Fortis. Dat geldt voor de oorspronkelijke aankoopprijs voor de aandelen van 16,8 miljard euro en in nog sterkere mate voor de in totaal ongeveer 30 miljard euro die gemoeid bleken te gaan met Fortis/ABN AMRO. De 16,8 miljard euro is in de eerste plaats betaald als prijs voor financiële stabiliteit in Nederland, België, Europa en daarbuiten; de extra kosten als aanvullende prijs voor financiële stabiliteit in Nederland. Tegenover die investering staat wel degelijk economische waarde maar het is vooralsnog niet aannemelijk dat de totale investering terug zal komen.

Gebreken in de informatie-uitwisseling hebben kostbare consequenties gehad

In een aantal gevallen is sprake geweest van een verkeerde omgang met informatie die wel degelijk voorhanden was. Dat geldt voor het ministerie van Financiën met betrekking tot het gebrek aan actie rond het begin van de acute crisis bij Fortis in de zomer van 2008, ver voor de val van Lehman Brothers. Dat geldt ook voor alle betrokken Nederlandse autoriteiten (met name het ministerie van Financiën en DNB) bij de eerste interventie (Benelux-overeenkomst), toen te lang is vastgehouden aan de lijn van een private Nederlandse oplossing. Dat geldt ten slotte ook voor de daardoor noodzakelijk geworden tweede ingreep (aankoop Nederlandse Fortis-onderdelen). Afgezien van de vraag in hoeverre de gemaakte waarderingen daadwerkelijk van belang waren voor de einduitkomst van de onderhandelingen met de Belgische autoriteiten, zijn in deze waarderingen belangrijke gegevens, die wel beschikbaar waren, niet of niet juist opgenomen. Deze posten zijn de belangrijkste oorzaak van de latere extra kosten gebleken.

De kennis over kapitaaltekorten binnen ABN AMRO was bij DNB bekend maar lijkt niet zijn weg hogerop te hebben gevonden naar de verantwoordelijken binnen DNB die deze informatie in het blikveld van de onderhandelingsdelegatie hadden kunnen krijgen. Voor wat betreft het tekort in de F/N-Share is de informatie kennelijk niet of onvoldoende overgebracht aan Lazard, de adviseur van de Staat. Lazard had overigens ook zelf in bepaalde opzichten vollediger te werk kunnen gaan. Zo verbaast het de commissie dat er geen of te weinig aandacht is besteed aan de consortiumovereenkomsten, waarin de afspraken tussen de consortiumpartners waren vastgelegd.

Eindverantwoordelijken slecht geïnformeerd

De commissie is van mening dat de betrokken eindverantwoordelijke bewindslieden, te weten de minister-president en de minister van Financiën, te weinig geïnformeerd zijn over de waarderingen door de eigen ambtenaren en andere betrokkenen bij de delegatie zoals functionarissen van DNB. De commissie heeft geconstateerd dat de plaatsvervangend thesaurier-generaal en de president van DNB bij de finale onderhandelingen in de ambtswoning van de Belgische premier aanwezig waren. Zij waren beiden bekend met de waarderingpresentatie en hadden de bewindslieden uitgebreider kunnen inlichten. De plaatsvervangend thesaurier-generaal was tevens ingelicht door het waarderingsteam, onder wie ook de adviseurs van Lazard, over additionele relevante informatie («Speaking notes)». Deze additionele informatie is voor zover de commissie heeft kunnen nagaan, niet gedeeld met de bewindslieden.

De Staat heeft, mede op aandringen van DNB, externe expertise ingehuurd. Van die expertise is echter onvoldoende gebruikgemaakt. Bij de finale onderhandelingen zijn de adviseurs van Lazard niet betrokken en is er door betrokken ambtenaren van het ministerie van Financiën en functionarissen van DNB slechts in beperkte mate gebruikgemaakt van de informatie die de adviseur gegenereerd en ook geleverd heeft aan zowel de onderhandelingsdelegatie als aan DNB.

Tegelijkertijd hebben de eindverantwoordelijke bewindslieden en functionarissen zichzelf onvoldoende vergewist van mogelijk relevante informatie. Basale vragen zijn niet gesteld, bijvoorbeeld de vraag of de delen voldoende gekapitaliseerd waren, de vraag naar de status van de opsplitsing van ABN AMRO en de vraag naar mogelijke lijken in de kast. Het bevreemdt de commissie dat de verantwoordelijken zelf niet direct vragen aan de adviseurs hebben gesteld of hebben kunnen stellen, maar dat dezelfde adviseurs in de openbare verhoren van de commissie wel verantwoordelijk zijn gehouden voor gemaakte fouten.

Informatie-uitwisseling binnen DNB gebrekkig

De commissie verbaast zich erover dat de president van DNB slechts gedeeltelijk bekend was met de informatie uit het waarderingsteam, waarin zijn eigen medewerkers een belangrijke plek hadden. De commissie heeft geconstateerd dat de president van DNB geen kennis had van de extra informatie ten behoeve van de onderhandelingen die op donderdag 2 oktober 2008 vanuit het waarderingsteam is opgebracht («Speaking notes»). Deze informatie was wel degelijk aanwezig binnen DNB. Daardoor kon ook de president van DNB de minister-president en de minister van Financiën niet inlichten over deze belangrijke informatie. De commissie is van mening dat de president van DNB zijn rol als adviseur van de bewindslieden beter had moeten invullen.

Adequaat toezicht problematisch, met name bij grensoverschrijdende toezichtsituaties

In aansluiting op de bevindingen van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel is het deze commissie duidelijk geworden welke beperkingen er kleven aan het externe toezicht. DNB had de middelen niet om bij Fortis in te grijpen, had ondanks alle zorgvuldigheid en inspanningen niet voldoende grip op ABN AMRO en de separatie- en integratieprocessen na de overname in 2007, en had eind september 2008 kennelijk ook slechts beperkt inzicht in de problemen bij ING.

De gebeurtenissen rond Fortis en ABN AMRO sterken de commissie in haar overtuiging dat, in aansluiting op de aanbevelingen van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel, het optuigen van grensoverschrijdend toezicht, bij voorkeur één krachtige Europese toezichthouder met doorzettingsmacht, de hoogste prioriteit heeft. Hetzelfde geldt voor mechanismes om de kosten van problemen te verdelen over landen (burden sharing).

Onvoldoende balans tussen prudentiële aspecten en mededingingsaspecten

De door de Europese Commissie opgelegde Remedy heeft een belangrijke rol gespeeld bij het in de problemen komen van Fortis. Het heeft bovendien het traject na verwerving door de Nederlandse Staat ernstig gecompliceerd en aanzienlijke kosten voor de belastingbetaler met zich meegebracht. Er moet in dit verband meer aandacht komen voor systeemoverwegingen, zowel in het reguliere toezicht als bij beslissingen rond fusies en overnames waarbij ook de mate van complexiteit en tijdsduur van dergelijke processen uitdrukkelijk aan de orde moet komen. Prudentiële en mededingingsaspecten mogen niet afzonderlijk van elkaar worden beoordeeld, bijvoorbeeld bij de door de Europese Commissie op te leggen Remedies, en er moet een evenwichtiger weging komen van deze aspecten.

Kamer onvoldoende en te laat geïnformeerd door minister

De commissie is van mening dat de Kamer in alle fases van het proces van de overname van Fortis en ABN AMRO op meerdere momenten onvolledig en te laat is geïnformeerd. Zoals de minister van Financiën zelf heeft aangegeven, is geen volledige openheid van zaken gegeven in de debatten over de Benelux-overeenkomst. Naar het oordeel van de commissie had de Kamer achteraf meer inzicht moeten en kunnen krijgen. De commissie oordeelt dat de Kamer ook bij de tweede ingreep rond Fortis onvolledig geïnformeerd is, bijvoorbeeld met betrekking tot de begrippen «onderhandelingsresultaat» en «marktconform» en over het karakter van de overgenomen langlopende leningen. Rond de zogenaamde technische verhanging in december 2008 is de commissie van oordeel dat de minister de Kamer in eerste instantie zodanig onvolledig heeft geïnformeerd dat de Kamer geen juist beeld kon krijgen. Voor wat betreft de herkapitalisaties is de commissie van oordeel dat de minister op zijn minst het bestaan van de al bekende posten die voor extra kosten zouden zorgen, al in november 2008 had kunnen en moeten noemen, en een indicatie had kunnen geven van de orde van grootte van sommige van die posten. De Kamer is dus niet tijdig en niet volledig geïnformeerd.

Kamer weinig doortastend en soms verkeerde focus

De rol van de Tweede Kamer zelf is voornamelijk een rol achteraf geweest. De commissie constateert dat bij de behandeling van de ingrepen in de Kamer weinig aandacht is besteed aan de grensoverschrijdende dimensie van de problemen bij Fortis en de nationale reflexen die daarbij kwamen kijken. Door primair uit te gaan van het eigen nationale belang is kritische reflectie op gekozen oplossingen grotendeels achterwege gebleven. Bij de parlementaire behandeling zijn niet altijd de juiste accenten gelegd wat hoofd- en bijzaken betreft. Dit heeft ongetwijfeld veel te maken met de informatie die door de minister aan de Kamer verstrekt is, maar de commissie vraagt zich evengoed af of Kamerleden voldoende tijd hebben gekregen, of genomen, om de informatie die verschaft is goed te kunnen doorgronden en benutten.

HOOFDSTUK 5 ING

5.1 Inleiding

Tegen de achtergrond van het uiteenspatten van de zeepbel op de Amerikaanse huizenmarkt en de wereldwijde kredietcrisis die daarop volgde, waren markten in de loop van 2008 steeds onzekerder geworden over de kapitaalpositie van financiële instellingen. De aandacht van analisten richtte zich daarbij ook op de grote portefeuille Alt-A-hypotheekobligaties van ING. Deze portefeuille, met een nominale waarde van 39 miljard dollar, was voor het overgrote deel in het bezit van het Amerikaanse dochterbedrijf ING Direct USA. Hoewel ING volhield dat de verliezen op de Alt-A-obligaties meevielen, slaagde het bedrijf er uiteindelijk niet meer in om marktpartijen daarvan te overtuigen. Begin oktober 2008 kwam ING tot de conclusie dat hulp van de Nederlandse overheid nodig was om zijn kapitaalpositie in deze omstandigheden op peil te houden.

In de maanden die volgden kreeg ING op drie manieren hulp van de Staat. Dit begon op 19 oktober 2008 met de bekendmaking dat ING een kapitaalinjectie van 10 miljard euro kreeg in de vorm van door de Staat gekochte kernkapitaaleffecten. Drie maanden later, op 26 januari 2009, werd bekendgemaakt dat de Staat voor ING een Illiquid Assets Back-up Facility (IABF) in het leven riep: een speciale regeling waarmee de Staat het risico overnam van tachtig procent van de portefeuille Alt-A-hypotheekobligaties. Tot slot nam ING Bank enkele dagen later, op 30 januari, voor het eerst deel aan de