Kamerstuk

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarDossier- en ondernummer
Eerste Kamer der Staten-Generaal2012-2013C nr. C

C Parlementair Onderzoek Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten

C PARLEMENTAIR ONDERZOEK PRIVATISERING/VERZELFSTANDIGING OVERHEIDSDIENSTEN

INHOUDSOPGAVE

   

pag.

     
 

Ter inleiding

5

     

1.

METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING

7

1.1.

Doel van het onderzoek

7

1.2.

Centrale onderzoeksvraag

7

1.3.

Onderzoeksontwerp

9

1.4.

Casusonderzoeken

10

1.5.

Achtergrondstudies

13

1.6.

Expertmeetings

14

1.7.

Openbare gesprekken

15

1.8.

Klankbordgroep

17

     

2.

PRIVATISERING VAN DE POST EN TELEFONIE

19

2.1.

Inleiding

19

2.1.1.

Afbakening

19

2.1.2.

Post en telefonie anno 2012

20

2.1.3.

Historisch overzicht

21

2.2.

Liberalisering

25

2.2.1.

Liberalisering telefoniemarkt

25

2.2.2.

Liberalisering postmarkt

28

2.3.

Motieven en verwachtingen

30

2.3.1.

Aanleiding

30

2.3.2.

Verzelfstandiging

32

2.3.3.

Privatisering

34

2.3.4.

Conclusies

38

2.4.

Borging, sturing en verantwoording

38

2.4.1.

Verzelfstandiging

38

2.4.2.

Privatisering

44

2.4.3.

Oprichting OPTA

46

2.4.4.

Terugtreden Staat uit KPN

50

2.4.5.

Terugtreden Staat uit TPG

58

2.4.6.

Conclusies

59

2.5.

Effecten, evaluaties, ingrepen

61

2.5.1.

Veronderstelde effecten

61

2.5.2.

Vastgestelde beleidseffecten telefonie

61

2.5.3.

Vastgestelde beleidseffecten post

62

2.5.4.

Zorgen over de post

66

2.5.5.

Conclusies

67

2.6.

De rol van het parlement

68

2.6.1.

Het parlement als medewetgever

68

2.6.2.

Het parlement als controleur

72

2.6.3.

Het parlement als volksvertegenwoordiging

77

2.6.4.

Conclusies

78

     

3.

VERZELFSTANDIGING VAN DE NS

81

3.1.

Inleiding

81

3.2.

Focus van het casusonderzoek

87

3.3.

Bronnen, motieven en doelen

87

3.3.1.

Het besluit tot verzelfstandiging van de NS (1993–1995)

87

3.3.2.

Het besluit tot oprichting van ProRail (1999–2005)

96

3.4.

Borging, sturing en verantwoording

115

3.4.1.

Borging, sturing en verantwoording (1993–1995)

115

3.4.2.

Borging, sturing en verantwoording rond de oprichting van ProRail (1999–2005)

123

3.5.

Effecten, evaluaties en ingrepen

131

3.5.1.

Effecten, evaluaties en ingrepen (1992–1995)

131

3.5.2.

Effecten, evaluaties en ingrepen (1999–2005)

133

3.6.

De rol van het parlement

138

3.6.1.

De Tweede Kamer als medewetgever

138

3.6.2.

De Tweede Kamer als medebestuurder

142

3.6.3.

Het parlement als controleur

144

3.6.4.

De rol van de Eerste Kamer

151

3.6.5.

Conclusies

152

3.7.

Nawoord

152

     

4.

PRIVATISERING VAN DE REÏNTEGRATIEDIENSTVERLENING

155

4.1.

Introductie en voorgeschiedenis

155

4.1.1.

Commissie-Buurmeijer

156

4.1.2.

Activering en reïntegratie

156

4.1.3.

SUWI en verzelfstandiging reïntegratiedienstverlening

158

4.1.4.

Van publiek naar privaat: in drie stappen

160

4.2.

Motieven en verwachtingen

162

4.2.1.

Motieven van het kabinet

162

4.2.2.

Tweede Kamer over motieven en verwachtingen

163

4.2.3.

Eerste Kamer over motieven en verwachtingen

169

4.2.4.

Conclusies

169

4.3.

Borging, sturing en verantwoording

170

4.3.1.

De interne ontvlechting (fase 1)

170

4.3.2.

Externe verzelfstandiging (fase 2)

175

4.3.3.

Privatisering (fase 3)

186

4.3.4.

Conclusie

191

4.4.

Effecten, evaluaties en ingrepen

192

4.4.1.

Doelstellingen en verwachte effecten

192

4.4.2.

Evalueren van beleidseffecten

193

4.4.3.

Conclusie

197

4.5.

Het functioneren van het parlement

198

4.5.1.

Het parlement als mede-wetgever

198

4.5.2.

Het parlement als controleur

204

4.5.3.

Het parlement als volksvertegenwoordiger

207

4.5.4.

Conclusie

209

     

5.

PRIVATISERING, ONTVLECHTING EN MARKTWERKING IN DE ENERGIESECTOR

211

5.1.

Inleiding

211

5.1.1.

Doel en focus van dit onderzoek

212

5.1.2.

Elektriciteitsmarkt

212

5.1.3.

Liberalisering, ontvlechting en privatisering

213

5.1.4.

Parlementaire behandeling

215

5.2.

Beleidsgeschiedenis van privatisering en ontvlechting

215

5.2.1.

Liberalisering van de energiesector

215

5.2.2.

Eerst liberaliseren, dan privatiseren (1996 – 1998)

216

5.2.3.

Privatisering wordt controversieel (1999 – 2001)

219

5.2.4.

Privatiseringswetgeving (2001 – 2004)

220

5.2.5.

Eerst ontvlechten, dan privatiseren? (2004 – 2006)

222

5.2.6.

De (vermeende) inwerkingtreding van het groepsverbod (2007 – 2012)

224

5.2.7.

Conclusie

225

5.3.

Motieven en doelen

225

5.3.1.

Debat in de Tweede Kamer over motieven en doelen

226

5.3.2.

Debat in de Eerste Kamer over motieven en doelen

233

5.3.3.

Conclusie

238

5.4.

Sturing, controle en publieke belangen

239

5.4.1.

Debat in de Tweede Kamer over sturing en controle van energiebedrijven

240

5.4.2.

Debat in de Eerste Kamer over sturing en controle van energiebedrijven

248

5.4.3.

Debat in de Tweede Kamer over publieke belangen

249

5.4.4.

Debat in de Eerste Kamer over publieke belangen

254

5.4.5.

Conclusie

256

5.5.

Evaluaties en effecten

257

5.5.1.

Debat in het parlement over beleidservaringen elders

257

5.5.2.

Debat in de Tweede Kamer over effecten voor de burger

260

5.5.3.

Debat in de Eerste Kamer over de effecten voor de burger

264

5.5.4.

Conclusie

265

5.6.

De functies van het parlement

266

5.6.1.

Het parlement als medewetgever

266

5.6.2.

Het parlement als controleur

268

5.6.3.

Het parlement als volksvertegenwoordiger

270

5.6.4.

Conclusie

272

     

6.

GENERIEKE PARLEMENTAIRE DEBATTEN OVER PRIVATISERINGEN EN VERZELFSTANDIGINGEN

275

6.1.

Kaderwet zelfstandige bestuursorganen

275

6.1.1.

Definitie van een ZBO

275

6.1.2.

Voorgeschiedenis Kaderwet ZBO

277

6.1.3.

Ontwikkeling van een voorstel Kaderwet ZBO

282

6.1.4.

Tweede Kamer bespreekt wetsvoorstel Kaderwet ZBO

283

6.1.5.

Rapport van de werkgroep-Kohnstamm

286

6.1.6.

Behandeling Kaderwet ZBO in Eerste Kamer

288

6.1.7.

Nabeschouwing

288

6.1.8.

Conclusies

289

6.2.

Staatsdeelnemingenbeleid

289

6.2.1.

Voorgeschiedenis

290

6.2.2.

Nota Staatsdeelnemingenbeleid 1996

291

6.2.3.

Nota Staatsdeelnemingenbeleid 2001

292

6.2.4.

Nota Staatsdeelnemingenbeleid 2007

294

6.2.5.

Conclusies

296

     

7.

VERGELIJKENDE ANALYSE

299

7.1.

Variatie in casusonderzoeken

299

7.2.

Bronnen, motieven, verwachtingen

303

7.2.1.

Motieven in de casusonderzoeken

304

7.2.2.

Verschuiving in motieven

305

7.2.3.

Meervoudige en internationale motieven

307

7.3.

Borging, sturing en verantwoording

307

7.3.1.

Borging en sturing in casusonderzoeken

308

7.3.2.

Rijdende treinen, kettingreacties en op de rem staan

309

7.3.3.

Publiekrechtelijke kaders

312

7.3.4.

Wel of geen splitsing?

313

7.3.5.

Publieke belangen

314

7.3.6.

De rol van aandeelhouder als sturingsinstrument

315

7.3.7.

Alternatieve vormen van verantwoording

315

7.4.

Effecten, evaluaties en ingrepen

316

7.4.1.

Effecten en evaluaties in de casusonderzoeken

316

7.4.2.

Effecten voor de burger

318

7.4.3.

Leren van andere ervaringen

319

7.5.

Functioneren van het parlement

320

7.5.1.

Het parlement als medewetgever

320

7.5.2.

Het parlement als controleur

321

7.5.3.

Het parlement als volksvertegenwoordiger

323

7.5.4.

Tot slot

325

     

BIJLAGEN

 

Bijlage 1:

Lijst met afkortingen

327

Bijlage 2:

Methodologische bijlage casusonderzoeken

329

Bijlage 3:

Samengesteld overzicht privatiseringen en verzelfstandigingen 1 januari 1989-31 december 2010

337

Bijlage 4:

Overzicht van evaluaties van ZBO's

369

Bijlage 5:

Overzicht van evaluaties van staatsdeelnemingen 2003–2006

377

TER INLEIDING

Dit is het deelrapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten.

Om de parlementaire besluitvorming over privatisering en verzelfstandiging in de afgelopen decennia zo nauwkeurig mogelijk in kaart te brengen, heeft de onderzoekscommissie een vijftal casusonderzoeken verricht. Deze studies vormen de inhoud van dit deelrapport.

De casusstudies beschrijven de parlementaire besluitvorming in de beide Kamers van de Staten-Generaal en bieden een verhelderende blik op de aard van de besluitvorming door de jaren heen. De bevindingen van deze studies zijn verwerkt in het hoofdrapport van de commissie, dat tegelijk met dit deelrapport verschijnt.

Aangezien de Eerste Kamer het eindstation is van wetgeving, overziet zij doorgaans de hele keten van parlementaire besluitvorming. Dit onderzoek sluit daarbij aan en illustreert daarmee tevens wat de commissie verstaat onder een «wetgevingsonderzoek». De onderzoekscommissie heeft de totstandkoming van wetgeving onderzocht en probeert daaruit lessen te trekken voor de wetgever.

Het deelrapport is tot stand gekomen onder leiding van prof. dr. Sandra van Thiel. Zij coördineerde het onderzoek dat werd verricht door een zestal onderzoekers. Dit waren: mr. Jasper Boon, dr. Mark de Bruijne, drs. Ilse Hento, drs. Jooske de Sonnaville, Marlieke Heck MSc en drs. Bart Stellinga. Deze onderzoekers zijn op hun beurt weer ondersteund door informatiespecialist Peter van Goch. De onderzoekscommissie is hen zeer erkentelijk voor het gedegen werk dat zij in een relatief korte tijdspanne hebben verricht. Voor de inhoud van dit rapport is vanzelfsprekend de commissie verantwoordelijk. Een woord van dank is op zijn plaats aan het adres van de vele genodigden met wie de commissie in casusverband heeft gesproken.

Het deelrapport geeft in hoofdstuk 1 eerst de onderzoeksopzet weer en verantwoordt de criteria voor de selectie van de vijf te behandelen casus. Daarna komen de vijf casus zelf aan bod, respectievelijk: de privatisering van post en telefonie (hoofdstuk 2), de verzelfstandiging van de NS (hoofdstuk 3), de privatisering van de reïntegratiedienst (hoofdstuk 4) en de privatisering in de energiesector (hoofdstuk 5). Daarna beschrijft hoofdstuk 6 van het rapport het generieke parlementaire debat over privatiseringen en verzelfstandigingen in de betreffende periode. Hoofdstuk 7 vergelijkt de resultaten van de afzonderlijke casusstudies om tot meer algemene conclusies te kunnen komen. Daarin staat een aantal thema's centraal. Ten eerste de motieven en verwachtingen van privatisering en verzelfstandiging. Ten tweede de sturing, het toezicht en de verantwoording. Ten derde de effecten van privatisering en verzelfstandiging en ten vierde het functioneren van het parlement zelf. Bij deze vergelijkende analyse worden ook de resultaten betrokken van een aantal overzichtsstudies die derden op verzoek van de commissie hebben verricht. Die studies gaan onder meer over de aantallen privatiseringen en verzelfstandigingen in de afgelopen twintig jaar, de evaluaties van zelfstandige bestuursorganen en staatsdeelnemingen, en de vraag hoe burgers privatiseringen en verzelfstandigingen ervaren.

Het deelrapport is de opmaat naar het hoofdrapport van de parlementaire onderzoekscommissie. Daarin beantwoordt de commissie de onderzoeksvragen, trekt conclusies en doet aanbevelingen.

Roel Kuiper,

Voorzitter Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten

1. METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING1

Deze methodologische verantwoording zet uiteen wat het doel, het onderwerp en de werkwijze van het parlementaire onderzoek is geweest. Het onderzoek bestaat uit verschillende onderdelen en maakt gebruik van verschillende informatiebronnen en onderzoeksmethoden. De keuze daarvan wordt in dit hoofdstuk nader toegelicht en verantwoord.

Dit is de eerste keer dat de Eerste Kamer gebruik maakt van haar recht om een parlementair onderzoek uit te voeren. Dit betekent dat er ten aanzien van de inrichting van het onderzoek enkele procedures en handelwijzen moesten worden vastgelegd. Zo is er bijvoorbeeld een informatieprotocol opgesteld over de uitwisseling van informatie tussen regering en parlementaire onderzoekscommissie en zijn er vergelijkbare werkwijzen gekozen bij de samenstelling van het onderzoeksteam en de keuze van onderzoeksmethoden. Op een aantal punten heeft de Eerste Kamer voor een eigen aanpak gekozen, bijvoorbeeld in de vormgeving van openbare gesprekken (geen hoorzittingen, wel groepsgesprekken) en in de onderzoekswijze (het inhuren van externe onderzoekers en het uitbesteden van onderzoek). De Eerste Kamer is een chambre de réflexion; doel van het onderzoek is daarom beschouwen, reflecteren en leren – ook van en voor zichzelf.

1.1. Doel van het onderzoek

Het onderzoek van de parlementaire onderzoekscommissies richt zich op de aard en de inhoud van de parlementaire besluitvorming in de Eerste en Tweede Kamer ten aanzien van privatiseringen en verzelfstandigingen van overheidsdiensten in de afgelopen twintig jaar (van 1990 tot 2010). Het betreft een wetgevingsonderzoek dat het functioneren van het parlement als medewetgever, controleur, volksvertegenwoordiger en hoeder van het algemeen belang centraal stelt. De commissie onderzoekt ook in welke mate bij besluitvorming over privatisering en verzelfstandiging aandacht is uitgegaan naar de gevolgen van privatiseringen en verzelfstandigingen voor de relatie burger-rijksoverheid. Doel van het onderzoek is op basis van een analyse van de in het verleden opgedane ervaringen de kwaliteit van toekomstige parlementaire besluitvorming ten aanzien van privatiseringen en verzelfstandigingen te ondersteunen en zo mogelijk te verbeteren.

Het onderzoek heeft nadrukkelijk niet tot doel een oordeel te geven over verzelfstandigingen of privatiseringen die hebben plaatsgevonden, noch over degenen die daarvoor verantwoordelijk waren. Ook richt de commissie zich niet op de vraag wat de gevolgen van privatisering en verzelfstandiging voor de burger als klant van publieke diensten zijn geweest; daarvoor verwijst de commissie naar de diverse studies die zijn uitgevoerd door onder meer toezichthouders, adviesorganen zoals de Sociaal-Economische Raad (SER) en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), de Algemene Rekenkamer, de Nationale Ombudsman, adviesbureaus en wetenschappelijk onderzoek naar de economische effecten van privatisering en verzelfstandiging.

1.2. Centrale onderzoeksvraag

De centrale onderzoekvraag van het onderzoek luidt:

Op welke wijze en in welke mate is gedurende de periode 1990–2010 in de parlementaire beraadslagingen ten aanzien van privatiseringen en/of verzelfstandigingen aandacht uitgegaan naar de beoogde, verwachte en bereikte effecten van privatiseringen en verzelfstandigingen op de verhouding tussen burger en rijksoverheid?

De «verhouding tussen burger en rijksoverheid» heeft betrekking op de beoordeling door burgers van de controle, sturing en verantwoording door de rijksoverheid en van geprivatiseerde of verzelfstandigde diensten. Heeft de rijksoverheid nog afdoende middelen om te sturen, en maakt zij daar – naar het oordeel van de burger – ook op een adequate manier gebruik van? Dit is van belang met het oog op de borging van publieke belangen.

De centrale vraagstelling van het onderzoek beweegt zich op drie niveaus: (1) dat van de regering (beleid), waar doorgaans het initiatief heeft gelegen om over te gaan tot privatisering/verzelfstandiging, (2) dat van de beide Kamers der Staten-Generaal, die de benodigde wetgeving mede tot stand hebben gebracht, en (3) dat van de burger die te maken heeft gekregen met de effecten van de privatisering/verzelfstandiging van overheidsdiensten. Op elk van deze niveaus zijn deelvragen geformuleerd waar in het onderzoek antwoord op wordt gezocht.

Niveau 1: regeringsbeleid

  • Op grond waarvan werd tot privatiseren/verzelfstandigen besloten?

  • Wat waren daarbij de voornaamste overwegingen?

  • Hoe werd over de voordelen en opbrengsten van privatisering/verzelfstandiging gedacht?

  • Welke (nieuwe) sturingsfilosofie van publieke dienstverlening stond daarbij voor ogen?

  • Welke (toekomstige) rol van de rijksoverheid stond daarbij voor ogen?

  • Op welke wijze werden de effecten van privatisering/verzelfstandiging geanalyseerd?

  • Werd er nagedacht over de borging van vitale publieke belangen?

  • Werd er nagedacht over de gevolgen voor de relatie tussen de burger en de rijksoverheid?

  • Tot welke vormen van versterkte publieke controle door de rijksoverheid hebben privatiseringen en verzelfstandigingen geleid (versterking van regeldruk, toezichtorganen e.d.) en werd dit in deze omvang voorzien?

  • Hebben privatiseringen en verzelfstandigingen geleid tot een andere bestuurlijke cultuur bij de overheid (gedepolitiseerd, meer bedrijfsmatig e.d.) en hoe is dit te taxeren?

Niveau 2: parlement/medewetgever

  • Welke afwegingen hebben beide Kamers gemaakt met betrekking tot de grondslag en doelstelling van privatiseringen en verzelfstandigingen? Op welke wijze hebben de Staten-Generaal de premissen getoetst?

  • Welke verwachtingen waren er in de Staten-Generaal ten aanzien van de effecten van privatiseringen en verzelfstandigingen? Liepen deze uiteen met de verwachtingen van de regering?

  • Hoe is het effect van privatiseringen en verzelfstandigingen op de relatie burger-rijksoverheid ingeschat?

  • Hoe zijn de Kamers er mee omgegaan dat, door het op afstand zetten van overheidsdiensten, ook het mechanisme van publieke verantwoording en daarmee de sturing en controle door het parlement worden geraakt?

  • Zijn de Kamers anders gaan denken over sturingsmogelijkheden door de overheid nadat belangrijke privatiseringen en verzelfstandigingen hadden plaatsgevonden?

  • Hoe is de bemoeienis van de Kamers met het onderwerp als zodanig te typeren door de jaren heen? Is er reflectie geweest op eigen handelen (en daarmee op de kwaliteit van de parlementaire beraadslagingen)?

Niveau 3: burger

  • Wat zijn de feitelijke effecten van privatiseringen en verzelfstandigingen voor de burger? (dienstverlening, kosten, keuzevrijheid e.d.)

  • Passen deze feitelijke effecten bij de verwachte effecten door de rijksoverheid?

  • Hoe is de relatie tussen burger en rijksoverheid veranderd als gevolg van privatiseringen en verzelfstandigingen van overheidsdiensten?

  • Is er een verband tussen effecten van privatisering/verzelfstandiging en de manier waarop burgers de rijksoverheid percipiëren? Is er een verband met de vraag of burgers vertrouwen hebben in de overheid?

  • Hoe waarderen burgers de «borging» van bepaalde publieke belangen (energievoorziening, water, openbaar vervoer e.d.)?

Deze deelvragen zijn in vier thema’s gegroepeerd die als leidraad hebben gefungeerd voor de analyse van onderzoeksgegevens en het formuleren van conclusies. Ook de onderzoeksrapporten zijn opgebouwd aan de hand van deze vier thema’s:

  • 1. Bronnen, motieven en verwachtingen van privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid en besluiten;

  • 2. Sturing en verantwoording na privatisering en verzelfstandiging, inclusief het borgen van publieke belangen;

  • 3. Effecten en evaluaties, ofwel welke effecten werden verwacht, is dit geëvalueerd, en is er gebruik gemaakt van ervaringen met eerdere besluiten, in andere sectoren of landen;

  • 4. Rol van het parlement als medewetgever, controleur, volksvertegenwoordiger en hoeder van het algemeen belang.

1.3. Onderzoeksontwerp

Het onderzoek van de parlementaire onderzoekscommissie bestaat uit vijf onderzoekselementen:

  • 1. De commissie heeft zelf onderzoek gedaan naar debatten in de Staten-Generaal over een aantal specifieke besluiten tot privatisering of verzelfstandiging van overheidsdiensten (casusonderzoeken). De resultaten hiervan vormen, tezamen met een vergelijkende casusanalyse, het deelrapport.

  • 2. De commissie heeft een aantal achtergrondstudies laten verrichten vanuit verschillende perspectieven. Deze studies vormen geen integraal onderdeel van het rapport maar hebben de commissie geholpen bij het formuleren van haar conclusies.

  • 3. De commissie heeft een vijftal expertmeetings gehouden om zich door deskundigen over deelaspecten van het onderzoek te laten informeren.

  • 4. De commissie heeft gesprekken gevoerd met diverse betrokkenen, of representanten daarvan, bij besluitvorming over privatisering en verzelfstandiging. Deze gesprekken hebben overwegend in de openbaarheid plaatsgevonden, op een aantal gesprekken na. Van de openbare gesprekken zijn verslagen gemaakt, die als Kamerstuk I 2012/13, C, D zijn gepubliceerd.

  • 5. De commissie heeft met enige regelmaat de voortgang en tussentijdse resultaten van het onderzoek besproken met een klankbordgroep.

Hierna wordt elk van deze vijf elementen nader toegelicht en verantwoord.

1.4. Casusonderzoeken

Voor het casusonderzoek zijn vier sectorspecifieke casus geselecteerd: de verzelfstandiging van de NS (reizigersvervoer) en ProRail; de verzelfstandiging en later privatisering van de telefonie en post (PTT); de verzelfstandiging van het beheer van het energienetwerk in het kader van het debat over de privatisering van energiebedrijven; en de verzelfstandiging en later privatisering van de reïntegratiedienst. Voor een definitie van begrippen als verzelfstandiging en privatisering, en de verschillende vormen daarvan verwijst de commissie naar het Hoofdrapport2. De vier casus zijn geselecteerd uit een langere lijst met mogelijke casus op basis van de volgende criteria:

  • De casus moeten een omvangrijk maatschappelijk effect kennen c.q. veel burgers hebben geraakt;

  • De casus moeten een parlementaire behandeling kennen;

  • De casus moeten gespreid zijn over diverse sectoren;

  • De casus moeten gespreid in de tijd liggen (1990–2010); en

  • De casus moeten verschillende vormen van geheel of gedeeltelijke privatisering of verzelfstandiging hebben.

Deze criteria zijn in mei 2011 opgesteld door de aan de parlementaire onderzoekscommissie voorafgegane voorbereidingscommissie van het parlementaire onderzoek.3 Ze sluiten aan bij de centrale onderzoeksvraag van de onderzoekscommissie waarin effecten voor de burger (impact) centraal staan evenals de kwaliteit van de besluitvorming over een langere periode. In lijn daarmee is besloten om per casus in te zoomen op één of twee belangrijke besluiten. Op die manier kan een volledige parlementaire behandeling worden gevolgd en geanalyseerd. Zo’n besluit moet natuurlijk in zijn context worden bezien. Hoewel dat in de individuele casusonderzoeken maar beperkt mogelijk is, kunnen in de vergelijkende analyse van alle casus wel lessen worden getrokken over de ontwikkeling van de besluitvorming in de tijd en over verschillen tussen bijvoorbeeld sectoren. Op die manier probeert de commissie zowel in de diepte als in de breedte een beeld te krijgen van de besluitvorming over privatisering en verzelfstandiging.

Per casus zijn de volgende besluiten geselecteerd voor nader onderzoek:

  • Post en telefonie: dit casusonderzoek richt zich op de verzelfstandiging van het staatsbedrijf PTT tot de staatsdeelneming NV KPN in 1989, de beursgang daarvan in 1994 en latere privatisering door verkoop van aandelen. Ook de Telecomwet uit 1998 en de oprichting van OPTA (een zelfstandig bestuursorgaan; ZBO) in 1997 zijn in het onderzoek meegenomen. KPN werd gesplitst in een telefonie- en postbedrijf (TPG). De privatisering van de post volgde op Europese richtlijnen uit 1997 en werd neergelegd in de Postwet van 2000. Beide bedrijven opereren heden ten dage in een geliberaliseerde markt.

  • NS: dit casusonderzoek richt zich op het besluit uit 1995 om het reizigersvervoer te verzelfstandigen (NS NV, staatsdeelneming) en het besluit uit 2005 om ProRail BV (een rechtspersoon met een wettelijke taak – rwt – en staatsdeelneming) op te richten. Feitelijk was de NS al een zelfstandig bedrijf voor 1995 en betrof de «verzelfstandiging» in 1995 meer het financieel zelfstandig worden van de NS dan bijvoorbeeld de organisatievorm. De «verzelfstandiging» van de NS volgde op het rapport-Wijffels en Europese richtlijnen uit 1991. De oprichting van ProRail werd voorafgegaan door Europese richtlijnen uit 2001 en 2004. Besluiten ten aanzien van het goederenvervoer en streek- en stadsvervoer maken geen deel uit van de casus.

  • Reïntegratie: het besluit om (een deel van) de arbeidsvoorzieningenorganisatie (een ZBO) te verzelfstandigen in 2002 in een staatsdeelneming genaamd Kliq NV, en die daarna te privatiseren was onderdeel van de discussie over de herstructurering van de uitvoering van de sociale zekerheid en de oprichting (verstatelijking) van het UWV. Ook het besluit om de verplichte uitbesteding van reïntegratieactiviteiten door gemeenten los te laten, speelt een rol in deze casus. Kliq NV is in 2005 failliet gegaan, voordat de privatisering kon plaatsvinden.

  • Energie: het casusonderzoek richt zich op de Wet Onafhankelijk Netbeheer (WON) uit 2006. Deze wet beoogde te regelen dat regionale energienetwerken in publieke handen en onder publiek beheer konden blijven indien energiebedrijven zouden worden geprivatiseerd.4 De WON volgde op het besluit tot liberalisering van de energiemarkt in 2004, dat op zijn beurt een uitvloeisel was van de Europese richtlijn inzake liberalisering uit 1996 en de Elektriciteitswet 1998.

Naast deze vier sectorspecifieke casus heeft de commissie besloten ook onderzoek te doen naar twee generieke debatten over privatisering en verzelfstandiging. Daarvoor is gekozen voor het debat over de Kaderwet ZBO en het staatsdeelnemingenbeleid (nota’s uit 1996, 2001 en 2007). Dit wordt ook wel de vijfde casus genoemd.

Elk casusonderzoek is uitgevoerd door een team van een onderzoeker en één of meer leden van de parlementaire onderzoekscommissie. Alle casusonderzoeken zijn begeleid door de onderzoekscoördinator.

Tabel 1.1. Overzicht van onderzoeksteams per casus

Casus

Kenmerken casus

Onderzoeksteam

Post en Telefonie

verzelfstandiging; staatsdeelneming (PTT) en ZBO (OPTA),

privatisering (KPN)

periode: 1989–1994

sector: economie

drs. Jooske de Sonnaville

onderzoeker/auteur

Marlieke Heck MSc

onderzoeker/auteur

dr. Arjan Vliegenthart

lid onderzoekscommissie

ir. Marijke Vos

lid onderzoekscommissie

NS

verzelfstandiging; staatsdeelneming (NS) en ZBO (ProRail)

periode: 1995–2005

sector: openbaar vervoer

dr. Mark de Bruijne

onderzoeker/auteur

prof. dr. Roel Kuiper

lid onderzoekscommissie

ir. Marijke Vos

lid onderzoekscommissie

Reïntegratie

verzelfstandiging en beoogde privatisering; staatsdeelneming (Kliq)

periode: 2000–2005

sector: sociale zekerheid

drs. Ilse Hento

onderzoeker/auteur

mr. Frank de Grave

lid onderzoekscommissie

prof. dr. Kees de Lange

lid onderzoekscommissie

Energie

verzelfstandiging (staatsdeelneming TenneT), ontvlechting en (regionale) privatisering

periode: 2004–2006

sector: energie

drs. Bart Stellinga

onderzoeker/auteur

dr. Guusje ter Horst

lid onderzoekscommissie

drs. Gerrit Terpstra

lid onderzoekscommissie

Generiek debat

Kaderwet ZBO, 1994–2007

Nota’s staatsdeelnemingenbeleid uit 1996, 2001 en 2007

mr. Jasper Boon

onderzoeker/auteur

prof. dr. Roel Kuiper

lid onderzoekscommissie

prof. dr. Sandra van Thiel

onderzoekscoördinator

Werkwijze in de casusonderzoeken

De parlementaire onderzoekscommissie heeft een onderzoeksprotocol gehanteerd voor alle casusonderzoeken. Dit bestaat uit een aantal voorschriften ten aanzien van de methoden, analyse en rapportage. Op die manier konden de uitkomsten van de casusonderzoeken met elkaar worden vergeleken.

Elk casusonderzoek combineert twee onderzoeksmethoden: een inhoudelijke analyse van documenten (met name het parlementaire dossier van de geselecteerde besluiten) en een beperkt aantal interviews met deskundigen of betrokkenen. Inhoudsanalyse is een methode waarbij onderzoekers teksten of tekstdelen interpreteren en op een korte betekenisvolle manier samenvatten met behulp van gestandaardiseerde trefwoorden. Voor de inhoudsanalyse is op basis van de onderzoeksvragen een lijst met vragen en trefwoorden opgesteld. De onderzoekers gebruiken deze lijst om de inhoud van het parlementaire dossier te analyseren. Zo kan er bijvoorbeeld in een tekst worden gezocht naar verschillende motieven of effecten van verzelfstandiging of privatisering.

Het parlementaire dossier bestaat uit het volledige dossier van de Kamerhandelingen, zowel van de Tweede Kamer als van de Eerste Kamer, dus van voorstel tot en met finale besluitvorming. Soms zijn aanvullende of secundaire bronnen meegenomen, zoals adviezen, evaluatiestudies of beleidsbrieven, met name indien daarnaar wordt verwezen in het parlementaire dossier. Bij elk casusverslag wordt in de voetnoten verwezen naar documenten die zijn geanalyseerd.

Van de interviews wordt geen openbaar verslag gedaan; de gesprekken zijn vooral van informatieve aard om voorlopige conclusies te toetsen of ontbrekende informatie in het dossier te achterhalen. De selectie van gesprekspartners is gebaseerd op de uitkomsten van het dossieronderzoek; pas dan was duidelijk over welke onderwerpen met welke gesprekspartners (experts, parlementariërs, uitvoerders, ambtenaren) gesproken moest worden. In totaal zijn er voor alle casus tezamen 18 interviews met 23 personen gehouden. In bijlage 2 van dit rapport staat per casus vermeld met wie is gesproken.

Voor de rapportage over de bevindingen van het casusonderzoek is niet gekozen voor een chronologische volgorde van de besluitvorming, maar voor een thematische aanpak waarbij de vier eerdergenoemde thema’s (motieven, sturing, effecten, rol parlement) leidend zijn. Ter inleiding op de casusrapportage wordt wel een kort overzicht van het besluitvormingstraject gegeven; er wordt afgesloten met een beknopte bespreking van relevante ontwikkelingen die zich na het onderzochte besluit hebben afgespeeld.

Elk casusverslag is door één of meerdere onafhankelijke experts gelezen om te controleren op feitelijke onjuistheden. Voor verwijzingen naar informatie uit interviews is aan de geïnterviewden om goedkeuring gevraagd. Via het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) zijn de casusrapportages voor een controle op feitelijke onjuistheden ook aan de regering voorgelegd. De casusonderzoeken zijn uitgevoerd in de periode januari tot en met april 2012.

Aanvullende overzichtsstudies

Voor de casusonderzoeken is een aantal overzichtsstudies opgesteld. Bij de casusselectie bleek bijvoorbeeld dat bestaande overzichten van verzelfstandigingen en privatiseringen vaak onvolledig zijn. Daarom is aan het ministerie van BZK verzocht een overzicht op te stellen van alle privatiseringen en verzelfstandigingen in de periode waarop het onderzoek van de parlementaire onderzoekscommissie zich richt. De resultaten daarvan vindt u in bijlage 3 van dit deelrapport. Deze lijst is opgesteld onder auspiciën van het ministerie van BZK, op basis van bijdragen van alle ministeries.

Tijdens het casusonderzoek bleek dat evaluaties van met name ZBO’s niet altijd even gemakkelijk te vinden waren. De informatiespecialist bij het onderzoek (Peter van Goch) heeft zoveel mogelijk evaluatiestudies van ZBO’s en staatsdeelnemingen getraceerd en in kaart gebracht of deze rapportages behandeld zijn in het parlement. De resultaten daarvan zijn opgenomen in bijlagen bij dit deelrapport (bijlagen 4 en 5).

1.5. Achtergrondstudies

De parlementaire onderzoekscommissie heeft bij haar onderzoek gekozen voor een specifieke afbakening; het gaat om de kwaliteit van de parlementaire besluitvorming enerzijds en de effecten voor de burger van besluiten tot privatisering en verzelfstandiging anderzijds. Om ook vanuit andere perspectieven informatie te verkrijgen en dat te kunnen betrekken bij haar conclusies heeft de commissie besloten vier achtergrondstudies uit te laten voeren. Deze studies belichten het onderzoeksonderwerp elk vanuit een specifiek perspectief.

De eerste achtergrondstudie geeft een overzicht van het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid van de Nederlandse regering in de afgelopen twee decennia. Deze studie is verricht door de WRR, onder leiding van prof. dr. Gerard de Vries. De studie beschrijft hoe het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid zich heeft ontwikkeld en welke aannames of theorieën eraan ten grondslag lagen. Op die manier krijgt de onderzoekscommissie meer inzicht in de oorsprong van de voorstellen voor wetgeving en besluitvorming die in het parlementaire debat in de specifieke casus zijn besproken.

De tweede achtergrondstudie beschrijft op basis van internationaal vergelijkend wetenschappelijk onderzoek wat er bekend is over (onderzoek naar) effecten van privatisering en verzelfstandiging voor de burger. Dit helpt de onderzoekscommissie om te bepalen hoe haar onderzoek zich verhoudt tot onderzoek in andere landen. Ook wil de commissie nagaan of effecten voor de Nederlandse burger verschillen van effecten voor burgers in andere, overwegend Europese, landen. De auteurs van deze studie zijn allen lid van COCOPS; een door de EU gefinancierd netwerk van onderzoekers die onderzoek doen naar de effecten van overheidshervormingen in diverse Europese landen, onder leiding van prof. dr. Steven Van de Walle (Erasmus Universiteit Rotterdam).

De derde achtergrondstudie is een essay over mogelijke bedoelde en onbedoelde effecten van privatisering en verzelfstandiging voor de burger. Het essay is geschreven door prof. dr. Frans van Waarden (Universiteit Utrecht) op basis van zijn jarenlange onderzoek naar en observatie van privatisering en verzelfstandiging in Nederland en andere landen. Deze achtergrondstudie is geen traditioneel onderzoeksverslag, maar een kritische en persoonlijke beschouwing of zelfs voorbeschouwing van mogelijke effecten. Dit essay helpt de onderzoekscommissie in haar gedachtevorming over effecten voor de burger en diens relatie tot de rijksoverheid.

De vierde achtergrondstudie is een onderzoek onder burgers. Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) heeft in overleg met de onderzoekscommissie een vragenlijst opgesteld om te achterhalen wat burgers weten en vinden van privatisering en verzelfstandiging, zowel in specifieke gevallen als meer in het algemeen, en van de rol van de rijksoverheid (regering en parlement) daarbij. Deze informatie is van groot belang voor het onderzoek van de onderzoekscommissie en is niet vast te stellen uit bestudering van het parlementaire dossier. Ook andere bronnen zoals evaluatiestudies en wetenschappelijk onderzoek leverden onvoldoende informatie over dit perspectief op. De achtergrondstudie van het SCP is daarmee een belangrijke aanvulling voor de onderzoekscommissie. De vragenlijst is voorgelegd aan een representatieve steekproef van de Nederlandse bevolking (online-enquête). Aansluitend zijn drie focusgroepen (groepsinterviews) gehouden met burgers. Het onderzoek is uitgevoerd door prof. dr. Paul Dekker en drs. Josje den Ridder, onder leiding van prof. dr. Paul Schnabel.

De opdrachten tot de achtergrondstudies zijn verstrekt in december 2011. De rapportages zijn in de loop van het onderzoek opgeleverd: het WRR-rapport in januari 2012, de COCOPS-studie in maart 2012, het essay van Van Waarden in april 2012 en het SCP-rapport in juli 2012.

De achtergrondstudies maken geen integraal deel uit van het rapport van de onderzoekscommissie, maar worden separaat gepubliceerd via de website van de Eerste Kamer en/of door de auteurs zelf. Eventuele standpunten die in de achtergrondstudies worden geuit, zijn niet de standpunten van de parlementaire onderzoekscommissie. Daar waar de commissie in het hoofdrapport gebruik heeft gemaakt van informatie of ideeën uit de achtergrondstudies, wordt verwezen naar de betreffende studie.

1.6. Expertmeetings

De onderzoekscommissie heeft een aantal expertmeetings gehouden om met deskundigen van gedachten te kunnen wisselen over verschillende aspecten van het onderzoek. Soms betrof een dergelijke bijeenkomst een deel van het onderzoek zelf, bijvoorbeeld als de auteurs van een achtergrondstudie hun bevindingen presenteerden, maar er zijn ook bijeenkomsten gehouden over aspecten die weliswaar te maken hebben met het onderzoek, maar niet noodzakelijkerwijs op dat moment in studie waren.

In totaal zijn vijf bijeenkomsten gehouden:

  • Een voorbeschouwing op het WRR-rapport Markt, staat en samenleving door prof. dr. Gerard de Vries van de WRR, op 29 november 2011;

  • Een overzicht van sturing, controle en verantwoording ten aanzien van verzelfstandigde organisaties door drs. Saskia Stuiveling, president van de Algemene Rekenkamer, op 31 januari 2012;

  • Een presentatie over de kwaliteit van het parlementaire debat, met bijzondere aandacht voor het doen van onderzoek door parlementen door prof. dr. Carla van Baalen van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis van de Radboud Universiteit, op 21 februari 2012;

  • Een presentatie over effecten van privatisering en verzelfstandiging voor de burger, in brede zin en/of in andere landen door prof. dr. Steven Van de Walle, directeur COCOPS, en prof. dr. Frans van Waarden, op 24 april 2012;

  • Een presentatie over de eerste bevindingen van het SCP-onderzoek onder burgers door prof. dr. Paul Dekker en drs. Josje den Ridder, op 3 april 2012.

Van deze bijeenkomsten zijn geen verslagen gemaakt.

1.7. Openbare gesprekken

Na het beschikbaar komen van de resultaten van de casusonderzoeken en diverse achtergrondstudies, heeft de commissie een aantal gesprekken gevoerd met direct betrokkenen bij de casus. Deze gesprekken hadden een casusoverstijgend karakter, waarbij ook specifiek aandacht werd besteed aan de gevolgen van privatiseren/verzelfstandigen voor burgers. De commissie heeft deze gesprekken in openbaarheid gevoerd, om publiekelijk verantwoording te kunnen geven over de inhoud en de uitkomsten van het onderzoek. In de eerste twee weken van juni 2012 zijn elf openbare gesprekken gevoerd met 26 personen. De gesprekken waren via de live stream te volgen op de website van de Eerste Kamer, en bijna allemaal via het digitale tv-kanaal Politiek24. Diverse media hebben er verslag van gedaan. Ook na deze periode zijn nog gesprekken gevoerd, maar die zijn niet meer uitgezonden. Hier liggen vooral pragmatische argumenten aan ten grondslag; het betrof personen die wel waren uitgenodigd voor een openbaar gesprek maar die niet beschikbaar waren in de periode van deze gesprekken.

De openbare gesprekken hadden als doel om met direct betrokkenen te spreken over hun ervaringen en opvattingen over de besluitvorming over privatisering en verzelfstandiging, en de effecten daarvan voor burgers, en om de beelden en voorlopige conclusies van de commissie op basis van de casusonderzoeken en achtergrondstudies daaraan te toetsen of mee te vergelijken. Een tweede belangrijk doel was om met de genodigden te spreken over mogelijke aanbevelingen om de besluitvorming indien nodig en wenselijk te verbeteren. Daarom is ervoor gekozen om met een breed scala aan betrokkenen te praten.

Er zijn verschillende typen gesprekspartners uitgenodigd. Allereerst een aantal beschouwers; adviseurs van het openbaar bestuur en/of leden van hoge colleges van staat die door hun jarenlange ervaring een brede kijk hebben op het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid van de Nederlandse overheid. Vervolgens is gesproken met een aantal «ontwerpers»; overwegend ambtenaren die de regering hebben geadviseerd over privatiserings- en verzelfstandigingsbesluiten, zowel inhoudelijk als procedureel. Daarna is gesproken met een aantal betrokkenen bij besluiten tot privatisering, zoals oud-bewindslieden en oud-parlementariërs (uit beide Kamers). Met name bij de laatste categorieën gesprekspartners is ook aansluiting gezocht bij de casusonderzoeken die de onderzoekscommissie heeft verricht (zie boven). Voorts is gesproken met vertegenwoordigers uit de wereld van de uitvoeringsorganisaties en toezichthouders. Ook heeft de commissie met personen over het burgerperspectief. Gesprekken met deze twee laatste groepen gesprekspartners zijn om pragmatische redenen gecombineerd.

Onderstaande tabel biedt een overzicht en vermeldt of gesprekspartners een individueel dan wel groepsgesprek hebben gehad:

Tabel 1.2. Overzicht gesprekspartners in openbare gesprekken

Naam

Type gesprekspartner

Type gesprek

prof. mr. Herman Tjeenk Willink

beschouwer (voormalig vice-president van de Raad van State)

individueel gesprek

drs. Saskia Stuiveling

beschouwer (president van de Algemene Rekenkamer)

individueel gesprek

dr. Alexander Rinnooy Kan

beschouwer (voorzitter van de Sociaal-Economische Raad)

individueel gesprek

prof. mr. Roel Bekker

ontwerper (voormalig secretaris- generaal)

groepsgesprek 1

drs. Marjanne Sint

ontwerper (voormalig secretaris- generaal)

groepsgesprek 1

prof. dr. Ko de Ridder

expert (hoogleraar bestuurskunde)

groepsgesprek 1

mevrouw Annemarie Jorritsma

voormalig bewindspersoon

groepsgesprek 2

mr. Laurens Jan Brinkhorst

voormalig bewindspersoon

groepsgesprek 2

prof. dr. Willem Vermeend

voormalig bewindspersoon

groepsgesprek 2

dr. Gerrit Zalm

voormalig bewindspersoon

individueel gesprek

mr. dr. Koos van den Berg

voormalig lid Tweede Kamer

groepsgesprek 3

drs. Jacob Reitsma

voormalig lid Tweede Kamer

groepsgesprek 3

prof. mr. Erik Jurgens

voormalig lid Eerste Kamer

groepsgesprek 3

de heer Gerrit Schutte

voormalig lid Tweede Kamer

groepsgesprek 4

dr. Kees Vendrik

voormalig lid Tweede Kamer

groepsgesprek 4

de heer Johan Remkes

voormalig lid Tweede Kamer

groepsgesprek 4

mr. Olga Scheltema

voormalig lid Tweede Kamer

groepsgesprek 4

dr. Kars Veling

voormalig lid Tweede Kamer

groepsgesprek 5

prof. dr. Frans Leijnse

voormalig lid Eerste Kamer

groepsgesprek 5

mr. Yvonne Timmerman-Buck

voormalig voorzitter Eerste Kamer

groepsgesprek 5

drs. Dorine Burmanje

uitvoerder (voorzitter raad van bestuur Kadaster en voorzitter Handvestgroep Publiek Verantwoorden)

groepsgesprek 6

mr. Sadik Harchaoui

beschouwer burgerperspectief (voorzitter Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling)

groepsgesprek 6

prof. dr. Paul Schnabel

beschouwer burgerperspectief (directeur SCP)

groepsgesprek 6

drs. Bart Combée

beschouwer burgerperspectief (directeur Consumentenbond)

groepsgesprek 7

mr. Chris Fonteijn

uitvoerder en toezichthouder (voorzitter raad van bestuur NMa, collegevoorzitter OPTA; per 1 januari 2013 bestuursvoorzitter ACM)

groepsgesprek 7

mr. Bernadette van Buchem

uitvoerder en toezichthouder (directeur Consumentenautoriteit)

groepsgesprek 7

Ter voorbereiding op het gesprek zijn vragenprotocollen opgesteld. Deze sluiten aan op de vier thema’s die eerder zijn gedefinieerd en zijn gebaseerd op de uitkomsten van de casusonderzoeken en achtergrondstudies. Afhankelijk van de gesprekspartner(s) zijn vragen voorgelegd over het beleid, de besluiten tot privatisering en verzelfstandiging, de wijze waarop die besluiten tot stand zijn gekomen, de kwaliteit van de beraadslagingen en de effecten van die besluiten met name voor burgers.

Van alle openbare gesprekken zijn stenografische verslagen gemaakt, die als Kamerstuk I 2012/13, C, D zijn gepubliceerd.

1.8. Klankbordgroep

De onderzoekscommissie heeft een klankbordgroep ingesteld om de commissie te adviseren over het onderzoek. De leden van de klankbordgroep zijn aangezocht vanwege hun kennis en ervaring met privatisering en verzelfstandiging, bijvoorbeeld als adviseur, uitvoerder, onderzoeker of bestuurder.

De klankbordgroep bestaat uit:

  • drs. Hein Albeda, zelfstandig adviseur, voormalig directeur Stichting Rekenschap, oprichter van www.verantwoording.nl;

  • prof. dr. Carla van Baalen, hoogleraar parlementaire geschiedenis in Nijmegen, directeur van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis;

  • prof. dr. Wim van de Donk, commissaris van de koningin in Noord-Brabant, voormalig hoogleraar bestuurskunde, voormalig voorzitter van de WRR;

  • dr. ir. Carel van Eykelenburg, voorzitter Bank Nederlandse Gemeenten, voorheen directeur IB-Groep, voormalig topambtenaar;

  • prof. dr. Piet Rietveld, hoogleraar vervoerseconomie aan de VU;

  • prof. dr. Michiel Scheltema, voormalig hoogleraar bestuursrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen (van 1983 tot 1997), voormalig staatssecretaris van Justitie, voormalig voorzitter van de WRR (van 1998 tot 2004);

  • prof. drs. Jacques Wallage, bijzonder hoogleraar integratie en openbaar bestuur aan de Rijksuniversiteit Groningen en voorzitter van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob).

Er zijn drie klankbordgroepbijeenkomsten belegd: over de onderzoeksopzet (februari 2012), over de uitkomsten van de casusonderzoeken (april 2012) en over het conceptrapport (september 2012).

2. PRIVATISERING VAN DE POST EN TELEFONIE5

Dit hoofdstuk behandelt de besluiten tot verzelfstandiging van de PTT en de privatisering van KPN. Het betreft hier zowel de telefonie als de post. De debatten over deze besluiten vonden plaats vanaf midden jaren ’80 tot midden jaren ’90 (beursgang van KPN). Daar waar relevant komen echter ook enkele ontwikkelingen aan bod die zich hebben voorgedaan na de besluiten tot verzelfstandiging en privatisering, zoals de verkoop van aandelen, de liberalisering van de telefonie- en postmarkten, en de oprichting van de OPTA. De opbouw van dit hoofdstuk volgt de thematische indeling zoals beschreven in de methodologische verantwoording in hoofdstuk 1. Na een inleiding (paragraaf 2.1) en korte schets van het verloop van het besluitvormingstraject (paragraaf 2.2) wordt achtereenvolgens ingegaan op de vier centrale thema’s van het parlementaire onderzoek: de motieven voor het besluit (paragraaf 2.3), de aspecten ten aanzien van sturing en verantwoording (paragraaf 2.4), voorziene en eventueel bereikte effecten voor de burger (paragraaf 2.5), en de rol van het parlement in de besluitvorming (paragraaf 2.6).

2.1. Inleiding

De post en de (vaste) telefonie waren tot en met 1988 in handen van het Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie: de PTT. Vanaf 1989 is het staatsbedrijf verzelfstandigd in de vorm van een naamloze vennootschap, een rechtspersoon met overdraagbare aandelen. Tot 1994 is de Staat enig aandeelhouder van de NV PTT. In 1994 wordt overgegaan tot een eerste beursgang. De resterende aandelen zijn vervolgens in diverse tranches verkocht. In 1998 worden post en telefonie gesplitst. In 2007 zijn het telefoniebedrijf (KPN) en het postbedrijf (eerst TPG, thans PostNL) twee aparte en privaatrechtelijk volledig zelfstandige bedrijven, los van de Staat. Er blijft evenwel een publiekrechtelijk vormgegeven relatie met de Staat omdat beide organisaties taken uitvoeren die in wet- en regelgeving zijn vastgelegd.

2.1.1. Afbakening

In dit casusonderzoek maken we twee afbakeningen: een afbakening in tijd en een afbakening in thematiek.

Tijd

In deze casusrapportage ligt de focus op de keuze voor verzelfstandiging (1989) en de keuze voor privatisering (vanaf de beursgang in 1994 tot de verkoop van laatste aandelen in 2007). Om de keuze voor verzelfstandiging goed te kunnen beoordelen, moeten we eerst de voorgeschiedenis bekijken. Deze casusanalyse begint in het jaar 1981 als de commissie-Swarttouw de opdracht krijgt om de toekomst van het toenmalige staatsbedrijf PTT te onderzoeken. Deze casusanalyse eindigt in 2007 wanneer de privatisering wordt afgerond. Een aantal ontwikkelingen van na 2007 wordt ook meegenomen, omdat ze inzicht geven in de gevolgen van de privatisering. Zo is er op 21 maart 2012 een debat in de Tweede Kamer over de postmarkt geweest waarin het ongenoegen over de organisatie van de post tot felle discussie leidde.

Thematiek

De focus in dit deelrapport ligt op de post en de vaste telefonie. Deze onderwerpen kunnen niet geheel los van hun context worden bezien. Zo zal dit rapport ook de telegrafie, radio en televisie, de kabel, internet, mobiele telefonie etcetera bezien. Omwille van de focus van dit onderzoek worden deze onderwerpen echter niet diepgaand behandeld.

De focus ligt op het proces van verzelfstandigen en privatiseren. Deze processen krijgen een plaats in een bredere context, namelijk de liberalisering van de postmarkt en de telecommunicatiemarkt. Deze ontwikkelingen liggen in elkaars verlengde; liberalisering kan een motief zijn om te privatiseren. Dat dit echter geen absolute noodzakelijkheid is, blijkt uit paragraaf 2.1.2. waarin de telefonie- en postmarkten in de ons omliggende landen staan beschreven.

2.1.2. Post en telefonie anno 2012

Het huidige PostNL is een volledig geprivatiseerd bedrijf dat in een vrije markt opereert; per april 2009 is de postmarkt namelijk volledig geliberaliseerd, inclusief de brievenpost tot 50 gram. In de praktijk is de concurrentie op sommige delen van de postmarkt beperkt. Dit heeft te maken de postregelgeving. Op basis van de postregelgeving die voortkomt uit de Europese postrichtlijn is PostNL aangewezen als universele dienstverlener. De regelgeving schrijft voor welke diensten PostNL minimaal moet leveren met het oog op het publiek belang. Hierin staan onder andere de brievenbusdichtheid, bezorgfrequentie en het minimale aantal dienstverleningspunten omschreven. PostNL heeft een marktaandeel van 80–90% in de gehele poststroom en een aandeel van bijna 100% in ongesorteerde post. De zakelijke markt betreft ongeveer 92% van het postvolume. Particuliere gebruikers versturen ongeveer 8% van de poststukken in Nederland.6 Er is nog één andere aanbieder met een landelijk dekkend netwerk over: Sandd. PostNL bezorgt zes dagen per week, Sandd twee dagen per week. Daarnaast zijn er nog veel regionale partijen actief.

De liberalisering van de postmarkt is in alle Europese landen doorgevoerd. In tegenstelling tot andere landen is de Nederlandse overheid echter geen eigenaar meer van het postbedrijf. Uit onderstaande tabel valt af te leiden dat in andere landen de Staat nog altijd (alle) aandelen van het nationale postbedrijf bezit.

Tabel 2.1. Aandeelhouderschap van de Staat in het postbedrijf in omliggende landen

Internationale situatie maart 2012

Aandeel Staat:

Verenigd Koninkrijk

Royal Mail

10%

Duitsland

Deutsche Post

36%

Frankrijk

La Poste

100%

België

Bpost

40%

Italië

Poste Italiane

100%

Spanje

Correos

100%

Nederland

PostNL

0%

Bron: Main developments in the postal sector (2008–2010), Copenhagen Economics, 2010

Anno 2012 is de telefoniemarkt volledig geliberaliseerd en KPN volledig geprivatiseerd. Het voormalige staatsbedrijf KPN is (inclusief het telefonienetwerk) voor 100% in handen van private partijen. Dat wil niet zeggen dat KPN geen bijzondere positie meer heeft. KPN heeft op de verschillende deelmarkten nog steeds een zeer sterke positie. Gezien deze sterke positie en het publiek belang dat de overheid nog altijd toekent aan telefonie is KPN gehouden aan bepaalde plichten ter vervulling van de Universele Dienstverlening. Zo moet KPN iedere Nederlander desgewenst een telefoonaansluiting bieden tegen een vast tarief.

Uit onderstaande tabel valt af te leiden dat steeds meer landen – net als Nederland – afstand doen van aandelen in het telefoniebedrijf.

Tabel 2.2. Aandeelhouderschap van de Staat in het telefoniebedrijf in omliggende landen

Internationale situatie maart 2012

Aandeel Staat:

Verenigd Koninkrijk

British Telecom

0%

Duitsland

Deutsche Telekom

32%

Frankrijk

France Telecom

0%

België

Belgacom

54%

Italië

Telecom Italia

0%

Spanje

Telefónica

0%

Nederland

KPN

0%

Bron: diverse internationale websites

2.1.3. Historisch overzicht

Deze paragraaf geeft een kort historisch overzicht van de besluitvorming rondom verzelfstandiging van de PTT en privatisering van KPN. Figuur 2.1 geeft dit ook schematisch weer. In deze paragraaf behandelen we alle stappen in het verzelfstandigings- en privatiseringsproces in vogelvlucht; vanaf paragraaf 2.3 wordt ingegaan op de details.

Verzelfstandiging PTT (1989)

In 1989 wordt de PTT omgezet van een staatsbedrijf in een naamloze vennootschap (NV); een privaatrechtelijke onderneming waarvan de overheid alle aandelen in handen heeft. Dit is het gevolg van het besluit om de PTT te verzelfstandigen. Twee commissies hebben geadviseerd over de mogelijkheid of wenselijkheid van verzelfstandiging: in 1982 de commissie-Swarttouw en in 1984 de commissie-Steenbergen. Beide commissies passeren hieronder kort de revue.

De commissie-Swarttouw

De commissie-Swarttouw rondt in maart 1982 haar rapport af en beveelt aan:

  • de PTT te verzelfstandigen;

  • de randapparatuur te liberaliseren (zoals met name telefoons); en

  • het monopolie op de infrastructuur te behouden.

Pas in januari 1984 wordt het rapport van de commissie-Swarttouw aan de Tweede Kamer aangeboden, voorzien van een regeringsstandpunt.7 De regering volgt (nog) niet alle adviezen van de commissie op en wil het verzelfstandigen van de PTT nogmaals laten onderzoeken. De staatssecretaris vindt dat de onderbouwing van de commissie-Swarttouw te kort schiet. Het nieuwe onderzoek wordt opgedragen aan de commissie-Steenbergen. De regering stelt voor om alleen de geavanceerde randapparatuur te liberaliseren (de traditionele telefoontoestellen dus niet).

Na deze stappen van het kabinet vindt op 4 juni 1984 een uitgebreide commissievergadering plaats in de Tweede Kamer over het rapport-Swarttouw.8 Er heerst ongenoegen binnen de Kamer dat het zo lang heeft geduurd (twee jaar) voordat het regeringsstandpunt er is. Blijkbaar ligt de materie gevoelig, zo concludeert een aantal Kamerleden. Ook betreurt de Kamer het dat een standpunt over de juridische structuur van de PTT ontbreekt en dat er nu weer een nieuwe commissie in het leven wordt geroepen. Omdat de regering hierover geen standpunt inneemt, nemen partijen zelf het initiatief om hun standpunt kenbaar te maken (zie verder paragrafen 2.2 en 2.3).

De commissie-Steenbergen

De commissie-Steenbergen zet haar onderzoek uit bij het onderzoeksbureau McKinsey. McKinsey en de commissie-Steenbergen leveren hun rapport af in augustus 1985.9 Het advies van de commissie-Steenbergen ligt evenwel geheel in lijn met het eerdere advies van de commissie-Swarttouw:

  • de PTT moet een (structuur-) NV worden;

  • de overheid moet vooralsnog 100% aandeelhouder blijven;

  • alle randapparatuur moet worden geliberaliseerd;

  • de PTT moet voor het overige een monopolie houden; en

  • in een concessie moet worden bepaald welke publieke diensten de PTT moet leveren en op welke wijze (tarieven etc.).

Waar het kabinet bij de commissie-Swarttouw echter nog aarzelend reageerde op de aanbevelingen, neemt het kabinet de aanbevelingen van de commissie-Steenbergen grotendeels over. Verder is opvallend dat terwijl de «periode-Swarttouw» zich kenmerkte door traagheid van de kant van de regering, er nu vaart wordt gemaakt. In 1986 wordt het kabinetsstandpunt over het rapport-Steenbergen in de Tweede Kamer overgenomen en besluit de Kamer tot verzelfstandiging.10

Machtigingswet PTT, Wet op de telecommunicatievoorziening en de Postwet

De oprichting van de naamloze vennootschap Koninklijke PTT Nederland NV (KPN) wordt geregeld in de Machtigingswet.11 De Wet op de Telecommunicatievoorziening (Wtv) regelt de concessie die de Staat verleent aan de PTT voor wat betreft de telecommunicatietaken. De Postwet regelt de posttaken van de PTT. Tezamen regelen deze twee wetten welke voorwaarden worden gesteld aan de dienstverlening die de PTT moet gaan leveren. Hiermee tracht het parlement publieke belangen zoals toegankelijkheid en betaalbaarheid van telefonie en post te borgen (zie verder paragraaf 2.4 over borging). Door de concessietaken op publiekrechtelijke wijze vast te leggen, behoudt het parlement veel zeggenschap. In december 1987 worden de wetsvoorstellen aangeboden aan de Tweede Kamer. In volgende paragrafen komt de parlementaire behandeling ervan uitgebreid aan bod.

Privatisering

De PTT wordt in 1989 definitief verzelfstandigd en gaat verder onder de naam KPN. Snel hierna begint de (gedeeltelijke) privatisering van KPN. Dit verloopt stapsgewijs. Het begint met een beursgang van KPN in 1994. Daarna worden aandelen in tranches verkocht, inclusief het zogenoemde Gouden Aandeel. Bovendien worden het postbedrijf en het telefoniebedrijf gesplitst. Het proces eindigt in 2007 met het afstoten van de laatste aandelen in handen van de Staat. KPN en TPG (post) zijn dan volledig zelfstandige bedrijven. Deze stappen worden één voor één kort nagelopen.

Beursgang KPN

In 1992 start het overleg tussen KPN en de overheid over de beursgang. Het kabinet wil een deel van de aandelen (circa 30%) verkopen. In het wetvoorstel Beursgang KPN doet de minister daarom een drieledig voorstel aan het parlement:

  • Een deel van de aandelen wordt naar de markt gebracht (voorjaar 1994);

  • Een voornemen tot het innemen van een minderheidsbelang (circa 33%); en

  • De mogelijkheid om vervolgaandelen af te stoten zonder voorafgaande instemming van het parlement.12

In 1994 verkoopt de Staat de eerste tranche aandelen (30%) en in 1995 een tweede tranche van 25%. Vanaf dat moment heeft de Staat een minderheidsaandeel in het bedrijf, maar door het bezit van het zogenoemde Gouden Aandeel heeft de Staat alsnog de meerderheid van stemmen in de aandeelhoudersvergadering. In 1996 neemt de posttak van KPN het Australische postbedrijf TNT over, waarmee KPN haar internationale postactiviteiten uitbreidt.

Oprichting OPTA (1997)

Op aandringen van de Tweede Kamer wordt een onafhankelijk toezichthouder opgericht: de OPTA. De OPTA wordt gezien als een tijdelijke voorziening omdat uiteindelijk het toezicht op de post- en telefoniemarkten onder het algemene mededingingstoezicht zal moeten komen te vallen (anno 2012 is inderdaad een fusie tussen OPTA en NMa in gang gezet).

Splitsing post en telefonie (1998)

In 1998 worden de post en de telefonie op verzoek van KPN gesplitst.13 De post gaat verder onder de naam TNT Post Group BV (TPG, vanaf 2005 TNT) terwijl de telefonie onder de naam KPN blijft opereren.14 KPN en TPG zijn hiermee twee zelfstandige private rechtspersonen geworden. De aandeelhouders van KPN krijgen een procentueel even groot aandeel TPG. Dit betekent dat ze voor elk aandeel KPN, een aandeel TPG krijgen.15 De Staat krijgt in TPG een aandeel van 43,3%, gelijk aan het aandeel in KPN. De postconcessie wordt verleend aan TPG. Bij TPG worden ook het Gouden Aandeel, de mogelijkheid tot preferente aandelen en de commissarissen van overheidswege ingevoerd (zie paragraaf 2.4).16

Het voorstel tot splitsing leidt in 1998 in het parlement nauwelijks tot discussie. Wel is D66 bezorgd over de continuering van de publieke functie van de post en pleit zij er voor dat de Staat hier krachtiger kan optreden dan bij telefonie, ook gezien het trage liberalisatietempo van de postmarkt.17 De minister van Verkeer en Waterstaat deelt deze bezorgdheid niet en stelt dat de gekozen privaatrechtelijke structuur toereikend is.18

Afstoten aandelen KPN

De periode na het jaar 2000 is een bewogen periode waarbij KPN zich financieel in zwaar weer bevindt. Door overnames in het buitenland ontstaan financiële problemen en daalt de koers zo sterk dat even voor een faillissement wordt gevreesd. De regering is op dat moment – mede door ingeven van de EU – de verdere terugtrekking van de Staat uit KPN en TNT aan het regelen. Maar ze temporiseert dit om KPN weer te laten herstellen. De Tweede Kamer is kritisch over het investeringsbeleid van KPN en maakt zich zorgen over de leveringszekerheid, aangezien de netten ook in handen van KPN zijn. Kamerleden vragen zich af of een faillissement er toe kan leiden dat er tijdelijk niet kan worden getelefoneerd. Vanaf eind 2001 herstelt KPN zich langzaam weer.

In 2003 reduceert de Staat het belang in KPN verder van 30% naar 19%. In 2005 verkoopt de Staat het Gouden Aandeel in KPN en wordt het aandelenbezit teruggebracht naar 8%. In 2006 worden de laatste aandelen KPN verkocht.19 De staat kan echter wel nog steeds sturen via de zogenoemde universele dienstverleningsconcessie (UD), waarin richtlijnen zijn vastgelegd omtrent de dienstverlening op het gebied van telefonie aan de klant.

Afstoten aandelen TNT Post

Na de splitsing bezit de Staat 43% van de aandelen in TNT Post. In 2001 wordt het staatsbelang teruggebracht tot 35%. In 2004 vindt er een verdere afstoting plaats naar 19%, in 2005 naar 11% en in 2006 wordt het restant verkocht. In 2004 maakt de Europese Commissie bij het Europees Hof aanhangig dat het Gouden Aandeel dat de Nederlandse Staat in TNT heeft, in strijd is met EG-bepalingen. Het Hof geeft de Commissie in september 2006 gelijk.20 Bij de eerstvolgende algemene aandeelhoudersvergadering, in april 2007, wordt het Gouden Aandeel daarom ingetrokken.21 Net als bij telefonie behoudt de Staat ook voor de post de mogelijkheid om via de UD-concessie blijvend invloed uit te kunnen oefenen.

Figuur 2.1. vat de ontwikkelingen samen zoals geschetst in dit hoofdstuk. Tabel 2.3 laat zien onder welke kabinetten en betrokken bewindslieden de besluiten tot verzelfstandiging en privatisering tot stand kwamen. Voordat er nader wordt ingegaan op de details van de parlementaire beraadslagingen over de belangrijkste beslissingen in deze casus, wordt in paragraaf 2.2 nog één ander punt besproken: de liberalisering van de post- en telefoniemarkten.

Tabel 2.3. Politieke kleur besluiten verzelfstandiging en privatisering

Kabinet en betrokken bewindspersonen

Periode

Besluiten

Van Agt-I (CDA, VVD)

Kroes (VVD), staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat

dec. 1977 – sept. 1981

juli 1981 commissie-Swarttouw ingesteld (Kroes)

Van Agt-II (CDA, PvdA, D66)

Zeeveld (D66), minister van Verkeer en Waterstaat

Van der Doef (PvdA), staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat

sept. 1981 – mei 1982

maart 1982 rapport-Swarttouw gereed en aangeboden aan de Tweede Kamer (Van der Doef; zonder toelichting)

Van Agt-III (CDA, D66)

Zeeveld (D66), minister van Verkeer en Waterstaat

mei 1982 – nov. 1982

 

Lubbers-I (CDA, VVD)

Kroes (VVD), minister van Verkeer en Waterstaat

Scherpenhuizen (VVD) , staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat

nov. 1982 – juli 1986

jan. 1984 kabinetsstandpunt rapport-Swarttouw (Scherpenhuizen)

juni 1984 commissie-Steenbergen ingesteld (Scherpenhuizen)

juli 1985 rapport-Steenbergen gereed

dec. 1985 kabinetsstandpunt rapport-Steenbergen (Kroes)

Lubbers-II (CDA, VVD)

Kroes (VVD) minister van Verkeer en Waterstaat

juli 1986 – nov. 1989

nov. 1987 wetsvoorstellen naar Raad van State

okt. 1988 wetten gereed

jan. 1989 verzelfstandiging

Lubbers-III (CDA, PvdA)

Maij-Weggen (CDA) minister van Verkeer en Waterstaat

nov. 1989 – aug. 1994

juni 1994 beursgang KPN

Kok-I (PvdA, VVD, D66)

Jorritsma (VVD) minister van Verkeer en Waterstaat

aug. 1994 – aug. 1998

1995 tweede aandelentranche

aug. 1997 OPTA van start

1998 splitsing post en telefonie

Figuur 2.1. Historisch overzicht van besluiten tot privatisering post en telefonie

Figuur 2.1. Historisch overzicht van besluiten tot privatisering post en telefonie

2.2. Liberalisering

Dit onderzoek is gericht op de verzelfstandiging van de PTT en de privatisering van KPN en TNT. Parallel aan de verzelfstandiging en privatisering van de telefonie en post vond echter ook een proces van liberalisering plaats; het openstellen van de markten voor telefonie en post. Beide processen verliepen stapsgewijs en beïnvloedden elkaar wederzijds. Liberalisering maakt geen onderdeel uit van het onderzoek, maar is in tweede instantie een belangrijk motief voor privatisering, en verdient daarom aandacht. De post heeft hiermee te maken op het gebied van internationale postzendingen en de positie van TPG ten opzichte van omringende landen.

De keuze om in Nederland de telecommunicatie- en de postmarkt te liberaliseren is ingegeven door het liberaliseringsbeleid van de Europese Unie (EU). Dat beleid ontwikkelt zich na de besluitvorming met betrekking tot de verzelfstandiging van de PTT en bespoedigt vervolgens de privatisering.

2.2.1. Liberalisering telefoniemarkt

De telefoniemarkt in Nederland is – net als de postmarkt – stapsgewijs geliberaliseerd. De druk om de verschillende deelmarkten open te stellen voor concurrentie werd ingegeven door de EU.

In 1987 geeft de Europese Commissie in het Groenboek Telecommunicatie22 aan waar zij heen wil met het telecombeleid in de EU. De Commissie wil met het rapport een discussie op gang brengen, maar wil nog geen beleidsstappen afdwingen. Het Europese telecombeleid is vooral bedoeld om technologische ontwikkelingen en marktwerking te bevorderen. Er is – zo constateert de Commissie – consensus tussen lidstaten dat:

  • meer marktwerking wenselijk is;

  • een rol van de overheid (lidstaat) nodig blijft in het borgen van de publieke dienstverlening;

  • de lijn tussen wat publieke dienstverlening is en wat concurrerende diensten zijn verandert door technologische ontwikkeling; en dat

  • spraaktelefonie een publieke dienstverlening is (in 1987 was dit 85 à 90% van de dienstverlening).

Lidstaten zouden de volgende stappen moeten gaan nemen:

  • randapparatuur volledig liberaliseren;

  • interconnectiviteit bieden voor providers van andere lidstaten (internationale belverbindingen); en

  • regelgeving en uitvoering scheiden.

Nadrukkelijk wordt in het Groenboek ook vermeld dat verschillen tussen lidstaten mogen blijven bestaan, waaronder de keuze voor private dan wel publieke dienstverlenende partijen.

De eerste stap die in Nederland wordt gezet, is het vrijgeven van de productie van randapparatuur in 1989. Vanaf dat moment kunnen consumenten ook bij andere bedrijven dan de PTT hun telefoontoestellen aanschaffen. Nederland is in internationaal vergelijkend perspectief een voorloper in liberalisering. Met de aanpassing rondom de verzelfstandiging van de PTT voldoet Nederland vanaf 1989 aan de door de EU gewenste ontwikkelingen. Alleen het Verenigd Koninkrijk ligt op dat moment op Nederland voor.

In 1990 wordt door de EU de Open Network Provision (ONP)-richtlijn vastgesteld. Telecommunicatieleveranciers met een overheersende positie in de markt (zoals KPN) worden hierdoor aan banden gelegd, om zo de toegang tot de markt voor kleine partijen mogelijk te maken. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de naleving van de richtlijn. Het ONP schrijft bijvoorbeeld voor dat anderen dan KPN tegen een vergoeding de infrastructuur van KPN moeten kunnen gebruiken. Naar aanleiding hiervan wordt in Nederland in 1998 de Wet op de Telecommunicatievoorzieningen vervangen door de Telecommunicatiewet. Hierin wordt de «interconnectieplicht» vastgelegd, een plicht aan alle partijen om concurrenten verbinding te laten maken via elkaars netwerk. Voor de partijen met aanmerkelijke marktmacht (AAM) op de markt van de vaste telefonie (KPN dus) wordt bepaald dat zij concurrenten toegang tot hun netwerk moeten bieden tegen kostengeoriënteerde tarieven. Zodoende kunnen nu meerdere telecommunicatiebedrijven via het vaste net van KPN telefoondiensten leveren.

Op onderdelen zorgt de EU (toen nog EG) voor méér bemoeienis van de overheid met KPN (bijvoorbeeld bij het vaststellen van tarieven en het toedelen van «gewilde nummers»). De ONP-richtlijnen maken dat de Nederlandse Staat strenger toezicht moet gaan houden op de mogelijkheid voor nieuwe partijen om de markt te betreden. Ook moet de Staat sancties vastleggen voor partijen die de regels van de open markt niet naleven. De liberalisering die de EU wenst leidt tot meer regulering in Nederland in plaats van deregulering, zo stelt de minister. De overheid zal een strengere toezichthoudende rol moeten spelen. De nadruk komt op de bescherming van de vrije markt te liggen, meer dan op de bescherming van de dienstverlening van de concessietaken door KPN.23

De periode vanaf 1992 kenmerkt zich door een aantal vervolgstappen die zijn ingegeven door de EU.24 Er vindt een discussie plaats over de toekomst van het telecommunicatiebeleid, mede onder invloed van EU-ontwikkelingen. De Nederlandse wet- en regelgeving komt op onderdelen niet overeen met het Europees beleid. Daarom wordt de Telecommunicatiewet aangepast. Een bijkomende factor is dat het kabinet vindt dat de Nederlandse telecommunicatie op een hoger niveau zou moeten functioneren. Nederland doet het in internationaal vergelijkend opzicht goed, maar Nederland wil bij de besten horen.24 Het kabinet wil eerst (vanaf 1995) de netwerken liberaliseren met het oog op de exploitatie van telecommunicatie-infrastructuur. In 1998 zullen alle diensten worden geliberaliseerd, zoals voorgeschreven door de EU.25

Dit kabinetsvoorstel is gebaseerd op een onderzoek van McKinsey in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Op basis van dat rapport wil minister Jorritsma een duopolie invoeren waarbij een tweede volwaardige infrastructuur gecreëerd zou moeten worden. Hiervoor moet een tweede partij worden gevonden die reeds een netwerk in het bezit heeft. Daarbij wordt gedacht aan de kabelnetwerken en de netwerken die de NS en de energiebedrijven hadden. De grootste kabelexploitant – Casema – lijkt de meest aangewezen partij, maar is niet geschikt omdat KPN het merendeel van de aandelen daarvan bezit. Uiteindelijk komen Telfort en Enertel daarom op de markt (zie tekstbox). Beide zijn inmiddels eigendom van KPN en dus geen concurrent meer.

Telfort

British Telecom (BT) en de NS richtten in 1996 Telfort op. De NS had een landelijk glasvezelnetwerk dat alle NS-stations met elkaar verbond. Dat werd de basis voor het Telfort-netwerk: een vierduizend kilometer lang glasvezelnet, maar zonder verbindingen aan huizen. Hierdoor bleef Telfort afhankelijk van de PTT-netwerken. Telfort leverde vaste en mobiele telefonie na het liberaliseren van beide markten. Daarnaast exploiteerde Telfort telefooncellen op NS-stations. In 2000 heeft de NS zich teruggetrokken uit het verliesgevende Telfort en de aandelen aan BT verkocht. In 2005 nam KPN het bedrijf weer over.

Enertel

Enertel was een samenwerkingsverband van energiebedrijven en kabelexploitanten waaronder Casema. Enertel had net als Telfort maar een beperkt netwerk en moest dus ook gebruik maken van het netwerk van de PTT. Anders dan Telfort had Enertel wel een netwerk lopen tot in woningen, omdat gebruik werd gemaakt van de televisiekabels. Circa 70% van de huishoudens kon daarmee potentieel bereikt worden. Opvallend detail is overigens dat Casema aandeelhouder was van Enertel en KPN eigenaar van Casema, waarmee de beoogde concurrent dus deels in het bezit was van de monopolist die beconcurreerd moest worden. KPN moest daarom van de minister Casema van de hand doen. In 2006 nam KPN Enertel over.

Anno 2012 zijn UPC, Tele2 en Ziggo de drie concurrenten voor KPN voor wat betreft de vaste telefonie.

UPC

UPC heeft een eigen glasvezelnetwerk en levert telefonie, televisie, radio en internet in delen van Nederland. UPC (het voormalige United Philips Cable) is in de loop van de jaren ’90 ontstaan door de aankoop van regionale kabelbedrijven van lokale overheden en energiebedrijven. Telefonie afnemen bij UPC kan alleen als je ook televisie afneemt bij UPC, omdat de telefonie over de televisiekabel loopt.

Ziggo

Ziggo heeft eveneens een eigen netwerk, maar geen landelijke dekking. Telefonie afnemen kan alleen in combinatie met televisie. Ziggo ontstond uit een fusie van drie regionale kabelexploitanten: @Home, Casema en Multikabel.

Tele2

Tele2 gebruikte aanvankelijk het KPN-netwerk, maar nam in 2005 Versatel over dat een eigen netwerk had. In 2011 ging Tele2 samen met BBnet, waardoor de dekking voor vaste telefonie werd uitgebreid. Bij Tele2 kan telefonie als losse dienst worden afgenomen, maar dan belt men over het netwerk van KPN en betaalt dus ook indirecte abonnementskosten (via Tele2) aan KPN à 10 euro.

2.2.2. Liberalisering postmarkt

Het Groenboek Post van 1992 is de eerste formele stap van de Europese Commissie in het liberaliseringsproces van de postmarkt. Het uitkomen van het Groenboek duurde vier jaar langer dan gepland door verdeeldheid tussen de lidstaten, met name tussen de Noordelijke en Zuidelijke lidstaten. Laatstgenoemden willen minder ver gaan met de liberalisering. Het Groenboek is dan ook vooral bedoeld om de discussie rondom liberalisering op gang te brengen. Tevens wil de Europese Commissie de nadruk leggen op het definiëren van de universele dienstverlening om publieke belangen zoals leveringszekerheid, toegankelijkheid en betaalbaarheid te kunnen garanderen, ook als de markt geheel vrij is.

De Europese Commissie constateert in het Groenboek de volgende problemen op de postmarkt:

  • een gebrek aan harmonisatie;

  • de prestaties van postbedrijven verschillen sterk tussen de lidstaten;

  • de internationale postzendingen duren erg lang; en

  • het slecht functioneren van postmarkten in sommige regio's leidt tot marktverstoringen in aanverwante sectoren.26

De Europese Commissie schetst in het Groenboek drie scenario's voor de toekomst van de postmarkt. Allereerst het handhaven van de status-quo. Het tweede scenario is de complete harmonisatie van de gehele postmarkt en ook alle tarieven. Het derde scenario is een tussenvariant: een stapsgewijze verdere opening van de markt en het versterken van de universele dienstverlening. De Commissie kiest voor de laatste optie. Het definiëren van de universele dienstverlening zorgt voor financiële stabiliteit van het netwerk (postinfrastructuur) terwijl het volgens de Commissie tegelijkertijd optimale keuzevrijheid brengt voor consumenten.27

Binnen dit scenario formuleert de Europese Commissie een aantal hoofddoelen:

  • het vaststellen van een algemeen geaccepteerde definitie van het begrip Universele Dienstverlening;

  • het opleggen van gemeenschappelijke verplichtingen aan de Universeel Dienstverleners om een kwalitatief hoogwaardige postbezorging te waarborgen; en

  • het nemen van elke geschikte maatregel om harmonisatie van de Europese postmarkt te bewerkstelligen.28

Over de trage totstandkoming van het Groenboek merkt de minister van Verkeer en Waterstaat op: «Het verwachte Groenboek, waarin de Commissie de grondslagen voor een communautair beleid uit de doeken zal doen, is ten langen leste uitgekomen. Het feit dat het functioneren van grote, nationale instellingen in het geding is, waarbij de politiek met vele gevoeligheden rekening moet houden, heeft vertragend gewerkt op de totstandkoming.»29

Het Nederlandse kabinet en de Tweede Kamer zijn teleurgesteld over dit Groenboek. De Kamer vindt het erg vaag en is van mening dat het de ontwikkeling van de Nederlandse postmarkt zal beperken.30 Nederland wil graag voorop lopen, maar de minister denkt dat dit Groenboek niet veel veranderingen teweeg zal brengen. Tegelijkertijd wil de minister niet dat Nederland een exercitieplaats wordt voor buitenlandse bedrijven.31

Eind 1997 komt de eerste postrichtlijn (97/67/EG) uit. Hierin wordt het begrip universele dienstverlening geïntroduceerd; postzendingen tot ten minste 2 kilogram, postpakketten tot 10 kilogram en aangetekende zendingen en zendingen met aangegeven waarde vallen hieronder. Brievenpost tot 350 gram mag voorbehouden worden; hiervoor mag een monopolie blijven bestaan.32 Het Nederlandse kabinet wil echter verder gaan en stelt voor om alle brieven tot 100 gram per 1 januari 2000 vrij te geven. Voor de meeste andere landen gaat dit voorstel echter veel te ver en Nederland krijgt hier dan ook nauwelijks steun voor. De pakketten en de drukwerkpost zijn op dat moment al vrijgegeven.

In de postrichtlijn wordt ook vastgelegd dat uiterlijk 1 januari 2000 een nieuw Europees besluit over de postmarkt zal worden genomen.33 De Europese Commissie wil echter alvorens dit nieuwe besluit te nemen de «Bolkestein-richtlijn» afwachten en komt uiteindelijk met een wijzigingsvoorstel dat het concessiegebied terugbrengt tot brieven tot 50 gram.34 Deze richtlijn verplicht lidstaten tot het vrijgeven van hun dienstenmarkt ten gunste van aanbieders uit andere lidstaten. Het uitblijven van zekerheid over een einddatum is een teleurstelling voor Nederland en het kabinet lobbyt dan ook voor een (einddatum voor) volledige liberalisering.35 De tegenstand van andere lidstaten is echter aanzienlijk en pas na maanden onderhandelen wordt het voorstel voor het vrijgeven van de markt voor alle post boven de 50 gram aangenomen.36 In 2006 doet de Europese Commissie het voorstel om de postmarkt per 1 januari 2009 volledig te liberaliseren. Nederland koerst op dat moment nog aan op een volledige liberalisering van de markt per 1 januari 2008.37 Het voorstel van de Commissie stuit echter opnieuw op tegenstand bij de andere lidstaten en uiteindelijk wordt in 2007 besloten dat de einddatum voor volledige liberalisering 31 december 2010 is.38

Nederland stelt een aantal keer de laatste stap tot volledige liberalisering uit. Dit uitstel wordt ingegeven door de angst om, door vooruit te lopen op omliggende landen, een risico te nemen de eigen markt voortijdig open te stellen voor andere spelers, zonder gelijke kansen voor Nederlandse bedrijven. Dit speelt bijvoorbeeld als Duitsland op het laatste moment een minimumloon voor postbezorgers verplicht stelt. Daardoor kunnen buitenlandse postbedrijven relatief gemakkelijk buiten de Duitse markt worden gehouden; zij zouden hierdoor tot 30% meer loon moeten gaan betalen dan was voorzien.

Uiteindelijk is per 1 april 2009 de Nederlandse postmarkt volledig geliberaliseerd. In april 2012 zijn er elf lidstaten met een volledig open markt, zestien anderen volgen eind 2012.39

Concurrentie voor monopolist PTT: de Stadspost

Door een nationale staking van PTT-postbezorgers in 1984 namen grote bedrijven en gemeenten de postbezorging steeds meer zelf in de hand. Al snel startten ook kleine particuliere postbedrijfjes. Dit gebeurde met name in de grote steden. Overigens moesten stadspostdiensten zich beperken tot het bezorgen van drukwerk en kaarten. De post voor de stadspostdiensten kon worden afgegeven bij agentschappen in supermarkten en sigarenwinkels. De stadspostdiensten zaten met hun tarieven 20 tot 25% onder de PTT-tarieven.40 In 1984 maakt de stadspost 0,5 tot 1% uit van het totale landelijke postverkeer. Gerelateerd aan de omvang van het lokale postverkeer ging het echter om aanmerkelijk hogere percentages.41

De Tweede Kamer en de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat vonden de stadspost een bedreiging voor de PTT en vreesden dat de PTT zou blijven zitten met de onrendabele bezorgingen in buitengebieden.42 Verschillende Kamerleden drongen dan ook aan op tariefdifferentiatie tussen lokale en interlokale post, om zo de particuliere initiatieven de wind uit de zeilen te nemen. De Staat spande bovendien een kort geding aan tegen Stadspost Haarlem BV waarmee duidelijk werd dat het voor stadspostbedrijven niet toegestaan was om tegelijkertijd brieven te vervoeren van meer dan één afzender.43

Tegenwoordig bestaan er nog stadspostdiensten, zij het wat minder wijdverbreid dan in de jaren tachtig. De schattingen lopen uiteen; rond 1984 bestonden er in Nederland ongeveer 800 stadpostdiensten, tegenwoordig is het aantal gedaald tot ongeveer 80.44 Elke stadpostdienst bezorgt in een bepaald postcodegebied en kan dit doen voor zowel bedrijven, particulieren als verenigingen. De tarieven van de stadspostdiensten verschillen onderling sterk.

2.3. Motieven en verwachtingen

In deze paragraaf wordt besproken welke redenen er waren voor de verzelfstandiging van de PTT en de privatisering van KPN en TPG. Welke motieven en verwachtingen speelden een rol bij de regering en hoe komen deze terug in de beraadslagingen? We bespreken deze in een historisch overzicht.

2.3.1 Aanleiding45

Aanvankelijk was het verzenden van post een private aangelegenheid. Pas aan het eind van de 18e eeuw, in de napoleontische tijd (1795–1815), vindt de Nederlandse overheid dat de Staat moet zorgen voor het vervoer en bezorging van de post. In 1799 wordt daartoe het Staatspostbedrijf opgericht. Deze begint in een vrije postmarkt; iedereen die post wilde bezorgen tegen inkomsten mocht dat doen. In 1807 wordt in de eerste Postwet het alleenrecht op het verzamelen, vervoeren en bezorgen van post aan de Staat toebedeeld. Eind negentiende eeuw ontwikkelt zich de telefonie. Vanaf 1910 gaat de overheid zich bezighouden met telefoonnetten. In 1928 wordt het Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie (PTT) opgericht. Vanaf dat moment speelt er bij de PTT een continue wens om meer zelfstandigheid te krijgen. Het bedrijf wil meer bedrijfsmatig kunnen werken dan overheidsregels ten aanzien van financiën en personeel toelaten. Een poging daartoe in 1928 strandt, het parlement gaat niet akkoord. In de jaren ’30 blijft de PTT goede resultaten boeken; de winsten overtreffen de verwachtingen, en dat ondanks de recessie. In 1937 doet de PTT wederom een poging om meer zelfstandigheid te verkrijgen, die opnieuw strandt bij de volksvertegenwoordiging.

Tijdens de Tweede Wereldoorlog krijgt de PTT van de Duitsers wel de gewenste structuurverandering. Deze wordt na de oorlog weer ingetrokken na uitgebreid parlementair debat. Vooral de ministers van Financiën zijn fel tegenstander van een verzelfstandigde PTT, omdat het bedrijf zorgt voor substantiële inkomsten voor de schatkist.

In de jaren ’50 legt de overheid de PTT beperkingen op in het investeringsbeleid die ervoor zorgen dat de discussie over verzelfstandiging weer opspeelt in 1957. De PTT wil een zelfstandig rechtspersoon worden om zo leningen op de kapitaalmarkt te kunnen afsluiten. De minister van Verkeer en Waterstaat stelt een commissie in om de kwestie te onderzoeken: de commissie-Goedhart. De commissie concludeert in 1963 dat de status van de PTT een belemmering vormt voor een slagvaardige bedrijfsvoering. De commissie voert hierbij de zelfde argumenten aan als de PTT: het bedrijf heeft geen financieringszekerheid en is volledig afhankelijk van de rijksfinanciering; en het bedrijf kan geen flexibel arbeidsvoorwaardenbeleid voeren.

De investeringen die de PTT doet zijn bovendien te laag, zo constateert de commissie. De wachtlijsten voor telefoonaansluitingen nemen daardoor sterk toe. Door de onmogelijkheid om flexibel arbeidsvoorwaardenbeleid te voeren heeft de PTT problemen om technische experts aan te trekken en te behouden.

De commissie meent dat met de huidige status de problemen ook wel aangepakt kunnen worden, maar dat dit wel een wat halfslachtige oplossing is. Beter is het om de PTT om te vormen tot een rechtspersoon sui generis. De optie om de PTT om te zetten in een NV (naamloze vennootschap) komt in het rapport van de commissie-Goedhart nog niet voor. Deze optie wordt wel genoemd bij het debat over het rapport in de Tweede Kamer. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) wil niet dat de positie van het personeel verandert en is daarom tegen een NV. Ook de vakbonden staan op dit standpunt. De ministeries van Financiën en van Verkeer en Waterstaat willen juist een stap verder gaan en overwegen wel de NV-vorm. De impasse wordt niet doorbroken en het kabinet valt in 1965. Pas in 1970 wordt de kwestie weer opgepakt. Het kabinet bereikt een akkoord over het voornemen om van de PTT zelfstandig te maken. Dat voornemen bereikt snel de kranten:

Figuur 2.2. Verzelfstandiging in 1972 reeds in de krant

Figuur 2.2. Verzelfstandiging in 1972 reeds in de krant

«Regering wil van PTT naamloze vennootschap maken», De Waarheid, 4 januari 1972.

Toch blijkt er bij de uitwerking nog veel onenigheid te zijn over de gewenste invulling van de verzelfstandiging. Ook een poging in 1974 om de PTT ruimte te geven om geld te lenen buiten de schatkist om (maar dan zonder de gevoelige statuswijziging) – via een initiatiefwetvoorstel in de Tweede Kamer – mislukt.

Daarna volgt een periode van spanningen: de PTT wordt door de overheid verder «uitgemolken». Het bedrijf moet steeds meer afdragen en mag steeds minder investeren. De tarieven gaan omhoog en de wachtlijsten nemen toe. Dit leidt tot onrust in de samenleving, blijkens mediaberichten uit die tijd. De media en het bedrijfsleven verzetten zich tegen de ontwikkelingen omdat deze volgens hen neerkomen op een verkapte belastinginning door de overheid.

Ook de PTT-raad46 is het met deze ontwikkeling niet eens en stelt dat «het PTT-tarievenbeleid mede instrument van het fiscale overheidsbeleid wordt».47 Na het zoveelste voorstel tot tariefverhoging onderkent ook het parlement in 1984 dat deze ontwikkeling onwenselijk is of zelfs onhoudbaar.

2.3.2. Verzelfstandiging

Bovenstaande beschrijving van de voorgeschiedenis laat zien dat de verzelfstandiging van de PTT niet «uit de lucht kwam vallen». Er heeft een langdurige voorbereiding plaatsgevonden, met meerdere onderzoekscommissies en met veel discussie over nut en noodzaak ervan.

De weg naar de verzelfstandiging begint met het rapport van de commissie-Swarttouw (1982) en het bijbehorende kabinetsstandpunt (1984). Opvallend is dat de Eerste Kamer al vóór behandeling door de Tweede Kamer op initiatief van de VVD een debat over het kabinetsstandpunt voert. De VVD vindt het kabinetsstandpunt niet ver genoeg gaan.

Bij de behandeling van het kabinetsstandpunt in de Tweede Kamer zijn de volgende motieven voor verzelfstandiging aan de orde:

  • de PTT moet toegang krijgen tot de kapitaalmarkt. De PTT kan als staatsbedrijf geen grote meerjarige investeringen doen;

  • de PTT heeft problemen met het werven en behouden van ICT-specialisten (die stromen massaal uit naar het bedrijfsleven). Daarom zijn flexibele arbeidsvoorwaarden zeer urgent;

  • de huidige status en structuur van de PTT maken het niet mogelijk om kansen van technologische ontwikkelingen te benutten (en omdat dit heel snel gaat, moet er haast met de verzelfstandiging gemaakt worden);

  • de PTT moet zich kenmerken door bedrijfsmatigheid, slagvaardigheid, flexibiliteit en klantgerichtheid;

  • het bedrijfsleven krijgt meer kansen: meerdere bedrijven kunnen – in concurrentie – randapparatuur gaan leveren; en

  • de consument krijgt meer keuze in apparatuur en hopelijk ook scherpere prijzen.48

Bovenstaande motieven worden door de meeste partijen aangehaald, zowel in de debatten van 1984 (commissie-Swarttouw) en 1986 (commissie-Steenbergen) als de verzelfstandiging wettelijk wordt geregeld. Ook in de Eerste Kamer wordt naar deze motieven verwezen. De volgorde van de motieven hierboven komt overeen met het belang dat de verschillende partijen er aan toekennen en het aantal keren dat de motieven genoemd zijn.

De keuze om de PTT te verzelfstandigen valt samen met een groeiend idee dat het goed is om de dienstverlening van de telecommunicatie meer open te stellen via liberalisering. Tot de jaren ’80 bestempelde men de telecommunicatie als een «natuurlijk monopolie».

Natuurlijke monopolies zijn diensten waarvan men veronderstelt dat het efficiënter is om de dienst door één partij (vaak de overheid) te laten uitvoeren met het oog op schaalvoordelen. De gedachte is dat de neiging tot monopolievorming bij bepaalde diensten of activiteiten is terug te voeren op de aard van de dienst. Voorbeelden van diensten waaraan vaak een natuurlijk monopolie wordt toegekend zijn de spoorwegen, gas-, water- en elektriciteitsvoorzieningen, telegrafie, post en telefonie. Het liberaliseren van een dienst die als natuurlijk monopolie wordt gezien is niet logisch omdat de veronderstelling is dat de schaalvoordelen van één grote leverancier sterker wegen dan de voordelen van concurrentie. Bij de telecommunicatie begon vanaf de jaren ’80 het idee te groeien dat (delen van) deze dienstverlening wellicht niet meer als natuurlijk monopolie moesten worden bezien en baat zouden hebben bij liberalisering.49 In de debatten in de Tweede Kamer zien we deze afweging nadrukkelijk terug.

De PvdA – die aanvankelijk geen voorstander is van de keuze voor een verzelfstandigde NV PTT – vraagt de minister bij het debat in de Eerste Kamer om nog eens aan te geven «welke inhoudelijke afwegingen – de ideologische zijn ons bekend – het kabinet heeft gemaakt, die uiteindelijk hebben geleid tot deze vorm van privatisering.» Dit onderscheid dat de PvdA maakt tussen ideologische en inhoudelijke motieven wekt de suggestie dat de PvdA de eerder genoemde motieven afdoet als «slechts» ideologisch. De minister gaat op deze suggestie niet in, maar herhaalt de reeds bekende motieven.

In deze periode is de wens tot verzelfstandiging van de PTT ingegeven door belangen op het gebied van het telecommunicatiebeleid. De twee belangrijkste motieven voor de verzelfstandiging – mogelijkheid tot meerjarige investeringen en behoud van technische specialisten – zijn gericht op de telefonie. Dat de posterijen in Nederland zijn verzelfstandigd komt dus doordat de post en telefonie in één staatsbedrijf waren samengevoegd. Een zelfstandige afweging over de wenselijkheid van verzelfstandiging van de posterijen heeft niet plaatsgevonden. Dit beeld is bevestigd in onze interviews met betrokkenen. Oud-staatssecretaris Van der Doef bevestigt dat de post per ongeluk is «meegeprivatiseerd»; er is in de Tweede Kamer niet over gesproken.50 Oud-KPN-topman Dik heeft verteld dat er tussen de minister en hem is gesproken over het al dan niet meenemen van de post in de verzelfstandiging. In de ambtelijke werkgroepen die de verzelfstandiging voorbereidden, leefde het idee om de post niet mee te verzelfstandigen. De heer Dik was daar geen voorstander van en heeft minister Kroes ervan overtuigd om de post en telefonie bij elkaar te houden. De post was voor de verzelfstandiging verliesgevend en zou kunnen meeprofiteren van de verzelfstandiging. Aan de Tweede Kamer is de keuze om de post wel of niet mee te privatiseren nooit expliciet voorgelegd.51 Het was kennelijk de bedoeling de PTT als één bedrijf te verzelfstandigen. Mogelijk speelde hierin de verhuizing van het bedrijf naar Groningen – een operatie die gelijktijdig plaatsvond – een rol.

De post doet het eind jaren ’80 beduidend minder goed dan de telefonietak van de PTT. Er is echter wel een stijgende lijn te zien in de bedrijfsresultaten. In 1985 is het verlies 192,8 miljoen gulden.52 Dit verlies daalt jaarlijks en in 1988 – reeds voor de verzelfstandiging – heeft de post een positief resultaat van 23,4 miljoen gulden.53

Het spreidingsbeleid en de PTT54

Vanaf de jaren ’60 bestaat er in Nederland een spreidingsbeleid, bedoeld om de economische bedrijvigheid meer te spreiden over het land. Het belangrijkste voorbeeld is het ABP dat begin jaren ’70 naar Limburg werd verplaatst. In 1971 besluit de minister van Verkeer en Waterstaat – Willem Drees jr. – dat het staatsbedrijf PTT naar het Noorden gaat. In 1978 valt de keuze op Groningen voor het hoofdkantoor van de PTT. Dit leidt tot veel onrust bij het staatsbedrijf. De PTT wil dat de minister de Tweede Kamer informeert dat de verplaatsing niet plaats kan vinden. De ministerraad gaat daar echter niet mee akkoord en deelt de PTT mee dat de verplaatsing doorgaat. Gedurende de jaren ’80 vindt de verhuizing plaats en in 1992 is de verhuizing voltooid.

Gedurende de discussie over de verhuizing naar Groningen gingen de commissies- Steenbergen en -Swarttouw aan de slag met de onderzoeken naar de toekomstige verzelfstandigingen. De Tweede Kamer geeft aan dat het spreidingsbeleid in stand gehouden moet worden.55 Het CDA en de VVD willen dit zelfs statutair vastgelegd hebben. Maar de minister geeft aan dit zonder statutaire vastlegging af te kunnen dwingen.

Cor Wit – voormalig directeur-generaal PTT – stelt dat «er zonder spreiding geen verzelfstandiging was geweest. Het was pure koppelverkoop in de politiek.»56

2.3.3. Privatisering

De verzelfstandiging van de PTT vond op één moment plaats (1 januari 1989). De privatisering daarentegen bestaat uit meerdere stappen: van de beursgang in 1994 tot de verkoop van de laatste aandelen TNT in 2007. Hierna maken we onderscheid tussen de beursgang enerzijds en het afstoten van resterende aandelen anderzijds.

Beursgang

Hiervoor werd duidelijk dat de verzelfstandiging van de PTT tot stand kwam na stevig en langdurig beraad. De keuze om KPN naar de beurs te brengen is verhoudingsgewijs soepel en snel tot stand gekomen. Het voorstel kreeg weinig weerstand in de politiek en lijkt logisch voort te vloeien uit de eerdere verzelfstandiging en de liberalisering die vanuit de EU wordt ingezet. De minister van Verkeer en Waterstaat gebruikt de term «kettingreactie» om de periode vanaf 1989 te omschrijven.57

In de memorie van toelichting bij de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor 1992 meldt de minister dat een beursgang een goed idee is.58 De minister constateert dat de ontwikkeling van nieuwe (technologische) diensten langzamer loopt dan verwacht. Eén van de doelstellingen van de verzelfstandiging was de versterking van de innovatieve kant van het bedrijf. Liberalisering wordt nu reden om privatisering verder door te voeren. Dit is aanleiding om de oude gedachte – dat het wenselijk is om de infrastructuur in één hand te houden – opnieuw tegen het licht te houden. Misschien werkt meervoudig beheer van de infrastructuur wel beter, zo suggereert de minister. Als er meerdere infrastructuren worden toegestaan, zullen er misschien ook meer partijen zich tot de markt aangetrokken voelen. Daarop aansluitend zal de vraag gesteld moeten worden of het meerderheidsaandeel van de Staat in KPN behouden kan worden. De overheid zou dan immers met twee tegengestelde belangen komen te zitten: als aandeelhouder wil de overheid KPN zoveel mogelijk steunen, maar als ontwikkelaar van de vrije markt wil de overheid KPN juist inperken in haar monopolie.

Deze overwegingen lopen parallel aan de liberaliseringsontwikkelingen in de Europese Unie. De Nederlandse bewindslieden hebben gedurende de hele periode van verzelfstandigen en privatiseren de ambitie om voorop te lopen en krijgen daarin ook bijval van de Tweede Kamer. De minister en de Kamerleden zijn van mening dat het van groot belang is dat Nederland en KPN het in technologisch opzicht goed doen. Zo stelt de minister van Verkeer en Waterstaat in 1992: «De ambitie van Nederland om een «voordeur van Europa» te blijven vraagt hoogwaardige telecommunicatie-infrastructuur en diensten. Om daarin te kunnen voorzien moet de Nederlandse telecommunicatiesector, met de PTT voorop, in Europa in de eredivisies kunnen spelen.»58

Op 25 maart 1992 stuurt de minister de Tweede Kamer een brief waarin ze aangeeft dat de Telecomwet niet meer aansluit bij de Europese regelgeving (in voorbereiding) en dat Nederland alert moet inspelen op de ontwikkelingen. Een herbezinning op de Telecomwet is nodig. Deze brief doet nog geen voorstellen tot verdergaande privatiseringsstappen voor KPN (zoals het afstoten van aandelen). Wel is uit deze brief en bijgevoegde notities af te lezen dat een nieuw tijdperk aanbreekt, dat sterk is veranderd ten opzichte van het beeld dat eind jaren ’80 bestond.24

De Nederlandse regering meent dat een geprivatiseerd bedrijf beter in staat zal zijn in de toekomst op een geliberaliseerde markt in de Europese Unie in te kunnen spelen dan een staatsbedrijf. In die zin is liberalisering een motief voor privatisering. Tegelijkertijd erkent de regering ook een spanningsveld tussen liberalisering en het waarborgen van de maatschappelijke nutsfunctie. De minister zegt hierover: «De inhoud van deze concessie [de exclusieve concessie van KPN; red.] staat onder druk. De Europese Commissie speelt een rol met haar liberaliserende beleid, maar ook het bedrijfsleven vraagt meer armslag bij het zelf ontwikkelen en aanbieden van infrastructuur voor nieuwe diensten. Door deze ontwikkelingen moet het wettelijk kader hier en daar worden aangepast. Een overheid die stimuleert dat het bedrijfsleven aan de marktvraag tegemoet komt, stimuleert de bedrijvigheid. De keerzijde van de medaille kan echter zijn dat de competitie een grotere rol gaat spelen op het vlak van diensten waaraan tot dusverre een maatschappelijke waarde werd toegekend en die dus deel uitmaken van de oorspronkelijk aan KPN verstrekte concessie. Als de concessie wordt uitgehold, kan echter het draagvlak voor de basisdiensten en de infrastructuur te klein worden. De afweging tussen enerzijds liberalisering en anderzijds de maatschappelijke betekenis van een aantal basisdiensten wordt keer op keer gesteld. Het is een kernelement van haar taak. Eén ding is zeker: wat we ook doen, we moeten in elk geval voorkomen dat «het klimaat» in andere Europese landen zoveel aantrekkelijker wordt dat onze ondernemers hun heil elders zoeken en buitenlandse investeerders Nederland links laten liggen.»59 Liberalisering van de markten wordt aldus nadrukkelijk aangegrepen als argument om te privatiseren.

Daarnaast wijst de minister regelmatig – en Kamerleden overigens ook – op het risico van belangenverstrengeling die ontstaat door de liberalisering in combinatie met aandeelhouderschap van de Staat: «Als er meer aanbieders van infrastructuur komen zal de vraag of de staat een meerderheidsaandeel in PTT-Nederland kan behouden steeds nadrukkelijker aan de orde moeten komen. Immers, de overheid heeft twee verschillende belangen. Aan de ene kant is zij de regelgever die bepaalt tegen welke voorwaarden infrastructuuraanbieders zullen worden toegelaten op het terrein dat nu nog exclusief van de PTT is. Aan de andere kant is de overheid als aandeelhouder van de PTT geïnteresseerd in een hoge bedrijfswinst. En grotere concurrentie schept meer risico's voor de PTT, risico's die zowel ten voordeel als ten nadeel van de PTT kunnen uitpakken.»59 Hiermee wordt in een vroeg stadium al erkend dat aandeelhouderschap in de toekomst onder druk zal komen te staan.

In het formele voorstel in 1993 tot de Wet Beursgang KPN geeft de minister van Verkeer en Waterstaat de volgende motieven waarom KPN een beursgenoteerd bedrijf dient te zijn:

  • als KPN een sterker bedrijf wordt, kan het nog beter de concessie uitvoeren;

  • de Staat kan de inkomsten van de aandelen benutten voor andere bestedingen;

  • de ICT-markt groeit exponentieel. KPN moet zich commercieel opstellen om zich in de steeds meer (internationale) concurrerende markt te kunnen overleven en een groter marktaandeel te verwerven («survival of the fittest»);

  • KPN moet internationale samenwerkingsverbanden kunnen aangaan (Nederland is klein);

  • KPN krijgt een betere toegang tot risicodragend kapitaal (door emissies);

  • KPN krijgt meer financiële armslag en flexibiliteit;

  • door een minderheidsbelang van de Staat aan te kondigen, neemt de opbrengst per aandeel toe. Dit komt doordat de beleggers dan zien dat de Staat niet langer eenzijdig de besluitvorming bepaalt;

  • omdat KPN zich gaat mengen in concurrerende markten wordt het aandelenbezit sterker risicodragend. De Staat heeft in het algemeen niet de rol van verstrekker van risicodragend vermogen;

  • het oude uitgangspunt dat het doelmatig is om telecommunicatie-infrastructuur bij één beheerder neer te leggen, is achterhaald. Vanuit de EG komt er druk om ook op het gebied van de infrastructuur de markt open te stellen (was tot nu toe alleen op de diensten en randapparatuur); en

  • het anticiperen op de totale liberalisering van de telefoniemarkt (in 1998) als gevolg van Europees beleid.

In alle overwegingen van de minister is het optimaliseren van de Staatsinkomsten een belangrijk motief.60 Net als bij de keuze voor verzelfstandiging is de motivering van de minister geheel ingegeven door de telecommunicatie. Overwegingen waarom de post geprivatiseerd moet worden ontbreken.

Bij de beraadslaging naar aanleiding van dit wetsvoorstel heerst een positieve stemming. Kamerleden constateren dat het een belangrijk debat is en een glorieuze dag; «win-win-win (KPN, Staat én consument)». In grote lijnen zijn Tweede Kamerleden het met elkaar en met de bewindslieden eens. De Kamerleden zijn van mening dat alle voordelen van de verzelfstandiging worden versterkt door een beursgang. Een beursgang zorgt ervoor dat KPN zich internationaal verder kan ontwikkelen. Dit is nodig omdat de Nederlandse afzetmarkt te klein is. KPN krijgt zo betere toegang tot de kapitaalmarkt en kan nog beter strategische samenwerkingsverbanden aangaan. Daarnaast levert de emissie de overheid veel geld op, dat de begrotingstekorten kan verhelpen. De PvdA voegt er nog aan toe dat de beursgang goed is voor de belegger: «Zij zien kans om eindelijk van hun geld af te komen in een gezond en goed bedrijf, dat groeit en in een groeimarkt zit. Het is ook nog fantastisch voor de Nederlandse Staat. De minister van Financiën kan in zijn handen wrijven omdat er miljarden binnenkomen.» In de verdere uitwerking is de Tweede Kamer – met de minister – van mening dat inkomsten geoptimaliseerd moeten worden. De timing en het aantal aandelen per emissie moeten daar vooral op gericht zijn.61

Afstoten aandelen telefonie

In de periode van het verder afstoten van de resterende aandelen wordt het veranderde denken van de periode hiervoor doorgezet. De invloed van de Staat op KPN via aandeelhouderschap wordt niet meer opportuun geacht door de minister. Immers, aandeelhouderschap (en ook de commissarissen van overheidswege in de raad van commissarissen) zou zich moeten richten op bedrijfsbelangen, niet op publieke belangen. Bovendien heeft de Staat conflicterende belangen wanneer zij optreedt in de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. Enerzijds wil de overheid dat KPN het goed doet (overheid als grootaandeelhouder), anderzijds wil de overheid dat concurrentie ontstaat (overheid als beleidsmaker).

Voor het veiligstellen van publieke belangen (kwaliteit van diensten, leveringszekerheid, tarieven, etc.) is wet- en regelgeving geschikter dan aandeelhouderschap, zo luidt de redenering. De minister heeft nog wel enige moeite om ook de Tweede Kamer dat te doen inzien. De Tweede Kamer meent dat het goed is het Gouden Aandeel aan te houden om publieke belangen veilig te stellen (zie meer hierover in paragraaf 2.4).62

Afstoten aandelen Post

Begin 2001 werd de inschrijving opengesteld voor de verkoop van een pakket aandelen van de Staat in TPG. De minister van Financiën en de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat hebben hiervoor de volgende motieven:

  • deelnemingen worden verkocht zodra met het continueren van die deelneming geen beleidsdoelen meer worden gerealiseerd (in overeenstemming met het algemene beleid inzake Staatsdeelnemingen);

  • TPG genereert nog maar 22% van zijn omzet uit concessie-activiteiten waardoor de oorspronkelijke reden van overheidsdeelname (postconcessie) een steeds kleiner gedeelte van de activiteiten van TPG betreft; en

  • TPG heeft voldoende vrijheid nodig om zich te kunnen positioneren op de dan al sterk concurrerende internationale markt.63

De bewindslieden verwachten dat de marktpositie van TPG verder zal worden versterkt door het afstoten van de aandelen, en dat dit ook positieve effecten zal hebben op de kwaliteit en prijs van de postdienstverlening. Tevens kan TPG dankzij een vrije en flexibele kapitaalmarkttoegang blijven deelnemen in technische ontwikkelingen. Ook wordt nadrukkelijk verwezen naar het liberaliseringsproces vanuit Europa: «Het is immers de mate waarin daadwerkelijke toetreding tot de postmarkt, en dus concurrentie, mogelijk is die bepaalt in hoeverre het publiek belang van een hoogwaardige postale dienstverlening moet worden gekoppeld aan een concessie voor TPG en daarmee aan een zekere overheidsbetrokkenheid bij TPG.»64

2.3.4. Conclusies

De beleidsmatige motieven voor verzelfstandiging waren grotendeels rationeel en pragmatisch; voorop stond het beter doen functioneren van de PTT als bedrijf. De PTT moest beter toegang hebben tot de kapitaalmarkt en de arbeidsmarkt. Als ZBO had dat misschien ook wel gekund, maar de oprichting daarvan werd ingewikkelder geacht en zou meer tijd kosten. De beslissing van het parlement tot verzelfstandiging van de post en telefonie kwam tot stand na een grondig en principieel debat. Bij de motivering van de beursgang lijkt het genereren van de eenmalige inkomsten de boventoon te spelen. Het debat over de beursgang is veel minder uitgebreid en principieel. Ook de verdere afstoting van aandelen KPN en TPG gaat nauwelijks meer vergezeld van debatten over de wenselijkheid ervan.

Vastgesteld kan worden dat de keuze van de ministers en het parlement om de PTT te verzelfstandigen en om KPN naar de beurs te brengen geheel is ingegeven door motieven die gericht zijn op telecommunicatie. Overwegingen waarom de post verzelfstandigd of geprivatiseerd moet worden, ontbreken. De post lijkt in Nederland «per ongeluk» mee verzelfstandigd.

In alle overwegingen van de minister is het optimaliseren van de staatsinkomsten een belangrijk motief.12 Als staatsbedrijf en NV ging het om de winsten die het bedrijf boekte die volledig naar de staatskas gingen. Vanaf de beursgang worden het belang van de inkomsten kortstondiger: de jaarlijkse inkomsten werden ingeruild voor de inkomsten uit de verkoop van aandelen.

2.4. Borging, sturing en verantwoording

Deze paragraaf behandelt hoe er is gesproken over borging, sturing en verantwoording van de publieke dienstverlening door de PTT na de verzelfstandiging en de privatisering en welke maatregelen daaromtrent zijn genomen.

2.4.1. Verzelfstandiging

De commissie-Swarttouw (1984)

In het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport van de commissie-Swarttouw heeft het kabinet nog niet uitgewerkt welke status het staatsbedrijf moet krijgen. Daarom nemen de Kamerleden zelf het initiatief om hier gedachten over te formuleren. Zij blijken uiteenlopende visies te hebben over de koers met betrekking tot de PTT.

De PvdA, het CDA en de PSP vinden dat de PTT niet op afstand moet komen te staan van de overheid. Het parlement dient directe invloed te blijven houden op het bedrijf. De overheid moet zeggenschap over de telefonie houden vanwege het publieke belang zoals privacy, kwaliteit en toegankelijkheid en uniforme tarieven. Dit dient de randvoorwaarde te zijn waarbinnen de commissie-Steenbergen aan de slag gaat. Dit wordt uitgedrukt in een motie.65 Wel meent de PvdA dat de politiek zich soms te veel bemoeit met details als postzegels en brievenbussen. De PvdA kan zich vinden in het loslaten van het monopolie op randapparatuur, maar is tegen het verruimen van de mogelijkheid om concurrenten toe te laten. Dit zou immers het risico opleveren dat particuliere partijen de winstgevende taken overnemen en dat de PTT blijft zitten met onrendabele taken.

De VVD daarentegen verzet zich tegen het niet liberaliseren van de traditionele randapparatuur. De VVD is ook van mening dat daar waar taken in concurrentie worden uitgevoerd, dit door een NV moet gebeuren en niet door een staatsbedrijf. De VVD drukt dit uit in een motie die wordt verworpen. Een kleine twee jaar later is dit beeld volledig veranderd en is de meerderheid van de Kamer graag bereid om alle PTT-taken bij een NV onder te brengen.

De commissie-Steenbergen (1986)

Het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport van de commissie-Steenbergen omvat het voorstel van de PTT een NV te maken. De minister wil echter slechts «sturen op afstand». Het kabinet is voorstander van deregulering en verzelfstandiging maar wel op een verantwoorde wijze. Het uitgangspunt van het kabinet is dat monopolies alleen gerechtvaardigd zijn wanneer een maatschappelijk belang dat noodzakelijk maakt. Daarom worden de nutsfuncties van post en de telecommunicatie via een concessiesysteem als monopolie behouden.

Er worden twee belangrijke financiële randvoorwaarden gesteld. Ten eerste, de verzelfstandiging van de PTT moet voor de schatkist «budgettair neutraal» verlopen. En ten tweede, de klant dient er zo weinig mogelijk van te merken.66

In de Tweede Kamer is er nu weinig discussie over de wenselijkheid van de juridische status van de (structuur)-NV. De Tweede Kamer staat achter het voornemen om de PTT te verzelfstandigen. De vraag of de centrale doelstellingen – flexibele arbeidsverhoudingen en meer mogelijkheid voor financiële investeringen – niet ook via een staatsbedrijf kunnen worden bereikt, is nauwelijks aan de orde geweest. De vragen van de Communistische Partij Nederland (CPN) op dit terrein worden door de minister afgedaan als «principieel andere inzichten» en blijven onbeantwoord. De CPN spreekt zich – in deze fase – als enige partij principieel uit tegen de verzelfstandiging. De CPN gebruikt overigens de term «privatisering» in plaats van «verzelfstandiging». En ook uit de formuleringen tijdens het debat blijkt dat de CPN denkt dat de PTT straks echt geprivatiseerd is en allerlei beslissingen zelf mag gaan nemen. Flexibiliteit en markgerichtheid kunnen ook met een staatsbedrijf worden bereikt volgens de CPN. Nergens wordt aangetoond dat de gewenste richting die men op wil met de PTT niet ook bereikt kan worden zonder privatisering. Het probleem dat de overheid moeite heeft ICT-specialisten vast te houden als gevolg van de beperkingen van een ambtelijke rechtspositie, kan bijvoorbeeld opgelost worden door de arbeidsvoorwaarden aan te passen. Dit geldt ook voor de investeringsproblematiek; die kan opgelost worden zonder privatiseringen, aldus de CPN.48

De PvdA laat weten dat er in de fractie twijfel is over de keuze voor de NV, maar na ampele afweging schaart de partij zich achter dit voorstel. Bij de wettelijke vormgeving van de verzelfstandiging – in 1988 – zal de PvdA dit standpunt herzien (zie volgende paragraaf).

Oud-staatssecretaris Van der Doef geeft in een gesprek aan dat de PvdA inderdaad aanvankelijk geen voorstander was van de verzelfstandiging. Tegelijkertijd merkte de partij dat de meerderheid van de Tweede Kamer hier anders over dacht. Daarom leek het de partij zinvoller om een constructieve opstelling te kiezen. De PvdA heeft zich vervolgens ingezet om een aantal randvoorwaarden geregeld te krijgen, zoals de inspraak van belanghebbende partijen (waaronder gebruikers van de diensten en vertegenwoordigers van het personeel van de PTT) en de controlerende positie van de Tweede Kamer.50

De Tweede Kamer stemt in 1986 in met het voornemen tot de oprichting van de NV, maar wil dat de afstand tussen de Staat en de PTT niet te groot is. De Tweede Kamer stelt daarom een aantal voorwaarden. Het parlement moet zeggenschap houden op hoofdlijnen over de tarieven, de leveringsplicht, de kwaliteit van de randapparatuur en de exclusiviteit van concessie. Hiertoe wordt een motie aangenomen: in de concessievoorwaarden moet de controlerende positie (ook ten aanzien van de tarieven) van de regering en de gehele Staten-Generaal worden vastgelegd.67 Alleen de CPN stemt tegen deze motie.

Balans tussen marktwerking en publieke belangen

In paragraaf 2.2 werd benadrukt dat de keuze voor privatisering gepaard ging met een overweging dat liberalisering wenselijk was. In de debatten over borging van publieke belangen is te zien dat de Tweede Kamer continu een balans zoekt tussen het realiseren van de positieve effecten van het liberaliseren van (deel)markten enerzijds en het borgen van publieke belangen anderzijds.

De Tweede Kamer is het met de minister eens dat de nutstaken in het hele land onder dezelfde voorwaarden moeten worden vervuld. Zo staat vast dat iedereen in Nederland – ook in niet-rendabele gebieden – tegen gelijke prijzen gelijke diensten moet krijgen. De overheid moet in de concessie de tarieven regelen. Voor de niet-concessietaken (randapparatuur) moet de overheid wel de kwaliteit borgen, maar zich niet bemoeien met de prijzen.68

Er is veel discussie over de vraag of de aandelen PTT nu en in de toekomst bij de overheid dienen te blijven. De PvdA wil volledig aandeelhouderschap voor altijd bij de Staat houden (dient hiertoe een motie in,69 maar trekt die later weer in). De VVD staat hier lijnrecht tegenover. Het CDA is van mening dat – gezien de maatschappelijke functie van de PTT – de Staat een meerderheidsbelang dient te behouden. D66 deelt deze mening en dient een motie in dat op zijn minst 51% van de aandelen altijd bij de Staat zouden moeten blijven.70 Deze motie wordt echter verworpen door een zeer ruime meerderheid.

De politiek kan het dus niet eens worden over de wenselijkheid om in de toekomst aandelen in de markt te zetten. Besloten wordt om een toekomstige mogelijkheid van privatisering open te houden.

Een andere belangrijk discussiepunt is de wenselijkheid van een splitsing in een nutsfunctie en een ondernemingsfunctie. Daarmee samenhangend wordt uitgebreid stilgestaan bij de grenzen van de concessie: wat valt onder de nutstaak (en is dus een publieke zaak) en wat kan overgelaten worden aan de markt? De wettelijke regeling van 1988 bepaalt dat er over vijf jaar een splitsing moet komen tussen een organisatiedeel dat de nutsfunctie uitvoert (concessie-deel) en een ondernemingsfunctie (concurrentie-deel). Er wordt voor gekozen om niet direct te splitsen omdat dat te veel onrust voor het bedrijf zou geven. Daar zijn de meeste partijen het mee eens. Uiteindelijk zal deze splitsing er echter nooit komen.

Een logische vraag die in het verlengde ligt van de discussie over de splitsing tussen een concessie-deel en een concurrentie-deel is de vraag wie eigenaar dient te zijn van het telefonie-netwerk. Deze kwestie wordt niet ter sprake gebracht. Wel is er een gedeeld beeld dat het beheer en onderhoud bij één partij moet blijven.48 Maar dat daarmee het bezit van de infrastructuur bij KPN terecht komt, wordt niet aan de orde gesteld. Pas bij de debatten in 2001 – als KPN in financiële problemen zit – komt deze kwestie aan de orde.

Machtingingswet PTT, Wet op de telecommunicatievoorziening en Postwet

In 1986 stemt de Tweede Kamer in met de keuze voor een NV, waarbij de Staat vooralsnog 100% van de aandelen in handen houdt. In 1988 worden de wetvoorstellen ingediend die dit verder regelen:

  • de Machtigingswet PTT, die de oprichting van de NV regelt;

  • de Wet op de telecommunicatievoorzieningen waarin de concessietaken van de PTT voor de telecommunicatie worden geregeld;

  • de Postwet waarin de concessietaken van de PTT voor de post worden geregeld; en

  • de Personeelswet PTT waarin de overgang van het personeel wordt geregeld.

Tijdens het debat in de Tweede Kamer is er een algemeen gedeelde zorg over de tariefstelling van de diensten die onder de concessie zullen komen te vallen; men vreest dat de PTT ruimte krijgt om deze verder te verhogen. De VVD en het CDA stellen dan ook voor dat de minister de tarieven gaat vaststellen in plaats van de PTT. De minister reageert hierop door de Kamerleden te herinneren aan het kabinetsstandpunt en het afgesproken principe van sturen op hoofdlijnen. Uiteindelijk wordt er een systeem gekozen waarbij de tariefverhoging wordt gemaximaliseerd op basis van koppeling aan een index. De tarieven zullen overigens altijd ruim onder die maxima blijven.68

De PvdA zag aanvankelijk meer in een verzelfstandiging in de vorm van een sui generis in plaats van een NV. Toch gaat de PvdA mee in de voorstellen, omdat een Kamermeerderheid voor is.71 Ook in de Eerste Kamer zien we deze aarzelende instemming van de PvdA. De PvdA meent dat de keuze voor een NV niet de juiste is voor de geconstateerde problemen (toegang tot kapitaalmarkt en flexibele arbeidsvoorwaarden). De PvdA stelt ook: «Privatisering (red: verzelfstandiging is hier bedoeld) kan toch niet de oplossing zijn voor een falend arbeidsvoorwaardenbeleid? Indien dit zo is, staan ons nog vele grote privatiseringsoperaties te wachten.» 72 Maar ook in de Eerste Kamer stemt de PvdA nog in hetzelfde debat met het voorstel in.

Er is ook veel discussie over de vraag hoeveel afstand de politiek dient te houden van het bedrijf. Zo constateert het CDA: «De zeer directe invloed van de overheid – dan doel ik uiteraard op regering en parlement, met name de Tweede Kamer – was tot dusverre via de staatsrechtelijke begroting maximaal. (...) Die heel nauwe band zal natuurlijk aanzienlijk afnemen en dat is ook terecht. En (...) dat zal toch even wennen zijn. Ook het publiek en de talrijke organisaties – de consumentenorganisaties, leveranciers en klanten – zullen eraan moeten wennen dat een belangrijk deel van hun brieven niet meer via ons besproken kan worden(...). Die tijd is voorbij. Wat dat betreft, zullen sommige van onze leden, onder wie ik zelf, enige nieuwe tijdsinvullingen moeten plegen.»73 Zorgvuldige regelgeving is daarom noodzakelijk, en die is – aldus het CDA – met de voorliggende wetsvoorstellen ook tot stand gekomen.

Op een aantal andere punten zorgt de Tweede Kamer voor een versterking van de parlementaire invloed. Zo willen het CDA en de VVD dat het parlement betrokken wordt bij het opstellen van de Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB's) die zullen voortvloeien uit de Telecomwet en de Postwet om te regelen wat de PTT moet gaan doen en hoe ze dat moeten doen (bijvoorbeeld de kwaliteit en kwantiteit van de dienstverlening en de tarieven). De partijen dienen daartoe een amendement in.74 De minister gaat akkoord en past dit in de wet aan. Dit amendement heeft vandaag de dag nog steeds belangrijke gevolgen. In de Postwet en de Telecomwet is een bepaling opgenomen dat wijziging van de AMvB's moeten worden voorgelegd aan het parlement (zie ook paragraaf 2.6).

De Tweede Kamer meent dat in de voorliggende wetsvoorstellen voldoende gehoor is gegeven aan de in 1986 ingediende motie-Eversdijk/De Beer.75 Hiermee is geregeld dat de tarieven niet buitensporig kunnen stijgen en is er voor het parlement voldoende mogelijkheid tot controle geregeld.

De VVD wil dat het parlement wordt ingeschakeld bij belangrijke wijzigingen van de statuten. Bij de verzelfstandiging van de Postbank was dit wel geregeld, bij de verzelfstandiging van de PTT niet. Dat bevreemdt de VVD omdat de PTT monopolietaken heeft, terwijl de Postbank die niet heeft. Er wordt een amendement ingediend waarin dit geregeld wordt.76 Op aandringen van de Tweede Kamer wordt het verbod op kruissubsidiëring opgenomen in zowel de Telecomwet als de Postwet; de PTT mag de inkomsten van monopolietaken niet doorsluizen naar de concurrentietaken, om deze zo goedkoper te kunnen aanbieden.77

Over de wenselijkheid om in de toekomst aandelen KPN in de markt te zetten, bestaat bij de Tweede Kamer in 1988 nog altijd geen eenduidig beeld. De discussie die hierover in 1986 werd gevoerd, wordt in 1988 voortgezet. De meeste partijen menen dat ten minste een meerderheidsbelang behouden dient te worden, gezien het maatschappelijk belang van de taken van de PTT. In het wetsvoorstel wordt de optie tot aandelenverkoop open gelaten.

Wel zijn Kamerleden het er over eens dat het wenselijk is dat de Staat altijd een meerderheid van stemmen in de aandeelhoudersvergadering behoudt. Dit wordt uitgedrukt in een amendement. 78 De minister komt de Kamer tegemoet en stelt in haar Nota van Wijziging dat zij er zorg voor zal dragen dat de Staat een zodanig aantal aandelen houdt of kan verkrijgen, dat de Staat de meerderheid van stemmen heeft in de aandeelhoudersvergadering. Dit gaat het CDA en de PvdA echter niet ver genoeg en zij dienen een gewijzigd amendement in waarmee zij voorstellen de formulering «draagt zorg voor» vervangen met «is verplicht».79 Dit amendement wordt aangenomen en de formulering in de wet is aldus aangepast.

De heer Dik geeft aan dat er volgens hem tussen de PTT en de minister eind jaren ’80 wel degelijk overeenstemming was over de toekomstige beursgang. 80 Ook uit een artikel in NRC Handelsblad van 17 november 1988 blijkt dat dit onderwerp van gesprek was tussen de minister en de heer Dik: «Dik vindt het jammer dat niet al voor de verzelfstandiging afspraken over de privatisering zijn gemaakt. Hij had daar de ministers van Financiën en van Verkeer en Waterstaat om gevraagd.»

In het aanvankelijke wetsvoorstel is opgenomen dat een eventuele toekomstige beursgang zonder goedkeuring van het parlement kan plaatsvinden. Dit blijkt een heikel punt te zijn in de Tweede Kamer. Via een amendement wordt afgedwongen dat de minister een voornemen tot aandelenvervreemding van tevoren aan het parlement moet voorleggen.81 Ook de Raad van State heeft bezwaar aangetekend tegen het niet vragen van goedkeuring van het parlement.82 De minister heeft dit uiteindelijk aangepast. Hierdoor is het afstoten van de aandelen een kwestie geworden die de minister opnieuw aan de Staten-Generaal zal moeten voorleggen. Dit zal uiteindelijk vijf jaar later gebeuren via de Wet op de Beursgang KPN.

Ook wordt via een amendement van de PvdA en het CDA afgedwongen dat de Staat altijd een meerderheid van stemmen in de aandeelhoudersvergadering dient te houden.78 Dit amendement zal later de basis vormen voor het Gouden Aandeel.

In de debatten ter voorbereiding op de verzelfstandiging komt het eigendom van de infrastructuur niet aan de orde. Wel is er veel discussie over de vraag of er te zijner tijd een splitsing moet komen in de commerciële poot en de concessiepoot van het bedrijf. In 1988 is in de Machtigingswet vastgelegd dat er binnen vijf jaar een splitsing zou komen in het bedrijf tussen het concessie-deel en het concurrentie-deel. Dit zou een helder onderscheid maken tussen het bedrijf dat zich bezig houdt met de uitvoering van de nutstaken en het deel van het bedrijf dat gaat bewegen in concurrerende markten. Zo zou ook «kruissubsidiëring» tegen worden gegaan. De angst is dat KPN de tarieven van monopolietaken onevenredig hoog maken, om zo de tarieven op concurrerende diensten en producten onevenredig laag te maken. Ook speelt het risico van een oneerlijke informatievoorsprong van de monopolist ten opzichte van de concurrentie.

Het belang van de splitsing wordt gedeeld door het parlement. De Tweede Kamer wil geen oneerlijke concurrentie doordat KPN misbruik maakt van geld of informatie die zijn verkregen uit haar exclusieve rechten. De keuze om de splitsing een paar jaar uit te stellen is om KPN niet met te veel veranderingen in één keer te confronteren.68

Afzien splitsing concessie en concurrentie

In 1992 deelt de minister van Verkeer en Waterstaat mee aan de Tweede Kamer toch af te zien van de splitsing die in de Machtigingswet was opgenomen. Een splitsing van het bedrijf in een concessiedeel en een concurrentiedeel is op dat moment niet wenselijk, omdat het de (internationale) positie van KPN ernstig zou verzwakken. Dit was een marktoverweging die eerder nog niet zo veel gewicht had gekregen. Het bedrijf KPN moest sterk genoeg blijven ten opzichte van internationale concurrentie. In de memorie van toelichting bij de Wet Telecommunicatievoorzieningen in 1988 schitterde die internationale context door afwezigheid, aldus de minister. De heer Dik bevestigt in een het interview dat in het wetgevingstraject de mogelijkheden voor internationale activiteiten van KPN nauwelijks werd meegewogen in de besluitvorming.51

In 1992 schetst de minister welke invloed de internationale context heeft op de telecommunicatiemarkt. De concurrentie op internationale verbindingen en de mobiele markt stelt hoge eisen aan KPN. Een proces van «the survival of the fittest» is begonnen. De Nederlandse thuismarkt is relatief klein en KPN is dus in internationaal opzicht kwetsbaar. Het bedrijf nog kleiner maken door een opsplitsing zou funest kunnen zijn. KPN haalt een groot deel van de winsten uit internationale belverbindingen. Daarom is niet-splitsen ook goed voor de tarieven van nationale vaste telefonie. Door deze «omgekeerde kruissubsidie» (die toegestaan is) worden de inkomsten op het concurrentie-deel benut om de tarieven op de publieke dienstverlening van het concessiedeel laag te houden. De minister betoogt dat de risico's die in 1988 gezien werden, zich in praktijk niet hebben voorgedaan. Verboden kruissubsidiëring en oneerlijke concurrentie door informatievoorsprong zijn geen problemen gebleken. Bovendien is er vanuit de EG regelgeving gekomen tegen oneerlijke concurrentie die veel verder gaat dan het nationale beleid. Zo zijn er voorschriften gekomen over de transparantie van het aanbod, de plicht om op kosten georiënteerde tarieven te berekenen, etc. De nationale overheden moeten daarop toezien en dat toezicht gaat aanzienlijk verder dan het toezicht op de ongeoorloofde kruissubsidie ofwel oneerlijke concurrentie, dat in de Nederlandse regelgeving is vastgelegd. Het bedrijf zal ook aanzienlijk meer en meer specifieke informatie aan de overheid moeten verschaffen (over bijvoorbeeld calculatieregels en procedures), dan thans is vastgelegd.24

In het commissiedebat op 11 mei 1992 komt in de Tweede Kamer het plan van de minister om niet te splitsen aan de orde. De Kamer heeft geen bezwaar tegen het voorstel om niet te splitsen.83 Het wetsvoorstel dat de minister vervolgens indient om de splitsingsverplichting uit de Machtigingswet te halen wordt door de Tweede Kamer en de Eerste Kamer zonder beraadslaging aangenomen.84 In de Tweede Kamer worden wel enkele schriftelijke vragen gesteld.85 De PvdA vraagt bijvoorbeeld: «Nu liberalisatie en deregulering van telecommunicatievoorzieningen een snelle vlucht hebben genomen, vroegen zij of het in het voornemen van de regering ligt een splitsing van Koninklijke PTT Nederland NV (en eventuele andere spelers op het telecommunicatieveld) te verlangen tussen openbaar toegankelijke «infrastructuur» en de diensten die via de infrastructuur worden afgewikkeld (zoals bijvoorbeeld wordt beoogd bij de Nederlandse Spoorwegen NV). Welke visie heeft de regering op een zodanig voorgeschreven constructie?»

De minister antwoordt dat de door de PvdA voorgestelde constructie bijna dezelfde is als de splitsing tussen de concessie-deel en niet-concessie-deel. De argumenten om deze splitsing niet te willen, zijn dus gelijk aan de argumenten om de andere splitsing ook niet te willen, aldus de minister.86 Deze schriftelijke vraag van de PvdA had een opening kunnen zijn voor een discussie in de Kamer over het eigendom van de infrastructuur, maar die discussie wordt niet gevoerd.

2.4.2. Privatisering

Beursgang

In 1993 geeft de minister van Verkeer en Waterstaat in de memorie van toelichting aan hoe de Staat invloed blijft uitoefenen op KPN. KPN kan niet volledig marktconform worden in verband met de belangrijke nutsfunctie.87 Om een zekere mate van invloed van de Staat te kunnen garanderen is volledig aandeelhouderschap echter niet meer nodig. Via wet- en regelgeving houdt de Staat invloed op de dienstverlening. Zelfs de noodzaak van een verplicht wettelijke minimumdeelneming van 51% wordt in twijfel getrokken. Men wil echter wel zeker stellen dat de Staat de meerderheid van stemmen heeft. Hiertoe wordt het «Gouden Aandeel» ingezet en blijven de concessiebepalingen van stand. Het Gouden Aandeel88 geeft de overheid – ook bij een minderheidsbelang – een sterke zeggenschap binnen de aandeelhoudersvergadering. Dit stelt haar beter in staat om de goede concessie-uitvoering te bevorderen. Het aanhouden van 33% van de aandelen samen met het bijzonder aandeel moet eveneens borgen dat er geen onvriendelijke overname van KPN kan plaatsvinden. De basis voor dit Gouden Aandeel is al in 1988 gelegd, op aandringen van de Tweede Kamer.

In de periode na de beursgang zal sturing via publiekrechtelijke bepalingen – in de Telecomwet en de Postwet – in belang toenemen en het aandeelhouderschap in belang afnemen. Daarnaast blijft de Staat commissarissen van overheidswege in de Raad van Commissarissen benoemen.

De Tweede Kamer vraagt zich af of deze constructie internationaal wel geaccepteerd zal worden. De minister van Financiën geeft aan dat de Staat de eerstvolgende tien jaar tenminste een belang van 33% wil behouden in KPN. Zolang de Staat zo’n aanzienlijk belang heeft, zal het aanhouden van het Gouden Aandeel geen problemen geven. Bovendien wijst de minister op soortgelijke constructies in Engeland en Frankrijk. De Staat wil met dit bijzondere aandeel het belang van een juridisch en financieel solide concessiehouder dienen alsmede haar eigen economische belang. Het Gouden Aandeel in combinatie met preferente aandelen vormen een bescherming tegen onvriendelijke overname. En er wordt gesteld: «Daarnaast waarborgt het bijzonder aandeel invloed van de Staat op fundamentele besluiten met betrekking tot de structuur van de concessiehouder.»89

Bij de bespreking van het wetvoorstel in de Tweede Kamer is er veel discussie over de informatiepositie van de Staten-Generaal bij een toekomstig voornemen tot aandelenemissie. Het CDA, de PvdA en het GPV vinden dat de minister de Staten-Generaal moet informeren over een voornemen tot een aandelenemissie en leggen dit vast in een amendement.90 De VVD vraagt zich af wat het nut is van vooraf informeren zonder mogelijkheid tot opschorten; publieke verantwoording kan gewoon achteraf. Vooraf melden heeft als risico dat informatie kan uitlekken en dat kan nadelig zijn voor de koersen. Ook de SGP staat op deze lijn.

De minister van Financiën geeft aan geen voorstander te zijn van een formele vastlegging van deze informatiewens. Hij geeft aan dat bij grote emissies dit altijd van te voren openbaar is, dus dat het alleen gaat om kleine onderhandse aandelenverschuivingen. Hiervan wil hij toezeggen de vaste Kamercommissie vertrouwelijk op de hoogte te stellen.

Het CDA brengt in dat deze discussie een herhaling van zetten is van de discussie in 1988 bij de verzelfstandiging van de PTT. Toen wilden de bewindslieden ook de mogelijkheid openhouden om zonder het parlement vooraf te informeren aandelen te verkopen. Toen werd de Tweede Kamer geholpen door de Raad van State die dit ook geen goede weg vond. Nu heeft de Raad van State ditzelfde punt weer geproblematiseerd, echter zonder dat hiermee iets gebeurd is.

Opgemerkt moet worden dat het hier wel degelijk om een ander type informatie gaat: bij de discussie over de verzelfstandiging ging het over het melden van een voornemen tot een toekomstige emissie («ergens in de komende twee jaar ben ik voornemens om naar de beurs te gaan»). Bij het huidige debat gaat het om informeren over een concreet plan tot beursgang («over twee weken ga ik naar de beurs»).

De Tweede Kamer schikt zich uiteindelijk naar de mondelinge toezegging van de minister dat de Tweede Kamer vertrouwelijk zal worden geïnformeerd. Een wettelijke vastlegging van de informatieplicht komt er niet. De Tweede Kamer trekt het amendement in. De Eerste Kamer komt terug op deze wijze van informatievoorziening, maar schikt zich uiteindelijk ook in de toezegging van de minister.

Ook het GPV maakt zich zorgen om de informatiepositie van de Tweede Kamer, maar op een ander punt. In de statuten ligt de mogelijkheid van geheel afstoten van alle aandelen inclusief het Gouden Aandeel, zonder dat hiervoor vooraf goedkeuring van de Kamer nodig is. De ministers van Verkeer en Waterstaat en van Financiën geven aan dat dat niet zal gebeuren. Het streven is om het aandelenbezit af te bouwen naar 33%. Als er een verdere stap wordt gezet dan is dat een fundamentele beleidswijziging en zal de Tweede Kamer daarover gehoord worden.89 Deze toezegging is later ook waargemaakt; over de verdere afstoting is het parlement geïnformeerd.

De verplichting tot informatieverschaffing over de concessie-uitvoering blijft bestaan, evenals de investeringsplannen en het tariefbeheersingssysteem. Daarnaast zal – vanwege het afnemen van de invloed van het aandeelhouderschap – de toezichthoudende rol van de overheid sterker moeten worden; bestuursdwang, de dwangsom en de administratieve boete worden ingevoerd als sanctiemogelijkheden.91 De Kamer spreekt een motie waarmee de boete voor het niet naleven van de concessie omhoog gaat (fl. 1 000 000 in plaats van fl. 100 000). Daarmee willen de Kamerleden afdwingen dat de Staat strenger kan optreden jegens KPN. De minister vindt dit een goed voorstel en past dit aan in de wet.

De Tweede Kamer besteedt veel aandacht aan het «beteugelen» van de monopolist KPN. Er heerst een besef dat KPN – ondanks de liberalisering van de markt – toch nog een poosje een monopolist zal zijn, waartegen de overheid de consument moet beschermen. De klant kan immers bij onvrede (nog) niet over naar een ander. De consumentenbescherming zal de minister in de Telecomwet goed moeten regelen want de Tweede Kamer is niet gerust over de kwaliteit van de geschillenbehandeling tussen KPN en de consument (deze geschiedt dan nog door KPN zelf). De minister belooft met KPN samen nog eens te kijken naar de kwaliteit van de geschillenafhandeling en de Tweede Kamer daarvan op de hoogte te zullen stellen. Verder geeft de minister in algemene zin aan dat het toezicht goed geregeld is. De concessiebepalingen blijven onveranderd van kracht.

De Tweede Kamer merkt op dat de verschillende rollen van de overheid – regelgever, aandeelhouder en controleur – beter uit elkaar gehouden moeten worden. Er zou een onafhankelijke toezichthouder moeten komen, die ook de tarieven moet bewaken ter bescherming van de consument. De minister van Verkeer en Waterstaat geeft aan dat de tarieven streng worden beheerst door het tarievenbeheerssysteem uit de Telecomwet en de Postwet en dat uit de evaluatie blijkt dat de tarieven in praktijk ook binnen de marge zijn gebleven. Op het instellen van een onafhankelijke toezichthouder gaat de minister niet concreet in. De VVD geeft wel aan dat hierop teruggekomen zal worden bij het bespreken van de herziening van de Wet Telecommunicatievoorzieningen (WTV). Bij de uitgebreide commissievergadering op 21 maart 1994 over herziening van de WTV wordt door het CDA inderdaad teruggekomen op de behoefte aan een onafhankelijke toezichthouder. Deze behoefte drukt de Kamer uit in een met algemene stemmen aangenomen motie, ingediend door Maria van der Hoeven (CDA), die aanleiding vormt voor de oprichting van de OPTA.

2.4.3. Oprichting OPTA

De motie-Van der Hoeven c.s. spreekt zich ook uit over de bestuurlijke vormgeving van het toezicht. De motie luidt als volgt:

«Overwegende, dat de ontwikkelingen op het gebied van de liberalisering van de telecommunicatie een herdefiniëring van de betrokkenheid van de overheid noodzakelijk maken;

voorts overwegende, dat weliswaar op langere termijn ook de markt van post en telecommunicatie zich binnen het kader van het mededingingsbeleid moet afspelen, maar dat in de komende tijd zulke ingrijpende en specifieke ontwikkelingen gaande zijn dat een aparte voorziening voor toezicht en controle wenselijk is;

van mening, dat een scheiding van verantwoordelijkheden gewenst is tussen de ordenende taak enerzijds en toezicht en controle anderzijds;

spreekt uit, dat voor de korte termijn het vestigen van een agentschap om het toezicht en de controle te behartigen een goede stap is, maar dat overwogen moet worden of een zelfstandig bestuursorgaan geen betere aanpak is in de overgangsperiode;» 92

Bij de behandeling van de begroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat voor 1995 heeft de Kamer zijn standpunt hierover verder aangescherpt in de motie-Van Zuijlen c.s.93 In dat debat geeft de minister aan voornemens te zijn om een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) in te stellen conform de twee moties van de Tweede Kamer. (Van de eerste motie was minister Jorritsma als toenmalig Kamerlid overigens mede-indiener, dus zij neemt haar eigen motie in uitvoering.) De minister geeft aan een ZBO te willen oprichten, parallel aan de herziening van de Wet op de Telecommunicatievoorziening.94 De Tweede Kamer geeft aan daar niet op te willen wachten. De minister besluit daarom de instelling te versnellen met als streefdatum 1 januari 1997.95

Op 24 september 1996 legt de minister het wetsvoorstel voor de Wet onafhankelijke post- en telecommunicatieautoriteit ter advisering voor aan de Raad van State. De Raad adviseert de regering het voornemen tot de instelling van een ZBO in heroverweging te nemen en hanteert daarvoor in twee argumenten:

  • het gaat bij het toezicht om een taak van zodanig algemeen maatschappelijk en economisch belang dat de minister volledige zeggenschap zou moeten bezitten; en

  • de minister moet zich bij het opstellen van regelgeving niet laten leiden door de vrees voor een schijn van belangenverstrengeling.

Daarnaast benadrukt de Raad dat de moties van de Tweede Kamer waren gericht op een tijdelijke oplossing, terwijl dit ZBO een permanent karakter lijkt te krijgen.

De minister geeft aan zich te kunnen vinden in het advies van de Raad van State «dat het toezicht op de mededinging in de post- en telecommunicatiemarkt een taak is van groot algemeen maatschappelijk en economisch belang. Ik verbind hieraan echter niet de conclusie dat de minister terzake volledig zeggenschap zou moeten behouden. Wel heb ik de tekst van de memorie van toelichting op het punt van de motivering van de keuze voor een ZBO verder aangevuld en verduidelijkt.» Over het tijdelijke karakter van het toezicht zegt de minister dat de beëindiging van het specifieke toezicht op het terrein van de post en telecommunicatie afhankelijk is van het moment waarop van zodanige marktwerking sprake is dat verder met het normale mededingingstoezicht zal kunnen worden volstaan. Wanneer dat zal zijn kan de minister niet voorspellen.96

In november 1996 gaat het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer. De minister geeft in de memorie van toelichting aan dat de oprichting van de OPTA past binnen de ontwikkelingen in de EU; in de meeste landen van de EG wordt overgegaan tot instelling van zelfstandige organen in deze sector. Europese richtlijnen stimuleren deze ontwikkeling ook volgens de minister. Deze organen moeten op afstand van de Staat toezicht houden op algemeen maatschappelijke belangen en consumentenbelangen. Onafhankelijkheid is daar bij van belang, zeker indien de Staat aandeelhouder is van partijen in de markt. De regering wil via de OPTA twee type scheidingen aanbrengen: de scheiding tussen regelgeving en toezicht en de scheiding tussen toezicht en aandeelhouderschap. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat is verantwoordelijk voor de regelgeving, Financiën voor het aandeelhouderschap terwijl de OPTA toezicht houdt.

In de Tweede Kamer wordt het wetsvoorstel enthousiaster ontvangen dan bij de Raad van State. Er wordt op hoofdlijnen ingestemd met het wetsvoorstel. Aan het negatieve advies van de Raad van State wordt nauwelijks gerefereerd. De fractie van D66 geeft aan de kritiek van de Raad niet te delen.97

In het debat op 15 mei 199798 blijkt de Tweede Kamer zich voor een dilemma gesteld te zien. De in de Kamer vertegenwoordigde politieke partijen sluiten zich aan bij de opvatting dat er een wildgroei aan ZBO's is (het rapport van de Algemene Rekenkamer99 heeft dit net geïllustreerd) en dat men terughoudend moet zijn om nieuwe ZBO's op te richten. Tegelijkertijd is men het er over eens dat een ZBO voor het toezicht op de telecom- en postmarkt de meest geschikte vorm is.

Dit dilemma heeft als gevolg dat het debat soms over het ZBO OPTA gaat, maar ook veel over ZBO’s in zijn algemeenheid.

Er is een Kamerbreed beeld dat méér ZBO's in zijn algemeenheid niet gewenst zijn, maar dit specifieke ZBO wel. De VVD verwoordt dat als volgt: «de fractie is bereid om bij de OPTA over onze bezwaren heen te stappen, gegeven de Kameruitspraak, waaraan de minister ook refereert, gegeven het feit dat onafhankelijk toezicht op de telecommunicatiemarkt internationaal gebruikelijk is, gegeven het feit dat de Staat grootaandeelhouder is van het voormalige staatsbedrijf, de ex-monopolist en de dominante marktpartij KPN en omdat de OPTA een tijdelijke ster aan het firmament zal zijn.»

De Kamer benadrukt dat de OPTA een tijdelijk ZBO dient te zijn. Het doel moet zijn om zo snel mogelijk tot een normale concurrentieverhouding te komen op de telecommunicatiemarkt. Zodra die situatie is bereikt, is het sectorspecifieke toezicht – dus de OPTA – overbodig geworden en kan volstaan worden met het reguliere mededingingstoezicht door de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Noch door de Kamer, noch de minister wordt geproblematiseerd dat hier wel een spanning tussen bestaat. De OPTA moet streven naar haar eigen opheffing. In recente debatten100 gaan er stemmen op om het toezicht op de postsector juist te intensiveren en dan met name het ex-ante toezicht door de OPTA. Hier wordt later op teruggekomen.

Opvallend is verder dat bij dit Kamerdebat de minister van Verkeer en Waterstaat aanwezig is en niet de minister van Economische Zaken. De Kamer oppert dat de OPTA (en meer generiek het toezicht op de post en telecom) misschien beter bij het ministerie van Economische Zaken kan worden ondergebracht. De minister van Verkeer en Waterstaat geeft aan te vinden dat het beleid en het toezicht vooralsnog gewoon bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat hoort. Pas als er sprake is van een volledig normale markt is dat standpunt te heroverwegen, meent de minister, maar ze verwacht dat dat nog lang duurt en dat zij dan inmiddels wel met pensioen zal zijn. Overigens erkent minister Jorritsma ook dat als zij ooit minister van Economische Zaken wordt, zij misschien wel de post en telecom zal willen overhevelen naar het ministerie van Economische Zaken. Een jaar later (augustus 1998) wordt ze minister van Economische Zaken en in 2002 wordt het beleid voor post en telecom (inclusief de OPTA) inderdaad overgedragen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat naar het ministerie van Economische Zaken. In het regeerakkoord 2002 wordt als onderbouwing daarvoor het volgende aangedragen: «Gelet op de grote invloed van informatie- en communicatietechnologie op de samenleving en het belang voor de economische ontwikkeling is een geïntegreerde beleidsaanpak op dit terrein noodzakelijk. Daarom wordt het directoraat-generaal Telecommunicatie en Post (...) toegevoegd aan het ministerie van Economische Zaken.»101

In het Kamerdebat is eveneens aandacht voor de controlerende rol van het parlement. De PvdA wil dat er directe informatiestromen tot stand komen tussen de OPTA en de Tweede Kamer (dus niet via de minister) om zo de onafhankelijkheid van de OPTA en de controlerende rol van het parlement te versterken. De minister zegt toe dat het jaarverslag naar de Kamer gaat, tegelijkertijd merkt de minister op dat het om een publiek document gaat dus dat dit logisch is.102 In praktijk zien we dat deze directe informatievoorziening tot stand komt. Zie bijvoorbeeld paragraaf 2.6 over de briefwisseling van de OPTA met individuele Kamerleden.

In het debat komt ook de vraag aan de orde of de belangen van de consument door dit wetsvoorstel veranderen. D66 vindt dat hier in de wetsvoorstellen niet veel aandacht voor is. Het CDA werpt tegen dat dit wetsvoorstel niets verandert aan de consumentenbelangen en dat het daarom logisch is dat er weinig aandacht voor is: «Het is echter zo vaak in dit huis [de Tweede Kamer; red.]: als iets buiten de overheid geplaatst wordt, worden we ineens zeer geïnteresseerd in de belangen van de consument; maar als het binnen de overheid is, hebben wij het altijd voor vanzelfsprekend aangenomen.«103

De PvdA dient een amendement in waarmee de ministeriële goedkeuring voor sancties door de OPTA – die eerst was opgenomen in het wetsvoorstel – wordt geschrapt. Dit amendement krijgt de steun van de andere fracties en ook de minister geeft aan het een nuttig amendement te vinden. Het was een onderdeel waar het kabinet al over twijfelde. De zienswijze van de Tweede Kamer is dus doorslaggevend geweest, aldus de minister. Met deze aanpassing komt de OPTA meer op afstand van de minister te staan, wat de onafhankelijkheid van het ZBO benadrukt.

Ook wil de PvdA vastgelegd hebben dat elk verzoek van de OPTA tot wijziging van regelgeving door de minister binnen zes weken moet worden behandeld en dat de minister de Tweede Kamer moet informeren over de beslissing. De minister geeft aan staatsrechtelijke bezwaren te hebben tegen dit voorstel: de minister krijgt dan een soort verantwoordingsplicht jegens de OPTA. Naar aanleiding van dit antwoord besluit de PvdA om haar verzoek in een motie vast te leggen, zodat dit buitenrechtelijk kan worden geregeld. De minister zegt toe zich aan deze motie te conformeren.

Tot slot is in het wetsvoorstel een evaluatieplicht opgenomen. Na vijf jaar en vervolgens iedere vier jaar moet de minister de OPTA evalueren. In elke evaluatie dient de wenselijkheid tot voortzetting te worden onderzocht. De Kamer dient een amendement in waarin de eerste evaluatie binnen drie jaar in plaats van vijf jaar dient plaats te vinden.104 Dit amendement komt voort uit de overweging dat ontwikkelingen in de telecomsector snel gaan en moeilijk van te voren zijn in te schatten. Daarnaast wordt met het amendement recht gedaan aan de tijdelijkheid van de OPTA. De minister benadrukt dat tijdelijkheid inderdaad de bedoeling is. Tegelijkertijd verwacht de minister dat er «nog heel lang» specifiek toezicht nodig zal zijn. De minister beaamt de onvoorspelbaarheid van de sector: «Alhoewel, in de telecomsector is niets onmogelijk en kan de wereld er morgen inderdaad heel anders uitzien». De minister vindt het amendement overbodig. Als er aanleiding is om eerder te evalueren dan zal zij dat doen. Een wettelijke vastlegging van een kortere termijn kan tot onnodige evaluaties leiden en dus tot ondoelmatigheid; dat ziet de minister niet zitten. In de uiteindelijke wet is het tot een compromis gekomen: na vier jaar moet er geëvalueerd worden.98

De wet over de OPTA is in de Eerste Kamer zonder stemming aangenomen na een beperkte bespreking waarin vooral wederom de tijdelijkheid van het ZBO ter discussie stond en de mogelijkheid om het te zijner tijd op te laten gaan in regulier toezicht.

Van de ontwikkelingen die volgen zijn er enkele van belang voor dit casusonderzoek.

De OPTA is geëvalueerd in in 2001, 2005 en 2009. In de evaluatie van 2009 is de wenselijkheid tot voortzetting niet expliciet onderzocht.105 Ook in zijn brief aan de Kamer over deze evaluatie gaat de minister van Economische Zaken niet in op de noodzaak of wenselijkheid om de OPTA voort te laten bestaan.106 In het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de vorige evaluatie (2005) gaat de minister wel specifiek in op de vraag of sectorspecifiek toezicht moet blijven bestaan. De conclusie dan is dat dat het geval is, en dat de OPTA dus bestaansrecht behoudt.107

Overigens is in 2011 het besluit genomen om de OPTA samen te voegen met de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) en de Consumentenautoriteit (CA). De aanleiding daarvoor was echter niet dat het specifieke toezicht van de OPTA niet meer nodig is omdat de markt voldoende werkt; de directe aanleiding was de wens om te bezuinigen. «De overheid staat voor de ambitie om kleiner en slagvaardiger te worden» schrijft de minister. Over de transitie van een monopolie naar een «normale» markt merkt de minister het volgende op: «Ook ontwikkelen bepaalde markten in transitie (bijvoorbeeld post en telecommunicatie) zich verder tot concurrerende markten, waardoor markttoezicht op termijn wellicht meer achteraf kan plaatsvinden. De overheid kan daar minder als marktmaker en meer als marktmeester optreden. Dit laat onverlet dat vanwege de specifieke netwerkkenmerken een bepaalde mate van sectorspecifieke regulering nodig blijft om concurrentie in netwerksectoren te waarborgen.»108

Bij de post is nadrukkelijk nog geen behoefte om het sectorspecifieke toezicht te laten overgaan in regulier mededingingstoezicht. Het niet goed functioneren van de liberalisering van de postmarkt maakt dat zowel de verantwoordelijk staatssecretaris (Bleker) als de Tweede Kamer de rol van de toezichthouder voor de postmarkt juist willen versterken. Tijdens een recent Kamerdebat wordt de wens uitgesproken om de OPTA op postgebied meer ex ante toezicht te laten uitvoeren.109 De staatssecretaris geeft aan te overwegen om een Aanmerkelijk Marktmacht (AMM) instrument in de Postwet op te nemen. Een dergelijk instrument geeft OPTA vergaande bevoegdheden om wanneer de markt onvoldoende concurrerend is, ex ante verplichtingen op te leggen aan de partij die een aantoonbare dominante positie heeft.

Paragraaf 2.5 komt terug op de mate waarin liberalisering van de markten van post en telefonie geslaagd is.

2.4.4. Terugtreden Staat uit KPN

Het terugtreden van de staat uit KPN vanaf 2000 begint met een ogenschijnlijk tegenstrijdige ontwikkeling. De regering regelt enerzijds juridisch alvast de terugtrekking van de Staat in KPN. Tegelijkertijd temporiseert de regering de feitelijke terugtrekking ook, omdat KPN zich financieel gezien in zwaar weer bevindt. Een verdere terugtrekking van de Staat zou funest kunnen zijn, omdat het een neerwaartse druk op de waarde van het aandeel zou geven.

Op 9 juni 2000 stuurt de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat de Tweede Kamer een brief met de mededeling dat de regering van plan is om op termijn afstand te gaan doen van de resterende aandelen KPN (35%, alsmede het Gouden Aandeel).110 Er is niet langer een doorslaggevende reden voor het aanhouden van de deelneming. Het huidige pakket aan wet- en regelgeving en het toezicht is voldoende om de publieke belangen te borgen. Ook het Gouden Aandeel wil de Staat intrekken, maar daarvoor moet het financieel belang van de Staat eerst substantieel worden teruggebracht.

In juli 2000 maakt de Europese Commissie bezwaar tegen het bijzonder aandeelhouderschap en de commissarissen van overheidswege van de Staat in KPN en TPG. Het vasthouden hieraan zou in strijd zijn met het algemeen belang van open markten. De Europese Commissie eist dat Nederland afstand doet van het Gouden Aandeel en de commissarissen van overheidswege.111 Dit bezwaar heeft de minister van Financiën niet op eigen initiatief kenbaar gemaakt aan de Tweede Kamer. Pas in 2003 zal de minister – op verzoek van de Kamercommissie – toelichting geven op deze aanschrijving van de Europese Commissie (uit deze brief blijkt dat de minister reeds in 2000 was aangeschreven door de Europese Commissie). Ook in de debatten waarin uitgebreid wordt gesproken over het Gouden Aandeel laat de minister van Financiën na om te melden dat de Europese Commissie bezwaar heeft gemaakt tegen het Gouden Aandeel en de commissarissen van overheidswege. Dit is opmerkelijk omdat de regering in deze periode wel de juridische stappen onderneemt om het intrekken van het Gouden Aandeel te regelen (herziening Machtigingswet KPN), en hierbij weerstand ondervindt in de Tweede Kamer.112 De heer Vendrik – toenmalig woordvoerder voor GroenLinks in de Tweede Kamer – bevestigt in een interview dat hij inderdaad niet van de aanschrijvingen van de Europese Commissie op de hoogte was vóór 2003.113

Het niet melden van deze aanschrijving komt wellicht voort uit de verwachting die minister van Financiën Zalm in een latere brief geeft. Hierin geeft hij aan dat hij verwachtte dat het niet zo'n vaart zou lopen, omdat veel andere landen ook nog een Gouden Aandeel hadden. 114

Herziening machtigingswet (2001)

In februari 2001 volgt het wetsvoorstel Herziening Machtigingswet KPN. Hiermee wordt geregeld dat de uitzonderlijke regelingen die gelden ten aanzien van KPN op termijn kunnen worden ingetrokken.115 Het kabinet wil zich op termijn volledig als aandeelhouder terugtrekken uit KPN. Daartoe zullen de aandelen, inclusief het Gouden Aandeel, worden verkocht. Ook zal de overheid geen commissarissen van overheidswege meer benoemen in de Raad van Commissarissen. Dit wetsvoorstel maakt het juridisch mogelijk om deze stappen in de toekomst te zetten. Ook bij dit wetsvoorstel wordt niet verwezen naar het bezwaar dat de EC heeft gemaakt ten aanzien van het Gouden Aandeel en de commissarissen van overheidswege.

Het voorstel voor de herziening van de Machtigingswet wordt door de Tweede Kamer niet met open armen ontvangen. In het debat op 4 oktober 2001 verzetten meerdere partijen zich tegen de terugtrekking uit KPN. Als belangrijk motief om nog niet te willen terugtrekken geeft GroenLinks aan dat het nog niet gelukt is om het monopolie door KPN op vaste telefonie te doorbreken. GroenLinks maakt zich zorgen over onderinvesteringen van KPN in het vaste net. Het is een publiek belang dat KPN daar voldoende in investeert, aldus GroenLinks. Als de Staat zich verder terugtrekt als (bijzonder) aandeelhouder dan kan de Staat daar niets meer aan doen. De SP steunt GroenLinks in dit standpunt. De SP vindt de beursgang een mislukking. Liberalisering is niet tot stand gekomen, KPN bevindt zich op het randje van een faillissement en de consument is de dupe, aldus de SP die het huidige wetsvoorstel een stap in de verkeerde richting vindt. De SP vraagt de regering het omgekeerde te doen: aandelen kopen óf het infrastructuurnetwerk terugkopen. De PvdA en het CDA zijn in principe voor het ontmantelen van het grootaandeelhouderschap, omdat dit de Staat in een lastige positie brengt. Wel geven ook deze fracties aan de timing van het wetsvoorstel niet goed te vinden, omdat KPN zich op het randje van een faillissement bevindt. De partijen maken zich ernstig zorgen of de waarborgen in de publiekrechtelijke sfeer voldoende zijn om de publieke belangen te borgen. De VVD kan zich vinden in de voorstellen van het kabinet.

Het CDA beklaagt zich over de beperkte informatievoorziening van minister Zalm aan de Kamer en verwijst hierbij naar een bericht in de Volkskrant:

Zalm onthoudt Kamer informatie over KPN (de Volkskrant, 18 september 2001)

Minister Zalm van Financiën vertrouwt het parlement zelfs in besloten Kamervergaderingen geen koersgevoelige informatie toe over KPN. Ook in de ministerraad weigert hij de stand van zaken rond het voormalig staatsbedrijf te bespreken.

De Staat heeft een belang van bijna 35 procent in KPN ..en moet door het bedrijf bij belangrijke strategische beslissingen geraadpleegd worden. In vertrouwelijke vergaderingen die Zalm met de Kamer belegt over KPN, betrekt hij parlementariërs nooit bij zulke beslissingen. Leden van de Tweede Kamer, die de vertrouwelijke briefings van Zalm bijwonen, beklagen zich daarover, anoniem: «Hij zegt alleen wat hij gedaan heeft. Hij blikt nooit vooruit.» Zalm: «Ik ga geen koersgevoelige informatie geven. Ik ben er niet om de Kamer gelukkig te maken. Als de Kamer vindt dat ik het niet goed doe, moet ze me maar wegsturen.»

Alleen met minister-president Kok bespreekt Zalm de ontwikkelingen bij KPN. Hij is zo gespitst op het geheimhouden van informatie dat hij zich speciaal juridisch laat voorlichten over wat hij wel en niet kan zeggen.

Zalm is van mening dat hem weinig verweten kan worden in het financiële drama KPN. Het beursverlies van 40 miljard, ook een stevige financiële aderlating voor de Staat, had hij niet kunnen voorzien, meent hij.

Dit probleem van beperkte informatievoorziening speelt bij TNT ook. Zelfs de minister van Economische Zaken werd niet op de hoogte gebracht van het exacte moment van emissies bij TNT en de technische uitvoering ervan. Dit was een aangelegenheid van de minister van Financiën, aldus de minister van Economische Zaken. Conform de Comptabiliteitswet is melding vooraf niet nodig omdat dit de onderhandelingspositie, de vertrouwelijkheid, de snelheid en de handelingsvrijheid kan schaden.116 Artikel 29.6 van de toen geldende Comptabiliteitswet 2001 schreef inderdaad voor dat de minister van Financiën bij een vervreemding van een deelneming (verkoop van aandelen) de beide Kamers van de Staten-Generaal na afloop informeert.

In het debat op 4 oktober 2001 geeft de minister van Financiën uitleg over het juiste moment van afstoten van het Gouden Aandeel: «Dat moet je pas wegdoen op het moment dat je financieel belang in de onderneming zodanig is gezakt, dat je je geen bijzondere prerogatieven meer voorbehoudt. Het bijzondere aandeel wordt gehandhaafd zolang het financiële belang van de Staat een omvang heeft vergelijkbaar met het huidige. Als het richting 5% of 10% gaat, zijn de bijzondere prerogatieven vanuit het aandeelhouderschap niet meer te verdedigen tegenover de andere aandeelhouders. Er zijn natuurlijk nog wel bijzondere verplichtingen die je het bedrijf oplegt vanuit de publiekrechtelijke kant.» Opvallend is dat de minister van Financiën deze prerogatieven bij TPG blijkbaar nog wel voorlopig handhaaft. Hier is het Gouden Aandeel pas weggedaan nadat het aandeelhouderschap tot 0% was teruggebracht.

GroenLinks, de SP, de PvdA en het CDA geven aan dat er een discussie moet komen over het eigendom van het vaste net. Mogelijk moet de Staat het vaste net terugnemen om zo de maatschappelijke functie in de toekomst te kunnen waarborgen. Deze discussie zal nog worden voortgezet in het debat dat volgt op de beslissing van de Staat om aandelen bij te kopen (zie hierna).

Bijkopen aandelen

Eind 2001 is de financiële situatie bij KPN zeer slecht. KPN heeft grote verliezen geleden door de aankoop van E-plus en UMTS-veilingen – waar de Staat overigens goed aan verdiend heeft. Een faillissement hangt zelfs in de lucht. KPN besluit een aandelenemissie uit te voeren om aan kapitaal te komen. De minister van Financiën besluit mede op verzoek van KPN aandelen te kopen – voor een bedrag van € 1,7 miljard – om het relatieve aandelenbezit op gelijk peil te houden en deelt dit achteraf mede aan de Tweede Kamer.117 Dit is in lijn met de Comptabiliteitswet artikel 29.5.

In het debat dat op deze mededeling volgt – op 29 november 2001118 – constateren Kamerleden dat de Staat in wezen tot deze stap gedwongen was. Als de Staat niet had meegedaan, was dat een teken van wantrouwen in het bedrijf geweest en zou de koers van het aandeel verder wegzakken. Dat zou het einde van KPN hebben kunnen betekenen. De minister erkent dat hij met de rug tegen de muur stond.

Het eigendom van het vaste netwerk komt ook nu weer ter sprake. De PvdA, het CDA en GroenLinks menen dat het vaste net weer in handen van de Staat moet komen. Zo kan geborgd worden dat er voldoende in wordt geïnvesteerd, en dat de publieke belangen niet in het geding komen.

Het vaste net vormt de kern van de cash flow van KPN. Het terugkopen hiervan was in de gegeven omstandigheden echter riskant. Een te lage prijs zou slecht zijn voor de marktwaarde van het aandeel KPN. Een te hoge prijs zou door de Europese Commissie niet worden geaccepteerd, aldus de minister van Financiën. De Kamer vraagt niet door naar de onderbouwing van deze keuze. De heer Vendrik bevestigt in een interview met de onderzoekscommissie dat de Kamer op dit punt niet heeft doorgepakt. Hij noemt dit ook typerend voor de weinig doortastende opstelling die de Tweede Kamer had in deze fase.113

Er heerst zorg bij de Tweede Kamer dat bij een faillissement van KPN de nutstaken in gevaar komen. Deze zorg wordt ondersteund door een brief van de OPTA die dit risico signaleert. De minister zegt dat deze zorg niet terecht is: «Het is een misverstand om te denken dat er niet meer getelefoneerd kan worden, als KPN failliet gaat. Het vaste net geeft ook een geweldige cash flow, dus er is altijd wel iemand bereid om het te exploiteren.»119

Sinds de privatisering is het mogelijk dat een (vijandige) overname van KPN betekent dat het eigendom van het netwerk voor vaste telefonie naar een buitenlandse partij overgaat. Uit een gesprek met het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie blijkt echter dat het ministerie dit nog altijd ziet als slechts een theoretisch risico.

De Kamerleden beklagen zich erover dat de minister van Financiën de Tweede Kamer niet van te voren op de hoogte heeft gesteld van zijn voornemen om aandelen bij te kopen. Ook beklagen de Kamerleden zich erover dat er zo weinig tekst en uitleg komt over dit besluit. Over het niet vooraf informeren zegt de minister van Financiën dat parlementaire goedkeuring niet vereist is. Bovendien zou vooraf informeren veel risico's met zich meebrengen omdat het de kans op uitlekken vergroot en daarmee grote invloed kan hebben op de aandelenkoers. Het parlement mag hierover negatief oordelen en de minister naar huis sturen, aldus de minister.

Ook heerst er bij Kamerleden ongenoegen over de rijkelijke beloning van de bestuursleden. Dit ongenoegen is Kamerbreed aanwezig. De minister laat weten dat de Staat niet kan optreden tegen individuele hoge beloningen van bestuurders. Wel is er generiek beleid in voorbereiding waarmee de Staat bij al haar deelnemingen gaat bevorderen dat er een beloningsbeleid wordt vastgesteld.120

De Staat als belegger

Het besluit van de Staat om aandelen KPN bij te kopen heeft – zoals gezegd – tot veel discussie geleid. De discussie was deels ingegeven door de veronderstelling van een aantal Kamerleden dat de Staat het geld «weggaf» aan KPN. Dit blijkt – met de kennis van nu – geen juiste veronderstelling te zijn geweest. Onderstaand overzicht toont aan dat dit besluit de Staat geld heeft opgeleverd doordat de aandelen later met winst verkocht werden. Van de 354 miljoen aandelen die in 2001 voor € 4,80 per stuk werden gekocht, werden in 2003 300 miljoen aandelen weer voor € 6,75 verkocht. De overige 54 miljoen werden in 2005 voor € 7,33 verkocht.

Tabel 2.4. Aandelentransacties van de Staat in KPN1

Moment van transactie

Aandeel in KPN voor

Aandeel in KPN na

Opbrengst

(x € miljard)

Aantal aandelen

(x miljoen)

Koers / prijs per stuk (€)

jun. 1994

100%

70%

3,1

276

11,29

1995

70%

44%

2,8

230

12,04

nov. 20002

43%

35%

   

17,00

20013

35%

35%

-1,7

354

4,80

2003

35%

19%

2

300

6,75

jan. 2005

20%

14%

1,1

150

7,33

dec. 2005

14%

8%

1,4

165

8,48

nov. 2006

8%

0%

1,6

166

9,64

Toelichtingen bij tabel:

Medio 2000 is het aandeel KPN gesplitst. De aandelenaantallen en koersen in bovenstaand schema zijn omgerekend zodat ze vergelijkbaar zijn met de gegevens na 2000. Daarnaast is een gulden/euro-correctie toegepast.

Alleen de kosten en baten van de aandelen zijn opgenomen; transactiekosten, pr-kosten, en dividendbaten etc. zijn buiten beschouwing gelaten.

X Noot
1

Gegevens uit diverse bronnen: Overzicht van staatsdeelnemingen en transacties, 15-12-2010, Financiën, Jaarverslag 2005/2006 Beheer Staatsdeelnemingen, 21-11-2006, Financiën, Brief ministerie van Financiën aan Tweede Kamer, 19 oktober 2006, Fin 2006–00925, Kamerstuk II, 23 900 XII, nr. 22, Kamerstuk II, 24 844, nr. 15, Kamerstuk II, 27 700, nr. 27.

X Noot
2

aandelenemissie waarin de Staat, op verzoek van KPN, niet verkoopt.

X Noot
3

aandelenemissie waarin de Staat, op verzoek van KPN, bijkoopt.

Figuur 2.3. laat de koersontwikkeling van KPN zien, gedurende de periode waarin de Staat aandelen in het bedrijf had.

Op 10 maart 2000 sloot het aandeel KPN op haar hoogste koers ooit: € 72,17. Het staatsbelang in het bedrijf had toen een waarde van ruim 66 miljard gulden (1/8 deel van de totale staatsschuld).121 Dat was een gunstig moment geweest voor de minister van Financiën om het aandelenpakket KPN te verkleinen. De trage besluitvorming over de verdere afstoting maakte echter dat de Staat niet kon meeprofiteren van deze piek. De minister zegt hierover zelf: «De Staat had voorkennis over de Telefonicadeal, omdat hij als houder van het bijzonder aandeel was benaderd. Daardoor kon hij geen aandelen verkopen op de koers die achteraf het hoogtepunt geweest blijkt te zijn. Verder was met KPN en met de Tweede Kamer afgesproken dat de Staat tot 2004 grootaandeelhouder zou blijven.»122

Op 9 juni 2000 stemt de Tweede Kamer in met het afstoten van de resterende aandelen. De Staat wilde een deel van de aandelen datzelfde jaar nog verkopen in de aandelenemissie die KPN had gepland voor november 2000. Dat ging echter niet door. KPN was financieel in de knel gekomen door de UMTS-veiling in Duitsland, en het bedrijf had het kabinet verzocht om het staatsaandeel nog niet van de hand te doen. Het kabinet ging akkoord. Bij de emissie van november 2000 had het aandeel KPN een waarde van € 17. Had de Staat wel op deze emissies een tranche aandelen afgestoten dan had dit grote bedragen kunnen opbrengen voor de schatkist. Van de keuze om af te zien van een aandelenverkoop in november 2000 heeft de minister van Financiën de Tweede Kamer niet actief geïnformeerd, voor zover wij kunnen vaststellen op basis van de Kamerstukken. In juni 2001 heeft de Kamercommissie voor Financiën een aantal schriftelijke vragen gesteld naar aanleiding van het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2000. In dit Jaarverslag blijkt dat de waarde van de staatdeelnemingen is afgenomen met 33 miljard gulden. De Tweede Kamer vraagt zich daarom af of het niet beter was geweest als de Staat deze deelneming in een eerder stadium had vervreemd. Als antwoord hierop geeft de minister aan dat eerder vervreemden – in de eerste helft van 2000 – niet kon doordat de Staat voorkennis had over de Telefonicadeal. En «Toen zich eind 2000 wel een mogelijkheid leek voor te doen om een deel van de aandelen te herplaatsen is in overleg met KPN met de voorbereiding daarvan begonnen. Echter de ongunstige koersontwikkeling en de marktomstandigheden hebben de regering toen doen besluiten af te zien van de uitvoering van dit voornemen.»123

Ook in een brief in februari 2002 gaat de minister in op de keuze om in november 2000 geen aandelen te vervreemden. De Tweede Kamer had gevraagd om meer inzicht in het geheel van de ontwikkelingen.124 In latere debatten is deze keuze echter niet ter sprake gekomen. Omdat de minister geen melding heeft gedaan van het aantal aandelen dat hij voornemens was te verkopen, kan niet precies worden achterhaald hoe groot het materieel belang van deze keuze was. Uitgaande van een verkoop van 200 miljoen aandelen, had dit de Staat € 3,4 miljard op kunnen leveren. Als de Staat 300 miljoen aandelen had willen aanbieden was dit zelfs € 5,1 miljard. In 2003 werden uiteindelijk 300 miljoen aandelen verkocht, maar toen was de koers niet meer € 17 maar € 6,75 en was de opbrengst dus nog «maar» € 2 miljard.

Het is opmerkelijk te noemen dat de keuze om af te zien van de aandelenverkoop in november 2000, niet als een fundamentele beslissing in het parlement ter sprake is gekomen.

Visie op de toekomst

Op 28 januari 2002 brengt de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat op verzoek van de Tweede Kamer een visie uit op de toekomst van het vaste net.125 Deze visie omvat geen nieuwe informatie of ideeën. De staatssecretaris herhaalt de gemaakte keuzes en licht nogmaals toe welke motieven en waarborgen er zijn om het publiek belang zeker te stellen. Dit is in lijn met de toon van de beantwoording van eerdere debatten. De visie geeft geen antwoorden op de vragen die de Kamer had met betrekking tot het belang van het vaste netwerk.

Het debat over deze visie laat bijna een jaar op zich wachten. Dit ondersteunt de observatie van de heer Vendrik (GroenLinks) dat de Tweede Kamer zich in deze periode niet proactief opstelde op dit dossier. In het debat van 13 maart 2003 overheerst nog altijd de zorg over de leveringszekerheid. Een brief van de OPTA steunt de Kamerleden in dit gevoel; in 2001 en in 2003 heeft OPTA een brief gestuurd aan Kamerleden Vendrik (GroenLinks) en Bakker (D66) waarin OPTA zorgen uit over de leveringszekerheid. De bewindslieden reageren afwijzend op de door OPTA gesignaleerde problematiek. De leveringszekerheid is volgens hen geen risico, zelfs niet wanneer KPN failliet zou gaan.126

De Kamer maakt geen opmerkingen over het weinig visionaire gehalte van de visie-brief van de minister. Wel blijkt uit de vragen van Kamerleden dat de zorg om het vaste net en de leveringszekerheid niet is weggenomen door de brief van de minister.

Daarnaast heerst er nog altijd ongenoegen over de investeringsbeslissingen die KPN heeft genomen (E-plus en UMTS-veilingen). Kamerleden vragen zich af waarom de Staat als aandeelhouder deze beslissingen heeft goedgekeurd. De minister geeft aan dat dit niet past bij de rol van de Staat als aandeelhouder: «Het is altijd gemakkelijk om achteraf kritiek te leveren op de gang van zaken en het gedrag van de overheid. De overheid is nooit in de aard van de investeringen van KPN getreden. Zij is hiertoe in feite ook niet uitgerust. Als de Nederlandse Staat in zijn functie als bijzonder aandeelhouder van tevoren vraagtekens had geplaatst bij de investeringsplannen van KPN, dan had hij belangrijke strategische beslissingen van het bedrijf moeten gaan blokkeren. Hij zou daarmee het optreden van het bedrijf in de markt onmogelijk hebben gemaakt.»127

De (on)mogelijkheid om via het aandeelhouderschap invloed uit te oefenen op het bedrijf is veel ter discussie gesteld in de Kamer. De heer Vendrik stelt in een interview met de onderzoekscommissie dat de minister hierover een te eenduidig beeld schetste, maar dat ook de Kamer te weinig kritisch op dit punt was.113

Begin 2003 adviseert de Europese Commissie Nederland wederom om het Gouden Aandeel in KPN en TNT op te geven. Nederland gaat hier echter nog niet toe over. De minister van Financiën stuurt – op verzoek van de Kamer – op 10 februari 2003 de Tweede Kamer een brief met uitleg over de Gouden Aandeelproblematiek.114 De minister geeft aan het principieel wel eens te zijn met het standpunt van de Europese Commissie. Maar hij wil gezien de omstandigheden – KPN is nog financieel herstellende – het afstoten van de aandelen temporiseren. Voor de minister van Financiën is dit reden om vooralsnog het Gouden Aandeel KPN aan te houden. Het afstoten van het Gouden Aandeel zou pas aan de orde zijn als de Staat een aanzienlijk deel van de aandelen heeft verkocht. Dit is volgens de minister van Financiën op dit moment onwenselijk, omdat dit de aandelen in waarde zou doen afnemen, wat KPN over de rand van faillissement zou kunnen duwen. In het debat op 13 maart 2003 legt de minister uit dat eerst het gewone belang wordt afgebouwd, omdat op deze wijze het prioriteitsaandeel het financiële belang veilig stelt. Het prioriteitsaandeel geeft de overheid iets meer grip op het bedrijf. De minister stelt hier dat het prioriteitsaandeel een typisch Nederlandse constructie is. Deze uitspraak is niet juist. Bij de introductie van het Gouden Aandeel noemde minister van Financiën Hoogervorst juist buitenlandse voorbeelden ter bewijsvoering dat het Gouden Aandeel een niet-omstreden instrument is. De Prioriteitsaandelen (Gouden Aandelen/golden shares) kwamen ook in andere landen voor. Zo hadden ook Spanje, Frankrijk en België een Gouden Aandeel in hun voormalige staatsbedrijven voor de telecom. Portugal heeft nog lang vastgehouden aan het Gouden Aandeel in het telecombedrijf. Maar omdat Gouden Aandelen van «Europa» niet meer mogen, heeft het Hof van Justitie de aanwending ervan onmogelijk gemaakt:

Portugal mag aankoop belbedrijf niet stoppen

Madrid, 9 juli 2010. Het «Gouden Aandeel» dat de Portugese overheid bezit in het voormalige staatsbedrijf Portugal Telecom (PT) wordt door Lissabon onwettig gebruikt bij de overnamestrijd die PT voert met het Spaanse Telefónica. Dat heeft het Europese Hof van Justitie gisteren bepaald.

De uitspraak is een belangrijke tegenslag voor Portugal bij pogingen om Telefónica te weerhouden van een overname van het aandeel van 50 procent dat PT heeft in het Braziliaanse bedrijf Brasilcel. Brasilcel is eigenaar van Vivo, de grootste aanbieder van mobiele telefonie van Brazilië, dat dankzij een opkomende middenklasse een groeimarkt vormt.

Telefónica verhoogde het overnamebod al twee keer, tot 7,2 miljard euro. Maar PT sloeg het bod, dat volgens analisten erg hoog ligt, af. De Portugese overheid gebruikt hiertoe haar veto, omdat het behoud van Vivo in het landsbelang zou zijn. De regering beroept zich op rechten die zij zegt te ontlenen aan de vijfhonderd «gouden aandelen» die zij behield na de privatisering van PT.

Het Hof van Justitie in Luxemburg heeft nu bepaald dat die gouden aandelen een «onrechtmatige belemmering» vormen op vrij verkeer van kapitaal binnen de EU. Het deed die uitspraak naar aanleiding van een klacht van de Europese Commissie.

Het Hof oordeelde dat de Portugese regering dankzij de gouden aandelen een meerderheidsstem heeft bij elke besluitvorming binnen het bedrijf, «waardoor de invloed van de Staat alleen teruggedrongen kan worden met de goedkeuring van de Staat zelf». Het verwierp het argument van Portugal dat behoud van zeggenschap over de telecommunicatiesector cruciaal zou zijn in het geval van een veiligheidscrisis of oorlog.128

In 2003 reduceert de Staat het belang in KPN verder van 30% naar 19%. In 2004 doet het Europese Hof van Justitie een uitspraak waarmee het Gouden Aandeel in KPN wordt verboden. In 2005 verkoopt de Staat het Gouden Aandeel in KPN en wordt het aandelenbezit verder teruggebracht naar 8%. In 2006 worden de laatste aandelen KPN verkocht.19

2.4.5. Terugtreden Staat uit TPG

Net zoals bij KPN wordt ook het proces van aandelenafstoting bij TPG (vanaf 2002 TNT) gestart. Het staatsbelang wordt in 2001 teruggebracht tot 35%. In de verschillende brieven over de herplaatsing van de aandelen TPG, benadrukt de minister dat het verkopen van de aandelen geen betekenis heeft voor de borging van het algemeen belang.116 Tevens wordt duidelijk gemaakt dat afschaffing van het Gouden Aandeel nog niet aan de orde is. Het Gouden Aandeel dient ter ondersteuning van het publiek belang van de postbezorging, immers een solide postconcessieuitvoering vergt een solide postconcessiehouder, aldus de minister van Financiën. Daarnaast dient het Gouden Aandeel ter bescherming van het financieel belang zolang de Staat groot aandeelhouder is. De bescherming van het publiek belang in de vorm van de financiële soliditeit van de concessiehouder, zou door het intrekken van het Gouden Aandeel in het geding komen.129 Hierdoor zou de universele dienstverlening in gevaar kunnen komen. Opmerkelijk is dat de minister in april 2001 tijdens een Algemeen Overleg de Tweede Kamer informeert (conform de Wet Beursgang) over zijn voornemen voor verdere afstoting naar 10% in de toekomst en hier vanuit de Kamer geen enkele reactie op komt.130

Een aantal jaren (2002–2004) vindt er geen verdere afstoting plaats. Dit vanwege een felle, maatschappelijke discussie over posttarieven. Hierdoor ligt het afstotingsproces en het debat daarover tijdelijk stil. In 2004 wordt er een uitweg uit de tarievendiscussie gevonden en kan er ook weer verdere afstoting plaatsvinden. Het belang van de Staat daalt naar 19%. Tevens maakt in 2004 de Europese Commissie, na een jarenlange discussie met de Nederlandse regering, bij het Europees Hof aanhangig dat het Gouden Aandeel dat de Nederlandse Staat heeft in TNT, in strijd is met EG-bepalingen.

In juli 2005 vindt de derde afstoting plaats: het staatsbelang gaat naar 11%. De minister van Financiën geeft aan dat hij bij de deze afstoting ook het Gouden Aandeel wilde intrekken, maar dat op dat moment het Gouden Aandeel nog nodig was ter ondersteuning van het publieke belang van de postbezorging.131 Nog steeds staat volgens de minister de borging ervan niet vast zonder dit Gouden Aandeel. In oktober 2005 verwijst de minister echter naar de Nota Deelnemingenbeleid uit 2001 die een voorkeur uitspreekt voor borging van publieke belangen via wet- en regelgeving en afscheiding van de zakelijke verantwoordelijkheden.132

In september 2006 geeft het Europees Hof de Europese Commissie gelijk: het Gouden Aandeel van de Nederlandse Staat in TNT is strijdig met EG-bepalingen. In een brief aan de Kamer over de uitspraak van het Europese Hof schetst minister Zalm de stand van zaken (november 2006). De Staat heeft – naast het Gouden Aandeel – een «gewoon» minderheidsbelang van 11%. Deze 11% wilde de regering al eerder afstoten. Ze hebben hier echter mee gewacht tot na de uitspraak van het Europees Hof, zodat de Staat juridisch sterker stond.

Tot vlak voor de uitspraak van het Europees Hof wordt stellig volgehouden dat het Gouden Aandeel noodzakelijk is om de continuïteit van de universele dienstverlener te borgen. Na de uitspraak van het Hof stelt de minister: «Het afstoten van het bijzonder aandeel in TNT NV zal er niet toe leiden dat de Universele Dienstverlening niet meer kan worden gegarandeerd.» Hij geeft aan dat deze borging vastligt in het stelsel van postwetgeving.133 Dit stelsel is met het intrekken van het Gouden Aandeel echter niet veranderd. De minister heeft dus zijn mening over het belang van het Gouden Aandeel bijgesteld.

In april 2007 wordt het Gouden Aandeel ingetrokken tijdens de eerstvolgende Algemene Afdelingsvergadering. Opmerkelijk is dat vlak hierna in een Algemeen Overleg door verschillende Tweede Kamerleden vragen worden gesteld die niet meer aan de orde zijn of waaruit blijkt dat men de werking van het Gouden Aandeel niet snapt.134 Zo stelt een Kamerlid: «Alle aandelen van TNT die de overheid nog in handen had, zijn vlak voor de verkiezingen van november 2006 verkocht. De afspraak is echter dat de verkoop van belangen plaatsvindt met instemming van de Kamer.»135 Er is echter geen instemming van de Kamer nodig bij verdere afstoting van de aandelen TNT, zoals hierboven uitgelegd. De minister hoeft geen toestemming te vragen, maar dient de Kamer te informeren. Aan die plicht heeft hij voldaan. De minister reageert dan ook niet op deze bewering.

2.4.6. Conclusies

Tweede Kamer op de rem

De periodes van de verzelfstandiging en privatisering kenmerken zich door een Tweede Kamer die de teugels met PTT/KPN/TPG/TNT steeds iets korter wil houden dan de ministers. Het gaat hierbij tevens om de informatiepositie van de Tweede Kamer. Ook de bescherming van de consument jegens de monopolist wil de Tweede Kamer blijvend kunnen waarborgen. Zo heeft de Tweede Kamer in 1988 middels een amendement afgedwongen dat het parlement wordt betrokken bij de AMvB’s waarin de publieke diensten voor de post en telefonie bepaald worden. Dit heeft tot op de dag van vandaag als consequentie dat de Kamer zich kan blijven uitspreken over de invulling van publieke taken, zoals de post- en beltarieven en het aantal telefooncellen.

Leerproces: van privaatrechtelijke borging naar publiekrechtelijke borging

Er is een ontwikkeling te zien in het denken over het borgen van publieke belangen. Aanvankelijk wordt het aandeelhouderschap – naast de publiekrechtelijke borging via de telecommunicatiewet en de postwet – gezien als een manier om «grip op de zaak» te houden. Gedurende het proces wordt duidelijk dat de rol van aandeelhouder niet geschikt is om alle publieke belangen af te dwingen. Bij publieke belangen kan onderscheid gemaakt worden tussen de belangen van het publiek als consument en die van de burger als belastingbetaler. Het aandeelhouderschap van de overheid (alsmede het benoemen van commissarissen van overheidswege) is wel geschikt om het belang van de burger als belastingbetaler te dienen. Hierbij gaat het immers om het financieel aandeel dat de Staat (en daarmee de belastingbetaler) heeft in het bedrijf. Het gaat dan om de invloed die de Staat heeft op een goede bedrijfsvoering, investeringsbeslissingen etc. In de praktijk blijkt de Staat nauwelijks het aandeelhouderschap te gebruiken voor deze doeleinden. Zo blijkt uit de debatten in de periode 2000–2003 dat de minister van Financiën vindt dat hij zich niet kan bemoeien met de bonussen van de top van het bedrijf noch met de investeringen in UMTS.

Er is een groeiend besef dat het aandeelhouderschap van de Staat niet geschikt is om consumentenbelangen te behartigen, bijvoorbeeld als het gaat om de vraag op welke dagen post bezorgd moet worden en hoe duur een belminuut mag zijn. Voor deze belangen blijkt het aandeelhouderschap niet geschikt te zijn; gedurende het proces gaat de overheid steeds meer vertrouwen op de publiekrechtelijke borging, via wet- en regelgeving en via het toezicht door de OPTA.

Onduidelijkheid over de (on)mogelijkheden van het aandeelhouderschap

Gaandeweg wordt dus duidelijk dat het aandeelhouderschap minder bruikbaar is voor het borgen van publieke belangen. Echter, gedurende dit leerproces is er ook veel onduidelijkheid over wat het aandeelhouderschap – en in het bijzonder het Gouden Aandeelhouderschap – betekent.

De veronderstelling bij Tweede Kamerleden is dat een groter aandeelhouderschap zorgt voor meer inbreng bij KPN. Dat dit onterecht is, wordt al duidelijk in de periode begin jaren ’90 wanneer de Staat de beursgang voorbereidt. De minister van Verkeer en Waterstaat stelt duidelijk dat het bezit van aandelen (vóór en na de beursgang) geen borging levert voor goede concessie-uitvoering. «Dat is een misverstand». De minister van Financiën geeft echter in dit debat wel aan dat het Gouden Aandeel wordt aangehouden «om redenen van algemeen belang».136 Ook uit de casus post komt naar voren dat de minister van Financiën een aantal uitspraken doet die haaks staan (of lijken te staan) op deze stellingname. Zo zegt hij: «Daar komt bij dat het Bijzonder aandeel de Staat alle voor de borging van het publiek belang noodzakelijke rechten verschaft.» En: «Ten aanzien van de maatregelen ter waarborging van het algemeen belang heeft de regering derhalve de intentie naast de postale regelgeving en het onafhankelijke toezicht hierop het bijzonder aandeel vooralsnog te handhaven. De regering zal bezien in hoeverre rechten verbonden aan het bijzonder aandeel beter kunnen worden toegesneden op die besluiten die betrekking hebben op de concessie-uitvoering en het financieel belang van de Staat.»137

Al met al kunnen we concluderen dat er onduidelijkheid bestaat over de vraag of het Gouden Aandeel dan wel regulier aandeelbezit kan bijdragen aan het behartigen van algemene belangen/publieke belangen. De memorie van toelichting bij de Wet Beursgang helpt hierbij ook niet. Hierin schrijft de minister: «Het bijzonder aandeel is niet bedoeld als beschermingsconstructie. Het heeft echter wel een beschermende werking.»12

De heer Dik beaamt dat het Gouden Aandeel voor verwarring zorgde. Dit probleem speelde in de Tweede Kamer, maar ook bij internationale zakelijke partners die dachten dat ze met KPN geen zaken konden doen, omdat de Staat over allerlei kwesties het laatste woord had; de Staat had immers het Gouden Aandeel.

Eigendom van de infrastructuur niet ter discussie op juiste momenten

Het eigendom van de infrastructuur werd pas een discussiepunt toen KPN bijna failliet ging in 2001. Toen pas begon het de Kamerleden te dagen dat de overdracht van het eigendom van de infrastructuur grote risico’s met zich mee bracht. Dit heeft als gevolg gehad dat bij de verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen en de Energievoorziening er wel voor is gekozen om de infrastructuur in staatshanden te houden (zie de casusrapporten over de NS en Energie).

In 2001 claimde de minister van Financiën dat het terugkopen van het telefoonnetwerk niet meer mogelijk was. De Kamer accepteerde deze uitleg. Brinkhorst (voormalig minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en minister van Economische Zaken) zegt hierover in 2007: «Eens, maar nooit weer, is de reactie van de Nederlandse politiek.» Later zegt Brinkhorst dat als hij in 2000 al minister van Economische Zaken was geweest, hij ook zou hebben geparticipeerd in de redding van het bedrijf, maar dat KPN dan zijn netwerk had moeten inleveren. «Het publieke belang kan niet bedreigd worden als er geen commerciële risico's zijn.»138

De heer Dik gaf overigens aan dat er wel degelijk pogingen zijn ondernomen om het netwerk in eigendom van de Staat te houden. Hij verklaarde eens «...dat ze ons bijna nog de infrastructuur uit de vingers gefrommeld hadden, waar we met Neelie op kop een stokje voor konden steken.»139

2.5. Effecten, evaluaties, ingrepen

Deze paragraaf gaat in op de mate waarin verwachte effecten van de privatisering uit zijn gekomen. Daarbij wordt ingezoomd op de effecten voor de burger en diens relatie met de overheid.

2.5.1. Veronderstelde effecten

In paragraaf 2.3 is behandeld welke motieven en verwachtingen bewindslieden en het parlement hadden bij het verzelfstandigen van de PTT en het privatiseren van KPN en TPG. Deze motieven betreffen de effecten die men verwachtte te realiseren door de structuur van het bedrijf aan te passen:

  • toegang tot de kapitaalmarkt om grote meerjarige investeringen te kunnen doen;

  • ICT-specialisten werven en behouden met behulp van flexibele arbeidsvoorwaarden;

  • de kansen van technologische ontwikkelingen kunnen benutten;

  • bedrijfsmatigheid, slagvaardigheid, flexibiliteit en klantgerichtheid;

  • het bedrijfsleven moet meer kansen krijgen; en

  • de consument moet meer keuze krijgen en scherpere prijzen.48

Bij de privatisering speelden dezelfde motieven (een beursgang zou deze mogelijkheden verder versterken). Daar kwam later een belangrijk motief bij: het genereren van inkomsten door de verkoop van de aandelen.

De verzelfstandiging en privatisering van de PTT en KPN kon nog niet leunen op veel ervaring bij de overheid met verzelfstandigen en privatiseren. Waar mogelijk worden in de debatten vergelijkingen gemaakt met bijvoorbeeld DSM en de Postbank. In het Verenigd Koninkrijk was men al begonnen met de privatisering van British Telecom. Ook hiernaar wordt veel verwezen in de debatten. Daarnaast is er bij de regering en de Tweede Kamer een internationale verkenning gemaakt door bezoeken aan omliggende landen en hun PTT-bedrijven af te leggen. Hier wordt in de debatten dikwijls aan gerefereerd.

2.5.2. Vastgestelde beleidseffecten telefonie

In 1992 heeft het ministerie van Verkeer en Waterstaat de algemene richtlijnen post en telecommunicatie geëvalueerd.140 De minister concludeerde dat de opgezette structuur (het verzelfstandigde staatsbedrijf) goed heeft gewerkt. Het toezicht functioneerde goed, de resultaten (dienstverlening) waren goed en het tariefbeheersingssysteem functioneerde goed. Het bedrijf deed het in internationale vergelijkingen ook goed. In de evaluatie is ruimschoots aandacht voor de geleverde kwaliteit van dienstverlening, de klachten van gebruikers, geschillenafhandeling etc. De vraag of de verzelfstandiging daar specifiek aan heeft bijgedragen, is niet onderzocht.

Beleidsevaluatie Elektronische Communicatie (2007)

In 2007 heeft Ecorys in opdracht van het ministerie van Economische Zaken een evaluatie uitgevoerd.141 Deze evaluatie gaat vooral in op de mate waarin liberalisering van de telecommunicatie is geslaagd. Dit blijkt nog maar zeer beperkt het geval. Er zijn wel veel nieuwe aanbieders toegetreden tot de markt. In 2007 zijn er 36 aanbieders van nationaal telefoonverkeer en 57 aanbieders van internationaal telefoonverkeer. Toch blijft het monopolie van KPN sterk; het bedrijf verzorgt 70% van het nationaal en lokaal telefoonverkeer en ruim 40% van het internationaal telefoonverkeer.

Op basis van het rapport van Ecorys heeft staatssecretaris van Economische Zaken Heemskerk een beleidsdoorlichting Efficiënt werkende communicatiemarkt uitgevoerd. Dit rapport142 is in juni 2008 naar de Tweede Kamer gestuurd en had als conclusie dat op de diverse deelmarkten van de communicatiemarkt de concurrentie op gang was gekomen.

Onderzoek Marktwerkingsbeleid Telecom (2008)

In 2008 heeft het ministerie van Economische Zaken een onderzoek uitgevoerd bij elf verzelfstandigde sectoren, waaronder de telecommunicatie.143 Dit onderzoek bevestigt het beeld van veel nieuwe aanbieders en een langzame afbouw van het monopolie van KPN. Daarnaast stelt dit rapport dat de keuzebreedte is toegenomen; steeds meer mensen hebben geen vaste telefonie meer, maar alleen mobiele telefonie. Ook neemt het bellen via internet toe. De keuzevrijheid is de laatste jaren verbeterd doordat het ministerie van Economische Zaken het makkelijk overstappen naar een andere aanbieder heeft gereguleerd. Het rapport geeft ook tevredenheidcijfers, maar zonder een meerjarige of internationale vergelijking zodat de zeggenschap ervan beperkt is.

Verder blijkt uit het onderzoek dat de prijs van vaste telefonie is gehalveerd in de periode 1997–2005 (en internationaal bellen is zelfs 90% goedkoper geworden). In internationaal vergelijkend perspectief staat Nederland op gelijk prijsniveau met omringende landen. Tenslotte geeft de evaluatie aan dat er indicaties zijn dat de telecomsector doelmatiger is geworden. De onderbouwing van deze constatering is beperkt.

Marktrapportage Elektronische Communicatie (2011)

Uit de Marktrapportage Elektronische Communicatie144 van TNO uit 2011 blijkt dat de tarieven voor vaste telefonie in Nederland relatief hoog zijn. Wel blijkt mobiel bellen in Nederland verhoudingsgewijs zeer goedkoop te zijn.

2.5.3. Vastgestelde beleidseffecten post

Ook over de post zijn diverse evaluatierapporten geschreven. Deze rapporten hebben echter vooral betrekking op de effecten van privatisering en liberalisering voor de klant en betreffen dus niet een evaluatie van de privatisering zelf.

Tante Pos gaat privaat (1998)

In 1998 komt in het kader van de onderzoeksreeks van de directie Marktwerking van het ministerie van Economische Zaken een evaluatie uit naar de verzelfstandiging en privatisering van PTT Post. De vraag die in dit onderzoek centraal stond, was of de verzelfstandiging heeft geleid tot verbeterde postdiensten.

Geconcludeerd wordt dat PTT Post als winstgevende onderneming zonder meer succesvol te noemen is. De maatschappelijke welvaartsverbeteringen zijn echter gering. Tevens blijkt de verbeterde financiële positie van PTT Post vooral tot stand te zijn gekomen na expansie op nieuwe markten. Op deze manier heeft de verzelfstandiging niet geleid tot een kostenefficiëntere bedrijfsvoering, wel is PTT Post er sinds de beslissing tot verzelfstandiging in 1985 in geslaagd om de arbeidsproductiviteit sterk te vergroten zonder overeenkomstige loonkostenstijging. De financiële positie van het personeel is verbeterd, maar is desondanks niet in verhouding met de zeer snel opgelopen arbeidsproductiviteitswinst. De consument blijkt in geringe mate te hebben geprofiteerd van de verzelfstandiging en privatisering, vooral door gemiddeld iets lagere prijzen. De aandeelhouders zijn volgens deze evaluatie de grote winnaars.145

Tante Pos krijgt concurrentie (2003)

In 2003 laat het ministerie van Economische Zaken onderzoek doen naar de effecten van volledige liberalisering van de postmarkt. Hierin wordt de regering een zestal adviezen gegeven om een efficiënt niveau van toetreding van concurrenten op de postmarkt te stimuleren.146 Daarnaast wordt geconcludeerd dat de liberalisering geen negatieve gevolgen zal hebben voor de Universele Dienstverlening. TPG zal volgens dit onderzoek onder druk van potentiële toetreders nog efficiënter worden.

Betekenis en belang van postdienstverlening, Kwantitatieve consultatie van de Nederlandse bevolking (2004)

In 2004 laat het ministerie van Economische Zaken door TNS NIPO een onderzoek uitvoeren naar de betekenis en het belang van postdienstverlening. Hieruit blijkt dat de consument over het algemeen tevreden is met de status quo. Men oordeelt positief over onder andere prijsbeleving, bezorgkwaliteit, overkomstduur en brievenbussen. Geadviseerd wordt dan ook om veranderingen in de postdienst te vermijden.147

Onderzoek Marktwerkingsbeleid Post (2008)

Het ministerie van Economische Zaken concludeert in het eerder genoemde onderzoek dat voor de postdiensten die niet meer tot het monopolie behoren, de toegenomen concurrentie heeft geleid tot een meer gedifferentieerd productpakket. De nieuwe toetreders blijken een lagere prijs in combinatie met een ander servicekader (langere bezorgtijd) te bieden. TNT voldoet aan de wettelijke normen voor bezorging, maar er zijn wel een aantal veranderingen zichtbaar zoals een daling van het aantal postvestigingen. De doelmatigheid blijkt min of meer gelijk te zijn gebleven.148

Evaluatiejaar 2011

Bij de stemming over de Postwet in 2009 heeft toenmalig staatssecretaris Heemskerk (PvdA) de toezegging gedaan om de Universele Dienstverlening twee jaar na invoering van de Postwet te evalueren. Ook zijn er in het voorjaar van 2011 enkele debatten met de Tweede Kamer geweest waarin is toegezegd een diepgravend onderzoek over de ontwikkeling van de postmarkt en de eventuele bodem van deze markt uit te voeren.149

Eind 2011 is aan deze toezeggingen voldaan door middel van een aantal rapporten, met een focus op de concurrentie op de Nederlandse postmarkt. Deze focus vloeit voort uit het feit dat per 1 april 2009 de Nederlandse postmarkt volledig open is. Deze onderzoeken zijn allemaal gedaan in opdracht van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Hieronder volgt een beknopte beschrijving van de voornaamste conclusies uit deze vijf rapporten:

OPTA: De Nederlandse postmarkt in 2010

Er blijken aanzienlijke verschillen te zijn in de mate waarin concurrentie is opgetreden op de verschillende marktsegmenten. Op postvervoer voor particulieren, 24-uurspost en ongesorteerde post is het marktaandeel van PostNL (bijna) 100%. Voor concurrenten is het niet rendabel de hiervoor benodigde infrastructuur op te zetten, zo stelt de OPTA. Op de markt voor brievenbuspost heeft PostNL eveneens een aandeel van (bijna) 100%. De markt voor brievenbuspost blijkt dan ook niet toegankelijk voor concurrentie aangezien de speciale bewerking die deze post vereist, voor de concurrentie onmogelijk is. De concurrentie is volgens de OPTA wel aanwezig op de segmenten zakelijke, gesorteerde en langer dan 24-uurspost doordat deze postsoorten een minder uitgebreide infrastructuur vereisen.150

Intomart GfK: betekenis, behoeften en belang van post en postdienstverlening (2011)

In maart 2011 heeft Intomart GfK een onderzoek gedaan naar de betekenis, behoeften en belang van post en de postdienstverlening.151 In dit onderzoek werden zowel particuliere consumenten als het MKB ondervraagd. Het gebruik en de betekenis van post blijkt te verminderen, maar nog steeds zijn persoonlijke communicatieve functie behouden voor consumenten. Het MKB benadrukt dat post een officiëler karakter heeft dan elektronische correspondentie. Het postgebruik door consumenten is weliswaar afgenomen maar door uitgaven aan vervoerskosten voor pakketjes zijn de gemiddelde uitgaven gestegen. De meest opvallende uitkomst is dat voor slechts 17% van de ondervraagden het terugbrengen van de bezorgfrequentie onacceptabel is, terwijl dit in 2004 nog 41% was.

WIK-Consult: toekomstige ontwikkelingen op de Nederlandse postmarkt (2011)

De belangrijkste conclusie van dit rapport is dat zowel binnenlandse als internationale postvolumes zullen blijven dalen. De vraag naar zakelijke post zal echter veel sneller afnemen dan de vraag naar geadresseerde reclame en tijdschriften.152

OPTA: Analyse en advies over concurrentie op de postmarkt (2011)

In september 2011 brengt de OPTA een analyse en advies over de concurrentie op de postmarkt uit, een vervolg op een eerder rapport (Evaluatie van artikel 9 Postwet, 2009).153 Het college beschrijft potentiële mededingingsproblemen op de Nederlandse postmarkt. Zoals uit de vorige studie bleek, verschilt de mate van concurrentie per marktsegment. Op een aantal segmenten heeft PostNL een monopoliepositie. Hierdoor is er een risico op buitensporig hoge tarieven op een deel van de zakelijke post, zij het beperkt door regulering. Door deze hoge tarieven is er een risico op kruissubsidies van deze postsegmenten naar zogenaamde niet-tijdkritische segmenten (bulkpost, directmail, periodieken). Op deze laatste markt kan dan de mededinging worden verstoord of belemmerd. De OPTA doet dan ook een aantal aanbevelingen; transparantieverplichting, uitgebreide non-discriminatiemaatregel, specificeren van de kostenoriëntatie en instellen van kwaliteitsnormen.154

Ecorys: evaluatie van de Universele Postdienst (2011)

Doel van dit onderzoek van Ecorys is om inzicht te krijgen in de (financiële) houdbaarheid van de universele postdienst (UPD). Het UPD-volume blijkt in de periode 2006–2010 met 30% te zijn gedaald en eenzelfde daling wordt verwacht in de periode 2011–2015. Ook het rendement van de UPD is gedaald, van 15% in 2007 tot net onder de 0% in 2010. Dit rendement zal op korte termijn sterker negatief worden, tenzij de door PostNL aangekondigde kostenbesparingen worden doorgevoerd. Ook wordt er een stijging in de tarieven verwacht van 15% tussen 2011 en 2015 en een additionele stijging van 6,5% in 2016. Substantiële tariefaanpassingen kunnen bovendien leiden tot verdere vraaguitval. Het rapport stelt dan ook dat er een duidelijke afweging moet plaatsvinden tussen de omvang van de verplichtingen en de tarieven die de consument moet betalen. Er wordt een aantal scenario's ontworpen waarbij het eerder genoemde onderzoek door Intomart GfK wordt gekoppeld aan concrete kostenbesparingsmaatregelen. Deze maatregelen zijn het laten vervallen van de bezorging aan huishoudens op maandag, verandering van het brievenbussennetwerk en verandering van het postvestigingennetwerk. Ecorys concludeert dat het vervallen van de maandagbezorging het breedste draagvlak heeft en de hoogste besparing kent. Daarnaast acht Ecorys het raadzaam een her-locatie (en vermindering in aantal) van de brievenbussen toe te staan en ook een vermindering van het aantal postvestigingen.

Ecorys heeft ook de mogelijkheid bekeken van een «stand-alone-bedrijf» voor de verzorging van de UPD. De onderzoekers concluderen dat dit niet mogelijk is maar dat dit voor de consumenten tot 20% extra kosten zou leiden bovenop de eerdergenoemde tariefstijging. Een dergelijke constructie zou ook aanzienlijke investeringen met zich meebrengen terwijl PostNL deze UPD-producten tegelijkertijd ook kan aanbieden, ook al hebben zij de verplichting niet.155

Kabinetsreactie postevaluaties 2011

De staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie bood alle bovenstaande evaluaties eind 2011 aan de Tweede Kamer aan met een begeleidende brief waarin hij kenbaar maakt voornemens te zijn de UPD-verplichting aan te passen. Hij stelt voor om de postbezorging terug te schroeven van zes naar vijf dagen. Een aanpassing van de UPD-verplichting voor wat betreft het aantal brievenbussen en postvestigingen overweegt hij vooralsnog niet.156 Deze laatste aanpassing is volgens de staatssecretaris niet noodzakelijk en zorgt zijns inziens voor een verdere daling van de postvolumes.157 Verder stelt de staatssecretaris een aantal aanvullende bevoegdheden voor de OPTA voor, om zo mededingingsproblemen te voorkomen.158 In het Algemeen Overleg over de toekomstige ontwikkelingen van de postmarkt blijkt er onder verschillende partijen angst te heersen voor een commercieel monopolie op de postmarkt; men is bezorgd over het mogelijk omvallen van enige concurrent Sandd.159 In het Kamerdebat op 10 april 2012160 neemt de Tweede Kamer meerdere moties aan die oproepen tot nader onderzoek naar onder andere werkgelegenheid en postvolumes alvorens de maandagbezorging af te schaffen.161 Daarnaast neemt de Kamer een motie aan die de regering oproept «al het mogelijke in het werk te stellen om te komen tot terugbetaling van de uitgekeerde bonussen» en het inperken van de salarissen van de bestuurders van PostNL.162

2.5.4. Zorgen over de post

In de Tweede Kamer bestaat al in 2005 de vrees dat bij een overname van grote buitenlandse postbedrijven zoals Deutsche Post en het Franse La Poste «de krenten uit de pap zouden kunnen halen» en TNT met onrendabele elementen laten zitten.163 Hier worden ook Kamervragen over gesteld. De PvdA wil weten of er een ongelijke situatie kan ontstaan wanneer La Poste TNT wel kan overnemen, maar andersom niet. Dit zou betekenen dat Frankrijk met staatsgeld (delen van) TNT kan overnemen – en dat terwijl TNT geen belang in La Poste kan nemen. De minister antwoordt hierop bevestigend; dit is mogelijk doordat La Poste niet geprivatiseerd is. Dit wordt door de Kamer als bedreiging ervaren. Wel benadrukt de minister dat ook bij buitenlandse overname de universele dienstverlening gewaarborgd blijft.164

Steeds vaker wordt de vraag gesteld of de liberalisering van de postmarkt is mislukt. Dit wordt door zowel voormalig-CEO van TNT Peter Bakker165 beweerd als door de VVD-fractie in de Tweede Kamer.166 En dat is opmerkelijk omdat juist de VVD-bewindslieden aan de wieg stonden van de privatisering en liberalisering. Ook de CEO van concurrent Sandd is kritisch over de liberalisering en spreekt van een duopolie. Hij meent dat Sandd schade heeft ondervonden van de gebrekkige wijze van liberalisering en stelt dat de toenmalige TPG (nu PostNL) het liberaliseringsproces enorm heeft vertraagd.167 Ten slotte beaamt ook de thans verantwoordelijke staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie dat de liberalisering absoluut geen succes was. Hij spreekt over een teleurstellende uitkomst.168 Uit recente cijfers van de OPTA (2011) blijkt ook dat PostNL nog altijd een marktaandeel heeft van (bijna) 100% op zowel brievenbuspost als ongesorteerde post.169

Eerder werd al geconcludeerd dat de post per ongeluk lijkt te zijn «mee-geprivatiseerd» omdat het in hetzelfde bedrijf zat als de telefonie. In tegenstelling tot de telefonie is de postmarkt een krimpende markt. Zo bracht de universele dienstverlening in 2010 geen opbrengsten op. Met de inschatting dat het postvolume in de periode tot 2015 met 30% zal dalen (zie bovengenoemde evaluatieonderzoeken) zal de winstgevendheid verder onder druk komen te staan. Als de universele dienst verliesgevend is, zal de Staat conform artikel 30 van de Postwet de dienst weer moeten gaan subsidiëren.

Er zijn echter wel periodes geweest waarin het de TPG voor de wind ging. Bijvoorbeeld ten tijde van de afsplitsing in 1998, net voor het massale gebruik van e-mail.170 Het huidige PostNL (de rechtsopvolger van TPG) heeft laten zien nog steeds winst te kunnen maken op haar activiteiten, zoals uit jaarverslagen en kwartaalberichten naar voren komt. Deze winstgevendheid bevindt zich echter niet geheel op het deel van de universele postdienst. Er is een reorganisatie in gang gezet om ook in de toekomst rendabel te kunnen blijven, hoewel er een ontwikkeling gaande is waardoor het postbedrijf de meest rendabele elementen steeds meer kwijt raakt. Zo zorgt de uitholling van de universele postdienst voor een druk op de mogelijkheid tot winstgevendheid bij PostNL. Van oudsher zijn de pakketten en de commerciële diensten (grotere zendingen voor bedrijven e.d.) de rendabele onderdelen van de posterijen. Deze onderdelen zijn door de liberalisering niet meer voorbehouden aan PostNL. De brievenpost is een markt die zich niet eenvoudig leent voor winstgevendheid, zeker niet na de introductie van moderne communicatievormen.

De splitsing van TNT in mei 2011 in het postbedrijf PostNL en het expresbedrijf TNT Express hoort bij deze ontwikkeling. Deze splitsing kwam volgens TNT tot stand omdat het postgedeelte van TNT het minder goed deed dan TNT Express, dat het wereldwijde pakketvervoer verzorgt. Het zou voor TNT Express financieel beter zijn om zelfstandig verder te gaan. Verschillende kranten spreken echter over een aantal grootaandeelhouders die eind 2009 bij toenmalig TNT topman Peter Bakker aandrongen op een splitsing. Deze activistische aandeelhouders hoopten dat het apart zetten van het «saaie» postbedrijf PostNL zou leiden tot een bod op de internationale pakketbezorger TNT Express, waardoor een mooi rendement gemaakt kon worden. Omdat PostNL de officiële rechtsopvolger is van TNT, draait zij op voor het leeuwendeel aan bonussen dat aan de top van TNT Express en PostNL wordt uitgekeerd. Dit terwijl tegelijkertijd PostNL bezig is duizenden postbodes te ontslaan en weigert geld bij te storten in het pensioenfonds.171

Daarnaast is de postmarkt nu feitelijk een geprivatiseerde duopolie, waarbij PostNL met marktaandelen variërend van 80 tot 100% de dienst uitmaakt. Ook hierover heerst in de Kamer grote onvrede. Men is bang dat de laatste concurrent Sandd in de nabije toekomst om zal vallen, waardoor er een privaat monopolie voor PostNL ontstaat. Dit is een situatie die als onwenselijk wordt gezien. In het artikel Eerst Liberaliseren, dan privatiseren 172 erkent een viertal experts – Jens Arnbak, Ewald Engelen, Kees Vendrik en Kees Wiechers – dat «privatisering zonder liberalisering in elk geval onzinnig (is)».173

Dit alles heeft tot gevolg dat de Kamerleden in de postdebatten in 2012 een kritische houding aannemen. Dit is een opvallend verschil met de geprivatiseerde telefonie, waarover de Kamerdebatten veel minder talrijk en minder negatief zijn. Ook de voormalig Kamerleden Vendrik en Van der Doef geven in interviews aan dat de post wellicht beter niet geprivatiseerd had kunnen worden. Post is een arbeidsintensieve dienst. Concurreren kan alleen op arbeidsvoorwaarden en op verhoogde efficiëntie of andere of betere producten. De heer Vendrik concludeert dan ook dat de privatiseringswinst bij post bescheiden is gebleven en het publieke belang er niet duidelijk mee is gediend.174

2.5.5. Conclusies

Hierboven is een aantal evaluaties en onderzoeken besproken die zijn uitgevoerd op de telecommunicatie- en postmarkt. Er is geen onderzoek gedaan naar de effecten van de verzelfstandiging en privatisering van de telefonie als zodanig, wel zijn er veel onderzoeken verricht naar de liberalisering van de markten. Hierin wordt antwoord gegeven op de vraag in welke mate liberalisering is geslaagd (is er een open markt ontstaan en wat heeft die gebracht?). Een beoordeling van de effecten van privatisering ontbreekt (doet het private bedrijf KPN het beter dan een overheidsorganisatie het had kunnen doen?).

Voor de post is dat onderzoek er wel: dit is het onderzoek Tante Pos gaat privaat. Dit onderzoek concludeert dat de maatschappelijke welvaartsverbeteringen gering zijn. De verzelfstandiging heeft niet geleid tot een kostenefficiëntere bedrijfsvoering. Wel is de arbeidsproductiviteit sterk vergroot. De consument bleek in geringe mate te hebben geprofiteerd van de verzelfstandiging en privatisering, vooral op kwaliteitsgebied en door gemiddeld iets lagere prijzen.175

De privatisering van de telefonie is sterker gemotiveerd dan de privatisering van de post. Anders dan de telefonie is post aan krimp onderhevig. De winstgevendheid van de universele postdienst staat daardoor onder druk. De geluiden over de vraag of privatisering van de diensten een juiste keuze is geweest, verschillen dan ook tussen de post en de telefonie. Bij telefonie overheersen positieve geluiden, terwijl bij de post negatief over de privatisering (en liberalisering) wordt gedacht. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de gevoerde interviews met betrokkenen, uit de genoemde evaluaties, maar ook uit toon en inhoud van huidige Kamerdebatten over de post.

2.6. De rol van het parlement

Het parlement vervult meerdere rollen: medewetgever (paragraaf 2.6.1), controleur van de regering (paragraaf 2.6.2) en volksvertegenwoordiger (paragraaf 2.6.3). In de praktijk lopen deze rollen in elkaar over.

2.6.1. Het parlement als medewetgever

Rationaliteit van de motieven

In het voorgaande werd duidelijk dat het parlement voor verzelfstandiging koos vanuit bedrijfsmatige overwegingen; het bedrijf moest beter toegang hebben tot de kapitaalmarkt en de arbeidsmarkt (hoger opgeleiden, ICT-specialisten). De beslissing tot verzelfstandiging kwam tot stand na een grondig en principieel debat, onder andere over het natuurlijk monopolie (van met name de telefonie want over post werd toen nog niet veel gesproken). Tot de jaren ’80 ging men ervan uit dat de telecommunicatie een dienst was die niet kon profiteren van marktwerking. Het was beter voor de kwaliteit van de dienst en voor de efficiëntie dat de gehele dienstverlening door één partij werd verzorgd. Stapsgewijs komt vanaf de jaren ’80 het inzicht dat de telecommunicatie niet meer de kenmerken van een natuurlijk monopolie heeft. In het parlement is een gedegen afweging zichtbaar waarbij de aard van de dienst bepalend was voor de overweging of deze dienst beter af was bij een monopolie of bij een vrije markt. Stapsgewijs worden onderdelen van de dienst geliberaliseerd, beginnend bij uitsluitend de telefoontoestellen tot uiteindelijk het vrijgeven van alle onderdelen, inclusief de infrastructuur en de vaste telefonie. De vraag welke onderdelen van de dienstverlening zich lenen voor liberalisering is continu aanwezig in de debatten. De overweging om over te gaan tot verzelfstandiging en later tot privatisering ging gelijk op met overwegingen met betrekking tot de mogelijkheid van liberalisering en marktwerking.

De debatten over de privatisering zijn minder uitgebreid dan het debat over verzelfstandiging. Over de introductie van marktwerking in de sectoren van telefonie en post is in het parlement dus niet uitvoerig gesproken. Het genereren van de inkomsten voor de staatskas speelt een belangrijke rol. In alle overwegingen van de minister en de behandeling in de Tweede Kamer is het optimaliseren van de staatsinkomsten een belangrijk motief.176 Als staatsbedrijf en NV ging het om de winsten die het bedrijf boekt, die volledig naar de staatskas gingen. Na de beursgang worden de jaarlijkse inkomsten ingeruild voor de inkomsten uit de aandelenemissies.

Paragraaf 2.3 heeft laten zien dat de keuze van de ministers en het parlement om de PTT te verzelfstandigen en om KPN naar de beurs te brengen geheel is opgehangen aan de telecommunicatie. Overwegingen waarom de post verzelfstandigd of geprivatiseerd moet worden, ontbreken.

Tweede Kamer borgt de blijvende betrokkenheid bij publieke belangen

Uit de wetgevingsprocedures van de verzelfstandiging en privatisering kan worden afgeleid dat het parlement, met name de Tweede Kamer, de teugels met PTT/KPN/TPG/TNT steeds iets korter wilde houden dan de bewindslieden. Ook heeft de Tweede Kamer haar informatiepositie met diverse ingrepen versterkt. Hiermee wilde de Kamer de bescherming van de consument jegens de monopolist blijvend kunnen waarborgen. Een belangrijk voorbeeld is het amendement uit 1988 waarmee is afgedwongen dat het parlement inspraak houdt bij het vaststellen van de AMvB’s waarin de publieke diensten voor de post en telefonie bepaald worden. Dit heeft tot op de dag van vandaag als gevolg dat het parlement zich kan blijven uitspreken over de invulling van publieke taken, zoals de post- en beltarieven. Een ander belangrijk voorbeeld is de oprichting van de OPTA die voorkomt uit een amendement van de Tweede Kamer.

Snel veranderende wereld

Bij het beoordelen van de rol van het parlement is het belangrijk om de snelle veranderlijkheid van het dossier mee in ogenschouw te nemen. Anders dan bij de NS of de energiemarkt verandert de te leveren dienst in hoog tempo. Per trein van Groningen naar Den Haag reizen is anno 2012 niet wezenlijk anders dan dat het 30 jaar geleden was. Het publiek belang is daar ook een redelijk stabiel begrip. Dit is heel anders in de telecommunicatiemarkt. Eind jaren ’80 van de vorige eeuw ging de discussie over de verzelfstandiging van de PTT nog uitsluitend over vaste binnenlandse telefonie. Vandaag de dag is de telefoniemarkt nauwelijks meer gebonden aan landsgrenzen en is de concurrentie tussen de verschillende modaliteiten (vast, mobiel, breedband, kabel, VoIP, etc.) groot. Daarnaast is met de opkomst van e-mail de post steeds meer onder druk komen te staan. Deze snelle veranderlijkheid was destijds één van de motieven van de overheid om de PTT te verzelfstandiging. De overweging was dat private ondernemingen beter (sneller) kunnen inspelen op deze snel veranderende wereld. In de besluitvorming zien we terug hoe moeilijk het voor het parlement is om de ontwikkelingen bij te benen; het bleek steeds weer onvoorspelbaar te zijn wat er op relatief korte termijn veranderen zou. Ook kunnen Kamerleden niet altijd de reikwijdte van de genomen besluiten overzien. Toch groeit ook bij hen het besef hoe snel de ontwikkelingen gaan. Zo zegt de PvdA in 1992 nog gekscherend: «Misschien krijg je over een poosje een aanbieding van de radio- en televisieboer dat je ook andere dingen kunt krijgen, maar daar zul je niet zo snel een telefoon op kunnen aansluiten. Wie weet, komt ook de PTT nog wel eens op het idee om een heel interessant televisie-aanbod te doen en daar een extra aansluiting voor aan te leggen.»177 De integratie van de radio en televisie met de telefonie leek toen nog een gekke gedachte, enkele jaren later is dit de gewoonste zaak van de wereld. Op andere momenten zien we dat de Kamerleden zich meer bewust zijn van de onmogelijkheid om de toekomst te voorspellen. Over de vraag hoelang de OPTA zal moeten bestaan, geeft de minister aan dat zij dat niet kan voorspellen, want «in de telecomsector is niets onmogelijk en kan de wereld er morgen inderdaad heel anders uitzien.»98

De ontwikkelingen in de telecomwereld gaan dusdanig snel dat de politiek het moeilijk kan bijbenen. Dat maakt ook dat de Kamerleden nog al eens merken dat de markt en de sector besluitvorming afdwingen. Zo zegt Kamerlid Koetje van het CDA in 1992 dat «liberalisering van telecomverkeer een punt bereikt heeft waarop het beleid niet meer door politici, maar door de markt wordt gedicteerd.» Overigens meldt de heer Koetje daarbij ook dat «wij» (vermoedelijk meerdere Kamerleden) de Telecombeurs in Geneve hebben bijgewoond. Daaruit blijkt dat de Kamerleden wel proberen de snelle ontwikkelingen bij te houden.

De Tweede Kamer

De Tweede Kamer debatteert aanvankelijk – in de jaren ’80 bij de verzelfstandiging van de PTT – zeer uitgebreid. Daarna neemt de betrokkenheid af. De verzelfstandiging van de PTT kwam tot stand na stevig en langdurig beraad terwijl de privatisering van KPN verhoudingsgewijs snel en soepel tot stand is gekomen. De keuze om een deel van de aandelen naar de markt te brengen, leidde tot weinig weerstand in de politiek en lijkt logisch voort te vloeien uit de eerdere verzelfstandiging en de liberalisering die vanuit de EU wordt ingezet. Een grondige afweging van de voor- en nadelen ontbreekt. De minister van Verkeer en Waterstaat gebruikt de term «kettingreactie» om de periode vanaf 1989 te omschrijven.57 De stapsgewijze privatisering van het bedrijf lijkt een rijdende trein waar je niet van af kan stappen en waar bovendien een noodrem op ontbreekt. Het lijkt er ook op dat de bewindslieden dit beeld graag in stand houden. Een goed voorbeeld hiervan is het wetsvoorstel Wijziging van de Machtigingswet KPN in 2001, waarmee de bijzondere positie van de Staat in KPN wordt ingetrokken. De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat en de minister van Financiën blijven in het debat met de Tweede Kamer benadrukken dat het om een kleine wetwijziging gaat («wetje», «heel bescheiden wetsvoorstel», «heel klein eenvoudig wetsvoorstel», «Het is misschien wel het kleinste wetsvoorstel uit de geschiedenis»).

De Tweede Kamer wil op meerdere momenten dat de rol van het parlement sterker wordt. De informatiepositie van het parlement komt regelmatig aan de orde. Zo speelt steeds de vraag of het parlement bij toekomstige emissies en statutenwijzigingen gehoord of geïnformeerd moet worden. De ministers willen dit zo min mogelijk. Hierbij valt op de Kamerleden aanvankelijk stellige eisen neerleggen, maar zich door de bewindslieden laten overtuigen.

Veelal hebben de antwoorden van de bewindslieden het karakter van een samenvatting van de memorie van toelichting. Kamerleden en bewindslieden gaan daardoor niet echt met elkaar in debat. Een voorbeeld: Bij het wetsvoorstel herziening Machtigingswet178 staat in de memorie van toelichting: «de monopoliepositie van KPN bestaat niet meer, immers er zijn 480 geregistreerde telecombedrijven.» Kamerleden werpen tegen dat er wel degelijk nog steeds een monopolie is op de vaste telefonie; 85% van deze dienst wordt door KPN geleverd. De staatssecretaris reageert hier stoïcijns op: «De monopoliepositie van KPN is derhalve geschiedenis». Dit komt de kwaliteit van de debatten niet ten goede. Deelnemers zijn dan niet in debat met elkaar, maar spreken allemaal hun eigen redevoering uit.

Verder is opvallend dat veel debatten in klein gezelschap worden gevoerd. Vele debatten vinden in commissievergaderingen plaats en niet in plenair verband. 179 Daar waar er plenair wordt gesproken zijn er veel lege stoelen. Ook zien we in bijna elk debat dat de Tweede Kamer zich zelf beperkt in de tijd die besteed wordt aan het onderwerp. De Voorzitter houdt de spreektijd kort en regelmatig worden interrupties verboden.

De heer Dik noemt de Kamerdebatten rondom de verzelfstandiging die hij bijwoonde spannend. Kamerleden hadden zich naar zijn mening goed voorbereid. De heer Vendrik kijkt met een ander gevoel terug op de debatten in de periode 2000–2004; hij vindt dat de Kamer zich kritischer had kunnen opstellen.180

De Eerste Kamer

In de periode voorafgaand aan de verzelfstandiging van de PTT is opvallend dat het kabinetsstandpunt over het rapport van de commissie-Swarttouw eerder in de Eerste Kamer dan in de Tweede Kamer wordt besproken. De VVD neemt het initiatief hiertoe en geeft aan het kabinetsstandpunt teleurstellend te vinden. Een principiële discussie over het monopolie van de PTT ontbreekt, evenals een standpunt over de status en structuur van het bedrijf. De staatssecretaris geeft aan dat de principiële discussie inderdaad moet gaan plaatsvinden, maar stelt dat deze dient te beginnen in de Tweede Kamer. De VVD reageert hierop door te zeggen dat de Eerste Kamer het grondrechtelijke recht heeft om onderwerpen aan te snijden die nog niet door de Tweede Kamer behandeld zijn, en dat de staatssecretaris de plicht heeft te antwoorden.

Op deze eenmalige proactieve opstelling in de Eerste Kamer (van één Kamerlid) na, is de rol van de Eerste Kamer in de besluitvorming over de verzelfstandiging van de PTT en de privatisering van KPN en TPG beperkt. In veel debatten is de discussie een herhaling van standpunten en redeneringen en komen er geen nieuwe onderwerpen meer aan de orde.

De plenaire bespreking door de Eerste Kamer van de wetsvoorstellen voor de verzelfstandiging van de PTT vindt twee maanden vóór de feitelijke verzelfstandiging plaats, eind 1988.181 Inhoudelijk is dit debat niet meer erg spannend. Wel interessant is dat hier een reflectie plaatsvindt op de rol van de Eerste Kamer in de besluitvorming en wetgeving. De PvdA geeft aan het eigenlijk helemaal niet eens te zijn met de verzelfstandiging en wil deze keuze hier nog eens ten principale aan de orde te willen stellen. Tegelijkertijd constateert de partij dat de keuze al is gemaakt en dat «deze Kamer daar weinig meer aan kan wijzigen». Het CDA oordeelt eveneens dat de rol van de Eerste Kamer klein is, maar dan vanuit een positieve benadering. De heer Coenemans van het CDA roemt de behandeling van de besluitvorming in de Tweede Kamer; deze is zo grondig geweest dat er voor de Eerste Kamer weinig punten meer resten.

De VVD deelt deze analyse en voegt er aan toe dat de minister en het departement goed werk hebben verricht: «Wie het geheel aan wetgevende arbeid dat voor deze operatie nodig is, overziet, moet erkennen dat door de betrokken departementen en de PTT werk van hoge kwaliteit is geleverd. Er is sprake van een degelijke en goed doordachte wetgeving. Het is een voorbeeld voor andere privatiseringsvoorstellen.»181

Bij de Wet Beursgang KPN geeft de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat in de Eerste Kamer aan geen opmerkingen en vragen te hebben en dus geen behoefte te hebben aan een commissievergadering.182 Op 8 februari 1994 wordt er in de Eerste Kamer wel plenair over de Wet Beursgang gedebatteerd. Dit debat is kort (alleen D66 en het CDA nemen het woord) en is vooral een herhaling van de bespreking in de Tweede Kamer. Er worden geen belangrijke of nieuwe kwesties besproken. Soms wordt er ook naar kwesties gevraagd die in de Tweede Kamer al onderwerp van besluitvorming zijn geweest.183

De vierde macht?

Besluitvorming en wetgeving komen tot stand tussen twee partijen: de wetgevende macht (het parlement) en de uitvoerende macht (het Kabinet). In de verzelfstandiging van de PTT en de privatisering van KPN komt echter ook een nadrukkelijke invloed van de zogenoemde vierde macht naar voren. Met deze term wordt meestal verwezen naar de ambtenarij, maar in dit geval wordt geval gedoeld op de invloed van de PTT, later KPN. Deze invloed is op meerdere momenten in de besluitvorming duidelijk aanwezig geweest. Het precieze belang ervan is op basis van dossieronderzoek niet vast te stellen. Het proefschrift van Mila Davids laat echter zien dat de inbreng van de PTT in de besluitvorming groot was.184 Het interview van de onderzoekscommissie met de heer Nauta (voormalig jurist van de PTT, later KPN) bevestigt dit.185 De VVD in de Eerste Kamer meent dat de minister (Kroes, ook van de VVD) zich zelfs te zeer laat beïnvloeden door de motieven van de PTT. De PTT zou het concept van het kabinetsstandpunt hebben geschreven.186 De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat reageert op deze aantijging. Hij ontkent niet dat de PTT het regeringsstandpunt heeft geschreven, maar dat het niet van belang is wie iets schrijft, maar wat er geschreven is. Daar draagt de staatssecretaris de politieke verantwoordelijkheid voor.187

Dat de invloed van de PTT en later KPN op de besluitvorming aanzienlijk is, blijkt ook uit diverse andere bronnen. Zo vertelt de heer Van der Doef in het interview met de onderzoekscommissie dat hij als Kamerlid en (kortstondig) als staatssecretaris weinig zag in de verzelfstandiging: «Bij de specifieke plaats die de PTT in de samenleving inneemt, past een structuur zoals thans in de vorm van een staatsbedrijf bestaat. De relatie tussen het bedrijf en zijn klanten kan op deze wijze naar de organisatorische en bedrijfseconomische maatstaven van het particuliere bedrijfsleven inhoud krijgen en niettemin blijven binnen de controle-afstand van de centrale overheid en dus van het parlement.»188 Terug in de Tweede Kamer gaat hij – met een deel van de vaste Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat – mee op bezoek naar het buitenland om te zien hoe telecommunicatiebedrijven aldaar zijn georganiseerd. Deze reizen werden geïnitieerd door de PTT en er gingen ook topmensen van de PTT mee. Na deze reizen begreep de heer Van der Doef dat er geen toekomst zat in een traditioneel staatsbedrijf.50

De voortdurende invloed die de heer Dik (toenmalig CEO van KPN) op de politieke besluitvorming had, is in de media steeds goed zichtbaar geweest. Reeds in 1988 schrijft de heer Dik in een personeelsblad van de PTT dat het bedrijf binnen vijf jaar naar de beurs kan. Minister van Financiën Ruding tikt hem op de vingers: «Zo’n beslissing maakt de Staat wel uit en niet de heer Dik in een overmoedige bui.»189 Op een nieuwjaarsbijeenkomst in 1993 liet Dik de aanwezigen weten dat «de overheid en KPN geen enkel verschil [van inzicht; red.] over de noodzaak van een beursgang hebben». Op dit moment was er bij de Tweede Kamer nog geen melding gedaan door de minister over een mogelijke beursgang of een wens in die richting. Ook onderstaande passage uit een artikel in de Volkskrant ten tijde van de verkoop van de tweede tranche aandelen (1995) is tekenend voor zijn invloed:

«Aanvankelijk had de overheid tot 1996 willen wachten met de verkoop van het tweede pakket aandelen. Volgens Zalm zijn de ontwikkelingen op de beurs echter zodanig dat besloten is nu al te verkopen. KPN-bestuursvoorzitter Wim Dik toonde zich daarover zeer tevreden. «Na 23 oktober ga ik zeggen dat ook die resterende aandelen verkocht moeten worden», stelde hij na afloop van de persconferentie. De afspraak dat de Staat tot 2004 een belang van 33 procent houdt, is volgens hem «op dit moment heilig, maar als je dat uitvoerig communiceert, kun je daar wel onderuit». Volgens Dik ondervindt KPN hinder van «het feit dat het bedrijf nog steeds gezien wordt als een staatsonderneming.»190

2.6.2. Het parlement als controleur

De controlerende rol tijdens de privatisering

De aanvankelijke betrokkenheid van het parlement (met name de Tweede Kamer) bij de telecommunicatie en post was groot, met name als het ging om het borgen van voorzieningen. Bij de PTT als staatsbedrijf hadden de regering en het parlement zeggenschap over de begroting van het bedrijf. Soms ging die bemoeienis te ver, zo stelt ook Tweede Kamerlid Van der Doef: «(...) dat sommige fracties te veel over postzegels en andere fracties weer te veel over buitenbussen praten».191

De controlerende rol van het parlement is door de verzelfstandiging en later de privatisering fundamenteel veranderd. De Kamerleden tonen zich in de debatten daarvan op voorhand al bewust. Zo constateert het CDA bij de beraadslagingen over de verzelfstandiging68 dat de hele nauwe band met de PTT aanzienlijk zal veranderen. «Dit zal toch even wennen zijn, ook voor het publiek en de talrijke organisaties. Zorgvuldige regelgeving is daarom noodzakelijk, en die is met de voorliggende wetsvoorstellen ook tot stand gekomen», aldus het CDA. De heer Dik stelt dat de bewindslieden beter waren in dit wennen dan de Kamerleden. «In de twaalf jaren daarna [na de verzelfstandiging; red.] hebben vier opeenvolgende vrouwen/ministers van V&W op afstand toegezien: KPN deed zijn werk en V&W het hare, zonder inmenging... Ook Kamerleden die nog niet door hadden dat privatisering (ook) betekent dat je je niet meer kunt bemoeien met de hoeveelheid telefooncellen, zijn door V&W altijd bijgelicht».192

Kamerbreed wordt de wens geuit dat de Tweede Kamer voldoende op de hoogte gehouden wordt om toezicht te kunnen houden, zowel tijdens als na afloop van het proces van privatiseren. De Tweede Kamer vraagt gedurende de verschillende stappen naar privatisering steeds aandacht voor de informatiepositie van het parlement en de mogelijkheid om controle te houden. De urgentie van deze aspecten neemt gedurende het proces wel af.

Bij de verzelfstandiging dienen het CDA en de VVD een amendement in waarmee wordt geregeld dat het parlement betrokken moet worden bij het opstellen van AMvB's.68 Dit amendement heeft veel impact gehad. Ook nadat de privatiseringen rond zijn, houdt het parlement hierdoor invloed op de publieke dienstverlening.

Vanaf de verzelfstandiging werden er jaarlijks concessierapportages gemaakt en aangeboden aan de Tweede Kamer. Hiermee hield de minister en de Kamer zicht op de uitvoering van de concessies post en telefonie. Deze rapportages werden ook besproken in de Kamer. Bij post worden die rapportages nog steeds gemaakt. Tot de volledige liberalisering in 2009 kwam deze verplichting voort uit het Besluit Algemene Richtlijnen Post (BARP) en ging de rapportage over de opgedragen dienstverlening. De huidige rapportage betreft de universele dienstverlening en vloeit voort uit de Postwet 2009.193 Deze rapportage bevat de resultaten van regelmatige metingen van de kwaliteit van de universele postdienstverlening en de hierbij behorende kwaliteitsnormen. Daarnaast is een overzicht van de kosten en opbrengsten van de universele postdienstverlening opgenomen.

De controlerende rol na verzelfstandiging

Ook na de privatisering houdt het parlement een controlerende rol, maar deze is wel fundamenteel veranderd. Tot 1989 hield het parlement intensief controle en werd bijvoorbeeld de begroting van de PTT door het parlement goedgekeurd omdat het bedrijf een staatsbedrijf was. Na 1989 wordt de PTT een staatsdeelneming en houdt het parlement in die hoedanigheid controle. Anno 2012 is de staat alleen nog controlerend voor zover het gaat om de uitvoering van de publieke diensten. Deze paragraaf beschrijft wat deze publieke diensten omvatten en hoe de uitvoering van deze diensten door de minister en door het parlement worden gecontroleerd.

Dat de markten voor telefonie en post volledig zijn geliberaliseerd en de voormalige bedrijven volledig zijn geprivatiseerd, betekent niet dat de Staat geen publiek belang meer onderkent. Dat zou overigens ook niet kunnen, omdat er internationale bepalingen zijn die dit voorschrijven, bijvoorbeeld de universele dienstenrichtlijn van de EU.194 De Europese Commissie omschrijft dit als een sociaal vangnet: «De communautaire regelgeving inzake de universele dienst in elektronische communicatie kwam tot stand in het klimaat van volledige liberalisering in de jaren negentig. Het was de bedoeling dat de universele dienstverplichting als sociaal vangnet zou fungeren wanneer de marktkrachten zelf niet konden zorgen voor betaalbare toegang tot basisdiensten voor de consument. Hierbij ging het met name om consumenten in verafgelegen gebieden, met een laag inkomen of met een handicap. Om de drieledige doelstelling van het vangnetconcept te kunnen verwezenlijken – namelijk beschikbaarheid, betaalbaarheid en toegankelijkheid – kunnen één of meer specifiek aangewezen bedrijven worden verplicht dergelijke basisdiensten te verstrekken.» 195

De publieke belangen zijn in Nederland vastgelegd in de Postwet en de Telecommunicatiewet en in de daarbij behorende algemene maatregelen van bestuur.196 Hierin zijn de universele diensten zoals voorgeschreven door de EU geïmplementeerd. De OPTA ziet erop toe dat KPN en PostNL de universele dienstverlening naar behoren uitvoeren.

De minister behoudt via de wet- en regelgeving grip op het publiek belang. Van belang daarbij is dat het Besluit Universele Dienstverlening en eindgebruikersbelangen een algemene maatregel van bestuur (AMvB) is. Een AMvB wordt door de Koningin op voordracht van de minister vastgesteld (na aanbieding ministerraad en Raad van State). Het parlement komt normaliter hier niet aan te pas. Echter, in de Telecommunicatiewet (artikel 18.14) en de Postwet (artikel 17.2) is bepaald dat voor dit Besluit wel inspraak voor het parlement mogelijk moet zijn. Dit legt de minister de plicht op om een voorstel tot wijzing eerst voor te leggen aan de Eerste en Tweede Kamer. In de Postwet is alleen geregeld dat de minister de AMvB moet voorleggen. De Telecomwet gaat verder; als een vijfde deel van één van de Kamers wil dat de wijziging via een wet geschiedt, dan moet de minister een wetswijzigingsprocedure opstarten. Dus anders dan bij een reguliere AMvB heeft het parlement bij dit besluit formele mogelijkheid tot inspraak.

De bepalingen van de universele diensten bepalen tevens waar de grenzen liggen van het publiek belang. Alles wat in de concessie vastgelegd is, wordt gezien als publiek belang en valt onder de parlementaire controle. Alles wat buiten de universele dienst valt, kan aan de markt worden overgelaten. Wel moet hierbij benadrukt worden dat de EU in toenemende mate bepaalt waar de grenzen van het publiek belang liggen, bijvoorbeeld via de Dienstenrichtlijn. Hierin is bepaald dat vaste telefonie en een internetverbinding tot de universele dienst behoren, maar mobiele telefonie niet. Overigens bepaalt de EU voor veel bepalingen een ondergrens, waar de lidstaten zelf nog eigen beslisruimte houden. Zo is bij de internettoegang bepaald dat de lidstaten minimaal smalband internet moeten opnemen in de universele dienst, maar een lidstaat kan er zelf voor kiezen om ook breedband te eisen.

Artikel 9 van de telecommunicatiewet regelt de universele dienstverlening. Artikel 9.1 luidt:

«De volgende diensten zijn voor iedere eindgebruiker, onafhankelijk van diens geografische locatie, tegen een betaalbare prijs en met een bepaalde kwaliteit beschikbaar:

  • a. het naar aanleiding van een redelijk verzoek aansluiten op het openbare telefoonnetwerk op een vaste locatie en het bieden van toegang tot de openbare telefoondienst op een vaste locatie;

  • b. openbare betaaltelefoons;

  • c. gedrukte telefoongidsen;

  • d. elektronische telefoongidsen; en

  • e. een abonnee-informatiedienst».

Artikel 20 bepaalt vervolgens dat deze universele dienst geleverd wordt door KPN. Deze verplichting kan door zowel KPN als de minister worden opgeheven (met een opzegtermijn van een jaar).

In het Besluit Universele Dienstverlening is vanaf 2002 opgenomen dat ook (smalband, dus langzaam) internettoegang hoort bij de verplichting van artikel 9.1.a. Daarmee is de universele dienst en daarmee het publiek belang geëvolueerd. De Europese Commissie (EC) evalueert elke drie jaar of de omvang van de universele dienst nog passend is. In de evaluatie in 2011 is overwogen om breedband (snel internet) als publiek belang te definiëren maar uiteindelijk heeft de EC ervoor gekozen dat niet te doen.

Voor de vaste telefoonaansluitingen zijn twee tariefsystemen geregeld in het Besluit Universele Dienstverlening. Een minimumsysteem is het bereikbaarheidsabonnement. De tarieven hiervoor worden door de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie jaarlijks vastgesteld op basis van de gezinsconsumptie-index. Daarnaast is er een belabonnement. De tarieven hiervan mogen niet hoger dan «redelijk» zijn.

Universele dienst post

Het is de verantwoordelijkheid van de Staat om te zorgen dat de universele postdienst wordt geleverd met een goede kwaliteit en tegen een betaalbare prijs. Dit is geregeld in de Postwet. PostNL is belast met de levering van de universele dienst. Bij splitsing of verkoop blijft die verplichting op PostNL of de rechtsopvolger daarvan berusten. Op het gebied van post is de mogelijkheid tot opzegging van de universele dienstverplichting eenzijdig; op grond van artikel 15 van de Postwet kan de minister de universele dienstverplichting opzeggen. De verlener van de universele dienst (PostNL) kan de minister wel verzoeken de aanwijzing tot leverancier van de universele dienst in te trekken maar het is aan de minister om daartoe te besluiten. De aanwijzing wordt niet ingetrokken voordat is voorzien in de aanwijzing van een ander postvervoerbedrijf voor de levering van de universele dienst. Tevens is het zo dat het postvervoerbedrijf dat is aangewezen als universele dienstverlener, verplicht is mee te doen aan een selectieprocedure voor de aanwijzing van een nieuwe leverancier. De procedure voorziet er daarmee in dat er altijd een bedrijf zal zijn dat de universele dienst zal aanbieden.197 Bij de post is aldus een meer beschermende constructie gekozen dan bij de telefonie. Bij de telefonie gaat de minister ervan uit dat er altijd een andere partij is die de dienst overneemt, omdat het een rendabele dienst is.

Bij de post zijn de tarieven voor de universele postdienst geregeld in de Postregeling 2009, die bovendien de OPTA een aantal controlemiddelen geeft. De OPTA heeft met de volledige liberalisering van de postmarkt de starttarieven bepaald voor de universele postdienst op basis van cijfers over de totale kosten van de universele postdienst die aangeleverd werden door TNT. Deze verplichting moet garanderen dat een basispakket aan postvervoersdiensten, de zogeheten universele postdienst, beschikbaar en toegankelijk blijft voor consumenten tegen uniforme en betaalbare tarieven. Vervolgens past de OPTA vierjaarlijks deze tarieven aan, na een tarievenvoorstel van de Universeel Dienstverlener (PostNL). De verhoging van de tarieven mag niet hoger zijn dan de daadwerkelijke kosten vermeerderd met het redelijk rendement. Vervolgens toetst de OPTA dit voorstel.198 Uitgaande van deze kostengeoriënteerde starttarieven mag PostNL de tarieven jaarlijks gemiddeld verhogen met maximaal het inflatiepercentage (de consumentenprijsindex). Dit geldt voor zowel pakketten als brieven, zoals deze vallen onder de universele dienstverlening. Mocht de ontwikkeling van de kosten niet kunnen worden opgevangen binnen de ruimte van de consumentenprijsindex, dan kan de minister (voor dat jaar) een hoger percentage vaststellen waarmee de tarieven ten hoogste mogen worden gewijzigd. Mochten de tarieven door de verhogingen onbetaalbaar geacht worden, dan kan ervoor worden gekozen om de omvang van de universele postdienst terug te brengen. Indien er sprake is van nettokosten dan kunnen deze worden omgeslagen over alle postbedrijven.197

Betrokkenheid parlement bij evolutie van het publiek belang

Niet alleen de telecommunicatie heeft een enorme ontwikkeling doorgemaakt gedurende de afgelopen drie decennia, ook het publiek belang is «mee-geëvolueerd». Omdat de grenzen van het publiek belang in wet- en regelgeving zijn vastgelegd, behoudt het parlement hier een controlerende rol. Een voorbeeld is de telefooncel (zie kader).

Het einde van de telefooncel?

In de jaren ’80 had de telefooncel nog een wezenlijke functie en zag de overheid dit als een publiek belang. Discussies in de Kamer gingen over de hoeveelheid telefooncellen die er nodig waren en waar die moesten staan. Inmiddels heeft de mobiele telefoon de functie van de telefooncel grotendeels overgenomen. In 2007 heeft KPN de plicht voor de levering dan ook opgezegd. KPN kan de universele dienstverlening – of delen ervan – opzeggen, met een opzegtermijn van een jaar. Het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft door NIPO laten onderzoeken of er nog publieke behoefte was aan telefooncellen. Die behoefte bleek erg laag. Alleen op bepaalde publieke plekken, zoals bij treinstations, was de telefooncel nog wel gewenst. Ook uit een eerder onderzoek van SEO bleek dat de telefooncel in Nederland steeds minder functie heeft,199 ook niet voor het bellen van het alarmnummer 112.

Op grond van artikel 6, tweede lid, van de Universele dienstrichtlijn kan een lidstaat er van afzien om de beschikbaarheid van openbare betaaltelefoons op te dragen. Daarvoor moet de lidstaat dan wel vaststellen dat deze faciliteiten, of vergelijkbare diensten, op ruime schaal beschikbaar zijn. Daarom heeft de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie besloten om de telefoonceldienst te laten vervallen. Wel is met KPN afgesproken dat de rendabele telefooncellen – bijvoorbeeld bij Schiphol en grotere NS-stations – gewoon blijven staan, voor zolang deze rendabel blijven.200

Ook de eerdergenoemde toevoeging van internet aan de universele dienst is een voorbeeld van het evolueren van het publieke belang van de telecommunicatie, alsook de blijvende betrokkenheid van de overheid bij publieke belangen.

Per 1 januari 2012 is wederom een belangrijke wijzing opgetreden in het de universele dienst. KPN is niet langer verplicht om op elk woonadres vaste telefonie aan te bieden. In gebieden waar het rendabeler is om alleen mobiele telefonie te bieden, is dat nu ook toegestaan. Voorwaarde is wel dat de tarieven voor dat mobiele bellen voor die mensen gelijk is aan de afgesproken tarieven voor vast bellen. Dit voornemen is voorgelegd aan de Eerste en de Tweede Kamer.201 Beide Kamers zagen geen aanleiding om het voorstel ter discussie te stellen.

Ook bij de post staat de inhoud van de universele dienstverlening, voor zover de Europese normen hier ruimte voor laten, ter discussie. Zo heeft staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie Bleker eind 2011 een brief naar de Tweede Kamer doen uitgaan waarin hij voorstelt de verplichting voor PostNL om op zes dagen per week te bezorgen, terug te brengen naar vijf.202

2.6.3. Het parlement als volksvertegenwoordiging

In de beraadslagingen over zowel de verzelfstandiging als de privatisering heeft het parlement veel aandacht voor de burger in twee hoedanigheden: de burger als afnemer van diensten (de consument) en de burger als belastingbetaler.

De burger als consument

De burger zien we in de debatten prominent terug als afnemer van diensten, bijvoorbeeld aangeduid als «de weduwe uit Appelscha». Deze burger is met name in de begindebatten (jaren ’80) zeer zichtbaar. Het basisprincipe is dat elke burger, waar hij ook woont, tegen een vast tarief een telefoonverbinding moet hebben. De Kamer zet zich in voor dit belang. Het gaat hierbij zowel om zeer concrete zaken als om een meer generieke bescherming van gebruikersbelangen. Zo wordt een motie aangenomen om het aantal telefooncellen op te voeren203 en om gespecificeerde telefoonrekeningen af te dwingen.204 Burgers hadden zich hierover beklaagd bij de Nationale Ombudsman.

Ook tijdens de behandeling van de Postwet (1988) hebben beide Kamers veel aandacht voor de positie van de burger als consument. Zo is de Tweede Kamer bezorgd over de effecten van verzelfstandiging op het dienstverleningsniveau.205 Tevens zijn er zorgen over mogelijke tariefverhogingen, die de minister meteen wegneemt.206 Dit soort voorschriften worden geregeld via de wet- en regelgeving (Telecomwet, Postwet en de bijbehorende besluiten). Deze invloedsmogelijkheid blijft bestaan, ook nadat KPN en PostNL volledig zijn geprivatiseerd en de markten volledig zijn geliberaliseerd.

Het parlement heeft overigens niet alleen oog voor individuele burgers, getuige het voorbeeld van de discussie over de BTW heffingen op post en telecomdiensten (zie kader).

Korting voor goede doelen

In de Europese postrichtlijn 97/67/EG is bepaald dat alle post binnen het concessiegebied is vrijgesteld van BTW.207 In Nederland is gekozen voor een beperktere vrijstelling; alleen de universele dienstverlening is BTW-vrij. De overige post moet wel BTW afdragen. Volgens het Besluit Algemene Richtlijnen Post (BARP) kan TPG grote – zakelijke maar ook charitatieve – klanten kwantumkortingen bieden. Bij het wijzigingsvoorstel voor de Postwet (1998) wilde de staatssecretaris voor deze kortingsregelingen de BTW-vrijstellingen opheffen.208 Dit voorstel stuitte echter op verzet in de Tweede Kamer. Kamerlid Eurlings (CDA) diende een motie in om de kwantumkortingen binnen de universele dienstverlening te laten vallen (dit botst niet met Europese regelgeving) zodat de BTW-vrijstelling voor deze klanten kon blijven gelden.209 Eurlings stelt dat fondsenwervende en charitatieve instellingen een sympathieke houding verdienen.210 Vendrik (GroenLinks) dient een motie van gelijke strekking in.211 Deze beide moties worden verworpen ondanks de instemming van de SP, GroenLinks, het CDA, het GPV, de RPF en de SGP. Eurlings geeft daarop aan niet te kunnen instemmen met het wetswijzigingsvoorstel. Het wetsvoorstel wordt desondanks aangenomen, want de PvdA, D66 en de VVD stemmen voor.212

De burger als belastingbetaler

De burger als belastingbetaler wordt ook wel aangeduid als «de minister van Financiën» of «de Schatkist». Bij zowel de verzelfstandiging als de privatisering is continu aandacht voor de inkomsten die gegenereerd worden. «Telecom blijft gelukkig voor ons allen zeer winstgevend. De NV blijft 1,5 miljard gulden per jaar aan inkomsten voor de Staat opbrengen, dit is een «forse indirecte belastinginning, waardoor het toch een melkkoe blijft».68 Ook bij TNT werd er duidelijk gewacht tot de omstandigheden voor een verdere afstoting het gunstigst waren.213

Een bijkomende rol voor de burger is die van belegger. Bij de debatten over de beursgang KPN stelde de PvdA: «Het is fantastisch voor de beleggers (...). Zij zien kans om eindelijk van hun geld af te komen in een gezond en goed bedrijf, dat groeit en in een groeimarkt zit.»214 Bij de Beursgang KPN dwingt de Tweede Kamer af dat burgers en werknemers voorrang krijgen bij de aandelenemissie. Dit wordt via twee moties215 afgedwongen bij de minister (door alle partijen gesteund). De minister reageert hier positief op. Burgers en werknemers zullen uiteindelijk korting krijgen op hun aandelen.

In 2001 heeft de SP wederom oog voor de beleggende burger, al is het ditmaal in een wat minder positieve bewoording. «Het paarse kabinet bracht in 1994 KPN onder andere naar de beurs om de bevolking aan het beleggen te krijgen. Het zogenoemde volkskapitalisme moest zo nodig een steuntje in de rug krijgen. Boeren, burgers en buitenlui werd aangeraden ook een aandeeltje KPN te kopen, want dat zou even solide zijn als het oerdegelijke aandeel PTT. Alle tot het kapitalisme overgehaalde burgers voelden zich een tijd lang de koning te rijk, omdat de waarde van het aandeel tot ongekende hoogte steeg. Het lachen zal de meeste mensen ondertussen zijn vergaan.»216

2.6.4. Conclusies

Bij de behandeling van de verschillende stappen in het privatiseringsproces in de Tweede Kamer kan worden geconstateerd dat er sprake was van een kettingreactie. De periode 1980–1990 kenmerkte zich door langdurig en zorgvuldig beraad. Nadat de verzelfstandiging per 1989 rond was, was de besluitvorming over de vervolgstappen echter heel summier. Deels werd dat ingegeven door de snelheid van alle ontwikkelingen. Maar ook lijkt het kritisch vermogen van de Tweede Kamerleden af te nemen naarmate er forse inkomsten gegenereerd kunnen worden, zoals bij de besluitvorming over de beursgang. Pas als KPN bijna failliet gaat, beginnen enkele Kamerleden zich zorgen te maken.

Twee onderwerpen hebben in de parlementaire besluitvorming weinig aandacht gekregen. Dat is ten eerste de vraag of de post mee-geprivatiseerd dient te worden, inclusief een bijbehorende afweging van de voor- en nadelen hiervan voor de publieke dienstverlening. Ook de borging van de publieke belangen verloopt moelijker bij de post dan bij de telefonie, omdat de liberalisering moeilijker tot stand komt en omdat de publieke dienst van de post veel minder rendabel is dan de telefonie. Uit diverse evaluaties blijkt tenslotte dat de privatisering en liberalisering van de post geen goed resultaat hebben opgeleverd. Door diverse betrokkenen worden dan ook vraagtekens gezet bij de privatisering en liberalisering van de post, zo blijkt onder andere uit de interviews en de Kamerdebatten over de post anno 2012. De burger wordt in de besluitvorming over de verzelfstandiging en privatisering vooral gezien als consument; het parlement heeft diverse maatregelen genomen om die consument te beschermen. Het borgen van publieke belangen via wetgeving en het instellen van de OPTA zijn daar de meest duidelijke voorbeelden van.

Een onderwerp dat in de parlementaire besluitvorming onderbelicht is gebleven, is de vraag bij wie het eigendom van de infrastructuur van de telecommunicatie dient te liggen. Dit eigendom is «stilzwijgend» meegegaan naar KPN. De Staat heeft weliswaar door de verkoop van aandelen een geldbedrag ontvangen, maar het bezit van de infrastructuur had onderwerp van discussie kunnen en moeten zijn. Het meest logische moment daarvoor was begin jaren ’90. Bij de verzelfstandiging was immers vastgelegd dat er binnen vijf jaar een splitsing zou komen tussen het concessie-gedeelte van het bedrijf en het commerciële gedeelte van het bedrijf. In het verlengde daarvan zou dan de discussie over de infrastructuur een logisch gevolg zijn. De keuze om toch maar niet te splitsen werd slechts summier in de Tweede Kamer besproken. Een schriftelijke vraag van de PvdA had een opening kunnen bieden voor een dergelijke discussie maar een ontwijkend antwoord van de minister werd door de Kamerleden niet aangegrepen om hier op door te gaan. Bij de daaropvolgende beursgang kwam dit onderwerp niet ter tafel. Pas toen KPN bijna failliet ging, kwam het eigendom van de infrastructuur ter sprake. In de uitleg van de minister van Financiën dat het terugkopen ervan onmogelijk was, werd door de Kamer berust. Deze leerervaring is in de casus energie wel gebruikt.

Ten slotte is gebleken dat de overheid en het parlement ook na de privatisering betrokken blijven bij het publieke belang dat de geprivatiseerde bedrijven namens de Staat behartigen. Zo bepaalt de Staat nog steeds de grenzen van het publieke belang. Vastgelegd is waar een ieder in Nederland voor een gelijk tarief recht toe heeft. De Staat legt vast of smalband of breedband internet hoort bij het publieke belang, de Staat bepaalt nog altijd of er telefooncellen moeten zijn en hoe hoog de tarieven van telefoongesprekken en postzegels maximaal mogen zijn. Het parlement blijft betrokken bij de wijziging van de voorschriften en het bepalen van de grenzen en de voorwaarden van het publiek belang.

3. VERZELFSTANDIGING VAN DE NS217

Dit hoofdstuk behandelt de besluiten tot de «verzelfstandiging» van de Nederlandse Spoorwegen (NS) en de oprichting van ProRail. Alhoewel in de debatten steeds over de verzelfstandiging van de NS wordt gesproken, is er in technische zin geen sprake van verzelfstandiging. De NS was (sinds 1937) en is nog steeds een staatsdeelneming, een structuurvennootschap en 100% eigendom van de Staat.218 In 1993 werd echter besloten dat de NS financieel verzelfstandigd moest worden, dat wil zeggen niet langer afhankelijk zou zijn van overheidssubsidies. In dit hoofdstuk wordt echter voor het gemak en conform de formulering in de parlementaire stukken en debatten, de term verzelfstandiging (zonder aanhalingstekens) gebruikt. Het tweede besluit dat in dit hoofdstuk wordt bestudeerd betreft de ontvlechting van drie taakorganisaties die zijn samengevoegd tot ProRail, ook een staatsdeelneming. Hier past de term verzelfstandiging wel zonder voorbehoud. Dit hoofdstuk kan slechts een deel van de zeer complexe besluitvorming rondom de NS en ProRail beslaan en zal dus noodgedwongen een aantal ontwikkelingen slechts beperkt kunnen behandelen.

De opbouw van dit hoofdstuk volgt de thematische indeling zoals beschreven in de methodologische verantwoording in hoofdstuk 1. Na een inleiding en korte schets van het verloop van het besluitvormingstraject (paragraaf 3.1) wordt achtereenvolgens ingegaan op de motieven voor de besluiten (paragraaf 3.2), enkele aspecten ten aanzien van sturing en verantwoording (paragraaf 3.3), voorziene en eventueel bereikte effecten voor de burger (paragraaf 3.4), en de rol van het parlement in de besluitvorming (paragraaf 3.5). Tenslotte wordt kort stilgestaan bij een aantal relevante ontwikkelingen die zich na afloop van de verzelfstandiging hebben voorgedaan (paragraaf 3.6). Dit blijft echter beperkt tot enkele hoofdlijnen, aangezien de focus in deze casus gericht is op de twee voornoemde besluiten.

3.1. Inleiding

De relatie tussen de (rijks)overheid en het spoor kent een lange geschiedenis. Vanaf het midden van de 19e eeuw nam de overheidsbemoeienis op het spoor toe omdat de taxatie was dat het private initiatief in deze strategisch geachte sector in die periode teleurstellend achterbleef bij wat zich in andere landen ontwikkelde. Hoewel de overheidsbetrokkenheid in eerste instantie beperkt bleef tot aanleg van de infrastructuur, nam de overheidsbemoeienis begin 20e eeuw met de spoorwegexploitatie toe, hetgeen ertoe leidde dat de Staat in 1937 enig aandeelhouder werd van de Nederlandse Spoorwegen.219

Dit luidde een nieuwe fase in voor de relatie tussen de rijksoverheid en de spoorsector. Centraal stond de financiële relatie tussen de NS en de rijksoverheid. De wijzigingen in die relatie in de periode 1990–2005 die centraal staan in dit casusrapport zijn onderdeel van een langlopend hervormingstraject.220 De Europese richtlijn 91/440/EG vormt daartoe de directe aanleiding; met deze richtlijn wordt een geliberaliseerde spoorwegsector nagestreefd en worden de eerste aanzetten gegeven om te komen tot een concurrerende markt voor het (internationale) spoorvervoer. De richtlijn schrijft tenminste een boekhoudkundige scheiding tussen exploitatie en infrastructuur voor.

De commissie-Wijffels

Met het oog op de implementatie van deze richtlijn in Nederland en tegen de achtergrond van de noodzaak om te komen tot een fundamentele herziening in de financieringsstructuur van het openbaar vervoer als geheel en de spoorsector in het bijzonder stelt de minister van Verkeer en Waterstaat in 1991 een adviescommissie in. Onder voorzitterschap van de heer H.H.F. Wijffels, voorzitter van de hoofddirectie van de Rabobank, adviseert de commissie in Sporen voor straks, advies over de toekomstige relatie tussen overheid en Nederlandse Spoorwegen (1992) om verschillende functies van het NS-concern te scheiden in aparte bedrijfsonderdelen om de dienstverlening te verbeteren en de langetermijnmobiliteitsdoelstellingen van het kabinet te bereiken.221 Door een einde te maken aan de gecompliceerde onderlinge verwevenheid van bedrijfsactiviteiten binnen de NS, zal de NS in staat moeten zijn om beter in te spelen op klantwensen en meer reizigers kunnen aantrekken. De adviescommissie geeft aan dat op de lange termijn niet alle functies binnen één organisatie houdbaar zijn, maar zij schrijft géén concernsplitsing voor. In haar advies stelt de commissie het beperken van de invloed van ministeriële aansturing op bedrijfsmatige aspecten van de exploitatie van het spoor centraal. Zij noemt dit een essentiële voorwaarde voor het bereiken van de eerder genoemde mobiliteitsdoelstellingen. Dit zou ook passen bij een geliberaliseerde Europese spoorwegmarkt.

Kabinet neemt aanbevelingen commissie-Wijffels over

In 1993 neemt het kabinet de hoofdaanbevelingen van het advies over222 en besluit, met het oog op toekomstige concurrentie op het spoor, tot verzelfstandiging van de NS en ontvlechting van het NS-concern. Hoe dat gaat gebeuren, moet nader worden uitgewerkt. De Tweede Kamer gaat in september 1993 akkoord met dit kabinetsvoorstel.223 Omdat dit alom wordt beschouwd als een verzelfstandigingsproces, wordt in het navolgende ook de term verzelfstandiging gebruikt.

Nadat in 1993 goedkeuring door de Kamer is verleend, werken de minister en de NS de verzelfstandiging op hoofdlijnen uit. In een privaatrechtelijk contract dat in juni 1995 wordt getekend komen de minister en de NS op hoofdlijnen overeen op welke wijze de NS wordt verzelfstandigd. Dit contract met de naam Over de Wissel tussen markt en overheid. De verzelfstandiging van de NS en de nieuwe relatie tot de Staat 224 gaat in op 1 juli 1995. Het contract geeft op hoofdlijnen aan hoe in de periode 1995–1999 de relatie tussen de rijksoverheid en de NS wordt vormgegeven totdat sprake is van een geheel verzelfstandigde NS. De NS wordt ontvlochten in een vijftal organisaties: de NS Groep waarin de commerciële bedrijfsactiviteiten zoals NS Reizigers zijn ondergebracht, drie taakorganisaties (NS Railned BV, NS Railverkeersleiding BV en NS Railinfra BV) en NS Railinfratrust BV (waar het eigendom van het spoor berust).

In de Tweede Kamer ontstaat vanaf september 1993 onvrede over de mate waarin de Kamer bij de voortgang en invulling van het verzelfstandigingsproces wordt betrokken. Dit is de reden waarom in december 1995 aanvullende afspraken met de NS moeten worden gemaakt. Deze afspraken hebben betrekking op de overgangsperiode die – zo is op dat moment de verwachting – tot het jaar 2000 zal duren. Daartoe is voor de uitvoering van de contractafspraken een overgangsperiode afgesproken tot uiterlijk 31 december 1999.

Er wordt met de NS afgesproken dat de rijkssubsidies voor het reizigersvervoer gefaseerd worden afgebouwd en de NS krijgt de mogelijkheid om onrendabele treindiensten te beëindigen of te wijzigen. Treindiensten die door de NS als onrendabel werden aangemerkt, kunnen door het Rijk om redenen van maatschappelijk belang in stand worden gehouden. Hiertoe dient volgens Europese regels225 voortaan wel een contract met de vervoersexploitant gesloten te worden. Deze onrendabele treindiensten worden tezamen de «contractsector» genoemd waarvoor het Rijk de opdrachtgeverrol vervult.

In 1997 kondigt de minister van Verkeer en Waterstaat het voornemen aan om deze contractsectortreindiensten te decentraliseren, dat wil zeggen ze onder verantwoordelijkheid van de decentrale (regionale) overheden te brengen. Hiermee sluit de minister aan bij de decentralisatie en introductie van marktwerking in het regionale openbare stads- en streekvervoer.

In de periode tussen 1995 en 1999 worden de afspraken uit het contract in de praktijk gebracht. Voor de zogenaamde «taakorganisaties» – de railverkeersleiding, het capaciteitsmanagement en het spoorwegonderhoud – houdt het verzelfstandigingsproces in dat zij inhoudelijk via regelgeving en beschikkingen aangestuurd worden door het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Voorlopig blijven ze evenwel onderdeel uitmaken van het NS-concern. Dit is opmerkelijk omdat zowel de Tweede Kamer als de minister met het oog op de te realiseren marktwerking de taken van de drie taakorganisaties wensen te af te scheiden van de oude monopolist NS.

Vanaf 1996 wordt op enkele lijnen van het hoofdrailnet in de Randstand geëxperimenteerd met concurrentie op het spoor. Hiertoe worden enkele vergunningen verleend. In de praktijk blijkt concurrentie in de Nederlandse spoorsector echter lastig te realiseren en ook in Europa komt concurrentie veel minder snel tot stand dan in eerste instantie werd aangenomen. Als gevolg van deze ontwikkelingen wordt in 1997 in een brief van de minister – getiteld: Beleidskader toelating tot het spoor – nog geen definitieve keuze voor de wijze van marktordening gemaakt.226 De invoering van concurrentie wordt door de minister expliciet benoemd als instrument om de gestelde doelen, efficiënter en innovatief openbaar vervoer, te bereiken. Maar de bestaande overgangssituatie en de daarmee gepaard gaande onzekerheid over de toekomstige inrichting van de spoorsector wordt gecontinueerd.

Nota «De derde eeuw spoor»

In 1999 wordt door de minister van Verkeer en Waterstaat in de nota De derde eeuw spoor 227 het nieuwe model voor de toekomstige marktordening van de spoorsector in Nederland gepresenteerd. In de nota wordt conform de Europese regels en richtlijnen228 gevolg gegeven aan decentralisatie van de contractsectorlijnen en gekozen voor concurrentie op het spoor voor het goederenvervoer en voor concurrentie om het spoor voor het personenvervoer, waarbij met concessies wordt gewerkt. Via een aanbesteding zal een vervoerder een exclusief recht (concessie) kunnen verkrijgen voor een bepaalde periode voor de exploitatie van treindiensten op bepaalde lijnen. Op het hoofdrailnet is het voornemen om concurrentie later in te voeren. Vooralsnog wordt in de overgangsperiode, totdat de institutionele kaders zijn vormgegeven, het hoofdrailnet in concessievorm aan de NS gegund tot 2008. Ook wordt in de nota aangekondigd dat voor de juridische vertaling van de nieuwe marktordening de bestaande Spoorwegwet (uit 1875) wordt herzien. Tot slot wordt in de nota voor het eerst (op termijn) het voornemen tot privatisering voor de NS genoemd en worden de eerste concrete stappen tot privatisering aangekondigd.229

Onvrede in de Tweede Kamer en op het spoor

In de praktijk blijken de sinds 1993 ingezette veranderingen echter minder goed te werken. De wetgevingsprocessen lopen vertraging op, maar ook de dagelijkse prestaties op het spoor verslechteren. Als gevolg van deze ontwikkelingen verloopt het parlementaire besluitvormingsproces waarmee invulling wordt gegeven aan de verzelfstandiging van de NS steeds grilliger. In 1999 concludeert de Algemene Rekenkamer in Toezicht op het spoor 230 dat de splitsing tussen de taakorganisaties en de NS in de praktijk slecht functioneert en dat door het ministerie van Verkeer en Waterstaat onvoldoende sturing wordt gegeven aan de taakorganisaties.

Ook in de Tweede Kamer groeit onvrede over de situatie op het spoor. De roep om publiekrechtelijke regelingen naast de privaatrechtelijke wijze waarop de relatie tussen de rijksoverheid en de NS wordt vormgegeven, wordt steeds sterker. Vanaf 2000 worden door de minister van Verkeer en Waterstaat twee wetsvoorstellen ingediend die de spoorsector moeten hervormen: de Spoorwegwet en de Concessiewet.231 De snel escalerende problemen op het spoor die de beginjaren van het nieuwe millennium kenmerken en de steeds actievere rol van de Tweede Kamer bewerkstelligen dat het wetsvoorstel in korte tijd tot vier keer toe dient te worden aangepast. In 2000 wordt de overname van het aandelenpakket van de taakorganisaties voorbereid. Op welke wijze de taakorganisaties vorm dienen te krijgen, is dan nog onbekend.

Begin 2001 wordt in het kader van de herziening van de Spoorwegwet onder meer aangekondigd dat de taakorganisaties NS Railned, NS Railverkeersleiding en NS Railinfrabeheer samen één spoorwegbeheerorganisatie worden, die wordt vormgegeven als een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO).232 Daarmee tekent het toekomstige ProRail zich af.

Binnen de NS ontwikkelt zich echter een omvangrijk arbeidsconflict.233 Grote operationele problemen op het spoor in 2000 en 2001 en escalatie van het arbeidsconflict bij de NS vormen voor de minister aanleiding om zich in de zomer van 2001 te bezinnen op de voorgenomen veranderingen in de spoorsector. In september 2001 stuurt de minister een zogenoemde herbezinningsbrief234 naar de Tweede Kamer, waarin zij het fundament legt voor de wijze waarop de huidige verhoudingen in de spoorsector zijn vastgelegd.

Herbezinningsbrief 2001

In de herbezinningsbrief benadrukt de minister de noodzaak van rust in de spoorsector en de creatie van een stabiele en conflict-arme omgeving. Gezien de internationale ontwikkelingen en met het oog op liberalisering wil de minister de kat uit de boom te kijken. Ingrijpende structuurwijzigingen zijn vooralsnog onwenselijk. Tegelijkertijd wenst de minister meer grip te krijgen op de spoorsector. Tussen beheerder en vervoerder dient een gelijkwaardige relatie te ontstaan. Het voornemen om van de spoorwegbeheerorganisatie een ZBO te maken, wordt verlaten. In plaats daarvan wordt een privaatrechtelijke structuur van de spoorbeheerder voorgesteld. Praktische ervaringen met de nieuwe constructie waarbij de taakorganisaties de facto als een ZBO fungeren en de wens tot stevige aansturing doen de minister besluiten tot deze fundamentele beleidswijziging.234

Herziene Spoorweg- en Concessiewet

De minister stelt in de herbezinningsbrief eveneens dat de ingediende wetsvoorstellen bij nader inzien niet voldoen. Er dient nieuwe wetgeving te worden opgesteld die regelt wat nodig is, maar ook flexibel en toekomstbestendig is. Na een langdurig wetgevingstraject worden in april 2003 de (herziene) Spoorweg- en Concessiewet aangenomen in het parlement. De spoorbeheerder – ProRail – zal als een structuurvennootschap235 worden opgericht. De beheer- en vervoerconcessie, die met de institutionele ordening samenhangen, worden in het najaar van 2004 in het parlement behandeld en goedgekeurd.236 De wetten en concessies treden per 1 januari 2005 in werking. Daarmee liggen de institutionele verhoudingen in de spoorsector, zoals beschreven in de herbezinningsbrief, vast en is het verzelfstandigingsproces van de NS de facto afgerond.

Figuur 3.1. geeft een overzicht van deze beleidsgeschiedenis.

Figuur 3.1. Overzicht beleidsgeschiedenis verzelfstandiging NS

Figuur 3.1. Overzicht beleidsgeschiedenis verzelfstandiging NS

3.2. Focus van het casusonderzoek

Een volledig onderzoek naar de parlementaire beraadslagingen over de relatie tussen de rijksoverheid en de NS is binnen de randvoorwaarden van het parlementaire onderzoek niet mogelijk. Daarom is een aantal keuzes gemaakt. In dit hoofdstuk worden de parlementaire beraadslagingen tijdens twee cruciale periodes in het vormgevingsproces van de relatie tussen de rijksoverheid en de NS bestudeerd. Beide periodes zijn belangrijk om de huidige hybride situatie in de spoorwegsector te begrijpen. Hoewel de kabinetsplannen gedurende deze periode beïnvloed zijn door allerlei incidenten en ontwikkelingen op en rond het spoor, wordt daar in de analyse slechts zijdelings aandacht aan besteed. Centraal staan twee periodes:

  • Periode 1: 1992–1995. Gedurende deze periode ontwikkelt zich het parlementaire besluitvormingsproces dat resulteert in de verzelfstandiging van de NS. In 1992 verschijnt het rapport van de commissie-Wijffels. Het daaropvolgende kabinetsstandpunt vormt de basis om de spoorsector ingrijpend te hervormen. De NS zal op afstand van de overheid klantgerichter moeten gaan werken en zich in het kader van de Europese liberalisering moeten voorbereiden op concurrentie. De definitieve vorm waarin de verzelfstandiging plaats vindt, wordt eind december 1995 duidelijk als in de Tweede Kamer over het zogeheten hoofdlijnencontract wordt besloten. In dit hoofdlijnencontract worden door de minister en de NS afspraken gemaakt over de wijze waarop de verzelfstandiging in de periode 1995–1999 zal worden gerealiseerd.

  • Periode 2: 1999–2005. In deze periode wordt besloten over de uitplaatsing van de taakorganisaties van de NS en oprichting van spoorwegbeheerder ProRail.237 Deze besluitvormingsperiode vangt aan met de nota De derde eeuw spoor in 1999 en vindt zijn afronding in 2005 als de nieuwe Spoorwegwet en Concessiewet in werking treden, waarmee de spoorwegbeheerder ProRail een plaats krijgt in het nieuwe wettelijke en institutionele kader van de spoorsector.

De twee geselecteerde periodes komen steeds apart aan bod in de navolgende paragrafen.

Twee opmerkingen dienen nog te worden gemaakt over de focus van het onderzoek. Ten eerste behandelt dit hoofdstuk alleen de discussie over het personen- of reizigersvervoer; besluiten over het goederenvervoer zijn niet meegenomen in de analyse. Ten tweede is de discussie over concurrentie op het spoor verweven met de discussie over concurrentie in de gehele openbaarvervoersector. Ook daar wordt in de analyse slechts zijdelings op ingegaan.

3.3. Bronnen, motieven en doelen

3.3.1. Het besluit tot verzelfstandiging van de NS (1993-1995)

Aanleiding tot verzelfstandiging

Vanaf het midden van de jaren ’80 tracht de rijksoverheid haar relatie met de NS te hervormen en er meer grip op te krijgen.238 Inzet van de rijksoverheid is om te komen tot een efficiëntere (financiële) aansturingsrelatie van de NS. Vanuit haar rol als verantwoordelijke voor het verkeer- en vervoerbeleid draagt de rijksoverheid vanaf begin jaren ’70 van de vorige eeuw in toenemende mate bij aan de exploitatie van het spoorwegvervoer.239 Vanaf dat moment is sprake van een toenemende inhoudelijke en financiële bemoeienis met de exploitatie van het railvervoer. Deze bemoeienis is ad-hoc gegroeid waardoor verantwoordelijkheden onduidelijk zijn. De vergoedingenpraktijk vertoont karakteristieken van een «openeinderegeling».

Tot en met het midden van de jaren ’80 was sprake van een systematiek waarbij door de overheid het exploitatietekort jaarlijks werd aangevuld. De kosten hiervan nemen geleidelijk maar gestaag toe tot meer dan een miljard gulden per jaar: in 1990 ontving de NS ter dekking van de tekorten zo’n 1,4 miljard gulden.240 Sinds de jaren ’80 worden, ook met het oog op de staat van ’s Rijks Financiën, pogingen ondernomen om deze openeinderegeling te wijzigen en de NS te prikkelen om efficiënter te opereren. Er ontstaat bovendien behoefte «aan een algehele, eenduidige visie op de verhouding tussen de rijksoverheid en de NS: op wederzijdse verantwoordelijkheden en bevoegdheden.»241 Hierbij gaat de regering uit van de volgende uitgangspunten:

  • de NV-status van de NS;

  • zo beperkt mogelijke bemoeienis van de rijksoverheid met de bedrijfsvoering van de NS via sturing op afstand;

  • zo groot mogelijke verantwoordelijkheid van de NS voor de bedrijfsvoering; en

  • stimulering van een zo groot mogelijke doelmatigheid.241

Desondanks blijft er sprake van een moeizame relatie tussen de NS en de rijksoverheid waarbij ingewikkelde afspraken voor ad hoc problemen worden gemaakt, buiten de bovengenoemde structuur. De minister concludeert als gevolg van deze structurele karakteristieken in de relatie NS-rijksoverheid een «toegenomen spanning» die «een volwassen, zuivere en zakelijke relatie tussen partijen nauwelijks mogelijk maakt».242

Het is dan ook niet vreemd dat binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat eind jaren ’80 gezocht wordt naar een alternatief. In interviews met betrokkenen is verteld dat reeds onder minister Smit-Kroes binnen het departement nagedacht wordt over andere wijzen van aansturing van de NS, waarbij de ervaringen met de privatisering van de PTT van invloed zijn op de gedachtevorming. Tijdens verschillende gesprekken is bovendien bevestigd dat privatisering van de NS binnen het ministerie lange tijd als einddoel is beschouwd van de hervormingen. Het voorziene hervormingstraject dat doorlopen zou worden was: verzelfstandiging, liberalisering, privatisering. In de parlementaire stukken die zijn bestudeerd in het kader van deze studie wordt van deze koppeling noch dit einddoel echter gewag gemaakt.

In meer directe zin vloeit het kabinetsvoorstel voort uit een aantal strategische ontwikkelingen,243 met name de totstandkoming van een Europees spoorwegbeleid dat liberalisering van de (internationale) spoorwegsector beoogt.244 Minister van Verkeer en Waterstaat Maij-Weggen stelt daarop een adviescommissie onder leiding van de heer Wijffels245 in om zich te laten adviseren over de vormgeving van de bestuurlijke en financiële relatie tussen de NS en de rijksoverheid. Basispremisse is dat «de NS zo veel mogelijk verantwoordelijkheden en bevoegdheden krijgt toegeschoven» om zo veel mogelijk vanuit een «commerciële benadering» de vervoerstaak die volgt uit het verkeer- en vervoerbeleid «zo doelmatig mogelijk» te vervullen».246 Door deze opdrachtformulering zijn eventuele alternatieve configuraties niet verkend door de commissie-Wijffels.247

Het advies van de commissie-Wijffels

De commissie-Wijffels stelt in haar adviesrapport248 voor om verschillende functies van het NS-concern te splitsen in aparte bedrijfsonderdelen (reizigersbedrijf, goederenbedrijf, capaciteitsmanagement, aanleg en instandhouding van de infrastructuur) om de toekomstige groei van het spoorvervoer te kunnen accommoderen, efficiency te verbeteren en te komen tot verbetering van dienstverlening. Het doel is om een einde te maken aan de gecompliceerde onderlinge verwevenheid van alle bedrijfsactiviteiten binnen de NS en de Nederlandse spoorsector klaar te maken voor de introductie van marktwerking die in de Europese regelgeving wordt voorbereid.

Kern van het advies van de commissie-Wijffels vormt de scheiding tussen de kerntaken van NS. De adviescommissie onderscheidt taken die tenminste via de overheid dienen te worden verricht en taken die (eventueel) door anderen kunnen worden verricht. Het goederenvervoer zou verzelfstandigd naar de markt kunnen worden gebracht. De exploitatie van het personenvervoer (NS Reizigers) zal als aparte eenheid binnen de NS moeten opereren en dient op termijn verzelfstandigd te worden. Dankzij de ontvlechting van de NS, zo stelt de commissie-Wijffels, zal beter inzicht ontstaan in de kosten van specifieke treindiensten en daarmee op de besteding van overheidsgelden.249

De rijksoverheid dient volgens de commissie de NS de ruimte te geven om zich tot een normaal, winstgericht bedrijf te ontwikkelen. Hierbij benadrukt de commissie-Wijffels het belang van een eigen beslissingsbevoegdheid voor wat betreft de bedrijfsvoering van NS.250 Capaciteitsmanagement – het onder objectieve en transparante regels verdelen van schaarse railcapaciteit aan (personen en goederen-)vervoerders – kan door de NS worden uitgevoerd maar dient in een aparte afdeling onder de hoofddirectie en onder onafhankelijk toezicht gesteld te worden. Beleid en strategie rond aanleg en instandhouding van de infrastructuur vormen volgens de commissie-Wijffels een taak voor de overheid – een taak waar in het verleden juist «nauwelijks een proactieve rol bij de strategische planning van de railinfrastructuur» kan worden geconstateerd.251 Op uitvoerend niveau dient de overheid zorg te dragen voor bekostiging van deze kerntaak maar in praktische zin kan deze taak zowel binnen de NS als daarbuiten worden geplaatst.

Ten aanzien van de ontvlechting van deze kernfuncties wordt een korte-, middellange- en langetermijnperspectief gehanteerd.252 In haar advies geeft de commissie-Wijffels invulling aan het korte- en middellangetermijnperspectief en geeft zij voor deze periode een advies, namelijk het ontvlechten van de processen van de taakorganisaties. Met name voor de aanleg en instandhouding van de infrastructuur pleit de commissie op korte en middellange termijn «voor het behoud van deze eenheid binnen de NS.»253

Over de lange termijn laat de commissie zich niet expliciet uit. De commissie-Wijffels spreekt zich dus niet uit over de noodzaak om te komen tot de ontvlechting van de relatie zonder een scherp omschreven einddoel te schetsen.

Het advies van de commissie-Wijffels kan derhalve veeleer als richtinggevend dan als gedetailleerd en voorschrijvend worden beschouwd. Het rapport schetst nadrukkelijk een traject waarlangs verzelfstandiging kan plaatsvinden. Allereerst door uitwerking van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de verschillende bedrijfsonderdelen. Pas daarna is een boekhoudkundige scheiding mogelijk. Vervolgens kunnen volgens de commissie «benodigde contracten tussen de overheid en elk van de nieuwe NS-bedrijfseenheden worden uitgewerkt en gesloten.»254 De commissie-Wijffels geeft nadrukkelijk aan dat op basis van praktische ervaringen, toetsing en evaluatie invulling gegeven kan worden aan de precieze vorm van de toekomstige relatie rijksoverheid-NS.255 Het is aan de politiek om aan het verzelfstandigingsproces op basis van deze aanbevelingen in de praktijk vorm te geven.

Het kabinetsstandpunt over Wijffels

In het kabinetsstandpunt (22 februari 1993) neemt de regering de hoofdaanbevelingen van de commissie-Wijffels grotendeels over.256 «De NS wordt volledig verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering, met inbegrip van het voorzieningenniveau, de tarieven en de voor de exploitatie benodigde investeringen.»257 De onderneming dient minder afhankelijk te worden van rijksbijdragen. De overheid reduceert haar directe bemoeienis met de NS tot meer strategische aansturing en voorwaardenscheppend beleid.

In navolging van de commissie-Wijffels erkent de minister een publieke rol: «De overheidsverantwoordelijkheid voor de railinfrastructuur is vergelijkbaar met die voor de weg- en waterinfrastructuur. Zij omvat de politieke zorg voor de ontwikkeling, beheer en financiering van de railinfrastructuur.»258 Deze verantwoordelijkheid staat los van het realiseren van producten en diensten die via deze infrastructuur kunnen worden ontwikkeld. Zowel door de commissie-Wijffels259 als door de minister260 wordt aandacht besteed aan de rol die voor het parlement in deze nieuwe, voorgestelde relatie resteert. De minister geeft aan dat sprake is van een andere wijze waarop de rijksoverheid de NS kan aansturen in het kader van het aanbieden van openbaar vervoer.

Bovendien geeft het kabinetsstandpunt aan hoe het advies van de commissie is ingebed in een bredere visie op het openbaar vervoer waarbij versterking van marktwerking nadrukkelijk vermeld is. Het verzelfstandigingsvoorstel vormt derhalve onderdeel van een groter en ambitieuzer beleidsvoornemen.261 Door de minister wordt nadrukkelijk een koppeling aangebracht tussen de verzelfstandiging van de NS en de introductie van marktwerking in de gehele sector.262

Evenals de commissie-Wijffels voorziet de minister een overgangsperiode,263 maar details over het juridische kader of het proces dat doorlopen dient te worden in het verzelfstandigingsproces ontbreken, alhoewel de minister wél aangeeft dat marktwerking wordt beoogd.264

Over de wijze waarop de verzelfstandiging plaats dient te vinden en de positionering van de taakorganisaties binnen de NS wijkt het kabinet af van hetgeen de commissie-Wijffels voorstelt en gaat daarmee een stap verder. De minister geeft aan «een juridische scheiding het meest aangewezen» te vinden, maar wijst erop dat de verantwoordelijkheid voor de organisatievorm onder de NS-directie valt en dat het derhalve aan de NS is om een «passend voorstel te formuleren (...)».265 Daarmee wordt duidelijk dat de NS in deze fase van het hervormingsproces als onderhandelingspartner van de minister een belangrijke rol speelt bij de uiteindelijke vormgeving van de verzelfstandiging. Een fundamentele wijziging in de eigendomsrelatie van de NS (privatisering) voorziet de minister op dat moment nog niet.266 Het kabinet concludeert in de standpuntbepaling «dat met de geschetste structuur van de relatie rijksoverheid-NS en de functiescheiding binnen de NS, en met de beoogde versterking van de marktwerking, de optimale condities worden gecreëerd om de NS zelfstandig te laten functioneren en het vervoer per rail een maximale bijdrage te laten leveren aan de doelstellingen van het verkeers- en vervoersbeleid.»267

Opvallend is dat in de parlementaire beraadslagingen over verzelfstandiging nauwelijks verband wordt gelegd met het aspect marktwerking (in de gehele vervoerssector).268 De minister legt deze link wel en geeft aan dat marktwerking op het spoor op lange termijn het te beogen doel is.269 Daarbij speelt wet- en regelgeving vanuit Brussel een belangrijke rol omdat deze dwingt om te komen tot een andere inrichting in de relatie rijksoverheid-NS.270 Duidelijk is dat daadwerkelijke en voorziene toekomstige Europese ontwikkelingen op het terrein van liberalisering van de spoorsector in belangrijke mate hebben bijgedragen aan totstandkoming van een marktwerkingsperspectief op het spoor in Nederland en in het openbaar vervoer als geheel.271 De wijze waarop invulling wordt gegeven aan de verzelfstandiging van de NS sorteert ten aanzien van de scheiding van de taakorganisaties voor op te verwachten ontwikkelingen, met name de introductie van marktwerking.272 Tijdens de parlementaire behandeling van het kabinetsstandpunt geeft de minister, in antwoord op Kamervragen,273 een toekomstperspectief waarbij concurrentie een centrale rol speelt274 en andere exploitanten dan de NS ook gebruik kunnen maken van de railinfrastructuur waardoor criteria voor toelating tot het spoor wettelijk dienen te worden vastgelegd.275

Het kabinetsvoornemen om de NS te ontvlechten geeft aanleiding tot veel Kamervragen.276 Naar aanleiding van het kabinetsstandpunt worden door de leden van de Tweede Kamer gedetailleerde vragen gesteld over (mogelijke) consequenties van het voornemen tot verzelfstandiging. Opvallend is dat door partijen op een aantal belangrijke aspecten van het kabinetsstandpunt, bijvoorbeeld de onderbouwing van het voornemen tot verzelfstandiging of eventuele alternatieve vormgeving van de relatie, niet wordt ingegaan dan wel weinig nadere informatie wordt gevraagd.277 Op Kamervragen in hoeverre in de voorgestelde herziene relatie rijksoverheid-NS de noodzaak bestaat om additionele controlerende taken uit te voeren, antwoordt de minister dat met het voorstel voldoende «checks and balances» zijn ingebouwd.278 Door de Tweede Kamer worden ook vragen gesteld over de wijze waarop in de toekomst door de Staat zogenaamde «onrendabele treindiensten» dienen te worden gecontracteerd, alsmede over de samenhang met flankerend beleid en tarieven.279 De Tweede Kamer conformeert zich daarmee grotendeels aan de onderwerpen en rol die door de regering tot kern van de relatie overheid-NS worden gerekend: de infrastructuur, het prijsbeleid en de waarborging van een adequate vervoersvoorziening via contracten.

Plenaire behandeling kabinetsstandpunt-Wijffels in Tweede Kamer

Tijdens de plenaire behandeling wordt door de Tweede Kamer nader ingegaan op de doelstelling van het voorgenomen besluit tot verzelfstandiging. Volgens de minister is «in de huidige relatie tussen de rijksoverheid en de NS [...] sprake van een vermenging van overheids- en bedrijfsverantwoordelijkheden», waardoor de NS niet in staat is de markten van het personen- en goederenvervoer goed te bedienen. «De essentie van het kabinetsstandpunt is dan ook dat de taakverdeling tussen de NS en de rijksoverheid ingrijpend wordt verhelderd en gewijzigd.»280 Volgens de minister kent het voornemen tot verzelfstandiging een tweeledige doelstelling: «De klant mag centraal staan tegen de achtergrond van een zo rendabel mogelijk openbaar vervoer.»281 Het gaat dus enerzijds om een financiële doelstelling en anderzijds is er sprake van de vervoerdoelstelling die tot uitdrukking komt in het Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV). De verzelfstandiging zou volgens de minister beide moeten bereiken. Belangrijk daarbij is dat de minister aangeeft dat er géén sprake is van een bezuinigingsoperatie.282 Een reductie van uitgaven blijkt echter wel een belangrijke factor te zijn in de overwegingen van het kabinet.283 Wanneer de minister door de heer Lankhorst (GroenLinks) gevraagd wordt welke doelstelling – de economische dan wel de SVV II-vervoersdoelstelling – uiteindelijk leidend is, antwoordt de minister: «U probeert een zwart/wit-beeld te schetsen dat naar mijn oordeel niet de realiteit is. Bij de NS is men echt op beide doelstellingen ingesteld. Men wil een maximaal klantenvervoer hebben en men wil zo snel mogelijk zelfstandig worden. Men wordt zo snel mogelijk zelfstandig door zo snel mogelijk financieel op eigen benen te staan en van de subsidies af te komen. Als men die twee zaken goed met elkaar vermengt op een intelligente en slimme manier, dan is daar – dat blijkt ook uit het rapport-Wijffels – in redelijke mate uit te komen. Wij moeten hier niet nu al speculeren: als het ene nu eens dominant wordt of als het andere nu eens dominant wordt? Ik vind dat geen productieve discussie.»

De heer Lankhorst (GroenLinks) riposteert: «Volgens mij moet je dat juist wel doen op het ogenblik dat je tot veranderingen komt. Als je wilt dat de NS zelfstandig worden, dan moet je even doordenken en nadenken: als het misschien niet helemaal goed gaat, als het fout gaat, wat zal er dan plaatsvinden, welke doelstelling prevaleert dan? Die vragen zijn nu toch aan de orde? U roept op tot discipline en u zegt dat de Nederlandse Spoorwegen het zelf moeten doen. Dan moet je juist nu durven te zeggen: als het slecht gaat, dan kan dat betekenen dat de financiële doelstelling vooropstaat en dat de sociale doelstelling helaas het nakijken heeft.»

Minister Maij-Weggen: «U probeert mij een opmerking in de mond te leggen die ik absoluut niet in de mond zou willen nemen, noch in politieke of beleidsmatige zin, noch in de zin van de optiek van de operatie die wij nu onder handen hebben. U probeert echt een zwart/wit-beeld te schetsen waar noch de NS noch wij mee uit de voeten kunnen. Misschien kunt u er politiek mee uit de voeten, maar mij bevalt een dergelijke zwart/wit-tegenstelling niet. Het is ook niet de intentie van het hele project-Wijffels. Nogmaals, ik ga met u niet op die weg. Het kan uw weg zijn die u bevalt, maar ik houd niet van dat soort zwart/wit-tegenstellingen.»284 De minister geeft aan dat de intentie is om de dubbele doelstelling te bereiken, waarna een debat plaatsvindt over de mate waarin het verzelfstandigingsproces nog door de Kamer controleerbaar en beïnvloedbaar is. De heer Lankhorst (GroenLinks) stelt: «Het gaat mij niet om de intentie. Daar twijfel ik niet aan. Het gaat erom dat je nu moet kijken wat de consequenties kunnen zijn als het fout gaat. (...) Dat moet je nu onder ogen durven te zien en niet over een paar jaar, want dan kan het niet meer. Je geeft het nu uit handen, dus je moet nu kijken voor goede tijden en voor slechte tijden.»

Minister Maij-Weggen antwoordt: «Wij geven het niet zomaar uit handen. Wij geven het met een overgangscontract uit handen. Er zit een grote mate van geleidelijkheid in het proces. Het proces loopt over een periode van vier tot zes jaar, met een overgangscontract en een meer definitief contract. De heer Lankhorst vraagt mij wat ik zal doen als het over één jaar helemaal goed of helemaal fout zal zijn. In zo'n situatie zullen wij nooit terechtkomen, want er is sprake van een heel geleidelijk proces, dat steeds kan worden bijgestuurd. Ik zeg daar met nadruk bij dat die bijsturing bij voorkeur moet plaatsvinden door de NS en niet door de overheid.»283

Het grootste deel van wat een hoofdlijnendebat285 inzake verzelfstandiging zou moeten zijn, gaat noch over de probleemanalyse noch over mogelijke oplossingen voor dit probleem, maar de discussie spitst zich al snel toe op een engere beoordeling van de wijze waarop het kabinet voorstelt over te gaan tot verzelfstandiging. Er bestaan zorgen over de financiële situatie van de NS en de snelheid van de kabinetsplannen om de relatie te herzien.286 Maar door vrijwel alle partijen wordt aangegeven dat een gewijzigde relatie rijksoverheid-NS belangrijk is en goede perspectieven biedt voor de klant: de reiziger. In het debat wordt over de burger vooral als klant gesproken (zie ook paragraaf 3.4 en 3.6). Een aantal maal wordt benadrukt dat het belang van de (burger als) klant voorop staat. Kamerbreed wordt tariefvrijheid genoemd als een belangrijk punt van zorg, alsmede het belang van een geïntegreerd netwerk van spoorverbindingen.287 Tussen partijen bestaat wel verschil van inzicht over het einddoel van de verzelfstandiging en de structuur waarin de nieuwe NS dient te worden ingebed. Met andere woorden, partijen verschillen met elkaar van mening of de verzelfstandigingsoperatie deel uitmaakt van een vergaande verschuiving en de opmaat tot privatisering (in een geliberaliseerde omgeving), dan wel dat met het ontvlechten en meer op afstand plaatsen van de NS van de rijksoverheid een eindsituatie wordt bereikt.

Hoewel partijen op onderdelen hun zorgen formuleren, is de grondtoon positief. Regeringsfractie VVD is ingenomen met het voorgenomen verzelfstandigingsvoorstel, maar geeft aan dat op termijn een juridische scheiding van functies voor de hand ligt.288 Coalitiepartner CDA geeft bij monde van de heer Van Vlijmen eveneens aan dat een juridische scheiding tussen de verschillende onderscheiden functies logisch is: «De nieuwe rolverdeling legt de operationele verantwoordelijkheid meer dan tot nu toe bij de zakelijke onderneming. De taken die conditionerend zijn voor de economische draagkracht van ons land komen onder de verantwoordelijkheid van de overheid. Wijffels noemt dit de meer proactieve rol. Naar onze mening zou dit essentiële verschil in de taakopvatting moeten leiden tot een diepere splitsing tussen de uitvoeringsorganen. Dit zou zich moeten vertalen in bijvoorbeeld een «railinfrastructuurbeheerbedrijf», al of niet als rijksdienst, die wel gebruik kan maken van de NS als aannemer of dienstverlener van onderhoud, maar die qua directievoering en financiële verantwoordelijkheid geen onderdeel van de NS uitmaakt. Wij komen ook nog terug op het capaciteitsmanagement, ten aanzien waarvan naar onze mening hetzelfde geldt.»289

Het CDA vraagt zich ook af waarom door de minister «niet voor een holdingconstructie is gekozen met allemaal juridisch zelfstandige dochterondernemingen. (...) Als dochteronderneming zouden wij naast het reizigersbedrijf en het goederenbedrijf een grondbedrijf als een volwaardige exploitatiemaatschappij een aanbevelenswaardige constructie vinden.»290 Desondanks gaat het CDA «[o]p hoofdlijnen (...) akkoord met de doelstellingen en de aanpak» waarbij «efficiency, heldere scheiding van verantwoordelijkheden en risico's» in dienst staan van «het uiteindelijke doel: de zorg om de klanten een wervende en vloeiende dienstverlening te bieden.»291

Oppositiepartijen PvdA, GPV, RPF, D66 en SGP geven aan zorgen bij het kabinetsvoorstel te hebben. De partijen zijn overwegend positief over de doelen, maar wijzen tegelijkertijd op enkele belangrijke aspecten zoals de mate waarin de overheid in de toekomst nog in staat is om het mobiliteitsbeleid in Nederland te beïnvloeden. Bovendien wijst D66 op het feit dat na een voorgestelde overgangsperiode geen plannen bestaan om nog enige zeggenschap te houden. «Daarmee is de hamvraag, of de overheid ook in de toekomst nog zal kunnen pretenderen dat zij enige greep heeft op het mobiliteitsbeleid in Nederland en de maatschappelijke functie van de spoorwegen.»292 De heer Castricum (PvdA) stelt: «In concrete zin ligt de vraag voor of de NS de wissel naar een bestaan als gewone, commerciële en zelfstandige onderneming kunnen gaan nemen. Ons antwoord daarop is: ja, mits.» De heer Van den Berg (SGP) geeft aan dat gegeven het maatschappelijk karakter van de dienstverlening van de NS: «de verzelfstandigingsoperatie zoals die nu aan ons is voorgelegd, met de grootst mogelijke zorgvuldigheid moet worden omringd.»293

Tijdens het debat concludeert de minister dat sprake is van vrijwel Kamerbrede steun voor het regeringsvoorstel tot verzelfstandiging van de NS.280 Bovendien herhaalt zij haar argument dat het Europese beleid dwingt tot een fundamenteel andere invulling van de relatie rijksoverheid-NS en waarbij ook weer verwezen wordt naar de toekomst.294 Een discussie over nut en noodzaak en eventuele voor- en nadelen van verzelfstandiging blijft daarmee vrijwel uit. Niet de vraag of verzelfstandiging van de NS noodzakelijk is om de doelen te bereiken, is aan de orde, maar de vraag hoe de verzelfstandiging vorm te geven.

Hoewel door de minister gewezen wordt op de consequenties van gedetailleerde politieke aansturing en de wenselijkheid van een veranderende relatie tussen het parlement en de NS, wordt niet of nauwelijks ingegaan op consequenties voor de rol van het parlement. De minister schetst de Tweede Kamer een beeld van haar rol en een perspectief over het tijdpad en de te nemen stappen in het verzelfstandigingsproces dat na goedkeuring van de Kamer zal worden doorlopen, zonder overigens in te gaan op de wijze waarop marktwerking zal worden ingevoerd.295 Het einddoel is «zelfstandigheid van de Nederlandse Spoorwegen.»296

Bij monde van de heer Lankhorst is GroenLinks de enige partij die het regeringsvoorstel afwijst: «Het minste wat je in deze situatie kunt hebben, zijn twijfels over Wijffels. (...) Na vandaag is er, vrees ik, geen terugweg meer, maar de weg naar de toekomst is er een met veel twijfels. Met zoveel twijfels dat de fractie van GroenLinks die weg liever nu niet inslaat.»297

Twee belangen worden door de Tweede Kamer ingebracht. Het vraagstuk rond consumentenbescherming wordt aangedragen door de heer Castricum (PvdA): «Het verzelfstandigingsproces dat de NS ingaan, biedt de onderneming kansen, maar is voor de overheid niet zonder risico. In de nieuwe omstandigheden zal ook de rol van de Kamer in de relatie met de NS drastisch veranderen. Het lijkt ons gewenst dat er in de veranderde situatie waarborgen worden geschapen voor de gebruiker van het openbaar vervoer, in dit geval de reiziger per spoor.»298 Dit punt wordt door de minister direct omarmd en een visie op de inrichting van consumentenbescherming op de spoormarkt wordt toegezegd en in datzelfde jaar uitgewerkt en aan de Tweede Kamer gezonden.299 Tot slot wordt door de heer Van den Berg (SGP) nogmaals expliciet aandacht gevraagd voor het juridische kader gedurende het verzelfstandigingsproces.300

De minister concludeert aan het eind van het debat dat sprake is van een vrijwel Kamerbrede steun voor de regeringsaanpak. De minister geeft aan dat ingegrepen kan en dient te worden, mocht blijken dat verzelfstandiging niet tot de gewenste resultaten leidt.296 Op welke wijze kan worden ingegrepen, onder welke condities en op basis van welke signalen dit het geval zou zijn, blijft verder onbesproken.

Aan het slot van het debat wordt met uitzondering van GroenLinks door alle partijen ingestemd met het kabinetsvoornemen. Concluderend kan worden gesteld dat in het initiële hoofdlijnendebat eigenlijk niet of nauwelijks weerstand bestaat tegen het kabinetsvoorstel. Er zijn partijen die aangeven niet vrolijk te worden van de uitwerking, maar de weerstand van de Tweede Kamer is minimaal. Via één motie wordt getracht de snelheid van het verzelfstandigingsproces te verminderen, maar de motie wordt niet aangenomen.301 Nadat de Tweede Kamer in september 1993 het fundamentele besluit neemt tot verzelfstandiging zal in de parlementaire beraadslagingen meer aandacht worden besteed aan de verzelfstandiging, met name door de wijze waarop de Tweede Kamer bij het verzelfstandigingsproces wordt betrokken. Hier komen we later op terug.

Conclusie over motieven voor verzelfstandiging van de NS (1993–1995)

Het voorstel tot verzelfstandiging dient primair begrepen te worden vanuit de wens van het kabinet om de financiële relatie met de NS te beheersen en af te bouwen. Parallel aan de wens om de financiële relatie te herzien, leeft bij de minister ook de wens om de relatie tussen de NS en de rijksoverheid op een andere leest te schoeien. Eerdere ervaringen op het ministerie van Verkeer en Waterstaat die met de privatisering van de PTT zijn opgedaan spelen zeker een rol in de keuze die wordt gemaakt. Begin jaren ’90 wordt in opvallend stevige bewoordingen gesproken over «verwarring en onzuiverheid in de discussie over de verhoudingen in de relatie» waardoor «verantwoordelijkheden en bevoegdheden onduidelijk blijven. Dit heeft mede geleid tot ingewikkelde afsprakencomplexen voor ad hoc problemen (...). De daardoor toegenomen spanning maakt een volwassen, zuivere en zakelijke relatie tussen partijen nauwelijks mogelijk.»242

Als motief voor de verzelfstandiging van de NS hanteert de minister in het parlementaire debat in eerste instantie een dubbeldoelstelling: efficiëntie en beter OV (SVV: reizigerskilometers/modal split). «De klant mag centraal staan tegen de achtergrond van een zo rendabel mogelijk openbaar vervoer.»281 Hoe belangrijk de efficiencydoelstelling is valt niet te achterhalen.

Ook het vooruitzicht van marktwerking in Europa – het resultaat van Europese regelgeving (EU-richtlijn 91/440) – speelt een belangrijke rol in de argumentatie van de minister om tot verzelfstandiging over te gaan. Europa en de richtlijn worden door de minister veelvuldig naar voren gebracht als motief om over te gaan tot verzelfstandiging en ontvlechting van de NS. Desondanks wordt in de praktijk tijdens de parlementaire beraadslagingen weinig aandacht besteed aan de EU-regels en de liberaliseringsprocessen op het spoor. Europese ontwikkelingen worden door de Tweede Kamer grotendeels als gegeven beschouwd. De minister geeft aan dat een zekere mate van anticipatie op toekomstig Europees beleid inzake liberalisering invloed heeft op het kabinetsvoorstel om de NS in verschillende taakonderdelen op te splitsen. De Europese richtlijn verplicht slechts tot boekhoudkundige scheiding. Opvallend is dat de regeringsfracties een bepalende rol spelen in de formulering van de gewenste eindsituatie, zowel ten aanzien van de taakorganisaties als ten aanzien van de eigendomsstructuur van het spoor.

Een uitwisseling van standpunten over de probleemanalyse, nut en noodzaak en eventuele voor- en nadelen van verzelfstandiging blijft vrijwel uit. Niet de vraag of verzelfstandiging van de NS noodzakelijk is om de gestelde doelen te bereiken is aan de orde, maar de vraag hoe de verzelfstandiging vorm te geven. Door de Tweede Kamer wordt met name aandacht gevraagd voor de slechte financiële positie van de NS zonder hieraan andere conclusies te verbinden dan de constatering dat verzelfstandiging wellicht (nog) niet opportuun is. Wat precies de wensen van de NS zijn en op welke wijze zij zich in het proces opstelt, vormt geen onderdeel van de beraadslaging.

Opvallend is ook dat het hoofdlijnendebat vrijwel los van de financiële context wordt gehouden. Tot september 1993, het tijdstip waarop het besluit tot verzelfstandiging door de Tweede Kamer wordt genomen, kan gesteld worden dat financiële overwegingen een belangrijk onderdeel vormen van een breder complex aan overwegingen dat aanleiding vormt om tot grote hervormingen in de spoorsector over te gaan. Het financiële argument zal later gedurende het verzelfstandigingsproces in belang afnemen, omdat de NS in de jaren na 1993 vrij snel financieel wordt losgeweekt van de overheid.

Al met al ontstaat het beeld dat, het debat overziend, er geen sprake lijkt te zijn van een duidelijke of eenduidige visie op de verzelfstandiging van de NS; er komen tal van argumenten en motieven aan bod, maar weinig in onderlinge samenhang. Ook wordt in het debat wisselende aandacht besteed aan de verschillende motieven.

Een laatste belangrijke conclusie is dat in het besluitvormingsproces géén rol voor de Eerste Kamer is weggelegd. De hervorming van de relatie tussen de rijksoverheid en de NS zal worden gerealiseerd via contracten en privaatrecht. In deze keuze wordt voortgeborduurd op de adviezen van de commissie-Wijffels. Welke overwegingen een doorslaggevende rol hebben gespeeld voor zowel de adviescommissie als de minister om met contracten te werken, wordt niet direct gemotiveerd in het rapport van de commissie-Wijffels noch in het kabinetsstandpunt noch in de parlementaire beraadslagingen.302 Tijdens een discussie met de Tweede Kamer geeft de minister wel een belangrijk argument voor deze keuze. De relatie van de rijksoverheid met de NS is er een van een «zelfstandig bedrijf, zij het met 100% van de aandelen bij de rijksoverheid (...). Als je dan naar een andere verhouding met zo’n bedrijf toe gaat, is het eerste wat je moet doen, daarover onderhandelen met het bedrijf. Dat is niet iets dat je als wetgever in je eentje kunt beslissen.(...) Wij moeten ons goed realiseren dat de NS natuurlijk een positie heeft. Het is geen bedrijf zonder enige macht of invloed op dit moment. Vanuit de oude situatie heeft de NS een bepaalde positie.»303

Hoewel deze vorm past bij het relatief open en richtinggevende karakter van het advies van de commissie, dient niettemin geconstateerd te worden dat de uiteindelijk gekozen aanpak ten koste gaat van een ander belangrijk onderdeel uit het advies van de commissie-Wijffels: het advies tot toetsing en evaluatie van de besluitvorming gedurende het verzelfstandigingsproces.304 De consequenties hiervan zullen nog ter sprake komen als gesproken wordt over de borging en sturing van maatschappelijke belangen door het parlement. Immers, het parlement kan maar beperkt sturen als er wordt gewerkt met privaatrechtelijke contracten in plaats van wetgeving.

3.3.2. Het besluit tot oprichting van ProRail (1999-2005)

Aanleiding tot oprichting van ProRail

Nadat de Tweede Kamer eind 1995 akkoord gaat met het hoofdlijnencontract en de toevoegingen die in laatste instantie worden gemaakt, treedt een nieuwe fase in in de relatie tussen de rijksoverheid en de NS. Feitelijk is met het besluit sprake van een gecombineerd proces waarbij enerzijds sprake is van het reduceren van overheidsbemoeienis en anderzijds juist van een toenemende overheidsbemoeienis met de spoorwegsector.305

In het reizigersvervoer wordt de invloed van de rijksoverheid gereduceerd. De NV NS wordt op afstand van de overheid geplaatst306 waarbij «operationele bevoegdheden van het rijk naar NSR [NS Reizigers; red.]» overgaan «om als commerciële organisatie een op bedrijfseconomische principes geschoeid product- en marktbeleid te voeren. Gedurende de overgangsperiode blijft een rol voor de rijksoverheid bestaan op terreinen als tariefstelling en voorzieningenniveau. Op alle andere beleidsterreinen wordt de invloed van de rijksoverheid teruggedrongen ten gunste van de NS, bijvoorbeeld ten aanzien van personeelsbeleid. De voorstellen betekenen een financiële en beleidsmatige verzelfstandiging.»307 De verzelfstandiging leidt echter niet tot een wijziging in de organisatievorm van de NS. Die blijft een structuurvennootschap.

Op het gebied van infrastructuurplanning en -beheer en de verdeling van de infrastructuurcapaciteit is conform het advies van de commissie-Wijffels sinds 1995 juist sprake van een versterkte rol voor de rijksoverheid. De gedetailleerde uitwerking van de relatie heeft plaats na 1995.308 Eén van de cruciale aspecten die verder uitgewerkt dient te worden is de positionering van de taakorganisaties. Op dit onderdeel zal de analyse in deze subparagraaf gefocust blijven. Centraal in het besluitvormingsproces dat leidt tot de oprichting van de spoorwegbeheerder staat de vraag op welke wijze de zogenaamde taakorganisaties van de NS dienen te worden ingebed in de sector. Gedurende tien jaar, de periode 1995–2005, zal de wijze waarop de positionering van de taakorganisaties vorm wordt gegeven in de parlementaire beraadslagingen een punt van aandacht blijven. Het blijkt een grillig proces waarbij doelen en motieven meerdere malen wijzigen.

Initieel uitgangspunt ten aanzien van de taakorganisaties

In de hoofdlijnenovereenkomst uit 1995 wordt door de NS bedongen dat gedurende de overgangssituatie die tot eind 1999 gepland is, de taakorganisaties (Railned, Railverkeersleiding en Railinfrabeheer, respectievelijk capaciteitsmanagement, railverkeersleiding en spoorbeheer) integraal onderdeel uit blijven maken van de NS. In de overgangsperiode die is voorzien zullen de taakorganisaties functioneren via een hybride aansturingsconstructie waarbij inhoudelijke verantwoording door de taakorganisaties wordt afgelegd aan de minister en bedrijfsmatige aansturing plaatsvindt via de NS, analoog aan het advies van de commissie-Wijffels.

Tijdens de besluitvorming over de verzelfstandiging van de NS en het hoofdlijnencontract wordt door de Tweede Kamer echter al aangedrongen op «uitplaatsing» van de taakorganisaties uit de NS en hierover is door de Tweede Kamer een motie opgesteld en aangenomen.309 Deze motie zal in het verloop van dit besluitvormingstraject een belangrijke rol vervullen.

In januari 1996 wordt in de Tweede Kamer gesproken over een aanpassing van de Spoorwegwet aan de in 1991 verschenen Europese richtlijn en verordening.310 Het wetsvoorstel vormt aanleiding voor de Tweede Kamer om terug te komen op het verzelfstandigingsdebat, de nutsfunctie van de NS en na te gaan of Nederland zich aan richtlijn 91/440 zou kunnen onttrekken.311 De minister antwoordt dat Nederland geen mogelijkheid heeft om anders te handelen: «Nee, de richtlijn is de richtlijn en die is een wet.»312

Tijdens het debat wordt ook de juridische formalisering van de nieuwe relatie tussen de rijksoverheid en de NS in publiekrechtelijk opzicht besproken. De minister geeft daarbij aan: «Er zijn nu privaatrechtelijke afspraken gemaakt die na afloop van het overgangscontract in publiekrechtelijke regels overgaan. Dit moet in de wet geregeld worden en dat doen wij ook; daar is geen misverstand over.»313 Het wetgevingsproces wordt dus in werking gezet.

Nog belangrijker is echter de wijze waarop uiteindelijk invulling wordt gegeven aan de scheiding tussen exploitatie en taakorganisaties door de minister in de spoorsector. En deze invulling blijkt lastig. De uitgelopen onderhandelingen met de NS over de contractvorming rond de onrendabele lijnen, de zogenoemde contractsector, draagt bij aan de onzekerheid.

In juli 1996 licht de minister in de Eerste Kamer nog toe dat concurrentie in de spoorsector belangrijk is.314 Maar met de implementatie van de Europese richtlijn 91/440 die deze concurrentie moet verwezenlijken in de lidstaten gaat het minder goed. Uit een evaluatie blijken negen van de vijftien lidstaten de regelgeving die liberalisering op het spoor zou moeten realiseren adequaat in wetgeving te hebben omgezet, vijf landen hebben dit gedeeltelijk gedaan en van één lidstaat ontbreekt informatie.315 De minister rapporteert bij het aanbieden van haar begroting eind september 1996 aan de Tweede Kamer dan ook dat in Europa verdere liberalisering van de spoorsector op lokaal en regionaal niveau volgens de Europese Commissie vooralsnog niet aan de orde is, aangezien «de eerder in gang gezette (beperkte) liberalisatie nog niet het gewenste effect heeft gesorteerd. (...) Een directe volledige liberalisatie wordt op dit moment als te vergaand afgewezen.»316

Een daadwerkelijke keuze over de wijze waarop concurrentie in het personenvervoer op het spoor vormgegeven dient te worden blijft uit, en daarmee blijft ook de status quo-situatie ten aanzien van de taakorganisaties bestaan.

In Nederland laat een keuze voor de vorm van concurrentie die gekozen wordt – mede als gevolg van onduidelijkheid in het Europese beleid – op zich wachten. Daarmee blijft ook de toekomst voor de taakorganisaties onzeker. In afwachting van een definitieve keuze voor de wijze waarop marktwerking wordt geïntroduceerd vinden nieuwe ontwikkelingen plaats op het hoofdspoornet.

Experimenten: concurrentie op het spoor via Lovers

Minister van Verkeer en Waterstaat Jorritsma-Lebbink geeft op 12 juli 1996 een vergunning af aan Lovers Rail, een dochtermaatschappij van de Amsterdamse rederij Lovers die per 1 augustus een in onbruik geraakte spoorverbinding wil exploiteren.317 Vanaf augustus 1996 wordt de lijn Amsterdam-IJmuiden in gebruik genomen. De vergunning wordt gegund mede omdat de lijn inmiddels door de NS niet meer wordt gebruikt en er dus geen sprake is van verdringing. Desalniettemin is sprake van een experiment waarmee de minister toestaat dat binnen de Randstad en op het zogenaamde kernnet een (potentiële) concurrent van de NS op het spoor verschijnt. Volgens de minister is het experiment met concurrentie op het hoofdspoornet belangrijk «om ervaring op te doen met nieuwe toetreders en met concurrentie. De gekozen beleidslijn houdt echter niet per se een voorschot op een nieuw marktordeningsregime in.»318 In september 1996 worden door Lovers vergunningen aangevraagd om vanaf 1997 op een aantal andere trajecten verbindingen te mogen onderhouden.319

Op 17 oktober 1996 wordt in de Tweede Kamer onder andere over het vraagstuk marktwerking op het spoor (kernnet) en de relatie Lovers-NS gesproken.320 Vanuit D66 wordt aangedrongen op afsplitsing van capaciteitsmanager Railned uit de NS omdat daarmee de «zuiverheid van de discussie over de verdeling van het spoor» is gediend.321 Daarbij wordt duidelijk dat bij regeringspartij VVD concurrentie op het spoor niet wordt uitgesloten, alhoewel de overige regeringspartijen PvdA en D66 en enkele oppositiepartijen (GroenLinks en de SGP) voorzichtiger dan wel afwijzend ten aanzien van concurrentie zijn.322 De minister bevestigt echter de beleidsintentie: «De overheid heeft gevraagd om een betwistbare markt, dit staat ook met zoveel woorden in het advies van de commissie-Wijffels en het overgangscontract met de NS.»323 Grote vraag blijft welk type concurrentie de NS wacht. Want daarover bestaat nog steeds onduidelijkheid. Door de minister wordt in een tweetal nota’s aandacht besteed aan het marktmodel dat van toepassing zal zijn in de sector.324

Beleidskader toelating tot het spoorvervoer (1997): concurrentie als marktmodel

Op 7 februari 1997 licht de minister het beleidsvoornemen om marktwerking op het spoor te introduceren toe.325 Voor de contractsector, de zogenaamde onrendabele lijnen van het hoofdrailnet, wordt gekozen voor een geleidelijke introductie van marktwerking en concurrentie om het spoor, via periodieke aanbestedingen (zie ook paragraaf 3.4). Op 11 februari 1997 biedt de minister het Beleidskader toelating tot het spoorvervoer aan de Tweede Kamer aan.226 Hiermee wordt een nader perspectief geboden op de omgeving waarin de verzelfstandigde onderneming NS moet functioneren.

In de nota wordt een aantal concrete toedelingsregels en -instrumenten beschreven. Bovendien wordt duidelijk onder welke condities de minister zal overgaan tot vergunningverlening gedurende de overgangsperiode totdat de nieuwe verhoudingen via wetgeving zijn vastgelegd.

Ook wordt in de nota ondubbelzinnig gekozen voor concurrentie ten aanzien van het personenvervoer per spoor als «logisch complement van de verzelfstandiging van de NS als vervoerbedrijf.»326 Concurrentie moet leiden tot efficiënter en innovatief vervoer voor de reiziger. De minister geeft echter aan dat «de vorm, het tempo en de mate waarin concurrentie mogelijk wordt» nog niet bepaald is. «De meest gewenste wijze van marktordening voor de middellange termijn is op dit moment nog niet uitgekristalliseerd. Ik kom hier nog op terug.»327 Als reden voor uitstel van de keuze noemt de minister de (aanhoudende) onzekerheid ten aanzien van liberalisering in de spoorsector in Europa. Het gevolg is dat de bestaande overgangssituatie, waarin noch sprake is van een publiekrechtelijk kader noch duidelijkheid bestaat over de precieze vorm en inrichting van de spoorsector, wordt gecontinueerd.

In april en juni 1997 wordt het beleidskader in de Tweede Kamer besproken.328 In de Tweede Kamer wordt door zowel oppositie als coalitiepartijen kritisch gereageerd op het gebrek aan visie dat uit het beleidskader spreekt en enkele partijen leveren met terugwerkende kracht kritiek op de wijze waarop het besluit tot verzelfstandiging in 1993 is genomen.329 Zo concludeert de heer Remkes (VVD): «Mede op basis van Europese regelgeving is in 1993 gekozen voor verzelfstandiging van de NS. Nu kan worden geconstateerd dat op dat moment op zijn minst te weinig is nagedacht over de vraag hoe marktwerking op of om het spoor concrete vertaling krijgt. Dat denkwerk had toen moeten worden verricht om na te gaan wat het uiteindelijke resultaat van dat proces zou moeten zijn.»330 De minister bevestigt dat dit aspect bij de discussie over het rapport-Wijffels is blijven liggen: «Toen is absoluut niet nagedacht over de consequenties op de lange termijn van zo'n beslissing.»331

Tijdens het debat wordt door de Kamerleden uitgebreid aandacht besteed aan de link tussen marktwerking en verzelfstandiging. Coalitiepartijen VVD en D66 zijn van mening dat verzelfstandiging en marktwerking onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden en vinden marktwerking een (cruciaal) onderdeel van verkeers- en vervoersbeleid waarvan niet op voorhand kan worden uitgesloten dat dit niet zal werken. Daarbij wordt steeds aangegeven dat een verzelfstandigde NS in een monopoliepositie een worst-case scenario is: «De heer Remkes was er buitengewoon van geschrokken, dat er bij de behandeling van het rapport van de commissie-Wijffels geen duidelijkheid bestond over de vraag waar men uiteindelijk wilde uitkomen in het verzelfstandigingstraject. Verzelfstandiging, marktwerking en privatisering hangen onlosmakelijk met elkaar samen. (...) Op het moment dat stap A gezet wordt, moet men zich goed realiseren wat in een logische en consistente benadering de vervolgstappen moeten zijn. Bij de bespreking van het rapport-Wijffels heeft de Kamer dat niet in alle opzichten goed onder ogen gezien. De Kamer had zich moeten realiseren dat, op het moment dat er een verzelfstandigingsbesluit genomen wordt, marktwerking daaraan onlosmakelijk verbonden moet zijn, op straffe van het zetten van een monopolie in de markt waartegen de VVD fundamentele bezwaren heeft.»332

De oppositiepartijen plaatsen echter (afkeurende of kritische) kanttekeningen bij het perspectief van marktwerking in de spoorsector.333 Sommigen partijen wijzen verzelfstandiging en marktwerking af, pleiten voor behoud van de nutsfunctie en wijzen op reizigersbelangen (GroenLinks, de SP).334 Andere partijen nemen genoegen met verzelfstandiging en de efficiencyvoordelen die hiermee gepaard gaan, maar hebben moeite met concurrentie op het spoor en vragen zich af op welke wijze publieke belangen worden geborgd (het CDA, de SGP).335 De PvdA en RPF/GPV336 steunen de verzelfstandiging, zijn tegen invoering van marktwerking en concurrentie op het hoofdrailnet maar niet noodzakelijkerwijs tegen concurrentie in de regio.337

In de zomer van 1997 worden door de minister vergunningen aan Lovers afgegeven op enkele aantrekkelijk geachte trajecten: Amsterdam-Haarlem, Leiden-Den Haag en Utrecht-Hilversum.338 Bovendien neemt op dat moment de Franse Compagnie Générale d'Entreprises Automobiles (CGEA,) een dochterbedrijf van multinational Compagnie Générale des Eaux, een meerderheidsaandeel in Lovers. 339 Daarmee dient zich serieuze concurrentie voor de NS aan op het kernnet; een gegeven dat met name de oppositiepartijen maar ook regeringspartij PvdA te snel gaat.340 Via een motie die wordt ingediend door regeringsfractie PvdA wordt de regering opgeroepen een uitgewerkt beleidskader inzake marktwerking in het spoorvervoer aan de Kamer voor te leggen voordat nieuwe stappen worden gezet op het spoor.341 Eerst dient duidelijkheid te worden gecreëerd over de wijze waarop bijvoorbeeld wordt omgegaan met de taakorganisaties.

In 1999 verschijnen kort na elkaar twee rapportages – de nota De derde eeuw spoor en de rapportage Zicht op toezicht van de Algemene Rekenkamer – die een belangrijke rol zullen spelen in de parlementaire besluitvorming rondom de inrichting van de taakorganisaties. Beide rapportages en hun parlementaire behandeling komen daarom hierna uitgebreid aan bod.

De derde eeuw spoor (1999): concurrentie om het spoor en taakorganisaties als ZBO

De parlementsverkiezingen die op 6 mei 1998 worden gehouden, zorgen voor oponthoud in het dossier verzelfstandiging NS en de wijze waarop met de taakorganisaties zal worden omgegaan. De onduidelijkheid over welke wijze van marktwerking op het spoor wordt gerealiseerd blijft voortbestaan tot begin 1999.

Op 3 augustus 1998 treedt het nieuwe kabinet-Kok II aan. In het kabinet hebben wederom de PvdA, D66 en de VVD zitting. Op het ministerie van Verkeer en Waterstaat komt een nieuwe minister aan het roer, mevrouw Netelenbos (PvdA). In het regeerakkoord worden forse stappen gezet in het verzelfstandigingsdossier.342 Onder andere wordt besloten de taakorganisaties op zo kort mogelijke termijn uit de NS te plaatsen. In het voorjaar van 1999 wordt de beleidsnota De derde eeuw spoor aan de Kamer voorgelegd waarin nader invulling wordt gegeven aan het regeerakkoord. Door de minister wordt gedetailleerd ingegaan op de vraag hoe de nieuwe marktordening in het personenspoorvervoer zal worden vormgegeven. Het doel dat dient te worden behaald is «verbetering van de prijs/kwaliteitverhouding van dit vervoer voor de reiziger.»343 In de nota maakt de minister een definitieve keuze voor de invoering van marktwerking om het spoor in concessievorm, waarbij wordt gekozen voor een publiekrechtelijke borging van publieke belangen en wordt aangesloten bij de systematiek in (regionaal en) stads- en streekvervoer. Nadere analyse heeft uitgewezen dat concurrentie op het spoor op het kernnet praktisch lastig te realiseren is en onwenselijke effecten kan hebben, aldus de minister.

Net als in eerder bestudeerde besluitvormingsprocessen speelt Europese wet- en regelgeving, met name richtlijn 91/440 en twee recentere aanvullingen,344 een belangrijke rol in de overwegingen van de minister.345 Bovendien geeft de minister aan dat nieuwe beleidsregels ten aanzien van de inrichting van de spoorsector verwacht kunnen worden: «In het witboek Een strategie om de spoorwegen in de gemeenschap weer vitaal te maken, uitgebracht in juli 1996 (COM(96)421def), heeft de Commissie haar toekomstvisie ten aanzien van het spoor ontvouwd. Zij zal het ingezette beleid continueren. In de Transportraad van 30 september 1998 heeft de Commissie een infrastructuurpakket spoor voorgesteld (...). Belangrijkste verandering is dat nu ook een organisatorische scheiding tussen infrastructuur en vervoer wordt vereist.»346

De nota geeft opnieuw aan dat de toelating van concurrentie een logisch complement is van de verzelfstandiging van de NS; een beleidsperspectief dat «overigens al neergelegd [was] in het kabinetsstandpunt bij het advies van de commissie-Wijffels.»347 Hiermee wordt een nieuwe stap gezet in de ambities van de regering om concurrentie te verwezenlijken op het hoofdrailnet.

Naast aandacht voor de wijze waarop decentralisatie en marktwerking in de gehele spoorsector wordt ingevoerd, bevat de nota ook een nadere invulling van de relatie tussen de rijksoverheid en de NS. De concessie voor het hoofdlijnennet wordt voor 10 jaar aan NS Reizigers gegund. In de gunning van het hoofdrailnet zullen eisen aan de geleverde prestaties worden gesteld. In de nota wordt bovendien gesproken over de uitplaatsing van de taakorganisaties, waarmee een einde gemaakt wordt aan de hybride situatie waarin de taakorganisaties functioneel onder de NS ressorteren maar in de verantwoordingslijn aangestuurd worden door en rekenschap afleggen aan het ministerie van Verkeer en Waterstaat. De taakorganisaties functioneren gedurende de overgangsperiode als BV’s binnen het NS-concern. Inhoudelijk zijn ze verantwoording verschuldigd aan de minister, maar in bedrijfsmatige zin worden ze aangestuurd door de NS. Door het besluit tot uitplaatsing wordt de facto uitvoering gegeven aan de motie-Remkes uit 1995 waarin wordt verzocht om na de overgangsperiode over te gaan tot uitplaatsing.348 Ook het eigendom van de infrastructuur zal bij de rijksoverheid worden ondergebracht waarmee invulling wordt gegeven aan de motie-Van ‘t Riet.349

De minister gaat uit van verzelfstandiging en ontvlechting van de drie taakorganisaties en van NS Railinfratrust BV – de holdingmaatschappij waarin het eigendom van het spoor is ondergebracht en waaronder de drie taakorganisaties ressorteren – per 1 januari 2000 via een overdracht van aandelen van de vier BV's door de NS aan de Staat.350 Er wordt een onderscheid gemaakt tussen infrastructuurmanagement en capaciteitsmanagement. In de nota wordt door de minister ook gefilosofeerd over de uiteindelijke organisatorische vorm voor de uitgeplaatste taakorganisaties waarbij voor essentiële functies zoals «toelating, capaciteitsbenutting en toekomstige capaciteitsbehoefte (...) een publiekrechtelijk Zelfstandig Bestuursorgaan (ZBO) de aangewezen positionering» lijkt te zijn. Met name ten aanzien van de overige beheerstaken op het spoor – de aanleg en instandhouding van de railinfrastructuur – geeft de minister aan dat «positionering en rechtspersoon waarin deze taken zullen worden ondergebracht, (...) onderwerp zijn van nadere uitwerking.»350

Door alle vertragingen rond het spoordossier en het verzelfstandigingsproces geeft de minister aan dat de nieuwe Spoorwegwet die het beleid vastlegt in tegenstelling tot de planning niet per 1 januari 2000 kan worden gerealiseerd. Als gevolg hiervan zal het bestaande overgangsregime worden gecontinueerd. De nieuwe streefdatum voor het realiseren van wet- en regelgeving verschuift naar januari 2001.351 Tot slot kondigt de minister een nieuwe beleidslijn inzake de eigendomsverhoudingen met de NS aan: «een (eventueel gedeeltelijke) vervreemding van de aandelen, door verkoop of beursgang. Privatisering van de NS kan gezien worden als een logisch sluitstuk van de verzelfstandiging en invoering van marktwerking. In de komende periode zullen concrete stappen worden gezet om de NS te privatiseren.»352 Welke periode dit betreft en welke stappen dat zijn, blijft in het verloop van het verzelfstandigingsproces onduidelijk.

In september 1999 tijdens het notaoverleg wordt De derde eeuw spoor door de PvdA met instemming begroet en beschouwd als «afronding van jarenlange discussie over de organisatiestructuur van het spoorvervoer in Nederland.»353 Tijdens de beraadslaging blijken niet alle partijen deze kwalificatie te delen. Coalitiepartner D66 proeft «een vrij grote mate van eensgezindheid (...) over de lijn die in de nota uiteen wordt gezet. Op een aantal punten zijn nog een aantal kritische tot zeer kritische noten naar voren gekomen, maar in het algemeen wordt de lijn van de nota onderschreven.»354 De Kamer is eensgezind in de wens tot (aanscherping van) prestatie-eisen waaraan de NS in de toekomst zal moeten voldoen; zeker als, zoals de nota aangeeft, gekozen wordt voor onderhandse gunning van exploitatie van het hoofdrailnet.

Maar er is niet op alle punten eensgezindheid en er is ook kritiek. Binnen de oppositie bestaat twijfel over de wijze waarop de beleidsdoelen kunnen worden behaald met de gekozen vorm van marktordening op het spoor; partijen vrezen de schaduwkanten.355 De heer Van den Berg (SGP) wijst op de complexiteit die met deze operatie gemoeid is en wijst in het bijzonder op het vraagstuk rond publieke en private verantwoordelijkheden.356 Het CDA, GroenLinks, de SP en de SGP wijzen het voornemen tot beursgang/privatisering ronduit af.357 Regeringspartijen PvdA en D66 sluiten privatisering en beursgang voorlopig uit, maar wijzen de gedachte niet principieel af.358 Alleen de VVD lijkt een privatiseringstraject niet af te wijzen; de partij is echter op voorhand niet bereid akkoord te gaan met de instelling van een ZBO.359 Ook het CDA is tegen instelling van een ZBO aangezien sprake is van een primaire overheidstaak.360 Oppositiepartijen GroenLinks, SP en RPF en GPV zijn kritisch over het gebrek aan (lange termijn)visie in de nota.361 De heer Van Bommel (SP) geeft aan dat in zijn ogen onvoldoende onderbouwing ten grondslag ligt aan de keuze van het kabinet voor de introductie van marktwerking.362 Door de heer Reitsma (CDA) wordt een motie ingediend waarin wordt geconstateerd dat beursgang van de NS niet wenselijk is en de regering wordt opgeroepen op korte termijn een helder standpunt te bepalen.363 De motie wordt op 26 oktober met brede steun aangenomen. Alleen de VVD stemt tegen.364

In het bijzonder bestaan bij veel fracties zorgen over de vertraging in het wetgevingsproces en het ontbreken van een publiekrechtelijk kader, zeker gezien de ervaringen met de experimenten van de vorige minister in het achterhoofd en de beleidsvoornemens voor de toekomst.365 De heer Van den Berg (SGP) concludeert: «Reeds enkele jaren ligt er een motie366 waarin de Kamer in het kader van de discussie in 1995/1996 heeft gezegd de toen gekozen aanpak niet verantwoord te vinden en dat die operatie omlijnd had moeten worden met een adequaat pakket van wetgeving. Met andere woorden: het moet publiekrechtelijk goed geregeld worden en niet alleen privaatrechtelijk. De minister geeft weliswaar aan hard aan het werk te zijn met die wetgeving, maar ik moet tevens constateren dat die er voor 1 januari nog niet zal zijn. (...) De Algemene Rekenkamer constateert dat de situatie ook formeel niet bevredigend is en dat die zonder adequate wetgeving ook niet bevredigend kan worden. Mijn conclusie is dan ook dat de voornemens ten aanzien van de uitplaatsing opgeschort moeten worden totdat er adequate wetgeving ligt. (...) Laten wij niet in dezelfde fout vervallen als een aantal jaren geleden.»367

Tijdens het notaoverleg worden door de Kamer tien moties ingediend. De heer Van den Berg (SGP) en de heer Reitsma (CDA) dienen twee moties in waarin de Kamer de minister oproept om uitplaatsing van de taakorganisaties op te schorten totdat sprake is van een deugdelijk wettelijk kader.368 Daarbij wordt expliciet verwezen naar de eerdere motie-Van den Berg waarin de minister hiertoe eveneens wordt opgeroepen.369 Tijdens de stemming op 26 oktober worden beide moties aangehouden. De heer Reitsma geeft als argumentatie voor het aanhouden van de motie voor de uitplaatsing van de taakorganisaties het gegeven dat de minister heeft toegezegd dat nadere stukken zullen volgen.370

Op 30 november 1999 stuurt de minister een brief over de achtergronden en doelstellingen ten aanzien van de uitplaatsing van de taakorganisaties naar de Kamer. De minister geeft expliciet aan dat de NS inmiddels bereid is om mee te werken.371 De uitplaatsing van de taakorganisaties is volgens de minister van essentieel belang in het licht van de bevindingen van de Rekenkamer om marktwerking in de spoorsector te realiseren en als sluitstuk van de verzelfstandiging van de NS. Onderdeel van de ontwikkeling is ook de overdracht van het juridische eigendom van het spoor via de overdracht van de aandelen van de NS Railinfratrust BV.

De minister streeft naar een stapsgewijze invulling van het organisatiemodel van de taakorganisaties en het sturings- en toezichtkader.372 Een keuze voor de wijze van uitplaatsing wordt niet gemaakt, wel wordt een gefaseerd proces beschreven373 en wordt aangegeven dat wordt gedacht aan de oprichting van één of twee ZBO's.372 Wat precies de overweging is om te komen tot een ZBO is onduidelijk, behalve dat sprake is van duidelijke overheidstaken die de minister op afstand wil plaatsen van de beleidskern.

Toezicht op het Spoor (1999): de taakorganisaties in de praktijk

Vrijwel gelijktijdig met de nota De derde eeuw spoor presenteert de Algemene Rekenkamer, op 23 juni 1999, haar rapportage Toezicht op het Spoor. Daarin wordt geconcludeerd dat de hybride vorm van aansturing van de taakorganisaties die vanaf 1995 de overgangssituatie kenmerkt, te wensen overlaat.374 In het rapport wordt een kritisch beeld geschetst van de wijze waarop door het ministerie van Verkeer en Waterstaat tussen 1995 en 1998 invulling wordt gegeven aan de aansturing van de publieke functies die de taakorganisaties verrichten. De Rekenkamer concludeert dat het «ministerie van Verkeer en Waterstaat zijn toezichts- en opdrachtgeversrol in de periode 1995–1998 onvoldoende [heeft] vervuld.»375 Omdat naar het oordeel van de Rekenkamer weinig controle op de prestaties bestaat en de organisatie van taken onduidelijk en juridisch onvoldoende geborgd is, voorziet de Rekenkamer «risico's voor een goede taakvervulling».376 De Rekenkamer is van oordeel dat bij de «geplande uitplaatsing van de taakorganisaties de inhoudelijke en beheersmatige aansturing door het ministerie veel aandacht behoeft. Het ministerie moet daarvoor met grote spoed een toezichts- en sturingskader ontwikkelen, met daarin een concrete uitwerking van zijn rol als toezichthouder en opdrachtgever.»377 Voor de minister biedt het rapport goede aanknopingspunten om het beleid verder vorm te geven en aanleiding om

«met de kennis van vandaag [te] concluderen dat de rol en positie van het ministerie duidelijker aangegeven hadden kunnen worden in de Overeenkomst uit 1995. In de Overeenkomst was hierover echter het meest haalbare opgenomen. De NS verzette zich in 1995 zeer sterk tegen het idee van splitsing van de NS in taak- en marktorganisaties vanuit de opvatting dat technische en vervoersactiviteiten onafscheidelijk zouden zijn.»378

Op 10 februari 2000 spreekt de Tweede Kamer met de minister over het Rekenkamerrapport en de voornemens inzake de uitplaatsing van de taakorganisaties.379 Veel partijen herkennen het beeld dat de Rekenkamer schetst. De heer Reitsma (CDA) constateert: «De kritiek die in het rapport van de Algemene Rekenkamer staat, is terecht. De afgelopen vijf jaar is bijna niets waargemaakt van de taak die de minister heeft.»380

De minister geeft tijdens het debat met de Kamer met zo veel woorden toe dat het verzelfstandigingsproces onderschat is.381 Hoewel de minister niet aangeeft waarom zij het organisatieonderdeel op afstand van het ministerie wenst te plaatsen, staat de gekozen ZBO-status overigens niet ter discussie.382 Pijnpunt is met name de afwezigheid van een wettelijk kader383 en de mate van uitwerking in het voorstel.384 De PvdA, GroenLinks en de VVD manen de minister tot spoed inzake het uitplaatsingsproces met het oog op het aflopen van het overgangscontract.385 De PvdA geeft aan dat zij vóór 1 juni 2000 een uitgewerkt voorstel voor uitplaatsing wenst te ontvangen.386 Tevens verzoekt de Kamer de minister duidelijker aan te geven hoe de minister haar formele verantwoordelijkheid inzake de taakorganisaties in de overgangsperiode kan waarmaken.387

In de notitie Verbetering relatie Overheid en NS 388 geeft de minister gehoor aan het verzoek van de Kamer en maakt de balans op van het verzelfstandigingsproces. De verzelfstandiging is in veel opzichten succesvol is geweest389 maar de relatie NS-rijksoverheid is problematisch gebleken. De beoordeling en kwalificering die wordt gebruikt voor het beleid van haar voorganger(s) is opmerkelijk: «Bij de verzelfstandiging van de NS lijkt onvoldoende aandacht te zijn besteed aan de uitplaatsing van taakorganisaties, de vormgeving van het toezicht, professioneel opdrachtgeverschap en het effectief waarborgen van publieke belangen.(...) Het ontbreken van transparantie en de onduidelijkheid in de functies bij beide partijen belemmert het tot stand komen van een zakelijke, professionele relatie tussen overheid en NS.»390 Gegeven de verzelfstandigde positie van de NS is «zowel voor het corrigeren van marktimperfecties als voor het waarborgen van publieke belangen (...) een sterke overheidspositie nodig.»391 Wat precies de publieke belangen zijn en op basis waarvan de minister tot deze conclusie komt, blijft in de brief onduidelijk. In de praktijk is echter sprake van afnemende prestaties op het terrein van punctualiteit en betrouwbaarheid. Bovendien neemt de drukte in de trein als gevolg van problemen met betrekking tot de inzet van materieel toe. Samen met een oplaaiend arbeidsconflict binnen de NS wordt in toenemende mate duidelijk dat de dienstverlening op het spoort te wensen over laat. In het laatste kwartaal van 2000 stort de dienstverlening op het spoor vrijwel in.392

De Spoorwegwet: alle taakorganisaties in één uitvoeringsorganisatie

Op 16 oktober 2000 kondigt de minister het voornemen tot overname van «het volledige aandelenpakket in de taakorganisaties NS Railned BV, NS Verkeersleiding BV, NS Railinfrabeheer BV en NS Railinfratrust BV» door de Staat aan.393 De minister motiveert het voorstel onder verwijzing naar de motie-Remkes394 en het vigerende regeerakkoord395 maar verwijst niet naar bovengenoemde notitie. Bovendien is nog steeds onduidelijk op welke wijze de taakorganisaties vorm gegeven worden.

Niet lang daarna vindt een belangrijke ontwikkeling plaats in het vormgevingsproces van de taakorganisaties. Op 15 november 2000 kondigt de minister in de memorie van toelichting van de nieuwe Spoorwegwet aan (op termijn uiterlijk in 2005) te streven naar één uitvoeringsorganisatie waarin de uitvoerende taken op het terrein van de verkeersleiding, capaciteitsmanagement en spoorbeheer zullen worden samengevoegd. Als motief voor deze keuze wijst de minister op «de behoefte aan een sterke integratie van de verschillende taken die aan de uitvoeringsorganisatie dienen te worden opgedragen. Dit leidt tot het samenvoegen van alle taken in één organisatie.»396 In haar advies op het wetsvoorstel geeft de Raad van State aan dat de duur van de overgangsperiode die voor ogen staat voordat sprake is van een finale inrichting van de spoorbeheersorganisatie (een periode van 5 jaar) erg lang is. Bovendien geeft de Raad van State aan dat een overkoepelende entiteit een wettelijke basis behoeft.397

In haar reactie op het advies van de Raad van State geeft de minister aan dat een lange overgangsperiode noodzakelijk is omdat pas na uitplaatsing invulling kan worden gegeven aan organisatievorm en positionering. De beheersorganisaties zullen gedurende deze overgangsperiode de facto fungeren en opereren als waren zij een privaatrechtelijke ZBO.398

Op 30 november 2000 bespreekt de vaste Kamercommissie het voorstel tot overname van de aandelenpakketten van de taakorganisaties door de Staat en de totstandkoming van het wettelijk kader tijdens een algemeen overleg.399 Bovendien wordt gesproken over het voorstel om een in oktober afgesloten memorandum van overeenstemming dat met de NS is bereikt over een nieuw prestatiecontract per 1 januari om te zetten in een prestatiecontract ter vervanging van het Overgangscontract I dat eerder was gesloten als verlenging van de bijeenkomst uit 1995. Met uitzondering van de VVD en de SP wordt door alle fracties (het CDA, de PvdA, D66 en GroenLinks400, RPF/GPV en de SGP401) kritiek geleverd op de voortvarendheid van de voorstellen. De kritiek van regeringspartij PvdA is daarbij opvallend scherp. De PvdA laat weten al sinds het advies van de commissie-Wijffels «geen warm voorstander» te zijn van uitplaatsing en «wijst erop dat de Kamer in het verleden herhaaldelijk en duidelijk heeft uitgesproken dat zowel de aanbestedingen als de uitplaatsing van de taakorganisaties uitsluitend binnen een wettelijk kader zouden moeten plaatsvinden.»402 Oppositiepartij CDA «herinnert aan de heldere afspraken rond de verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen: uitplaatsing van de taakorganisaties, het wettelijk kader dat 1 januari 2000 gereed moest zijn en teruggave van het juridische eigendom van het spoor aan de Staat als de verzelfstandiging zou worden voortgezet. De problematiek is ernstig en blijkt hardnekkig. Het roer moet dus om en daartoe moeten wellicht bepaalde aspecten van de verzelfstandiging worden heroverwogen. De minister heeft de afspraak met de Kamer om uitplaatsing van de drie taakorganisaties alleen in een wettelijk kader te doen plaatsvinden, niet tijdig waargemaakt en is daarmee de wens van de Kamer niet nagekomen. Zij dient te stoppen met het aanleggen van privaatrechtelijke noodverbanden om de doelstellingen met betrekking tot de taakorganisaties toch te kunnen doorzetten. (...) Gezien de grote belangen voor reizigers vindt het CDA een publiekrechtelijke regeling de enige toelaatbare optie. De afronding van de Spoorwegwet en de Concessiewet moet nu voortvarend worden aangepakt en pas daarna zijn de uitplaatsing van de taakorganisaties en het prestatiecontract aan de orde; deze volgorde mag zeker niet worden omgekeerd.»403

Kortom, de voorstellen van de minister zijn volgens de Kamer te ingrijpend, cruciale informatie ontbreekt en bovendien ontbreekt een juridisch kader. Volgens de PvdA dient in de periode totdat wetgeving wordt aangenomen het functioneren van de verzelfstandigde spoorwegen te worden onderzocht.404

De minister reageert op de kritiek door de Tweede Kamer te verzekeren dat het niet haar bedoeling is de Kamer te passeren en verdedigt haar voorstellen door erop te wijzen «dat in de beginperiode van het proces van verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen weinig is geregeld.»405 De voorgestelde maatregelen zijn gericht op versterking van de positie van de overheid zolang de nieuwe wetgeving nog niet is voltooid. De situatie waarin de taakorganisaties gedurende de overgangsperiode zijn ondergebracht bij de NS is onwenselijk en er moet ervaring met de nieuwe wijze van organiseren opgedaan worden voordat deze situatie kan worden vastgelegd in een publiekrechtelijke regeling.406 De minister roept de Kamer op de regeringsvoorstellen inzake het prestatiecontract en de uitplaatsing goed te keuren en waarschuwt voor de consequenties van een eventuele afwijzing: tijdsverlies, verlies aan dynamiek en het voortbestaan van een relatief zwakke positie van de minister versus de NS.407 De Kamer blijft echter bij haar standpunten en wenst de koninklijke weg te bewandelen. Daarmee wordt bedoeld dat eerst een publiekrechtelijk kader moet worden gecreëerd, voordat concreet invulling wordt gegeven aan de relatie tussen de overheid, de NS en taakorganisaties en pas daarna besluitvorming en uitvoering van uitplaatsing van taakorganisaties en concessieverlening.408 De minister concludeert daarop: «De taakorganisaties zullen vooralsnog dus niet worden uitgeplaatst en er zal nog geen aandelenoverdracht plaatsvinden.»409 De Tweede Kamer gaat op 30 november 2000 dus niet akkoord met de voorstellen van de minister en de status van de taakorganisaties blijft voortbestaan.

Crisis op het spoor

Op 8 december 2000 informeert de minister de Kamer over de gevolgen van de weigering van de Kamer om tot uitplaatsing over te gaan voordat sprake is van adequate publiekrechtelijke wetgeving.410 Die weigering heeft namelijk invloed op de voortgang in cruciale wetgevingsdossiers (bijvoorbeeld de Concessiewet) die nauw zijn verweven met het voorstel tot uitplaatsing van de taakorganisaties.411

De minister concludeert dat vanuit juridisch perspectief uitplaatsing van de taakorganisaties op korte termijn noodzakelijk is en niet vooruit loopt op definitieve positionering van de taakorganisaties per 1 januari 2005.412 Door een minimumpakket aan ZBO-sturingsinstrumenten voor de taakorganisaties vast te leggen in de Concessiewet is de Kamer voor de uitplaatsing van taakorganisaties niet langer afhankelijk van invoering van het publiekrechtelijk kader via de Spoorwegwet.412 Daarmee ontstaat een nieuwe deadline. Als voor 10 juni 2001 kan worden besloten tot uitplaatsen van de taakorganisaties, wordt volgens de minister «ordelijke en overzichtelijke parlementaire besluitvorming over de afzonderlijke voorstellen mogelijk gemaakt. Daarmee wordt eveneens recht gedaan aan de uit het algemeen overleg blijkende wens van de Kamer om met betrekking tot die voorstellen «de koninklijke weg» te bewandelen.»413 Terwijl de Kamer debatteert over de inrichting van de spoorsector, blijven de prestaties op het spoor problematisch.414

Op Kamervragen over het wetsvoorstel van de Concessiewet benadrukt de minister nogmaals het belang van wetgeving omdat momenteel «geheel geen sprake [is] van overheidsregelgeving.»415 Nieuwe spoorwegwetgeving moet volgens de minister «in belangrijke mate het primaat van de wetgever herstellen.»416 Over de taakorganisaties worden, met uitzondering van een vraag van de PvdA omtrent de status van het uitplaatsingsproces geen vragen gesteld.

Ondertussen zijn de spanningen in de spoorsector al enige tijd opgelopen. De spoorsector en met name de reizigers worden in deze tijd geconfronteerd met verschillende, aanhoudende problemen (vervoersproblemen op Koninginnedag in Amsterdam, grootschalige en aanhoudende stakingen en een scherpe daling van de punctualiteit). Tijdens een algemeen overleg op 4 april 2001, dat in het teken staat van het arbeidsconflict binnen de NS, geeft de minister aan dat zij in haar zoektocht naar meer sturingsmechanismen een wijziging van de statuten van de NS voorbereidt waarin de «tucht van de Staat» beter kan functioneren.417

Op 31 mei 2001 is er opnieuw een algemeen overleg tussen de minister en de Kamer waarbij de situatie op het spoor de beraadslagingen domineert.418 De Kamer is vrijwel unaniem van oordeel dat sprake is van een sturingsprobleem in de spoorsector (zie ook paragraaf 3.3). Zowel oppositiepartijen GroenLinks en het CDA als regeringspartijen PvdA en VVD kunnen zich vinden in de voornemens van de minister om via statutenwijziging de positie van de aandeelhouder te versterken en het publieke belang in de doelen van de NS te verankeren. Partijen geven ook aan dat meer nodig zal zijn. De minister deelt de analyse van de Kamer: «De NS zijn niet als enige verantwoordelijk voor de problemen; ook de politiek heeft lange tijd met de verzelfstandigingsoperatie geworsteld.»419 Tijdens het overleg kondigt de minister aan de zomer als een periode van herbezinning te gebruiken en stelt daartoe «de behandeling van de wijziging van de Spoorwegwet, inzake de uitplaatsing van de taakorganisaties, en de Concessiewet tot na de zomer» uit. Op 29 juni informeert de minister de Kamer over een addendum dat bij het Overgangscontract II is toegevoegd waarmee per 1 juli 2001 het Overgangscontract II nogmaals verlengd wordt tot maximaal 31 december 2001.420

Tot slot is vermeldenswaardig dat tijdens de begrotingsbehandeling een motie wordt ingediend door de heer Van der Steenhoven (GroenLinks) waarin de regering wordt verzocht ondanks de crisis op het spoor «bij de beschouwing van een betere verhouding tussen de overheid en de NS uit te blijven gaan van de uitplaatsing van de taakorganisaties uit het NS-concern en een spoedige behandeling van het wettelijk kader voor uitplaatsing mogelijk te maken.»421 Daarmee is de motie in zekere zin een nadere bevestiging van de motie-Remkes.422 De motie wordt op 5 juli 2001 aangenomen.423

Herbezinningsbrief (2001): van ZBO naar een privaatrechtelijke spoorwegbeheersorganisatie

In september 2001 komt de minister in de zogenoemde herbezinningsbrief terug op de situatie op het spoor.424 In de brief wordt een nieuwe analyse van de situatie op en rond het spoor gemaakt. Dit luidt een fundamentele herziening in van het tot dan toe voorgestane beleid. De minister stelt gewijzigde wet- en regelgeving voor die via nota's van wijziging van de Spoorwegwet en Concessiewet dienen te worden ingevoerd.

Specifiek ten aanzien van de taakorganisaties concludeert de minister dat de principiële scheiding tussen beheer en exploitatie en de organisatie van een overheidsorganisatie als beheerder van de infrastructuur en een private exploitant in de praktijk tot conflicten leidt en onwerkbaar is. «[D]e bestaande wetsvoorstellen [waren] onvoldoende gericht op de zakelijke, maar dagelijkse en intensieve, relatie tussen vervoerders en infrabeheerder [...] De ontstane relatie tussen overheid, infrabeheerder en vervoerders werkt conflicten in de hand en betreft te vaak directe overheidsbetrokkenheid bij elementen van dagelijkse bedrijfsvoering.»425 Te vaak blijkt de overheid als uitvoerende partij onderdeel te vormen van conflicten in de spoorsector. Vooral nu de verschillende partijen zich voorbereiden op de introductie van marktwerking, neemt het risico op conflicten nog verder toe. Het spoorsysteem is echter niet gebaat bij geruzie. Voor de «middellange termijn wordt een stabiele en conflictarme omgeving gecreëerd.»425

Bovendien is volgens de minister de voorgenomen oprichting van een publieke beheersorganisatie een te grote opgave: «Overheersend probleem blijkt bij nader inzien de publieke vormgeving van de uitvoering.»425 In de herbezinningsbrief geeft de minister aan haar plannen voor de omvorming van de spoorbeheersorganisatie tot een ZBO te laten varen. In tegenstelling tot in de nota De derde eeuw spoor wordt niet overgegaan tot de instelling van een ZBO, maar wordt gekozen voor een privaatrechtelijke constructie.426 De minister benadrukt dat het voorstel een solide basis vormt voor de sector, maar ook een «tijdelijke pas op de plaats is». In het wetsvoorstel worden geen «onomkeerbare stappen» genomen «en de gekozen vorm staat «discussies die nog gevoerd moeten worden niet in de weg.»427

De beleidsvoornemens in het najaar van 2001 en voorjaar van 2002 zijn ingebed in de Spoorweg- en Concessiewet die wederom – voor de vierde keer – ingrijpend worden gewijzigd. In de aanloop tot de plenaire behandeling worden vele tientallen Kamervragen gesteld.428

Kamerbehandeling Spoorweg- en Concessiewet

Op 27 en 28 maart 2002 vindt het plenaire debat over de Spoorweg- en Concessiewet in de Tweede Kamer plaats.429 Nieuwe verkiezingen staan voor de deur. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel wordt door de Kamerfracties gereflecteerd op de motieven voor verzelfstandiging en marktwerking430 en de vertraging die het voorstel heeft opgelopen.431 Bijzonder daarbij is dat beursgang, die in de Kamer eigenlijk nauwelijks aan de orde is geweest, als oorzaak van alle problemen wordt beschouwd.432 Met uitzondering van de VVD distantiëren alle partijen zich van een eventuele beursgang van de NS. Behalve de SP en GroenLinks geven alle partijen aan voor verzelfstandiging te zijn. Vrijwel alle fracties kwalificeren de procesgang en het uitblijven van wetgeving als ongewenst. Met name de oppositie uit daarbij (harde) kritiek433 en geeft aan dat een publiekrechtelijk kader essentieel is, zonder overigens specifiek aan te geven wat er in moet komen te staan.434 Cruciaal is de verbetering van de wijze van publiekrechtelijke borging van waarden om te kunnen sturen.435 Partijen beamen de noodzaak tot sturing en geven aan in te kunnen stemmen met voorstellen om sturing te vergroten, maar verschillen van mening of het concessiestelsel het instrumentarium biedt om adequaat te kunnen sturen.

Zowel GroenLinks436 als de SP437 zijn tegen invoering van het concessiestelsel vanuit de idee dat een andere en directere sturingsrelatie tussen de rijksoverheid en partijen in de spoorwegsector noodzakelijk is. Andere partijen geven aan moeite te hebben met de bevoegdheidsverdeling die voortvloeit uit het concessiestelsel.438 Sommige fracties geven aan zich geconfronteerd te weten met een dilemma aangezien zij inhoudelijke bezwaren hebben tegen de voorliggende wetsvoorstellen maar anderzijds de noodzaak van een publiekrechtelijk kader inzien.439 Via een serie amendementen beoogt de Tweede Kamer publieke belangen en verantwoordelijkheden scherper te formuleren.440 De PvdA geeft bijvoorbeeld aan dat publieke belangen via verschillende lijnen, zoals de recente statutenwijziging van de NV NS441 en de publiekrechtelijke concessielijn «prima kunnen worden veiliggesteld.»442

Centraal in het debat staat echter de toekomstige status van de taakorganisaties. Met uitzondering van de SP is de Kamer het eens over de noodzaak van een duidelijke scheiding tussen de taakorganisaties (beheer) en de exploitatie (vervoer).443 Regeringspartijen PvdA, VVD en D66444 en eveneens oppositiepartijen ChristenUnie445 SGP446, GroenLinks447 en het CDA geven aan de uitplaatsing niet bezwaarlijk te vinden. Het verschil van mening concentreert zich op organisatorische status van de spoorwegbeheerorganisatie. De VVD, D66 en het CDA zijn verbaasd over de fundamentele beleidswijziging die sinds de herbezinningsbrief door de minister wordt voorgesteld en vragen de minister om een nadere motivering voor de afwijking van haar eerdere beleidslijn om een ZBO-constructie te creëren en voor haar voorstel om de spoorbeheerorganisatie in een private staats-NV onder te brengen.448

De PvdA is de enige fractie die zich in de argumenten van de minister kan vinden. Oppositiepartijen SGP, ChristenUnie en GroenLinks zijn daarentegen principieel van mening dat het beheer van de spoorweginfrastructuur, dat Kamerbreed als een publieke taak wordt beschouwd, door een publieke organisatie dient te worden uitgevoerd.449 De heer Van den Berg (SGP) stelt: «Via de concessie creëren wij dus een privaatrechtelijke monopolist.»446 De oppositie verwijst in haar kritiek eveneens naar de kritiek van de Raad van State op het wetsvoorstel.450 De PvdA geeft daarentegen aan dat een ZBO-status geen oplossing biedt voor een inherente spanning die bestaat tussen spoorwegbeheerder en exploitant. In plaats daarvan stelt de PvdA voor een rol voor de vervoerkamer van de NMa in te voegen teneinde juridisering en politisering van conflicten te voorkomen.451

De minister motiveert haar beleidswijziging en uiteindelijke keuze voor de privaatrechtelijk inrichtingsvorm van de spoorwegbeheersorganisatie door te verwijzen naar de ervaringen van de laatste twee jaar. Er bestaat behoefte aan rust en een kader dat kan omgaan met de dynamiek en complexiteit van het dossier. Internationaal zijn alle landen op zoek naar de «meest optimale verhouding tussen spoor- en reizigersvervoer.» Daarbij is volgens de minister «hoofdvraag: hoe kun je de uitvoerders het best, op maat, aansturen?»452 De ervaringen op het spoor in de afgelopen jaren en ervaring met de ZBO’s leiden volgens de minister in praktische zin tot allerlei problemen en is minder flexibel. In een daaropvolgend debat met de SGP, het CDA, GroenLinks en de SP wordt ingegaan op de voor- en nadelen van een ZBO-status in relatie tot sturing en ministeriële verantwoordelijkheid.453 Daarbij geeft de SGP aan dat het kabinetsvoorstel principiële bezwaren oproept.454

De minister concludeert dat op dit moment de privaatrechtelijke variant de beste is en wijst erop dat «dit model met alle betrokken partijen uitdrukkelijk is doorgenomen op een win-win situatie.»455 De minister wijst nogmaals op de bezwaren tegen een ZBO en geeft aan dat het bij elkaar brengen van de taakorganisaties zeven jaar heeft geduurd en maant de Kamer de implicaties die gemoeid zijn met een eventuele ZBO-status mee te wegen; minimaal twee jaar uitstel van wetgeving en een omslachtige reorganisatie.456 Terugkijkend geeft de minister aan dat de verzelfstandiging en de wijze waarop deze werd uitgevoerd noodzakelijk was.

Tijdens de wetsbehandeling worden in totaal 44 amendementen en 11 moties457 ingediend.458 Het belangrijkste amendement wordt ingediend door de heer Van den Berg (SGP) en heeft tot doel de veranderingen die de minister ten aanzien van de spoorwegbeheerorganisatie maakt ongedaan te maken.459 Volgens de indieners zijn de argumenten van de nota van wijziging «louter van praktische aard en nopen niet tot een regeling op privaatrechtelijke basis. Bovendien is niet uitgesloten dat de gekozen privaatrechtelijke vormgeving op gespannen voet staat met Europese regelgeving; in ieder geval nopen de Europese regels volstrekt niet tot een privaatrechtelijke vormgeving.»460 De minister ontraadt het amendement ten stelligste.

Niet lang daarna – op 16 april 2002 – wordt het kabinet demissionair en op 22 juli 2002 treedt het kabinet-Kok II af. Gedurende deze periode wordt desondanks over de inrichtingsvorm van de taakorganisaties en de daarbij behorende spoorwegwetgeving gestemd. Op 23 april 2002 wordt in de Tweede Kamer gestemd over de amendementen op de Spoorwegwet.461 Voor het amendement-Van den Berg462 stemmen de SP, GroenLinks, de ChristenUnie en de SGP, maar dit levert geen meerderheid op waardoor het amendement wordt verworpen. Het amendement-Hofstra waarin een bredere en scherpere verantwoordelijkheid van de minister voor aanleg, maar ook «het beheer en het onderhoud» van de spoorweginfrastructuur wordt vastgelegd, wordt ondanks tegenstemmen van het CDA en de PvdA wel aangenomen.463 Tot slot wordt nog een aantal amendementen aangenomen waarmee de Kamer in generieke zin een grotere controlerende rol claimt ten aanzien van het formuleren van kwaliteits- en capaciteitseisen, de concessieverlening, en het goedkeuren van de gebruikersheffing.464 Een amendement van de SP dat ertoe zal leiden dat het hoofdspoornet niet kan worden gegund aan (deels) private bedrijven wordt niet aangenomen.465

Op 7 mei 2002 vindt de eindstemming plaats.466 Tijdens de eindstemming geeft de SGP een stemverklaring af, waarin wordt aangegeven dat zij niet kan instemmen met een voorstel dat het beheer van de infrastructuur uitbesteedt aan een privaatrechtelijke organisatie. Met de Concessiewet zal worden ingestemd, met de Spoorwegwet niet. Uiteindelijk stemmen de SP, GroenLinks, de ChristenUnie en de SGP tegen het wetsvoorstel van de Spoorwegwet, dat desondanks wordt aangenomen. De Concessiewet wordt met algemene stemmen aangenomen.

De taakorganisaties in staatseigendom

Een week later, op 15 mei 2002, zijn er Kamerverkiezingen. Hieruit komt op 22 juli 2002 het kabinet-Balkenende I voort. De nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat wordt de heer De Boer (LPF). Gedurende de laatste weken van haar demissionaire periode wordt door minister Netelenbos nog een belangrijke stap gezet in het dossier van de taakorganisaties.

Op 24 mei 2002 informeert ze de Kamer dat de Staat op 21 mei 2002 met de directie van de NS is overeengekomen per 1 juli de aandelen in NS Railinfratrust BV (de houdstermaatschappij van Railned, Railverkeersleiding en Railinfrabeheer) over te nemen.467 De overeenkomst is een nadere uitwerking van het op 10 april 2000 gesloten memorandum van overeenstemming. Daarmee komt het eigendom van het spoorwegnet per 1 juli 2002 in handen van de Staat en is de uitplaatsing van de taakorganisaties gerealiseerd. «Waar de Staat sinds 1995 verantwoordelijk was, zal door de overdracht van de aandelen nu ook de beschikkingsmacht over de infrastructuur en over de organisaties die de infrastructuur beheren, bij de Staat komen te liggen.»468 Een maand later informeert de minister de Kamer over de voortgang van de integratie en geeft daarbij aan dat de definitieve keuze van de statutaire inrichting «overeenkomstig het beleid aangaande staatsdeelnemingen» zal plaatsvinden.469

De taakorganisaties besproken in de Eerste Kamer

Op 1 juli 2002 stelt de minister dat verlenging van het Overgangscontract II opnieuw aan de orde is aangezien de spoorwegwetgeving nog aanhangig is bij de Eerste Kamer en veel uitvoeringsregelgeving zich nog in de ontwerpfase bevindt.470 Op 23 juli 2002 stuurt de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat van de Eerste Kamer een verslag van voorbereidend onderzoek naar aanleiding van beide wetsvoorstellen.471 Enkele fracties geven blijk van een zeer kritische houding. Zo kunnen leden van de PvdA-fractie zich niet aan de indruk onttrekken dat «bij alle verdienstelijke pogingen om een valse start in de richting van een onbezonnen privatisering te redresseren, deze wetgeving naar vorm en inhoud nog niet voldoende is uitgekristalliseerd. Wetstechnisch valt op dat veel wordt geregeld door lagere regelgeving.»472 Is, zo vragen de senatoren zich af, het wetsvoorstel bovendien niet (te) eenzijdig gericht op marktwerking?473 Maar ook in de Eerste Kamer domineert het vraagstuk van de vormgeving van de spoorbeheerorganisatie. In de Senaat worden vraagtekens geplaatst bij het voornemen van de minister om de juridische status van de spoorbeheerorganisatie te wijzigen474 en de juridische scheiding van spoorbeheerder en vervoerder die met het wetsvoorstel wordt gefinaliseerd.475

Op 14 oktober 2002 stuurt de minister een memorie van antwoord op het voorlopige verslag van de Eerste Kamer.476 In het antwoord geeft de minister aan dat de institutionele vormgeving op het spoor er een is die via leren tot stand is gekomen. «De historie van het wetsvoorstel laat zien dat er verschillende mogelijkheden zijn overwogen en uitgeprobeerd (verzelfstandiging, uitplaatsing, concurrentie op of om het spoor, enz.). De elkaar opvolgende veranderingen hebben niet bijgedragen tot stabiliteit in de spoorsector.»477 Daarbij geeft de minister aan dat het denken in Nederland en Europa voortdurend is geëvolueerd. Ook geeft de minister aan dat de interpretatie van Europese wetgeving nog in beweging is en dat verschillen bestaan tussen landen ten aanzien van de inrichting tussen infrastructuur en vervoer.478 Niet overal is een scheiding tussen vervoerder en beheerder aangebracht; wel is overal in Europa een scheiding tussen vervoerder en capaciteitsverdeler/verkeersleiding aangebracht. De meeste lidstaten hebben voor een privaatrechtelijke vorm gekozen voor de verhouding tussen infrastructuurbeheerder en vervoerder (o.a. Duitsland, Verenigd Koninkrijk). Er zijn geen lidstaten die hebben gekozen voor een publiekrechtelijke verhouding tussen infrastructuurbeheerder en vervoerder.479

In de wetsvoorstellen is voorzien in een structuur die bijdraagt aan het creëren van duidelijkheid, rust en herstel. Vertrekpunt is de huidige situatie en niet een theoretisch ideaalmodel. De wetgeving beoogt de relatie tussen de rijksoverheid, spoorwegbeheerder en spoorexploitanten op een zodanige wijze wettelijk te verankeren dat publieke belangen kunnen worden geborgd. Op een vraag of in de concessiewet concurrentie uitgangspunt is, antwoordt de minister dat ten aanzien van personenvervoer per spoor noch concurrentie op dan wel om het hoofdrailnet uitgangspunt is.480

Met de wet wordt de situatie op het spoor bevroren; er wordt een principiële keuze gemaakt om niet te reorganiseren omwille van het creëren van rust en stabiliteit. De wet biedt echter de mogelijkheid om een vervoers- en beheerconcessie aan een geïntegreerd bedrijf te verlenen.481 De minister geeft aan: «In de wetsvoorstellen wordt geen principiële keuze gemaakt voor scheiding van vervoer en infrastructuur. Er zijn nu twee missie-gestuurde publieke vennootschappen die in kader- en toegangsovereenkomsten heldere afspraken maken om onder andere infrastructuur en exploitatie te optimaliseren.»481 De wetgeving zou daarmee voldoende robuust zijn om aan te sluiten bij Europese ontwikkelingen waarbij spoorwegen nationaal meer geïntegreerd raken. Ook schrijft de Europese richtlijn geen keuze voor een privaatrechtelijke of een publiekrechtelijke beheerder voor.479 Nederland kiest daarmee in lijn met de meeste andere Europese lidstaten voor een privaatrechtelijke invulling.

Desgevraagd reflecteert de minister nogmaals op de argumentatie dat een overheidstaak in principe publiekrechtelijk vormgegeven dient te worden482 en daarnaast geeft de minister aan dat de discussie rond de juridische vorm van de spoorbeheerorganisatie aangeeft dat geen sprake is van een beste vorm voor de inrichting van de verhoudingen op het spoor, «evenmin als de keuze voor de juridische vorm van de vervoerder een principiële is, is die dat voor de infrastructuurbeheerder.»483 Gevraagd naar de verschillen in aansturing tussen ZBO en staats-NV antwoordt de minister: «de mate van gedetailleerdheid. De concessie grijpt aan op de overleg- en de informatieplicht, op het toezicht op de naleving van de concessie door de minister, op het toezicht op de veiligheid door de minister, op de last onder dwangsom en op de gehele of gedeeltelijke intrekking van de concessie, als ultimum remedium. Bij een ZBO is het aangrijpingspunt overlegplicht en informatieplicht, het geven van algemene aanwijzingen – dat is dus een groot verschil – benoeming en ontslag van bestuurders van het ZBO, aansturing via begroting en verantwoording van ZBO en wijzigen bij wet van taken van het ZBO.»483

De minister licht verder toe dat de relatie tussen infrastructuurbeheerder en vervoerder bezien dient te worden «als een dienstverlener, die capaciteit aan een spoorwegonderneming aanbiedt. De [Europese] richtlijn beoogt juist géén hiërarchische relatie, maar een samenwerkingsrelatie.»483

Op 3 december 2002 is er een (algemeen) overleg484 in de Eerste Kamer waarin de wetsvoorstellen van de Spoorwegwet en de Concessiewet worden besproken.485 De heer Eversdijk (CDA) reflecteert tijdens de plenaire behandeling van de wetsvoorstellen over de wijze waarop de Senaat haar werkzaamheden uitvoert: «Er is voortdurend zeer veel schriftelijke informatie geweest in de verslagen en van lieverlede is ook in deze Kamer min of meer geruisloos – zo heb ik de indruk – het fenomeen van het algemeen overleg binnengekomen. Dit is bij ons weliswaar nog steeds in besloten vorm en dat heeft voor een deel zo zijn voordelen, met name, zo denk ik, omdat je dan wat openhartiger met ambtenaren kunt spreken; maar voor een ander deel is er ook wat voor te zeggen om er eens over na te denken hoe dat verder moet.»486

De minister licht nogmaals toe dat de nieuwe regelgeving primair bedoeld is om rust te creëren omdat publiekrechtelijke kaders worden aangebracht die essentiële publieke belangen borgen. Tegelijkertijd dient de wetgeving een flexibel kader te vormen aangezien de sector nog volop in ontwikkeling is. Met de evaluatie van het stelsel van wetgeving in 2006 kunnen eventuele aanpassingen worden doorgevoerd.487 Naar aanleiding van opmerkingen van de minister dat de transactiekosten van concessieverlening hoog zijn, waardoor aanbesteding van het kernnet een kostbaar en tijdrovend proces zal zijn, stelt PvdA-senator Wolfson de vraag of aanbesteding van een geïntegreerd spoorbedrijf niet eenvoudiger is.488 De minister geeft aan dat de huidige voorstellen deze ruimte voor «herbezinning op termijn» bieden.

Desalniettemin is de Eerste Kamer zeer kritisch. De heer Eversdijk (CDA) vraagt zich af of marktwerking op het Nederlandse infrastructuurnet wel mogelijk is.489 De heer Terlouw (D66) geeft aan «het onrustige gevoel» te hebben «dat de oplossing langzamerhand niet meer past op het probleem. De aanvankelijke gedachte van concurrentie in het personenvervoer op het spoor is niet realiseerbaar. Het idee van concessies is zo ingewikkeld en onwaarschijnlijk dat hij niet verwacht dat vervoerders beter voor hun klanten zullen zorgen onder de dreiging van verlies van de concessie.»490 Wellicht zou teruggang naar een situatie waarin sprake is van een privaatrechtelijke vorm in rijkseigendom wenselijk zijn, maar hij spreekt zijn angst uit dat «Nederland zal worden overruled door de Europese Unie.»490 In antwoord op de in de Kamer verwoorde zorgen benadrukt de minister bij monde van een topambtenaar dat concurrentie op het spoor niet mogelijk is. «Er is per definitie sprake van een monopolie op het hoofdrailnet.»491 De concessie kan wel worden gebruikt om concurrentie aan te gaan met het wegvervoer en de Spoorwegwet biedt de ruimte om «bijvoorbeeld een holding boven de infrastructuurbeheerder en de vervoerder» te plaatsen. De heer Bierman (OSF) geeft aan «dat er nog steeds een onlosmakelijk verband is tussen de kwaliteit van de infrastructuur en van het materieel dat erop rijdt. Hij pleit dan ook voor een holding boven beide bedrijven die efficiency-afwegingen maakt op gebied van onderhoud en investeringen en voor concurrentie op de trein.»492 Op de vraag van de heer Van der Lans (GroenLinks) hoe conflicten in de spoorsector kunnen worden voorkomen geeft de minister aan dat het nieuwe stelsel «de verantwoordelijkheden van de diverse partijen duidelijker zullen zijn.»492

Volgens de heer Van Altena bestaat er momenteel «geen inzicht in de kwaliteit van de infrastructuur en van het materieel en is er geen management informatie of publiekrechtelijk sturingsinstrument om de ministeriële verantwoordelijkheid voor het vervoer en de infrastructuur te kunnen waarmaken.» De concessie moet dit wel bieden en de evaluatie in 2006 en de periode erna biedt ruimte aan «de politieke discussie of er in 2014 een aanbesteding zal plaatsvinden.»492

Begin februari 2003 blijkt uit een nader voorlopig verslag, dat er nog vragen leven in de Senaatsfracties.493 Verschillende fracties hebben vragen bij de mate waarin vanuit Europa nu precies druk bestaat om concurrentie op het Nederlandse spoor toe te staan.494 Verschillende fracties wensen ook te weten wat nu precies de opvatting van de minister is inzake de splitsing van de NS en de drie taakorganisaties die vanaf 1 januari 2003 gezamenlijk onder de naam ProRail naar buiten treden.495

Tijdens de plenaire behandeling van de Spoorweg- en Concessiewet op 15 april 2003 schetst de heer Wolfson (PvdA) het dilemma dat de Tweede Kamer parten speelde en ook door fracties in de Eerste Kamer wordt gedeeld496; inhoudelijk en wetstechnisch gezien is op de voorstellen het nodige aan te merken: «Anderzijds zijn er goede argumenten om te proberen vandaag tot een voorlopige afronding te komen. De wetsvoorstellen regelen heel veel dat nu houtje-touwtje is opgelost en beter geregeld moet worden: halve afspraken, hele, maar onuitvoerbare contracten en tot dusver onduidelijke bevoegdheden. Niet alles wordt nu meteen goed geregeld, maar de wetten zijn flexibel en laten ruimte voor voortschrijdend inzicht.»497 Gegeven dit dilemma en de situatie op het spoor is het volgens de heer Wolfson belangrijk dat een langetermijnherstelplan wordt ontwikkeld en een grondige analyse plaatsvindt van de alternatieve beheersvormen gedurende de wetsevaluatie. Verschillende partijen reflecteren op nut en noodzaak van verzelfstandiging en marktwerking498, besteden aandacht aan de sturingsproblematiek499 waarbij sommigen aangeven moeite te hebben met de scheiding tussen beheer en exploitatie500 en het feit dat Nederland met de invoering van de wetgeving als eerste land zal voldoen aan de implementatie van de Europese regelgeving.501

Tijdens het debat wordt door de heer Wolfson (PvdA) een motie ingediend waarin de minister wordt opgeroepen met een visie te komen op de beste verhouding tussen de NS en taakorganisaties, gegeven de Europese regelgeving terzake:

«De Kamer, (...) verzoekt de regering om (...) bij de evaluatie van de Spoorwegwet als voorzien in 2006 een nota aan te bieden over het voor en tegen van alternatieve beheersvormen, waaronder tenminste concessieverlening aan een holdingconstructie waarin infrastructuur en exploitatie weer bijeen zijn gebracht, zoals mogelijk gemaakt in de Vierde Nota van Wijziging van de Spoorwegwet; (...) en nieuwe wetsvoorstellen voortvloeiend uit de voor 2006 voorziene wetsevaluatie en de bovenbedoelde nota nog in de loop van 2006 aan de Staten-Generaal aan te bieden (...).»502

De meeste partijen geven aan de PvdA in deze wensen te steunen503 en daarmee de voorstellen het «voordeel van de twijfel» te geven.504 Alleen GroenLinks en de OSF laten aantekenen niet met de voorstellen in te hebben kunnen stemmen.505 De minister geeft aan niet onsympathiek tegen de motie te staan. «Met het oog op de demissionaire status van het kabinet is het derhalve opportuun om het oordeel over de motie aan de Kamer over te laten.»506 Daarmee wordt de beraadslaging gesloten en de wetsvoorstellen worden zonder stemming aangenomen. Op 6 mei 2003 wordt gestemd over de motie-Wolfson.507 De motie wordt met algemene stemmen aangenomen. Daarmee is het publiekrechtelijke kader van het verzelfstandigingstraject bijna tien jaar nadat de Tweede Kamer besloot tot de verzelfstandiging van de NS eindelijk een feit (zie paragraaf 3.6 over recente ontwikkelingen).

Conclusies over motieven voor oprichting ProRail (1999–2005)

Verreweg de belangrijkste conclusie die kan worden getrokken over het besluit tot oprichting van ProRail is dat de vormgeving van de spoorbeheerder sterk wordt beïnvloed door de ontwikkelingen in de spoorsector. Motieven en argumenten van de minister wijzigen veelvuldig en ogenschijnlijk eenvoudig waardoor gesproken kan worden van een grillig wetgevingsproces. Het besluitvormingsproces kan ook als zeer stroperig worden bestempeld. Bij aanvang van het besluit tot verzelfstandiging wordt aangenomen dat een overgangsperiode van vier jaar (1995–1999) voldoende is om een perspectief op marktwerking in de spoorsector te ontwikkelen, maar dat blijkt veel te kort. Er blijft lang onduidelijkheid bestaan over de wijze waarop marktwerking zal worden geïntroduceerd en ook de samenhang tussen marktwerking op het spoor en andere delen van het openbaar vervoer blijft onderbelicht in het debat.

Een kabinetswijziging is medeverantwoordelijk voor een substantiële vertraging in de totstandkoming van beleid. Als gevolg hiervan blijft ook lang onduidelijkheid bestaan over de uitplaatsing van de taakorganisaties. Zelfs de visie die wordt neergelegd in de nota De derde eeuw spoor (1999) is niet uitontwikkeld, met name ten aanzien van de bijbehorende institutionele inrichting van de spoorsector en meer in het bijzonder ten aanzien van de juridische vormgeving van de taakorganisaties. Praktische ervaringen met de samenwerkingsrelatie tussen de taakorganisaties spelen een belangrijke rol bij het besluit van de minister (en de NS) om de taakorganisaties volledig uit te plaatsen.

De zeer pragmatische overwegingen die ten opzichte van de taakorganisaties een belangrijke rol spelen contrasteren met het expliciete voornemen van de minister om – op termijn – naar een beursgang van de NS en privatisering te streven. Met name als bedacht wordt dat dit privatiseringsperspectief al in de periode 1993–1995 post heeft gevat in de ambtelijke en politieke top van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Europese wet- en regelgeving speelt eveneens een belangrijke rol in de overwegingen van de minister om concurrentie te introduceren en de taakorganisaties uit te plaatsen.508

Rond het voornemen tot de oprichting van de taakorganisaties ontwikkelt zich gedurende de overgangsperiode 1995–2000 in de beleidsnota’s gaandeweg het idee dat sprake dient te zijn van één uitvoeringsorganisatie met een ZBO-status. Concrete ervaringen in de spoorsector als gevolg van ontvlechting en het vooruitzicht van marktwerking (experimenten; een toenemende spanning in de relatie taakorganisaties-NS) en een zeer kritisch rapport van de Rekenkamer ten aanzien van de aansturing gedurende de overgangssituatie voeden deze ontwikkeling.

Vanaf 2000 vormen de ontwikkelingen op en rond het spoor aanleiding om in hoog tempo deze voornemens opnieuw te wijzigen. De wetsvoorstellen worden tot vier keer toe gewijzigd. De oorzaak voor de wijzigingen is te vinden op het spoor. Gedurende de jaren 2000 en 2001 is sprake van een sterke daling in de prestaties op het spoor in termen van dienstverlening, verstoorde verhoudingen tussen de belangrijkste spelers op en rond het spoor, en is sprake van een arbeidsconflict binnen de NS. Als gevolg hiervan besluit de minister tot een radicale beleidswijziging en wordt «rust en stabiliteit» het centrale devies.509

De herbezinningsbrief (2001) vormt een fundamentele wijziging in het beleid; de Raad van State spreekt van «een ommekeer van uitgangspunt». De consequenties voor de inrichting van de taakorganisaties zijn ingrijpend. De Kamer oordeelt echter dat de onderbouwing en de plotselinge keuze van de minister voor een private spoorbeheerder onvoldoende en overwegend pragmatisch is.429 Met name praktische bezwaren (vanuit de sector) en ervaringen in andere sectoren worden door de minister aangedragen om de Kamer te overtuigen van het feit dat een ZBO-status van de spoorbeheerorganisatie ongewenst is.

Net als gedurende het besluitvormingstraject tot verzelfstandiging van de NS vormen Europese regelgeving en beleidsintenties opnieuw belangrijke aspecten in de argumentatie over de vormgeving van de relatie tussen overheid en spoorweg(beheer)organisatie(s).

Tot slot kan geconstateerd worden dat de Eerste Kamer aan het eind van het wetgevingsproces zeer wezenlijke kritiek levert op de motieven en de onderliggende argumentatie van de minister ten aanzien van enkele kernelementen in de wetsvoorstellen. De motie die unaniem door de Eerste Kamer wordt aangenomen, heeft potentieel verreikende implicaties (zie paragraaf 3.6).

3.4. Borging, sturing en verantwoording

3.4.1. Borging, sturing en verantwoording (1993–1995)

Ten aanzien van het principebesluit tot verzelfstandiging valt op dat nadat in september 1993 door de Kamer wordt ingestemd met de verzelfstandiging er sprake is van een toenemende frustratie in de Tweede Kamer ten aanzien van de mate waarin nog invloed kan worden uitgeoefend op de condities waaronder tot verzelfstandiging wordt overgegaan.

Sturing en verantwoording tijdens onderhandelingen met de NS

Na instemming van de Kamer in september 1993, werken de NS en het ministerie van Verkeer en Waterstaat de voorstellen voor verzelfstandiging verder uit.510 Hierbij treedt de minister met de NS in onderhandeling over de vormgeving van de verzelfstandiging en de relatie rijksoverheid-NS. De voortgang tijdens de onderhandelingen is echter minder voortvarend dan gepland.511 Eén van de redenen hiervoor is dat de NS zich tegen de afsplitsing van de taakorganisaties verzet.512 Gedurende de onderhandelingen houdt de NS vast aan het eigendom van infrastructuur en behoud van de taakorganisaties binnen de holding.513

Bovendien loopt het dossier in het voorjaar en de zomer van 1994 vertraging op als gevolg van verkiezingen en de kabinetsformatie. Vanaf augustus 1994 treedt een nieuw kabinet onder leiding van premier Kok aan, waarin de PvdA, de VVD en D66 zitting hebben. In het regeerakkoord wordt echter niet gesproken over de NS noch over de verzelfstandigingsoperatie van de NS.514 Uiteraard verandert ook de samenstelling van de Kamer.

De nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat – mevrouw Jorritsma-Lebbink – geeft begin 1995 optimistisch aan dat besluitvorming over de eerste fase van implementatie van het kabinetsstandpunt-Wijffels nabij is, en «voor het zomerreces het (omvangrijke) pakket aan contracten tussen de Staat en de NS aan de Tweede Kamer kan doen toekomen.»515 De minister geeft aan dat de resultaten in samenhang worden voorgelegd aan de Kamer en bereid te zijn om de Kamer (vertrouwelijk) nader van informatie te voorzien, mocht hieraan behoefte bestaan.516

Tijdens deze periode wordt de Tweede Kamer via besloten vergaderingen van de vaste Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat op de hoogte gehouden over de onderhandelingen met de NS en de implementatie van het kabinetsstandpunt-Wijffels.517 Desondanks blijkt uit een brief dat in de ogen van de nieuwe Kamer zorg bestaat «over de wijze waarop de Tweede Kamer daadwerkelijk betrokken kan worden bij de beoordeling van en de besluitvorming over deze complexe materie.»518 Hoe breed deze zorg wordt gedeeld in de Kamer en wat precies de oorzaak van deze zorg vormt, is onduidelijk. Uit het verloop van het besluitvormingsproces valt wel op te maken dat er onvrede is over de uitkomst van de contractbesprekingen en het uitblijven van informatie over enkele belangrijke onderdelen van de verzelfstandigingsoperatie.

Het hoofdlijnencontract Over de Wissel tussen de NS en de minister wordt op 29 juni 1995 ondertekend. Op de valreep, net voor het zomerreces, stuurt de minister de brief aan de Kamer ter toelichting op het inmiddels uitonderhandelde resultaat met de NS. In de brief vat de minister kort samen hoe de nieuwe verhouding tussen de NS en de rijksoverheid er uit komt te zien.519 Op 4 juli 1995 wordt het volledige contract door de minister aan de vaste Kamercommissie gestuurd. Omdat de Kamerleden inmiddels op reces zijn, worden de documenten nagestuurd.520 Eén van de belangrijkste aspecten in de verzelfstandiging blijkt echter in het contract te ontbreken; er is geen informatie over de zogenaamde contractsector opgenomen. De vaste Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat besluit tijdens een procedurevergadering op 31 augustus 1995 dan ook een extern adviesbureau in te schakelen bij de voorbereiding van de plenaire behandeling van het debat over het contractenpakket.521

De minister maakt onderwijl de (tussen)balans op: «De NS is de afgelopen jaren onomkeerbaar het pad van de verzelfstandiging opgegaan.»522 «Een stelsel van afspraken en contracten regelt de nieuwe verhoudingen. Bijna twee jaar is daarover onderhandeld. Beide partijen zijn ervan overtuigd, dat daarmee in de toekomst beter tegemoet kan worden gekomen aan de wensen van reizigers en verladers.»523

In het contract tussen de Staat en de NS is een afspraak gemaakt omtrent de wijze waarop concurrentie in de sector zal worden ingevoerd.524 Ten aanzien van de taakorganisaties wordt in het hoofdlijnencontract overeengekomen dat de taakorganisaties als «zelfstandige rechtspersonen – organisatorisch en boekhoudkundig gescheiden van de andere NS-onderdelen – maar binnen de NV NS blijven functioneren waarbij een (exclusieve) en directe opdrachtgeversrelatie met de rijksoverheid wordt vastgelegd».525 «De positie, de functie en het functioneren van Railned, NS Verkeersleiding en NS Railinfrabeheer» en de in de hoofdlijnenovereenkomst overeengekomen aansturingsrelatie wordt «niet eerder dan in 1998 en uiterlijk in 1999» uitgevoerd.526

Met de vertraging die de besluitvorming inmiddels heeft opgelopen, begint de tijd echter te dringen en de minister maant de Tweede Kamer tot spoed met betrekking tot goedkeuring van de gemaakte afspraken, aangezien er specifieke termijnen zijn opgenomen in het overgangscontract.527

Onderzoek Tweede Kamer hoofdlijnencontract

Het onderzoeksrapport dat in opdracht van de Tweede Kamer is opgesteld, wordt begin november 1995 aan de Kamer gepresenteerd. In het onderzoeksrapport wordt ingegaan op de splitsing tussen beheer en exploitatie528 en op overwegingen die ten grondslag liggen aan het besluit om de railinfrastructuur van de NS niet aan de rijksoverheid over te dragen.529 Het rapport concludeert dat de overeenkomst op hoofdlijnen een «correcte en evenwichtige uitwerking van het kabinetsstandpunt inzake de gewenste relatie tussen rijksoverheid en NS» is en een potentiële win-win-situatie voor zowel de rijksoverheid als de NS creëert «die zonder ontvlechting en verzelfstandiging naar alle waarschijnlijkheid niet optreedt.»530 «De rijksoverheid heeft dus op basis van het contract de sleutel in handen voor de voorwaarden waaronder en het tempo waarin concurrentie kan optreden.»531 Overigens wijst het rapport erop dat in de overeenkomst «flankerend beleid slechts als overweging in de Considerans is opgenomen. Gezien het belang dat RO [rijksoverheid; red.] zelf aan mobiliteitsbevordering hecht, was het denkbaar geweest dat het flankerend beleid meer verplichtend en concreter in de Overeenkomst was opgenomen.»532

Tijdens het Kameronderzoek presenteert de minister het vervolgtraject van de verzelfstandiging van de NS, met name van de voorgestelde systematiek waarmee wordt overgaan tot identificatie van de zogenaamde onrendabele lijnen – de zogenoemde contractsector.533 Via deze lijnen wordt door de rijksoverheid inhoud gegeven aan de borging van een maatschappelijk gewenst minimumvoorzieningenniveau voor het spoorvervoer. De minister geeft aan op welke wijze zij de Kamer denkt te betrekken bij deze besluitvorming en verzoekt de Kamer «bij het debat in december mijn overwegingen inzake de verdere uitwerking van de contractsector te betrekken».534 Een week later herbevestigt de minister haar verwachtingen rondom de verzelfstandigingsoperatie, waarbij zij bovendien de marktwerkingsvorm benoemt: concurrentie op het spoor.535 Overigens nuanceert de minister de verwachtingen dat NS Reizigers op het hoofdrailnet op korte termijn concurrentie zou mogen verwachten; op de regionale OV-markten wordt wel degelijk concurrentie voor de NS voorzien.536

In de Tweede Kamer blijven de financiële aspecten van de verzelfstandiging, met name daar waar het gaat over de wijze waarop de NS omgaat met de onrendabele lijnen (contractsector) de gemoederen bezighouden. Het adviesbureau IME is er namelijk niet in geslaagd de benodigde financiële informatie van de NS voor het rekenmodel van de (on)rendabele lijnen te verkrijgen. De Kamer roept de minister op geen besluiten over het gesloten hoofdlijnenakkoord of de contractsector te nemen vóór de parlementaire behandeling.537 De minister verzekert de Kamer dat zij bij besluitvorming over onrendabele lijnen zal worden geconsulteerd.538 Tegelijkertijd maant de minister de Tweede Kamer tot spoed inzake het oordeel omtrent het met de NS gesloten contract op hoofdlijnen. Er dient helderheid te komen voor de organisatie en haar werknemers.

Opmerkelijk is dat de minister in antwoord op Kamervragen een ander doel van verzelfstandiging benoemt. Daar waar de vorige minister in 1993 nadrukkelijk sprak van een dubbeldoelstelling en ook de relatieve verhouding daarbij weergaf,539 spreekt de minister inmiddels over één doel: «Het hoofddoel van de verzelfstandigingsoperatie is grotere klantgerichtheid.»540 Daarmee verdwijnt dus het financiële argument uit de doelstelling van de verzelfstandiging en de inrichting van de taakorganisaties.

Onvrede in de Kamer over het informatieproces

Uit de aard en hoeveelheid vragen die de Kamer stelt ter voorbereiding op het notaoverleg van 11 december 1995 blijkt dat er sprake is van onvrede bij de Kamer.541 Deze onvrede wordt niet weggenomen, maar eerder aangewakkerd in de aanloop naar de plenaire behandeling van de overeenkomst.

Hoewel de minister aangeeft dat de contracten zijn overeengekomen onder voorbehoud van goedkeuring door de Tweede Kamer, wijst de minister er ook op dat het onthouden van goedkeuring significante financiële en organisatorische gevolgen heeft.542 In antwoord op schriftelijke Kamervragen laat de minister er geen twijfel over bestaan dat het voorliggende contract op hoofdlijnen wat haar betreft integraal dient te worden bezien en zo spoedig mogelijk in werking dient te treden en dat het terugdraaien van de ingezette verzelfstandiging een gepasseerd station is.543

Tijdens het debat gaat de minister nader in op de twee doelstellingen die ten grondslag liggen aan de verzelfstandiging: «het geven van maximale flexibiliteit aan bedrijven om hun markt goed te bedienen, en aan de overheid om haar verantwoordelijkheid voor het verkeers- en vervoersbeleid een betere inhoud te geven», en «het bevorderen van de oriëntatie op de klanten en van de efficiëntie van het bedrijf.» De facto resulteert dit volgens de minister in «meer markt» en «anders overheid.»544 De minister geeft aan: «De ontvlechting van de Nederlandse Staat en de NS heeft ook als doel om te komen tot concurrentie op het railnet. De afspraken die met de NS zijn gemaakt, maken die concurrentie pas mogelijk. In zoverre is nu dus begonnen met het starten van concurrentiebevordering. In Europees verband wordt overigens ook gewerkt aan het wegnemen van drempels voor de internationale concurrentie. Dat richt zich meer op het wegnemen van de technische verschillen tussen de verschillende spoorwegnetten en op het vergroten van de toegang tot elkaars netten. Op beide punten liggen er voorstellen van de Commissie, waarover echter nog besluitvorming moet plaatsvinden.»545 Voor beide doelen is concurrentie dus instrumenteel. Maar de minister benadrukt nogmaals dat voor wat betreft het hoofdrailnet en de dienstverlening die door de NS wordt uitgevoerd op korte termijn geen concurrentie mag worden verwacht. En hoewel zij aangeeft groot voorstander van concurrentie te zijn en dit noodzakelijk te vinden om met name het tweede subdoel te bereiken, geeft zij aan dat de dreiging van concurrentie afdoende moet zijn om de gewenste positieve effecten te bereiken.

Tijdens de behandeling van het kabinetsstandpunt verzelfstandiging NS op 11 december 1995 wordt duidelijk dat de Kamer kritisch is over het voorliggende hoofdlijnencontract546 en over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de nieuwe relatie. Er bestaat Kamerbreed bij zowel regeringspartijen als oppositie onvrede over de wijze waarop de Kamer wordt geïnformeerd, met name ten aanzien van het vraagstuk rond de onrendabele lijnen.547 Bovendien ontbreken volgens de Kamerleden enkele belangrijke elementen in het contract. Parallel aan de verzelfstandiging wordt in de Kamer ook gesproken over marktwerking in het stads- en streekvervoer. De oppositie vreest dat verzelfstandiging ook een potentiële bezuiniging behelst.

De heer Poppe (SP) vraagt zich af op welke wijze de door de minister gewenste doelen efficiëntie en een kwalitatief hoogwaardig openbaar vervoer bereikt kunnen worden op de zogenaamde onrendabele lijnen: «Hoe kan de minister zonder te blozen zeggen dat de NS én rendabel moeten zijn én een nutsfunctie kunnen behouden die kwalitatief goed wordt ingevuld? Hierbij let ik op de cijfers en de tekorten. Minister Jorritsma-Lebbink: Als wij daarover contracten afsluiten, zullen de NS die functie behouden. De heer Poppe (SP): Ik wil de zekerheid dat de overheid garant staat voor de nutsfunctie. Die zie ik verdwijnen. Minister Jorritsma-Lebbink: Nee. De nutsfunctie is mijns inziens datgene wat in de contractsector wordt afgesproken, want al het overige kan op de markt gebeuren. Kan een traject via de markt niet gereden worden en vinden wij dat dit traject ondanks dit feit toch gereden moet worden, dan wensen wij dat te regelen in de contractsector. Dat is, dunkt mij, de nutsfunctie.»548

Door enkele fracties in de Kamer wordt opgemerkt dat met betrekking tot het proces rond de verzelfstandiging en het vaststellen van de onrendabele lijnen «een zeker gat tussen de politieke intenties van destijds en de inhoud van het contract van nu» zit.549 De Kamer is van mening dat het contract onvoldoende informatie bevat (over de onrendabele lijnen). «Het contract is geen nauwgezette uitwerking van «Wijffels» en dat is het probleem waar wij allemaal mee zitten,» aldus mevrouw Van ’t Riet (D66).550

Vooral het feit dat van de Kamer gevraagd wordt om in te stemmen met het hoofdlijnenakkoord zonder dat zicht bestaat op de uitkomsten rond de onrendabele lijnen en het feit dat de Kamer bovendien wordt geacht het gehele contract te beoordelen zonder dat wijzigingen of aanvullingen mogelijk zijn, zet veel kwaad bloed. Het «slikken of stikken»- argument alsook de waarschuwing van de minister dat aanpassingen in het contract – hoewel formeel mogelijk – in de praktijk veel geld zullen gaan kosten, wordt door de Kamer niet geaccepteerd.551 Kamer en minister verschillen van mening over de vraag of de ontbrekende informatie rond de onrendabele lijnen nu integraal deel uit dient te maken van het besluit om over te gaan tot verzelfstandiging van de NS.552 Bij een deel van de Kamer bestaat de perceptie dat in ieder geval ten aanzien van het overgangscontract nog een zekere mate van zeggenschap bestaat ten aanzien van tarieven en dienstregeling.553 De minister geeft aan dat met het uit handen geven van de bevoegdheden door de Kamer en de feitelijke verzelfstandiging, het beslist niet zo is dat na de overgangssituatie in 2000 alle instrumenten uit handen zijn geslagen.554 Door Kamerleden wordt dit perspectief echter niet gedeeld. Mevrouw Van ’t Riet (D66) stelt dat de overgangsperiode alles is «waarop wij nog enige invloed hebben. Uw vertrouwen dat de NS redelijke tarieven zullen hanteren, is bijna aandoenlijk.»555 Het besluit van de minister om afspraken met de NS over de inrichting van de relatie rijksoverheid-NS te maken voordat sprake is van een publiekrechtelijke borging wordt betreurd.556 De heer Van Gijzel (PvdA) geeft aan: «Wat zich hier wreekt, zeker op langere termijn, is dat de rijksoverheid door dit contract veel bevoegdheden uit handen geeft, zonder dat tegelijkertijd duidelijk is wat daar, naar de klant en naar het mobiliteitsbeleid toe geredeneerd, voor terugkomt.»557

Na de eerste termijn reageert de minister per brief.558 Ze geeft aan op een viertal terreinen (tarieven; voorzieningenniveau en contractensector onrendabele diensten; consumentenbescherming; en de wijze waarop de Kamer gedurende de overgangsperiode bij de uitvoering en uitwerking van het hoofdlijnenakkoord wordt betrokken) nadere voorstellen te willen doen.559 Ten aanzien van de tarieven en het voorzieningenniveau worden door de minister nadere afspraken met de NS in het vooruitzicht gesteld waarmee aan de kritiek in de Kamer wordt voldaan. Voor de twee overige punten doet de minister toezeggingen aan de Kamer. Consumentenbescherming, inclusief de tarieven, zullen worden verankerd in wet- of regelgeving. Tot slot belooft de minister de Kamer periodieke rapportages over de prestaties van de NS te sturen om toe te kunnen zien op naleving van de overeenkomst.

Door op deze wijze de kritiek vanuit de Kamer te pareren, worden deze publieke waarden tenminste voor de duur van de geplande overgangsperiode van vier jaar verankerd. Daarna is sprake van een volledig verzelfstandigde situatie. Dit stemt een groot deel van de Kamer aanzienlijk milder.560 Desalniettemin blijft de Kamer kritisch ten opzichte van een aantal elementen in het voorstel, waaronder de positie van de taakorganisaties (zie hiervoor). De VVD en het CDA geven aan op termijn te streven naar volledige uitplaatsing van de taakorganisaties.561 Door de Kamer wordt geanticipeerd op de introductie van marktwerking op het spoor. Het voorstel van de minister – waarbij de NS eigenaar blijft van het spoor – is dus alleen een tussenoplossing in de ogen van de Kamer.

Naar aanleiding van het notaoverleg worden negen moties ingediend, waarvan er twee worden aangehouden.562 Eén motie betreft een oproep aan de regering om «tijdig een samenhangend pakket wetsvoorstellen gericht op de definitieve vormgeving van de verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen aan de Kamer voor te leggen».563 Deze motie wordt Kamerbreed geaccepteerd.564

Een tweede motie verzoekt de regering om voldoende waarborgen voor een maatschappelijk aanvaardbaar minimum voorzieningenniveau op een meer structurele wijze te regelen.565 De motie wordt alleen gesteund door de oppositiepartijen CDA, de groep-Nijpels, het AOV, de RPF, de SGP, GroenLinks en de SP en dus verworpen.

Een derde motie gaat uit van het gegeven dat concurrentie zal worden geïntroduceerd en «ook toekomstige concurrenten gebruik moeten kunnen maken van de diensten van de taaksector, waardoor een onafhankelijke positie van de taaksector noodzakelijk is». De motie «verzoekt de regering de mogelijkheden om de taaksector buiten de NS te plaatsen te onderzoeken, zodat na afloop van het overgangscontract de taaksector een meer onafhankelijke positie kan krijgen.»348 Deze motie-Remkes, hoewel vrijblijvend in zijn formulering, sorteert duidelijk voor op de introductie van concurrentie in de spoorsector. De motie wordt aangenomen en wordt gesteund door de VVD, het CDA, D66, de RPF, de SGP, het GPV, de groep-Nijpels, het AOV, de CD en GroenLinks.564 De SP, de PvdA en de Unie 55+ stemmen tegen.

Een vierde motie gaat over de infrastructuur en sluit nauw aan op de vorige motie. Net als de situatie ten aanzien van de taakorganisaties bestaat in de Kamer ook onvrede over de wijze waarop de infrastructuur gedurende de overgangsperiode in handen van de NS blijft. De minister moet toegeven dat het eigendom van het spoor in het advies van de commissie-Wijffels «niet heel »outspoken» of uitgebreid aan de orde» is geweest.566 De motie «verzoekt de regering ernaar te streven dat na afloop van het overgangscontract de eigendom van de infrastructuur bij de overheid geplaatst kan worden»349 en wordt met algemene stemmen aangenomen.

Voor de heer Poppe vormt het debat aanleiding om de balans op te maken: «Als ik dit debat goed volg en zie waar het om gaat, denk ik dat wij bezig zijn met het openbaar vervoer en de nutsfunctie ervan te grabbel te gooien, waarna de reiziger echt vogelvrij wordt verklaard. De NS kan de overheid aan alle kanten klem zetten als zij de nutsfunctie overeind wil houden. Zowel de overheid als het parlement zit na 2000 in een zwart gat te staren. Wij zijn absoluut tegen deze ontwikkeling en wij zijn dus absoluut tegen het overgangscontract.»567

Een laatste motie, ingediend door de heer Poppe (SP) roept de regering op om, «gegeven de onzekerheid na afloop van het overgangscontract (...), de Kamer te garanderen dat na 2000 het spoorwegnet zowel als de dienstregeling als één geheel in stand zullen blijven en de algemeen maatschappelijke functie van de NS niet zal worden aangetast.»568 De motie wordt alleen gesteund door de SP en GroenLinks. De overige fracties stemmen tegen.564

Uiteindelijk wordt ondanks de opstelling van de SP en de diverse moties door de meerderheid van de Kamer ingestemd met het hoofdlijnenakkoord.569 Daarmee is de daadwerkelijke verzelfstandiging van de NS een feit.

Conclusie borging, sturing en verantwoording (1993–1995)

Het dominante denken gedurende het hoofdlijnendebat bij de Kamerfracties die instemmen is dat verzelfstandiging leidt tot «efficiency, heldere scheiding van verantwoordelijkheden en risico’s.»570 De Tweede Kamer heeft in deze periode echter ook aandacht geschonken aan de borging van twee publieke belangen.

Ten eerste consumentenbescherming.571 In september 1993 wordt in het hoofdlijnendebat door de minister een visie op inrichting van consumentenbescherming op de spoormarkt toegezegd en uitgewerkt.572 De aandacht in de Kamer voor consumentenbescherming gaat echter verder. Door vrijwel alle partijen wordt aangegeven dat een gewijzigde relatie rijksoverheid-NS belangrijk is en goede perspectieven biedt voor de klant: de reiziger. Gedurende het verdere verzelfstandigingstraject573 blijft het parlement een belangrijke rol als instigator, bewaker en vormgever van consumentenbescherming op het spoor spelen. Gedurende het debat over het kabinetsstandpunt wordt vrijwel uitsluitend gesproken in termen van burgers als klant van de spoorwegen.574 De aandacht die in de Kamer gevraagd wordt voor consumentenbescherming kan vanuit dit perspectief opgevat worden als een concrete invulling van een publiek belang; het belang van de burger. Door Kamerleden wordt bijvoorbeeld de tariefvrijheid van de NS vanuit dit perspectief in de verzelfstandigingsplannen kritisch benaderd,575 alsmede het belang van een geïntegreerd OV-netwerk. Op deze wijze wordt door de Kamerleden invulling gegeven aan consumentenbescherming.

Ten tweede wordt vanaf het begin van het verzelfstandigingsproces expliciet aandacht gevraagd voor de juridische aspecten rondom de verzelfstandiging.576 Kamerleden geven expliciet aan dat een publiekrechtelijk kader gewenst is om de relatie tussen de NS en de rijksoverheid te borgen.

Ten aanzien van de borging van deze publieke belangen valt op dat gedurende de periode waarin op hoofdlijnen wordt gesproken over de verzelfstandiging van de NS de Kamer vrij passief is. De kaders die door de minister in haar verzelfstandigingsvoorstel worden gesteld ten aanzien van de rol van de Tweede Kamer worden door de Kamer overgenomen. De Tweede Kamer gaat binnen deze kaders wel actief op zoek naar informatie, getuige bijvoorbeeld het onderzoek dat zij laat verrichten. Met uitzondering van oppositiepartij GroenLinks die in september 1993 als enige politieke partij in de Tweede Kamer principiële bezwaren heeft tegen de verzelfstandiging, conformeert de Kamer zich aan het basisidee achter de verzelfstandiging en een terugtredende overheid.

Hoewel enkele partijen (D66 en GroenLinks) zorgen uiten over de mate waarin het parlement nog sturing en controle kan uitoefenen op het personenvervoer per spoor nadat verzelfstandiging een feit is, vormt dit gegeven voor de meerderheid van de Kamerfracties geen aanleiding om niet met de verzelfstandiging van de NS in te stemmen. Zeker in vergelijking met bestudeerde periodes na 1995 valt op dat sturing en sturingsmogelijkheden in de parlementaire beraadslagingen begin jaren ’90 niet centraal staan in de overwegingen van de Tweede Kamer. Met uitzondering van oppositiepartijen als GroenLinks (en na de Kamerverkiezingen in 1994 ook de SP) wordt verzelfstandiging als een interessante optie beschouwd.

Deze houding verandert na het hoofdlijnendebat. Nadat door de Kamer in september 1993 is ingestemd met verzelfstandiging, ontstaat gedurende de periode 1993–1995 groeiende onvrede in de Kamer ten aanzien van de wijze waarop door de Kamer nog sturing en invulling gegeven kan worden aan het verzelfstandigingsproces en de condities op het spoor. De nieuwe Kamer is kritischer over de wijze waarop onder leiding van de nieuwe minister van Verkeer en Waterstaat met de NS wordt onderhandeld over de vorm waarin de verzelfstandiging en de relatie overheid-NS zijn beslag krijgt. Vanaf 1994, als sprake is van toenemende kritiek, tracht de Tweede Kamer meer invloed uit te oefenen op de wijze waarop tijdens het verzelfstandigingsproces wordt omgegaan met publieke belangen. Wat precies aanleiding voor deze omslag is, valt door analyse van de parlementaire beraadslagingen niet exact te achterhalen. Het parlement is gedurende de onderhandelingen met de NS een aantal keer vertrouwelijk geïnformeerd tijdens besloten zittingen. In enkele passages valt echter een toenemende bezorgdheid waar te nemen. Met name gebrek aan inzicht in de zogenaamde contractsector kan een belangrijke aanleiding zijn geweest voor deze onvrede. Doordat met de NS pas later een akkoord kan worden bereikt over hoe om te gaan met de zogenaamde onrendabele lijnen, de contractsector, moet de Tweede Kamer een besluit nemen over de Hoofdlijnenovereenkomst terwijl zij nog in onzekerheid verkeert over dit belangrijke onderdeel van de verzelfstandigingsoperatie.

De onderhandelingen tussen de Staat en de NS culmineren in het overgangscontract dat in juni 1995 wordt ondertekend maar pas in het najaar van 1995 door de Tweede Kamer wordt behandeld. Eind 1995 is de Tweede Kamer niet te spreken over de procesgang. Een belangrijk element van onvrede betreft de wijze waarop de Tweede Kamer wordt geïnformeerd en waarin de Kamer nog ruimte rest om invloed uit te kunnen oefenen op de Hoofdlijnenovereenkomst. De Kamer voelt zich slecht geïnformeerd; zij ontvangt de contracten pas na aanvang van het zomerreces en geeft aan slecht te kunnen besluiten over een pakket waarbij zeer belangrijke informatie ontbreekt. Als gevolg hiervan ontstaat groeiende onrust en aandacht voor publieke belangen.577 De focus is hierbij hoofdzakelijk gericht op de contractsector.

Tijdens het debat over het hoofdlijnencontract, eind december 1995, waarin de relatie tussen de NS en de rijksoverheid voor de overgangsperiode 1995–2000 wordt vastgelegd treedt de Kamer actief op. Door de Tweede Kamerfracties worden in 1995 naar aanleiding van het hoofdlijnenakkoord meer en indringender vragen gesteld over het te volgen verzelfstandigingstraject, de mate waarin het parlement invloed heeft op de besluitvorming en de uitwerking van het principebesluit. Veel aandacht gaat uit naar de mate van sturing die de Kamer nog rest, met name gedurende de overgangsperiode. Met het principe van verzelfstandiging is dan al ingestemd. De consequentie is dat het besef doordringt dat met het eerdere besluit ook de sturings- en controlemechanismen uit handen zijn gegeven.

In ieder geval bij een deel van de Kamer bestaat eind 1995 nog de perceptie dat in ieder geval ten aanzien van het overgangscontract nog een zekere mate van zeggenschap bestaat ten aanzien van tarieven en dienstregeling. Tijdens het debat in december 1995 wordt door de Kamer opgemerkt dat een verschil bestaat tussen hetgeen is gewisseld tijdens het verzelfstandigingsdebat en de uitwerking door de minister: «een zeker gat tussen de politieke intenties van destijds en de inhoud van het contract van nu.»578 «Het contract is geen nauwgezette uitwerking van «Wijffels» en dat is het probleem waar wij allemaal mee zitten.»579 De minister geeft aan dat met het uit handen geven van de bevoegdheden door de Kamer en de feitelijke verzelfstandiging, het beslist niet zo is dat na 2000 alle instrumenten uit handen zijn geslagen.580 Maar de Kamer is hierover een stuk sceptischer met name met betrekking tot tariefvrijheid.581

Bovendien is de Kamer kritisch als haar gevraagd wordt in te stemmen met een totaalpakket aan afspraken waarbij wordt meegedeeld dat aanpassen dan wel wegstemmen meer geld kost. Dit slikken of stikken- argument wordt door de Kamer niet geaccepteerd. Door de Tweede Kamer worden additionele voorwaarden gesteld bij de hoofdlijnenovereenkomst met de NS (een maximale bandbreedte voor tarieven; het voorzieningenniveau; de contractensector onrendabele diensten; en consumentenbescherming). Met de aandacht voor deze onderwerpen wordt door de Kamer invulling gegeven aan de belangen van de burger als reiziger. Deze publieke belangen worden via een aparte brief582 en additionele clausules toegevoegd aan de bestaande overeenkomst met de NS en als zodanig geborgd gedurende de overgangsperiode.

Met uitzondering van oppositiepartijen SP en GroenLinks bestaat bij weinig partijen de behoefte om na het overgangscontract een blijvende bemoeienis te hebben met de belangen die gedurende de overgangsperiode worden onderscheiden.

Tot slot keurt de Kamer het besluit van de minister af om afspraken met de NS over de inrichting van de relatie rijksoverheid-NS te maken voordat sprake is van een publiekrechtelijke borging.556 Vanaf 1993 wordt door Kamerlid Van den Berg (SGP) structureel – tijdens vrijwel elk debat – aandacht gevraagd voor de juridische borging van het verzelfstandigingsproces. Dit ongenoegen wordt breed gedragen en wordt steeds groter.583 Tijdens de behandeling van het hoofdlijnencontract wordt Kamerbreed ingestemd met de motie waarin de regering wordt opgeroepen de verzelfstandiging in te bedden in wetgeving.584

Ondanks de aandacht voor deze publieke belangen, kan geconcludeerd worden dat de Kamer relatief beperkte invulling geeft aan de borging van publieke belangen. Ten eerste gaat de Kamer akkoord met volledige verzelfstandiging na afloop van het overgangscontract. Dat betekent dat alleen gedurende de overgangsperiode 1995–1999 de Kamer invloed heeft op een aantal publieke belangen. Ten tweede krijgt slechts een beperkt aantal belangen aandacht, namelijk die belangen die in de rolverdeling door de commissie-Wijffels zijn geschetst, en enkele concrete aspecten die direct raken aan de belangen van reizigers. Bescherming van publieke belangen door een andere rolopvatting, bijvoorbeeld door het voeren van een bredere regierol over verschillende dossiers in het kader van marktwerking van het openbaar vervoer als geheel of bijvoorbeeld door specifieke aandacht voor het (ongehinderd) functioneren van vitale infrastructuren, blijkt niet uit de parlementaire beraadslagingen die hier zijn geanalyseerd.

3.4.2. Borging, sturing en verantwoording rond de oprichting van ProRail (1999-2005)

Door de Tweede Kamer wordt vanaf het begin van het verzelfstandigingsproces sterke invloed uitgeoefend op het vraagstuk van de vormgeving van de taakorganisaties. De cruciale rol van de taakorganisaties binnen de organisatie van het spoor blijft lang onduidelijk. Mede als gevolg van de ontwikkelingen op het spoor groeit het relatieve belang van dit vraagstuk en wordt de rol van de Tweede Kamer bij de besluitvorming rond dit inrichtingsvraagstuk steeds actiever.

Sturing en verantwoording tijdens de oprichting van ProRail

Al tijdens de behandeling van het contract Over de Wissel in december 1995 wordt door partijen ingegaan op de opsplitsing van de organisatie en de eigendomsrelatie met het spoor.585 Door de Kamer wordt daarbij nadrukkelijk geanticipeerd op de introductie van marktwerking op het spoor. In de ogen van de Kamer wordt met de voorgestelde tussenoplossing een vreemde situatie geschapen, aangezien de Kamer het eens is met de fundamentele verantwoordelijkheidsverdeling die door de commissie-Wijffels is voorgesteld; de overheid is verantwoordelijk voor het spoor. Via de motie-Remkes wordt door de Kamer op basis van een abstracte argumentatie voorgesorteerd op een knip tussen beheer en exploitatie zonder dat hiermee onmiddellijk tot een wijziging in de aansturingsrelatie wordt opgeroepen.586 Op eenzelfde wijze wordt via de motie-Van ‘t Riet opgeroepen om na afloop van het overgangscontract de eigendom van de infrastructuur bij de overheid te plaatsen.349

Vanaf 1995 wordt invulling gegeven aan de verzelfstandiging van de NS en worden de taakorganisaties als aparte eenheden binnen de NS onderscheiden. Het duurt echter geruime tijd voordat aandacht wordt besteed aan de precieze invulling van de wijze waarop de organisaties zullen worden ingebed. Pas in de nota De derde eeuw spoor (1999) geeft de minister aan dat concurrentie in de spoorsector om het spoor zal plaatsvinden en welk marktordeningsregime na 2000 gehanteerd zal worden. Europese wet- en regelgeving en praktische ervaringen spelen een belangrijke rol in de overwegingen van de minister om concurrentie op deze wijze te introduceren en de taakorganisaties uit te plaatsen.587

Niet alle partijen zijn echter overtuigd van de splitsing en van de achterliggende argumentatie van de minister. Bovendien ontstaat in toenemende mate onvrede over het uitblijven van het publiekrechtelijke kader waarin de uitplaatsing gerealiseerd zal worden. Tijdens de behandeling van de nota De derde eeuw spoor wordt door de SGP gereflecteerd op de complexe verwevenheid van publieke en private verantwoordelijkheden die voortvloeit uit dit kabinetsvoornemen.356 Door de oppositie wordt bovendien kritisch gereageerd op het feit dat het kabinetsbeleid vooruit lijkt te lopen op het Europese liberaliseringsbeleid op het spoor. Zo stelt de heer Van Gijzel (PvdA): «Tegelijkertijd zegt de EU dat zij het ingezette beleid zal continueren, waarbij verdergaande openstelling van nationale spoorweginfrastructuur voor personenvervoer op korte termijn niet is voorzien. Dit betekent dat men vanuit Europees kader problemen verwacht met een eindbeeld, dat later in de nota geformuleerd staat. Overigens plaatsen wij vraagtekens bij dit eindbeeld.»588 Op basis van de rapportage van de Algemene Rekenkamer wordt geconcludeerd dat sturing ten aanzien van de taakorganisaties door het ministerie te wensen overlaat. Bovendien concludeert de Rekenkamer dat de hoofdlijnenovereenkomst «niet concreet» was en dat «de uitwerking van een aantal belangrijke onderwerpen [waaronder wetgeving; red.] vooruitgeschoven [werd] naar de overgangsfase die zou lopen tot 2000.»589

Gegeven deze ontwikkelingen wordt duidelijk dat de Tweede Kamer in toenemende mate geconfronteerd wordt met een sturingsvraagstuk rondom de voorgenomen uitplaatsing. Op grond van de kritiek van de Rekenkamer geeft de minister aan: «dat zij met de kennis van vandaag kan concluderen dat de rol en positie van het ministerie [ten opzichte van de taakorganisaties; red.] duidelijker aangegeven hadden kunnen worden in de Overeenkomst uit 1995».590

Hoewel in december 1995 een motie met Kamerbrede steun is aangenomen waarin wordt opgeroepen tot realisatie van een publiekrechtelijk wettelijk kader, wordt door de Kamer weinig gevolg gegeven aan deze eerder aangegeven wens. Vooral Van den Berg (SGP) refereert tijdens debatten met de minister regelmatig aan deze motie. Toch vormt het uitblijven van wetsvoorstellen lange tijd geen aanleiding voor de Tweede Kamer om tot actie over te gaan. In september 1999 worden naar aanleiding van de voornemens van de minister door de oppositie twee moties opgesteld waarin de Kamer de minister oproept eerst te komen met een publiekrechtelijk kader en de uitplaatsing van de taakorganisaties op te schorten totdat sprake is van een deugdelijk wettelijk kader.368 In de ingediende moties wordt expliciet verwezen naar de eerdere motie waarin de minister wordt opgeroepen zo spoedig mogelijk een publiekrechtelijk kader in de vorm van een «samenhangend pakket wetsvoorstellen gericht op de definitieve vormgeving van de verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen aan de Kamer voor te leggen.»369 Hoewel de moties worden opgesteld, worden ze niet ingediend in afwachting van een toezegging van de minister dat meer informatie over de uitplaatsing van de taakorganisaties zal worden verschaft.591 Daar waar de Kamer in eerste instantie op basis van abstracte verwachtingen een keuze maakt inzake de positie van de taakorganisaties, wordt in de loop van de jaren steeds duidelijker dat de inrichting en inbedding van de taakorganisaties een belangrijk sturingsvraagstuk betreft waarover meer van gedachten dient te worden gewisseld.

Dalende operationele prestaties op het spoor

Deze notie wordt steeds belangrijker als eind jaren negentig en begin 2000 de prestaties op het spoor (snel) dalen en de maatschappelijke onrust rondom de gebeurtenissen op het spoor toeneemt. Zo signaleert de minister in de nota De derde eeuw spoor dat «de basiskwaliteit van het spoorvervoer (punctualiteit)» bijvoorbeeld is afgenomen.592

Ten aanzien van de NS wordt in deze periode duidelijk dat, hoewel via contracten gedetailleerde outputindicatoren zoals punctualiteit zijn overeengekomen, deze in de praktijk niet blijken te worden gehaald. De geformuleerde prestaties die zijn overeengekomen met de NS blijken gegeven de ontwikkelingen op het spoor (een tekort aan rijtuigen, een arbeidsconflict, het ontvlechtingsproces van de taakorganisaties uit de NS) te ambitieus. Gedurende de crisis wordt ook steeds duidelijker dat de werkelijkheid van het aansturen van de spoorwegsector vele malen complexer is dan het sturen op aspecten als zitplaatscapaciteit en punctualiteit. De minister moet de Kamer dan ook melden dat de NS aangeeft dat de indicatoren en meetsystemen die het geboden kwaliteitsniveau zouden moeten weergeven in de praktijk eigenlijk niet voorhanden zijn. Kortom, de prestatie-indicatoren die zijn opgenomen in het overgangscontract en zijn opvolgers zijn niet geschikt «om een externe sturingsrelatie tussen de NS en de rijksoverheid op te baseren.»593

Als gevolg van het privaatrechtelijke karakter van de overeenkomst met de NS hebben de Tweede Kamer en de minister weinig publiekrechtelijke instrumenten om iets aan deze situatie te doen. De ervaringen en gebeurtenissen op het spoor, die uiteindelijk culmineren in het opstappen van het grootste deel van de directie van de NS en de raad van commissarissen op 1 januari 2002, focussen de aandacht van de Kamer weliswaar op de problemen bij de NS, maar leiden er ook toe dat ten aanzien van de taakorganisaties meer dan in het verleden oog is voor het (aan)sturingsvraagstuk.

In november 2000 wordt door de Tweede Kamer aangegeven dat de nadere invulling van de relatie NS-rijksoverheid niet kan plaatsvinden zonder publiekrechtelijk kader. Door de Kamer wordt actief ingegrepen in de ontwikkeling van de aansturingsrelatie tussen de rijksoverheid en de taakorganisaties als de minister voorstelt om over te gaan tot de overname van de aandelen in de taakorganisaties. De Kamer is unaniem van mening dat de processen in de spoorsector onzorgvuldig en te snel verlopen. Daarmee wordt expliciet terugverwezen naar de motie-Van den Berg.563 De minister accepteert de wens van de Kamer zonder dat de Kamer een motie hoeft in te dienen.

De inrichting van de taakorganisaties is ingebed in de Spoorweg- en Concessiewet. Gedurende de behandeling van de Spoorwegwet focust het parlementaire debat zich op de wijze waarop publieke sturing op de spoor kan worden gegenereerd. Daarbij speelt de Kamer een zeer actieve en sturende rol (zie ook paragraaf 3.6). Via amendementen wordt bijvoorbeeld het complex aan sturingsrelaties uitgebreid en verankerd.594 Gedurende de periode waarop de problemen op het spoor het grootst zijn en sprake is van een duidelijk neergaande trend in termen van prestaties vormt sturing het kernbegrip in de wijze waarop de Kamer invulling geeft aan haar rol als hoeder van publieke belangen.

Voldoende grip op het spoor?

Als het arbeidsconflict binnen de NS verscherpt en de prestaties in 2001 nog verder terugvallen neemt de roep om actieve sturing door de Kamer toe. De Tweede Kamer is eind mei 2001 van oordeel dat sprake is van een ongewenste situatie in de spoorsector en vraagt zich af op welke wijze de overheid sturing kan uitoefenen, aangezien de waarborgen die via contracten zijn ingebouwd niet blijken te voldoen.595

GroenLinks, de PvdA en D66 concluderen dat de politiek tenminste medeverantwoordelijk is voor de ontwikkelingen op het spoor, en nu vooral worstelt met haar rol. Volgens de PvdA is sprake van een ernstige situatie en dient wet- en regelgeving te worden aangepast en de behandeling van de Spoorwegwet te worden uitgesteld.596 Mevrouw Halsema (GroenLinks) «betreurt de onmacht van de overheid om in te grijpen in de problematiek van de NS. Deze onmacht is het gevolg van de verzelfstandiging van het bedrijf. Het politieke debat over de problematiek op het spoor moet gaan over de relatie tussen Staat en NS. (...) Het huidige Overgangscontract biedt de overheid onvoldoende middelen om de reizigersbelangen op het spoor veilig te stellen: buitenlandse investeringen door de NS kunnen niet gecontroleerd worden, boetes zijn niet effectief en voor een tekort aan zitplaatsen geldt geen sanctie.»597

Over de te nemen stappen verschillen de partijen van mening. Volgens D66 dient de politiek juist afstand te houden tot de NS.598 Volgens de heer Leers (CDA) zal de minister daarentegen juist «een mogelijkheid moeten zoeken om haar greep op de NS te verstevigen, bij voorkeur via een statutaire wijziging die de publieke functie van de NS op de voorgrond plaatst. De verzelfstandiging van de NS hoeft niet ongedaan gemaakt te worden, maar er moeten wel meer sturingsmogelijkheden komen om service, kwaliteit en beschikbaarheid van het openbaar vervoer te waarborgen. Het is uiterst belangrijk dat de Kamer goed geïnformeerd wordt over de mogelijkheden om het maatschappelijk belang bij de NS veilig te stellen.»597 Ook de heer Stellingwerf dringt aan op «een notitie, waarin alle mogelijkheden om de overheid meer invloed te geven op de NS in beeld worden gebracht.»599

De minister geeft aan dat de «de complexe problemen van de laatste tijd» de minister doen omzien naar een mogelijkheid om te komen tot «een definitieve regeling van de relatie tussen de Staat en de NS (...). Uitgangspunt voor de nieuwe structuur moet zijn dat de overheid niet langer in volledige onmacht verkeert als er problemen op het spoor ontstaan, terwijl de directie volledig verantwoordelijk blijft voor het bestuur.»600

Het resultaat van deze herbezinningsperiode is een voorstel van de minister waarin de relatie rijksoverheid-NS op een andere wijze wordt ingevuld. Consequentie van deze beleidswijziging is wel dat de behandeling van de wijziging van de Spoorwegwet en de uitplaatsing van de taakorganisaties wordt uitgesteld tot het najaar van 2001.

Toch lijkt Kamerbreed de opvatting te bestaan dat ondanks de crisis op het spoor de ingezette splitsing tussen exploitatie en beheer gehandhaafd dient te blijven. Tijdens de begrotingsbehandeling van Verkeer en Waterstaat wordt een motie ingediend door Kamerlid Van der Steenhoven (GroenLinks) waarin het kabinet wordt verzocht ondanks bestaande onduidelijkheden die bij de splitsing van de NS zijn opgetreden «bij de beschouwing van een betere verhouding tussen de overheid en de NS uit te blijven gaan van de uitplaatsing van de taakorganisaties uit het NS-concern en een spoedige behandeling van het wettelijk kader voor uitplaatsing mogelijk te maken.»601 Daarbij dient «de conclusie van de Algemene Rekenkamer in Toezicht op het spoor voor uitplaatsing van de taakorganisaties uit het NS-concern» als uitgangspunt. De motie wordt aangenomen. Vóór stemmen de fracties van GroenLinks, het CDA, de ChristenUnie, de SGP en de VVD.602

De focus is primair gericht op de NS en de mogelijkheid om het vacuüm, dat sinds 1995 bestaat te vervullen. Met ieder nieuw incident neemt de frustratie van de Kamer echter toe. Eind december 2001 blijkt de NS al eerder naar beneden bijgestelde en heronderhandelde minimale prestatie-eisen in termen van punctualiteit niet te kunnen behalen. In de Kamer verwoordt mevrouw Halsema (GroenLinks) het Kamerbrede gevoel van frustratie dat geen sturing lijkt te kunnen worden gegeven: «Het overgangscontract is blijkbaar niet meer dan een vodje papier, waar beide contractpartners hun schouders over ophalen. Het verbeterplan wordt door niemand meer serieus genomen.»603 Oppositiepartijen PvdA, SP en SGP, maar ook regeringspartijen zijn eensgezind van mening dat wetgeving noodzakelijk is en roepen op zo snel mogelijk te komen tot wetgeving.604

De minister beaamt in deze periode dat de zoektocht naar de juiste aansturingsrelatie tot de kern van de verzelfstandiging behoort: «De belangrijkste uitdaging sinds 1995 is geweest om de gescheiden rollen goed te definiëren, de overheidssturing niet langer op input, maar op output gericht te laten zijn en de relaties tussen de gescheiden functies en de overheid goed te duiden.»605 Bovendien geeft zij aan dat dit niet eenvoudig is voor een structuur-NV,606 aangezien een «aandeelhouder in een structuur-NV slechts het belang van de totale holding heeft te dienen. Het aandeelhouderschap in een structuur-NV is voor een overheid dan ook geen aantrekkelijke positie. Vandaar dat het kabinet van mening is dat moet worden bezien of het dode geld dat in het aandeelhouderschap van de overheid in de NV zit, benut kan worden voor andere interessante zaken.»607 Bovendien: «Eén ding is zeker: als je te maken hebt een monopolist, waar prikkels van buitenaf nooit ook maar een enkel butsje maken in de schil van de organisatie, komt de dynamiek niet vanzelf op gang. Ik zou willen dat het anders was, maar het is helaas niet zo.»608

Opvallend is dat in de parlementaire beraadslagingen de minister, meer nog dan de Kamer, aangeeft dat sprake is van een sturingsprobleem en een onwenselijke situatie omdat609 «in de beginperiode van het proces van verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen weinig is geregeld. De overheid, als vertegenwoordiger van de belangen van de reizigers, verkeerde daarom tot voor kort in een zeer ongunstige positie tegenover NS Reizigers, een monopolist die in staat was om het totale beleid rond het spoor te dicteren, maar onvoldoende prestaties leverde.»405 De sturingsmogelijkheden en nadelen van een privaatrechtelijk contract geven de minister niet de mogelijkheden die de concessie- en Spoorwegwet wel bieden.610 Publieke wetgeving maakt het mogelijk om «ten behoeve van die sturing alle benodigde informatie te vereisen» en naleving af te dwingen.611 Kamer en minister zitten derhalve op één lijn. Ook de minister geeft sturing hoofdprioriteit. Als voorbeeld kan gewezen worden op de argumentatie van de minister dat in de zoektocht naar meer sturingsmechanismen een wijziging van de statuten van de NS wordt voorbereid waarin de tucht van de Staat beter kan functioneren.417

De heer Van Walsum (D66) geeft aan waarom deze invloed noodzakelijk is: «De verantwoordelijkheid voor het kernnet is een publieke zaak waar de politiek – de overheid – geen afstand van kan en mag nemen. Het is de afgelopen jaren gebleken dat de burger zich bij het disfunctioneren van de NS tot de politiek wendt en van haar verwacht dat zij, het liefst zo snel mogelijk, oplossingen biedt om de klachten te verhelpen. Zowel het parlement als de minister voelde zich de afgelopen jaren wat onmachtig, hetgeen voor velen en ook voor mij een frustrerende ervaring was.»612

Kamerleden worstelen als gevolg van de wijze waarop het verzelfstandigingsproces vorm heeft gekregen met hun positie. Dit wordt het best beschreven door de heer Reitsma (CDA): «[D]e Kamer [zit] in een lastige positie [...], omdat zij formeel geen bevoegdheden over de NS heeft, maar door de samenleving wel wordt aangesproken op de problemen in het openbaar vervoer. Het belang van de reiziger maakt het noodzakelijk dat de Kamer over de problematiek op het spoor spreekt dat gezocht wordt naar meer sturingsmogelijkheden om service, kwaliteit en beschikbaarheid van het openbaar vervoer te waarborgen.»613

Interessant vanuit dit perspectief is dat de heer Dijsselbloem (PvdA) ten aanzien van de borging van consumentenbelangen aangeeft dat (publieke) sturing en toezicht uitsluitend via het parlement dient te verlopen omdat juist politieke controle op de borging van publieke belangen een essentieel onderdeel vormt van de relatie tussen minister en parlement: «Als directe belangen van reizigers en burgers in het geding zijn, moet de politieke verantwoordelijkheid altijd waargemaakt kunnen worden.»435 Hieruit blijkt dat de Tweede Kamer, ondanks de verzelfstandiging, ten aanzien van publieke belangen wenst mee te sturen op details in plaats van op hoofdlijnen. Kamerleden geven aan dat «te veel sturingsinstrumenten uit handen zijn gegeven.»614

Als gevolg van de ontwikkelingen op het spoor komt de Kamer tot de conclusie dat voor het invullen van deze rol voldoende specifieke sturingsmogelijkheden voor handen moeten zijn om waarden veilig te stellen die voor de klant belangrijk zijn zoals betrouwbaarheid, betaalbaarheid en toegankelijkheid.615 Ten aanzien van de NS richt de discussie zich daarbij op de concessiewetgeving en een «hiërarchie van beïnvloedingsmogelijkheden van de Staat richting NS: eerst de kaders scheppen via wetgeving, vervolgens sturen via contracten en concessies, ten slotte een rol spelen als aandeelhouder.»616 «[L]angs die publiekrechtelijke concessielijn [kunnen] de publieke belangen prima (...) worden veiliggesteld.»617

Ook als het gaat over de positionering van de taakorganisaties blijkt dat sturing een belangrijk onderwerp van discussie is. Met name omdat lang onduidelijkheid bestaat over de precieze aansturingsrelatie. Als gevolg van deze ontwikkelingen is de uitwerking van het sturingsconcept van de relatie met de taakorganisaties veel minder geavanceerd of zelfs niet-bestaand; zo constateert ook de Rekenkamer in 1999. Via een amendement beoogt de Kamer de verantwoordelijkheid van de minister ten aanzien van aanleg, maar ook voor beheer en onderhoud van infrastructuur scherper te formuleren618 en de borging van basiskwaliteit van publieke voorzieningen vast te leggen en via nadere regelgeving uit te werken. Wat precies de sturingsrelatie is tussen met name minister en taakorganisaties blijft echter onduidelijk. Met name gedurende de periode 1999–2002 vinden vele wijzigingen plaats in de wijze waarop de minister de aansturingsrelatie wenst vorm te geven.

Tijdens de behandeling van de Spoorwegwet wordt door de Tweede Kamer nadrukkelijk gevraagd om de argumentatie voor de voorgestelde sturingsrelatie te expliciteren.618 De Tweede Kamer verzoekt dit met name omdat de minister tot een paar maanden ervoor een fundamenteel andere invulling geeft aan de wijze van aansturing en terugkomt op een eerder voornemen tot oprichting van een ZBO. In de brief waarin zij haar voornemen motiveert stelt de minister: «De ontstane relatie tussen overheid, infrabeheerder en vervoerders werkt conflicten in de hand en betreft te vaak directe overheidsbetrokkenheid bij elementen van dagelijkse bedrijfsvoering. De communicatie tussen vervoerder en infrabeheerder ging nu met het oog op de in het voorgestelde systeem te ontstane verantwoordelijkheden steeds meer via de overheid lopen. (...) Infrabeheerder en vervoerders moeten samen het primaat hebben en niet het overheidsapparaat. Het moeten twee sterke uitvoerende partijen zijn, die elkaar in een gezonde samenwerking met oog voor eigen rol en verantwoordelijkheid in evenwicht houden. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft er op gewezen dat voor de borging van het publiek belang bedrijfscultuur net zo een belangrijke factor is als bijvoorbeeld concessievoorwaarden en incentive-regelingen. Die bedrijfscultuur van publiek belang, dat verantwoordelijkheidsgevoel moet weer in Utrecht komen te liggen.»619

Reden waarom de Tweede Kamer zo scherp reageert, is mede gelegen in het feit dat de kaderwet ZBO de dag ervoor is aangenomen620 en dat de Raad van State concludeert dat «op basis van minder overtuigende praktische overwegingen gekozen wordt voor een fundamentele wijziging in de opzet van het spoorwegbestel waarvan de verstrekkende gevolgen niet zijn overzien. De Raad beveelt onder meer aan, de privaatrechtelijke vormgeving van beheer, capaciteitsverdeling en verkeersleiding te heroverwegen».621 De minister reageert door een schema toe te zeggen «met de voors en tegens van ZBO en staats-NV, bezien vanuit het element sturing».622 De minister geeft aan hoe reflectie op ervaringen met het functioneren van ZBO’s in andere sectoren (bv. de luchtverkeersleiding en OPTA)623 en de taakorganisaties (die als ZBO’s functioneren) vis-a-vis een private exploitant NS aanleiding geeft te twijfelen aan het nut van zo’n constructie, aangezien deze voeding geeft aan conflicten. De minister geeft aan «dat de aansturing van ZBO’s heel ingewikkeld is» en de bevoegdheid van de minister sterk ingeperkt en daarmee «ook de ministeriële verantwoordelijkheid jegens parlement.»624 Bovendien is de NV versie «flexibeler» en sluit daarbij aan bij het doel van de minister. De minister geeft aan dat een belangrijk argument om geen ZBO van de spoorbeheersorganisatie te maken is omdat anders elke handeling als een bestuursbesluit kan worden opgevat waartegen bezwaar en beroep mogelijk is bij de rechter. Ondanks bezwaren van oppositiepartijen en met name van de SGP en GroenLinks – die aangeven dat de kaderwet ZBO ruimer geïnterpreteerd kan worden en meer mogelijkheden biedt dan de minister voorstelt – gaat de meerderheid van de Tweede Kamer akkoord met dit argument.625

Conclusies borging, sturing en verantwoording (1999–2005)

Gedurende de periode waar in de parlementaire beraadslagingen aandacht wordt geschonken aan de vormgeving en inrichting van de spoorsector, en meer in het bijzonder de taakorganisaties, kan gesteld worden dat door het parlement nadrukkelijk invulling wordt gegeven aan haar wensen ten aanzien van de inrichting van de spoorsector via moties die door het parlement op verschillende tijdstippen tijdens het besluitvormingsproces zijn ingebracht. Zowel ten aanzien van de specifieke vorm als ten aanzien van het proces dat daartoe zou moeten leiden wordt door het parlement nadrukkelijk invulling gegeven aan haar wensen. Wel dient opgemerkt te worden dat deze wijze van optreden vooral reactief is.

De Kamer reageert op ontwikkelingen op het spoor via het indienen van moties en amendementen in het parlementaire proces. Bovendien kan worden geconstateerd dat moties en amendementen die fundamentele wijzigingen beogen in het verzelfstandigingsproces zelden steun van een Kamermeerderheid verwerven. Daarmee verandert er in strategisch opzicht weinig aan het door de minister voorgestelde beleid inzake de uitplaatsing van de taakorganisaties. Zo wordt met de motie-Remkes586 door de Tweede Kamer eind 1995 de basis gelegd voor de «knip» tussen beheer en exploitatie zonder dat hiermee onmiddellijk tot een wijziging in de aansturingsrelatie wordt opgeroepen. Tijdens datzelfde debat wordt via de motie-Van den Berg626 door de Tweede Kamer nadrukkelijk aangedrongen op de uitwerking van een samenhangend pakket van wetsvoorstellen, waarmee ook eisen worden gesteld aan het proces waarlangs de verzelfstandiging dient te worden bereikt.

Omdat het lang stil blijft rond de specifieke invulling van de taaksector en de daartoe noodzakelijke wetsvoorstellen pas in 2000 worden ingediend, neemt de onvrede binnen de Tweede Kamer toe. Met name als blijkt dat de minister tegen de achtergrond van dalende prestaties geen aandacht lijkt te besteden aan herhaalde oproepen van Kamerleden over het belang van adequate publiekrechtelijke borging van de nieuwe verhoudingen. Terwijl de borging van publieke belangen via contracten en outputgerichte sturing van zowel de NS (niet geschikt voor een externe sturingsrelatie) als de taakorganisaties (een problematische aansturingsrelatie) faalt, ontbreekt het de Tweede Kamer aan een adequaat instrumentarium om te kunnen sturen en blijven veel onduidelijkheden rond de uitplaatsing van de taakorganisaties bestaan.

Eind 1999 worden twee moties opgesteld waarin de Kamer de minister oproept met wetgeving te komen en de uitplaatsing van de taakorganisaties op te schorten totdat sprake is van een deugdelijk wettelijk kader.368 De moties behoeven niet te worden ingediend, aangezien de minister haar beleidsvoornemen op basis van de reacties in de Kamer wijzigt. Niet lang daarna geeft de minister meer duidelijkheid over de precieze wijze waarop invulling zal worden gegeven aan de uitplaatsing van de taakorganisaties.627 Bovendien worden de wetsvoorstellen die de nieuwe verhoudingen op het spoor moeten vastleggen in de loop van 2000 ingediend.

Vanaf dat moment wordt het wetgevingsproces ingehaald door de situatie op het spoor en neemt de wens om in te kunnen grijpen in de sector snel toe. Deze wens van zowel Tweede Kamer als minister om meer grip op de sector te krijgen en beter te kunnen sturen, wordt door de minister tot uitgangspunt verheven. Op basis van de recente ervaringen en in overleg met de sector besluit de minister in de zomer van 2001 om te komen tot een geheel andere inrichting van de spoorsector. De herbezinningsbrief en de gewijzigde plannen omtrent de inrichting van de taaksector leiden echter tot veel weerstand in het parlement.

Hoewel de Tweede Kamer kan instemmen met de argumenten van de minister om tot een robuuster stelsel van aansturingsrelaties met zowel de NS als de taaksector te komen, blijft vooral de oppositie kritisch ten opzichte van de nieuwe voorstellen. Met name de plotselinge keuze voor een privaatrechtelijke spoorwegbeheersorganisatie in plaats van een ZBO roept weerstand op. Uiteindelijk weet de minister in beide Kamers een meerderheid te overtuigen van het nut van deze wijziging. Primair zal volgens de plannen sturing moeten worden gegeven aan de spoorsector via het concessie-instrument.

3.5. Effecten, evaluaties en ingrepen

Een belangrijke vraag die gesteld kan worden ten aanzien van het verzelfstandigingsproces is in hoeverre de parlementaire beraadslagingen zijn beïnvloed door (leer)ervaringen of kennis opgedaan van andere verzelfstandigings- of privatiseringsprocessen, in de spoorsector of daarbuiten in binnen- of buitenland. Alhoewel er tussen de twee periodes die hier worden besproken sprake is van een significant verschil (als gevolg van de herbezinning), kan dat niet worden toegeschreven aan het leren van eerdere ervaringen of ervaringen uit andere landen of sectoren. Dat wil echter niet zeggen dat er helemaal niet naar andere landen of sectoren is gekeken tijdens de debatten, maar het zijn vooral ontwikkelingen binnen de sector zelf die bepalend zijn voor de koers van beleid. Er wordt maar zeer weinig gebruik gemaakt van evaluatiegegevens over het spoor of anderszins.

3.5.1. Effecten, evaluaties en ingrepen (1992–1995)

Ervaringen in andere sectoren

Op de vraag in hoeverre eerdere ervaringen in andere sectoren of evaluaties invloed hebben op de wijze waarop door de minister wordt vormgegeven aan haar verzelfstandigingsplannen kan een vrij kort antwoord worden geformuleerd: niet of nauwelijks.628 In elk geval niet op papier, want noch in de beraadslagingen noch in parlementaire documenten wordt hier uitgebreid bij stilgestaan. Uit interviews met direct betrokkenen is echter wel degelijk gebleken dat de gedachten inzake verzelfstandiging op het spoor beïnvloed zijn door ervaringen in andere sectoren.

Ervaringen in andere landen

Met betrekking tot eerdere ervaringen in andere landen geldt een iets genuanceerdere analyse. Tijdens de voorbereidingen op het plenaire debat over het principebesluit tot verzelfstandiging in september 1993 worden vragen gesteld over ervaringen in andere landen.629 De minister antwoordt dat weinig voorbeelden bekend waren tijdens de totstandkoming van het advies van de commissie-Wijffels.630 Als al sprake is van een land waaraan Nederlandse plannen gespiegeld worden, dan is dat Zweden, vanwege de goede resultaten aldaar.631 Of deze resultaten ook in de Nederlandse situatie behaald kunnen worden, wordt in de parlementaire beraadslagingen niet geanalyseerd. De minister geeft in de beantwoording op een Kamervraag ook uitdrukkelijk aan dat aan dat het verzelfstandigingsplan en de analyse van de commissie-Wijffels vooral zijn gebaseerd op de Nederlandse specifieke situatie: «Er is echter geen sprake van dat de ontwikkelingen zijn gemodelleerd naar de in Zweden gevolgde ontwikkelingen. De commissie heeft op basis van haar eigen bevindingen een advies uitgebracht over de volgens haar noodzakelijke herziening van de relatie tussen rijksoverheid en NS.»632 Door parlementariërs wordt tijdens het plenaire debat over het verzelfstandigingsvoorstel ook aan ervaringen in Duitsland en Japan gerefereerd.633 De minister geeft echter aan dat in beide landen sprake is van andere omstandigheden.634

Evaluaties

Hoewel in het advies van de commissie-Wijffels iteratie en evaluatie een belangrijk en integraal onderdeel vormen van de voorgestelde aanpak van de verzelfstandiging van de NS, kan vastgesteld worden dat geen specifieke aandacht aan evaluatieprocessen is geschonken in de parlementaire beraadslagingen of het hoofdlijnendebat. Noch door de minister, noch door het parlement wordt aandacht besteed aan de wijze waarop geleerd kan worden gedurende het hervormingsproces.

In het hoofdlijnenakkoord dat in juni 1995 tussen de NS en de rijksoverheid wordt gesloten en dat in december 1995 door de Tweede Kamer wordt beoordeeld, wordt wel overeengekomen om de rolverdeling ten aanzien van de taakorganisaties te evalueren. Meer in het algemeen wordt door de minister op Kamervragen aangegeven dat ten aanzien van leren en evalueren «rekening [is] gehouden met de mogelijkheid dat op onderdelen een andere koers moet worden gevaren dan op dit moment voorzien. Om die reden is afgesproken dat voor wat de betreft de relatie van de overheid met de taakorganisaties binnen de NS, zijnde de organisaties die een deel van de overheidsverantwoordelijkheid voor de infrastructuur moeten waarmaken, een evaluatie plaatsvindt uiterlijk in 1999. Ook de totstandkoming van wetgeving biedt de gelegenheid tot een bijstelling; de Overeenkomst op Hoofdlijnen bevat daartoe een voorbehoud (artikel 4).»635

De Rekenkamer concludeert enkele jaren later dat de hoofdlijnenovereenkomst niet concreet was en dat «de uitwerking van een aantal belangrijke onderwerpen [waaronder wetgeving] vooruitgeschoven [werd] naar de overgangsfase die zou lopen tot 2000.»636

De minister benadrukt daarentegen tijdens het plenaire debat over het hoofdlijnenakkoord dat de ingezette veranderingen een ontwikkelings- en leertraject betekenen.637 Wat hiervan de precieze betekenis is en hoe processen dienen te worden ingericht om deze ambities te verwezenlijken wordt echter zowel door de Kamer als de minister tijdens het debat niet verder uitgewerkt. Tijdens het debat rond de hoofdlijnenovereenkomst wordt gesproken over de evaluatie door enkele Kamerleden638 en de minister.639 De minister benadrukt het belang van de evaluatie als mogelijkheid om de met de NS overeengekomen taakverdeling – die niet aansluit bij de wensen van de Kamer en de minister – te wijzigen: «Tot een evaluatie van de taaksector in 1999 hebben wij ons inderdaad beide gecommit[t]eerd. Ik hecht daaraan, omdat de betrokken partijen daarmee ook bij voorbaat de afspraken over de taaksector voor discussie vatbaar stellen, zodra het inzicht bestaat in het feitelijk functioneren van die sector.»640 Wat echter precies deze evaluatie inhoudt blijft ook na het plenaire debat onduidelijk. Bovendien blijkt in 1999 dat de evaluatie niet zal worden uitgevoerd (zie hierna).

Verwachtingen over effecten

Ten aanzien van verwachtingen over de effecten voor burgers wordt het belang van de burger als reiziger gedurende de periode 1992–1995 benadrukt door te wijzen op de markt, efficiency en kostenbesparingen.641 Tijdens het cruciale debat in december 1995 wordt door de Kamer aandacht gevraagd voor de directe borging van belangen van reizigers in de vorm van specifieke publieke belangen (tarieven; voorzieningenniveau en contractensector onrendabele diensten; consumentenbescherming). Een breder perspectief op de relatie tussen publieke belangen en de wijze waarop de Kamer zich bemoeit met de verzelfstandiging wordt echter niet geschetst.

Opvallend is dat gedurende de besluitvorming rond de verzelfstandiging van de NS weinig aandacht wordt besteed aan effecten van de verzelfstandiging in brede zin. Dat wil niet zeggen dat geen aandacht wordt besteed aan effecten voor burgers. Gedurende de parlementaire beraadslagingen wordt vaak verwezen naar het belang van de reizigers en de gedachte is dat verzelfstandiging goed is (betere dienstverlening en gereduceerde kosten), dan wel slecht is voor de burger (uitholling serviceniveau, betaalbaarheid). Er wordt echter geen aandacht besteed aan verwachte effecten voor de relatie tussen burger en rijksoverheid. De overheersende gedachte is dat verzelfstandiging en de introductie van marktwerking positieve effecten zal hebben voor de reiziger.

3.5.2. Effecten, evaluaties en ingrepen (1999–2005)

Ervaringen in andere sectoren

Ook rond de uitplaatsing van de taakorganisaties spelen ervaringen in andere sectoren slechts een kleine rol in de parlementaire beraadslagingen. Het dossier lijkt op zichzelf te staan en zowel door minister als door Kamerleden worden weinig pogingen gedaan om lering te trekken uit andere sectoren.

Wanneer andere sectoren aan de orde komen, is de teneur van de analyse al snel dat de situatie in de sector (te) verschillende is om tot zinvolle conclusies te komen. Zo merkt GroenLinks naar aanleiding van het beleidsvoornemen tot privatisering van de NS in de nota De derde eeuw spoor op dat privatisering en beursgang in de spoorsector anders is dan in de telefoniesector.642 De minister verwijst in haar eerste termijn tijdens dit overleg naar haar ervaring met private scholen en de luchtvaartsector, maar beide voorbeelden worden tijdens het debat bekritiseerd vanwege de inherente onvergelijkbaarheid.643

Verreweg de meest opvallende en belangrijke verwijzing naar ervaringen in andere sectoren vindt plaats in 2002 tijdens de behandeling van de Spoorweg- en Concessiewet. Tijdens het plenaire debat geeft de minister aan dat deze ervaringen in andere sectoren een argument vormen om af te zien van een ZBO-status voor de op te richten spoorwegbeheerder in het kader van de heroverweging van haar eerdere beleidsvoornemens uit de nota De derde eeuw spoor.644 Via een schema «met de voors en tegens van ZBO en staats-NV, bezien vanuit het element sturing»645 tracht de minister de Kamer te overtuigen van de nadelen die verbonden zijn aan een ZBO-status. In het schema vergelijkt de minister ervaringen met ZBO’s in de luchtvaartsector en de telefonie. Verschillende oppositiepartijen in de Kamer zijn echter van mening dat de vergelijking mank gaat en dat meer principiële argumenten gehanteerd dienen te worden om een afweging inzake de sturingsrelatie te maken.646

Ervaringen in andere landen

Ook ontwikkelingen in buitenlandse spoorsectoren spelen een ondergeschikte rol in de parlementaire beraadslagingen rond het uitplaatsingsproces van de taakorganisaties. Maar meer dan gedurende de voorgaande periode wordt door zowel minister als parlementariërs gebruik gemaakt van informatie en ervaringen uit andere landen, met name als gesproken wordt over marktwerking. In de nota De derde eeuw spoor benadrukt de minister een perspectief met een richtinggevende «koers zonder blauwdruk» te willen schetsen en benadrukt het belang van het «leren van ervaringen hier en elders» en het bieden van «mogelijkheden voor flexibiliteit.»647

Door de minister wordt in deze nota en in de periode erna ter onderbouwing van haar keuze uitvoerig verwezen naar onderzoek met betrekking tot ervaringen in het buitenland rond de introductie van concurrentie.648 Door Kamerleden worden tijdens de behandeling van zowel de nota649 als de daarin aangekondigde Concessiewet vragen gesteld over buitenlandse ervaringen met de wijze van marktwerking.650 Op basis van Kamervragen van het CDA, de SGP, het GPV, de RPF, de PvdA, de VVD en GroenLinks gaat de minister uitgebreid in op de motivering voor de keuze voor het concessiestelsel en geeft zij op basis van onderzoek een overzicht van de verschillende wijzen waarop in West-Europa openbaar vervoer per trein wordt verzorgd in relatie tot de Europese regelgeving.651 Ook wordt door de minister op vragen van het CDA, GroenLinks, het GPV en de RPF een uitgebreide motivatie voor de onderhandse gunning van de concessie aan de NS gegeven.652

Gedurende de debatten zelf wordt nauwelijks verwezen naar de ontwikkelingen in andere landen. Maar als het buitenland een rol speelt, dan is dat niet om te leren. De minister verwijst naar de unieke situatie in Nederland. Zo claimt de minister bijvoorbeeld in 2000 nog «dat de Staat der Nederlanden op grotere afstand van het spoorbedrijf staat dan de overige Europese landen», en dat het «tarief per kilometer het laagst is in Nederland in vergelijking met de overige landen in Europa.»653

Ook als tijdens de behandeling van de Spoorwegwet en Concessiewet gevraagd wordt naar en gerefereerd wordt aan ervaringen in het buitenland654, geeft de minister aan dat Nederland niet als enige worstelt met het dossier maar ook weinig te leren heeft uit het buitenland: «Alle landen in de wereld zijn dus op zoek naar de meest optimale verhouding tussen spoor en reizigersvervoer. Op zichzelf is dat geen statische situatie. Ik heb het wetsvoorstel zo gemaakt dat wij onszelf flexibiliteit bieden, ook in de toekomst. Ook Denemarken loopt bijvoorbeeld aardig voorop wat betreft de liberalisering van het spoor, maar ook daar verandert men voortdurend de posities. Ook daar heeft men dus het optimale punt nog niet bereikt. Ik heb het dan nog niet over Groot-Brittannië, want wat daar gebeurt is niet goed te vergelijken met wat met wat wij hier in Nederland doen. Groot-Brittannië kijkt overigens heel strikt naar wat wij doen. De Britse minister was hier vorige week op bezoek en zei toen heel goed te kijken naar onze wetgeving, omdat men die interessant vindt in het licht van hun slechte ervaringen tot nu toe.»655

Ook door de Eerste Kamer wordt navraag gedaan naar ervaringen in het buitenland en worden vragen gesteld over de rechtsvorm waarin en de wijze waarop in het buitenland exploitatie en beheer zijn gescheiden.656 In geen van de gevallen wordt met de aandacht die wordt besteed aan ervaringen in andere landen een significante bijdrage geleverd in de bestudeerde beraadslagingen.

Evaluaties

In de parlementaire beraadslagingen rond de uitplaatsing van de taakorganisaties spelen evaluaties een belangrijke rol gedurende de bestudeerde periode. In eerste instantie omdat de voorgenomen evaluatie geen doorgang vindt. Hoewel in het hoofdlijnencontract tussen de NS en de rijksoverheid was afgesproken dat de rolverdeling en het functioneren van de taakorganisaties gedurende de overgangsperiode onderwerp van reflectie zou vormen blijft deze stap achterwege. In de nota De derde eeuw spoor wordt door de minister kort ingegaan op het (dis)functioneren van de hybride rolverdeling tussen de rijksoverheid en de NS.657 Doordat de NS inmiddels bereid is gebleken mee te werken aan de uitplaatsing van de taakorganisaties, hoeft volgens de minister «de in de overeenkomst afgesproken evaluatie niet meer [...] plaats te vinden».658 «De evaluatie waarvan in 1995 sprake was, had volgens de minister tot doel de werkbaarheid na te gaan van het compromis om van de taakorganisaties besloten vennootschappen in het NS-concern te maken.»659 Daarmee wordt de evaluatie door de minister slechts als onderdeel van de onderhandelingen beschouwd en lijkt voorbij te worden gegaan aan de functie van evaluaties in het advies van de commissie-Wijffels.660

Deze argumentatie is opvallend aangezien een evaluatie van de Algemene Rekenkamer over de wijze waarop door het ministerie van Verkeer en Waterstaat invulling is gegeven aan de aansturing van de taakorganisaties een negatief beeld van de situatie gedurende de overgangsperiode schept. De Rekenkamer concludeert dat het «ministerie van Verkeer en Waterstaat zijn toezichts- en opdrachtgeversrol in de periode 1995–1998 onvoldoende [heeft] vervuld.»661 Het Rekenkamer-rapport speelt een belangrijke rol in het bewustwordingsproces van de Kamer en geeft een belangrijke impuls aan de argumentatie van met name de oppositiepartijen over de vormgeving van de relatie tussen de NS, de rijksoverheid en de taakorganisaties.

De uitkomsten van de evaluatie van de Rekenkamer worden door de minister grotendeels omarmd en geven voor haar aanleiding te concluderen dat «we er nog niet zijn»662 en dat de nadere stappen in het uitplaatsingsproces die de minister na 1999 voorstelt noodzakelijk zijn: «Alle punten die de Rekenkamer heeft aangedragen, worden aangepakt.»663 De Rekenkamer is echter ongerust over de mate waarin door de minister invulling wordt gegeven aan de aanpak van de geconstateerde problemen.664 In de parlementaire beraadslagingen wordt het Rekenkamerrapport overigens pas een half jaar na publicatie besproken.

De algehele reactie van de Kamerleden op de bevindingen van het rapport van de Rekenkamer is kritisch maar gematigd; Kamerlid Van Walsum (D66) merkt op: «In de overgangsperiode van 1995 tot 1998 was een evaluatiemoment ingebouwd. Om haar moverende redenen heeft de minister daarvan afgezien. Dat is jammer, omdat wij nu niet precies weten waar de haken en ogen zitten en wat niet goed is gegaan. Als ik het Rekenkamerrapport goed tot mij laat doordringen, lijkt er maar weinig goed te zijn gegaan. Dat beeld is wellicht te zwart-wit. Wat betreft de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden is er echter maar heel weinig geregeld. Het idee is dat de taakorganisaties buiten de NS geplaatst moeten worden. Dat heeft onze instemming. Dat kan echter alleen gebeuren als er heel goede afspraken gemaakt worden over wie wat moet doen, wie waarvoor verantwoordelijk is en welke bevoegdheden er bestaan.»665

Oppositiepartij SP noemt de bevindingen van de Rekenkamer vernietigend en aanleiding gevend tot zorg666 en oppositiepartij CDA vraagt de minister om uitleg.667 Maar tot een oproep aan de minister om gegeven de uitkomsten van de evaluatie vast te houden aan een evaluatie over het functioneren van de taakorganisaties leidt het Rekenkamerrapport echter niet. De Kamer neemt genoegen met de uitleg van de minister over de rol van de evaluatie en daarmee wordt een cruciaal onderdeel van het advies van de commissie-Wijffels verlaten.

De consequenties van het niet uitvoeren van de evaluatie zijn vergaand, omdat gesteld kan worden dat in de periode nadien door de Kamer geen (gedetailleerde) grondslag voor toekomstige besluitvorming in het kader van de uitplaatsing van de taakorganisaties bestaat. Er resten alleen Kamermoties waaraan uitvoering gegeven wordt.668 Een analyse waarom en vooral op welke wijze gegeven deze moties tot uitplaatsing van de taakorganisaties overgegaan dient te worden op basis van praktische ervaringen gedurende de overgangsperiode, wordt niet gemaakt. Aangezien het oorspronkelijke voorstel van de minister om tot uitplaatsing van de taakorganisaties over te gaan afwijkt van het advies van de commissie-Wijffels blijft onduidelijk op basis van welke overwegingen het kabinet vervolgens komt tot een keuze voor een specifieke indeling voor de taakorganisaties. In de latere beraadslagingen vormt dit onderdeel dan ook een van de belangrijkste discussiepunten tijdens de behandeling van de Spoorwegwet en de Concessiewet (zie hierboven).

Een ander advies dat gedurende de periode 1999–2005 een rol speelt in de parlementaire beraadslagingen rond de uitplaatsing van de taakorganisaties vormt het advies van de Raad van State op de vierde nota van wijziging van de Spoorwegwet.669 In het advies geeft de Raad aan dat dat het regeringsvoorstel om een private spoorwegbeheersorganisatie in het leven te roepen «op basis van minder overtuigende praktische overwegingen gekozen wordt.»670 Het advies komt in de plenaire Kamerdebatten ter sprake bij pogingen van de oppositiepartijen SGP en GroenLinks om te pleiten voor een andere inrichting van taakorganisaties.671 De minister geeft in de herbezinningsbrief waarin zij een privaatrechtelijke spoorwegbeheersorganisatie voorstelt overigens aan dat na afloop van de herstelfase «zal worden geëvalueerd wat in de praktijk de ervaring met de doeltreffendheid en de effecten van de structuur en de wetgeving zijn.»672 Een Kamermeerderheid besluit uiteindelijk tot acceptatie van een privaatrechtelijke vorm voor spoorwegbeheersorganisatie.

Pas gedurende de behandeling van de Spoorwegwet en Concessiewet in de Eerste Kamer is er meer aandacht voor de onzekerheden en onduidelijkheid rondom de oorzaken en contouren van de sturingsproblematiek tussen de rijksoverheid, de NS en de taakorganisaties. Deze aandacht mondt uit in de motie-Wolfson die Kamerbreed wordt ondersteund en waarin de minister gevraagd wordt om als onderdeel van de evaluatie van de Spoorwegwet een grondige analyse van alternatieve beheersvormen uit te voeren voordat opnieuw verder stappen worden gezet in dit dossier (zie paragraaf 3.4).

Belangrijke gebeurtenissen in de spoorsector

Tijdens de parlementaire besluitvorming over de oprichting van ProRail bestaat veel aandacht voor de effecten van de recente beleidswijzigingen in de spoorsector. Zozeer zelfs dat vertraging optreedt in het verzelfstandigingsdossier. Veel besluiten die genomen dienen te worden ten aanzien van de rol en invulling van de taakorganisaties zijn afhankelijk van de wijze waarop concurrentie in het personenvervoer op het hoofdrailnet wordt geïntroduceerd. Een definitieve keuze hierover wordt pas na het aantreden van een nieuw kabinet in 1999 in de nota De derde eeuw spoor gemaakt. Een ander voorbeeld betreft de voorziening in een juridisch kader. Hoewel dit kader al in 1999 klaar had moeten zijn, wordt de wetgeving waarin de verzelfstandiging wordt verankerd pas in 2000 bij het parlement ingediend. Enerzijds is dus sprake van vertraging omdat het beleidsproces op zich laat wachten; anderzijds omdat de Kamer ook in toenemende mate eisen stelt en soms zelfs op specifieke punten invulling geeft aan elementen in het juridische kader in de spoorsector, zoals bijvoorbeeld de juridische scheiding van de taakorganisaties.

Nog veel belangrijker dan de ervaringen en evaluaties zijn echter de ontwikkelingen in 2000 en 2001 in de spoorsector. Gedurende deze jaren is er sprake van sterk dalende punctualiteitscijfers, grote ongemakken voor treinreizigers als gevolg van materieeluitval en daarbovenop een slepend personeelsconflict. De ontwikkelingen creëren een enorme maatschappelijke onrust. Gedurende de parlementaire beraadslagingen wordt gesproken over «de ernstigste crisis sinds de spoorwegstaking van 1903.»673 Deze gebeurtenissen drukken een stempel op de wijze waarop het parlement omgaat met het verzelfstandigingsdossier en meer in het bijzonder de uitplaatsing van de taakorganisaties.

De problemen die zich manifesteren tijdens de crisis vormen aanleiding voor de minister en de Tweede Kamer om in toenemende mate met een kritische blik de ontwikkelingen en doelstellingen van het verzelfstandigingsbeleid te beschouwen en laat de focus van het verzelfstandigingsbeleid omslaan van een poging om marktwerking te introduceren naar beleid dat beoogt op korte termijn rust in de spoorsector te brengen. Daarbij zoeken zowel Kamer als minister naar mogelijkheden om (weer meer) greep te krijgen op de ontwikkelingen in de sector (zie paragraaf 3.3 en 3.4).

Verwachtingen over effecten

Met het herbezinningsbesluit wordt door de minister de facto het verzelfstandigingsproces stopgezet. Als gevolg van de ontwikkelingen op het spoor staat vanaf eind 2001 alles in het teken van het creëren van rust en het opbouwen van een vertrouwensrelatie tussen de verschillende partijen in de sector.

Gedurende de bestudeerde periode wordt door de Tweede Kamer zeer veel energie gestoken in het beheersen van de crisis op het spoor zonder overigens dat de Tweede Kamer (of de minister) veel instrumenten tot haar beschikking heeft om actief in te kunnen grijpen. Door de Kamerleden wordt dit gebrek aan sturend vermogen als frustrerend ervaren. Er worden door de Kamer dan ook verschillende oproepen gedaan om deze situatie zo snel mogelijk te wijzigen.

Tot nadere reflectie ten aanzien van verwachtingen over de relatie tussen overheid en burger en het eigen functioneren komt het echter niet. De Tweede Kamer blijft van mening dat, ondanks de verzelfstandiging, de politiek dient mee te kunnen sturen. Kamerleden geven aan dat «te veel sturingsinstrumenten uit handen zijn gegeven.»674

Conclusies over evaluaties en effecten

Gedurende de initiële besluitvorming rond de verzelfstandiging in de periode 1992–1995 spelen ervaringen uit andere sectoren en landen een zeer bescheiden rol. Het Nederlandse perspectief domineert de parlementaire beraadslagingen.

Tijdens de besluitvorming rond de uitplaatsing van de taakorganisaties spelen evaluaties en andere gebeurtenissen een veel grotere rol. Allesoverheersend gedurende deze periode is de invloed van de actuele problematiek op het spoor. Als gevolg van deze focus verliest de Tweede Kamer eigenlijk al snel een cruciaal element in het verzelfstandigingsproces uit het oog; de aandacht voor effecten en evaluaties en met name de noodzaak voor een grondslag om te komen tot besluitvorming in het kader van uitplaatsing van de taakorganisaties.

Hoewel minister en Kamer gedurende de herbezinning die volgt op de crisis die zich op het spoor voordoet wel degelijk aandacht hebben voor problemen in de wijze waarop de rolverdeling tussen de rijksoverheid, de NS en de taakorganisaties is georganiseerd, bestaat relatief weinig aandacht voor de kennis die inmiddels is opgedaan met het functioneren van de uitgeplaatste organisaties en de wijze van aansturing.

Er is door het parlement eigenlijk weinig nadruk gelegd op leren. Evaluaties vinden geen doorgang, en als zij al doorgang vinden, dan worden de uitkomsten in de Tweede Kamer niet of nauwelijks gebruikt om te reflecteren op de invloed van deze ontwikkelingen op de mogelijkheid om te kunnen sturen op belangrijke publieke waarden en door te dringen tot de essentie van de gerapporteerde problemen. Er vinden in de spoorsector ingrijpende veranderingen plaats zonder voorafgaande evaluatie en zonder een breed gedragen analyse waarom deze wijzigingen wenselijk zijn.

3.6. De rol van het parlement

Over het optreden van het parlement is in de voorgaande paragrafen al het nodige geschreven. Nu wordt ingegaan op de wijze waarop het parlement haar rol als medewetgever, controleur en volksvertegenwoordiger heeft vervuld. Daarbij wordt grotendeels teruggegrepen op informatie die eerder aan de orde is gekomen.

Uit onze analyse van het parlementaire debat blijkt vooral dat het parlement haar rol vrij instrumenteel invult. Er is sprake van een overwegend reactieve houding met veel aandacht voor operationele effecten en incidenten. Dit is verklaarbaar als de specifieke omstandigheden op het spoor in aanmerking genomen worden. Immers, de prestaties op het spoor nemen eind jaren negentig snel en significant af, terwijl het verzelfstandigingsdebat in het parlement voortduurt. Tijdens een gesprek met de voorzitter van de parlementaire onderzoekscommissie Onderzoek en Innovatie Spoor van de Tweede Kamer, mevrouw Kuiken (PvdA), oordeelde zij zeer kritisch over het vermogen van het parlement om een complex verzelfstandigingsproces als dat van de NS te controleren: «Het parlement is (en heeft zich) te veel op afstand gezet en had niet alle relevante informatie en inzichten op tafel om de besluiten goed te kunnen controleren. Dit soort grote besluiten vindt bovendien nooit op een moment plaats maar hier gaan vaak jaren – en daarmee ook verschillende kabinetten en kamers – overheen. (...) Het is voor een parlement dan ook niet eenvoudig zulke grote vraagstukken goed te behappen.»

Een tweede conclusie die op basis van eerdere paragrafen reeds getrokken kan worden is dat in het dossier verzelfstandiging NS door de parlementariërs primair aandacht wordt besteed aan de (publieke) belangen van de burger als reiziger en veel minder van de burger als kiezer of belastingbetaler, bijvoorbeeld.

3.6.1. De Tweede Kamer als medewetgever

Als de rol van de Tweede Kamer gedurende het verzelfstandigingsproces nader wordt geanalyseerd, dan valt als eerste op dat de rol van de Kamer als medewetgever in formele zin pas vanaf 2000 aanvangt met het indienen van de wetsvoorstellen voor de Concessiewet en Spoorwegwet. In de voorgaande periode is de rol van de Kamer als medewetgever niet aan de orde, zo lijkt het. Dat betekent echter niet dat de Tweede Kamer geen aandacht aan de juridische vormgeving van de verzelfstandiging heeft besteed. Al tijdens het hoofdlijnendebat waarin tot verzelfstandiging wordt besloten, maar meer nog tijdens het debat over het hoofdlijnencontract in 1995 wordt ingegaan op de rol en positie van de Kamer als medewetgever tijdens het verzelfstandigingsproces (zie paragraaf 3.3 en 3.4).675

Volgens de minister is de voorgestelde aanpak waarbij wijzigingen in de relatie tussen de rijksoverheid en de NS gedurende een overgangsperiode via privaatrechtelijke contracten wordt vastgelegd gewenst voordat via wetgeving een (nieuwe) definitieve situatie wordt vastgelegd: «Wij hebben met dit contract onszelf verzekerd van de medewerking van de NS op weg naar de toekomst zoals Wijffels ons die heeft geschetst. Ik denk dat dit sneller gebeurt dan wanneer van meet af aan prematuur de inspanningen op het formuleren van wetteksten zouden zijn gericht. Ik denk dat ervaring met de uitvoering van het contract ook inzichten oplevert waar de wetgever voordeel van heeft bij de totstandkoming van goede maar ook uitvoerbare wetgeving. Samenvattend: de nieuwe verhoudingen zijn thans in hoofdlijnen contractueel overeengekomen, vooruitlopend op de totstandkoming van wetgeving. Nu moeten die contracten natuurlijk uitgewerkt worden in wetgeving.»676

Hoewel de minister benadrukt dat de Kamer tijdens het verzelfstandigingsproces het recht van medewetgeving toekomt, maar vanwege de (gekozen) aanpak van het verzelfstandigingsproces pas later in het verzelfstandigingsproces gebruik kan maken van deze rechten, laat de Kamer zich door haar argumentatie niet overtuigen. In de ogen van de Tweede Kamer wordt «een publiekrechtelijke verantwoordelijkheid privaatrechtelijk geregeld.»677 Sommige leden vrezen uitholling van het politieke primaat.678 Door de Kamer wordt een motie aangenomen waarin de minister wordt opgeroepen zo spoedig mogelijk met wetgeving te komen.679

Parallel aan de wens tot wetgeving wordt ook een motie aangenomen waarmee de Kamer invulling geeft aan de toekomstige inrichting en wordt tot twee keer toe via (aangenomen) moties aangegeven dat de uitplaatsing van de taakorganisaties gerealiseerd dient te worden.680 Daarmee is de Tweede Kamer overigens medeverantwoordelijk voor de «knip» die tussen beheer en exploitatie wordt gemaakt.681 Gedurende het wetgevingstraject vormt de positie van de taakorganisaties een van de richtpunten van de parlementaire beraadslagingen. Er wordt uitvoerig gesproken over de vorm waarin en wijze waarop de taakorganisaties worden uitgeplaatst. Voordat uitplaatsing gerealiseerd wordt, weigert de Kamer in een eerdere fase tijdens het besluitvormingsproces akkoord te gaan met de door de minister voorgestelde aandelenoverdracht, waarbij de SGP haar weigering motiveert onder verwijzing naar uitholling van de medewetgevende taak van de Kamer.682

Gedurende het wetgevingstraject blijkt uit de grote hoeveelheid vragen en opmerkingen tijdens de parlementaire behandeling van de Spoorweg- en Concessiewet dat de Tweede Kamer zeer actief betrokken is bij de totstandkoming van de wetgeving waarmee de verzelfstandiging publiekrechtelijk wordt geëffectueerd. Tijdens de behandeling van de spoorwegwet en concessiewet in de Eerste Kamer merkt de heer Wolfson (PvdA) over deze rol op: «Aan de overzijde is de behandeling al opgeluisterd met maar liefst acht nota's van wijziging, 13 brieven van de minister, een stuk of 100 amendementen en 24 moties. (...) Ongemeen veel gemeen overleg dus.»683 Tijdens de behandeling van de finale wetsvoorstellen worden in totaal 44 amendementen en 11 moties684 ingediend.685

Tegelijkertijd kan eveneens geconstateerd worden dat de bemoeienis met het wetgevingsproces niet altijd wordt volgehouden. Zo heeft de Tweede Kamer in 1995 in de vorm van de motie-Van den Berg unaniem een motie aangenomen waarin de regering wordt opgeroepen de verzelfstandiging van de NS zo spoedig mogelijk in te bedden in wetgeving,686 maar opvolging van de motie laat zeven jaar op zich wachten. Al met al is het parlementaire dossier van de «verzelfstandiging» van de NS waarschijnlijk geen schoolvoorbeeld van medewetgeving te noemen.687 De inherente complexiteit en lange duur van het verzelfstandigingstraject en de bijzondere omstandigheden op het spoor zorgen voor een bijzonder grillig verloop. Voortschrijdend inzicht maar ook de keuze voor andere (beleids)accenten leiden er diverse keren toe dat het afdwingen van eerdere moties minder prioriteit krijgt. Ook zijn er diverse wisselingen in het lidmaatschap van de vaste Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat en het fractiewoordvoerderschap binnen deze commissie, waardoor discussies af en toe opnieuw worden gevoerd. En tenslotte lijken Kamerleden soms terughoudend in hun rol van medewetgever vanuit de overweging dat het effectueren van een actieve rol zal leiden tot additionele vertraging in de totstandkoming van een wettelijk kader en dat in de praktijk reizigers en burgers daarmee nog minder gebaat zijn. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de volgende woordenwisseling tussen oppositiepartijen SP en GroenLinks:688

«De heer Poppe (SP): Voorzitter. Wij zijn niet blij met deze ontwikkelingen rond Spoorweg- en Concessiewet. Ons stemgedrag is afhankelijk van de wijze waarop over een belangrijk aantal amendementen zal worden gestemd. Het feit dat er zo'n berg amendementen ligt, maakt duidelijk dat er in deze Kamer verwarring heerst. Men vraagt zich blijkbaar af hoe het hiermee verder moet.

Mevrouw Halsema (GroenLinks): Overweegt u om tegen de Concessiewet te stemmen? Vindt u in dat geval dat een concessieloze verhouding met de NS de voorkeur geniet?

De heer Poppe (SP): Dat is een dilemma.

Mevrouw Halsema (GroenLinks): Zacht gezegd, ja. Immers, in dat geval houdt uw fractie ongewild de situatie van de afgelopen jaren in stand.»

Marktwerking OV

De verzelfstandiging van de NS is onderdeel van een breder en fundamenteler beleidsvoornemen261 in de aansturing van het openbaar vervoer. De verzelfstandiging vormt onderdeel van een bredere visie op het openbaar vervoer waarbij versterking van marktwerking nadrukkelijk een rol speelt. Hoewel de minister zowel voorafgaand als tijdens het hoofdlijnendebat nadrukkelijk ingaat op de achterliggende doelen van de verzelfstandiging en aan het feit dat de verzelfstandiging onderdeel uitmaakt van een groter traject, wordt in de Tweede Kamer niet of nauwelijks aandacht geschonken aan deze koppeling en leidt dit niet tot een debat.689 De minister stelt: «Wij zitten met drie gelijk oplopende processen: de reconstructie en verzelfstandiging van de Nederlandse Spoorwegen, de decentralisatie van het stads- en streekvervoer en de ontwikkeling van de vervoerregio's. Het spreekt vanzelf, maar dat is best nog wel passen en meten, dat die zaken zoveel mogelijk gelijk op moeten lopen.»690

De Tweede Kamer gaat tijdens de parlementaire beraadslagingen zelden in op de wisselwerking tussen verzelfstandiging en andere dossiers. In plaats van een focus op hoofdlijnen besteedt de Tweede Kamer gedurende het hoofdlijnendebat over de verzelfstandiging van de NS en in reactie op het kabinetsstandpunt-Wijffels aandacht aan relatief minder grote aspecten. Daarmee verandert het zogenaamde hoofdlijnendebat in een debat over hoe te verzelfstandigen. Verschillende onderwerpen worden toegevoegd aan de verzelfstandigingsdiscussie. Hierbij kan gedacht worden aan de aandacht voor consumentenbescherming, alsook de verschillende aanvullingen die door de Kamer in december 1995 worden bedongen op het hoofdlijnencontract.

Het parlement richt zich gedurende de bestudeerde parlementaire besluitvormingsprocessen in eerste instantie primair op borging van de geïdentificeerde publieke belangen zoals tarieven, vervoersprestaties en het behouden van onrendabele lijnen en veel minder op controle en medewetgeving ten aanzien van het vraagstuk marktwerking in het gehele openbaar vervoer. De Tweede Kamer neemt genoegen met een generiek perspectief op de samenhang tussen de verzelfstandiging van de NS en de overige beleidsdossiers in het openbaar vervoer (decentralisatie en marktwerking van het regionaal-, stads-, en streekvervoer, taxivervoer) en stuurt niet actief vanuit dit perspectief. Pas als deze koppeling door de minister expliciet wordt gemaakt in het Beleidskader toelating tot het spoor en de nota De derde eeuw spoor, wordt meer aandacht besteed aan deze samenhang. Zodra wetsvoorstellen worden ingediend neemt deze aandacht verder toe.

Tijdens het debat over het hoofdlijnencontract blijkt dat marktwerking een belangrijk onderdeel uitmaakt van de verzelfstandigingsoperatie en wordt de minister gevraagd naar de mogelijkheden van marktwerking.691 Er worden in 1995 veel Kamervragen gesteld over de verwachtingen over concurrentie en ook in het Kamerdebat wordt hierover gesproken. De heer Remkes (VVD) merkt op: «Nog duidelijker dan ruim twee jaar geleden is dat voorlopig van concurrentie op het rompnet geen sprake zal zijn. Duidelijker is geworden dat het tempo van liberalisering in Europees verband minder snel gaat dan de veronderstelling die het kabinet toen hanteerde. De verwachtingen en de vormgeving daarvan zijn achtergebleven bij de verwachtingen die toen bestonden. Duidelijk is dat de kans op het ontstaan van concurrentie (...) op het rompnet zeker niet het geval zal zijn en dat daar, zeker op de middellange termijn, vooralsnog sprake is van het verzelfstandigen van een monopoliebedrijf.»692

In welke vorm concurrentie in het personenvervoer per spoor wordt geïntroduceerd is nog onduidelijk eind 1995. De Tweede Kamer gaat dus uiteindelijk met de verzelfstandiging akkoord zonder dat een fundamenteel debat heeft plaatsgehad over marktwerking en de doelen die met de verzelfstandiging worden beoogd. De specifieke vorm van marktwerking wordt pas in 1997 (brief Beleidskader toelating tot het spoor) en 1999 (nota De derde eeuw spoor) ingevuld. Oppositiepartij CDA is van mening dat «de fundamentele discussie over uitgangspunten van de marktordening [...] twee jaar eerder gevoerd [had] moeten worden.»693 Tijdens parlementaire beraadslagingen over deze beleidsnota’s wordt meerdere malen geconstateerd dat een heldere doelstelling wat met de marktwerking dient te worden bereikt ontbreekt. Door oppositiepartijen wordt gesproken over een «gebrek aan visie».

De wijze waarop de Tweede Kamer omgaat met privatisering en liberalisering verschilt qua tempo en aanpak wezenlijk van die in andere bestudeerde sectoren zoals energie waar eerst wordt geliberaliseerd en dan verzelfstandigd en geprivatiseerd. In het dossier personenvervoer per spoor is de volgorde precies andersom (zie ook hoofdstuk 7 van dit rapport)

Privatisering

Tijdens reflecties op het wetgevingsproces wijzen vele parlementariërs op de rol die onduidelijkheid rond over de keuze van het type marktwerking heeft gespeeld. Veelvuldig wordt de keuze om al dan niet tot privatisering over te gaan benoemd als aspect dat heeft bijgedragen aan de problemen op het spoor. Zo stelt de heer Eurlings (CDA) tijdens de behandeling van de spoorwegwet in 2002: «De beursgang is de grote pest geweest.»694

Privatisering van de NS heeft inderdaad gedurende een lange periode op de (interne) beleidsagenda van de politiek en de ambtelijke top van het ministerie van Verkeer en Waterstaat gestaan. Hoewel privatisering van de NS binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat begin jaren ’90 al wordt overwogen en als integraal onderdeel van de grotere reorganisatie van de spoorsector wordt beschouwd, duurt het tot 1999 voordat het voornemen daadwerkelijk voor het eerst in een officieel beleidsdocument verschijnt (zie beleidsgeschiedenis in paragraaf 3.2).

Anticiperend op eventuele vervolgstappen op de verzelfstandiging van de NS wordt door fracties in de Tweede Kamer geregeld stelling ingenomen in het debat rond privatisering en beursgang. Uit de parlementaire beraadslagingen wordt duidelijk dat daar waar partijen begin jaren ’90 nog gematigd optimistisch waren over marktwerking en een eventuele privatisering, dat in de loop van het verzelfstandigingsdebat steeds meer partijen privatisering expliciet afwijzen. Al tijdens het hoofdlijnendebat in september 1993 wordt door het GPV695 en GroenLinks stelling genomen tegen privatisering en eventuele beursgang van de NS. Tijdens het notaoverleg over het hoofdlijnenakkoord in december 1995 volgen de SP en regeringspartij PvdA.696 Tijdens het debat over De derde eeuw spoor volgen de SGP697 en het CDA. Daarmee zijn het CDA, GroenLinks, de SP en de SGP tegen het voornemen tot beursgang en/of privatisering.698 Tijdens de behandeling van de nota De derde eeuw spoor wordt door de heer Reitsma (CDA) een motie ingediend waarin wordt aangegeven dat «privatisering van NSR in een monopoloïde markt niet in het belang van de overheid is» en «niet aangetoond is dat privatisering de positie van de reiziger kan verbeteren.» Op basis daarvan komt de Kamer tot de conclusie dat «beursgang van NSR niet wenselijk is» en wordt de regering verzocht «hierover een nader standpunt te bepalen.»699

Geconcludeerd kan worden dat in de Tweede Kamer nooit een meerderheid voor privatisering van de NS heeft bestaan.

3.6.2. De Tweede Kamer als medebestuurder

Een van de belangrijkste randvoorwaarden voor het slagen van het verzelfstandigingsproces vormt het op afstand zetten van politiek van de spoorsector. Zowel door de commissie-Wijffels700 als de toenmalige minister701 wordt aandacht besteed aan de rol van het parlement in deze nieuwe, voorgestelde relatie. Hoewel het de bedoeling was dat het parlement zich minder intensief zou bemoeien met het personenvervoer, kan op grond van de bestudeerde dossiers geconstateerd worden dat deze bemoeienis eerder toe- dan afgenomen is. Met name als sprake is van toenemende problemen op het spoor (culminerend in de periode 2000–2002) wordt in de parlementaire beraadslagingen meer tijd besteed aan deze ontwikkelingen en verdringt dat onderwerpen in de beraadslagingen die tot doel hadden om de verzelfstandiging te realiseren. Op zichzelf is deze toenemende bemoeienis ook verklaarbaar. Deze gebeurtenissen voeden de parlementaire irritatie en geven aanleiding tot veel vragen, maar verdringen ook de meer fundamentele beraadslagingen die rond het verzelfstandigingsproces gevoerd hadden kunnen worden.

Opvallend is ook dat de Kamer zichzelf over dit onderwerp niet vaak de maat neemt. Als uitzondering kan gewezen worden op een opmerking van de heer Van Walsum (D66): »Bij de aanpak van de problemen op het spoor door de NS-directie is de bemoeienis van de Kamer een hinderlijk obstakel (...). De Kamer heeft in principe geen bevoegdheden inzake het spoorwegvervoer, maar stelt wel kritische vragen en heeft allerlei wensen. Niet vergeten moet worden dat de raad van bestuur en de raad van commissarissen verantwoordelijk zijn voor het functioneren van de NS [... en ...] dat de Kamer een oplossing van de problemen bij de NS in de weg staat.»702

Hoewel in de beraadslagingen vele andere voorbeelden te vinden zijn, zullen twee voorbeelden worden aangegeven. Allereerst verzoekt de Tweede Kamer de minister te bezien in hoeverre de rijksoverheid in staat is om een rookverbod in de treinen van de NS af te dwingen: «In het algemeen is het van belang te weten hoe ver de sturingsmogelijkheden van de rijksoverheid gaan, bijvoorbeeld ten aanzien van de dienstverlening aan het publiek. Heeft de overheid in dat kader mogelijkheden om een rookverbod door te voeren in het openbaar vervoer en dus ook in de trein? Is de minister bereid, gelet op de overlast door roken en de onmogelijkheid om zich in de trein geheel aan de vuile lucht te onttrekken, de wens van een rookverbod mee te nemen bij de komende onderhandelingen met de NS?»703

Als tweede voorbeeld van medebestuurderschap noemen we de beraadslagingen rondom het voornemen van de NS om in 2002 tot tariefverhoging over te gaan. Inmiddels is na de verkiezingen van 2002 een nieuw kabinet en daarmee een nieuwe minister (De Boer, LPF) aangetreden. De NS is voornemens om de tarieven eind 2002 en halverwege 2003 te verhogen met in totaal ongeveer 10 procent.704 De tariefverhoging valt binnen de bandbreedte van het geldende overgangscontract en er zijn geen bepalingen opgenomen wanneer de tariefstijging mag plaatsvinden. De minister geeft aan dat de onvrede over de tariefverhogingen met de NS is besproken en besloten is de afspraken rond de tariefverhogingen in de toekomstige concessie nader te regelen. In de Tweede Kamer bestaat weerstand tegen dit idee, gegeven de prestaties in voorgaande crisisperiode op het spoor. In reactie op het ongenoegen past de NS haar plannen aan door de tariefverhoging uit te stellen tot 31 december en vervolgens in juli van het jaar erna nogmaals een tariefverhoging aan te kondigen. Tijdens een algemeen overleg in de Tweede Kamer op 1 oktober 2002 wordt gesproken over de aangekondigde prijsverhogingen van de NS en het nieuwe contract dat met de NS moet worden gesloten.705 Binnen de Kamer bestaat onvrede over de hoogte van de prijsverhoging en de wijze waarop de NS via fasering tracht te voldoen aan de bepalingen uit het overgangscontract. De Tweede Kamer is verbolgen over het voornemen en meent dat sprake is van contractbreuk.706 Verschillende partijen wensen opheldering of de NS de prijsverhogingen kan doorzetten en wat de instrumenten van de minister zijn. De minister geeft aan dat in afwachting van behandeling van de wetsvoorstellen door de Eerste Kamer het Overgangscontract II het juridisch kader vormt tussen de Staat en de NS. Verlenging van dat contract is op korte termijn gewenst omdat de vertraging in de behandeling van de wetsvoorstellen in de Eerste Kamer de NS anders nergens aan gebonden is. Hoewel de minister van oordeel blijft dat de voorgenomen tariefverhoging contractueel niet aangevochten kan worden, geeft de minister aan dat de opmerkingen van de Kamer doorgeleid zullen worden. Pas als de concessiewet is aangenomen, zo geeft de minister nogmaals aan, heeft de overheid de beschikking over adequate sturingsinstrumenten.707

Het onderwerp blijft de Kamer echter sterk bezighouden.708 Een Kamermeerderheid – de VVD, D66, het CDA, de SP en de LPF – is tegen de tariefverhoging en is van mening dat de minister actie moet ondernemen. De PvdA en GroenLinks dreigen met het indienen respectievelijk het in stemming brengen van moties als de minister geen stappen onderneemt.709 Mevrouw Kant (SP) pleit voor het terugdraaien van de verzelfstandiging van de spoorwegen en het herinvoeren van democratische controle aangezien «[d]e verzelfstandiging van de NS heeft immers geen verbetering voor de reiziger [heeft] gebracht.»710 Volgens de VVD heeft de minister «met de steun van de gehele Kamer, voldoende gezag om te zorgen dat er geen prijsverhoging komt in het jaar 2002.»711 De minister geeft aan «niet vrolijk» te worden van de kritiek van de Kamer en erkent dat sprake is van serieuze problemen. Helaas is het overgangscontract niet zo eenduidig.712 De minister geeft aan als boodschap uit de Kamer mee naar de NS te nemen «dat er geen sprake zal zijn van een gesprek, maar van een mededeling aan de NS over hoe de zaken in elkaar steken.» De minister stelt daarop de NS in gebreke.713

Deze voorbeelden laten zien dat, bij gebrek aan wettelijke sturingsinstrumenten, het parlement op andere manieren toch invloed probeert uit te oefenen op bepaalde aspecten van het reizigersvervoer, met name aspecten die directe belangen van burgers raken.

3.6.3. Het parlement als controleur

Voor de uitoefening van haar rol als controleur van de regering zijn informatie en informatievoorziening voor het parlement van cruciaal belang. De bestudeerde parlementaire beraadslagingen laten zien dat in beide Kamers doorgaans een actieve behoefte aan informatie bestaat en dat de informatiepositie gedurende het bestudeerde traject in de ogen van de parlementariërs menigmaal voor verbetering vatbaar is. Op basis van de bestudeerde beraadslagingen zijn ten aanzien van de informatievoorziening de volgende conclusies te trekken.

Vertrouwelijke informatie

In de periode waarin de minister de contouren van het verzelfstandigingsproces uitwerkt met de NS vormt de informatievoorziening aan het parlement een serieus probleem. Al tijdens het hoofdlijnendebat in september 1993 wordt door Kamerleden aangegeven dat zij graag tussentijds over de (voortgang) in de onderhandelingen met de NS op de hoogte worden gehouden.714 Op meerdere momenten wordt door de minister aangegeven dat zij hiertoe bereid is.715 En hoewel leden van de Tweede Kamer gedurende deze periode door de minister actief worden betrokken bij het verzelfstandigingsproces, blijkt dat sprake is van de nodige problemen rondom de informatievoorziening.

Door de in augustus 1994 aangetreden minister van Verkeer en Waterstaat, mevrouw Jorritsma-Lebbink, wordt de Tweede Kamer tussen september 1994 en mei 1995 tenminste drie keer tijdens een besloten zitting vertrouwelijk geïnformeerd over de voortgang van de onderhandelingen met de NS. Hiervan zijn geen verslagen aangetroffen. Over de informatiepositie van het parlement en de beraadslagingen gedurende de periode september 1994 tot begin 1995 kunnen derhalve geen specifieke uitspraken worden gedaan. Zowel over de inbreng van het parlement in het overeengekomen Hoofdlijnenakkoord als ten aanzien van de positie van onrendabele lijnen bestaat echter onduidelijkheid (zie ook paragraaf 3.3).

De minister is als gevolg van de keuze voor de privaatrechtelijke contractvorm ook niet altijd in staat om de Kamer van alle informatie te voorzien. Tijdens het debat over het hoofdlijnenakkoord geeft de minister aan omwille van haar onderhandelingsruimte niet te veel te kunnen vertellen over haar motieven.

Daarnaast holt de vertrouwelijke informatievoorziening ook de controlerende functie van de Kamer uit. De Kamer kan vertrouwelijke informatie niet inbrengen tijdens het openbare parlementaire besluitvormingsproces. Dit leidt gedurende de parlementaire beraadslagingen op een aantal momenten tot praktische problemen. Zo leidt de restrictieve omgang met (bedrijfsgevoelige) informatie van de NS tot onvrede bij de Tweede Kamer als blijkt dat het onderzoeksbureau dat door de minister is ingesteld niet openbaar over haar onderzoek over de onrendabele lijnen kan rapporteren (zie paragraaf 3.3). Kamerlid Reitsma (CDA) geeft eind 1995 aan «(...) dat de Tweede Kamer, zeker in de aanloopfase naar dit debat, gebrek had aan feitelijke informatie en dus niet in staat werd gesteld om een fatsoenlijk debat te voeren over het contract, met alle gevolgen van dien.»716

Tijdsdruk en vertraging

Een belangrijk aspect in relatie tot de informatiepositie van de Tweede Kamer betreft de factor tijd; die speelt op twee manieren een belangrijke rol in de bestudeerde parlementaire beraadslagingen.

Ten eerste, is regelmatig sprake van tijdsdruk en deadlines. Parlementariërs geven herhaaldelijk aan informatie pas laat te ontvangen waardoor zij niet in staat zijn zich een serieus oordeel te vormen over de kabinetsvoorstellen. Als voorbeeld kan gewezen worden op het hoofdlijnencontract, met name rond de onrendabele lijnen en de ingangsdatum van het contract.717 Tijdsdruk speelt eveneens een rol tijdens de voorstellen tot overname van aandelen van de taakorganisaties door de Staat.718 De korte beslissingstermijn die de Kamer rest wordt door veel Kamerleden als «onverantwoord» bestempeld.719

Maar vertragingen spelen ook een belangrijke rol in de bestudeerde parlementaire beraadslagingen. Daar waar de minister tijdens het plenaire debat in het hoofdlijnendebat nog uitgaat van een periode van vier tot zes jaar voordat sprake is van een verzelfstandigde organisatie blijkt het wetgevingsproces tien jaar te duren. De vertraging begint tijdens de ondertekening van het hoofdlijnencontract. Zo wordt het contract tussen de minister en de NS niet zoals gepland in februari 1994 maar pas in juli 1995 getekend.720 Het gevolg is dat direct sprake is van tijdsdruk op de vervolgstappen in het besluitvormingsproces. Het belang van deadlines neemt toe naarmate zich meer onverwachte vertragingen voordoen tijdens het besluitvormingsproces en naarmate meer wordt heroverwogen. In dit dossier blijken planningen en doelstellingen veelvuldig niet te kunnen worden gehaald.721 In 2000 geeft de minister de volgende motivering voor de opgetreden vertragingen: «Op dit moment ontbreekt een duidelijk wettelijk kader, het systeem is in belangrijke mate gebaseerd op een combinatie van overgangscontracten en gewoonterecht. In 1995 is bij de verzelfstandiging deze situatie geaccepteerd met de bedoeling zo snel mogelijk, maar in ieder geval voor januari 2000 met wetgeving te komen. Onder meer door inhoudelijke heroverwegingen is dit niet (tijdig) gebeurd».722

Paradoxaal genoeg vormen de vertragingen tegelijkertijd een krachtig instrument om het parlement aan te sporen om een besluit te nemen. De minister roept de Kamer op krachtig de regeringsvoorstellen inzake het prestatiecontract en de uitplaatsing goed te keuren en waarschuwt voor de consequenties van een eventuele afwijzing: tijdsverlies, verlies aan dynamiek en het voortbestaan van een relatief zwakke positie van de minister versus de NS (zie paragraaf 3.3).723 Ook gebruikt de minister de vertragingen in het dossier regelmatig in de overwegingen, zoals bijvoorbeeld bij de herbezinningsbrief of de verwijzingen naar de voortgang (of gebrek daaraan) bij de implementatie van EU-regels. Een derde voorbeeld is te terug vinden in de nota De derde eeuw spoor (p. 19). Daarin wordt aangegeven dat de oorspronkelijk (bijgestelde) datum van 1 januari 2001 voor het wettelijk regime niet tot stand komt; dat wordt later.

Eigen onderzoek

Tijdens de bestudeerde parlementaire beraadslagingen wordt door de Tweede Kamer eigen onderzoek verricht in aanvulling op de informatie die de minister verstrekt.

In opdracht van het presidium van de Tweede Kamer wordt ter voorbereiding op de plenaire behandeling van het hoofdlijnenakkoord tussen de NS en de Nederlandse Staat onderzoek verricht naar het contract en de positie van de onrendabele lijnen (zie paragraaf 3.3). Het parlement besluit tot dit onderzoek om zich te kunnen voorbereiden op het debat over het hoofdlijnenakkoord en omdat informatie over de wijze waarop de overheid en de NS omgaan met de zogenaamd onrendabele lijnen uitblijft.724 De uitkomsten uit het onderzoek worden door met name de oppositie gebruikt tijdens het debat over het hoofdlijnenakkoord. De kritische opstelling van Kamerfracties tijdens het debat over de hoofdlijnenovereenkomst in het parlementaire proces noodzaakt de minister om een aantal additionele aspecten in het contract op te nemen.

Ook rond de uitplaatsing van de taakorganisaties wordt door de Kamer onafhankelijk onderzoek uitgevoerd naar de concessieverlening op het hoofdrailnet. In 2001 laat de vaste Kamercommissie voor Verkeer en Waterstaat van de Tweede Kamer in 2001 een second opinion uitvoeren naar aanleiding van de voorgenomen ondertekening van Overgangscontract II. Dit «Onderzoek Concessie Hoofdrailnet» heeft tot gevolg dat de behandeling van de Concessiewet en de Spoorwegwet wordt uitgesteld.725

Tijdens het verzelfstandigingsdossier wordt door verschillende fracties op verschillende momenten aangegeven dat een eigen onderzoek naar de gang van zaken wenselijk is.726 Geconcludeerd kan worden dat hoewel de onderzoeken nuttig zijn, geen bijzondere of doorslaggevende conclusies worden getrokken tijdens de parlementaire beraadslagingen. Het uiteindelijke effect op de parlementaire beraadslagingen van de onderzoeken is derhalve klein.

De Europese dimensie

Ten aanzien van het initiële besluit tot verzelfstandiging kan gesteld worden dat de Europese ontwikkelingen die een sleutelrol in de argumentatie van de minister voor verzelfstandiging vormen door de Kamer grotendeels als gegeven worden beschouwd. Zelfs gedurende het tweejarige traject waarin het hoofdlijnendebat via de voorstellen van de minister wordt uitgewerkt in het hoofdlijnenakkoord, vindt door de Kamer nauwelijks reflectie plaats op de precieze doelstellingen en eisen vanuit Europa. Uiteraard worden vragen gesteld en in de externe rapportage die door de Kamer wordt aangevraagd in het kader van de analyse van het hoofdlijnencontract vormt de Europese dimensie komt het onderwerp ter sprake, maar een debat over de betekenis hiervan blijft uit (vgl. paragraaf 3.3).

Als voorbeeld kan gewezen worden op de wijze waarop tijdens het hoofdlijnendebat in 1993 wordt gesproken over de Europese dimensie, nadat de minister heeft aangegeven dat de EG Nederland via richtlijnen dwingt tot het introduceren van concurrentie in het spoorvervoer:

«De heer Wolffensperger: Ik heb altijd wat moeite met de gemakkelijke opmerking: «De EG dwingt ons.» Daar bent u toch zelf bij? Het beleid dat wij hier in Nederland formuleren, kunt u in de Transportraad dan toch vertalen in de richtlijnen? Vervolgens krijgen wij die weer terug. Niemand dwingt ons! U bent erbij!

Minister Maij-Weggen: Daar heeft u gelijk in, maar er wordt wel met twaalf collega's gestemd. Op dit vlak bestaat echter een grote mate van overeenstemming over het inzetten van een lijn in de richting van een ander spoorvervoersbeleid dan tot nog toe het geval is geweest. (...) Ik weet dat dit een algemeen gevoelig punt is. Na Maastricht, dat de Kamer zelf heeft goedgekeurd, zal het echter toch wel eens gebeuren dat Europa dwingt tot beleid, ook al wordt er hier misschien iets anders over gedacht.»727

Dit patroon herhaalt zich tijdens de besluitvorming over de inrichting van de taakorganisaties. Ook hier spelen ontwikkelingen in Europa op het terrein van regelgeving en beleidsontwikkeling een belangrijke rol. Door verschillende opeenvolgende ministers wordt op zeer verschillende wijzen gerapporteerd over de Europese dimensie.

Gedurende de onderzochte besluitvormingstrajecten wordt in de argumentatie door de minister een zeer wisselend beroep gedaan op Europa. In 1993 en in 1999 vormen Europese ontwikkelingen en beleidsvoornemens juist een argument en aanjager voor de introductie van marktwerking. Anderzijds is de expliciet (aanhoudende) onzekerheid ten aanzien van liberalisering van de spoorsector in Europa als reden voor vertraging.728 Ook tijdens de periode van herbezinning bestaat onduidelijkheid over de ontwikkelingen in Europa (zie hierboven). Daarmee wordt Europa zowel gebruikt in argumenten om besluitvorming te versnellen, maar ook om te vertragen (zie ook hierboven over factor tijd).

Uit deze houding blijkt ook dat de Europese dimensie complex is en niet als lineaire constante dient te worden beschouwd. Een deel van de vertraging en afwachtende houding van de minister in de periode 1995–1999 kan verklaard worden door (het uitblijven van) Europese ontwikkelingen op het gebied van liberalisering.

Minister Maij-Weggen en na haar andere ministers wijzen bovendien op de betrekkelijkheid van de Europese ervaringen in andere landen: «De EG zal overigens nooit anders doen dan hoofdrichtlijnen vaststellen. Dan zal per land worden bekeken hoe men er het beste mee uit de voeten kan. Daarom is het onmogelijk om te zeggen: wij maken een kopie van dit land, of wij maken een kopie van dat land.»727 Hoewel Europese regelgeving in de argumentatie van de minister een belangrijke rol lijkt te spelen, wordt in de praktijk tijdens de parlementaire beraadslagingen maar relatief weinig aandacht besteed aan de ervaringen en liberaliseringsprocessen elders op het spoor.

Contact tussen de NS en het parlement

Hoewel de informatiestromen doorgaans via de minister richting parlement verlopen, zijn ook voorbeelden gevonden van momenten waarop meer rechtstreekse contacten bestaan tussen de NS en het parlement. Met name gedurende de eerste periode blijkt deze methode een vruchtbare wijze van communicatie te zijn die het Tweede Kamerleden mogelijk maakt om nog enige invloed uit te oefenen op de uitkomst van de onderhandelingen tussen de minister en de NS. Deze onderhandelingen voltrekken zich verder grotendeels buiten de directe invloedssfeer van het parlement omdat de vorm en uitgangspunten van de verzelfstandiging in eerste instantie via privaatrechtelijke contracten met de NS worden vastgelegd (zie paragraaf 3.2 en 3.3).

Tijdens debatten over het verzelfstandigingsproces en in het bijzonder over het Hoofdlijnenakkoord wordt door sprekers op meerdere momenten verwezen naar de aanwezigheid van de NS op de publieke tribune729 en wordt zowel door minister als Kamerleden tijdens het debat indirect met de NS gecommuniceerd over belangrijke onderdelen in het contract.730

Tijdens de voorbereiding op de behandeling van wetsvoorstellen is ook tussen de Eerste Kamerleden en de NS-directie contact geweest. Zo wordt op 17 juni 1997 ter voorbereiding van een wetsbehandeling door de Eerste Kamer door de raad van bestuur van de NS een bezoek afgelegd aan de commissie voor Verkeer en Waterstaat.731

Naast deze vormen van contact zijn er ook contacten tussen de NS en Kamerleden732 in de vorm van bilaterale gesprekken, brieven733 of open brieven zoals bijvoorbeeld tijdens het debat over de Beleidskader toelating tot het spoor.734 Tijdens het notaoverleg van de nota De derde eeuw spoor wordt aangegeven dat de Kamer ook brieven heeft ontvangen van de taakorganisaties over het voornemen tot uitplaatsing.735

Dat dergelijke contacten invloed hebben op de afwegingen van parlementariërs blijkt bijvoorbeeld uit een uitspraak van mevrouw Halsema (GroenLinks): «Het is door de dringende oproep van de vele betrokkenen bij het openbaar treinvervoer, van de NS tot de reizigersorganisaties, dat rust, stabiliteit en continuïteit nu vooral belangrijk zijn dat wij met deze wetsvoorstellen – ik spreek met name over de Spoorwegwet – toch maar enigszins contre coeur, als gereed voor parlementaire behandeling beoordelen.»736

Contracten

Een bijzondere rol in het verzelfstandigingproces van de NS is weggelegd voor de contracten die met de verzelfstandigde NS worden gesloten. Op verschillende momenten gedurende het verzelfstandigingsproces worden door de minister overeenkomsten gesloten met de NS.

Wat precies de overwegingen zijn van de minister om gedurende de overgangsperiode een sturingsrelatie alleen op basis van contracten op te bouwen valt uit de parlementaire beraadslagingen niet op te maken. Wel valt op dat al in het advies van de commissie-Wijffels wordt gesproken over contracten.737 Duidelijk is dat al tijdens het hoofdlijnendebat in september 1993 en derhalve voordat besloten wordt over het hoofdlijnencontract, door een groot aantal fracties wordt aangegeven dat alleen een contract tussen minister en de NS onvoldoende is om enkele belangrijke maatschappelijke belangen te behartigen (zie paragraaf 3.3 en 3.4).

De afspraken in de privaatrechtelijke sfeer creëren een aantal problemen. Als gevolg van de gekozen (privaatrechtelijke) wijze van borging en aansturing komt veel nadruk te liggen op de aansturingsvorm. Het tijdelijke karakter van deze contractuele aansturingsvorm gedurende de overgangssituatie creëert tijdsdruk. Bovendien zorgt de uitgangssituatie voor een lastige positie; de NS heeft als staatsbedrijf en eigenaar van de spoorweginfrastructuur een bijzondere uitgangspositie gedurende de onderhandelingen. De minister merkt hierover op: «Wij moeten ons goed realiseren dat de NS natuurlijk een positie heeft. Het is geen bedrijf zonder enige macht of invloed op dit moment. Vanuit de oude situatie heeft de NS een bepaalde positie. Wij gaan die nu veranderen en als wij aan het einde van de rit graag nog veranderingen willen, maar de NS zou daar niets voor voelen, dan is er weer een onderhandelingspositie aan de orde. Zo werkt dat nu eenmaal met een bedrijf dat je hebt.»738 Tijdens het hoofdlijnendebat geeft de minister aan dat met name rond het vraagstuk van de eigendom van de infrastructuur de NS als contractpartner grote beperkingen oplegt: «Ik moet wel zeggen dat, nog meer dan bij de uitplaatsing van de taakorganisaties, uitplaatsing van eigendom van de infrastructuur mijns inziens niet goed mogelijk is zonder medewerking van de Nederlandse Spoorwegen. De juridische middelen voor uitplaatsing van de eigendomssituatie zijn heel beperkt en overigens is ook het effect daarvan weer discutabel. Het betreft zeer ingrijpende middelen, waarvan de toepassing slechts onder uitzonderlijke omstandigheden mogelijk is. (...) Ik wijs erop dat alle infrastructuur in het normale bezit van de Nederlandse Spoorwegen was. In de nieuwe verhoudingen hebben wij het bezit zodanig geregeld, dat in elk geval de publieke taken van de overheid goed kunnen worden georganiseerd. (...) Ik vind inderdaad zelf ook dat het bezit misschien wel beter bij de rijksoverheid zou kunnen berusten. Dat is tot nu toe niet de opvatting van de Nederlandse Spoorwegen en ik heb aangeven wat de consequenties zouden zijn als je het met alle juridische middelen toch zou willen afdwingen.»739

Een van de redenen voor vertraging in de uitwerking van de verzelfstandiging is dat bij de NS weerstand bestaat om over te gaan tot afsplitsing van de taakorganisaties:740 «Positionering buiten de holding [was] voor de NS geen aanvaardbare optie, omdat de eigendom dan te zeer in de invloedssfeer van de overheid zou komen.»741

De minister geeft toe dat «[b]ij het hele verzelfstandigingsproces van de NS de grote grondfout is dat er geen goede wetgevingsbasis is. Daardoor ontstaan er iedere keer problemen.» De heer Van den Berg (SGP) merkt op: «Voortdurend merk ik in de discussie dat de minister zich afhankelijk stelt van onderhandelingssituaties en zegt: daar hebben wij de medewerking van de NS voor nodig. Maar dan kom ik bij mijn meer fundamentele vraagstelling, of deze operatie, die toch duidelijk publieke aspecten heeft en daarmee ook via publiekrechtelijke weg geregeld zou moeten worden, niet veeleer een wetgevingsoperatie eist. Voor dit soort punten is dat zeer essentieel, want ik proef nu een benadering die ik op zich wel begrijp, maar waarvan ik me afvraag of dat vanuit de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid de meest juiste invalshoek is. Ik kan best begrijpen dat de minister zegt: via die weg kom ik misschien het verst op dit moment. Maar als wij praten over een zuivere afbakening van verantwoordelijkheden en bevoegdheden van overheid en spoorwegbedrijf, dan vraag ik mij af waarom de minister het wetgevingsinstrument zo ver weg plaatst als zij dit nu doet.»742

De minister geeft aan dat dat wat haar betreft de noodzaak om zaken contractueel te regelen voortvloeit uit de bestaande verhoudingen: «Kijk, wij zaten in een bepaalde verhouding met de Nederlandse Spoorwegen; een overigens zelfstandig bedrijf, zij het met 100% van de aandelen bij de rijksoverheid, hetgeen vooralsnog ook zo moet blijven. Als je dan naar een andere verhouding met zo'n bedrijf toe gaat, is het eerste wat je moet doen, daarover onderhandelen met dat bedrijf. Dat is niet iets dat je als wetgever in je eentje kunt beslissen.»743 De minister geeft aan het eens te zijn met de noodzaak voor wetgeving: «Alleen al de implementatie van Europese richtlijnen brengt de noodzaak van wetgeving mee. Het gaat om de functies infrabeheer, toedeling van verkeersleiding, gebruiksheffing, toegangsrechten, derde vervoerders, vergunningen, veiligheidsattesten etcetera. De Europese richtlijn brengt de noodzaak van een heel vernieuwd juridisch kader met zich mee. Ook vanuit het oogpunt van het beginsel van de wetmatigheid van bestuur dient wetgeving tot stand te worden gebracht. Dat beginsel brengt mee dat de uitoefening van overheidstaken op een wettelijke grondslag moet berusten uit een oogpunt van rechtszekerheid en bescherming van rechten van derden. Voorts brengt de beoogde exclusieve positie van de taakorganisaties de noodzaak van een wettelijke uitvoeringsplicht mee als keerzijde van exclusiviteit. De wetgeving verankert de sturingsrelatie tussen de rijksoverheid en de taakorganisatie op een publiekrechtelijke basis in plaats van een privaatrechtelijke basis». De minister concludeert: «Aan de orde is dus niet zozeer de vraag naar contract of wetgeving, maar de vraag of het zinnig is om vooruitlopend op wetgeving een contract als het onderhavige af te sluiten. Ik heb eerlijk gezegd net al aangegeven waarom ik denk dat het niet anders zal kunnen en waarom het wenselijk is. Wij hebben met dit contract onszelf verzekerd van de medewerking van de NS op weg naar de toekomst zoals Wijffels ons die heeft geschetst. Ik denk dat dit sneller gebeurt dan wanneer van meet af aan prematuur de inspanningen op het formuleren van wetteksten zouden zijn gericht. Ik denk dat ervaring met de uitvoering van het contract ook inzichten oplevert waar de wetgever voordeel van heeft bij de totstandkoming van goede maar ook uitvoerbare wetgeving. Samenvattend: de nieuwe verhoudingen zijn thans in hoofdlijnen contractueel overeengekomen, vooruitlopend op de totstandkoming van wetgeving. Nu moeten die contracten natuurlijk uitgewerkt worden in wetgeving.»744 Bovendien is volgens de minister sprake van een overeenkomst die mogelijkheden open laat. Artikel 18 lid 1 van het Openbare dienstcontract stelt: «deze overeenkomst beperkt de Staat op geen enkele wijze in zijn bevoegdheid om langs publiekrechtelijke weg regels te geven, welke verband houden met een publiek belang, die in deze overeenkomst geregelde onderwerpen raken of die in deze overeenkomst aangegane rechten of verplichtingen geheel of gedeeltelijk ter zijde stellen.»745 De minister geeft later in de herbezinningsbrief in 2001 aan: «In een situatie als deze lijken twee goede praktische wegen open te staan. De eerste is het maken van een tijdelijke wet, het tweede is het maken van een wet die naar alle opties kan doorgroeien, maar in zichzelf weliswaar sober, maar ook volledig en stabiel is. Op voorhand is de tweede optie altijd te prefereren indien dit technisch haalbaar en uitvoerbaar is. Dit laatste blijkt het geval. Hiertoe is het voorliggend wetsvoorstel ontdaan van elementen van reorganisatie en structuurverandering die het in zich had.»746

In eerste instantie wordt een hoofdlijnenovereenkomst gesloten met de NS voor de periode 1995–2000. Tijdens deze overgangsperiode zou de uitwerking van overeenkomst ertoe leiden dat de benodigde wet- en regelgeving kon worden opgesteld. Deze inschatting blijkt onhaalbaar. Daarna wordt een Overgangscontract II gesloten voor de duur van een jaar. Al snel blijkt dat de bepalingen in het overgangscontract onhaalbaar zijn. Als de minister als gevolg van vertragingen in het beleidsproces van zins is om het prestatiecontract als een (pre-)concessie te gunnen, grijpt de Kamer in. De minister wordt duidelijk gemaakt dat geen contracten of concessies worden gegund voordat sprake is van een juridisch kader. Als gevolg hiervan wordt het tijdelijk Overgangscontract II verlengd voor de periode van een half jaar. Maar ook dit blijkt te kort vanwege vertragingen bij de behandeling van de Concessiewet. Als gevolg hiervan is de minister genoodzaakt voor de derde keer over te gaan tot verlenging van het contract.

Met name gedurende de periode waarin sprake is van een crisissituatie op het spoor blijkt dat rond de prestatiecontracten onduidelijkheden leven. Het parlement worstelt op verschillende momenten met de eisen in het prestatiecontract.747 Met name ook omdat door de NS en de minister wordt overeengekomen om enkele onderdelen van het prestatiecontract geen invulling te geven omwille van rust en herstel in deze periode van crisis op het spoor. Zo wordt afgezien van nieuwe prestatie-eisen op het terrein van punctualiteit en reizigersgroei in de spits, waarmee de sturingsrelatie wordt uitgehold. De minister geeft aan dat in de concessie «passende bepalingen en wettelijke voorschriften» dienen te worden opgenomen om de sturingsrelatie te verbeteren. Het bevreemdt de Kamer dat ondanks dat er sprake is van een prestatiecontract bepaalde afspraken kennelijk niet gelden. De heer Van den Berg (SGP) merkt op: «Onlangs heeft de WRR gesignaleerd dat publieke belangen bij liberaliserings- en privatiseringsprocessen te vaak sluitpost zijn. Moeten de minister en de Kamer hieruit geen lessen trekken? Hebben de minister en de Kamer eigenlijk wel voldoende grip gehad op het hele proces van liberalisering en privatisering? De heer Van den Berg was van mening dat de borging van publieke belangen primair via wetgeving, dus publiekrechtelijke instrumenten, dient plaats te vinden en niet via concessies en contracten.»748

In november 2000 gaat de Tweede Kamer niet langer akkoord met uitstel van wetgeving. De minister kondigt aan wetsvoorstellen te zullen indienen, maar verdedigt de tot dan toe gehanteerde werkwijze: «De ratio achter de maatregelen was om eerst ervaring met de geheel nieuwe structuur op te doen voordat tot een definitieve publiekrechtelijke regeling zou worden overgegaan. Als de Kamer deze visie niet deelt en hier niet mee instemt, dan zal haar wens worden gevolgd (...) maar dan moet zij zich wel realiseren dat hierdoor de broodnodige dynamiek in het veranderingsproces wordt ondermijnd en veel kostbare tijd verloren zal gaan. (...) Een pas op de plaats, te weten het doen vervallen van de hoofdlijnenovereenkomst met de Nederlandse Spoorwegen, zal de mogelijkheden tot sturing van de minister ten opzichte van deze laatste sterk verslechteren.»749

3.6.4. De rol van de Eerste Kamer

Over de rol van de Eerste Kamer tijdens de bestudeerde hervormingsprocessen kan een gevarieerd beeld worden geschetst. Wanneer de rol van het parlement ten aanzien van de het initiële besluit tot verzelfstandiging wordt geanalyseerd, kan geconcludeerd worden dat de Eerste Kamer tijdens het overgrote deel van de parlementaire beraadslagingen geen rol speelt omdat wetgeving in eerste instantie achterwege blijft (zie paragraaf 3.3). Aangezien het besluit tot verzelfstandiging niet via wetgeving wordt gerealiseerd, wordt in de Eerste Kamer via een ander wetgevingsdossier – een technische en beleidsarme wetswijziging van de Spoorwegwet aan Europese regelgeving – vanaf februari 1996 voor het eerst gesproken over de verzelfstandiging van de NS.750 Opvallend genoeg wordt in de beraadslagingen van de Tweede Kamer niet ingegaan op de consequenties van deze aanpak – het gebruik van privaatrechtelijke contracten – voor de rol van de Eerste Kamer.

Een plenair debat met de minister over de verzelfstandiging vindt pas in november 1997 plaats.751 Pas vijf jaar nadat het onderwerp verzelfstandiging in de Tweede Kamer ter sprake komt, kan de Eerste Kamer reflecteren op de beleidsvoorstellen van de minister. Tijdens het plenaire debat geven meerdere Senatoren uiting aan hun ongenoegen over deze gang van zaken.752 Zo stelt de heer Baarda (CDA): «Wij hebben de stellige indruk dat reeds een weg is ingeslagen die onomkeerbaar zal blijken te zijn en dat de Eerste Kamer bij toekomstige wettelijke regelingen voor een voldongen feit zal komen te staan. Dat geeft precies de kern aan van de aarzeling van de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat bij de behandeling van dit wetsvoorstel. Veel zaken zijn reeds in nota’s geregeld, zonder dat daar wetgeving op is gevolgd.»753

Door de minister wordt in antwoord op vragen van de Eerste Kamer beargumenteerd dat in de relatie tussen de NS en de rijksoverheid voor de Eerste Kamer een medewetgevende taak is weggelegd.754

Ten aanzien van de uitplaatsing van de taakorganisaties kan een belangrijke rol voor de Eerste Kamer worden onderscheiden. Via de wetsvoorstellen voor een nieuwe Spoorwegwet en een daarbij behorende Concessiewet wordt de uitplaatsing van de taakorganisaties juridisch uitgewerkt en vastgelegd. Het parlementaire wetgevingstraject wordt pas vanaf 2000 ingezet en pas vanaf juli 2002, na behandeling door de Tweede Kamer, kunnen de wetsvoorstellen in de Eerste Kamer worden behandeld. De behandeling van beide wetten wordt echter pas in mei 2003 afgerond.755 Door de Eerste Kamer wordt gedurende deze periode intensief onderzoek gedaan naar en gereflecteerd op de wetsvoorstellen (zie paragraaf 3.2.).

Naast kritiek op het grillige wetgevingsproces en de inhoudelijke kwaliteit van de wetgeving,756 roept de Eerste Kamer op tot zorgvuldig onderzoek naar de wijze van institutionele inrichting van het spoor; de Eerste Kamer benadrukt het belang van evaluaties om het verzelfstandigingsproces op koers te houden. De afwezigheid van criteria op basis waarvan de verzelfstandiging wordt vormgegeven en de keuze die gemaakt dient te worden wordt ten aanzien van de uitplaatsing van de taakorganisaties wordt daarmee aan de orde gesteld. Daarmee bespreekt de Eerste Kamer een cruciaal element uit het advies van de commissie-Wijffels dat tijdens het behandelingsproces in de Tweede Kamer uit het oog is verloren (zie paragraaf 3.5). De Eerste Kamer verzoekt de minister per Kamerbreed aangenomen motie757 om als onderdeel van de evaluatie van de spoorwegwetgeving in 2006 expliciet verschillende potentiële organisatievormen van de inrichting van de taakorganisaties op het spoor te analyseren (zie motie-Wolfson).758 Met deze motie beoogt de Senaat de minister en de sector in staat te stellen om de «bevroren» situatie op het spoor weer te normaliseren.

3.6.5. Conclusies

Het parlement en meer in het bijzonder de Tweede Kamer heeft haar rol als medewetgever gedurende het gehele periode zo actief mogelijk vervuld. Het duurt echter lang voor er sprake is van wetgeving, waardoor het parlement lange tijd haar rol als medewetgever niet optimaal kan vervullen. Al tijdens het hoofdlijnendebat waarin tot verzelfstandiging wordt besloten maar meer nog tijdens het debat over het hoofdlijnencontract in 1995, wordt de minister daarom door de Tweede Kamer opgeroepen om met wetsvoorstellen te komen. Door deze gang van zaken blijft de Eerste Kamer overigens nog helemaal uit beeld.

Bij haar inhoudelijke inbreng heeft de Tweede Kamer vooral aandacht voor de borging van tastbare publieke belangen zoals onrendabele lijnen, tarieven en vervoerprestaties. Er is minder aandacht voor de eigen regiefunctie en controlerende taak. Ook wordt er weinig ingegaan op de samenhang tussen de marktwerking op het spoor en in andere delen van het OV, ondanks dat de minister hier wel een paar maal op wijst. Er worden diverse wijzigingsverzoeken of aanvullingen ingediend, bijvoorbeeld op het hoofdlijnencontract, maar uitvoering daarvan loopt regelmatig vertraging op. Tijdens het langdurige besluitvormingsproces wordt bovendien een aantal keer van koers veranderd. Hierdoor loopt de Tweede Kamer regelmatig achter de feiten aan of wordt onder druk gezet om bepaalde besluiten te nemen. Ten slotte gaat veel aandacht uit naar de incidenten op het spoor. Al met al vervalt de Tweede Kamer door al deze omstandigheden meermaals in een rol van medebestuurder in plaats van wetgever. De Kamer maakt zich zorgen over de effecten voor de burger (zoals in de tarievendiscussie) en wil daarom meesturen op terreinen waar de belangen van burgers direct lijken te worden geraakt. Dit sluit aan bij de constatering dat de burger vooral als klant wordt gezien.

3.7. Nawoord

Hoewel met het aannemen van de Spoorweg- en Concessiewet de uitsplitsing van de taakorganisaties is voltooid, is de besluitvorming rond de verzelfstandiging nog niet afgerond. In de loop van 2004 worden de beheer- en vervoerconcessie in de Tweede Kamer behandeld en goedgekeurd. Tijdens de behandeling geeft de Tweede Kamer expliciet uiting aan de wens om zowel de wetgeving als de concessies te evalueren. Bovendien wordt besloten om de wetsevaluatie niet zoals gepland in 2006 te laten plaatsvinden, maar uit te stellen tot 2008.

Sinds 1 januari 2005, het moment waarop de verzelfstandiging met de oprichting van ProRail van de NS in formele zin is afgerond, zijn de ontwikkelingen in de spoorsector doorgegaan. In de parlementaire beraadslagingen is de situatie op het spoor nog veelvuldig aan de orde geweest.

Al in april 2005 vormt de situatie voor de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat aanleiding om ter voorbereiding op de evaluatie een werkgroep Prorail in te stellen en «inzicht te verkrijgen in het functioneren van ProRail» en de spoorsector als geheel.759 In december 2005 verschijnt het rapport Op de Rails van de parlementaire werkgroep van de Tweede Kamer over de situatie op het spoor. De werkgroep concludeert dat de politiek medeverantwoordelijk is geweest voor de situatie die eind jaren negentig in de spoorsector is ontstaan: «De wijze, waarop vanaf 1995 de splitsing van de NS en de taakorganisaties in de praktijk is vormgegeven, is achteraf bezien ondoordacht en onverstandig geweest.»759 De werkgroep concludeert dat de NS en ProRail als gevolg van Europese richtlijnen organisatorisch niet meer samengebracht mogen worden onder één ministerie. De NS en ProRail mogen wel samen in een holding worden geplaatst.

De werkgroep concludeert voorts dat sturing door het ministerie van Verkeer en Waterstaat via een stabiel kader prioriteit heeft en dat de beheersconcessie op zich onvoldoende is om ProRail aan te sturen. Bovenal is volgens de werkgroep rust en de ontwikkeling van visie nodig om tot herstel in de sector te komen. Een evaluatie van het functioneren van de nieuwe institutionele structuur en eventuele structuurveranderingen zijn pas gewenst na de evaluatie van de Spoorwegwet die in 2008 zal plaatsvinden.

In januari 2009 wordt de evaluatie Spoor in Beweging aan de Kamer gezonden. In juni 2009 volgt het kabinetsstandpunt waarbij ook wordt het onderzoek naar aanleiding van motie- Wolfson wordt toegevoegd.760 «Gezien de uitkomsten van de evaluatie ziet het kabinet geen aanleiding om de ordening van het spoor ingrijpend te wijzigen. Het kabinet ziet dan ook geen aanleiding om een van de alternatieve ordeningsmodellen te introduceren, zoals die zijn onderzocht in het kader van de uitvoering van de motie-Wolfson c.s. De bij de evaluatie betrokken partijen uit de spoorsector staan in het algemeen positief kritisch tegenover het met de wetgeving vastgelegde spoorbestel. Zij geven aan verder te willen met de huidige ordening en pleiten niet voor een structuurwijziging.»761 Wel zal de sturing ten opzichte van ProRail en de NS worden verbeterd en verscherpt.762 Het debat in oktober 2009 in de Tweede Kamer leidt niet tot verdere ingrijpende wijzigingen in de institutionele verhoudingen. 763

Meer recent blijft de situatie op het spoor aanleiding geven tot parlementaire belangstelling. Op 7 april 2011 wordt door de Tweede Kamer de tijdelijke commissie onderhoud en innovatie spoor ingesteld, onder voorzitterschap van mevrouw Kuiken (PvdA).764 De parlementaire onderzoekscommissie heeft tot doel om de wijze waarop de spoorsector wordt aangestuurd op het terrein van infrastructuuraanleg «beter inzicht te krijgen in de besteding van de spoorbudgetten en in de wijze waarop innovatie op het spoor tot nu toe is aangepakt.»765 Op 16 februari 2012 deed de onderzoekscommissie verslag van haar bevindingen in de Tweede Kamer.766 Het debat hierover is tot op heden (eind september 2012) nog niet afgerond.

4. PRIVATISERING VAN DE REÏNTEGRATIEDIENSTVERLENING767

Dit hoofdstuk behandelt de besluiten tot privatisering van de reïntegratie, ofwel het begeleiden van werklozen en arbeidsgehandicapten naar de arbeidsmarkt. Dit besluit is onderdeel geweest van de herstructurering van de sociale zekerheid (SUWI).

De opbouw van dit hoofdstuk volgt de thematische indeling zoals beschreven in de methodologische verantwoording in hoofdstuk 1. Na een korte schets van het verloop van het besluitvormingstraject (paragraaf 4.1) wordt achtereenvolgens ingegaan op de motieven voor het besluit (paragraaf 4.2), aspecten ten aanzien van sturing en verantwoording (paragraaf 4.3), voorziene en eventueel bereikte effecten voor de burger (paragraaf 4.4), en de rol van het parlement in de besluitvorming (paragraaf 4.5).

4.1. Introductie en voorgeschiedenis

De eerste Nederlandse sociale verzekeringswet, de Ongevallenwet, dateert van 1901. Met deze wet worden de eerste stappen van de overheid gezet op het terrein van de sociale zekerheid.768 In de jaren ’50 en ’60 worden belangrijke stappen gezet in de uitbouw van de verzorgingsstaat. De dan al bestaande werknemersverzekeringen – de Ziektewet en de Invaliditeitswet – worden aangevuld met de werknemersverzekeringen tegen werkloosheid (WW), ziektekosten (ZFW) en arbeidsongeschiktheid (WAO), later aangevuld met WAJONG en de WAZ voor respectievelijk jong gehandicapten en zelfstandigen. Van oudsher hebben de werkgevers- en werknemersorganisaties een belangrijke rol gespeeld bij het bestuur, het beheer en de uitvoering van de werknemersverzekeringen. Deze dominantie positie van de sociale partners is in 1952 wettelijk vastgelegd in de Organisatiewet sociale verzekering (Osv). De uitvoering van de werknemersverzekeringen is krachtens deze wet opgedragen aan bedrijfsverenigingen. De naar bedrijfstak georganiseerde bedrijfsverenigingen hadden een bestuur bestaande uit afgevaardigden van werkgevers en werknemers. Deze van oorsprong privaatrechtelijke bedrijfsverenigingen voerden publiekrechtelijke taken uit ten aanzien van de claimbeoordeling, de verstrekking van de uitkering, controle, premieheffing en fondsbeheer.769 Tot begin jaren ’90 was de uitvoering in handen van deze bedrijfsverenigingen, 19 in totaal. De administratie werd vaak uitbesteed aan een administratiekantoor. De Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD) hielp de bedrijfsverenigingen bij de uitvoering van de WAO, waaronder ook de bemiddeling en reïntegratie van arbeidsgehandicapten.770 Naast de GMD opereerde Arbeidsvoorziening, een (tweede) publieke bemiddelaar op de arbeidsmarkt, die werkzoekenden moest helpen met het vinden van een baan. Zij bood daartoe diverse producten aan, zoals scholing, arbeidsinpassing, individuele trajectbemiddeling en een sollicitatieclub. Tot begin jaren ’90 waren er dus twee publieke bemiddelaars voor reïntegratiediensten: de GMD en Arbeidsvoorziening. In figuur 4.1 is de structuur weergegeven zoals die in de begin jaren ’90 eruit zag.

Figuur 4.1. Structuur sociale zekerheid begin jaren ’90

Figuur 4.1. Structuur sociale zekerheid begin jaren ’90

I. Groot et al. (2002), p. 19.

4.1.1. Commissie-Buurmeijer

In 1992 heeft de Algemene Rekenkamer een rapport uitgebracht over het toezicht door de Sociale Verzekeringsraad. De belangrijkste conclusie was dat dit toezicht op bepaalde punten niet strookte met het doel van de wetgever. Naar aanleiding van dit rapport hebben enkele fracties gevraagd om een nader onderzoek. Dit verzoek heeft uiteindelijk geresulteerd in de installatie van een parlementaire enquêtecommissie naar de uitvoering van werknemersverzekeringen, onder leiding van de heer Buurmeijer.771 De resultaten van de parlementaire enquête waren schokkend. Bedrijfsverenigingen fungeerden voornamelijk als uitkeringsfabriek en deden nauwelijks iets aan de reïntegratie van werklozen en arbeidsgehandicapten. De wet- en regelgeving was ook niet ingesteld op de bevordering van reïntegratie. Voor zowel werknemers als werkgevers was de WAO een aantrekkelijke afvloeiingsregeling, omdat het de individuele werkgever geen kosten opleverde (zoals wel het geval was bij bijvoorbeeld vervroegde uitkeringsconstructies) en het voor werknemers een relatief hoge uitkering tot aan de pensioengerechtigde leeftijd betekende (in tegenstelling tot de bijstand waarvan de uitkeringshoogte een stuk lager lag, of de WW die slechts voor beperkte duur gold). Daarnaast was er nauwelijks sprake van een toetredingsdrempel, waardoor de instroom in de WAO aanmerkelijk hoger lag dan noodzakelijk en de uitstroom uit de sociale zekerheid laag was.772

De conclusie die de commissie trok was dat de werknemersverzekeringen niet doelmatig en doeltreffend werden uitgevoerd. Wijzigingen in de sociale zekerheid waren nodig, zowel wat betreft de beheersing van het volume als wat betreft aanpassingen in de uitvoeringsorganisatie.

In 1994 treedt het «paarse» kabinet-Kok I aan, dat het oude uitvoeringsmodel stukje bij beetje gaat ontmantelen.773

4.1.2. Activering en reïntegratie

De slogan van het eerste kabinet-Kok was «werk, werk, werk». In de sociale zekerheid moest voortaan de nadruk komen liggen op het aan werk helpen van mensen met een uitkering. Echter, reïntegratie stond begin jaren ’90 nog in de kinderschoenen.774 Reïntegratiediensten werden verricht door twee publieke partijen: de Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD) en Arbeidsvoorziening. Daarbij was de GMD verantwoordelijk voor de reïntegratie van arbeidsgehandicapten en Arbeidsvoorziening voor werkloze werkzoekenden. Met de inspanningen die Arbeidsvoorziening verrichtte om werkzoekenden weer aan de slag te krijgen, was ongeveer een half miljard euro gemoeid. De GMD kon aanspraak maken op een beperkt deel van het budget van Arbeidsvoorziening: circa 8 miljoen euro in 1991.775

De eerste stap die werd genomen was de privatisering van de Ziektewet (Wet terugdringing ziekteverzuim, 1994). Werkgevers kregen daarmee een actieve rol om het ziekteverzuim (en daarmee de instroom in de WAO) te beperken. De bedrijfsverenigingen mochten niet meer zelf de administratie voeren, daartoe werden uitvoeringsinstellingen opgericht. Bedrijfsverenigingen werden opdrachtgever van uitvoeringsinstellingen. De GMD werd onderdeel van GAK. Haar taken werden overgedragen aan de bedrijfsverenigingen en Tijdelijk Instituut coördinatie en afstemming (Tica).

De uitvoeringsinstellingen verloren als gevolg van de privatisering van de Ziektewet (1996)776 een deel van hun taken. Ter compensatie wilden de uitvoeringsinstellingen zich naast hun taken op de publieke markt profileren op de private markt. Dit werd goedgekeurd, mits de uitvoeringsinstellingen hun publieke en private diensten strikt scheidden. In de holdingstructuur werd dit vormgegeven door in de zogenaamde A-poot de publieke taken onder te brengen, en in de zogenaamde B-poot de private taken. GAK-Arbeidsintegratie ging op in de Arbeidsvoorzieningsorganisatie waardoor laatstgenoemde de enige publieke aanbieder van reïntegratiediensten werd.777 Gemeenten (verantwoordelijk voor de bijstands- en niet uitkeringsgerechtigden) en uitvoeringsinstellingen (verantwoordelijk voor arbeidsgehandicapte werknemers en WW-ers) kregen middelen om bij Arbeidsvoorziening reïntegratiediensten in te kunnen kopen. Tot 2000 was daarbij sprake van verplichte winkelnering; 80% moest bij Arbeidsvoorziening worden ingekocht. Op deze manier konden gemeenten en uitvoeringsinstellingen wennen aan hun rol als opdrachtgever en kon Arbeidsvoorziening zich ontwikkelen tot een goede aanbieder van reïntegratiediensten. In figuur 4.2 is de structuur van de sociale zekerheid geschetst zoals die er eind jaren ’90 uitzag.

Figuur 4.2. Structuur sociale zekerheid eind jaren ’90

Figuur 4.2. Structuur sociale zekerheid eind jaren ’90

I. Groot et al. (2002), p. 37. Zieke werknemers zonder werkgever vielen onder de uitvoeringsinstellingen.

Wetgeving ten aanzien van reïntegratie

In de jaren negentig zijn diverse wetten ingevoerd die erop gericht zijn om prikkels te introduceren voor werkgevers en werknemers.778 Ten aanzien van de reïntegratie van arbeidsgehandicapten is in 1998 de Wet op de (Re)integratie arbeidsgehandicapten (REA) in werking getreden. In deze wet wordt een nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling geïntroduceerd. De verantwoordelijkheid voor de reïntegratie van de betrokken spelers wordt nu neergelegd bij degenen die belang bij hun reïntegratie hebben. Werkgevers en het Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen (Lisv, later opgegaan in UWV) hebben een gedeelde verantwoordelijkheid voor de reïntegratie van zieke werknemers, de gemeenten en Arbeidsvoorziening zijn verantwoordelijk voor mensen met een bijstandsuitkering respectievelijk mensen zonder werk en uitkering.779 De overheid heeft eind jaren ’90 vragende partijen naar reïntegratiediensten gecreëerd; enerzijds heeft zij voor werkgevers en werknemers financiële prikkels geïntroduceerd en anderzijds heeft zij aan gemeenten en de uitvoeringsinstellingen middelen gegeven om reïntegratiediensten te kunnen kopen (voornamelijk) bij Arbeidsvoorziening.780

Markt voor reïntegratie

Op de markt voor reïntegratiediensten is aan het einde van de jaren ’90 een groep bedrijven actief die zich richt op het aanbieden van reïntegratiediensten aan werkgevers, Ook is er een groep bedrijven die reïntegratiediensten aanbiedt aan publieke partijen. Een beperkt aantal bedrijven is op beide markten actief.

Er kunnen twee deelmarkten worden onderscheiden. Aan de ene kant is er een markt die gericht is op werkgevers: «de werkgeversmarkt.» Op deze markt zijn er veel (vooral kleine) reïntegratiebedrijven actief die zich richten op de reïntegratie van zieke werknemers. De opdrachtgevers van deze bedrijven zijn werkgevers, verzekeraars (in beperkte mate) en arbodiensten. Aan de andere kant is er een markt die diensten verleent aan de publieke vragers: «de publieke markt». Op deze markt concurreren private aanbieders met de publieke aanbieder Arbeidsvoorziening.

In werkelijkheid is er echter geen sprake van marktwerking. Arbeidsvoorziening is verreweg de belangrijkste aanbieder van reïntegratiediensten aan gemeenten en de uitvoeringsinstellingen. Dit komt ook doordat tot eind jaren negentig er sprake was van de eerder genoemde gedwongen winkelnering. De omvang van de publieke markt wordt geschat tussen de 700 en 1265 miljoen euro, en de omvang van de werkgeversmarkt rond de 70 miljoen euro.781 In de praktijk faalt de publieke markt, omdat er sprake is van een gebrek aan concurrentie tussen aanbieders waardoor vragers weinig te kiezen hebben.

4.1.3. SUWI en verzelfstandiging reïntegratiedienstverlening

In het regeerakkoord van 1998 geeft het kabinet-Kok II zichzelf de opdracht te komen tot een op activering gericht stelsel, waarin voorrang wordt gegeven aan werk. De voorstellen van het kabinet-Kok II zijn daarbij nog steeds voor een belangrijk deel gebaseerd op de analyses en aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie uitvoering werknemersverzekeringen (commissie-Buurmeijer). Zoals vermeld concludeerde deze commissie in 1993 dat de uitvoering van de werknemersverzekeringen niet doelmatig en doeltreffend was. Wijzigingen waren nodig, zowel wat betreft beheersing van het volume als wat betreft de aanpassingen in de uitvoeringsorganisatie. Nadat in 1995 en 1997 al wijzigingen waren doorgevoerd door middel van de Osv (nieuwe Organisatiewet sociale verzekeringen) en de Osv ging het kabinet-Kok II in de uitwerking van het regeerakkoord van 1998 nog een stapje verder. In het regeerakkoord stelt men dat «de effectieve en rechtmatige uitvoering van de sociale verzekeringswetten valt onder de publieke verantwoordelijkheid. Daarbinnen wordt een onderscheid gemaakt tussen de publiek georganiseerde uitvoering van taken die naar hun aard niet voor concurrentie in aanmerking komen en de ruimte voor private uitvoering van werkzaamheden die daardoor tot grotere effectiviteit voor werkzoekenden, werkgevers en werknemers kan leiden.»782 Het eerste kabinetsstandpunt, verwerkt in een nota die in maart 1999 is aangeboden aan de Tweede Kamer783, ging uit van een vergaande privatisering van de uitvoeringstaken, met uitzondering van de claimbeoordeling. Het kabinet wenste deze taak in publieke handen te houden. Na een storm van kritiek heeft het kabinet dit voorstel aangepast en is in het nader kabinetsstandpunt van januari 2000784 verrassend genoeg afgestapt van een vergaande privatisering van de uitvoering van de werknemersverzekeringen. In dit voorstel komen de uitvoeringstaken in handen van één publiekrechtelijke instantie (het nieuw op te richten Uitvoeringinstituut Werknemersverzekeringen UWV), met uitzondering van de reïntegratiedienstverlening. Deze taak wil het kabinet nog steeds op de private markt onderbrengen. Begin 2001 zijn de voorstellen uitgewerkt en biedt het kabinet het wetsontwerp SUWI785 ter voorbereiding aan de Tweede Kamer aan:

«In dit wetsontwerp maakt het kabinet een keuze die naar zijn oordeel logisch, duidelijk, effectief, efficiënt en evenwichtig is. De taken die op het terrein van werk en inkomen moeten worden uitgevoerd kunnen in hoofdlijnen als volgt worden samengevat en onderverdeeld:

  • het innen van de premies voor de werknemersverzekeringen;

  • het verrichten van de claimbeoordeling voor toelating tot één van de uitkeringsregelingen in verband met ziekte/arbeidsongeschiktheid, werkloosheid of bijstand;

  • het verstrekken van de uitkering;

  • alle activiteiten die samenhangen met het voorkomen van uitval uit het arbeidsproces (preventie) en het daadwerkelijk weer toeleiden naar het arbeidsproces (reïntegratie).»786

De eerste drie taken worden beschouwd als de kern van de inkomensbeschermende functie van de sociale zekerheid. «Naast bevordering van de arbeidsparticipatie beoogt de sociale zekerheid immers ook de bestaanszekerheid te bieden aan degenen die buiten hun schuld niet of niet meer in staat zijn om door het verrichten van arbeid in hun levensonderhoud te voorzien.»787 Het kabinet is van mening dat deze taken door één publieke organisatie dienen te worden uitgevoerd. Dit in tegenstelling tot de andere doelstelling, de bevordering van de arbeidsparticipatie. Het kabinet acht het hier wenselijk een koppeling aan te brengen tussen de financiële prikkels in het stelsel en de wijze waarop de verantwoordelijkheden voor preventie en reïntegratie worden belegd. Degene die de financiële lasten draagt, is in beginsel ook verantwoordelijk voor preventie en reïntegratie. Werkgevers zijn en waren uitsluitend verantwoordelijk voor preventie en reïntegratie van hun werknemers gedurende de eerste twee jaar (of zo lang het dienstverband duurde) van ziekte. UWV is verantwoordelijk voor reïntegratie van WW-ers en klanten met ZW of arbeidsongeschiktheidsuitkering. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de reïntegratie van WWB-ers en niet-uitkeringsgerechtigden (NUG-gers).

De daadwerkelijke uitvoering van de reïntegratieactiviteiten kan het best worden ingekocht bij private reïntegratiebedrijven.787 Daartoe wordt de Arbeidsvoorzieningsorganisatie opgeheven. De beoogde structuur voor de reïntegratie ziet er dan als volgt uit (zie figuur 4.3).

Figuur 4.3. Structuur sociale zekerheid 2002

Figuur 4.3. Structuur sociale zekerheid 2002

I. Groot et al. (2002), p. 55. WAZ en Wajong zijn niet opgenomen in deze figuur.

4.1.4. Van publiek naar privaat: in drie stappen

In de discussie over de toekomstige structuur van Werk en Inkomen krijgt de privatisering van de reïntegratiedienstverlening gaandeweg een aparte plaats en een apart dossiernummer wanneer de Wet verzelfstandiging privatisering reïntegratiediensten Arbeidsvoorziening wordt ingediend (TK 27 549, december 2000). Voor die tijd (1999/2000) wordt de discussie over de privatisering van de reïntegratie vooral gevoerd naar aanleiding van de voorstellen en debatten aangaande de toekomstige Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI, TK 26 448). Tabel 4.1 geeft een overzicht en tijdspad van de belangrijkste momenten in deze wetsvoorstellen.

In de SUWI-voorstellen wordt ten aanzien van de Arbeidsvoorzieningstaken opgemerkt dat de basisdienstverlening van Arbeidsvoorziening wordt geïntegreerd in de nog op te richten Centra voor Werk en Inkomen (CWI). Naast de basisdienstverlening verricht Arbeidsvoorziening in de huidige situatie ook de prestatiedienstverlening. Daaronder worden taken als reïntegratie van werkzoekenden met een zekere afstand tot de arbeidsmarkt verstaan,788 alsmede een aantal overige wettelijke taken zoals het verlenen van toestemming voor ontslag, tewerkstellingsvergunning in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen, registratie in kader van de Wet SAMEN etc. Voor de prestatiedienstverlening wordt het volgende voorgesteld:

  • de middelen voor de prestatiedienstverlening worden van Arbeidsvoorziening overgeheveld naar de gemeenten en naar de opdrachtgevers sociale verzekeringen;789

  • het reïntegratiedeel van de huidige Arbeidsvoorziening zal worden geprivatiseerd en zal net als andere reïntegratiebedrijven opdrachten moeten zien te verwerven van gemeenten en opdrachtgevers sociale voorzieningen; en

  • nader bezien wordt hoe de reïntegratie van met name moeilijk plaatsbare werkzoekenden door middel van publieke middelen c.q. een publieke voorziening vorm kan krijgen.790

Geconcludeerd wordt dat Arbeidsvoorziening zal worden gesplitst in een publiek en privaat deel. Het kabinet kiest voor een geleidelijke ontmanteling van Arbeidsvoorziening: «De privatisering van het reïntegratiebedrijf Arbeidsvoorziening vindt geleidelijk plaats, zodat de expertise waarover Arbeidsvoorziening nu beschikt zich op een goede wijze in de markt kan positioneren.»791

In maart 2000 wordt, op verzoek van het CDA, een stand van zaken geschetst ten aanzien van Arbeidsvoorziening. In deze stand van zaken onderscheidt het kabinet drie stappen in de privatisering van het Reïntegratiebedrijf Arbeidsvoorziening. Hierover is uitvoerig discussie gevoerd in vast commissieverband en in de Tweede Kamer, maar in grote lijnen zijn de drie stappen gehandhaafd:

  • 1. Interne ontvlechting Arbeidsvoorziening (2000). De eerste stap betreft de interne ontvlechting waarbij de Arbeidsvoorzieningsorganisatie wordt opgedeeld in meerdere bedrijfsonderdelen, maar waarbij het Centraal Bestuur Arbeidsvoorzieningsorganisatie (CBA) de eindverantwoordelijkheid blijft dragen voor de resultaten van alle bedrijfsonderdelen, inclusief het Reïntegratiebedrijf.792

  • 2. Externe verzelfstandiging Arbeidsvoorziening: NV Kliq (2001). De tweede stap betreft de externe verzelfstandiging van het Reïntegratiebedrijf. Hierbij wordt gedacht aan de oprichting van een Overheids-NV (het latere Kliq NV), waarin de reïntegratieactiviteiten en de commerciële dienstverlening zullen worden ondergebracht. Het CBA draagt na de externe verzelfstandiging derhalve geen verantwoordelijkheid meer voor het Reïntegratiebedrijf. Wel kan nog sprake zijn van tijdelijke garanties voor het Reïntegratiebedrijf.792 De oprichting van Kliq NV krijgt een apart dossiernummer (TK 27 296).

  • 3. Privatisering: de derde stap betreft de privatisering van het Reïntegratiebedrijf, waarbij de aandelen van het bedrijf door de Staat zullen worden verkocht aan derden. In het Kabinetsstandpunt SUWI van 23 maart 1999 is aangegeven dat aan de hand van evaluatiegegevens bezien kan worden, wanneer het voornemen tot (volledige) privatisering over te gaan moet worden uitgevoerd.792

In de hierna volgende hoofdstukken wordt ingegaan op het wetgevingstraject rondom de verzelfstandiging en privatisering van de reïntegratiedienstverlening. Daarbij is het van belang zich te realiseren dat alleen ten behoeve van stap 2 een wetswijziging nodig is. De eerste stap en laatste stap in het proces naar privatisering kennen geen eigen wetgevingstraject, maar spelen wel een rol in de parlementaire behandeling. Daarnaast speelt de privatisering van de reïntegratiedienstverlening zich af in de schaduw van de SUWI-wetgeving. Daar waar relevant zal dit ook worden meegenomen.

Tabel 4.1. Chronologisch overzicht besluitvorming casus reïntegratie
 

Datum

Bewindspersonen

SUWI ( 26 448 en 27 588 )

Eerste SUWI-nota

23 maart 1999

minister: K. de Vries (PvdA)

staatssecretaris: H. Hoogervorst (VVD)

Tweede SUWI-nota

24 januari 2000

Plenair debat TK tweede SUWI-nota

21/23 maart 2000

Indiening wetsvoorstel SUWI

20 januari 2001

minister: W. Vermeend (PvdA)

staatssecretaris: H. Hoogervorst (VVD)

Plenaire behandeling in TK

-> amendement overgangsregime

20/21 juni 2001

Plenaire behandeling in EK

26/27 november 2001

Wet verzelfstandiging reïntegratiedienstverlening ( 27 549 )

Oprichting Kliq (27 296)

15 september 2000

minister: W. Vermeend (PvdA)

staatssecretaris: H. Hoogervorst (VVD)

Begrotingsbehandeling SZW

-> motie-Wilders c.s.

7 december 2000

Indiening wetsvoorstel

8 december 2000

TK vraagt om onafhankelijk extern onderzoek

13 december 2000

NB: initiatief ligt bij Tweede Kamer

Plenaire behandeling in TK

21/22 november 2001

minister: W. Vermeend (PvdA)

staatssecretaris: H. Hoogervorst (VVD)

Plenaire behandeling in EK

17 december 2001

Periode na verzelfstandiging (2002–2006)

 

Intentieovereenkomst Solvus

mei 2002

minister: W. Vermeend (PvdA)

staatssecretaris: H. Hoogervorst (VVD)

Verslechtering positie Kliq op de markt

oktober 2002

minister van Financiën: H. Hoogervorst (VVD)

Financiële problemen Kliq, kapitaalinjectie

augustus 2003

Minister van Financiën: G. Zalm (VVD)

Reorganisatie Kliq en blokkeren kredietfaciliteit

januari 2005

Faillissement Kliq BV

december 2005

Kliq BV vanuit faillissement verkocht aan Agens

februari 2006

4.2. Motieven en verwachtingen

Deze paragraaf gaat in op de motieven en verwachtingen zoals die in eerste instantie door het kabinet zijn geformuleerd in de verschillende discussienota's en wetsvoorstellen om te kiezen voor privatisering van de reïntegratiediensten. Daarbij wordt ook gekeken of er zich in de loop van de tijd verschuivingen hebben voorgedaan in de verschillende motieven en verwachtingen.

4.2.1. Motieven van het kabinet

De keuze voor de privatisering van de reïntegratiedienstverlening wordt gemotiveerd met één van de doelstellingen die in het regeerakkoord is opgenomen, namelijk het vergroten van de effectiviteit en de efficiency van de uitvoering. Vanuit sociaal en economisch oogpunt is het van groot belang de noodzaak van een beroep op de sociale zekerheid te beperken en de afhankelijkheid van regelingen zo veel mogelijk te voorkomen.793 Daarbij maakt het kabinet onderscheid tussen taken die naar hun aard niet voor concurrentie in aanmerking komen en taken waarvoor ruimte wordt gezocht voor private uitvoering, «die tot grotere effectiviteit voor werkzoekenden, werkgevers en werknemers kan leiden.»794 In de uitwerking van het regeerakkoord stelt het kabinet in het eerste Kabinetsstandpunt ten aanzien van de toekomstige Structuur Uitvoering Werk en Inkomen795 dat taken als de reïntegratiefunctie en de uitkeringsverzorging (en voor de werknemersverzekeringen ook de premieheffing en -inning) in opdracht van de opdrachtgevers door onderling concurrerende private uitvoerders worden uitgevoerd, dan wel – in het geval van gemeenten – door de eigen sociale dienst of uitbesteed aan derden.796 «Oogmerk van de private uitvoering van taken is dat deze tot grotere effectiviteit en efficiency leiden».796

Ten aanzien van reïntegratie stelt het kabinet dat er in het sociale stelsel prikkels worden opgenomen om te zorgen voor een beheersing van het uitkeringsvolume. Deze prikkels zijn vooral gericht op werkgevers en werknemers. Zij hebben dus een financieel belang bij het verbeteren van de reïntegratie. «De omvang van en de verhoudingen tussen die prikkels zullen echter niet in alle gevallen passend dan wel voldoende zijn. Derhalve is het noodzakelijk om, in aanvulling op de in de materiewetten reeds vervatte prikkels, additionele prikkels te ontwikkelen via het selectief en conditioneel toekennen van reïntegratiebudgetten.»797 Op basis hiervan concludeert het kabinet dat partijen die een financieel belang hebben gekregen bij de reïntegratie een (grotere) rol krijgen als opdrachtgever. Dat betekent dat reïntegratiemiddelen overgedragen moeten worden aan gemeenten of uvi's, waarbij er nog wel sprake is van reïntegratie met publieke middelen. Daarnaast moeten de reïntegratiemiddelen zodanig ingezet worden dat zij de betrokken partijen stimuleren om zich in te spannen tot reïntegratie. «De gedachte achter marktwerking is dat vrije concurrentie een prikkel oplevert voor een efficiëntere en effectievere uitvoering. Dit zal leiden tot lagere uitvoeringskosten en betere reïntegratieresultaten.»798

Ten aanzien van Arbeidsvoorziening constateert het kabinet dat de huidige dienstverlening in hoofdzaak bestaat uit drie onderdelen:

  • «een deel dat zich met de basisdienstverlening bezighoudt;

  • een deel dat is gericht op de reïntegratie van moeilijk plaatsbare werkzoekenden;

  • een deel dat commerciële diensten verricht voor werkgevers.»799

De basisdienstverlening wordt onderdeel van de nieuw op te richten Centra voor Werk en Inkomen (CWI). De reïntegratie van moeilijk plaatsbaren en de overige commerciële diensten worden in een afzonderlijk bedrijf ondergebracht. Welke rechtsvorm dit bedrijf zou moeten hebben wordt hier nog niet duidelijk. Dit voorstel wijkt af van hetgeen in het regeerakkoord stond, en wordt als volgt gemotiveerd: «In het regeerakkoord wordt gesproken over handhaving van de huidige Arbeidsvoorzieningsorganisatie door blijvende gedwongen inkoop van een deel van de reïntegratietrajecten, met name voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Dit staat echter op gespannen voet met het uitgangspunt van gelijke concurrentieverhoudingen, dat ook als randvoorwaarde in het regeerakkoord wordt genoemd. De sturing van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) op de publieke reïntegratiemiddelen waarborgt dat ook groepen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt gere-integreerd (blijven) worden. Daarom is het kabinet van mening dat het deel van de Arbeidsvoorzieningsorganisatie dat zich thans bezighoudt met de reïntegratie van moeilijk plaatsbaren, geprivatiseerd kan worden».799

4.2.2. Tweede Kamer over motieven en verwachtingen

De motieven om over te gaan tot privatiseren van de reïntegratiedienstverlening stuiten in de Tweede Kamer aanvankelijk niet op veel verzet. In het eerste debat met de Tweede Kamer over de hoofdlijnen van de toekomstige Structuur Uitvoering Werk en Inkomen (SUWI, juni 1999) kunnen de meeste partijen zich vinden over te gaan naar meer marktwerking op dit terrein, met uitzondering van de SP. De SP geeft aan dat nog steeds niet gebleken is dat de markt het beter kan, en noemt daarbij als voorbeeld de privatisering van de Ziektewet. 800 De overige partijen zijn ondanks de steun voor de marktwerking wel kritisch, en vinden veel zaken nog onduidelijk en problematisch. De PvdA vraagt naar de uitwerking van het opdrachtgever- en opdrachtnemerschap, om een uitwerking per playing field van de incentives en de gelijkwaardigheid van partijen.801 De PvdA vraagt de minister van SZW het instrument trajectbegeleiding en casemanagement op te nemen in de plannen voor mensen met een langere afstand tot de arbeidsmarkt, en in de financiering daarvan te voorzien.802 Ook het CDA vraagt in dit eerste debat over het kabinetsstandpunt SUWI specifiek aandacht voor de positie van werkzoekenden met een zwakke positie op de arbeidsmarkt, en vraagt garantie dat ook deze groep een beroep moet kunnen doen op actieve begeleiding en bemiddeling: «Zonder die garantie kan privatisering en verkoop van het reïntegratiebedrijf van Arbeidsvoorziening niet aan de orde zijn.»803

De PvdA, het CDA, de VVD, D66 en GroenLinks pleiten ook voor betrokkenheid en medeverantwoordelijkheid van de cliënt, onder andere door de cliëntenparticipatie goed te regelen.804 De VVD wil de cliënten ook een grotere rol geven, en is verder van mening dat Arbeidsvoorziening een gebed zonder einde dreigt te worden, waarmee zij doelt op de lange doorlooptijd van het proces: «wij vinden dat de bewindslieden op zeer korte termijn de waarde van het af te splitsen reïntegratiedeel samen met de CVV's [Centra voor Vakopleidingen; red.] moet onderzoeken.»805

GroenLinks stelt de vraag hoe de privatisering er uit gaat zien. Wordt het een overheids-BV, is er een terugvaloptie en hoe zit het met de recessiebestendigheid? Zowel GroenLinks als de SP vinden dat er eerst een discussie zou moeten zijn over de inhoud van ons stelsel. De heer Harrewijn van GroenLinks merkt hierover op dat de structuur de inrichting van de sociale zekerheid lijkt te gaan bepalen in plaats van dat de inhoud de structuurdiscussie leidt.806

Daarnaast wordt in dit debat zijdelings ingegaan op de afschaffing van de verplichte winkelnering bij Arbeidsvoorziening, zoals die tot 1 januari 2000 gold.807 De meeste partijen vinden dit een gezonde ontwikkeling. Over de ontvlechting bij Arbeidsvoorziening zegt de heer De Wit van de SP dat zij bedenkingen hebben tegen de opsplitsing van Arbeidsvoorziening: «Het merkwaardige is dat ik niet heb kunnen constateren dat er vanuit arbeidsvoorziening zelf veel bezwaren tegen zijn geopperd, wel door de centrale ondernemingsraad.»808

Opvallend is dat er in dit debat heel weinig discussie is over de motieven voor privatisering van de reïntegratie, namelijk dat private partijen de reïntegratiedienstverlening effectiever en efficiënter zouden kunnen uitvoeren dan de overheid. Kennelijk zijn de meeste partijen (met uitzondering van de SP) van mening dat er veel heil valt te verwachten van meer marktwerking op het terrein van de reïntegratiedienstverlening. Maar deels heeft het ook te maken met het feit dat dit eerste debat vooral in het teken staat van de toekomstige structuur voor werk en inkomen. Immers, het kabinet stelt ten aanzien van de uitvoering ook voor een aantal taken (premie-inning, verstrekken uitkering) naar de markt te brengen. De claimbeoordeling vormt hierop een uitzondering; die wenst het kabinet in het publieke domein te houden. Over deze keuze van het kabinet, die afwijkt van de keuze die in het regeerakkoord was gemaakt namelijk volledige privatisering, is vrijwel geen enkele partij te spreken. Hoewel de meeste partijen wel de doelstellingen van SUWI omarmen, te weten klantgerichtheid, activering en effectiviteit en efficiency, zijn de meeste partijen van mening dat door een knip te maken in de uitvoering, dat wil zeggen een deel publiek te organiseren en de rest privaat, de uitvoering minder efficiënt en effectief zal worden. Immers, er zijn teveel overdrachtsmomenten nodig, en verder zou de wijziging gepaard gaan met grote reorganisatiekosten. Zo stelt mevrouw Noorman-Den Uyl (PvdA): «Ik kom tot de conclusie dat het commercieel onderbrengen van de UVI's op deze manier niet echt bijdraagt aan klantgerichtheid en kostenbesparing, vanwege de dubbele verantwoordelijkheid van CWI en UVI voor het uitvoeringsproces (...).»809 Het CDA stelt dat de uitvoering en vormgeving van het voorstel in het voorstel niet berekend worden. «Als gevolg van de vele overdrachtsmomenten in de aanpak, zullen de kosten zeer waarschijnlijk stijgen.» Ook over de effectiviteit van het voorstel heeft het CDA [mevrouw Verburg; red.] grote twijfels: «Als het gaat om klantvriendelijkheid, wordt er teveel geschoven met cliënt en dossier, waardoor eerder sprake is van meer versnippering, met als effect onduidelijkheid en onzekerheid voor de cliënt.»810 «Echter, ik vraag me af [mevrouw Essers, VVD; red.] of beide bewindslieden zich hebben gerealiseerd dat de omvang van personele verschuiving zeer groot is.»811

Moties ten aanzien van de plannen voor de uitvoeringsstructuur

Minister De Vries en staatssecretaris Hoogervorst geven in hun reactie in eerste termijn aan dat er ten aanzien van de organisatie van de uitvoering nog niets vaststaat. Ook wordt gezegd dat er geen optimaal model voorhanden is en dat het kabinet geprobeerd heeft een zo goed mogelijk model te presenteren. Ten aanzien van de reïntegratiedienstverlening geeft de minister in zijn reactie aan dat het kabinet content is met het feit dat de Kamer zich in grote lijnen schaart achter de privatisering van een deel van de arbeidsvoorzieningsorganisatie.812 Over het aantal vragen dat gesteld is, merkt de minister op dat het nu tijd is een aantal zaken uit te gaan werken. Hij wilde dat niet doen voordat dit debat gevoerd was (juni 1999). Hij zegt daarbij toe «dat hij mede op verzoek van de Tweede Kamer bezig is met een nota te schrijven over het reïntegratiebeleid.»813

Ten aanzien van de discussie over de toekomstige uitvoering wordt in tweede termijn een aantal moties ingediend. Het CDA dient een motie in en verzoekt de regering op basis van publieke regelgeving en onder onafhankelijk toezicht de uitvoeringsinstellingen de uitvoering van het gehele uitkeringsproces op de te dragen.814 GroenLinks dient een motie in tegen de voortgang van de privatisering van de uitvoeringsinstellingen en de SP verzoekt de regering af te zien van de invoering van marktwerking en privatisering bij de verdere reorganisatie van de uitvoering.815

In de tweede termijn van de minister en staatssecretaris zegt de minister toe het proces te zullen evalueren inzake de privatisering van de reïntegratiepoot van Arbeidsvoorziening. De Kamer wordt dus met regelmaat op de hoogte gehouden, gezien haar vrees over een terugval in de economie. Ten aanzien van de uitvoering zegt de staatssecretaris dat er niet geprivatiseerd wordt voordat de Kamer over nader onderzoek van het kabinet is geïnformeerd. Het kabinet zegt met zoveel woorden nu een aantal opties aan de Kamer te hebben voorgelegd en dat nu wordt bekeken waar de haken en ogen zitten. De minister zegt: «Daarom vond ik de moties die ons proberen vast te pinnen op een bepaalde vorm van de toekomstige uitvoeringsinstellingen zo voorbarig (... en) dat is dan ook de reden waarom ik de aanvaarding van de moties met die strekking ontraad.»816

Nieuw voorstel kabinet

Het kabinet gaat zijn huiswerk opnieuw doen en beraadt zich over alternatieve modellen. Pas in januari 2000 ontvangt de Kamer het tweede kabinetsstandpunt over de toekomstige uitvoeringsstructuur werk en inkomen (tweede SUWI-nota). Hierin worden wezenlijk andere keuzes gemaakt ten aanzien van de uitvoering, maar de keuze voor privatisering van de reïntegratiepoot van Arbeidsvoorziening blijft gehandhaafd. Het kabinet kiest er ten aanzien van de uitvoering voor om de organisatie in handen te leggen van één publiekrechtelijke organisatie, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). De motieven voor die keuze zijn vooral ingegeven door «het commentaar van de uitvoeringsinstellingen en de kritiek van de Kamer (...)», vooral als het gaat om «de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen het publieke en het private domein en de direct daarmee samenhangende kwesties van waarborgen van een onafhankelijke claimbeoordeling en van de beleidsmatige aansturing in de uitvoering van de sociale verzekeringen.»817 De criteria waaraan de uitvoeringsorganisatie van de werknemersverzekeringen moeten voldoen worden uitgebreid. In de eerste SUWI-nota luidden de criteria, in beknopte zin, als volgt:

  • voorrang voor werk;

  • klantgerichtheid;

  • publieke claimbeoordeling;

  • marktwerking;

  • efficiency;

  • bestuurlijke helderheid; en

  • incentives.818

In de tweede SUWI-nota luiden de criteria anders. Daarin zijn duidelijk de elementen te herkennen die in het debat over de eerste SUWI-nota naar voren zijn gekomen. De criteria luiden:

  • effectiviteit;

  • klantgerichtheid;

  • doelmatigheid;

  • publieke waarborgen;

  • reorganisatielasten;

  • beleidsmatige aansturingsmogelijkheden; en

  • toezichtbaarheid.819

Het kabinet stelt verder in deze tweede nota dat door de keuze voor een publieke uitvoering van de werknemersverzekeringen nieuwe mogelijkheden ontstaan om tot een dynamische aanpak van de reïntegratie te komen. «In het eerste SUWI concept was voorzien dat bipartiete opdrachtgevers de rol van het Lisv als opdrachtgever zouden overnemen, met uitzondering van de claimbeoordeling. In het nieuwe concept worden de wettelijke «klassieke» taken uitgevoerd door een nieuwe publieke uitvoeringsorganisatie, waarin de bestaande uitvoeringsinstellingen opgaan.»820

Er is dus geen opdrachtgeverschap meer nodig voor de premie-inning, claimbeoordeling en uitkeringsverzorging; deze taken worden voor alle werknemers en werkgevers verricht door één organisatie. Dit geldt niet voor de wettelijke taak reïntegratie:

«In opdracht van de daarvoor meest aangewezen partijen zullen de feitelijke reïntegratiewerkzaamheden worden uitgevoerd door private reïntegratiebedrijven.»820

Daarbij ziet het kabinet een hoofdrol weggelegd voor (vertegenwoordigers van) werkgevers en werknemers als het gaat om het afsluiten van contracten. Zij dragen thans een belangrijke verantwoordelijkheid bij het voorkomen van ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid van werknemers. Indien deze zaken toch optreden, moeten zij voor het bevorderen van terugkeer van de betrokken werknemers eveneens hun verantwoordelijkheid kunnen dragen.821 Het UWV wordt verantwoordelijk voor de arbeidsgehandicapte werknemers (REA-gelden) en de reïntegratie van WW-gerechtigden. De gemeente was al verantwoordelijk voor de reïntegratie van bijstandsgerechtigden en daar komen nu de niet-uitkeringsgerechtigde werkzoekenden bij. De feitelijke reïntegratie besteden zij uit aan private reïntegratiebedrijven.

Politieke uitruil?

In de reactie van de Tweede Kamer is vooral het CDA (als grootste oppositiepartij) fel gekant tegen de ommezwaai van het kabinet. Door de kabinetskeuze staan de sociale partners met betrekking tot de uitvoering van de sociale zekerheid aan de kant. Het CDA wil juist de sociale partners weer verantwoordelijk maken voor de uitvoering, bijvoorbeeld via de pensioenfondsen. Dat voorstel stuit op verzet van de PvdA, GroenLinks en D66. Behoudens het CDA kunnen de meeste partijen zich grotendeels vinden in de ommezwaai van het kabinet. De RPF laat in haar reactie weten dat het bijna onvermijdelijk is dat de regering kiest voor privatisering van de reïntegratie, omdat er al zoveel in het publieke domein wordt ondergebracht: «ik [woordvoerder RPF; red.] realiseer me dat de privatisering van de reïntegratie voor de sociale partners een belangrijke voorwaarde was om tot overeenstemming te komen.»822

Ten aanzien van de privatisering van de reïntegratie is, net als in het eerste debat, de SP tegen marktwerking op dit terrein. De SP heeft kritiek op de geprivatiseerde uitvoering van de reïntegratie. Net als voor de uitvoering van de werknemersverzekeringen betreft het hier publieke gelden. De SP verwijst naar de ervaringen in de thuiszorg, die niet positief zijn, en waarvan ze teruggekomen zijn: «omdat het tot het bekende verhaal leidde van particuliere ondernemers die de krenten uit de pap halen.»822

De overige partijen stemmen in met de voorgenomen privatisering van de uitvoering van de reïntegratie-activiteiten, maar dat is wat GroenLinks betreft niet zonder zorgen. Ook GroenLinks vraagt aan de regering hoe zij denkt over de reïntegratie van de zwakke groepen in de samenleving. Ook de SGP en de PvdA vragen de regering toe te zien op de positie van moeilijk plaatsbaren. Verder heeft de SGP nog een belangrijke opmerking aangaande het motief van het kabinet om over te gaan naar privatisering van de reïntegratie. Zij vraagt zich af waarom de nadelen die het kabinet noemt ten aanzien van de privatisering van de uitvoering van de werknemersverzekeringen niet gelden voor de privatisering van de reïntegratie.823

Verder stellen partijen veel vragen over het proces naar privatisering en hoe het er uit moet zien. Dit komt in latere paragrafen aan bod.

Reactie kabinet

Op de vraag naar de positie van moeilijk plaatsbaren stelt minister De Vries dat het reïntegratiebedrijf zich uiteraard zal blijven richten op de reïntegratie van moeilijk plaatsbaren: «het reïntegratiebedrijf zal dat tot zijn belangrijkste taken rekenen», aldus de minister.824 Op de vraag naar de negatieve ervaringen in de thuiszorg antwoordt de minister dat er wel gestuurd kan worden op een bepaalde mate van inspanning, maar niet zozeer op resultaat: «Het is uiteraard evident dat, net zoals op het ogenblik het geval is, bij het verrichten van inspanningen nooit kan worden gegarandeerd dat die inspanningen ook tot een resultaat leiden. (...) Maar dat de inspanning gedaan wordt, kunnen wij in belangrijke mate zelf sturen door ervoor te zorgen dat er voldoende middelen beschikbaar zijn om de cliënten hulp en ondersteuning te geven die zij nodig hebben.»825

Verwachtingen Kabinet

In het eerste kabinetsstandpunt ten aanzien van de toekomstige structuur van de uitvoering werk en inkomen (eerste SUWI-nota) worden drie verwachtingen uitgesproken ten aanzien van klantgerichtheid, effectiviteit en efficiency.826

Ten aanzien van klantgerichtheid wordt verwacht dat de inrichting van een loket voor mensen die op zoek zijn naar werk of in aanmerking willen komen voor een uitkering, naar verwachting zal bijdragen aan een grotere tevredenheid van de klant over de dienstverlening binnen de sociale zekerheid.

Ten aanzien van de effectiviteit stelt het kabinet dat de verbetering van de uitvoeringsorganisatie, in combinatie met de vergroting van prikkels in de materiewetten, moet leiden tot een betere reïntegratie. Dit zal primair zijn vertaling moeten vinden in een lager volume aan uitkeringen (met name ABW, WW en WAO).827

Ten aanzien van de efficiency wordt gesteld dat dit thema zich vertaalt in het begrip uitvoeringskosten. Gesteld wordt dat deze door de noodzakelijke aanpassingen op korte termijn zullen toenemen, maar dat op de lange termijn zich het tegengestelde zal voordoen:

«Enerzijds kan een daling worden verwacht door de aanpassing van de uitvoeringsorganisaties en de financieringsstructuur. Anderzijds kan een stijging worden verwacht doordat bijvoorbeeld de reïntegratie inspanningen worden uitgebreid. Dat brengt dan hogere uitvoeringskosten met zich mee, maar vertaalt zich in een daling van de uitkeringslasten.»827

Het kabinet spreekt in de eerste SUWI-nota de verwachting uit dat «door middel van marktwerking met name op het gebied van reïntegratie een efficiëntere en effectievere uitvoering zal ontstaan.»791 In de tweede SUWI-nota zijn deze verwachtingen hetzelfde, maar worden wat meer specifieke verwachtingen uitgesproken richting de reïntegratiemarkt en de financiën. De verwachting van het kabinet is dat nu werkgevers in meer algemene zin verantwoordelijk worden voor de reïntegratie, er bedrijven komen die een zo breed mogelijk dienstenpakket aanbieden voor alle doelgroepen (grote uitzendbedrijven of reïntegratiebedrijf Arbeidsvoorziening), of meer gespecialiseerde bedrijven.828 Ten aanzien van de financiën verwacht het kabinet dat de voorstellen op termijn tot een verlaging van de uitkeringslasten zullen leiden. Het kabinet erkent dat het echter niet mogelijk zal zijn de effecten van de afzonderlijke maatregelen te meten. Wel kunnen de effecten van de maatregelen in hun samenhang worden bezien. Er wordt derhalve een intensief monitoringsprogramma opgezet (zie paragraaf 4.4). De Kamer is hierover bij nota van 17 november 1999 (Taskforce Beleidsinformatie) geïnformeerd.829 Naast de besparing op de grote geldstroom (uitkeringslasten) is het kabinet er ook van overtuigd dat er bespaard zal worden op de kleine geldstroom (uitvoeringskosten van de betrokken instituties).

Vanuit de Kamer wordt niet zo specifiek ingegaan op de geuite verwachtingen van het kabinet. Wel wordt door verschillende woordvoerders van de PvdA, de VVD, D66 en GroenLinks gevraagd naar het (verplichte) opdrachtgeverschap van gemeenten en heeft de RPF zorgen over het feit of er wel een echte markt zal ontstaan. Zij wijst hiervoor naar de VNG, die heeft aangegeven dat voor een deel van de arbeidsmarkt nooit een echte markt zal kunnen bestaan.830

Ontwikkeling in motieven

In een latere fase (2000) wordt in de memorie van toelichting van de Wet verzelfstandiging reïntegratiediensten Arbeidsvoorzieningsorganisatie nog een ander motief zichtbaar om tot privatisering over te gaan. Het kabinet geeft aan dat deze wet een uitvloeisel is van de reeds in gang gezette ontwikkeling op de reïntegratiemarkt. Gezien deze ontwikkeling acht het kabinet het van belang dat Arbeidsvoorziening zo snel mogelijk als een zelfstandig bedrijf kan gaan opereren: «Om op de reïntegratiemarkt evenwichtige concurrentieverhoudingen te creëren is een hybride organisatie zoals de Arbeidsvoorzieningsorganisatie, die zowel een publieke opdracht heeft als in concurrentie met private bedrijven opdrachten verwerft, niet wenselijk.»831 Het lijkt erop dat de keuze om Arbeidsvoorziening te verzelfstandigen ingegeven wordt door de ontwikkelingen op de markt. Het kabinet erkent echter dat de keuze om Arbeidsvoorziening te verzelfstandigen al eerder gemaakt is, namelijk in de voorstellen voor een nieuwe uitvoeringsstructuur voor werk en inkomen.831

De in eerste instantie breed gedeelde instemming van de Tweede Kamer met de voorgestelde privatisering van de reïntegratiedienstverlening wordt in de loop van de tijd steeds meer op de proef gesteld, zo blijkt uit de wetsbehandeling van de Wet Verzelfstandiging reïntegratiediensten Arbeidsvoorziening (2001). Ondanks het feit dat de vaste commissie van de Tweede Kamer van mening is dat de openbare behandeling voldoende is voorbereid, worden er zeer kritische opmerkingen gemaakt over enkele onderdelen van het proces naar externe verzelfstandiging en privatisering, en het eindresultaat. De VVD (regeringspartij) constateert ook dat het wetsvoorstel erg lang op zich heeft laten wachten, en acht verdere vertraging schadelijk.832 Maar veel zaken zijn nog onuitgewerkt, met name financiële aspecten als de omzetgarantie, de eventuele investeringsimpuls en de verdere invoeringskosten. Ook rept de VVD van bestuurlijke wijzigingen die het wetsvoorstel wellicht in een ander daglicht plaatsen. De VVD gaat zelfs zo ver door te concluderen dat genoemde punten: «de leden van de VVD-fractie voor de vraag stellen of het voorliggende wetsvoorstel wel in deze vorm kan worden beoordeeld door het parlement.»833

Ook andere partijen hebben bij de behandeling van dit wetsvoorstel kritische vragen. Het gaat hierbij echter niet over de keuze over te gaan tot privatisering, maar wel de wijze en termijn waarop. Daarbij kijkt de Kamer ook naar de informatie en toetsingsmogelijkheden (zie ook paragaaf 5.5).

4.2.3. Eerste Kamer over motieven en verwachtingen

In de Eerste Kamer is er zowel in 1999 als in 2000 tijdens de begrotingsbehandeling gesproken over de SUWI-voorstellen. Tijdens de begrotingsbehandeling in 1999 wordt door diverse partijen in de Eerste Kamer vooral gerefereerd aan het feit dat er ontzettend veel veranderd is de laatste jaren in de sociale zekerheid, en dat het verstandig zou zijn om af te wachten of deze veranderingen effect sorteren.834 Ten aanzien van de positionering en taakafbakening van de uitvoeringsinstellingen worden ernstige twijfels uitgesproken door de Eerste Kamer en ten aanzien van de opsplitsing van Arbeidsvoorziening wordt in de Eerste Kamer vooral door het CDA, de PvdA en het GPV getwijfeld aan de borging van de publieke belangen.835 De begrotingsbehandeling in 2000 wordt vooral door het CDA aangegrepen om principiële en praktische bezwaren te uiten over de SUWI-operatie.836 Ten aanzien van het private reïntegratiebedrijf houdt het CDA zorgen over de positie van de kansarmen op de arbeidsmarkt.837 De woordvoerder van de PvdA verwacht dat er met de nieuwe structuur «eindelijk zicht komt op een transparante taakverdeling, waarin verantwoordelijkheden en bevoegdheden niet langer zoek worden gemaakt, waarin goede intenties worden beloond, en waarin de rekening voor een gebrek aan inzet kan worden gepresenteerd aan wie dat aangaat.»838 Ook andere partijen steunen in grote lijnen de SUWI-operatie, en zijn van mening dat de scheiding tussen publiek en privaat beter gewaarborgd is nu. De woordvoerder van RPF/GPV zegt hierover: «De onderscheiding tussen publiek en privaat is helderder, maar er resteren nog heel wat vragen.»839

Zo vraagt de VVD bijvoorbeeld naar de voorwaarden voor het opdrachtgeverschap van gemeenten, de PvdA naar de wijze waarop het kabinet rekenschap denkt af te leggen over de voortgang en prestaties van de versmelting van de uitvoeringsinstellingen in het UWV, en de RPF/GPV naar de wijze waarop opdrachtgevers en commerciële reïntegratiebedrijven zich zullen inspannen voor de mensen die minder makkelijk aan werk geholpen kunnen worden.836

4.2.4. Conclusies

SUWI

Over de voorstellen om over te gaan naar een nieuwe structuur voor de uitvoering werk en inkomen is uitgebreid gedebatteerd in de Tweede Kamer. Ook in de Eerste Kamer is hier uitgebreid over gesproken. Het debat in de Tweede Kamer richt zich daarbij vooral op de plannen voor de nieuwe structuur, en niet zozeer op de motieven en verwachtingen om over te gaan naar de nieuwe structuur. Vrijwel alle partijen zijn namelijk van mening dat de uitvoering van de sociale zekerheid, na de harde conclusies van de commissie-Buurmeijer, anders georganiseerd moet worden. De aanvankelijke voorstellen van het kabinet om de uitvoering geheel te privatiseren, met uitzondering van de claimbeoordeling, worden niet goed ontvangen in het parlement. Er