36 327 Vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (Wetboek van Strafvordering)

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

INHOUDSOPGAVE MEMORIE VAN TOELICHTING

I	ALGEMEEN DEEL	7
1	Een ingrijpende modernisering	7
1.1	Inleiding	7
1.2	Leeswijzer	10
2	Ontwikkelingen in het strafprocesrecht	11
2.1	Doelstellingen van het strafprocesrecht	11
2.2	Veranderingen in de aard van de criminaliteit en het sanctiearsenaal	13
2.3	Een veranderde rolverdeling tussen strafrechtelijke actoren	16
2.4	De internationalisering van de strafrechtspleging	18
2.5	De invloed van moderne technieken	19
3	Doelstellingen van de modernisering van het wetboek	21
3.1	Inleiding	21
3.2	Een systematisch opgezet en inzichtelijk wetboek dat het toepasselijke recht weerspiegelt	23
3.3	Vereenvoudiging en actualisering voorbereidend onderzoek en regeling opsporingsbevoegdheden	23
3.4	Duidelijke regeling van bevoegdheden en positie procesdeelnemers	24
3.5	Facilitering van een digitaal strafproces	24
3.6	Stroomlijning van procedures en reductie van administratieve lasten	25
3.7	Een voortvarende procesgang en afronding van het onderzoek vóór de zitting	26
4	De inhoud van het wetboek op hoofdlijnen	26
4.1	Inleiding	26
4.2	Boek 1: «Strafvordering in het algemeen»	27
4.3	Boek 2: «Het opsporingsonderzoek»	28
4.4	Boek 3: «Beslissingen over vervolging»	30
4.5	Boek 4: «Berechting»	31
4.6	Boek 5: «Rechtsmiddelen»	32
4.7	Boek 6: «Bijzondere regelingen»	33
4.8	De «beweging naar voren»	34
5	De positie en functie van het Wetboek van Strafvordering	38
6	De adviezen over het nieuwe wetboek	41
6.1	Inleiding	41
6.2	De «beweging naar voren»	42
6.3	Procesdeelnemers: verdachte en raadsman, officier van justitie, benadeelde partij, getuige	45
6.4	Opsporing en toepassingscriteria	49
6.5	Processuele sancties en schadevergoeding	52
7	De voorbereiding van het nieuwe wetboek	53
7.1	De voorgeschiedenis	53
7.2	De voorbereiding van de voorstellen	55
7.3	Het sporenoverzicht wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering	58
8	Grondrechten	61
8.1	Inleiding	61
8.2	Het recht op een eerlijk proces	63
8.3	Het recht op vrijheid	64
8.4	Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer	65
9	Privacy en gegevensvergaring	66
9.1	Overzicht nieuwe bevoegdheden tot gegevensvergaring	66
9.2	Wettelijke normering van de nieuwe bevoegdheden tot gegevensvergaring	68
9.3	Verdere gegevensverwerking en de toepassing van algoritmen en artificiele intelligentie (AI)	69
10	Uitvoeringsconsequenties	73
10.1	Advies Commissie implementatie nieuw Wetboek van Strafvordering	74
10.2	Implementatie	74
10.3	Structurele uitvoeringsconsequenties	78
10.4	Doenvermogen	85
10.5	Evaluatie	86
II	Artikelsgewijs deel	87
BOEK 1	STRAFVORDERING IN HET ALGEMEEN	87
1	Inleidende bepalingen en definities	90
1.1	Inleidende bepalingen	90
1.2	Definities	94
2	De behandeling van zaken door de rechter	105
2.1	Algemene bepalingen	106
2.2	De relatieve bevoegdheid van de rechtbanken om strafbare feiten te berechten	116
2.3	De raadkamer	123
2.4	De rechter-commissaris	148
3	Vervolging en opsporing van strafbare feiten	159
3.1	Het College van procureurs-generaal	160
3.2	Vervolging	161
3.3	Landelijke bevoegdheidsuitoefening door de officier van justitie	169
3.4	Opsporing	179
4	De verdachte en zijn raadsman	186
4.1	De verdachte	188
4.2	De raadsman	203
5	Het slachtoffer	212
5.1	Definities	213
5.2	De rechten van het slachtoffer	216
5.3	De benadeelde partij	236
5.4	Rechtsmiddelen	242
6	De getuige	243
6.1	Algemene bepalingen met betrekking tot het verhoor van de getuige	244
6.2	Verschoningsrechten	251
6.3	Verschoningsplichten	263
6.4	Bepalingen met betrekking tot de minderjarige getuige	264
6.5	Leden van het Koninklijk Huis	265
6.6	Maatregelen tot bescherming van getuigen	266
7	De deskundige	266
8	De processtukken	270
8.1	De samenstelling van de processtukken en beslissingen over voeging, kennisneming, het verstrekken van een kopie en vertaling	270
8.2	Rechtsmiddelen	287
9	Overdracht van berichten en het indienen van stukken	287
9.1	Algemeen	289
9.2	Betekening	301
10	Tenuitvoerlegging	311
11	Enige algemene voorzieningen	311
11.1	Herstelrecht	311
11.2	Videoconferentie	313
11.3	De inzet van tolken	325
11.4	Opdrachten aan de reclassering	328
11.5	Verstoring van ambtsverrichtingen	329
BOEK 2	HET OPSPORINGSONDERZOEK	329
	Inleiding	329
	Uitgangspunten van de wettelijke regeling van het opsporingsonderzoek	330
	Uitgangspunten voor de systematisering van bevoegdheden	323
	Kort overzicht hoofdstukken	338
	Terminologische uitgangspunten	342
1	Algemene bepalingen	345
1.1	Definities	345
1.2	Algemene bepalingen over de uitoefening van bevoegdheden in het kader van het opsporingsonderzoek	354
1.3	Algemene bevoegdheid	365
1.4	Verslaglegging door opsporingsambtenaren	368
1.5	Vastlegging van bevelen en van machtigingen en vorderingen daartoe	378
1.6	Toestemming voor onderzoekshandelingen	384
2	De aangifte	386
2.1	Algemene bepalingen	389
2.2	De aangifteplicht	390
2.3	De wijze van aangifte doen	392
3	Het verhoor door opsporingsambtenaren	395
3.1	Algemene bepalingen	397
3.2	Het verhoor van de verdachte	404
3.3	Het verhoor van de getuige	405
4	Deskundigenonderzoek in opdracht van de officier van justitie	411
5	Bevoegdheden tot vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming	415
5.1	Algemene bepalingen	424
5.2	Staandehouding en aanhouding	424
5.3	Ophouden voor onderzoek en inverzekeringstelling	426
5.4	Voorlopige hechtenis	434
5.5	Rechtsmiddelen	455
6	Bevoegdheden met betrekking tot het lichaam	458
6.1	Algemene bepalingen	465
6.2	Onderzoek aan de kleding en onderzoek van meegevoerde voorwerpen	473
6.3	Onderzoek aan het lichaam	479
6.4	Onderzoek in het lichaam	481
6.5	Overige onderzoeken met betrekking tot het lichaam	483
6.6	Onderzoek met betrekking tot het lichaam van een overleden verdachte of slachtoffer	509
6.7	Bevoegdheden van de rechter-commissaris	513
6.8	Rechtsmiddelen	513
7	Bevoegdheden met betrekking tot voorwerpen en gegevens	515
7.1	Algemene bepalingen	518
7.2	Inbeslagneming van voorwerpen	521
7.3	Onderzoek van gegevens	558
7.4	Ontoegankelijkmaking van gegevens	620
7.5	Uitoefening van bevoegdheden in het geval van verschoningsrecht	625
7.6	Onderzoek ter plaatse	655
7.7	Bevoegdheden van de rechter-commissaris	655
7.8	Rechtsmiddelen	661
8	Heimelijke bevoegdheden	662
8.1	Algemene bepalingen	665
8.2	De bevoegdheden	673
8.3	Bijstand door burgers bij de uitoefening van heimelijke bevoegdheden	720
8.4	Personen in de openbare dienst van een vreemde staat	722
8.5	Maatregelen in het belang van de veiligheid	723
8.6	Vermoeden georganiseerd verband en aanwijzingen terroristisch misdrijf	724
8.7	Rechtsmiddelen	725
9	Het verkennend onderzoek	726
10	Onderzoek door de rechter-commissaris	731
10.1	Algemene bepalingen	737
10.2	Bevoegdheden met betrekking tot de verdachte	764
10.3	Het verhoor van de getuige	769
10.4	De benoeming en het verhoor van een deskundige	784
10.5	Getuigen aan wie toezeggingen zijn gedaan	787
10.6	Voortgangsbewaking door de rechter-commissaris	788
10.7	Beëindiging van het onderzoek	795
10.8	Rechtsmiddelen	798
BOEK 3	BESLISSINGEN OVER VERVOLGING	803
1	Algemeen	806
2	Bezwaarschrift tegen de procesinleiding	819
3	De strafbeschikking	824
3.1	Inhoud van de strafbeschikking	825
3.2	Uitvaardigen van de strafbeschikking door opsporingsambtenaren en lichamen of personen, met een publieke taak belast	826
3.3	Waarborgen bij het uitvaardigen van de strafbeschikking	826
3.4	Uitreiken en toezenden van de strafbeschikking	826
3.5	Intrekken en wijzigen van de strafbeschikking	827
3.6	Openbaarheid van de strafbeschikking	829
4	Het achterwege laten van vervolging	829
4.1	Het sepot	829
4.2	De transactie	836
5	Beklag over het niet opsporen of niet vervolgen van strafbare feiten	836
6	Rechtsmiddelen	856
BOEK 4	BERECHTING	857
1	Het aanbrengen van de zaak ter berechting	861
1.1	Procesinleiding en voorbereiding van de terechtzitting	877
1.2	Oproeping voor de terechtzitting en intrekking van de procesinleiding	897
2	Het onderzoek op de terechtzitting	906
2.1	Algemene bepalingen	918
2.2	De aanvang van het onderzoek	927
2.3	De omvang van het onderzoek	938
2.4	Het onderzoek van de zaak zelf	943
2.5	De verslaglegging van het onderzoek op de terechtzitting	976
3	De beraadslaging, de uitspraak en het eindvonnis	982
3.1	Beraadslaging over het tenlastegelegde feit	982
3.2	Bewijs	990
3.3	Processuele sancties	1016
3.4	Beraadslaging over bijkomende beslissingen	1044
3.5	Inhoud van het eindvonnis	1047
3.6	Uitspraak van het eindvonnis	1063
3.7	Verstrekking van het eindvonnis aan de verdachte en anderen	1064
4	De behandeling van met de berechting verbonden vorderingen	1071
4.1	De vordering van de benadeelde partij	1072
4.2	De vordering tot tenuitvoerlegging	1080
4.3	De vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel	1081
5	De enkelvoudige kamer	1093
6	Herstelbeslissingen	1114
BOEK 5	RECHTSMIDDELEN	1123
1	Algemene bepalingen	1125
2	Het instellen en indienen, intrekken en afstand doen van gewone rechtsmiddelen	1129
2.1	Instellen en indienen	1132
2.2	Intrekken en afstand doen	1141
2.3	Informatieverschaffing over ingestelde en ingediende gewone rechtsmiddelen	1145
3	Verzet tegen strafbeschikkingen	1147
3.1	Het recht van verzet	1148
3.2	De behandeling van het verzet	1150
4	Hoger beroep tegen vonnissen	1151
4.1	Hoger beroep tegen eindvonnissen en tussenvonnissen	1155
4.2	Hoger beroep in het geval van verbonden vorderingen	1199
4.3	De enkelvoudige kamer	1213
4.4	Herstelbeslissingen	1222
5	Beroep in cassatie tegen arresten	1222
5.1	Beroep in cassatie tegen eindarresten en tussenarresten	1224
5.2	Beroep in cassatie in het geval van verbonden vorderingen	1240
5.3	Herstelarresten	1243
6	Gewone rechtsmiddelen tegen andere beslissingen	1244
6.1	Bezwaarschriften en klaagschriften	1246
6.2	Beroep tegen beslissingen van de rechter-commissaris	1247
6.3	Hoger beroep en beroep in cassatie tegen beslissingen van de raadkamer	1247
7	Cassatie in het belang van de wet	1249
8	Herziening van arresten en vonnissen	1249
8.1	Herziening ten voordele van de gewezen verdachte	1250
8.2	Herziening ten nadele van de gewezen verdachte	1272
BOEK 6	BIJZONDERE REGELINGEN	1283
1	Voorzieningen vanwege de persoon van de verdachte	1287
1.1	Jeugdigen en jongvolwassenen	1287
1.2	Verdachten die door een beperking of een ziekte onvoldoende in staat zijn aan het proces tegen hen deel te nemen	1314
1.3	Rechtspersonen	1329
1.4	Rechterlijke ambtenaren	1330
1.5	Personen als bedoeld in artikel 76 van de Wet op de rechterlijke organisatie	1337
2	Procesincidenten	1338
2.1	Wraking en verschoning van rechters	1338
2.2	Competentiegeschillen	1344
2.3	Prejudiciële vragen aan de Hoge Raad	1347
3	Strafvordering buiten het rechtsgebied van een rechtbank	1355
4	Bijzondere procedures	1355
4.1	Beklag met betrekking tot voorwerpen en gegevens	1355
4.2	Afzonderlijke rechterlijke beslissing met betrekking tot voorwerpen en gegevens	1369
4.3	Rechtsmiddelen	1371
5	Bevoegdheden van bijzondere aard	1373
5.1	Gedragsaanwijzing ter beëindiging van ernstige overlast	1373
5.2	Bevoegdheden bij het ontruimen van een gekraakt pand	1373
5.3	Bevoegdheden tot het betreden van plaatsen in verband met bepaalde misdrijven	1375
5.4	Bevoegdheden in geval van aanwijzingen van een terroristisch misdrijf	1376
5.5	Bevoegdheden in verband met de ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel	1378
5.6	Bevoegdheden tot vastlegging en raadpleging van kentekengegevens	1383
5.7	Onderzoek naar gebruik van geweld door ambtenaren	1385
6	Schadevergoeding en kosten	1387
6.1	Schadevergoeding	1387
6.2	Kosten	1417
BOEK 7	TENUITVOERLEGGING	1419
	[GERESERVEERD]
BOEK 8	INTERNATIONALE EN EUROPESE STRAFRECHTELIJKE SAMENWERKING	1419
	[GERESERVEERD]
BOEK 9	SLOTBEPALINGEN	1419
BIJLAGEN
1.	Transponeringstabel[1]
2.	Toelichting op het proces van in kaart brengen van de structurele uitvoeringsconsequenties[1]

1 Tevens ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

I. ALGEMEEN DEEL

1. Een ingrijpende modernisering

1.1 Inleiding

Artikel 107 van de Grondwet draagt de wetgever op het strafprocesrecht in een algemeen wetboek te regelen. Met een adequate uitvoering van die opdracht zijn verschillende belangen gemoeid. In een democratie past het dat regels van strafprocesrecht bij wet worden vastgesteld. Regeling in een algemeen wetboek garandeert de toegankelijkheid van die wettelijke regels en bevordert de voorspelbaarheid van de toepassing daarvan voor de burger. Voorts bevordert regeling in een algemeen wetboek de onderlinge samenhang en daarmee de kwaliteit van deze wettelijke regels. Een adequate uitvoering van de grondwettelijke opdracht vereist daarom dat de uitgangspunten en de systematiek van het Wetboek van Strafvordering op orde zijn. Dat is nu in onvoldoende mate het geval. Een aantal ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat er aanleiding is het wetboek, tegen de achtergrond van de grondwettelijke codificatieopdracht, ingrijpend te moderniseren.

Voorop staat dat de doelstellingen van het strafprocesrecht zijn verbreed. In de memorie van toelichting bij het huidige Wetboek van Strafvordering werd over de beginselen die het wetboek beheersten opgemerkt: «Een goed ingericht strafproces moet zooveel mogelijk bevorderen de toepassing van de strafwet op den werkelijk schuldige en tevens de veroordeeling, kan het zijn, de vervolging van den niet-schuldige naar vermogen verhinderen» (Kamerstukken II 1913/14, 286, nr. 3, p. 3). Die tweeledige hoofddoelstelling staat in het strafprocesrecht nog steeds centraal. Dat degenen die de strafwet hebben overtreden volgens de regels van het materiële recht moeten worden gestraft blijft daarbinnen onverminderd van belang. Dat brengt mee dat soms ingrijpende onderzoeksbevoegdheden worden toegekend aan de met opsporing en vervolging belaste autoriteiten. Daarnaast omvat de hoofddoelstelling van de strafvordering ook de eerbiediging van de rechten en vrijheden van de verdachte. Het toekennen van deze rechten aan de verdachte verkleint de kans op onjuiste beslissingen en daarmee de kans dat onschuldigen worden bestraft (B.F. Keulen en G. Knigge, Strafprocesrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2020, par. 1.1). Dat laat overigens onverlet dat ook in algemene zin moet worden voorkomen dat een disproportionele inbreuk wordt gemaakt op de vrijheid van de betrokken burger, ongeacht of deze achteraf schuldig of onschuldig blijkt te zijn. Binnen de bedoelde hoofddoelstelling van het strafprocesrecht is het belang van de eerbiediging van de rechten en vrijheden van de verdachte de afgelopen decennia toegenomen. Dat is ten dele een uitvloeisel van de totstandkoming van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft de afgelopen decennia ertoe geleid dat de wettelijke regeling al incidenteel op een aantal punten is aangepast.

Naast de tweeledige hoofddoelstelling van het strafprocesrecht zijn andere doelstellingen een belangrijkere plaats gaan innemen. Tot die nevendoelstellingen van strafvordering behoort dat de rechten en vrijheden van andere bij het strafproces betrokken personen worden geëerbiedigd. De emancipatie van het slachtoffer heeft het denken over het strafproces de laatste decennia ingrijpend gewijzigd. De bedoelde verschuivingen binnen de hoofd- en nevendoelstellingen hebben nog onvoldoende een vertaling gekregen in de uitgangspunten en de systematiek van het wetboek.

Daar komt bij dat de aard van de criminaliteit en de strafrechtelijke sancties die wegens strafbare feiten kunnen worden opgelegd zijn veranderd. Wat de aard van de criminaliteit betreft, geldt dat de strafrechtelijke handhaving van bijzondere wetten (Wegenverkeerswet 1994, Opiumwet, Wet wapens en munitie) een veel belangrijker plaats is gaan innemen. Bij de bestrijding van drugscriminaliteit bijvoorbeeld zijn bijzondere opsporingsbevoegdheden van groot belang. Handhaving van ordeningsrecht vraagt om een ander afdoeningsmodel. Bij het bestraffen van verkeersovertredingen en -misdrijven staat buitengerechtelijke afdoening centraal. Uitbreidingen van het sanctiepalet hebben eveneens hun weerslag gehad op het Wetboek van Strafvordering. Met het oog op de ontnemingsmaatregel is voorzien in een van de berechting van de hoofdzaak afgescheiden procedure. Ook voor de maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders (verder: de ISD-maatregel) en de vrijheidsbeperkende maatregel is in afzonderlijke procedures voorzien. Al deze wijzigingen komen tot dusver in onvoldoende mate tot uitdrukking in de uitgangspunten en de systematiek van het wetboek.

Ten gevolge van de genoemde wijzigingen, maar ook door andere belangrijke veranderingen zoals de professionalisering van de politie, is verder de rolverdeling tussen de strafvorderlijke actoren veranderd. Het Wetboek van Strafvordering dat in 1926 in werking trad, draaide om de rechter. Het centrale element in de regeling van het voorbereidend onderzoek was het gerechtelijk vooronderzoek. Voor het opsporingsonderzoek waren slechts enkele artikelen ingeruimd. De rechter had ook het monopolie op het opleggen van straffen en maatregelen. Op beide punten zijn de regeling en de praktijk van onze strafvordering ingrijpend veranderd. Die veranderingen hebben er in belangrijke mate aan bijgedragen dat de systematiek van het wetboek niet langer adequaat is. Steeds meer opsporingsbevoegdheden zijn in het Eerste Boek ondergebracht en daar op weinig inzichtelijke wijze genummerd. De regeling betreffende het onderzoek van de rechter-commissaris is nog steeds te vinden in het Tweede Boek, maar de inhoud van die regeling is heel anders dan oorspronkelijk bedoeld. De wettelijke regeling van de buitengerechtelijke afdoening via de strafbeschikking is in het Tweede Boek ingevoegd tussen de titel inzake beslissingen omtrent verdere vervolging en de titel betreffende het aanhangig maken der zaak ter terechtzitting.

De strafrechtspleging is in de afgelopen eeuw ook veel internationaler geworden. Het Wetboek van Strafvordering kende aanvankelijk geen bepalingen over rechtshulpverlening aan andere staten. Regels ter zake zijn in de loop van de jaren deels in andere wetten neergelegd en deels in het wetboek ingevoegd, aanvankelijk in het Vierde Boek. In het Wetboek van Strafvordering leidden deze wijzigingen tot een weinig inzichtelijke nummering en systematiek.

Ten slotte zijn nieuwe technieken beschikbaar gekomen die meebrengen dat de wijze waarop de strafvordering plaatsvindt is gemoderniseerd en verder kan worden gemoderniseerd. Die ontwikkeling is onder meer van belang voor de opsporing. Nu zijn tal van opsporingsbevoegdheden geregeld die gebruik maken van moderne technieken of aansluiten op moderne vormen van verwerking van gegevens. Denk aan de bevoegdheden tot het vorderen van gegevens en heimelijke bevoegdheden gericht op onderzoek naar vormen van digitale communicatie. Ook dat is een oorzaak van de ontwrichting van het huidige wetboek. Nieuwe onderzoeksmethoden zijn namelijk stap voor stap beschikbaar gekomen; mede daardoor vormt de regeling van onderzoeksbevoegdheden in het huidige wetboek geen systematisch geheel. De ontwikkeling van nieuwe technieken is ook van belang voor de afdoening van strafzaken. Toen het huidige wetboek in de vorige eeuw in werking trad werd informatie over de strafzaak op papier vastgelegd en mededelingen over de strafzaak werden op papier uitgereikt. De digitalisering van de strafrechtspleging brengt mee dat de wettelijke systematiek op andere wijzen van vastleggen en beschikbaar stellen van informatie dient te worden ingericht.

Elk van deze vijf ontwikkelingen sluit aan bij veranderingen in de samenleving waarin het Wetboek van Strafvordering functioneert. De burger is enerzijds mondiger geworden. Anderzijds is het besef gegroeid dat het «doenvermogen» van veel burgers ontoereikend kan zijn om (zonder rechtsbijstand) adequaat te participeren in het strafproces. Bij de huidige tijd past een strafprocesrecht dat mede tot doel heeft de rechten en belangen van de burger, verdachte zowel als slachtoffer, te eerbiedigen. De taken van de Staat zijn ook veranderd. De nachtwakersstaat is een verzorgingsstaat geworden, die zijn burgers tegen tal van gevaren en risico's wil beschermen. Daarbij passen grotere ambities op het terrein van het strafrecht, zowel wat strafbaar gestelde feiten als daarop gestelde sancties betreft. Die ontwikkeling ging samen met een groei en professionalisering van het overheidsapparaat waar de professionalisering van de politie en de versterking van de positie van het openbaar ministerie in passen. De internationalisering van het strafrecht is een uitvloeisel van de internationalisering van de samenleving. Velen van ons verblijven tegenwoordig, bijvoorbeeld voor werk of studie, een periode in hun leven in een ander land, of hebben een naaste die elders woont. Omgekeerd heeft Nederland veel burgers waarvan de wieg in een ander land heeft gestaan. De technieken die de laatste eeuw beschikbaar zijn gekomen ten slotte hebben onze samenleving revolutionair veranderd. Met de verspreiding van het bezit van de auto en de groei van het wegennet zijn wij veel mobieler geworden. Door eerst de telefoon en later het internet kunnen wij elk moment van de dag met wie ook, waar ook communiceren. En op tal van wetenschapsgebieden zijn grote vorderingen gemaakt. Deze ontwikkelingen hebben voor andere vormen van criminaliteit gezorgd, maar ook voor een meer landelijk georganiseerde strafrechtspleging, en voor een groei van de mogelijkheden om in strafzaken de waarheid boven tafel te halen.

Dat er aanleiding is het Wetboek van Strafvordering ingrijpend te moderniseren brengt niet mee dat de uitgangspunten die de inrichting van het huidige wetboek beheersen worden losgelaten. In dat opzicht is een parallel te trekken met de wijze waarop het huidige wetboek zich destijds tot zijn voorganger verhield. Uit de beschouwingen die de memorie van toelichting zo’n honderd jaar geleden wijdde aan de «hoofdbeginselen» van het nieuwe wetboek, blijkt dat deze onveranderd bleven (Kamerstukken II 1913/14, 286, nr. 3, p. 6–9). Lekenrechtspraak werd ook voor 1926 al afgewezen. Het opportuniteitsbeginsel gold in de praktijk al en werd enkel in het wetboek gecodificeerd. Ook het vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie werd gehandhaafd. In deze en vele andere opzichten bouwde het wetboek van 1926 op het wetboek van 1838 zoals dat in 1886 was aangepast voort. En in deze en vele andere opzichten bouwt het nieuwe wetboek nu ook weer op het geldende wetboek voort. In die zin illustreert juist de modernisering van het wetboek de bestendigheid van waardevolle elementen in onze strafrechtscultuur.

Dat geeft echter geen aanleiding om het belang van de modernisering te minimaliseren. De maatschappelijke kosten van een Wetboek van Strafvordering waarvan de uitgangspunten en systematiek zijn achterhaald, zijn hoog. Het geldend recht moet nu, in de woorden van Knigge en Groenhuijsen, dikwijls gereconstrueerd worden «uit een oerwoud aan incidentele wettelijke voorzieningen en jurisprudentiële oplossingen, die elkaar voortdurend verdringen en overwoekeren» (M.S. Groenhuijsen & G. Knigge (red.), Het onderzoek ter zitting. Eerste interim-rapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Groninigen 1999, p. 1). Tot de maatschappelijke kosten van een verouderd wetboek kan ten slotte ook de aan deze schets inherente vermindering van het respect voor de wet als centrale bron van strafprocesrecht worden gerekend.

1.2 Leeswijzer

In de volgende paragraaf (2) wordt aangegeven hoe in het nieuwe wetboek met de in het voorgaande geschetste ontwikkelingen rekening is gehouden. In de derde paragraaf worden de doelstellingen van de modernisering van het wetboek toegelicht aan de hand van een aantal concrete onderwerpen. De vierde paragraaf geeft, daarop aansluitend, de inhoud van het wetboek op hoofdlijnen weer. De positie en functie van het wetboek in relatie tot andere rechtsinstrumenten staat in de vijfde paragraaf centraal. Vervolgens wordt in paragraaf 6 ten aanzien van een aantal onderdelen van het wetboek toegelicht op welke wijze de in consultatie uitgebrachte adviezen zijn verwerkt. In aansluiting daarop wordt in paragraaf 7 het wetgevingsproject als proces besproken; bij de voorbereiding van het nieuwe wetboek zijn tal van organisaties en personen in veel verschillende verbanden betrokken geweest. In paragraaf 8 wordt nader stilgestaan bij de wijze waarop het nieuwe wetboek de grondrechten waarborgt, waarbij de voor het strafprocesrecht belangrijkste grondrechten en hun verhouding tot de inhoudelijk nieuwe bepalingen in dit wetboek centraal staan. Vervolgens wordt in paragraaf 9 nader aandacht besteed aan de verhouding van de nieuwe bevoegdheden tot het vergaren en onderzoeken van gegevens tot het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Tot slot wordt in paragraaf 10 ingegaan op de structurele en incidentele uitvoeringsconsequenties van de voorgestelde wijzigingen en op de wijze van implementatie van het nieuwe wetboek. Deze laatste paragraaf is voorzien van een bijlage waarin de geraamde uitvoeringsconsequenties per onderwerp zijn aangegeven.

Uit deze schets van de inhoud van het algemeen deel wordt al duidelijk dat veel onderwerpen daarin onbesproken blijven en dat de toelichting op veel van de onderwerpen die daarin wel besproken worden, niet volledig kan zijn. Het overgrote deel van de toelichting is te vinden in het artikelsgewijs deel. In dat deel is telkens per boek in een inleiding voorzien die de inhoud van het desbetreffende boek kort weergeeft. Ook op het niveau van het hoofdstuk, de titel, de afdeling of (in een enkel geval) de paragraaf, is voorafgaand aan de bespreking van de afzonderlijke artikelen dikwijls in een meer overkoepelende toelichting voorzien. De gedachte is dat de gebruiker van het nieuwe, nu en in de toekomst, op deze wijze het best wordt bediend.

2. Ontwikkelingen in het strafprocesrecht

2.1 Doelstellingen van het strafprocesrecht

De centrale doelstelling van strafprocesrecht is nog steeds, te bevorderen dat de strafwet wordt toegepast op de werkelijk schuldige, en te voorkomen dat de onschuldige veroordeeld of zelfs vervolgd wordt. Een groot deel van de strafvorderlijke regelgeving staat (mede) in het teken van deze doelstelling. Opsporingsbevoegdheden worden vooral toegepast om de waarheid boven tafel te krijgen. De voorschriften inzake de berechting proberen een goede oordeelsvorming door de strafrechter te bevorderen. En de rechtsmiddelen bieden mogelijkheden om onjuiste beslissingen van de rechter te corrigeren. Aan de centrale doelstelling van het strafproces worden ook nadat de beslissing van de rechter onherroepelijk is geworden consequenties verbonden. Indien de verdachte ten onrechte is veroordeeld, bestaat een mogelijkheid van herziening. Die mogelijkheid is in 2012 verruimd. Ook is een beperkte mogelijkheid tot herziening van onterechte vrijspraken beschikbaar gekomen. Dat illustreert dat de centrale doelstelling van het strafproces onverminderd zwaarwegend is.

Binnen deze centrale doelstelling is de eerbiediging van de rechten en vrijheden van de verdachte een belangrijkere plaats gaan innemen. Dat kan worden geïllustreerd aan de hand van de waarborgen die het verhoor van de verdachte omringen. Bij inwerkingtreding van het wetboek in 1926 was al bepaald dat de verhorende ambtenaar zich in het geval iemand als verdachte wordt verhoord, onthoudt van alles wat de strekking heeft een verklaring te verkrijgen waarvan niet kan worden gezegd dat zij in vrijheid is afgelegd, en dat de verdachte niet tot antwoorden verplicht is. Sinds 1974 bepaalt de wet dat de verdachte voor het verhoor wordt meegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden. In 2008 besliste het EHRM in de uitspraak Salduz tegen Turkije dat de verdachte het recht heeft om voor een politieverhoor een advocaat te consulteren. En sinds 2017 normeert ook het Wetboek van Strafvordering dit consultatierecht, dat is aangevuld met het recht voor de verdachte om zich ook tijdens het politieverhoor te doen bijstaan door een advocaat.

In het nieuwe wetboek zijn in het eerste hoofdstuk van Boek 1 enkele bepalingen opgenomen die op grondrechten van de verdachte zien. Concreet gaat het om het recht van de verdachte op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn en het recht om voor onschuldig te worden gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan (de artikelen 1.1.2 en 1.1.3). Het vierde hoofdstuk van Boek 1 is vervolgens gewijd aan de verdachte en zijn raadsman. Daarin is een nieuwe definitie van het begrip «verdachte» opgenomen, die meer in lijn is met de rechtspositie die de verdachte mede op grond van internationale rechtsinstrumenten toekomt en die aansluit bij de verandering die het begrip «vervolging» in de systematiek van het nieuwe wetboek ondergaat. Nieuw is ook het voorschrift dat de rechten die het wetboek aan de verdachte toekent, door zijn raadsman kunnen worden uitgeoefend, tenzij de wet anders bepaalt. Het huidige wetboek bepaalt dat slechts voor het onderzoek door de rechter-commissaris en het onderzoek op de terechtzitting. Systematisch van belang is dat de bepalingen die zien op het verhoor van de verdachte zijn ondergebracht in een afzonderlijk hoofdstuk in Boek 2. Ook in andere delen van het nieuwe wetboek is gestreefd naar een regeling die recht doet aan de belangen die voor de verdachte in een strafproces op het spel staan.

Naast de hoofddoelstelling van het strafprocesrecht zijn andere doelstellingen zoals gezegd in belang toegenomen. Een belangrijke ontwikkeling in dat verband is de toegenomen aandacht voor het slachtoffer in het strafproces. Ten tijde van de inwerkingtreding van het huidige wetboek had het slachtoffer in het wetboek een plaats in het geval het aangifte deed van of getuige was geweest van het strafbare feit. Het slachtoffer kon aangifte doen en zich beklagen over het niet of niet verder vervolgen van een strafbaar feit. En als beledigde partij kon het slachtoffer een vordering tot schadevergoeding van beperkte omvang in het strafproces vergoed krijgen. Nu kan het slachtoffer zich als benadeelde partij ook ter zake van een hoge vordering tot schadevergoeding in het strafproces voegen. Op de terechtzitting kan het slachtoffer het spreekrecht uitoefenen, indien een ernstig misdrijf is tenlastegelegd. Het slachtoffer heeft er verder recht op geïnformeerd te worden over beslissingen in verband met de strafzaak, het slachtoffer mag binnen zekere begrenzingen kennisnemen van de processtukken en het slachtoffer kan aan de officier van justitie verzoeken stukken aan de processtukken toe te voegen.

In het eerste hoofdstuk van Boek 1 is de belangrijke plaats die het slachtoffer in het hedendaagse strafprocesrecht toekomt, vertaald in de bepaling dat strafvordering plaatsheeft op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer (artikel 1.1.4). Boek 1, Hoofdstuk 5, is vervolgens aan het slachtoffer gewijd. Daar wordt onder meer het recht van het slachtoffer om kennis te nemen van processtukken versterkt. Ook in andere delen van het wetboek zijn verbeteringen van de rechtspositie van het slachtoffer gerealiseerd. Zo biedt Boek 3 het slachtoffer de mogelijkheid om zich als rechtstreeks belanghebbende niet alleen te beklagen over het uitblijven van vervolging, maar ook over het achterwege blijven van opsporing (artikel 3.5.1).

De verbreding van de doelstellingen van het strafprocesrecht heeft er (mede) toe geleid dat de Nederlandse stijl van procesvoering is veranderd. Die stijl van procesvoering is van oorsprong inquisitoir. De huidige wijze van procesvoering kan worden gekarakteriseerd als een contradictoir proces op inquisitoire leest geschoeid. De positieve kanten van het inquisitoire karakter van ons strafproces zijn daarin behouden: de rechter heeft een eigen verantwoordelijkheid voor een rechtvaardige uitkomst van het strafproces. Het openbaar ministerie heeft een magistratelijke rol. Het treedt niet enkel op als de tegenpartij van de verdachte, maar draagt verantwoordelijkheid voor een integere rechtshandhaving. Tegelijk is het tegensprekelijke karakter van het strafproces vergroot; de standpunten die de verdachte en het openbaar ministerie innemen zijn van groot belang voor de wijze waarop het strafproces wordt gevoerd.

Met deze wijziging van de stijl van procesvoering hangt onder meer samen dat het bewijscriterium en de motiveringsvoorschriften anders zijn vormgegeven. In het bewijscriterium dat door het huidige wetboek is ingevoerd staat de overtuiging van de rechter centraal. Voortaan kan het bewijs slechts worden aangenomen als buiten redelijke twijfel staat dat de verdachte het feit heeft begaan. Dat is een objectieve eis, waarnaar de rechter en de deelnemers aan het debat tijdens het onderzoek op de terechtzitting zich kunnen richten. Bij de motivering van beslissingen in het vonnis geldt voortaan de eis dat deze beslissingen zijn gemotiveerd voor zover dat voor de begrijpelijkheid van die beslissingen noodzakelijk is. Bij die begrijpelijkheid spelen de standpunten die tijdens het onderzoek op de terechtzitting zijn ingenomen een belangrijke rol. Uitdrukkelijk voorgedragen standpunten en de betwisting van enkele nader omschreven bewijsmiddelen behoeven ook los daarvan een reactie. Uit de consultatieadviezen over het nieuwe wetboek blijkt van instemming met beide wijzigingen.

Ook het spreekrecht van het slachtoffer kan met deze wijziging van de stijl van procesvoering in verband worden gebracht. Het slachtoffer heeft sinds 1 juli 2016 het recht om «een verklaring» af te leggen; daarin kan het slachtoffer ook aangeven welke bewijsbeslissing de rechter naar zijn oordeel moet nemen en welke straf de rechter naar zijn oordeel dient op te leggen. Een inhoudelijke wijziging van het spreekrecht wordt in het nieuwe wetboek niet voorgesteld.

2.2 Veranderingen in de aard van de criminaliteit en het sanctiearsenaal

De aard van de criminaliteit die opgespoord, vervolgd en berecht dient te worden is sinds de inwerkingtreding van het wetboek veranderd. Bepaalde vormen van commune criminaliteit bleven in de kern gelijk. Maar daarnaast werden in bijzondere wetten tal van andere gedragingen met straf bedreigd. De Opiumwet en de Vuurwapenwet (de belangrijkste voorloper van de Wet wapens en munitie) dateren weliswaar al van 1919, maar de strafrechtelijke handhaving van met name de Opiumwet is in de laatste decennia een groot beslag op de strafrechtelijke capaciteit gaan leggen.

Kenmerkend voor de feiten die in de Opiumwet en de Wet wapens en munitie strafbaar zijn gesteld, is dat er doorgaans geen slachtoffers zijn die aangifte doen. De politie dient in veel gevallen zelf te achterhalen waar zich overtredingen van de wet voordoen. Daarbij wordt dikwijls gebruik gemaakt van heimelijke opsporingsmethoden, zoals observatie en infiltratie. Lange tijd werd het gebruik van deze opsporingsmethoden niet door de wet genormeerd; daarin kwam rond de eeuwwisseling verandering met de wettelijke regeling van bijzondere opsporingsbevoegdheden. De desbetreffende bepalingen werden bij gebrek aan een betere plaats ondergebracht in het Eerste Boek, houdende Algemene bepalingen. Zij werden daar genummerd als de artikelen 126g tot en met 126gg. Die ingreep heeft wezenlijk afbreuk gedaan aan de inzichtelijkheid van het wetboek.

Het verkeersstrafrecht legt eveneens een groot beslag op voor strafrechtelijke handhaving beschikbare capaciteit. Dat leidde er aan het begin van de jaren ’90 van de vorige eeuw toe dat buiten het strafrecht, in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, een afzonderlijke wijze van afdoening van lichte verkeersfeiten is gecreëerd. Niet de rechter legde de boete op, maar de opsporingsambtenaar die de verkeersovertreding constateerde. Een groot deel van de eenvoudige verkeersovertredingen wordt sindsdien langs deze weg afgedaan.

Vervolgens is in het vorige decennium ook in het strafrecht een procesmodel beschikbaar gekomen dat het mogelijk maakt lichtere strafbare feiten, waaronder verkeersovertredingen en lichtere verkeersmisdrijven, buitengerechtelijk af te doen. De officier van justitie kan een strafbeschikking uitvaardigen waarin een aantal straffen en aanwijzingen kunnen worden opgenomen. Tot die straffen behoren onder meer de geldboete en de rijontzegging. Ook opsporingsambtenaren en bestuursorganen kunnen in door de wet nader omschreven gevallen een strafbeschikking uitvaardigen. Deze regeling is in het huidige Tweede Boek ingevoegd, dat de strafvordering in eerste aanleg regelt, en wel tussen de beslissingen omtrent verdere vervolging en het aanhangig maken der zaak ter terechtzitting.

In het nieuwe wetboek zijn de consequenties van dit procesmodel voor de systematiek van het wetboek doordacht. Dat heeft ertoe geleid dat de buitengerechtelijke afdoening in Boek 3 («Beslissingen over vervolging») is geregeld. Dat de officier van justitie door het uitvaardigen van een strafbeschikking vervolging instelt, volgt uit artikel 1.3.3. In Boek 3, Hoofdstuk 3 is de huidige regeling van het uitvaardigen van strafbeschikkingen overgenomen en aangepast aan de wetstechnische uitgangspunten van het nieuwe wetboek. Het voornemen bestaat om op een later moment via een aanvullingswet die een afzonderlijk wetgevingstraject doorloopt, de regeling van de strafbeschikking inhoudelijk aan te passen (vgl. het conceptwetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering en enkele andere wetten naar aanleiding van de evaluatie van de Wet OM-afdoening).

De noodzaak om voor grote aantallen lichtere strafbare feiten een passend procesmodel te ontwikkelen heeft ook gevolgen gehad voor de uitgangspunten van onze strafvordering. Het heeft het inzicht doen groeien dat het inrichten van een strafvorderlijk stelsel een afweging vergt in het licht van beperkt beschikbare middelen. Waar het Wetboek van Strafvordering bijna honderd jaar geleden nog in sterke mate van het model van de meervoudige kamer uitging, met de politierechter en de kantonrechter als uitzonderingen op de regel, hebben de onderzoekers van Strafvordering 2001 een model met drie sporen bepleit, waarin de rechtswaarborgen in elk van de sporen worden toegesneden op wat er op het spel staat (M.S. Groenhuijsen & G. Knigge, Het onderzoek ter zitting. Eerste interim-rapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Groningen 1999, p. 27–28).

Die gedachte van rechtswaarborgen op maat is bij het inrichten van dit wetboek tot leidraad genomen. Het nieuwe wetboek gaat, anders dan het huidige, niet uit van één procesmodel. Niet alleen is in Boek 3 de buitengerechtelijke afdoening via het opleggen van strafbeschikkingen afzonderlijk geregeld. Ook wordt naast de berechting door de meervoudige kamer, duidelijker dan nu, de berechting door enkelvoudige kamers als een afzonderlijk spoor onderscheiden.

Dat blijkt in de eerste plaats uit de regeling van de behandeling door de kantonrechter en de politierechter in Boek 4, Hoofdstuk 5. Anders dan in het huidige wetboek is de behandeling van zaken door deze beide rechters geïntegreerd geregeld. Dat vereenvoudigt en bevordert verdere uniformering in de toekomst. Het blijkt in de tweede plaats uit de regeling van het hoger beroep tegen beslissingen van enkelvoudige kamers van de rechtbank in Boek 5, Titel 4.3. Daar is als uitgangspunt in de wet neergelegd dat een zaak die in eerste aanleg enkelvoudig is afgedaan, in hoger beroep eveneens enkelvoudig wordt afgedaan. Deze keuze past bij het uitgangspunt van waarborgen op maat. Van deze keuze wordt daarbij een belangrijke werklastbesparing verwacht die ruimte biedt voor het wegwerken van voorraden of het sneller verwerken van nieuwe zaken.

Ook het sanctiearsenaal is sinds 1926 veranderd. Naast de gevangenisstraf, de hechtenis en de geldboete is de taakstraf als een zelfstandige hoofdstraf vormgegeven. Anders dan zo’n honderd jaar geleden kent het sanctiearsenaal ook maatregelen. De terbeschikkingstelling is enkele jaren na het in werking treden van het Wetboek van Strafvordering ingevoerd. Van recentere datum zijn de ISD-maatregel en de vrijheidsbeperkende maatregel. Andere maatregelen betreffen (voorwerpen behorend tot) het vermogen van de verdachte: de onttrekking aan het verkeer, de ontnemingsmaatregel en de schadevergoedingsmaatregel. Ten slotte zijn de regelingen inzake de voorwaardelijke veroordeling en de voorwaardelijke invrijheidstelling de afgelopen decennia meerdere malen gewijzigd.

Deze veranderingen hebben meegebracht dat een groot aantal strafrechtelijke procedures is ontstaan. Als een voorwaarde van een voorwaardelijke veroordeling niet wordt nageleefd, kan de officier van justitie bij de rechter de tenuitvoerlegging van het resterende strafdeel vorderen. En er bestaat een bijzondere procedure voor het geval de desbetreffende voorwaarde dadelijk uitvoerbaar is verklaard. De officier van justitie beslist over het verlenen van een voorwaardelijke invrijheidstelling en kan in nader omschreven gevallen de invrijheidstelling uitstellen. Bij schending van voorwaarden die aan een voorwaardelijke invrijheidstelling zijn verbonden, kan de officier van justitie de voorwaardelijke invrijheidstelling herroepen. Tegen deze beslissingen kan de veroordeelde bij de rechtbank een bezwaarschrift indienen. Bij de terbeschikkingstelling kan verlenging worden gevorderd; ook die procedure is afzonderlijk geregeld. De ISD-maatregel kan voorwaardelijk worden opgelegd. De rechter kan in dat geval de tenuitvoerlegging bevelen als een voorwaarde niet wordt nageleefd. Bij de vrijheidsbeperkende maatregel kent de wet een procedure die het mogelijk maakt dat een rechter bij het niet naleven van de gegeven bevelen tot tenuitvoerlegging van vervangende hechtenis beslist. De onttrekking aan het verkeer van een voorwerp kan bij de berechting van de strafzaak worden bevolen, maar ook bij een afzonderlijke rechterlijke beschikking. De ontnemingsmaatregel kan alleen na een afzonderlijk geregelde procedure worden opgelegd.

Het nieuwe wetboek brengt met een aantal wijzigingen lijn in deze verbrokkelde regelgeving. In Boek 1, Titel 2.3, wordt de raadkamerprocedure gemoderniseerd. Geregeld wordt onder meer dat de raadkamer een bevel tot medebrenging van de verdachte of veroordeelde kan geven, dat zij getuigen en deskundigen kan oproepen voor verhoor en dat zij de stukken in handen kan stellen van de rechter-commissaris (met het oog op aanvullend onderzoek). Door deze aanvullingen vormt de raadkamerprocedure een beter kader om tal van beslissingen voor te bereiden die (los van de hoofdzaak) door de strafrechter genomen kunnen worden. Verduidelijkt is voorts dat de raadkamer de zaak in beginsel op de zitting onderzoekt (artikel 1.2.2) en in het geval dat onderzoek openbaar is, ook – in het openbaar – uitspraak doet (artikel 1.2.16). In samenhang daarmee is het huidige onderscheid tussen uitspraken en beschikkingen verlaten.

In het nieuwe wetboek wordt bij het bepalen van de competentie van de zittingsrechter en de raadkamer het onderscheid tussen vonnisprocedures en andere procedures leidend. De rechtbank beslist bij vonnis en het gerechtshof bij arrest in de gevallen bij de wet bepaald (artikel 1.2.3). Indien niet is voorgeschreven dat de rechtbank of het gerechtshof bij vonnis of arrest beslist, wordt de zaak behandeld door de raadkamer van de rechtbank of het gerechtshof (artikel 1.2.4). Dat geeft een heldere afgrenzing van competenties.

Wat de vonnisprocedures betreft, schrijft Boek 1 voor dat de rechterlijke beslissingen bij de berechting in ieder geval worden genomen bij vonnis of arrest. Onder berechting wordt verstaan de behandeling van een zaak door de rechter in eerste aanleg of in hoger beroep ter bepaling van de gegrondheid van de tegen een verdachte ingestelde vervolging (artikel 1.1.7). De berechting in eerste aanleg is in Boek 4 geregeld. Uit Boek 4 blijkt dat ook op met de berechting verbonden vorderingen bij vonnis wordt beslist. Dit betreft de vordering van de benadeelde partij, de vordering tot tenuitvoerlegging en de vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. De vordering tot tenuitvoerlegging wordt systematisch duidelijker ingebed in de wettelijke regeling. Voor de ontnemingsmaatregel is nieuw dat deze ook in het kader van de berechting kan worden opgelegd.

Een belangrijke verbetering van de systematiek van het wetboek in het licht van het in de voorbije eeuw sterk uitgebreide sanctiearsenaal is voorts gerealiseerd door de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Stb. 2017, 82). Het daarbij vastgestelde Boek 6 («Tenuitvoerlegging») zal bij gelegenheid van de tweede vaststellingswet als Boek 7 in het nieuwe wetboek worden geïntegreerd.

2.3 Een veranderde rolverdeling tussen strafrechtelijke actoren

Het huidige Wetboek van Strafvordering draaide aanvankelijk om de rechter. In het voorbereidend onderzoek was die rechter de rechter-commissaris. In het opsporingsonderzoek stonden slechts in beperkte mate bevoegdheden ter beschikking. Indien andere, ingrijpender bevoegdheden moesten worden aangewend, diende de officier van justitie een gerechtelijk vooronderzoek te vorderen. Dat gerechtelijk vooronderzoek stond onder leiding van de rechter-commissaris. Door het vorderen van een gerechtelijk vooronderzoek begon de vervolging.

De huidige regeling van het voorbereidend onderzoek is anders. Het gerechtelijk vooronderzoek is afgeschaft. Daarvoor in de plaats kwam een regeling voor aanvullend onderzoek door de rechter-commissaris. De officier van justitie kan op grond van die regeling vorderen dat de rechter-commissaris onderzoek verricht. De vordering tot onderzoek heeft niet tot gevolg dat de leiding van het voorbereidend onderzoek overgaat op de rechter-commissaris. Voorts zijn de opsporingsbevoegdheden sterk uitgebreid. In het Eerste Boek werden titels ingevoegd waarin bijzondere bevoegdheden tot opsporing zijn geregeld. Ook de mogelijkheden tot het toepassen van dwangmiddelen zonder tussenkomst van de rechter-commissaris zijn vergroot. De uitbreidingen van de bevoegdheden tot opsporing zijn voor een belangrijk deel het gevolg van de professionalisering van de politie. De terugtred van de rechter-commissaris als leider van het voorbereidend onderzoek is daar voor een deel een consequentie van: de officier van justitie geeft leiding aan het opsporingsonderzoek. Voor een ander deel is deze terugtred een consequentie van de verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie voor de vervolgingsbeslissing die na afloop van het voorbereidend onderzoek dient te worden genomen. De inzichtelijkheid van de regeling van het voorbereidend onderzoek heeft sterk onder de genoemde aanpassingen geleden.

Ook de uitgangspunten van de wettelijke regeling worden aangepast. In het huidige wetboek neemt het vervolgingsbegrip een belangrijke plaats in. Op basis van het opsporingsonderzoek wordt een beslissing omtrent vervolging genomen. Die vervolging begint met een vordering waardoor de officier van justitie de zaak aan de kennisneming van de rechter onderwerpt. Een vordering tot het instellen van een gerechtelijk vooronderzoek was, in de systematiek van het oorspronkelijke wetboek, zo’n vordering, evenals de vordering bewaring. Aan dat begin van de vervolging was in het wetboek rechtsbescherming gekoppeld. Deze rechtsbescherming heeft sterk aan betekenis ingeboet, alleen al omdat de rechter-commissaris slechts in een beperkt aantal zaken wordt ingeschakeld. In het nieuwe wetboek is de rechtsbescherming van de verdachte niet meer gekoppeld aan de inschakeling van de rechter, maar aan de toepassing van bevoegdheden tot opsporing. Zo kan de verdachte die is verhoord de rechter-commissaris verzoeken onderzoek te verrichten (artikel 2.10.2). En de verdachte die is verhoord moet in kennis worden gesteld van een beslissing om af te zien van vervolging (artikel 3.4.2).

Dat de rechtsbescherming van de verdachte niet meer aan het begin van de vervolging gekoppeld is, maakt het vervolgens mede mogelijk aan het vervolgingsbegrip een andere inhoud te geven. Ingevolge artikel 1.3.3, eerste lid, kan de officier van justitie vervolging instellen door het uitbrengen van een strafbeschikking en door het indienen van een procesinleiding. Daarmee krijgt het begrip vervolging weer een heldere inhoud, die aansluit bij het hedendaagse spraakgebruik.

Niet alleen is de regeling van het opsporingsonderzoek weer op orde gebracht, ook de verhouding tussen het opsporingsonderzoek en het onderzoek op de terechtzitting is verbeterd. Deze verbeteringen zijn samen te vatten onder de noemer «beweging naar voren». Zij strekken ertoe te bevorderen dat het onderzoek op de terechtzitting beter wordt voorbereid.

Een belangrijke verbetering betreft het afschaffen van de «negentigdagentermijn». Dat is de termijn van gevangenhouding waarbinnen het onderzoek op de terechtzitting van de zaak van de voorlopig gehechte verdachte volgens het huidige recht moet aanvangen. Deze verplichting leidt tot stagnatie bij de voorbereiding van de inhoudelijke behandeling. Zo kunnen verzoeken om aanvullend onderzoek alleen bij het onderzoek op de terechtzitting worden gedaan. Bij toewijzing van verzoeken moet de zaak terug naar de rechter-commissaris.

Een verbetering betreft ook de bepaling dat de rechter-commissaris tot de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting onderzoek kan verrichten. Hij krijgt ook meer mogelijkheden om regie te voeren. Getuigen die de officier van justitie of de verdediging wil oproepen, kunnen in veel gevallen bijvoorbeeld al voor de berechting bij de rechter-commissaris worden gehoord. In dat kader wordt door enkele aanpassingen de vroegtijdige participatie van de verdediging aan het onderzoek bevorderd. Ook de zittingsrechter krijgt bevoegdheden die hem in staat stellen de inhoudelijke behandeling van de strafzaak beter voor te bereiden. Na indiening van een procesinleiding door de officier van justitie kan de voorzitter onder meer verzoeken van de verdachte inwilligen om getuigen op te roepen voor de zitting of te doen verhoren door de rechter-commissaris. Ook kan de voorzitter voorafgaand aan de terechtzitting overleg voeren met de officier van justitie en de verdachte, en een schriftelijke ronde of een regiezitting inlassen ter voorbereiding van de inhoudelijke behandeling. Daarna wordt de dag van de terechtzitting bepaald, waarbij de voorzitter het voortouw heeft.

De genoemde wijzigingsvoorstellen laten zien dat ook de rolverdeling tussen de strafvorderlijke actoren in de fase van de berechting verandert. De rechter wordt in sterkere mate dan voorheen met de regievoering rond het onderzoek op de terechtzitting belast. Daarbij speelt de verbreding van doelstellingen van strafprocesrecht die eerder is aangestipt een belangrijke rol. De verdedigingsrechten van de verdachte en het daarmee samenhangende tegensprekelijke karakter van ons strafproces, alsmede de belangen van slachtoffers waarmee in de aanloop naar en tijdens de terechtzitting rekening moet worden gehouden, pleiten voor een procesmodel waarin de zittingsrechter het onderzoek op de terechtzitting in samenspraak met het openbaar ministerie en de verdachte voorbereidt, waar nodig met inschakeling van de rechter-commissaris.

Op de voorstellen waarmee een «beweging naar voren» wordt beoogd te bewerkstelligen, wordt nader ingegaan in de paragrafen 4.8 en 6.2.

2.4 De internationalisering van de strafrechtspleging

De strafrechtspleging is na de Tweede Wereldoorlog veel internationaler geworden. Veel strafbare feiten hebben heden ten dage een internationale dimensie, omdat ze geheel of gedeeltelijk in of vanuit het buitenland zijn gepleegd, daders of slachtoffers zich in het buitenland bevinden, dan wel opbrengsten van misdrijven in het buitenland worden gestald of geïnvesteerd. In al die gevallen is de hulp van buitenlandse autoriteiten nodig om strafbare feiten op te helderen, daders te kunnen bestraffen en misdaadgeld te kunnen ontnemen. Dat heeft zich vertaald in tal van internationale rechtsinstrumenten die op vormen van strafrechtelijke samenwerking met andere landen zien en nationale wettelijke regelingen die daar uitvoering aan geven.

Die nationale regelingen kregen voor een deel vorm in aparte wetten. Voorbeelden zijn de Uitleveringswet en de Overleveringswet. Andere regelingen kregen een plaats in het Wetboek van Strafvordering. De regeling van de internationale rechtshulp werd in de jaren ’60 van de vorige eeuw in het Vierde Boek ondergebracht. Die regeling is later sterk uitgebreid. Zo zijn de internationale gemeenschappelijke onderzoeksteams geregeld, en de overdracht en overname van strafvervolging. In het vorige decennium is aan het Vierde Boek een titel toegevoegd die de wederzijdse erkenning tot onderwerp heeft. Een gevolg van de geschetste wijze van aanbouw van regelingen inzake strafrechtelijke samenwerking is dat dit segment van het Nederlandse strafprocesrecht lange tijd vrij onoverzichtelijk geregeld was. Daarbij deed de wettelijke rubricering van de onderhavige regelingen als rechtsplegingen van bijzondere aard (het opschrift van het huidige Vierde Boek) geen recht aan de omvang van en samenhang binnen deze regelingen.

Inmiddels is per 1 juli 2018 de Wet herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken (Stb. 2017, 246) in werking getreden. Met deze wet werd de regeling van de internationale samenwerking in strafzaken in het Wetboek van Strafvordering herzien, geherpositioneerd en geherstructureerd. De verschillende bepalingen in het wetboek die samenhangen met internationale samenwerking – en die over verschillende boeken van het wetboek waren verspreid – zijn met die wetswijziging in één boek – het huidige Vijfde Boek – ondergebracht. Van de gelegenheid is destijds gebruik gemaakt om de regeling voor de kleine rechtshulp – de bijstand die kan worden verleend aan buitenlandse autoriteiten door op hun verzoek onderzoekshandelingen te verrichten – inhoudelijk te moderniseren. Dit Vijfde Boek zal bij gelegenheid van de tweede vaststellingswet als Boek 8 in het nieuwe wetboek worden geïntegreerd.

De internationalisering van onze strafrechtspleging heeft echter bredere gevolgen. Ook de nationale regeling van strafvordering krijgt meer internationale trekjes. Dat is onder meer terug te zien in de regeling van de opsporing. Een aantal bevoegdheden tot opsporing, zoals observatie, kunnen ook worden uitgeoefend door een persoon in de openbare dienst van een vreemde staat. In de Wet computercriminaliteit III (Stb. 2018, 322) vertaalt deze ontwikkeling zich in bevoegdheden tot het binnendringen in een geautomatiseerd werk in gevallen waarin de gegevens mogelijk niet in Nederland zijn opgeslagen (artikel 126uba). Bij de regeling van rechtsgevolgen van onrechtmatig handelen speelt de vraag of, en zo ja in welke gevallen rechtsgevolgen verbonden dienen te worden aan onrechtmatig handelen in het buitenland.

Deze voorbeelden laten zien dat de internationalisering van onze strafrechtspleging bij veel onderdelen van de wettelijke regeling een rol speelt. Daarbij is niet één uniforme benadering mogelijk. Toch zijn er enkele systematische keuzes waarmee het wetboek op de onderhavige ontwikkeling inspeelt. In het nieuwe wetboek worden de verschillende fasen in de strafvordering in de wettelijke regeling sterker onderscheiden. Er is niet gekozen voor een indeling van het wetboek die de hele regeling van de strafvordering in eerste aanleg in één boek onderbrengt. Anders dan in het huidige wetboek zijn het opsporingsonderzoek, de buitengerechtelijke afdoening en het onderzoek ter terechtzitting elk in een eigen boek geregeld. Dat past bij een realiteit waarin bijvoorbeeld een opsporingsonderzoek in het ene land – na overdracht van strafvervolging – tot een afdoening in een ander land kan leiden.

2.5 De invloed van moderne technieken

Er zijn de laatste decennia tal van technieken beschikbaar gekomen die van invloed zijn op de wijze waarop de strafvordering plaatsvindt. Die invloed is bijvoorbeeld zichtbaar in de wijze waarop de opsporing plaatsvindt. In de jaren ’70 van de vorige eeuw is de telefoontap wettelijk geregeld. Rond de eeuwwisseling zijn andere door voortschrijdende techniek mogelijk geworden bijzondere opsporingsmethoden geregeld. Te denken valt aan het direct afluisteren. Van grote betekenis voor de opsporing is ook het DNA-onderzoek, waarvan de wettelijke mogelijkheden tot toepassing in strafzaken de laatste decennia zijn uitgebouwd. Van weer heel andere aard zijn de bevoegdheden tot het vorderen van gegevens, die pas in het vorige decennium zijn ingevoerd. Voor de regeling van strafvorderlijke bevoegdheden die verband houden met het vergaren van digitale gegevens is het rapport van de Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk van groot belang geweest. Daar wordt in het vervolg van deze toelichting nog nader op ingegaan (zie paragraaf 6.4).

De ontwikkeling van nieuwe technieken is ook van belang voor de afdoening van strafzaken. In de vorige eeuw werd informatie die voor de afdoening van strafzaken van belang was op papier vastgelegd. Dat is veranderd. Processtukken kunnen tegenwoordig ook in elektronische vorm worden opgemaakt. Dat heeft zijn invloed op de wijze waarop strafzaken worden afgedaan. Rechters hebben bij de berechting van strafzaken in veel gevallen niet meer een papieren dossier voor zich maar een beeldscherm. Met deze ontwikkeling kan belangrijke winst worden geboekt. In elektronische vorm vastgelegde gegevens kunnen snel en zonder kosten beschikbaar worden gesteld aan de deelnemers aan het strafproces. Daarnaast zijn andere wijzen van vastleggen van informatie dan schriftelijke vastlegging beschikbaar gekomen. Zo kunnen verhoren en zittingen op een geluidsopname of op een geluids- en beeldopname worden vastgelegd.

Met deze ontwikkelingen is bij de inrichting van het wetboek op verschillende manieren rekening gehouden. In Boek 1 is een hoofdstuk opgenomen dat ziet op de overdracht van berichten. Daarin verschilt het nieuwe wetboek van het huidige; dat kent alleen een regeling voor de kennisgeving van «gerechtelijke mededelingen» aan de burger. De nieuwe regeling ziet niet alleen op kennisgevingen van de rechter en het openbaar ministerie, maar ook op berichten aan de rechter en het openbaar ministerie. Zij bevat een verplichting voor het openbaar ministerie en advocaten om stukken langs elektronische weg in te dienen, tenzij de rechter anders bepaalt. Ook in andere voorschriften wordt overdracht van berichten door professionele procesdeelnemers langs elektronische weg verplicht gesteld of bevorderd. Bij de kennisgeving van berichten aan burgers wordt de elektronische weg eveneens vooropgesteld. Burgers die aan het proces deelnemen kunnen een elektronisch adres opgeven voor de overdracht van berichten met betrekking tot een zaak. In gevallen waarin een bericht moet worden betekend, neemt dit elektronische adres een belangrijke plaats in. De burger wordt ook bij de overdracht van berichten aan de officier van justitie en de rechter gestimuleerd om van de elektronische weg gebruik te maken. In gevallen waarin de burger wordt bijgestaan door een advocaat wordt de burger zelfs verplicht om van de elektronische weg gebruik te maken. Dat staat er overigens niet aan in de weg dat de officier van justitie en de rechter ook berichten die op andere wijze zijn overgedragen bij hun beslissing kunnen betrekken.

In Boek 5 is de regeling van het instellen en indienen van gewone rechtsmiddelen anders opgezet. Niet het in persoon instellen of indienen van het rechtsmiddel op de griffie of het parket staat centraal, maar het instellen of indienen langs elektronische weg. Officieren van justitie, advocaten-generaal en advocaten kunnen een rechtsmiddel zelfs alleen langs elektronische weg instellen of indienen. Voorts is een regeling opgenomen die erin voorziet dat het openbaar ministerie, andere procespartijen en slachtoffers langs elektronische weg in kennis worden gesteld of kennis kunnen nemen van het indienen van gewone rechtsmiddelen.

Verder is de regeling van de verbaliseringsplichten aan de technologische ontwikkelingen aangepast. Opsporingsambtenaren, bijvoorbeeld, kunnen het opmaken van proces-verbaal uitstellen indien op een opname is vastgelegd wat door hen tot opsporing is verricht of bevonden. De voorzitter van de rechtbank kan bij de voorbereiding van het onderzoek op de terechtzitting evenwel bepalen dat alsnog proces-verbaal wordt opgemaakt. Die bevoegdheid komt, in een later stadium, ook aan de strafkamer toe. Zo is in een regeling voorzien die enerzijds werk bespaart, en anderzijds rechters de gelegenheid biedt om de keuze om verbalisering achterwege te laten te corrigeren. Bij onderzoek door de rechter-commissaris is de verbaliseringsplicht op vergelijkbare wijze geregeld, en ook bij het onderzoek op de terechtzitting en in raadkamer bestaat de mogelijkheid om bij het bestaan van een opname geen uitgewerkt proces-verbaal op te maken. Aldus is een kader gecreëerd waarbinnen in de praktijk door openbaar ministerie, rechtbanken en gerechtshoven gezocht kan worden naar een optimale werkwijze. Een belangrijk winstpunt is daarbij de additionele informatie die een opname biedt, ten opzichte van een proces-verbaal.

Wat de wijze van vastleggen van informatie betreft is voorts een benadering gekozen die enerzijds duidelijkheid biedt, doch anderzijds volop ruimte biedt voor nieuwe technologische ontwikkelingen. Bij wijze van voorbeeld kan worden gewezen op de regeling van de afzonderlijke vastlegging van bevelen en van machtigingen en van vorderingen daartoe. Afzonderlijke vastlegging van bevelen, machtigingen en vorderingen vindt plaats in schriftelijke vorm, tenzij bij algemene maatregel van bestuur in daarin omschreven gevallen anders is bepaald. Een vergelijkbare benadering is gekozen in alle gevallen waarin het wetboek tot het in kennis stellen of ter kennis brengen van een bericht verplicht (artikel 1.9.1). Zowel deze benadering als de concentratie van regelingen inzake de wijze van vastlegging van informatie in een beperkt aantal artikelen draagt eraan bij dat het wetboek een techniekonafhankelijk karakter heeft. De toepassing is met betrekkelijk eenvoudige ingrepen toe te snijden op nieuwe technieken.

In deze context kan nog worden aangestipt dat ook de verhouding tussen de verbaliseringsplichten en afzonderlijke verplichtingen tot het vastleggen van bevelen en van machtigingen en vorderingen daartoe is aangepast. Het wetboek maakt duidelijk dat opsporingsambtenaren niet alleen proces-verbaal dienen op te maken van het door hen opgespoorde strafbare feit en van wat door hen tot opsporing is verricht en bevonden. Zij leggen in het proces-verbaal tevens feiten en omstandigheden vast die voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de opsporing van belang zijn. In het bijzonder vermelden zij of aan hen bevel tot het uitoefenen van een bevoegdheid of toestemming voor een onderzoekshandeling is gegeven. In het licht van deze aangepaste verbaliseringsplicht is het aantal gevallen waarin het bevel afzonderlijk dient te worden vastgelegd, teruggebracht. Daarmee wordt een werklastbesparing gerealiseerd.

3. Doelstellingen van de modernisering van het wetboek

3.1 Inleiding

In deze paragraaf staan de doelstellingen van de modernisering van het Wetboek van Strafvordering centraal. Deze doelstellingen moeten worden onderscheiden van de eerder besproken doelstellingen van het strafprocesrecht als zodanig (zie paragraaf 2.1). Aan de hand van een aantal concrete, grotere onderwerpen wordt hierna ingegaan op de manier waarop de doelstellingen van de modernisering met de voorgestelde regeling in het nieuwe wetboek (kunnen) worden bereikt. In het artikelsgewijze deel van de toelichting wordt bij deze en andere onderwerpen vervolgens op diverse plaatsen een koppeling gemaakt met de desbetreffende doelstellingen. Duidelijkheid omtrent deze doelstellingen is onder meer van belang met het oog op de evaluatie van het nieuwe wetboek, die overeenkomstig de evaluatiebepaling (artikel 9.1) binnen vijf jaar na inwerkingtreding zal plaatsvinden. In deze evaluatie zal de vraag centraal staan of de doelstellingen van het nieuwe wetboek zijn gerealiseerd.

Doel van de modernisering van het wetboek is volgens de contourennota van 2015 (zie hierna, paragraaf 7.2) een toekomstbestendig, voor burgers en professionals toegankelijk en in de praktijk werkbaar wetboek dat voorziet in een evenwichtig stelsel van rechtswaarborgen. Er moet worden voorzien in een wetboek waarin zoveel mogelijk wordt bevorderd dat een adequate justitiële reactie kan worden gegeven op strafbaar gedrag, en dat onjuiste justitiële beslissingen zoveel mogelijk worden voorkomen. Daarbij dient zo goed mogelijk gewaarborgd te zijn dat het onderzoek in een strafzaak vanaf het begin zowel zorgvuldig als voortvarend plaatsvindt, met inachtneming van de (grond)rechten van burgers, waaronder het recht op een eerlijk proces.

Volgens de contourennota kent de modernisering van het wetboek naast deze hoofddoelstelling een zevental subdoelen. Inhoudelijk zijn de in de nota geformuleerde doelstellingen grotendeels nog steeds relevant. Wel zijn de volgorde en de formulering van de doelstellingen hieronder enigszins aangepast, zonder dat daarmee een inhoudelijke verandering is beoogd. Wat betreft het in de contourennota genoemde streven naar een effectieve en persoonsgerichte tenuitvoerlegging kan worden opgemerkt dat deze doelstelling al in belangrijke mate is gerealiseerd door de inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Wet USB, Stb. 2017, 507). Bij gelegenheid van de tweede vaststellingswet zal de aldus totstandgekomen regeling worden ingepast in het nieuwe wetboek. Deze specifieke doelstelling is dus relevant voor vaststellingswet Boeken 7 en 8, maar niet voor het onderhavige wetsvoorstel, waarin de inhoud van de Boeken 1 tot en met 6 wordt vastgesteld.

In lijn met het bovenstaande kunnen de volgende doelstellingen worden onderscheiden:

• a. het voorzien in een wetboek dat systematisch van opzet is, het toepasselijke recht weerspiegelt, een logische indeling kent en inzichtelijk is voor de burger;

• b. vereenvoudiging van het voorbereidend onderzoek en de regeling van de opsporingsbevoegdheden;

• c. een duidelijke regeling van de bevoegdheden en procespositie van de verschillende deelnemers aan het strafproces;

• d. facilitering van een digitaal strafproces;

• e. stroomlijning van procedures in het vooronderzoek en de berechting, waarbij zoveel mogelijk wordt bijgedragen aan een reductie van administratieve lasten;

• f. stimuleren van een voortvarende procesgang en het zoveel mogelijk afronden van het onderzoek vóór de inhoudelijke behandeling op de zitting, waarbij wordt gestreefd naar een verkorting van de doorlooptijden.

Hier moet worden benadrukt dat bij een aantal van de genoemde doelstellingen, zoals de verkorting van doorlooptijden en de reductie van administratieve lasten, wetswijziging alleen niet volstaat om het nagestreefde doel daadwerkelijk te bereiken. In zoverre moeten de verwachtingen van een nieuw wetboek niet te hooggespannen zijn. Het wetboek kan immers wel bijdragen aan het bereiken van dergelijke doelen en daarvoor de benodigde wettelijke grondslag verschaffen, maar het realiseren van het daarmee beoogde effect is mede afhankelijk van aanvullende maatregelen, flankerend beleid en bij de implementatie te maken keuzes. In paragraaf 10 wordt nader ingegaan op de wijze waarop in de komende periode zal worden onderzocht op welke punten aanpassing van werkprocessen en flankerend beleid noodzakelijk zijn. Bovendien moet worden opgemerkt dat de afzonderlijke doelstellingen niet absoluut zijn en moeten worden afgewogen tegen andere relevante doelstellingen, belangen en perspectieven. Zo mag het streven naar kortere doorlooptijden en vermindering van administratieve lasten vanzelfsprekend geen afbreuk doen aan de kwaliteit van het proces. Deze relativering doet niet af aan het belang van het streven naar een wetboek dat systematisch van opzet is, het toepasselijke recht weerspiegelt, een logische indeling kent en inzichtelijk is voor de burger. Deze primaire doelstelling wordt met de invoering van het nieuwe wetboek direct gerealiseerd.

3.2 Een systematisch opgezet en inzichtelijk wetboek dat het toepasselijke recht weerspiegelt

Het huidige Wetboek van Strafvordering is in 1926 ingevoerd. Zoals uiteengezet in paragraaf 2 is de samenleving waarvoor het wetboek oorspronkelijk is gemaakt inmiddels ingrijpend veranderd door nationale en internationale ontwikkelingen. Op deelgebieden is het wetboek de afgelopen decennia dan ook talloze malen gewijzigd. Bepalingen zijn geschrapt of gewijzigd en vele nieuwe bepalingen zijn aan het wetboek toegevoegd. Het ging hierbij veelal om incidentele wijzigingen die betrekking hadden op specifieke onderwerpen. De overzichtelijkheid en toegankelijkheid van het wetboek zijn daardoor op (belangrijke) onderdelen aangetast. Alleen al het opzoeken van een regeling kan lastig zijn vanwege complexe nummering van wetsartikelen, met bijvoorbeeld artikel 126zu dat is geplaatst voor artikel 126aa. Ontwikkelingen in de jurisprudentie worden ook niet altijd in de wet gereflecteerd. Wet en rechtspraak lopen op belangrijke onderdelen uiteen, wat het vinden van het recht door de wetstoepasser niet eenvoudig maakt. De noodzaak van een nieuw wetboek en het belang van groot onderhoud worden dan ook breed ondersteund.

Het nieuwe wetboek voorziet in een grondige herstructurering en draagt daarmee bij aan de rechtszekerheid en de bruikbaarheid van het wetboek in de praktijk. Een belangrijke systematische en inhoudelijke verbetering wordt in het nieuwe wetboek bijvoorbeeld bereikt door de rechtsbescherming van de verdachte niet meer te koppelen aan het begin van de vervolging (door middel van de inschakeling van de rechter), maar aan het eerste verhoor van de verdachte. Dat maakt het vervolgens mede mogelijk aan het vervolgingsbegrip een andere inhoud te geven, waarbij de officier van justitie vervolging kan instellen door het uitbrengen van een strafbeschikking en door het indienen van een procesinleiding (zie verder paragraaf 2.3). Ook de voorstellen die worden gedaan in het kader van de «beweging naar voren» (zie verder paragraaf 3.7) brengen significante systematische verbeteringen mee, door te voorzien in een betere aansluiting tussen het opsporingsonderzoek en het onderzoek op de terechtzitting en een duidelijke rolverdeling tussen rechter-commissaris, raadkamer en zittingsrechter.

De wettelijke regeling wordt op verschillende onderdelen ook inhoudelijk bij de tijd gebracht door codificatie van de jurisprudentie van de Hoge Raad. Dat geldt bijvoorbeeld voor het professioneel verschoningsrecht, de verklaring van een getuige die niet op de terechtzitting is afgelegd (de auditu-rechtspraak) en de zogenoemde voeging ad informandum van niet tenlastegelegde feiten die de officier van justitie ter bepaling van de straf ter sprake wenst te brengen. Verder kan worden gewezen op de nieuwe regeling van het onderzoek van gegevens in een digitale-gegevensdrager, die mede is gebaseerd op de zogenoemde smartphone-jurisprudentie van de Hoge Raad (zie verder paragraaf 6.4). Ook wordt de verhouding tussen het wetboek enerzijds en de Grondwet, het EU-Handvest van de grondrechten (EU-handvest), het EVRM en andere mensenrechtenverdragen anderzijds geoptimaliseerd, onder meer door expliciet in het wetboek op te nemen dat de verdachte recht heeft op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn (zie verder paragraaf 8).

3.3 Vereenvoudiging en actualisering voorbereidend onderzoek en regeling opsporingsbevoegdheden

De regeling van het opsporingsonderzoek in Boek 2 is volledig geherstructureerd, vereenvoudigd en geactualiseerd. Beoogd is een logisch ingedeelde en consistente wettelijke regeling tot stand te brengen die voldoet aan de eisen van deze tijd. Dat is nodig omdat de regeling van het opsporingsonderzoek in het huidige wetboek mede door de vele opeenvolgende wijzigingen onoverzichtelijk en ontoegankelijk is geworden. Bevoegdheden zijn in het nieuwe wetboek in beginsel eenmaal uitgeschreven. Verder is voorzien in een codificatie van algemene beginselen waaraan de uitoefening van bevoegdheden in het opsporingsonderzoek moet voldoen, te weten de beginselen van doelbinding, proportionaliteit en subsidiariteit en het instigatieverbod. Dat zorgt ervoor dat deze voorwaarden kunnen worden geschrapt uit de afzonderlijke bepalingen waarin de specifieke bevoegdheden zijn geregeld. Ook zijn enkele nieuwe bevoegdheden ten aanzien van digitale gegevens geïntroduceerd in Boek 2, Hoofdstukken 7 en 8 (zie verder paragraaf 4.3).

3.4 Duidelijke regeling van bevoegdheden en positie procesdeelnemers

Het nieuwe wetboek bevat in Boek 1 een beschrijving van de positie van de belangrijkste procesdeelnemers met hun rechten en bevoegdheden. Het gaat achtereenvolgens om de verdachte en zijn raadsman, het slachtoffer, de getuige en de deskundige. De positie van de verdachte is de afgelopen jaren op een aantal punten al versterkt, mede als gevolg van Europese regelgeving en jurisprudentie. In het nieuwe wetboek is de positie van de verdachte op een aantal punten verder verstevigd. Ook wat betreft de rechtspositie van het slachtoffer zijn in het wetboek verbeteringen gerealiseerd. Zo krijgt het slachtoffer de mogelijkheid om zich als rechtstreeks belanghebbende niet alleen te beklagen over het uitblijven van vervolging, maar ook over het achterwege blijven van opsporing (zie ook paragraaf 2.1). Er is in Boek 1 een apart hoofdstuk over de getuige opgenomen, waarin diens belangrijkste rechten en verplichtingen zijn vastgelegd. In deze regeling zijn onder meer de vernieuwde bepalingen inzake het verschoningsrecht van een getuige opgenomen. Daarnaast wordt ook het verhoor van de getuige door een opsporingsambtenaar in de wet genormeerd.

De officier van justitie blijft in het nieuwe wetboek leider van het opsporingsonderzoek en beslist op grond van het opportuniteitsbeginsel of en voor welk(e) feit(en) een vervolging tegen de verdachte wordt ingesteld. Een vernieuwing die het nieuwe wetboek brengt is de landelijke bevoegdheidsuitoefening door de officier van justitie. De rechter behoudt in het nieuwe wetboek de eindverantwoordelijkheid voor een rechtvaardige uitkomst van het strafproces. De rechter-commissaris en de voorzitter van de rechtbank krijgen meer mogelijkheden om tijdens het opsporingsonderzoek respectievelijk voorafgaand aan de zitting regie te voeren (zie verder paragraaf 4.8).

3.5 Facilitering van een digitaal strafproces

Het nieuwe wetboek voorziet op een aantal punten in vernieuwingen die beogen de (verdere) digitalisering van het strafproces te faciliteren. Een belangrijke voorwaarde voor een succesvolle implementatie van deze voorstellen is dat de daartoe benodigde digitale voorzieningen in de praktijk beschikbaar zijn. In paragraaf 10 wordt besproken op welke wijze op dit moment binnen de strafrechtketen wordt samengewerkt aan deze digitaliseringsopgave.

Het wetboek bevat een nieuwe regeling over de overdracht van berichten, die een verplichting bevat voor het openbaar ministerie en advocaten om stukken langs elektronische weg in te dienen. Bij de kennisgeving van berichten aan burgers wordt de elektronische weg eveneens vooropgesteld. Voor gewone rechtsmiddelen geldt dat het in persoon instellen of indienen daarvan op de griffie of het parket niet langer centraal staat, maar het instellen of indienen langs elektronische weg. Opsporingsambtenaren kunnen het opmaken van proces-verbaal uitstellen indien op een opname is vastgelegd wat door hen tot opsporing is verricht of bevonden. Bij onderzoek door de rechter-commissaris is de verbaliseringsplicht op vergelijkbare wijze geregeld, en ook bij het onderzoek op de terechtzitting en in raadkamer bestaat de mogelijkheid om bij het bestaan van een opname geen uitgewerkt proces-verbaal op te maken (zie verder paragraaf 2.5). Tot slot kan hier worden vermeld dat de vastlegging van bevelen, machtigingen en vorderingen waar aangewezen in de toekomst ook in andere dan schriftelijke vorm kan plaatsvinden (zie artikel 2.1.15).

Nieuw is een actualisering van de bevoegdheden met betrekking tot gegevens, mede gebaseerd op het rapport van de Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk (zie paragraaf 6.4). Er zijn aanvullende regels geformuleerd voor het onderzoeken van gegevens in een inbeslaggenomen digitale-gegevensdrager of een inbeslaggenomen geautomatiseerd werk en voor het onderzoeken van gegevens die eerder daaruit zijn overgenomen. Te denken valt aan onderzoek in een inbeslaggenomen smartphone. Ook zijn enkele nieuwe bevoegdheden geïntroduceerd (zie verder paragraaf 4.3).

3.6 Stroomlijning van procedures en reductie van administratieve lasten

Het streven naar stroomlijning van procedures en vermindering van administratieve lasten heeft op uiteenlopende punten geleid tot aanpassingen. Gewezen kan worden op het uitgangspunt dat bevelen, vorderingen en machtigingen als regel mondeling kunnen worden gegeven en alleen bij uitzondering afzonderlijk moeten worden vastgelegd. Ook is in Boek 2 de mogelijkheid opgenomen om een generiek bevel tot het verstrekken van gegevens te geven. Verder zijn in de regeling van de heimelijke bevoegdheden enkele wijzigingen aangebracht om de administratieve lasten die met de uitoefening van deze bevoegdheden gepaard gaan op een verantwoorde wijze te verlagen. Een voorbeeld is de bepaling waaruit voortvloeit dat het bevel om telecommunicatie vast te leggen voor de desbetreffende aanbieder tevens het bevel inhoudt om de bijbehorende verkeersgegevens te verstrekken, zodat daartoe geen separate vordering meer nodig is. Een ander voorbeeld betreft de langere termijnen die gaan gelden voor de uitoefening van enkele bevoegdheden, waardoor minder vaak een verlenging van het bevel en een machtiging daartoe noodzakelijk zijn (zie ook paragraaf 4.3 en de algemene inleiding op Boek 2).

In de regeling van het hoger beroep verdwijnt het huidige onderscheid tussen bevestigen en vernietigen van het vonnis. Een voordeel van het nieuwe beslismodel is dat de rechter geen tijd hoeft te steken in het overdoen van beslissingen waar het openbaar ministerie en de verdachte geen bezwaar tegen hebben. Bij de keuze tussen oproeping voor de enkelvoudige of voor de meervoudige kamer wordt voortaan de regel gehanteerd dat bij een veroordeling door een enkelvoudige kamer in eerste aanleg ook in hoger beroep een oproeping voor de enkelvoudige kamer volgt. Van deze keuze wordt een belangrijke werklastbesparing verwacht. In de cassatiefase wordt het mogelijk gemaakt om van het nemen van een conclusie af te zien (zie verder paragraaf 4.6).

Ook binnen enkele specifieke procedures zijn aanpassingen aangebracht die tijdswinst kunnen opleveren. Zo is ter versnelling van de beklagprocedure tegen het uitblijven van vervolging of opsporing de regeling aangevuld met een aantal termijnen voor de indiening en afdoening van het beklag. De nieuwe regeling van prejudiciële vragen biedt de rechter onder bepaalde voorwaarden de mogelijkheid om de Hoge Raad een rechtsvraag te stellen. Deze mogelijkheid kan bijdragen aan de snelheid van de procedure, doordat rechtsvragen sneller door de Hoge Raad kunnen worden beantwoord dan wanneer daartoe eerst beroep in cassatie moet worden ingesteld. Op basis van de Innovatiewet Strafvordering wordt deze procedure alvast in de praktijk beproefd (Stb. 2022, 276, inwerkingtreding 1 oktober 2022). Een stroomlijning van andere aard betreft de verplichting voor de officier van justitie om bij indiening van de procesinleiding actief (dus niet pas na een verzoek daartoe) de processtukken ter beschikking te stellen aan de verdachte en/of zijn raadsman. Dit leidt tot een reële verkorting van de doorlooptijd (zie artikel 4.1.1, vijfde lid).

3.7 Een voortvarende procesgang en afronding van het onderzoek vóór de zitting

De voorstellen waarmee wordt beoogd een «beweging naar voren» te bewerkstelligen werden al kort aangeduid in paragraaf 2.3. Deze voorstellen strekken ertoe de aansluiting tussen het opsporingsonderzoek en het onderzoek op de terechtzitting te verbeteren en te bevorderen dat het onderzoek op de terechtzitting beter wordt voorbereid. Aldus kan de «beweging naar voren» bijdragen aan een verkorting van doorlooptijden en een voortvarende procesgang waarbij het opsporingsonderzoek zoveel mogelijk wordt afgerond voor de inhoudelijke behandeling op de terechtzitting. De voorgestelde systematiek sluit ook aan bij andere doelstellingen van de modernisering van het wetboek, namelijk te voorzien in een wetboek dat systematisch deugdelijk is opgezet en dat een duidelijke regeling bevat van taken, bevoegdheden en positie van de verschillende deelnemers aan de strafrechtspleging. In die zin bevordert de nieuwe systematiek de kwaliteit en de doelmatigheid van het strafproces. Dit onderwerp wordt verder besproken in de paragrafen 4.8 en 6.2.

4. De inhoud van het wetboek op hoofdlijnen

4.1 Inleiding

Het wetboek bestaat uit acht inhoudelijke boeken. Boek 1 betreft «Strafvordering in het algemeen». Boek 2 betreft «Het opsporingsonderzoek» en is verreweg het meest omvangrijk. Boek 3 is bescheiden van omvang en ziet op «Beslissingen over vervolging». Boek 4 is gewijd aan «Berechting» (in eerste aanleg); Boek 5 aan «Rechtsmiddelen». Boek 6 ziet op «Bijzondere regelingen».

Dit wetsvoorstel bevat de inhoud van deze eerste zes boeken. De hoofdlijnen van de Boeken 1 tot en met 6 zullen in deze paragraaf worden toegelicht. Daarbij ligt het accent op onderdelen die in de tweede en de derde paragraaf nog niet aan bod zijn gekomen.

De Boeken 7 en 8 zijn gewijd aan respectievelijk de «Tenuitvoerlegging» en de «Internationale en Europese strafrechtelijke samenwerking». Deze beide boeken zijn in dit wetsvoorstel gereserveerd. De inhoud van deze boeken wordt – in het huidige wetboek – gevormd door het Vijfde Boek en Boek 6 van het huidige wetboek, zoals vastgesteld door respectievelijk de per 1 januari 2020 in werking getreden Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Stb. 2017, 82) en de per 1 juli 2018 in werking getreden Wet herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken (Stb. 2017, 246). Bij gelegenheid van de tweede vaststellingswet zal de inhoud van deze boeken worden overgeheveld naar het nieuwe wetboek en daarbij worden aangepast op de systematische uitgangspunten van het nieuwe wetboek en op de inhoud van de Boeken 1 tot en met 6. Daarom zal de inhoud van deze beide boeken in deze paragraaf niet worden toegelicht; dat zal gebeuren in de memorie van toelichting op de tweede vaststellingswet.

In aanvulling op de inhoudelijke boeken bevat dit wetsvoorstel een negende boek met slotbepalingen (evaluatie, inwerkingtreding en citeertitel). In paragraaf 10.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting wordt ingegaan op de evaluatie. Verder worden de slotbepalingen artikelsgewijs toegelicht.

Aan het slot van deze paragraaf wordt de gelegenheid te baat genomen dieper in te gaan op de voorstellen in de diverse boeken die samen een «beweging naar voren» beogen te bewerkstelligen.

4.2 Boek 1: «Strafvordering in het algemeen»

In de bepalingen van Boek 1 zijn de hoofdlijnen van de strafvordering beschreven. Veel van deze bepalingen werken door in de regelingen in de volgende boeken. Dat geldt in bijzondere mate voor de inleidende bepalingen en voor de definities van de belangrijkste begrippen die in het wetboek worden gehanteerd. In de inleidende bepalingen zijn beginselen neergelegd die de strafvordering beheersen, waarbij – net als nu – voorop staat dat strafvordering alleen plaatsvindt op de wijze bij de wet voorzien.

Ook de regeling van de behandeling van zaken door de rechter en de regeling van de vervolging en opsporing van strafbare feiten, in het tweede en derde hoofdstuk, werken door in de volgende boeken. Dat geldt, waar het de behandeling van zaken door de rechter betreft, bijvoorbeeld voor de regeling van de verwijzing van zaken door de ene kamer naar de andere. Deze regeling maakt verwijzing tussen alle enkelvoudige en meervoudige kamers mogelijk en geldt in eerste aanleg en in hoger beroep. Een verandering in de regeling van het procesrecht van de raadkamer is dat de behandeling op de zitting voortaan in beginsel openbaar is. Het gaat hier om een aanpassing van het uitgangspunt, niet de praktijk; met deze wijziging wordt geen uitbreiding van het aantal openbare raadkamers beoogd. Voor het hele wetboek van belang is ook dat, zoals in paragraaf 2 al aan de orde kwam, het begrip «vervolging» een andere invulling krijgt: vervolging wordt voortaan alleen ingesteld door het uitvaardigen van een strafbeschikking en door het indienen van een procesinleiding. Een belangrijke vernieuwing die het derde hoofdstuk brengt is de landelijke bevoegdheidsuitoefening door de officier van justitie. Deze vernieuwing komt tegemoet aan een wens van het openbaar ministerie. De landelijke bevoegdheid van de officier van justitie komt in de plaats van de constructie waarin de officier van justitie van rechtswege plaatsvervanger is bij alle andere parketten.

Boek 1 bevat voorts een beschrijving van de positie van enkele procesdeelnemers met hun rechten en bevoegdheden (zie ook paragraaf 3.4). Het vierde hoofdstuk is gewijd aan «De verdachte en zijn raadsman»; het vijfde hoofdstuk ziet op «Het slachtoffer»; het zesde hoofdstuk betreft ««De getuige» en het zevende hoofdstuk «De deskundige». In deze hoofdstukken zijn enkele vernieuwingen doorgevoerd. Zo is de definitie van het begrip «verdachte» aangepast, rekening houdend met internationale rechtsinstrumenten die de rechtspositie van de verdachte raken en in lijn met de nieuwe inhoud van het begrip «vervolging»; dit werd hierboven in paragraaf 2 al aangestipt. Het hoofdstuk over de getuige is als zodanig nieuw. In deze regeling zijn onder meer bepalingen inzake het verschoningsrecht opgenomen.

Andere in Boek 1 geregelde onderwerpen hangen voor een belangrijk deel samen met het verkrijgen en verstrekken van informatie van strafvorderlijke aard. De regeling van de processtukken is in het achtste hoofdstuk opgenomen, de eerder besproken regeling inzake overdracht van berichten in het negende hoofdstuk. Het tiende hoofdstuk is gereserveerd voor enkele algemene bepalingen inzake de tenuitvoerlegging. De inhoud van dit hoofdstuk zal door middel van de tweede vaststellingswet in het nieuwe wetboek worden opgenomen. De reden waarom dit bij de tweede vaststellingswet gebeurt, is vanwege de samenhang tussen deze algemene bepalingen en de bepalingen van Boek 7 (Tenuitvoerlegging); het heeft de voorkeur die samenhang in één wetsvoorstel op haar merites te beoordelen. De algemene uitgangspunten over de tenuitvoerlegging zijn beter op hun plaats in dit boek, waar de hoofdlijnen van de strafvordering worden beschreven. Het laatste hoofdstuk regelt enkele onderwerpen van diverse aard en bevat onder meer enkele bepalingen over herstelrecht, een herziene regeling voor het gebruik van videoconferentie en een algemene regeling voor de inzet van tolken.

4.3 Boek 2: «Het opsporingsonderzoek»

In Boek 2 is de regeling van het opsporingsonderzoek zoals gezegd (in paragraaf 3.3) volledig geherstructureerd, vereenvoudigd en geactualiseerd. In systematisch opzicht zit daar de grootste winst van het nieuwe wetboek. De regeling van het opsporingsonderzoek in het huidige wetboek is mede door de vele opeenvolgende wijzigingen onoverzichtelijk en ontoegankelijk geworden. Bij de herstructurering is als uitgangspunt gehanteerd dat de verhouding tussen de officier van justitie en de rechter-commissaris ongewijzigd blijft. Wel is de positie van de rechter-commissaris verstevigd als onderdeel van de voorstellen die gericht zijn op een betere voorbereiding van de vervolgingsbeslissing en het onderzoek op de terechtzitting (de «beweging naar voren»). Bevoegdheden zijn in beginsel eenmaal uitgeschreven. Waar aangewezen wordt door een schakelbepaling vermeld dat zij ook bij een ander verdenkingscriterium kunnen worden uitgeoefend, of door een andere autoriteit. Onnodige gedetailleerdheid is zo veel mogelijk tegengegaan.

Het eerste hoofdstuk bevat de algemene bepalingen. Daartoe behoort een codificatie van algemene beginselen waaraan de uitoefening van bevoegdheden in het opsporingsonderzoek moet voldoen, te weten de beginselen van doelbinding, proportionaliteit en subsidiariteit en het instigatieverbod. Voorts is een algemene regeling van verslaglegging door opsporingsambtenaren opgenomen, en een algemene regeling inzake het vastleggen van bevelen, vorderingen en machtigingen. Met deze regeling is een aanmerkelijke opschoning van wettelijke voorschriften bereikt. Een inhoudelijke verbetering is dat, mede op aandringen van het openbaar ministerie en de opsporingsdiensten in hun consultatieadviezen, het uitgangspunt is gehanteerd dat bevelen, vorderingen en machtigingen mondeling kunnen worden gegeven; afzonderlijk vastleggen is de uitzondering op de regel. Dat kan bijdragen aan een vermindering van administratieve lasten. In aanvulling op deze regeling is ook een algemene regeling inzake het verlenen en vastleggen van toestemming door burgers voor onderzoekshandelingen getroffen.

Het tweede hoofdstuk bevat de regeling van de aangifte en de klacht. Daarin is het beleid inzake het doen van aangifte onder nummer gecodificeerd. Het derde hoofdstuk ziet op het verhoren van verdachten en getuigen door opsporingsambtenaren en op het opnemen en verbaliseren van deze verhoren. De normering van het verhoor van getuigen is nieuw. Het vierde hoofdstuk bevat een regeling van deskundigenonderzoek in opdracht van de officier van justitie. De mogelijkheden voor de verdediging om invloed uit te oefenen op dit deskundigenonderzoek zijn daarin uitgebreid. In het vijfde hoofdstuk zijn de bevoegdheden tot vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming geregeld. Een vernieuwing is onder meer dat de regeling van de schorsing van de voorlopige hechtenis nader is uitgewerkt. De rechter krijgt op grond van de nieuwe regeling in alle gevallen de opdracht om na te gaan of de voorlopige hechtenis kan worden geschorst. Voorts wordt de «negentigdagentermijn» doorbroken. Dit betekent dat de regel dat het onderzoek op de terechtzitting moet beginnen uiterlijk na negentig dagen gevangenhouding van de verdachte, niet langer geldt.

Het zesde hoofdstuk ziet op de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam. De bestaande bevoegdheden zijn geherstructureerd. Nieuw zijn de bevoegdheid om voor identiteitsvaststelling vingerafdrukken te nemen van de verdachte die staande is gehouden, de bevoegdheid om gebitsafdrukken en lichaamsindrukken van de verdachte te nemen, de bevoegdheid om van de verdachte een of meer haren af te nemen voor vergelijkend haaronderzoek of isotopenonderzoek, de bevoegdheid om van de verdachte lichaamsmateriaal af te nemen voor een toxicologisch of microbiologisch onderzoek en de bevoegdheid om de verdachte te bevelen mee te werken aan een vergelijkend handschrift- of spraakonderzoek. Het onderzoek aan het lichaam van een overleden verdachte of slachtoffer wordt uitdrukkelijk in de wet geregeld. Nieuw is voorts dat voor het doen van onderzoek aan de kleding, onderzoek aan en in het lichaam en DNA-onderzoek, voor zover die onderzoeken tegen de wil van de verdachte plaatsvinden, niet langer het bestaan van ernstige bezwaren wordt geëist.

In het zevende hoofdstuk zijn de bevoegdheden met betrekking tot voorwerpen en gegevens geregeld. Zoals aangegeven in paragraaf 3.3 zijn de bevoegdheden met betrekking tot gegevens geactualiseerd. Daarbij zijn ook de mogelijkheden voor een netwerkzoeking uitgebreid door deze niet langer uitsluitend mogelijk te maken bij gelegenheid van de doorzoeking en vanaf de plaats van doorzoeking. Een belangrijk onderdeel van dit hoofdstuk wordt gevormd door de nieuwe regeling inzake voorwerpen en gegevens waarover het verschoningsrecht zich uitstrekt. Kern van de regeling is, net als in het geldend recht, dat zulke gegevens niet mogen worden inbeslaggenomen en overgenomen en dat van de onder het verschoningsrecht vallende informatie geen kennis mag worden genomen behalve wanneer de rechter-commissaris in streng genormeerde gevallen anders beslist. Nieuw is onder andere dat die uitzonderingsgevallen nu wettelijk zijn vastgelegd en dat een procedure is vastgesteld voor gevallen waarin vermoedelijk verschoningsgerechtigd materiaal wordt aangetroffen bij een niet-verschoningsgerechtigde.

Het achtste hoofdstuk betreft een regeling van de heimelijke bevoegdheden. Daarin zijn zoals gezegd (in paragraaf 3.3) enkele wijzigingen aangebracht om de administratieve lasten die met de uitoefening van deze bevoegdheden gepaard gaan te verlagen. Een voorbeeld is de bepaling waaruit voortvloeit dat het bevel om telecommunicatie vast te leggen voor de desbetreffende aanbieder tevens het bevel inhoudt om de bijbehorende verkeersgegevens te verstrekken. Deze gegevens moeten nu nog afzonderlijk worden verstrekt terwijl zij standaard nodig zijn voor de interpretatie van de vastgelegde gegevens. Ook worden enkele nieuwe bevoegdheden geïntroduceerd: het stelselmatig overnemen van persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen, stelselmatige locatiebepaling en de bevoegdheid om maatregelen te treffen in het belang van de veiligheid van de opsporingsambtenaren die heimelijke bevoegdheden uitoefenen. Het negende hoofdstuk regelt het verkennend onderzoek. Bij de uitvoering van dit onderzoek kunnen verschillende bevoegdheden worden uitgeoefend. Nieuw is de bevoegdheid om stelselmatig persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen over te nemen.

Het tiende en laatste hoofdstuk ziet op het onderzoek door de rechter-commissaris. Onderdeel van de versteviging van de positie van de rechter-commissaris die eerder werd aangestipt, is dat hij langer onderzoek kan doen. Dat is een gevolg van het niet overnemen van de regel dat de gevangenhouding na negentig dagen slechts door de zittingsrechter kan worden verlengd, en van de omstandigheid dat zijn onderzoek, bij instemming van de voorzitter van de rechtbank, na het indienen van de procesinleiding kan doorlopen (of zelfs aanvangen) tot aan het begin van het onderzoek op de terechtzitting. Daarbij is bovendien erin voorzien dat de officier van justitie de verdachte en de rechter-commissaris uiterlijk binnen drie maanden na het bevel tot gevangenhouding moet informeren over de stand van het opsporingsonderzoek. Verder is het verhoor van getuigen door de rechter-commissaris beter genormeerd. Regel is daarbij dat de verdachte bij dat verhoor aanwezig mag zijn om zijn ondervragingsrecht uit te oefenen, tenzij er een reden is om hem de toegang tot dat verhoor te ontzeggen.

4.4 Boek 3: «Beslissingen over vervolging»

In dit boek zijn regelingen samengebracht die verband houden met de vervolgingsbeslissing. Het eerste hoofdstuk bevat algemene bepalingen over de vervolgingsbeslissing. Die bepalingen zien op de beslissing over respectievelijk het instellen of voortzetten van vervolging, situaties waarin de rechtbank kan verklaren dat de zaak is geëindigd en de mogelijkheid van hervatting van het opsporingsonderzoek indien sprake is van nieuwe bezwaren die tot een andere vervolgingsbeslissing kunnen leiden.

Het tweede hoofdstuk regelt de mogelijkheid van een bezwaarschrift tegen de procesinleiding, de rechtsopvolger van het huidige bezwaarschrift tegen de dagvaarding.

Het derde hoofdstuk betreft de strafbeschikking. Het voornemen bestaat om deze regeling inhoudelijk aan te passen langs de lijnen van het conceptwetsvoorstel tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering en enkele andere wetten naar aanleiding van de evaluatie van de Wet OM-afdoening. Zoals hiervoor in paragraaf 2.2 werd aangestipt zal dit op een later moment plaatsvinden door middel van een aanvullingswet.

In het vierde hoofdstuk zijn de modaliteiten opgenomen die zien op het achterwege laten van vervolging: het sepot en de transactie. Nieuw is de regel dat de officier van justitie de verdachte die is verhoord in kennis dient te stellen van zijn beslissing om van vervolging af te zien. Deze kennisgeving vermeldt op welke gronden van vervolging is afgezien en welke rechtsgevolgen aan de kennisgeving zijn verbonden. Daarmee krijgt de tot dusver informele sepotbeslissing een wettelijke status. De titel over de transactie is gereserveerd. Zie voor de reden daarvan de toelichting op het vierde hoofdstuk.

Het vijfde hoofdstuk betreft het beklag over het niet opsporen of niet vervolgen van strafbare feiten. Nieuw daarin is de regeling van de mogelijkheid van beklag over het niet opsporen van strafbare feiten. Over het niet opsporen van een strafbaar feit kan de rechtstreeks belanghebbende zich alleen beklagen in het geval van een beslissing van de officier van justitie om opsporing achterwege te laten.

Het zesde hoofdstuk bevat de in het kader van Boek 3 opengestelde rechtsmiddelen.

4.5 Boek 4: «Berechting»

De berechting die in dit boek is geregeld, wijkt op een aantal punten af van de huidige regeling. De belangrijkste afwijking is te vinden in het eerste hoofdstuk en betreft het aanbrengen van de zaak ter berechting. De officier van justitie brengt de zaak ter berechting aan door een procesinleiding bij de voorzitter van de rechtbank in te dienen en deze aan de verdachte te betekenen. In deze procesinleiding wordt de verdachte gewezen op een aantal rechten, waaronder het recht om verzoeken bij de voorzitter van de rechtbank in te dienen. Daarbij kan het gaan om verzoeken tot het doen oproepen van getuigen en deskundigen en om verzoeken die verband houden met het voegen van stukken bij de processtukken. De verdachte wordt ook gewezen op het recht om tot de aanvang van het onderzoek ter terechtzitting de rechter-commissaris te verzoeken onderzoek te verrichten. De voorzitter of de rechter-commissaris beslist op deze verzoeken. Afhankelijk van de verzoeken die de verdachte doet en de beslissingen die de voorzitter of de rechter-commissaris naar aanleiding van de verzoeken neemt, bepaalt de voorzitter in overleg met de officier van justitie en zo mogelijk de verdachte of zijn raadsman de dag en het tijdstip waarop de terechtzitting plaatsvindt. Pas daarna wordt de verdachte voor het onderzoek op de terechtzitting opgeroepen. Daarmee wordt een gefaseerde voorbereiding van het onderzoek op de terechtzitting gerealiseerd.

Het tweede hoofdstuk regelt het onderzoek op de terechtzitting. De behandeling van de processtukken is daarin aangepast. De regeling maakt duidelijk dat de processtukken ter sprake dienen te worden gebracht; dat kan op verschillende wijzen plaatsvinden. Op dit moment gaat de wet uit van het voorlezen van de processtukken. Dat voorlezen kan vervolgens onder voorwaarden door een mededeling van de korte inhoud worden vervangen. Dat spoort niet met de praktijk, waarin doorgaans de inhoud van de stukken op de terechtzitting kort wordt aangeduid. Nieuw is ook dat wordt verduidelijkt waar het ter sprake brengen van processtukken zoals een audiovisuele opname in kan bestaan. Het derde hoofdstuk ziet op de beraadslaging, de uitspraak en het eindvonnis. Daarin wordt onder meer het bewijsrecht bij de tijd gebracht, ook door codificatie van de de auditu-rechtspraak. Ook de regeling van de processuele sancties is anders van opzet. Er wordt een nieuwe sanctie aan het bestaande palet toegevoegd. Bij schending van het vereiste van berechting binnen een redelijke termijn kan schadevergoeding worden toegekend. De bestaande processuele sancties zijn voorts nader genormeerd, in lijn met de rechtspraak die sinds het tot stand komen van de huidige wettelijke regeling gewezen is. Zoals eerder aangegeven is ook de regeling inzake in het vonnis op te nemen beslissingen en motiveringen aangepast. Uitgangspunt is daarbij dat beslissingen zijn gemotiveerd voor zover dat voor de begrijpelijkheid van die beslissingen nodig is. Die regel is bij buiten dit hoofdstuk geregelde beslissingen van overeenkomstige toepassing verklaard. Daarmee is een heldere norm inzake de rechterlijke motiveringsplicht gecreëerd. De regeling van de verstrekking van het eindvonnis voorziet erin dat het eindvonnis ter kennis wordt gebracht van de verdachte die niet bij de uitspraak aanwezig is geweest; deze verdachte hoeft daar niet meer eerst om te vragen. Dat brengt de regeling in het strafprocesrecht meer in lijn met de regelingen die in het bestuursrecht en in het burgerlijk procesrecht gelden.

Het vierde hoofdstuk ziet op de behandeling van met de berechting verbonden vorderingen. Het brengt zowel systematische als inhoudelijke vernieuwing. Systematisch nieuw is dat de wettelijke bepalingen die zien op de vordering van de benadeelde partij, de vordering tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijke straf of maatregel en de vordering tot ontneming van wederrechtelijk voordeel, zijn samengebracht in een afzonderlijk hoofdstuk. Nu zijn de bepalingen die op de eerste beide vorderingen betrekking hebben door de wettelijke regeling heen geweven, terwijl de bepalingen die op de laatste vordering zien apart zijn gezet. Deze aanpassing dient de inzichtelijkheid van de wettelijke regeling. Inhoudelijk nieuw is dat de regeling het bij de vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel mogelijk maakt dat daarop in het kader van de berechting of in het kader van een afzonderlijke behandeling wordt beslist.

Het vijfde hoofdstuk betreft de berechting door de enkelvoudige kamer. Een belangrijke systematische vernieuwing is, zo werd al aangegeven, dat de regeling van de berechting door de politierechter en de regeling van de berechting door de kantonrechter daarin geïntegreerd zijn.

De regeling van de herstelbeslissingen in het zesde en laatste hoofdstuk is nieuw. In de jurisprudentie van de Hoge Raad is de mogelijkheid van een herstelbeslissing in het geval van een kennelijke fout enkele jaren geleden al geopend. De regeling verankert deze mogelijkheid in de wet en brengt haar tevens meer in lijn met de regeling die in het burgerlijk procesrecht gecreëerd is. Daarnaast wordt de mogelijkheid geopend dat de rechter beslist op een vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel die hij over het hoofd heeft gezien. Ook die regeling is geïnspireerd op het burgerlijk procesrecht. Mede naar aanleiding van de consultatieadviezen is deze mogelijkheid wel aan een strakke termijn van twee weken na de uitspraak gebonden.

4.6 Boek 5: «Rechtsmiddelen»

In het boek over de rechtsmiddelen is, net als nu, het onderscheid tussen gewone rechtsmiddelen en buitengewone rechtsmiddelen leidend. Het eerste hoofdstuk, dat enkele algemene bepalingen bevat, omschrijft deze rechtsmiddelen. Blijkens die omschrijving ressorteren ook het verzet tegen de strafbeschikking, het bezwaarschrift tegen de procesinleiding en het klaagschrift onder de gewone rechtsmiddelen. Daarmee gaat het wetboek uit van een ruimer begrip rechtsmiddelen dan het huidige wetboek. Het belangrijkste gevolg van het aanmerken van een mogelijkheid om tegen een beslissing op te komen als een gewoon rechtsmiddel is dat de in het tweede hoofdstuk opgenomen regels over het instellen en indienen, intrekken en afstand doen van gewone rechtsmiddelen van toepassing zijn. Die regeling is gemoderniseerd. Nu is het persoonlijk verschijnen op de griffie in de wet nog het uitgangspunt. In de praktijk is dat uitgangspunt achterhaald. De regeling stelt het langs elektronische weg indienen van rechtsmiddelen centraal (zie paragraaf 2.5). Het derde hoofdstuk betreft het verzet tegen de strafbeschikking. Deze regeling is in de kern gelijk aan de huidige regeling.

De regeling van het hoger beroep tegen vonnissen, in het vierde hoofdstuk, is op een aantal punten anders dan de huidige. De voorbereiding van het onderzoek op de terechtzitting is in handen van de voorzitter van het gerechtshof gelegd. Verder verdwijnt zoals gezegd het huidige onderscheid tussen bevestigen en vernietigen van het vonnis. Daarvoor in de plaats komt het onderscheid tussen het verwerpen van het hoger beroep en het vernietigen van het vonnis. Bij de keuze tussen oproeping voor de enkelvoudige of voor de meervoudige kamer wordt voortaan de regel gehanteerd dat bij een veroordeling door een enkelvoudige kamer in eerste aanleg ook in hoger beroep een oproeping voor de enkelvoudige kamer volgt (zie paragraaf 3.6). Nieuw is voorts dat tegen de vonnissen die na een afzonderlijke procedure gewezen worden ook afzonderlijk hoger beroep wordt opengesteld.

Ook de regeling van het beroep in cassatie, in het vijfde hoofdstuk, tegen arresten brengt enkele vernieuwingen. Bij de toepassing van artikel 80a Wet op de rechterlijke organisatie bestaat de mogelijkheid af te zien van het nemen van een conclusie. Er zijn evenwel meer gevallen waarin een conclusie weinig kan toevoegen aan de zorgvuldigheid van de besluitvorming door de Hoge Raad en weinig kan bijdragen aan de rechtsontwikkeling. Tegen die achtergrond wordt het in lijn met een wens van de Hoge Raad en het parket bij de Hoge Raad mogelijk gemaakt dat van het nemen van een conclusie wordt afgezien. Voorts wordt het beslismodel aangepast in zaken waarin de Hoge Raad tot een inhoudelijk oordeel over de voorgestelde middelen komt. Nu geeft de wet in een aantal gevallen aan dat voorschriften «op straffe van nietigheid» gesteld zijn. Dat op schending van een voorschrift de straf van nietigheid gesteld is, zegt evenwel weinig over de vraag of bij schending daadwerkelijk gecasseerd wordt. De regeling bevat een actuele catalogus van gevallen waarin vernietiging wegens verzuim van vormen in ieder geval aangewezen is. Verder is het enkele keren voorgekomen dat de Hoge Raad achteraf tot de ontdekking is gekomen dat een gewezen arrest niet aldus gewezen had mogen worden, bijvoorbeeld omdat ingediende middelen per ongeluk over het hoofd waren gezien. De Hoge Raad heeft voor die gevallen in zijn jurisprudentie in een mogelijkheid van herstel voorzien. Die mogelijkheid wordt, voortbouwend op deze rechtspraak, wettelijk geregeld.

Het zesde hoofdstuk betreft de gewone rechtsmiddelen tegen andere beslissingen dan vonnissen en arresten. De bepaling die het openbaar ministerie nu het recht geeft om hoger beroep in te stellen tegen alle beschikkingen van de rechtbank of de rechter-commissaris waarbij een krachtens het Wetboek van Strafvordering genomen vordering niet is toegewezen, keert daarin niet terug. In Boek 2 wordt, waar het rechtsmiddelen rond de toepassing van bevoegdheden in de opsporing betreft, aan het eind van elk hoofdstuk duidelijk gemaakt of een rechtsmiddel kan worden aangewend. Achtergrond van deze wijziging is dat de inzichtelijkheid van de regeling zo wordt verbeterd en dat een evenwichtiger toedeling van rechtsmiddelen aan het openbaar ministerie en de verdachte wordt bereikt.

Het zevende en achtste hoofdstuk betreffen de buitengewone rechtsmiddelen: cassatie in het belang van de wet, herziening ten voordele van de gewezen verdachte en herziening ten nadele van de gewezen verdachte. In de regeling van deze rechtsmiddelen zijn geen grote vernieuwingen aangebracht.

4.7 Boek 6: «Bijzondere regelingen»

Dit boek heeft, naar zijn aard, een wat bijzonder karakter. Er zijn een aantal regelingen met een sterk verschillende inhoud in samengebracht. Deze zijn zoveel mogelijk per categorie gerangschikt. Daarmee wordt een kader geboden waarin ook eventuele toekomstige bijzondere regelingen kunnen worden ingepast.

Het eerste hoofdstuk bevat een aantal regelingen die samenhangen met bijzondere eigenschappen van de persoon van de verdachte. De eerste titel betreft jeugdigen en jongvolwassenen, de tweede titel personen met (kort gezegd) een beperking of een ziekte, de derde titel ziet op rechtspersonen en de vierde op rechterlijke ambtenaren. De (gereserveerde) vijfde titel ziet op leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen, voor zover zij van ambtsmisdrijven worden verdacht. Voor de aanpassing van deze regeling loopt een apart traject. Vooral de regeling van de eerste en tweede titel is anders van opzet dan de huidige. Vertrekpunt van de tweede titel is dat indien de officier van justitie of de rechter vermoedt dat de verdachte een beperking of een ziekte heeft waardoor deze onvoldoende in staat is het proces tegen hem te begrijpen of daaraan deel te nemen, hij de maatregelen neemt die hij noodzakelijk acht om de verdachte hiertoe voldoende in staat te stellen. Deze benadering is afgeleid van het recht op «effective participation» zoals dat door het EHRM wordt afgeleid uit artikel 6 EVRM.

In het tweede hoofdstuk zijn procesincidenten geregeld; daaronder ressorteren de wraking en verschoning van rechters, competentiegeschillen en de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen aan de Hoge Raad. De regeling van prejudiciële vragen, die ook is opgenomen in de Innovatiewet Strafvordering, biedt de rechter de mogelijkheid om de Hoge Raad een rechtsvraag te stellen indien een antwoord op deze vraag nodig is voor de te nemen beslissing en met de vraag een zaaksoverstijgend belang gemoeid is. Het derde hoofdstuk betreft strafvordering buiten het rechtsgebied van een rechtbank en is gereserveerd voor de aanpassing van de huidige regeling die zal plaatsvinden met inachtneming van de uitkomsten van het in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) verrichte en in 2019 gepubliceerde onderzoek naar de werking van die regeling. Deze aanpassing vindt plaats via een aanvullingswet.

Het vierde hoofdstuk bevat bijzondere procedures. Dat zijn procedures die, anders dan bij de procesincidenten, geen deel uitmaken van de behandeling van de hoofdzaak. Daaronder ressorteert de geherstructureerde regeling inzake het beklag met betrekking tot voorwerpen en gegevens. Het vijfde hoofdstuk regelt enkele bevoegdheden van bijzondere aard, zoals de gedragsaanwijzing ter bestrijding van ernstige overlast, en bevoegdheden in geval van aanwijzingen van een terroristisch misdrijf. Ingrijpende vernieuwingen zijn bij deze bevoegdheden niet doorgevoerd.

Een belangrijke vernieuwing vormt de in het zesde en laatste hoofdstuk van Boek 6 opgenomen regeling van de schadevergoeding na strafvorderlijk overheidsoptreden. De regeling betreft in beginsel alle schade die kan ontstaan bij strafvorderlijk optreden, of zij nu rechtmatig of onrechtmatig wordt toegebracht. Vanuit het oogpunt van doelmatigheid en vanuit het perspectief van rechtsbescherming levert het aanzienlijke voordelen op wanneer op alle verzoeken om schadevergoeding na strafvorderlijk optreden zoveel mogelijk dezelfde bepalingen van toepassing zijn.

4.8 De «beweging naar voren»

In het nieuwe wetboek wordt ingezet op een «beweging naar voren»: met een samenstel van maatregelen wordt bevorderd dat strafzaken beter voorbereid bij de zittingsrechter komen. Dit komt de kwaliteit van de berechting ten goede en kan bijdragen aan het terugdringen van doorlooptijden. Nu komen vaak strafzaken bij de zittingsrechter terwijl het onderzoek nog niet klaar is. Dit wordt deels veroorzaakt doordat in huidige regeling de berechting moet beginnen na negentig dagen gevangenhouding van de verdachte. Het gevolg daarvan is dat zogenoemde pro-formazittingen moeten worden gehouden.

De «beweging naar voren» krijgt in de eerste plaats vorm door opheffing van deze pro formazittingen. Het voorschrift dat het onderzoek op de terechtzitting indien de verdachte zich in voorlopige hechtenis bevindt, uiterlijk na negentig dagen gevangenhouding moet aanvangen, vervalt. Dit betekent dat de termijn gedurende welke het bevel tot gevangenhouding van kracht is steeds door de raadkamer wordt getoetst en kan worden verlengd met periodes die telkens niet langer zijn dan drie maanden (artikel 2.5.45). Deze aanpassing voorkomt dat over onderzoekswensen na drie maanden gevangenhouding moet worden beslist door de (pro-forma)zittingsrechter, waarna de zaak voor het uitvoeren van dat onderzoek moet worden teruggewezen naar de rechter-commissaris. Verzoeken tot (nader) onderzoek kunnen onder de nieuwe regeling ook na negentig dagen gevangenhouding tot aan de terechtzitting aan de rechter-commissaris worden gericht.

Zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk drie maanden nadat de gevangenhouding van de verdachte is bevolen, informeert de officier van justitie, indien hij nog geen procesinleiding kan indienen, de verdachte en de rechter-commissaris over de stand van zaken in het opsporingsonderzoek. Hij geeft daarbij een (voorlopige) tenlastelegging en een aanduiding van het moment waarop de zaak naar verwachting bij de rechter zal worden aangebracht. Daarnaast zorgt de officier van justitie ervoor dat de verdachte kan kennisnemen van de beschikbare processtukken (artikel 2.10.64). Het «stand van zakenbericht» beoogt de verdachte beter in staat te stellen zijn verdediging voor te bereiden, bijvoorbeeld door onderzoekswensen kenbaar te maken aan de rechter-commissaris.

In direct verband met de doorbreking van de negentigdagentermijn krijgt de «beweging naar voren» in de tweede plaats vorm door het voorstel dat de rechter-commissaris tot aan de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting bevoegd is door hem al aangevangen onderzoek voort te zetten en ook te beslissen om uitvoering te geven aan nieuwe vorderingen en verzoeken tot onderzoek (Boek 2, Hoofdstuk 10). Ná het indienen van de procesinleiding kan hij de bevoegdheden die hem zijn toegekend voor onderzoek dat bestaat in het horen van getuigen of het benoemen of verhoren van deskundigen alleen uitoefenen met de instemming van de voorzitter van de rechtbank.

De rechter-commissaris krijgt ook ruimere mogelijkheden om in zaken waarin hem vorderingen of verzoeken tot het verrichten van onderzoek worden gedaan, regie te voeren, bijvoorbeeld door termijnstelling of een ruimere toepassing van de regiebijeenkomst. Doel is te bevorderen dat er ruime gelegenheid is om onderzoek in een vroeg stadium te doen.

Van belang hierbij zijn ook de voorzieningen die de rechten van de verdediging (en de officier van justitie) bij het verhoor van getuigen in het vooronderzoek aan de praktijk aanpassen en versterken. Daartoe bevat het voorstel nieuwe bepalingen die eraan bijdragen dat het ondervragingsrecht van de verdachte (artikel 6 EVRM) beter is gewaarborgd. Zo is vastgelegd dat de raadsman van de verdachte bijzondere toegang kan worden verleend tot het verhoor van een getuige door een opsporingsambtenaar en is bij getuigenverhoren door de rechter-commissaris de nieuwe hoofdregel dat de verdachte daarbij aanwezig mag zijn, «tenzij», waar het huidige wetboek nog de omgekeerde hoofdregel bevat. Zie daarover nader de algemene toelichting op Boek 2, Hoofdstuk 10.

In het belang van een goede voorbereiding van de terechtzitting is in de derde plaats het aanbrengen van de zaak op de terechtzitting gefaseerd en, in de vierde plaats, de regierol van de voorzitter aanzienlijk versterkt (Boek 4, Hoofdstuk 1), ook in hoger beroep (Boek 5, Hoofdstuk 4). De berechting vangt aan doordat de officier van justitie een procesinleiding bij de voorzitter van de rechtbank indient en aan de verdachte doet betekenen. De officier van justitie stelt daarbij ook meteen de processtukken beschikbaar. In meervoudige kamerzaken volgen de dagbepaling en de oproeping voor de terechtzitting pas later, nadat door de voorzitter is geïnventariseerd of de zaak voldoende is voorbereid voor behandeling op de terechtzitting.

In de procesinleiding wordt de verdachte onder meer gewezen op het recht om binnen een maand verzoeken met betrekking tot de terechtzitting in te dienen bij de voorzitter. De termijn van een maand kan met een door de voorzitter te bepalen termijn worden verlengd. De zittingsrechter krijgt bovendien meer bevoegdheden om voorafgaand aan de terechtzitting regie te voeren.

Om te bevorderen dat getuigenverzoeken zo spoedig mogelijk en binnen de in de wet opgenomen termijn worden ingediend zijn ten slotte, in de vijfde plaats, de bestaande criteria voor de beoordeling van getuigenverzoeken (het criterium van het verdedigingsbelang – voor het openbaar ministerie: het vervolgingsbelang – en het strengere noodzaakcriterium) aangepast en is het toepassingsbereik daarvan verduidelijkt (Boek 4, Hoofdstukken 1 en 2). Evenals in het huidige wettelijke systeem wordt uitgegaan van een «trechtermodel», waarbij (in beginsel) getuigenverzoeken aanvankelijk ruimhartig worden beoordeeld, namelijk bij indiening naar aanleiding van de betekening van de procesinleiding binnen de daarvoor in de wet aangeduide termijn, en strenger worden getoetst bij indiening na het verstrijken van die termijn. Dit alles uiteraard met inachtneming van de regels die voorvloeien uit de rechtspraak van het EHRM over het ondervragingsrecht (artikel 6 EVRM). In de algemene inleiding op Boek 4, Hoofdstuk 2 wordt in dat verband uitgebreid aandacht besteed aan de verschillen in toetsing van verzoeken tot het horen van zogenoemde belastende getuigen en verzoeken tot het horen van ontlastende getuigen. Daarbij komt ook aan de orde op welke manieren het wetboek (in het vooronderzoek en op de terechtzitting) een effectieve ondervragingsgelegenheid aan de verdachte biedt.

Met de voorstellen wordt vooral een betere voorbereiding en een vlottere doorstroom beoogd van meervoudige kamerzaken die naar huidig recht tot pro formazittingen leiden en waarin dus sprake is van een voorlopig gehechte verdachte. De beste stimulans voor een vlotte afdoening van de strafzaak bij een niet-gedetineerde verdachte is het zo spoedig mogelijk nemen van de vervolgingsbeslissing. Iedere verdachte kan vanaf het eerste verhoor terecht bij de rechter-commissaris met verzoeken tot nader onderzoek, maar voor de niet-gedetineerde verdachte bestaat voor het doen van verzoeken in veel gevallen pas een reële aanleiding als duidelijk is dat de officier van justitie hem zal vervolgen en voor welk feit. Niettemin wordt iedere verdachte, dus ook indien hij niet is aangehouden, voorafgaand aan zijn eerste verhoor in kennis gesteld van het recht op kennisneming van de processtukken en het recht om onderzoekswensen in te dienen bij de rechter-commissaris. Indien de verdachte wordt voorgeleid aan de rechter-commissaris in verband met een vordering bewaring wordt hij opnieuw gewezen op de mogelijkheid onderzoekswensen in te dienen.

De regeling voor het aanbrengen van zaken ter berechting bij de politierechter en de kantonrechter (in het nieuwe wetboek aangeduid als enkelvoudige kamer) wijkt af van de gang van zaken bij meervoudige kamerzaken, omdat de procesinleiding die wordt ingediend bij de enkelvoudige kamer en die wordt betekend aan de verdachte, direct vergezeld gaat van een oproeping voor de terechtzitting. Er is dus geen sprake van dat eerst een procesinleiding aan de verdachte wordt betekend (waarna hij gelegenheid krijgt om verzoeken met het oog op de terechtzitting aan de voorzitter te richten), vervolgens de dag van de terechtzitting wordt bepaald en pas daarna de oproeping voor de terechtzitting wordt betekend. Hiervoor is gekozen omdat het niet raadzaam voorkomt om bij enkelvoudige kamerzaken te voorzien in een inventarisatie van verzoeken vóór dagbepaling. De introductie van een aan de zitting voorafgaande fase in politierechterzaken zou per saldo kunnen leiden tot een ongewenste verlenging van de in deze zaken beperkte doorlooptijd, terwijl (onnodige) aanhoudingen op de terechtzitting van de zaak voor nader onderzoek in dit type zaken nauwelijks aan de orde zijn. De verdachte kan na betekening van de procesinleiding in politierechterzaken ook een verzoek als bedoeld in artikel 4.1.4, eerste en tweede lid (getuigenverzoeken en verzoeken met betrekking tot stukken) indienen bij de politie- of kantonrechter met het oog op de terechtzitting, maar daarvoor gelden kortere termijnen (artikel 4.5.4).

De «beweging naar voren» die deze wijzigingen teweegbrengen draagt bij aan het beter organiseren van het strafproces, waarbij beslissingen worden genomen op het geëigende moment door de geëigende autoriteit. De posities van de bij de strafzaak betrokken autoriteiten worden in dit kader meer van elkaar onderscheiden en versterkt, ook in relatie tot de voorlopige hechtenis. Dat leidt tot een betere aansluiting van de berechting op het vooronderzoek. Zowel in het huidige als in het nieuwe wetboek is het uitgangspunt dat een vooronderzoek voorafgaat aan (en normaliter ook moet zijn afgerond voor) de berechting. Door de voorgestelde aanpassingen wordt het wettelijk systeem met dat uitgangspunt in overeenstemming gebracht.

Met de «beweging naar voren» vindt een bestendiging plaats van de Nederlandse procescultuur, waarin de nadruk ligt op het vooronderzoek en al het bewijsmateriaal op de terechtzitting weliswaar ter sprake moet worden gebracht, maar niet ter plekke hoeft te worden geproduceerd. De zogenoemde de auditu-jurisprudentie van de Hoge Raad uit 1926, die het mogelijk maakte om verklaringen van «horen zeggen» voor het bewijs te gebruiken, heeft aan deze procescultuur een zeer belangrijke bijdrage geleverd.

Veel van de ons omringende landen kennen een sterkere nadruk op het onderzoek op de terechtzitting en de onmiddellijkheid van het aldaar gepresenteerde bewijsmateriaal. Ook het EHRM gaat uit van onmiddellijke bewijsvoering, al laat het EHRM ook ruimte voor rechtsstelsels waarin het strafproces anders is ingericht (bijvoorbeeld EHRM 19 januari 2021, NJ 2021/93, par.44 (Keskin/Nederland)). In de literatuur is dan ook de vraag aan de orde gesteld of, mede met het oog op het arrest van het EHRM in de zaak Keskin tegen Nederland en de daaruit voortvloeiende rechtspraak van de Hoge Raad, in Nederland de weg naar een meer onmiddellijke bewijsvoering zou moeten worden ingeslagen (die vraag werd bevestigend beantwoord door L. van Lent, A. Smolders & M. Malsch, «We kennen allemaal de stukken... Pleidooi voor een debat over een onmiddellijker strafproces in Nederland», DD 2020/38. Zie ook het consultatieadvies bij Boeken 3 tot en met 6 van de NOvA). De rechtspraak van het EHRM en de verwerking daarvan in het Nederlandse strafproces zullen in enige mate tot een meer onmiddellijke procesvoering kunnen leiden, in die zin dat de rechter inderdaad vaker dan tot nu toe aanleiding of noodzaak ziet te beslissen dat de getuige op de terechtzitting wordt verhoord (vgl. M.J. Dubelaar en K.M. Pitcher, «Post-Keskin: enkele reflecties op de nieuwe lijn van de Hoge Raad inzake de uitoefening van het ondervragingsrecht», Strafblad 2021, nr. 4, p. 145). Zoals in de toelichting bij Boek 4, Hoofdstuk 2, nader wordt toegelicht, vormen het belang van onmiddellijkheid en het waarborgen van het ondervragingsrecht toetsstenen voor de rechter als hij een getuigenverzoek beoordeelt aan de hand van het voorgestelde noodzaakcriterium. Aanpassing naar een volledige of veel meer onmiddellijke procesvoering is evenwel niet noodzakelijk en komt ook niet wenselijk voor. Aan de huidige Nederlandse procescultuur zijn de nodige voordelen verbonden (zie hierover nader de toelichting bij Boek 4, Hoofdstuk 2). En hoewel de «beweging naar voren» stimuleert dat het opsporingsonderzoek zoveel mogelijk is afgerond voorafgaand aan het onderzoek op de terechtzitting, staat zij er niet aan in de weg dat (nader) onderzoek plaatsvindt tijdens het onderzoek op de terechtzitting. In het laatste geval wordt wel gestimuleerd dat verzoeken tot het doen van dat (nadere) onderzoek – waaronder het verhoren van getuigen – zoveel mogelijk worden gedaan voorafgaand aan de terechtzitting. Een voorafgaand aan de zitting bij de voorzitter gedaan verzoek om een getuige op de terechtzitting te verhoren, biedt de voorzitter immers de mogelijkheid om, als hij het verzoek toewijst, het getuigenverhoor op de zitting in te (laten) plannen. Daarmee wordt voorkomen dat de zaak moet worden aangehouden om de getuige alsnog te kunnen verhoren op een nadere terechtzitting.

5. De positie en functie van het Wetboek van Strafvordering

Het eerste artikel van het nieuwe wetboek drukt uit welke ambitie de wetgever heeft bij het regelen van de strafvordering. Strafvordering heeft alleen plaats op de wijze bij de wet voorzien. Daarmee wordt het legaliteitsbeginsel, dat voor het gehele publiekrecht meebrengt dat overheidsoptreden een wettelijke grondslag behoeft, voor het strafprocesrecht specifiek tot uitdrukking gebracht. De opdracht aan de wetgever die in het artikel is neergelegd strekt tot het verzekeren van rechtseenheid en van een adequate rechtsbescherming.

In het nieuwe wetboek geldt nog steeds het uitgangspunt dat opsporingsbevoegdheden zoveel mogelijk in het Wetboek van Strafvordering worden geregeld. Daarmee zijn de inhoud van die bevoegdheden en de toepassingscriteria daarvoor opgenomen in één inzichtelijke, centrale wettelijke regeling. Niet al het strafprocesrecht is echter in het Wetboek van Strafvordering geregeld. Zo zijn in verschillende bijzondere wetten (zoals de Opiumwet en de Wet wapens en munitie) strafvorderlijke bevoegdheden neergelegd die afwijken van de strafvorderlijke bevoegdheden in het Wetboek van Strafvordering. Het betreft bevoegdheden die door de wetgever noodzakelijk zijn geacht voor de strafrechtelijke handhaving van de materiële gedragsnormen uit de desbetreffende bijzondere wet.

Dat opsporingsbevoegdheden in bijzondere wetten vaak wat ruimere toepassingscriteria kennen, wordt gerechtvaardigd door de (directe) gevaren waarmee strafbare feiten uit deze wetten gepaard kunnen gaan en het daaruit voortvloeiende belang van een effectieve opsporing van die strafbare feiten. Aan reeds gemaakte beleidsmatige keuzes van de wetgever om te voorzien in dergelijke (ruimere) opsporingsbevoegdheden in bijzondere wetten, wordt vastgehouden. Meer in het algemeen is uitgangspunt bij de aanpassing van bijzondere wetten aan het nieuwe wetboek dat – in de invoeringswet, die ook de aanpassingswetgeving zal bevatten – alleen die wijzigingen worden doorgevoerd die voor de invoering van het nieuwe wetboek wetssystematisch noodzakelijk zijn. Een voorbeeld van een materiële wijziging die vanuit de in het nieuwe wetboek gemaakte keuzes wetssystematisch noodzakelijk is betreft de in artikel 9, tweede lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid om een verdachte bij het bestaan van ernstige bezwaren tegen hem aan zijn kleding te onderzoeken. Nu het vereiste van ernstige bezwaren in het commune equivalent van deze bepaling (artikel 2.6.6) wordt geschrapt, ligt het in de rede om – bij gelegenheid van de invoeringswet – hetzelfde te doen met betrekking tot deze bevoegdheid in de Opiumwet. Eén en ander wordt nader toegelicht in de toelichting bij artikel 2.6.6.

De positie van de wet als rechtsbron in het algemeen en in het nieuwe Wetboek van Strafvordering in het bijzonder is niet dezelfde als die welke de wet een eeuw geleden had. De Grondwet, de mensenrechtenverdragen en het recht van de Europese Unie zijn door de decennia heen het strafprocesrecht in toenemende mate gaan normeren. Dat geldt in het bijzonder voor het EVRM dat, door de daarop gebaseerde rechtspraak van het EHRM, zowel in het verleden als het heden een grote invloed op het strafprocesrecht heeft (gehad). Artikel 5 EVRM, dat het recht op vrijheid betreft, is onder meer van belang voor de regeling van de inverzekeringstelling en de voorlopige hechtenis. Artikel 6 EVRM, dat de verdachte recht op een eerlijk proces geeft, is van belang voor tal van onderdelen van het strafprocesrecht. Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, dat in artikel 8 EVRM is neergelegd, is onder meer van belang voor de regeling van diverse bevoegdheden tot opsporing.

Er is bij het vormgeven van het nieuwe wetboek niet gestreefd naar een regeling die de betekenis van het EVRM (en de andere mensenrechtenverdragen en de Grondwet) als afzonderlijke rechtsbron minimaliseert maar naar een regeling die de verhouding tot het EVRM optimaliseert. Daaraan geven de bepalingen in de eerste titel van het wetboek al uitdrukking. In deze titel zijn een aantal rechten verwoord die zijn ontleend aan het EVRM en andere mensenrechtenverdragen. De doelstellingen van enerzijds het EVRM en andere mensenrechtenverdragen en anderzijds het wetboek sporen met elkaar.

Deze keuze brengt enerzijds mee dat de wetgever de strafvordering zo organiseert dat de in het EVRM en in andere mensenrechtenverdragen en de Grondwet verwoorde grondrechten kunnen worden gerealiseerd, en daarbij de rechtspraak van het EHRM nauwlettend in de gaten houdt. Zo heeft de rechtspraak van het EHRM inzake artikel 5 EVRM een rol gespeeld bij de keus voor een wat andere inbedding van de toets van de inverzekeringstelling door de rechter-commissaris. De rechtspraak van het EHRM inzake artikel 6 EVRM heeft op tal van plaatsen invloed op de wettelijke regeling gehad. Een voorbeeld is de vormgeving van de beslissingsbevoegdheid van de voorzitter van de rechtbank bij het beoordelen van getuigenverzoeken. De richtsnoeren die het EHRM in zijn jurisprudentie betreffende artikel 8 EVRM heeft neergelegd, hebben een belangrijke rol gespeeld bij het normeren van de toepassing van bevoegdheden in het opsporingsonderzoek. Uit artikel 8 EVRM voortvloeiende positieve verplichtingen zijn eveneens in het oog gehouden; slachtoffers van ernstige misdrijven hebben er recht op dat de Staat deze strafbare feiten adequaat onderzoekt, vervolgt en bestraft. Tegen die achtergrond is bewaakt dat de toepassing van in aanmerking komende bevoegdheden tot opsporing bij deze misdrijven ook daadwerkelijk mogelijk is.

Het streven om de verhouding tot het EVRM te optimaliseren en de betekenis van dat verdrag naast de wet niet te minimaliseren brengt tevens mee dat is afgezien van nadere wettelijke normering waar deze naast de verdragsrechtelijke minder wenselijk voorkomt. Een voorbeeld is de regeling van het getuigenverhoor. Daar is er enerzijds naar gestreefd de wettelijke regeling zo aan te passen dat het ondervragingsrecht beter en in een eerder stadium kan worden gerealiseerd. Tegelijk is afgezien van een nadere wettelijke regeling van de bewijskracht van verklaringen van getuigen bij wie het ondervragingsrecht niet ten volle is gerealiseerd zoals in het huidige wetboek in artikel 344a is vervat. Die wetsbepaling strekt er in de kern slechts toe, rechtspraak van het EHRM te codificeren, en loopt daardoor noodzakelijkerwijs uit de pas met latere ontwikkelingen in die rechtspraak.

In paragraaf 8 wordt nader stilgestaan bij de betekenis van grondrechten voor het nieuwe wetboek. Paragraaf 9 gaat aansluitend in op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de bevoegdheden tot gegevensvergaring.

Er zijn, naast het wetboek, de Grondwet en de mensenrechtenverdragen waaronder het EVRM, nog meer rechtsbronnen die in strafvordering voorzien. Beginselen normeren strafvorderlijke beslissingen. Het wetboek streeft ernaar ook de verhouding tot deze rechtsbron te optimaliseren. Daaraan geeft bijvoorbeeld Boek 2, Titel 1.2 uitdrukking. Daarin zijn een aantal beginselen die de uitoefening van bevoegdheden normeren gecodificeerd, zoals het proportionaliteitsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel. Daarmee wordt de algemene geldigheid van de onderhavige beginselen bij de uitoefening van bevoegdheden in het opsporingsonderzoek tot uitdrukking gebracht. Dat maakt het vervolgens mogelijk om de wettelijke voorwaarden waaronder de afzonderlijke bevoegdheden kunnen worden uitgeoefend in het licht van de algemene regeling te omschrijven. Ter onderstreping van de fundamentele betekenis van de beginselen van een goede procesorde voor de vervolgingsbeslissing worden deze beginselen vastgelegd in de wettelijke regeling van die beslissing in Boek 3. In verband met beginselen zijn ook beleidsregels van het openbaar Ministerie van belang. Beginselen kunnen meebrengen dat leden van het openbaar ministerie bij het uitoefenen van een bevoegdheid die hun door de wet wordt toegekend aan deze beleidsregels gebonden zijn.

Lagere regelgeving is, anders dan ten tijde van de totstandkoming van het huidige wetboek, voorts een belangrijke bron van strafprocesrecht. Vooral in algemene maatregelen van bestuur worden nu een groot aantal zaken die niet de kern van de strafvorderlijke normering betreffen nader geregeld. Deze lijn wordt in het nieuwe wetboek voortgezet. Een nadeel van de huidige werkwijze, waarbij elke op het Wetboek van Strafvordering gebaseerde algemene maatregel van bestuur afzonderlijk wordt vastgesteld, is dat het overzicht van en inzicht in het totaal van de strafvorderlijke normering lastig te verkrijgen is. Bezien zal worden of dit nadeel kan worden ondervangen door, in gevallen waarin dit mogelijk is, uitvoeringsregelingen geclusterd te regelen in één algemene maatregel van bestuur per boek van het nieuwe wetboek.

Een bron van strafprocesrecht is voorts de rechtspraak. In het voorgaande kwam de rechtspraak van het EHRM al aan de orde. Ook de rechtspraak van de Hoge Raad is, net als in 1926, een belangrijke bron van strafprocesrecht. De verhouding van de wet tot de rechtspraak is mede als gevolg van de totstandkoming van het EHRM veranderd. Bij arresten van het EHRM die gevolgen hebben voor de wijze van strafvordering in Nederland, is de Hoge Raad gewoonlijk eerder dan de wetgever in staat aan te geven hoe de wijze van strafvordering dient te worden aangepast. Mede tegen die achtergrond bevat dit wetboek in Boek 6 een prejudiciële procedure, die het mogelijk maakt ook in strafzaken vragen aan de Hoge Raad voor te leggen (een procedure die ook is opgenomen in de Innovatiewet Strafvordering).

Ook in relatie tot de rechtspraak poogt dit wetboek de onderlinge verhouding van rechtsbronnen te optimaliseren. Het stelt veel vertrouwen in de strafrechter in het algemeen en de Hoge Raad als bron van strafprocesrecht in het bijzonder, in de vaste overtuiging dat bij het behoud van het eerste artikel van het wetboek, dat mede berust op de gedachte dat het in een democratie aan de volksvertegenwoordiging is om de wijze te bepalen waarop de strafvordering plaatsvindt, aan de afwegingen van de wetgever het belang zal worden gehecht dat deze afwegingen toekomt. In dat opzicht wil dit wetboek met een volledig gemoderniseerde regeling van het strafprocesrecht ook een nieuwe start markeren.

6. De adviezen over het nieuwe wetboek

6.1 Inleiding

Op verschillende momenten heeft consultatie plaatsgevonden over het geheel of over delen van het nieuwe wetboek. Consultatie heeft plaatsgevonden over de contourennota, over de Innovatiewet Strafvordering, over de Boeken 1 en 2 alsmede de Boeken 3 tot en met 6. Voorts zijn de primair betrokken organisaties op twee momenten formeel geconsulteerd over enkele onderdelen van de Boeken 1 en 2 nadat deze boeken in consultatie waren geweest. Ten slotte is op een aantal momenten ongevraagd advies ontvangen over het nieuwe wetboek van organisaties werkzaam in de praktijk van het strafrecht. Adviezen zijn ontvangen van de president van en de procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden (HR), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het College van procureurs-generaal van het openbaar ministerie (OM), de Korpschef van de politie (politie), het Platform bijzondere opsporingsdiensten (BOD’en), de Koninklijke Marechaussee (KMar), de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA), de Nederlandse vereniging van jeugdrechtadvocaten, de Reclassering (3RO), Slachtofferhulp Nederland (SHN), de Federatie nabestaanden geweldslachtoffers, de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), het College voor de rechten van de mens (CRM), de Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (RSJ), de Koninklijke Notariële beroepsorganisatie (KNB) en de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (KNMG)¹. Om de inhoud van de adviezen voor iedereen toegankelijk te maken, zijn deze tijdens de voorbereiding van het nieuwe wetboek gepubliceerd op de website van de rijksoverheid.

Uit de adviezen blijkt dat de geraadpleegde instanties zich in meer of mindere mate kunnen vinden in de doelstellingen, de opzet en de indeling van het nieuwe wetboek. Dat geldt ook voor het gevolgde proces, de gekozen overlegstructuren en interactieve betrokkenheid bij de voorbereiding en totstandkoming van de conceptwetsvoorstellen. Naast de steun die de instanties hebben uitgesproken voor bepaalde voorstellen hebben zij ook (kritische) opmerkingen gemaakt en vragen gesteld over verschillende onderdelen van de concepten van de boeken. De NOvA heeft bij aanvang van het project het nut en de noodzaak van een herziening van het wetboek in twijfel getrokken, omdat veel van de problemen waar de strafrechtspleging mee kampt worden veroorzaakt door gebrekkig functionerende werkprocessen die niet zullen worden opgelost door nieuwe wetgeving alleen. Niettemin heeft de NOvA benadrukt dat zij niet tegen aanpassingen in het wetboek is die bijdragen aan verbetering van de kwaliteit van het strafproces. Op deze plaats wordt onderstreept dat met de advocatuur op gelijke voet met de andere organisaties werkzaam in de strafrechtspraktijk in alle stadia van de voorbereiding van de voorstellen overleg is gevoerd over de inhoud, de uitvoeringsconsequenties en de implementatie van het nieuwe wetboek.

De adviezen hebben op diverse punten tot bijstelling van de aanvankelijke voornemens geleid. In deze paragraaf wordt ingegaan op de consultatieadviezen ten aanzien van een aantal grotere onderwerpen binnen het nieuwe wetboek en de wijze waarop met deze adviezen rekening is gehouden bij het opstellen van de wettelijke regeling. Het betreft een aantal onderdelen van het nieuwe wetboek die inhoudelijk een substantiële wijziging brengen ten opzichte van het huidige recht en die in het kader van de consultatie veel (al dan niet kritische) aandacht hebben gekregen. In het artikelsgewijs deel zal op diverse plaatsen nader worden toegelicht hoe de adviezen bij de keuzes inzake de inrichting van het nieuwe wetboek een rol hebben gespeeld. Op enkele onderdelen hebben de adviezen ertoe geleid dat voorstellen zijn ingetrokken of meer rigoureus zijn bijgesteld. In de artikelsgewijze toelichting wordt aan deze aanvankelijke voorstellen geen of beperkte aandacht besteed, omdat zij voor het begrip van de regeling zoals zij nu voorligt een beperkt belang hebben. Wel wordt op deze voorstellen ingegaan bij het desbetreffende onderwerp in deze paragraaf. Daarmee wordt ook op deze punten inzicht gegeven in de keuzes die zijn gemaakt naar aanleiding van de consultatiereacties en de afwegingen die mede op basis daarvan zijn gemaakt tussen de betrokken (deel)belangen. De te bespreken onderwerpen zijn hieronder samengebracht onder vier overkoepelende thema’s: de «beweging naar voren» (paragraaf 6.2), procesdeelnemers (paragraaf 6.3), opsporing en toepassingscriteria (paragraaf 6.4) en processuele sancties en schadevergoeding (paragraaf 6.5).

In algemene zin kan hier nog worden opgemerkt dat beperkte en technische aanpassingen naar aanleiding van de consultatie niet allemaal in de toelichting zijn vermeld. Datzelfde geldt voor adviezen op specifieke punten die juist niet zijn overgenomen. Dat betekent uiteraard niet dat inhoudelijk geen rekening is gehouden met deze adviezen of dat er geen zorgvuldige afweging ten grondslag heeft gelegen aan het al dan niet overnemen daarvan. Het expliciet ingaan op alle aanbevelingen van de geconsulteerde organisaties zou de toelichting dermate omvangrijk en onoverzichtelijk maken dat deze niet meer hanteerbaar zou zijn voor de parlementaire behandeling en de strafrechtspraktijk. Verder kan nog worden vermeld dat de opmerkingen uit de consultatieadviezen en de wijze waarop deze in het wetboek zijn verwerkt ook op diverse momenten aan de orde zijn geweest in de overleggen met de ketenpartners, bijvoorbeeld in de zogenoemde gecombineerde werkgroep (zie paragraaf 7.2). Deze werkwijze heeft bijgedragen aan de kwaliteit en de uitvoerbaarheid van het nieuwe wetboek en aan het draagvlak voor de voorstellen bij de organisaties die werkzaam zijn in de strafrechtspleging.

6.2 De «beweging naar voren»

Algemeen

Over verschillende voorstellen die onderdeel uitmaken van de zogenoemde «beweging naar voren» (zie paragraaf 4.8) zijn door de geconsulteerde instanties opmerkingen gemaakt. Het streven de voorbereiding van zittingen te verbeteren en de regiemogelijkheden van de rechter-commissaris en de zittingsrechter te vergroten, wordt breed onderschreven. De vraag die wel is opgeworpen, of de voorstellen daadwerkelijk een «beweging naar voren» zullen bewerkstelligen, is niet in algemene zin te beantwoorden. Het gaat immers om een samenstel van voorstellen die als het ware in elkaar grijpen en die naar verwachting gezamenlijk kunnen leiden tot de gewenste «beweging naar voren». Er is bewust gekozen voor een regeling waarin wordt gefaciliteerd, maar niet wordt verplicht. Zoals ook door de Commissie implementatie nieuw Wetboek van Strafvordering (Commissie-Letschert) is geadviseerd, zullen de positieve effecten van de voorgestelde regeling vooral kunnen worden bereikt als de organisaties in de keten de mogelijkheden die de wet biedt benutten om samen te komen tot gecoördineerde werkprocessen. In de komende periode zal samen met alle betrokken strafrechtketenorganisaties onder meer worden onderzocht hoe het vroegtijdig indienen van onderzoekswensen het beste kan worden gestimuleerd en in hoeverre flankerend beleid noodzakelijk is om de beoogde effecten te sorteren (zie verder paragraaf 10).

Afschaffen negentigdagentermijn

Bij het voorstel om de pro-formazittingen af te schaffen door de negentigdagentermijn te laten vervallen zijn door de Rechtspraak en de NOvA kanttekeningen geplaatst waar het gaat om de regie van de zittingsrechter over de strafzaak. De zorg werd geuit dat de voorstellen inzake de regierol van de rechter-commissaris en de voorzitter van de rechtbank afbreuk doen aan de functie van de terechtzitting als forum voor debat en onderzoek van bewijsmateriaal en aan het primaat van de zittingsrechter. Aan de centrale rol van de terechtzitting en de zittingsrechter wordt in de voorstellen echter niet afgedaan. Er wordt vooral naar gestreefd te bevorderen dat het onderzoek op de terechtzitting zijn functie beter vervult. De verantwoordelijkheid van de zittingsrechter voor de volledigheid van het onderzoek op de terechtzitting en de juistheid van de genomen beslissingen blijft ongewijzigd. Hij krijgt extra bevoegdheden voor een goede voorbereiding en planning van het onderzoek op de terechtzitting, maar is niet belast met (aan de inhoudelijke behandeling voorafgaande) beslissingen over het voortduren van de voorlopige hechtenis of over de vraag of het opsporingsonderzoek volledig en ook vanuit het gezichtspunt van de verdediging evenwichtig is. De vraag of in de raadkamer die over het voortduren van de voorlopige hechtenis oordeelt, dezelfde rechters zitting moeten hebben die nadien de zaak zullen berechten, zoals aan de orde werd gesteld door de NVvR, de Rvdr en de NOvA, wordt aan de praktijk overgelaten. De voorgestelde regeling schrijft een dergelijke werkwijze niet voor, maar staat daaraan ook niet in de weg. Op de door de NOvA aangevoerde bezwaren betreffende de organisatie en duur van de raadkamerzittingen en de motivering van beslissingen over de voorlopige hechtenis wordt nader ingegaan in de algemene inleiding op Boek 2, Hoofdstuk 5.

De officier van justitie krijgt voor de afronding van het opsporingsonderzoek meer tijd, nu het onderzoek op de terechtzitting indien de verdachte zich in voorlopige hechtenis bevindt, niet meer uiterlijk na negentig dagen gevangenhouding moet aanvangen. Daarmee is de «beweging naar voren» niet gericht op verlenging – en evenmin op verkorting – van het opsporingsonderzoek op zichzelf; het is belangrijk dat onderzoek dat ter opsporing van een strafbaar feit nodig is en omvangrijk kan zijn, goed gebeurt. Het wetsvoorstel beoogt wel te bevorderen dat zo snel mogelijk wordt onderkend welk nader onderzoek nodig is in het belang van de volledigheid en evenwichtigheid van het opsporingsonderzoek en dat dit nader onderzoek, in het belang van de voortgang, zo spoedig mogelijk plaatsvindt.

Processtukken en onderzoekswensen

Met de «beweging naar voren» is ook niet beoogd de verdediging langer in onwetendheid te houden over de omvang van het verzamelde bewijsmateriaal, zoals de NOvA veronderstelde. Het openbaar ministerie zorgt voor een, naar de stand van het onderzoek, zo volledig mogelijk procesdossier en mag alleen op grond van de wettelijke uitzonderingen de informatievoorziening aan de verdachte beperken. De verdediging kan tot de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting onderzoekswensen inbrengen bij de rechter-commissaris. De verdachte wordt voorafgaand aan zijn eerste verhoor in kennis gesteld van het recht op kennisneming van de processtukken en van het recht om onderzoekswensen in te dienen bij de rechter-commissaris (zie hierover ook P.T.C. van Kampen e.a., Mind the gap, Modernisering Wetboek van Strafvordering: consequenties voor de verdediging, WODC 2018). Indien de rechter-commissaris een verzoek van de verdediging niet honoreert, staat daartegen beroep open bij de raadkamer. Het indienen van onderzoekswensen behoeft niet te worden uitgesteld tot het procesdossier compleet is (zie ook D.N. de Jonge, P.P.J. van der Meij, Ruis rondom regie: R-C, rechtbank, raadkamer?, Strafblad 2015, afl. 2). Evenmin valt in te zien waarom onderzoekswensen in het algemeen beter pas op de terechtzitting kunnen worden geuit, zoals door de NOvA werd gesteld. De rechter-commissaris beoordeelt of het onderzoek dat wordt verzocht redelijkerwijs van belang kan zijn voor de naar aanleiding van de terechtzitting door de rechter te nemen beslissingen. Hij kijkt dus door de bril van de zittingsrechter naar het verzoek. Dat laat onverlet dat onderzoekswensen die voortkomen uit (zeer) laat ter beschikking gekomen processtukken, uiteraard op dat moment pas op hun merites beoordeeld kunnen worden.

De Rvdr onderschreef het voorstel dat de rechter-commissaris bevoegd is om tot de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting op vorderingen en verzoeken te beslissen, maar miste een sanctie op het niet of te laat reageren op diens eventuele termijnstelling voor de opgave van nadere onderzoekswensen. Aan het uitblijven of te laat geven van een reactie kunnen echter diverse redenen ten grondslag liggen. Bovendien vergt de beoordeling of een (te) laat ingediend verzoek om een getuige te verhoren (alsnog) moet worden ingewilligd, een andere afweging dan de vraag welke reactie in verband met het onderzoek door de rechter-commissaris zou moeten volgen op ongewenst gedrag. Een eenduidige, zinvolle sanctie is dan ook niet goed denkbaar. De omstandigheid dat een termijn niet is nageleefd, dan wel een verzoek eerder had kunnen worden gedaan, kan in een later stadium wel worden betrokken bij de afweging of een verzoek alsnog moet worden gehonoreerd. Enige sanctionering komt zo wel tot uitdrukking in de criteria voor de beoordeling van getuigenverzoeken, waarop in de toelichting bij Boek 4, Hoofdstuk 2, nader wordt ingegaan.

Aanwezigheid verdachte bij getuigenverhoor rechter-commissaris

In het nieuwe wetboek wordt tot uitgangspunt genomen dat de verdachte in de gelegenheid is een getuigenverhoor bij de rechter-commissaris bij te wonen. Door de Rvdr is de zorg geuit dat daarmee afbreuk wordt gedaan aan de door de «beslotenheid van het kabinet» van de rechter-commissaris gewaarborgde onbevangenheid en vrijheid om te verklaren, terwijl volgens de NVvR bovendien het waarheidsgehalte van de afgelegde verklaringen negatief zou worden beïnvloed. In reactie daarop kan worden opgemerkt dat in de wet uitzonderingen zijn geformuleerd op het bedoelde uitgangspunt, terwijl in een concreet geval ook maatregelen kunnen worden getroffen om een ongestoord verloop van het verhoor mogelijk te maken. Het omkeren van de hoofdregel dat de verdachte bij een getuigenverhoor door de rechter-commissaris niet aanwezig is, berust op een principiële keuze. Op deze manier wordt ook in de wettelijke regeling tot uitdrukking gebracht dat bij getuigenverhoren door de rechter-commissaris zoveel mogelijk gelegenheid wordt geboden om het in artikel 6 EVRM neergelegde ondervragingsrecht te kunnen uitoefenen. Zie verder de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.10.29.

Termijn voor verzoeken na procesinleiding

In de consultatieversie van Boek 4 kreeg de verdachte een termijn van twee weken na betekening van de procesinleiding om verzoeken te doen aan de voorzitter van de rechtbank, eenmalig te verlengen met twee weken. Door de Rvdr, de NVvR en de NOvA is erop gewezen dat een termijn van twee weken in veel gevallen te krap zou zijn. Ook uit het in opdracht van het WODC verrichte onderzoek naar de consequenties van het nieuwe wetboek voor de verdediging kwam dit naar voren (P.T.C. van Kampen e.a., Mind the gap, Modernisering Wetboek van Strafvordering: consequenties voor de verdediging, WODC 2018, p. 198–199). In veel zaken is er voor de verdachte geen aanleiding rechtsbijstand te zoeken zolang hij nog niet officieel in kennis is gesteld dat de zaak aan de rechter wordt voorgelegd. Vervolgens is nog tijd gemoeid met het zo nodig regelen van een toevoeging en met de kennisneming van stukken. Aan de tegen de oorspronkelijke termijnstelling ingebrachte bezwaren is tegemoetgekomen door de duur van de termijn aan te passen van twee weken naar een maand, te verlengen met een door de voorzitter te bepalen termijn.

Getuigencriteria

Zoals aangegeven in paragraaf 4.8 wordt in het nieuwe wetboek, net als in het huidige wettelijke systeem, uitgegaan van een «trechtermodel» waarbij getuigenverzoeken aanvankelijk ruimhartig(er) worden behandeld en na het verstrijken van de wettelijke termijn strenger worden getoetst. Uit de adviezen van de Rvdr, het OM en de NVvR blijkt brede steun voor een trechtermodel, dat bij deze organisaties als zodanig dan ook niet ter discussie staat. Over de wijze waarop het trechtermodel vorm heeft gekregen in het wetsvoorstel, lopen de adviezen uiteen. In het bijzonder bestaat kritiek op de invulling die in het wetsvoorstel is gegeven aan de beide criteria en die onvoldoende verbetering zou brengen ten opzichte van de bestaande situatie. Zo pleit de NVvR respectievelijk voor een nieuw «redelijkheidscriterium» in de voorfase en een streng noodzakelijkheidscriterium als de inhoudelijke behandeling van de zaak eenmaal begonnen is. Het OM acht de introductie van een geherformuleerd noodzaakcriterium onwenselijk, nu dat zelfs ruimer lijkt te zijn dan het criterium van het verdedigingsbelang. De conclusie dat de zoektocht naar één overkoepelend getuigencriterium niet heeft geleid tot een bevredigend resultaat, wordt door de Rvdr gedeeld. De keuze voor het handhaven van twee getuigencriteria doet volgens de Rvdr bovendien recht aan de complexiteit van dit onderwerp en aan de behoefte om maatwerk te kunnen leveren. De NOvA bepleit daarentegen de formulering van één (relevantie)criterium, waarbij getuigenverzoeken die redelijkerwijs eerder hadden kunnen worden gedaan kunnen worden afgewezen, tenzij door het afzien daarvan het recht op een eerlijk proces zou worden geschonden.

In de toelichting bij Boek 4, Hoofstuk 2 wordt nader uiteengezet op welke wijze in de voorgestelde getuigenregeling het geherformuleerde noodzaakcriterium kan leiden tot het oordeel dat een verzoek eerder had kunnen (en moeten) worden gedaan en aldus een actieve proceshouding van de verdediging kan bevorderen. Naar aanleiding van de consultatieadviezen is in de wet verhelderd welk criterium wanneer van toepassing is, terwijl nader is toegelicht waarom en op welke manier de twee criteria van elkaar kunnen worden onderscheiden. In de toelichting komt ook naar voren in welke gevallen het onontkoombaar is het noodzaakcriterium ruimer in te vullen. De ontwikkelingen in de rechtspraak van het EHRM spelen daarin een belangrijke rol.

6.3 Procesdeelnemers: verdachte en raadsman, officier van justitie, benadeelde partij, getuige

Verdachte en raadsman: rechtsbijstand

Volgens de NOvA laat de praktijk zien dat een verdachte in een substantieel aantal gevallen (nog) niet voorzien is van rechtsbijstand. De voorstellen zouden te zwaar leunen op de aanwezigheid van een raadsman, terwijl in de praktijk als gevolg van allerlei maatregelen steeds meer verdachten zullen afzien van rechtsbijstand of die tot een minimum zullen beperken. Dat heeft niet alleen gevolgen voor de kwaliteit van de rechtsbijstand, maar ook voor de maatregelen in het kader van de «beweging naar voren» waarvan de wetgever verwacht dat deze tot een vlottere procedure zullen leiden. De Rvdr constateert dat de bevoegdheid tot het aanwijzen van een raadsman ontbreekt ten aanzien van de zich in vrijheid bevindende verdachte die een verzoek als bedoeld in het huidige artikel 182 bij de rechter-commissaris indient. Het CRM heeft erop gewezen dat een toename van de verantwoordelijkheid van de verdediging in ieder geval gelijke pas moet houden met een daarbij passend stelsel van gefinancierde rechtsbijstand om verdachten te verzekeren van een kwalitatief goede verdediging. De NVvR vroeg zich af of een meerderjarige kwetsbare verdachte recht op kosteloze rechtsbijstand krijgt bij alle verhoren ter zake de verdenking van elk misdrijf.

Tegen de achtergrond van de doelstelling van de «beweging naar voren» zal worden onderzocht op welke wijze en in welke zaken het mogelijk zal worden gemaakt voor een verdachte (voor wie niet in verband met de voorlopige hechtenis een raadsman is aangewezen) om op basis van een aanvraag gesubsidieerde rechtsbijstand een raadsman toegevoegd te krijgen met als doel verzoeken tot het doen van onderzoek bij de rechter-commissaris in te dienen. Dit is in lijn met de aanbevelingen in het WODC-onderzoeksrapport over de gevolgen van het nieuwe wetboek voor de verdediging (P.T.C. van Kampen e.a., Mind the gap, Modernisering Wetboek van Strafvordering: consequenties voor de verdediging, WODC 2018, p. 274–276). Het voornemen bestaat verder om het recht op gefinancierde rechtsbijstand voor kwetsbare verdachten die zijn aangehouden, uit te breiden naar kwetsbare verdachten die niet zijn aangehouden en worden uitgenodigd voor verhoor. Dit zal worden bezien bij de voorbereiding van een afzonderlijk wetsvoorstel tot wijziging van het huidige wetboek ter versterking van de rechtsbijstand in het strafproces. Er wordt naar gestreefd dat wetsvoorstel eerder in werking te laten treden dan het nieuwe wetboek. Nadat dat wetsvoorstel tot wet is verheven zal de inhoud van de bepalingen worden ondergebracht in het nieuwe Wetboek van Strafvordering door middel van een aanvullingswet. Zie over de consequenties van het nieuwe wetboek voor de gefinancierde rechtsbijstand verder paragraaf 10.

Verdachte: positie in hoger beroep

In de contourennota van 2015 werd een verdere uitbouw aangekondigd van het stelsel van het voortbouwend appel. Dat stelsel houdt in dat de bezwaren die zijn aangevoerd tegen het vonnis in eerste aanleg (meer) centraal komen te staan bij de behandeling van de zaak in hoger beroep. Het voornemen was om een strikter grievenstelsel te introduceren, waarin ook van de verdachte zou worden verlangd dat hij al enkele weken vóór de (inhoudelijke) zitting één of meer bezwaren indient. In de consultatieversie werd van dit laatste voornemen afgezien. Dat hield verband met het (gewijzigde) standpunt van de gerechtshoven, die een aanpassing van het bestaande stelsel op dit punt bij nader inzien onnodig en onwenselijk achtten. Bij de keuze om van een aanscherping van het grievenstelsel af te zien heeft een rol gespeeld dat niet elke verdachte in hoger beroep van rechtsbijstand is voorzien (zie de algemene inleiding bij Boek 5, Hoofdstuk 4). Wel werd vastgehouden aan het voorstel voor een nieuw beslismodel in hoger beroep, waarin de appelrechter een beslissing van de eerste rechter waartegen geen bezwaren zijn ingediend in beginsel niet hoeft over te doen.

Het OM achtte het onbegrijpelijk dat de invoering van een strikter grievenstelsel alsnog is nagelaten, aangezien ook een verdachte die geen rechtsbijstand geniet in voldoende mate in staat zou zijn zich te verweren. In het nieuwe beslismodel kon het OM zich (onder voorwaarden) goed vinden. De NOvA kon de keuze voor een nieuw beslismodel daarentegen niet onderschrijven en uitte de vrees dat de rechtsbescherming daardoor zou afnemen. De Rvdr constateerde met instemming dat de regeling van het hoger beroep verder wordt verbeterd zonder dat daarbij een strikter grievenstelsel wordt geïntroduceerd. Met waardering nam de Raad kennis van de voorstellen over het door de rechter toe te passen beslismodel in hoger beroep.

In lijn met de adviezen van het OM en de Rvdr en het genoemde standpunt van de gerechtshoven is het nieuwe beslismodel in het voorstel gehandhaafd. In gevallen waarin de verdachte niet over rechtsbijstand beschikt kan daarbij van het gerechtshof worden gevergd dat het zich extra zal inspannen om een eerlijk proces te garanderen (zie de toelichting bij Boek 5, Afdeling 4.1.5). Dat kan bijvoorbeeld betekenen dat het gerechtshof op de terechtzitting doorvraagt als de verdachte geen bezwaren opgeeft of deze niet duidelijk toelicht en de verdachte informatie verstrekt die deze voor zijn verdediging nodig heeft.

Officier van justitie: landelijke bevoegdheid

Officieren van justitie krijgen in het nieuwe wetboek de mogelijkheid om bij alle relatief bevoegde rechtbanken in het land strafbare feiten ter berechting aan te brengen. In de consultatieversie van Boek 1 werd deze bevoegdheid ingeperkt door een aantal instructienormen op grond waarvan de officier van justitie zich moest onthouden van optreden buiten zijn eigen arrondissement of van het met de vervolging belasten van een officier van justitie van een ander parket, tenzij dit redelijkerwijs noodzakelijk zou zijn. De Rvdr, de NVvR en het OM hebben om uiteenlopende redenen bezwaar gemaakt tegen de voorgestelde regeling. Het OM vindt vooral de bedoelde instructienormen onnodig beperkend en de daaraan verbonden sanctie van niet-ontvankelijkheid van de officier van justitie in de ingestelde vervolging disproportioneel. Met de voorgestelde regeling werd volgens het OM en de NVvR de flexibiliteit van de organisatie van het openbaar ministerie ernstig belemmerd. De Rvdr ziet in de landelijke bevoegdheid juist een te grote gelegenheid voor forumshopping. De NVvR en de Rvdr zijn verder bezorgd over de gevolgen voor de afspraken die op het niveau van parket en rechtbank worden gemaakt over de aanlevering van zaken.

Mede naar aanleiding van de adviezen van het OM en de NVvR zijn de beperkende instructienormen die inhouden dat de officier van justitie zich onthoudt van optreden buiten zijn eigen arrondissement tenzij dit redelijkerwijs noodzakelijk is, geschrapt uit het voorstel. De vrees dat de landelijke bevoegdheid zal leiden tot forumshopping wordt niet gedeeld. De officier van justitie blijft gebonden aan de relatieve competentie van de rechtbank en van misbruik van de thans al bestaande keuzemogelijkheden is niet gebleken. Over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de landelijke bevoegdheid kunnen met het oog op de beschikbare zittingscapaciteit nadere (landelijke) afspraken worden gemaakt tussen de zittende en staande magistratuur. Dit wordt nader toegelicht in de algemene inleiding op Boek 1, Titel 3.3.

Benadeelde partij: hoger beroep en afgesplitste procedure

In de consultatieversie van Boek 5 werd aan de benadeelde partij het recht gegeven hoger beroep in te stellen tegen de afwijzing en de niet-ontvankelijkverklaring van haar vordering. Op dit voorstel is in de adviezen veel kritiek gekomen. Door het OM, de Rvdr en de NOvA werd onder meer gewezen op de extra werklast voor de strafrechtelijke instanties die uit deze nieuwe procedure zou voortvloeien. Het OM en de Rvdr constateerden verder dat sprake zou zijn van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen de afdoening van een zaak waarin de verdachte of het OM eveneens hoger beroep instelt enerzijds en een zaak waarin zij dat niet doen anderzijds. In dat eerste geval komt immers het criterium van de onevenredige belasting van het strafgeding weer in beeld, zodat in het laatste geval eerder een toewijzing zou volgen. De Rvdr verwachtte van het voorgestelde zelfstandige hoger beroep meer teleurstelling en onbegrip bij de benadeelde partij, waarbij hij wees op de mogelijkheid dat de rechter de vordering ook in hoger beroep te complex zal vinden. De NOvA zag als nadeel dat het voorstel zou kunnen leiden tot een verschuiving in de richting van een praktijk waarin het strafproces veel meer een strijdtoneel zal worden tussen verdachte en slachtoffer.

Mede in reactie op deze kritiek is het voornemen om een zelfstandig hoger beroep tegen de niet-ontvankelijkverklaring van de benadeelde partij mogelijk te maken niet doorgezet. Wel staat tegen een afwijzing van de vordering van de benadeelde partij zelfstandig hoger beroep open indien deze vordering meer dan € 1.750 bedraagt. Daarmee is het hoger beroep overgeheveld van de civiele naar de strafrechtelijke kolom, en staat het open los van de vraag of de verdachte en het openbaar ministerie hoger beroep instellen. Daarnaast is in Boek 4 een afdeling (4.1.2) gereserveerd waarin de verbetering van de positie van de benadeelde partij op nog verder gestalte kan krijgen. Op een later moment kan hier een regeling worden opgenomen waarin een procedure wordt geïntroduceerd voor de afzonderlijke behandeling van de vordering tot schadevergoeding van de benadeelde partij. In het voorjaar van 2021 heeft de Commissie onderzoek stelsel schadevergoeding voor slachtoffers van strafbare feiten (de Commissie-Donner) haar advies uitgebracht, getiteld «Op verhaal komen» (Kamerstukken II 2020/21, 33 552, nr. 83). Nadat de regering haar standpunt heeft bepaald ten aanzien van het advies van de Commissie en daarmee ook over de procedure voor afzonderlijke behandeling van de vordering van de benadeelde partij, zal worden bezien welke onderdelen van het standpunt moeten worden uitgewerkt en wettelijk verankerd. Als het kabinetsstandpunt daarvoor een basis biedt kan invulling worden gegeven aan de gereserveerde afdeling (zie nader de toelichting bij Boek 4, Afdeling 4.1.2).

Getuige: verschoningsrecht

Tijdens de voorbereiding van de regeling van de bevoegdheden met betrekking tot voorwerpen en gegevens waarover het verschoningsrecht zich uitstrekt is uitgebreid gesproken met praktijk en wetenschap. Uit deze gesprekken en uit de adviezen die in formele consultatie over deze regeling zijn uitgebracht, kan worden afgeleid dat de kern van de regeling wordt onderschreven, maar ook dat de opvattingen over bepaalde elementen van de regeling (ver) uiteenliepen. Dit gold vooral voor de regeling die betrekking heeft op vermoedelijk verschoningsgerechtigd materiaal dat wordt aangetroffen bij een niet-verschoningsgerechtigde, zoals een bedrijf. Er bestaat overeenstemming over de wenselijkheid om dit wettelijk te regelen. Ook bestaat overeenstemming over het uitgangspunt dat de inhoudelijke beoordeling van vermoedelijk verschoningsgerechtigde informatie is voorbehouden aan de rechter-commissaris. Een spanning bleek echter te bestaan tussen enerzijds het belang van de opsporing die gebaat is bij snelle toegang tot informatie en anderzijds het belang te voorkomen dat de kern van het verschoningsrecht wordt aangetast. In de toelichting bij Boek 2, Titel 7.5, wordt nader ingegaan op de wijze waarop in de voorgestelde regeling recht is gedaan aan beide belangen.

6.4 Opsporing en toepassingscriteria

Algemeen

De geheel vernieuwde regeling van het opsporingsonderzoek is door de adviserende instanties positief ontvangen. Uit de adviezen blijkt in het algemeen van waardering voor de wijze waarop Boek 2 is gesystematiseerd, waarbij vooral de nieuwe opzet van de heimelijke bevoegdheden tot grote tevredenheid stemt. Ook de gekozen thematische indeling van bevoegdheden en de introductie van een aantal nieuwe bevoegdheden kunnen op steun rekenen. Hieronder komen enkele specifieke onderdelen van de regeling van het opsporingsonderzoek aan de orde die hebben geleid tot kritische reacties en die naar aanleiding daarvan deels wel en deels niet (ingrijpend) zijn aangepast.

Verdenkingscriteria

Aanvankelijk is voorgesteld het stelsel van verdenkingscriteria voor de toepassing van de bevoegdheden in het opsporingsonderzoek anders vorm te geven dan nu het geval is. De huidige wettelijke regeling bepaalt bij een groot aantal bevoegdheden dat toepassing alleen kan plaatsvinden bij verdenking van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis kan worden bevolen. De koppeling tussen de voorlopige hechtenis en de toepassing van andere, minder ingrijpende bevoegdheden is niet in alle opzichten gelukkig. In de consultatie werden verschillende bezwaren naar voren gebracht tegen het voorstel met betrekking tot de verdenkingscriteria, dat aanknoopte bij de maximaal op te leggen gevangenisstraf. De NOvA en de Rvdr waren beducht dat de drempel voor toepassing van minder ingrijpende bevoegdheden te laag zou worden als de koppeling met voorlopige hechtenis zou worden losgelaten. Het OM en de opsporingsdiensten vreesden juist dat op grond van de nieuwe verdenkingscriteria sommige opsporingsbevoegdheden niet meer zouden kunnen worden uitgeoefend in het onderzoek naar bepaalde minder ernstige strafbare feiten.

Naar aanleiding van de adviezen is samen met de praktijkorganisaties gezocht naar een alternatief voor het aanvankelijk voorgestelde stelsel van verdenkingscriteria. Uiteindelijk bleek dat geen alternatief kon worden gevonden dat aan de eisen van de praktijkorganisaties voldeed. Daarop is besloten om het huidige stelsel van verdenkingscriteria in het nieuwe wetboek te handhaven.

Vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming

Ook de regeling inzake vrijheidsbeneming en vrijheidsbeperking (Boek 2, Hoofdstuk 5) zag er aanvankelijk anders uit. Zij kende twee modaliteiten: een bevel tot toepassing van vrijheidsbeperkende maatregelen en – indien dat niet volstond – de toepassing van voorlopige hechtenis. De NOvA zag als risico dat het bevel tot toepassing van vrijheidsbeperkende maatregelen vanwege de lage drempel vaker zou worden toegepast dan thans de voorlopige hechtenis gevolgd door schorsing. Ook andere adviezen waren kritisch. De Rvdr zag geen aanleiding voor wijziging van de huidige systematiek van voorlopige hechtenis en schorsing, die in zijn ogen voldoet. Het OM oordeelde dat de figuur van schorsing van de voorlopige hechtenis voldoende flexibiliteit biedt voor een gewenste ruimere toepassing van alternatieven voor vrijheidsbeneming.

In reactie op deze adviezen is in samenspraak met de praktijkorganisaties de idee van een bevel vrijheidsbeperkende maatregelen verlaten. In plaats daarvan is de regeling voor toepassing en schorsing van de voorlopige hechtenis behouden en verbeterd op de wijze die hierboven in paragraaf 4.3 is weergegeven. De rechter krijgt op grond van de nieuwe regeling in alle gevallen de opdracht om na te gaan of de voorlopige hechtenis kan worden geschorst. In het kader van die schorsing kan toepassing worden gegeven aan alternatieven voor vrijheidsbeneming.

Het vergaren van gegevens

Een ander onderdeel van de regeling van de opsporing dat naar aanleiding van de consultatieadviezen is bijgesteld betreft de regeling van de vergaring van digitale gegevens. De aanvankelijk voorgestelde regeling voor het verkrijgen van gegevens en onderzoek aan gegevensdragers was volgens het consultatieadvies van het OM onvoldoende ingericht op nieuwe ontwikkelingen in de digitale wereld. Volgens de politie dienden analoge begrippen ter zijde te worden geschoven en diende een fundamentele herbezinning plaats te vinden, teneinde te komen tot een toekomstbestendig en flexibel juridisch kader voor opsporing in een digitale omgeving in het algemeen en de bestrijding van cybercriminaliteit in het bijzonder. Ook het in de consultatieversie van Boek 2 voorgestelde concept van de «inbeslagneming van gegevens» werd niet als een verbetering beschouwd.

Een en ander vormde aanleiding om over te gaan tot het instellen van de Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk. Deze commissie kreeg tot taak te adviseren over de vraag of de wettelijke regeling van het opsporingsonderzoek, zoals neergelegd in de consultatieversie van Boek 2, voldeed, of bijstelling dan wel aanvulling behoefde. Als voorzitter van de commissie werd prof. dr. E.J. Koops (Tilburg University) benoemd. In de commissie hadden vertegenwoordigers van de politie, het openbaar ministerie, de NOvA, de Rechtspraak, het Platform bijzondere opsporingsdiensten, alsmede vertegenwoordigers van de wetenschap zitting. De werkzaamheden van de commissie resulteerden in juni 2018 in het rapport Regulering van opsporingsbevoegdheden in een digitale omgeving.

De commissie deed aanbevelingen voor verbeteringen van enkele bevoegdheden en de introductie van enkele nieuwe bevoegdheden. De voorgestelde definitie en regeling van «inbeslagneming van gegevens» was volgens de commissie niet toereikend en werkbaar. De commissie deed op dit punt aanbevelingen tot aanpassing van de conceptvoorstellen. Ten slotte stelde de commissie een regeling voor onderzoek in digitale-gegevensdragers voor, die meer voorwaarden kent naarmate het onderzoek een indringender beeld van iemands persoonlijke levenssfeer oplevert.

Besloten is om de genoemde aanbevelingen van de commissie die zich daarvoor leenden, te verwerken in het wetboek. In de nieuwe regeling staat het «onderzoek van gegevens» centraal. De term «stelselmatig» speelt een sleutelrol in de normering van het onderzoek aan digitale gegevensdragers en geautomatiseerde werken. Die normering gaat, in het voetspoor van het smartphone-arrest van de Hoge Raad en van het advies van de commissie, uit van een driedeling. Een opsporingsambtenaar mag zelfstandig onderzoek verrichten van gegevens zolang daarmee een geringe inbreuk op de persoonlijke levenssfeer te voorzien. Indien een meer dan geringe inbreuk op de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt, met «stelselmatig» onderzoek van gegevens, dient de officier van justitie daartoe een bevel te gegeven. Bij een ingrijpend stelselmatig onderzoek van gegevens is tevens een machtiging van de rechter-commissaris voorgeschreven.

De verwerking van de aanbevelingen van de commissie in Boek 2 is in het najaar van 2018 afzonderlijk in formele consultatie gegeven bij de praktijkorganisaties die betrokken waren bij de werkzaamheden van de commissie. In de ontvangen adviezen werd door de praktijkorganisaties positief gereageerd op de wijze van verwerking van de diverse aanbevelingen. Naar het oordeel van de adviseurs zijn de voorstellen voldoende flexibel om toekomstige ontwikkelingen op het gebied van de digitalisering het hoofd te bieden, waarmee het streven naar een meer toekomstbestendig wetboek wordt gerealiseerd. Enkele onderdelen van de nieuwe regeling voor onderzoek in een digitale omgeving – de netwerkzoeking en de kennisneming van binnengekomen berichten na inbeslagneming van een geautomatiseerd werk of digitale-gegevensdrager en de biometrische ontsleuteling – worden vooruitlopend op de verdere voorbereiding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering in het kader van de Innovatiewet Strafvordering alvast in de praktijk beproefd (Stb. 2022, 276, inwerkingtreding 1 oktober 2022).

Ernstige bezwaren

Zoals in de algemene inleiding op Boek 2 nader wordt uiteengezet, zijn de toepassingscriteria bij de verschillende bevoegdheden grotendeels dezelfde gebleven. Wel wordt bij enkele bevoegdheden (zoals het onderzoek aan de kleding en het klassiek DNA-onderzoek) het vereiste geschrapt dat ernstige bezwaren tegen de verdachte bestaan. Over het voorstel om deze eis te laten vervallen in het kader van het DNA-onderzoek bestaan – zo blijkt uit de adviezen – twee soorten opvattingen. Het OM, de politie en de KMar zijn voorstander van dat voorstel. Daartegenover staan de opvattingen van de Rvdr en de AP, die zich afvragen of die verruiming wel terecht is gezien de ingrijpendheid van dat onderzoek en mogelijkheden van langdurige opslag van de in dat verband verkregen gegevens. De centrale reden voor het vervallen voor deze voorwaarde is dat opsporingsbevoegdheden zijn bedoeld om een verdenking tot klaarheid te brengen. Daarbij past niet dat (sommige van deze) opsporingsbevoegdheden pas mogen worden ingezet als die verdenking stevig genoeg is. Het ligt in de rede om juist al in een vroeg stadium in het onderzoek deze bevoegdheden uit te oefenen, om snel te kunnen vaststellen of de verdachte daadwerkelijk als verdachte moet blijven worden aangemerkt (zie verder de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.6.16).

Mate van detaillering en limitatieve opsomming van onderzoekshandelingen

Ten aanzien van de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam is door OM en politie de kritiek geleverd dat de conceptregeling onnodig gedetailleerd en inflexibel zou zijn. Dit heeft aanleiding gegeven om de regeling op een aantal punten algemener te maken. Het was echter niet op alle punten mogelijk om tot algemenere omschrijvingen te komen, omdat het legaliteitsbeginsel daaraan een grens stelt. Vanuit het legaliteitsbeginsel zou het immers bezwaarlijk zijn wanneer een omschrijving wordt gehanteerd waaronder onderzoeken vallen die voor wat betreft hun mate van ingrijpendheid aanmerkelijk uiteenlopen. Datzelfde geldt voor een omschrijving waaronder ook onderzoek kan vallen dat nu nog niet is te voorzien en ten aanzien waarvan de vraag kan worden gesteld of inzet daarvan onder dezelfde wettelijke voorwaarden wenselijk is. Daarom is het onderscheid gehandhaafd tussen verschillende bevoegdheden met betrekking tot biometrische gegevens (zie verder de algemene inleiding op Boek 2, onder «Techniekonafhankelijke formulering bevoegdheden en de verhouding tot het legaliteitsbeginsel»).

Ook is vastgehouden aan een limitatieve opsomming van onderzoekshandelingen als het opmeten van lichaamsmaten, het maken van beeldopnamen van het lichaam van de verdachte en het afscheren of afknippen van hoofdhaar, snor of baard. De politie geeft de voorkeur aan een niet-limitatieve opsomming zoals in het huidige artikel 61a, om ruimte te bieden aan nieuwe en deels nog te ontwikkelen technieken. Het is echter niet zo dat een niet-limitatieve opsomming in de wet ruimte biedt voor gedwongen toepassing van onderzoeksmaatregelen die niet uitdrukkelijk in de wet worden genoemd, als deze een inbreuk op grondrechten van burgers opleveren of risicovol zijn voor de integriteit en beheersbaarheid van de opsporing. In die gevallen zijn het openbaar ministerie en de politie voor de uitvoering van een dergelijke maatregel – zoals handschriftonderzoek – op dit moment volledig afhankelijk van de vrijwillige medewerking van verdachten. Die situatie is vanuit het oogpunt van een effectieve opsporing niet gewenst (zie verder de algemene inleiding op Boek 2, Hoofdstuk 6, onder «Noodzaak tot herstructurering en modernisering van de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam»).

6.5 Processuele sancties en schadevergoeding

Processuele sancties

In de consultatieversie van Boek 4 was voorgesteld de wettelijke regeling van de processuele sancties die nu in artikel 359a is geconcentreerd, op te splitsen. De regeling van bewijsuitsluiting als processuele sanctie was in de titel over bewijs ondergebracht. De niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie als processuele sanctie was ondergebracht in Boek 3, waar de vervolgingsbeslissing geregeld is. Voorgesteld werd ten slotte de strafvermindering als processuele sanctie op te nemen in een nieuw artikel 44b van het Wetboek van Strafrecht.

Op dit voorstel is in veel adviezen kritiek gekomen. Het OM was van oordeel dat de keuze uit systematisch oogpunt te begrijpen was, maar dat de opsplitsing de leesbaarheid en inzichtelijkheid van de regeling niet ten goede kwam. Ook de NVvR gaf aan er geen meerwaarde in te zien, de beoordeling van vormverzuimen en andere processuele onjuistheden en onzorgvuldigheden eerst theoretisch op te splitsen, terwijl daarna bij de behandeling van de strafzaak alles weer in onderling verband en samenhang moet worden beoordeeld. Deze kritiek ging gepaard met kritiek op de inhoud van de regeling, de reikwijdte daarvan en de toelichting daarop. Daarin was, onder meer in het advies van de Rvdr, een punt van aandacht of en zo ja in hoeverre het uitgangspunt werd verlaten dat aan vormverzuimen slechts een sanctie wordt verbonden als de verdachte in het belang is getroffen dat door het geschonden voorschrift wordt beschermd. De NOvA was in zijn advies daarentegen wel positief over de voorstellen, die vanuit de integriteit van de rechtsbedeling en het perspectief van de rechtsbescherming positief werd gewaardeerd.

Mede naar aanleiding van deze kritiek is de wettelijke regeling van de processuele sancties in Boek 4 in één titel geconcentreerd. Daarbij speelde ook een rol dat de regeling naar aanleiding van een suggestie in een arrest van de Hoge Raad is uitgebreid. Geregeld wordt nu dat de rechter schadevergoeding toekent indien de zaak niet binnen een redelijke termijn is berecht en schadevergoeding in het belang is van een goede rechtsbedeling. Tegelijk is de regeling van de andere processuele sancties enigszins vereenvoudigd en is de toelichting opnieuw opgezet, teneinde misverstanden weg te nemen. Zo is in de toelichting onder meer verduidelijkt dat uitgangspunt blijft dat aan vormverzuimen slechts een sanctie wordt verbonden als de verdachte in het belang is getroffen dat door het geschonden voorschrift wordt beschermd. De reikwijdte van de regeling is scherper afgebakend. Met de nieuwe formuleringen wordt nauwer aangesloten bij de rechtspraak van de Hoge Raad over het toepassingsbereik van processuele sancties, hetgeen in lijn is met het advies van het OM, de Rvdr en de NVvR om te streven naar continuïteit ten opzichte van het huidige recht.

Schadevergoeding na strafvorderlijk overheidsoptreden

In het nieuwe wetboek is een algemene regeling opgenomen voor schadevergoeding na strafvorderlijk optreden. De NOvA juicht toe dat wordt voorgesteld om één algemene, laagdrempelige regeling in te voeren voor de vergoeding van schade. Het OM merkt op dat in de toelichting niet wordt gesproken over de vraag of voldoende financiële middelen beschikbaar zijn om de uitvoering van de nieuwe schadevergoedingsregeling te bekostigen. Verder vraagt het OM wie de extra kosten gaat betalen die de nieuwe regeling met zich gaat brengen. De NVvR wil graag op voorhand vastgelegd zien dat het totaal aan schadevergoedingen dat op basis van deze regeling wordt toegekend niet ten koste zal gaan van de beschikbare budgetten voor het openbaar ministerie en de Rechtspraak. De structurele werklasteffecten van de nieuwe regeling van schadevergoeding en kosten zijn volgens de politie nog niet in kaart te brengen. De politie maakt daarom een voorbehoud ten aanzien van de structurele (en incidentele) effecten.

In reactie op deze adviezen kan worden opgemerkt dat een toegekende schadevergoeding na strafvorderlijk optreden voor rekening komt van de organisatie die de schadeveroorzakende handeling heeft verricht. Door de organisaties in de strafrechtketen is geconcludeerd dat de effecten van de voorgestelde regeling met betrekking tot schadevergoeding na strafvorderlijk overheidsoptreden vooralsnog als beperkt worden ingeschat. In de bijlage behorende bij paragraaf 10 van het algemeen deel van de memorie van toelichting wordt beschreven welke uitvoeringsconsequenties naar verwachting zijn verbonden aan deze en andere nieuwe regelingen in het wetsvoorstel en voor welke onderdelen het onderzoek daarnaar nog niet kon worden afgerond.

7. De voorbereiding van het nieuwe wetboek

7.1 De voorgeschiedenis

Sinds halverwege de jaren ’80 van de vorige eeuw groeide de behoefte aan een meer inzichtelijk en systematisch geordend Wetboek van Strafvordering. Al in 1988 stelde de toenmalige Minister van Justitie de Commissie Herijking Wetboek van Strafvordering in. Deze zogenoemde Commissie-Moons kreeg aanvankelijk tot taak advies uit te brengen over de regeling van het gerechtelijk vooronderzoek, de voorlopige hechtenis en de vereenvoudiging van procedurevoorschriften. In 1990 werd de taakopdracht verbreed tot de vraag of nader te bepalen onderdelen van het Wetboek van Strafvordering moesten worden herijkt (Stcrt. 1998, 199 en Stcrt. 1990, 109). De commissie bracht tien rapporten uit die deels tot wetgeving hebben geleid. Maar al tijdens de activiteiten van de commissie werd vanuit de rechtspraktijk een meer integrale herziening bepleit.

In 1994 stond de jaarvergadering van de Nederlandse Juristenvereniging ook al in het teken van de herbezinning op (de grondslagen van) het Wetboek van Strafvordering. Prof. mr. G. Knigge wees in zijn preadvies erop dat kernbegrippen waarop de structuur van het wetboek is gebaseerd, zoals het begrip vervolging, geen onderscheidend vermogen meer hebben. Hij concludeerde «dat de opeenstapeling van partiële wijzigingen niet voldoende is om de noodzakelijke modernisering van het strafprocesrecht te bewerkstelligen. Daarvoor is een fundamentele en ingrijpende herziening van het strafvorderlijk stelsel nodig» (G. Knigge, De strafvordering in het geding, in: J. Remmelink e.a., Herbezinning (op de grondslagen van) het Wetboek van Strafvordering; pre-adviezen NJV 1994-I, Tjeenk Willink, Zwolle 1994, p. 39–116).

Het Ministerie van Justitie gaf in 1998 de universiteiten van Tilburg en Groningen opdracht om onderzoek te verrichten naar de mogelijkheden voor herziening van het Wetboek van Strafvordering. Het omvangrijke onderzoeksproject Strafvordering 2001, onder leiding van prof. mr. M.S. Groenhuijsen en prof. mr. G. Knigge, leidde tot een viertal rapporten over de regeling van het vooronderzoek, het onderzoek ter terechtzitting, de rechtsmiddelen en bijzondere procedures. Een herbezinning op de grondslagen van ons strafprocesrecht leerde dat deze onomstreden waren en geen verandering behoefden. Wel stelden de onderzoekers vast dat de regeling van het strafproces op veel onderdelen aangepast zou moeten worden aan de praktijk van de strafrechtspleging en op evenzovele punten gestroomlijnd zou kunnen worden. De onderzoekers adviseerden met klem om tot een integrale herziening van het wetboek over te gaan. Zij schetsten daarbij het ideaalbeeld waarin het wetboek weer als «kompas» fungeert voor de wetstoepasser en de justitiabele (M.S. Groenhuijsen & G. Knigge (red.), Afronding en verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, p. 36–37).

Na de afronding van het onderzoek van de projectgroep bood de toenmalige Minister van Justitie in 2003 een Algemeen kader voor de herziening van het Wetboek van Strafvordering aan de Tweede Kamer aan (Kamerstukken II 2003/04, 29 271, nr. 1). De constatering van de onderzoekers dat het wetboek herziening behoefde, werd daarin onderschreven. Op grondslag van dit Algemeen kader werd in de jaren erna een aantal vernieuwingen in het wetboek aangebracht, zoals met de Wet stroomlijning van het hoger beroep (Stb. 2006, 170), de Wet OM-afdoening (Stb. 2006, 330), de Wet deskundige in strafzaken (Stb. 2009, 33), de Wet versterking positie van het slachtoffer (Stb. 2010, 1), de Wet versterking positie rechter-commissaris (Stb. 2011, 600) en met de Wet herziening regels betreffende de processtukken in strafzaken (Stb. 2011, 601). Tot een algehele modernisering van het wetboek is het echter niet gekomen.

Tegelijkertijd groeide het besef in de praktijk van de strafrechtspleging dat een brede modernisering van de regeling van het strafproces wel degelijk noodzakelijk was. In het rapport Prestaties in de Strafrechtketen van de Algemene Rekenkamer (Kamerstukken II 2011/12, 33 173, nr. 2) en het WODC-rapport Doorlooptijden in de Strafrechtketen (Kamerstukken II 2011/12, 29 279, nr. 133) werd geconstateerd dat de strafrechtketen onvoldoende presteerde en dat de afhandeling van strafbare feiten te lange doorlooptijden kende. De rapporten waren aanleiding tot maatregelen in het kader van het programma versterking prestaties strafrechtketen (VPS) om te komen tot een verbetering van de sturing en informatievoorziening in de praktijk van de strafrechtspleging, de invoering van de ZSM-werkwijze in eenvoudige zaken en andere maatregelen op het gebied van sturing, samenwerking van ketenpartners en digitalisering van werkprocessen (Kamerstukken II 2011/12, 29 279, nr. 147).

De eerste fase van het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering werd aldus geïnitieerd in het kader van het programma VPS (Kamerstukken II 2012/13, 29 279, nr. 165). Van het wetgevingsproject zijn ook deel gaan uitmaken het wetsvoorstel herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Kamerstukken 34 086) en het wetsvoorstel herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken (Kamerstukken 34 493), – beide inmiddels tot wet verheven en in werking getreden als het Vijfde en Zesde Boek van het huidige wetboek – die op dat moment al in voorbereiding waren.

7.2 De voorbereiding van de voorstellen

Het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering is van start gegaan begin 2014. De eerste stap was het bepalen van doelstellingen voor het nieuwe Wetboek van Strafvordering en de wijze waarop de onderdelen van het nieuwe wetboek zouden worden voorbereid. Besloten is om daartoe een contourennota op te stellen, die tevens een schets op hoofdlijnen zou bevatten van de beoogde inhoud van het nieuwe wetboek. Van belang was de praktijk en de wetenschap vanaf het begin nauw te betrekken bij de voorbereiding van de nieuwe wetgeving en de keuzes die daarbij moesten worden gemaakt (Kamerstukken II 2014/15, 29 279, nr. 215, p. 13).

Gezien de omvang en de tijdspanne van het project was het aangewezen ook de Afdeling advisering van de Raad van State en de beide Kamers van de Staten-Generaal in een vroeg stadium te raadplegen over de mogelijke inhoud, de werkwijze en de planning van de voorstellen. Op een concept van de contourennota is door veel organisaties uit de strafrechtpraktijk commentaar geleverd. Over een aantal aspecten van de wetgevingsoperatie is vervolgens op de voet van artikel 21a van de Wet op de Raad van State aan de Afdeling advisering van de Raad van State voorlichting gevraagd en ontvangen. De contourennota is op 30 september 2015 aan de beide Kamers aangeboden (Kamerstukken II 2015/16, 29 279, nr. 278).

Hiervoor was al een begin gemaakt met de voorbereiding van de wetsvoorstellen die de inhoud van het nieuwe wetboek bevatten. De nauwe samenwerking met de organisaties werkzaam in de strafrechtspraktijk kreeg gestalte door naast de formele consultatie in een vroegtijdig stadium in allerlei andere vormen overleg te voeren over de inhoud, de uitvoeringsconsequenties en de implementatie van het nieuwe wetboek. In 2014 zijn twee breed samengestelde werkgroepen van start gegaan. In de eerste werkgroep werden onder leiding van de directeur Wetgeving en Juridische Zaken van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (onderdelen van) wetsvoorstellen besproken. In de tweede werkgroep werd onder leiding van de plaatsvervangend directeur-generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving van het ministerie gekeken naar de inhoud en de uitvoeringsconsequenties van de voorstellen. De werkgroepen bestonden uit leden van het OM, de NOvA, de Rvdr, de politie, de bijzondere opsporingsdiensten, de Kmar en vertegenwoordigers van het ministerie. Later zijn beide werkgroepen gefuseerd tot een «gecombineerde werkgroep». Met de leden van deze werkgroep is afgesproken dat hun inbreng inhoudelijk van aard zou zijn, en niet gezien zou kunnen worden als een formele stellingname namens de organisatie die zij vertegenwoordigden.

In een apart programma zijn tijdens de voorbereiding van de nieuwe wetgeving – eveneens in nauwe samenwerking met de praktijk – zowel de structurele als de incidentele uitvoeringsconsequenties van de voorgenomen wijzigingen onderzocht en is al op een vroeg moment gestart met de voorbereiding op de implementatie.

Om de juridische kwaliteit van de voorbereide regelingen te bevorderen is vanaf 2014 een beroep gedaan op prof. mr. G. Knigge, tot begin 2020 advocaat-generaal bij de Hoge Raad. Hij treedt op als juridisch adviseur en beoordeelt de consistentie van de voorgenomen wetgeving. Uiteraard adviseert prof. Knigge op persoonlijke titel en op grond van een eigen onafhankelijke beoordeling.

Verder is de Commissie modernisering Wetboek van Strafvordering ingesteld met leden uit wetenschap en rechtspraktijk (Stcrt. 2016, 9986 en 9990; Stcrt. 2018, 6896). De voormalig procureur-generaal bij de Hoge Raad, prof. mr. J.W. Fokkens, vervult vanaf medio 2016 het voorzitterschap van deze commissie. De adviezen van de commissie hadden veelal de vorm van een discussie over de inhoud van de concepten en een beoordeling van de verenigbaarheid van de voorstellen met de grondslagen van het wetboek.

De vaste commissie voor Veiligheid en Justitie van de Tweede Kamer heeft op 10 februari en op 2 maart 2016 een rondetafelgesprek gevoerd met een aantal wetenschappers en vertegenwoordigers van nauw bij de strafrechtpraktijk betrokken organisaties (Kamerstukken II 2015/16, 29 279, nr. 314). Hierna heeft de vaste commissie op 2 maart 2016 in een algemeen overleg met de toenmalige Minister van Veiligheid en Justitie de contourennota besproken. In het daaropvolgende VAO van 17 maart 2016 zijn verschillende moties ingediend (Handelingen II 2015/16, nr. 66). Vanaf dat moment zijn beide Kamers op de hoogte gehouden over de voortgang van het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering door middel van voortgangsrapportages. In februari 2017 vond tevens overleg over het nieuwe Wetboek van Strafvordering plaats met de Eerste Kamer (Kamerstukken I 2016/17, 34 550 VI, P). In dit overleg werd vooruitgeblikt op de uitdagingen voor het wetgevingsproject. Aan de orde kwamen onder andere de verhouding tot Brusselse wetgeving, de ambities op het terrein van techniekonafhankelijkheid, het belang van rechtsvergelijking en de implementatie-inspanningen van de praktijk.

In februari 2017 zijn het concept-Boek 1 (Strafvordering in het algemeen) en het concept-Boek 2 (Het opsporingsonderzoek) in consultatie gegeven. De toekomstige Boeken 7 (Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen) en 8 (Wet herziening regeling internationale samenwerking in strafzaken) werden in de eerste helft van 2017 aangenomen en in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2017, 82 en Stb. 2017, 246); sinds hun inwerkingtreding vormen zij het Vijfde Boek en Boek 6 van het huidige wetboek. Deze boeken zullen door middel van de tweede vaststellingswet (zie daarover paragraaf 7.3) in het nieuwe wetboek worden opgenomen en daarbij worden aangepast aan de systematische uitgangspunten van het nieuwe wetboek. Om die reden zijn de Boeken 7 en 8 in dit wetsvoorstel gereserveerd.

In november 2017 zijn de concept-Boeken 3 (Beslissingen omtrent vervolging), 4 (Berechting), 5 (Rechtsmiddelen) en 6 (Bijzondere regelingen) in consultatie gegeven.

In 2018 heeft afzonderlijke consultatie plaatsgevonden over enkele onderdelen van de Boeken 1 en 2. Het belangrijkste onderdeel was de verwerking in Boek 2 van de aanbevelingen van de Commissie modernisering opsporingsbevoegdheden in het digitale tijdperk (Commissie-Koops). Zie over deze commissie en de verwerking van haar advies nader in paragraaf 6.4 van deze memorie van toelichting.

Tegen de achtergrond van de uitvoerige formele en informele consultatie van de betrokken organisaties in de strafrechtspraktijk, betrokkenheid van de wetenschap en de openbaarmaking van de stukken met betrekking tot de modernisering van het Wetboek van Strafvordering op de website van de rijksoverheid is van internetconsultatie van de consultatieconcepten afgezien.

Na ontvangst van de consultatieadviezen over de Boeken 1 tot en met 6 zijn deze, wederom in nauwe samenwerking met de praktijkorganisaties, verwerkt in de nieuwe wettelijke regeling. Over de hoofdlijnen van de adviezen en de belangrijkste wijzigingen die in reactie hierop zijn aangebracht in de wetteksten en toelichting is verslag gedaan in paragraaf 6 van deze memorie van toelichting. Naar aanleiding van de ontvangen consultatieadviezen is afgezien van het aanvankelijke voornemen om de verschillende boeken van het nieuwe wetboek apart voor advies aan de Raad van State voor te leggen. In die adviezen werd een sterke voorkeur uitgesproken om het nieuwe wetboek in zijn geheel te kunnen bezien op kwaliteit, onderlinge samenhang en consistentie. Voor wat betreft de advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State en daarna de indiening bij en de behandeling door de Staten-Generaal werd daarom besloten om de Boeken 1 tot en met 6 van het nieuwe wetboek in één wetsvoorstel gezamenlijk verder in procedure te brengen (Kamerstukken II 2017/18, 29 279, nr. 402). Ook de onderlinge samenhang in de regeling van het strafproces – van de start van de opsporing tot aan het moment van de tenuitvoerlegging van de definitieve strafrechtelijke beslissing – maakt het noodzakelijk de eerste zes boeken van het nieuwe wetboek in één wetsvoorstel onder te brengen.

In dit wetsvoorstel wordt de inhoud van de Boeken 1 tot en met 6 vastgesteld en worden de Boeken 7 en 8 gereserveerd. Aanvullend bevat Boek 9 enkele slotbepalingen, te weten een evaluatiebepaling, een artikel over de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek en een bepaling waarin de citeertitel wordt bepaald. De inhoud van de boeken over de tenuitvoerlegging (7) en de internationale samenwerking in strafzaken (8), wordt, zoals gezegd, door middel van de tweede vaststellingswet in het nieuwe wetboek ingevoegd (zie meer in paragraaf 7.3).

Bij de vijfde voortgangsrapportage (Kamerstukken II 2018/19, 29 279, nr. 501, p. 8) is een update van de contourennota gevoegd, waarin is uiteengezet op welke wijze in het concept van het nieuwe Wetboek van Strafvordering uitvoering is gegeven aan de in de contourennota geformuleerde uitgangspunten voor het nieuwe wetboek.

Na samenvoeging van de Boeken 1 tot en met 6 tot één conceptwetsvoorstel heeft, zoals ook werd aangekondigd in de vijfde voortgangsrapportage, met betrekking tot het conceptwetsvoorstel in 2019 en 2020 een eindredactiefase plaatsgevonden om onder andere coherentie en consistentie in procedures en gebruikte terminologie te bewerkstelligen. In deze eindredactiefase heeft opnieuw uitvoerige consultatie en intensief overleg met vertegenwoordigers van de betrokken organisaties plaatsgevonden in de hierboven al genoemde «gecombineerde werkgroep» (zie ook Kamerstukken II 2020/21, 29 279, nr. 625, p. 4). Dit heeft geresulteerd in een conceptversie van het wetsvoorstel die in juli 2020 op de website van de rijksoverheid is openbaar gemaakt.

In 2019 is de Commissie implementatie nieuw Wetboek van Strafvordering (Commissie-Letschert) ingesteld. Deze commissie had enerzijds als taak in kaart te brengen welke inspanningen nodig zijn bij de organisaties in de strafrechtketen om het nieuwe wetboek te kunnen invoeren en op basis daarvan een breed onderschreven voorstel voor de implementatie, inclusief kostenraming, op te stellen, en anderzijds de taak om de maatschappelijke relevantie van het nieuwe wetboek voor het voetlicht te brengen. De commissie heeft eind 2020 haar advies uitgebracht, waarin de commissie ook is ingegaan op de uitvoeringsconsequenties van dit wetsvoorstel. Op dit advies wordt hierna in paragraaf 10 («uitvoeringsconsequenties») ingegaan.

Het concept van dit wetsvoorstel, met daarin de inhoudelijke Boeken 1 tot en met 6 (de eerste vaststellingswet), is voor advisering aan de Raad van State voorgelegd in april 2021. In de zevende voortgangsrapportage (Kamerstukken II 2021/22, 29 279, nr. 712) is een update gegeven over de stand van zaken van het totale wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering (zie daarover ook paragraaf 7.3). Uit die zevende voortgangsrapportage blijkt onder meer dat de Afdeling advisering van de Raad van State in april 2022 advies heeft uitgebracht over de eerste vaststellingswet. In lijn met de mogelijkheden die de op 1 mei 2022 in werking getreden Wet open overheid biedt, heeft de Afdeling advisering van de Raad van State dit advies op 16 mei 2022 openbaar gemaakt. Deze openbaarmaking gaf de organisaties in de strafrechtketen de mogelijkheid om, in het kader van de eerdergenoemde gecombineerde werkgroep, te reageren op het advies van de Afdeling advisering.

7.3 Het sporenoverzicht wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering

In de zevende voortgangsrapportage wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering (Kamerstukken II 2021/22, 29 279, nr. 712) is een overzicht gegeven van de verschillende onderdelen van het wetgevingsproject. Om overzicht te geven en samenhang aan te brengen in de wetgevingsactiviteiten van het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering is voor elk van de verschillende onderdelen van het project een «spoor» opgesteld. Dit sporenoverzicht voor de wetgeving omvat alle wetgeving die nodig is voor de invoering van het nieuwe wetboek. Het beoogt bij te dragen aan het (in onderlinge samenhang) inzichtelijk maken van de diverse wetgevingstrajecten die voor de invoering van het nieuwe wetboek nodig zijn.

Innovatiespoor

Het eerste wetgevingsspoor betreft het innovatiespoor. Dit spoor bestaat uit de Innovatiewet Strafvordering (Stb. 2022, 276 en Kamerstukken 35869). De Innovatiewet Strafvordering, die op 1 oktober 2022 in werking is getreden, heeft als doel om vooruitlopend op (de Boeken 1 tot en met 6 van) het nieuwe Wetboek van Strafvordering al ervaring op te doen met enkele onderdelen in de vorm van vijf pilots. Onder meer uit de consultatieadviezen over de Boeken 1 tot en met 6 bleek dat dit van grote betekenis werd geacht. De wettelijke basis voor de pilots is, door middel van de Innovatiewet Strafvordering, neergelegd in het huidige Wetboek van Strafvordering (Titel X van het Vierde Boek, artikelen 553 tot en met 575).

Het betreft de onderwerpen prejudiciële procedure in strafzaken (artikelen 553 tot en met 555), vastleggen en kennisnemen van gegevens na inbeslagneming (artikelen 556 tot en met 558), opnamen van beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging en als wettig bewijsmiddel (artikelen 559 tot en met 569), bevoegdheden van de hulpofficier van justitie (artikel 570) en mediation na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting (artikelen 571 tot en met 574). Voor de laatste twee onderwerpen uit de Innovatiewet Strafvordering geldt dat deze regelingen nog niet zijn opgenomen in dit wetsvoorstel. Voor wat betreft het onderwerp hulpofficier van justitie geldt dat de evaluatie moet uitwijzen of de praktijkervaringen laten zien dat het opnemen ervan in het nieuwe wetboek wenselijk is. Voor het onderwerp mediation na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting geldt dat de evaluatie van onder meer de praktijkervaringen met de nieuw geïntroduceerde eindezaakverklaring door de rechter moet uitwijzen op welke wijze de regeling van deze vorm van mediation kan worden ingepast en of nadere aanpassingen van de regeling nodig zijn. Daarnaast wordt de praktijk van mediation in strafzaken betrokken in enkele evaluaties. Op basis van deze evaluatie wordt bezien of en op welke wijze mediation in het gehele strafproces nadere regeling behoeft (zie ook de toelichting op Boek 1, Titel 11.1 («Herstelrecht»)).

De pilots met de onderwerpen uit de Innovatiewet Strafvordering zijn op 1 oktober 2022 gestart. De pilots maken alle deel uit van een samenhangende pilotstructuur en worden door het WODC aan een evaluatie onderworpen. De uitkomsten van de evaluatie dienen in het laatste kwartaal van 2024 bekend te zijn. Vanwege de pilotstructuur rondom de Innovatiewet Strafvordering en de wenselijkheid om de uitkomsten van de evaluatie af te wachten, is ervoor gekozen om de onderdelen van die wet niet een op een over te nemen in dit wetsvoorstel. De komende jaren wordt in de pilots praktijkervaring opgedaan met de onderwerpen. Op basis van de uitkomsten van de evaluatie kan worden bezien of de beproefde regelingen een blijvende plaats in het nieuwe wetboek dienen te krijgen (pilot hulpofficier van justitie), op welke wijze de regeling het beste kan worden ingepast (pilot mediation), dan wel of de regelingen aanpassingen behoeven op basis van de praktijkervaringen. De uitkomsten van de evaluatie worden op een later moment, maar wel voor de inwerkingtreding, verwerkt in het nieuwe wetboek (zie hierna bij «aanvullingsspoor»).

Vaststellingsspoor

Het vaststellingsspoor vormt het tweede spoor van het wetgevingsproject nieuw Wetboek van Strafvordering en bevat twee vaststellingswetten. Het vaststellingsspoor bevat de kern van het wetgevingsproject: het nieuwe wetboek. Dit wetsvoorstel, met daarin de inhoud van de Boeken 1 tot en met 6, vormt de eerste vaststellingswet. De tweede vaststellingswet met de inhoud van de Boeken 7 en 8 (zie daarover ook paragraaf 7.2) volgt later. Omdat de tweede vaststellingswet de technische omzetting van al herziene boeken betreft, kan de eerste vaststellingswet zelfstandig worden behandeld door de Tweede en Eerste Kamer zonder dat het noodzakelijk is dat wordt gewacht op de tweede vaststellingswet. Zie voor meer informatie over het invoeringsspoor de zevende voortgangsrapportage (Kamerstukken II 2021/22, 29 279, nr. 712, paragraaf 2.5).

Invoeringsspoor

Het invoeringsspoor van het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt gevormd door de invoeringswet en de invoeringsrijkswet. De invoeringswetgeving bestaat uit verschillende onderdelen. De invoeringswet bevat allereerst de aanpassingswetgeving, waarmee andere wetten, waaronder het Wetboek van Strafrecht, worden aangepast aan het nieuwe wetboek (zie nader paragraaf 5). Daarnaast is in de invoeringswet het overgangsrecht opgenomen. In een aparte invoeringsrijkswet worden de diverse wijzigingen in de rijkswetten doorgevoerd. Zie voor meer informatie over het invoeringsspoor de zevende voortgangsrapportage (Kamerstukken II 2021/22, 29 279, nr. 712, paragraaf 2.5).

Aanvullingsspoor

Het laatste spoor in het wetgevingsproject betreft het aanvullingsspoor. De functie van de wetgeving in het aanvullingsspoor is dat de voortgang van de behandeling van de twee wetsvoorstellen in het vaststellingsspoor geen vertraging oploopt, maar dat wijzigingen of aanvullingen in het nieuwe wetboek in een apart, in omvang beperkt wetsvoorstel in procedure worden gebracht. Het gaat dan om een wetsvoorstel dat bij de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek daarin wordt verwerkt. Met andere woorden: een aanvullingswetsvoorstel wijzigt de teksten van het nieuwe wetboek als de vaststellingswetgeving al zo ver in de parlementaire behandeling is gevorderd, dat de teksten van het nieuwe wetboek vaststaan. Uitgangspunten voor de inrichting van het aanvullingsspoor zijn: dat de vaststellingswetgeving de hoofdstructuur en systematische samenhang in het nieuwe wetboek geeft, dat het wenselijk is dat een parlementaire behandeling daarvan voortvarend kan plaatsvinden, en dat aanpassingen die (afgezet tegen het geheel) betrekking hebben op een beperkt onderdeel, niet tot vertraging in de parlementaire behandeling van de vaststellingswetgeving als geheel leiden.

De aanleiding om een onderwerp mee te nemen in het aanvullingsspoor kan verschillend van aard zijn. Een onderwerp dat bijvoorbeeld meegenomen kan worden in een aanvullingswet is de uitkomst van de evaluaties van de pilots Innovatiewet Strafvordering. Mochten deze evaluaties aanleiding geven tot aanpassing (of in het geval van de pilot hulpofficier van justitie en mediation: tot opname) van de desbetreffende regelingen in het nieuwe wetboek, dan kunnen deze wijzigingen doorgevoerd worden via een aanvullingswet. De voortgang van de behandeling van de vaststellingswet hoeft daar dan niet op te wachten.

Voorts kan een aanvullingswet betrekking hebben op een van de in dit wetsvoorstel gereserveerde onderdelen van de vaststellingswetgeving. Het gaat om onderdelen die zijn gereserveerd omdat WODC-onderzoek moet worden verwerkt (strafvordering buiten het gebied van een rechtbank) of omdat een kabinetsstandpunt over een uitgebracht rapport leidt tot aanvulling van het wetboek (rapport van de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen (Commissie-Fokkens)). De teksten voor die gereserveerde onderdelen worden via een aanvullingswet dus in een later stadium opgenomen in het nieuwe wetboek, wederom zonder dat dat vertraging op hoeft te leveren van de behandeling van de vaststellingswet.

Sporenoverzicht uitvoeringsbesluiten

Zoals in de zesde voortgangsrapportage modernisering strafvordering (Kamerstukken II 2020/21, 29 279, nr. 625) is aangegeven vergt de invoering van het nieuwe wetboek ook algemene maatregelen van bestuur die onder het nieuwe wetboek ressorteren (uitvoeringsregelgeving). Deze algemene maatregelen van bestuur worden in de conceptfase op dezelfde wijze als bij het nieuwe wetboek samen met de organisaties werkzaam in de strafrechtspraktijk voorbereid (zie daarover paragraaf 7.2).

Wat betreft de algemene maatregelen van bestuur is het voornemen om de uitvoeringsregels in één algemene maatregel van bestuur per boek op te nemen. Voor een belangrijk deel betreft het omzetting en modernisering van bestaande algemene maatregelen van bestuur onder het huidige wetboek. Ook voor de uitvoeringsbesluiten is een soortgelijk overzicht van vier sporen vastgesteld en opgenomen in de zevende voortgangsrapportage (zie paragraaf 2.9 van die rapportage).

8 Grondrechten

8.1 Inleiding

Hiervoor in het algemeen deel van deze memorie van toelichting is op verschillende plaatsen aandacht besteed aan de verhouding tot de eerbiediging van de rechten en vrijheden die worden gewaarborgd door het EVRM, de andere mensenrechtenverdragen en de Grondwet. Dat behoeft geen verbazing te wekken aangezien het eerbiedigen van de rechten en vrijheden van de verdachte en van andere bij het strafproces betrokken personen behoort tot de belangrijke doelstellingen van het strafprocesrecht (zie paragraaf 1). Ook is in het voorgaande ingegaan op de positie en functie van het nieuwe wetboek (zie paragraaf 5). Daar is aangegeven dat het streven erop is gericht om in het nieuwe wetboek de verhouding tot het EVRM, de andere mensenrechtenverdragen en de Grondwet, te optimaliseren. De wetgever moet de strafvordering zo organiseren dat de grondrechten kunnen worden gerealiseerd. Het nieuwe wetboek in zijn geheel beoogt bij te dragen aan de doelstelling om grondrechten van verdachten, slachtoffers en andere betrokkenen in het strafproces tot hun recht te laten komen en deze alleen op grondwettelijk en verdragsrechtelijk toelaatbare gronden te beperken.

Het grote belang dat is gemoeid met de grondrechten van burgers in het strafprocesrecht rechtvaardigt om in deze paragraaf, in aanvulling op de paragrafen 1 en 5, nader stil te staan bij de wijze waarop het nieuwe wetboek de grondrechten waarborgt. Daarbij staan de drie voor het strafprocesrecht belangrijkste grondrechten en hun verhouding tot de inhoudelijk nieuwe bepalingen uit dit wetboek centraal. Het betreft het recht op vrijheid (artikelen 15 Grondwet, 5 EVRM en 9 IVBPR), het recht van de verdachte op een eerlijk proces (artikelen 17 Grondwet, 6 EVRM en 14 IVBPR) en het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, waaronder begrepen het recht op onaantastbaarheid van het lichaam, het huisrecht en het recht op bescherming van het telecommunicatiegeheim (artikelen 10, 11, 12 en 13 Grondwet, 8 EVRM en 17 IVBPR). Het accent ligt in deze paragraaf op de verhouding tot de Grondwet en het EVRM. Daarbij zal voor meer informatie worden verwezen naar de plaats in het artikelsgewijs deel van de toelichting waar de materie meer uitgebreid wordt besproken.

Op deze plaats kan nog worden opgemerkt dat ook het EU-handvest eisen kan stellen aan de inrichting van het nationale strafproces. Daarbij is van belang dat het EU-handvest is gericht tot de lidstaten wanneer zij het EU-recht ten uitvoer brengen. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie houdt dit in dat lidstaten zijn gebonden aan het EU-recht in alle gevallen waarin zij optreden binnen het toepassingsgebied van het EU-recht. Het EU-recht is in toenemende mate toepasselijk op het terrein van het strafprocesrecht. Bijgevolg neemt de betekenis van het EU-handvest voor het Nederlandse strafprocesrecht toe. Van het EU-handvest is met name Titel II van belang voor het strafprocesrecht. In Titel II zijn de vrijheden neergelegd, zoals het recht op vrijheid en veiligheid (artikel 6), het recht op eerbiediging van het privéleven (artikel 7) en het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8). Onder het EU-handvest kunnen ten aanzien van deze vrijheden slechts beperkingen worden gesteld met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel (artikel 52, eerste lid).

Het EU-handvest is geïnspireerd door de constitutionele tradities die de lidstaten gemeen hebben en in het bijzonder het EVRM. Ieder recht uit het EVRM heeft zijn equivalent in het EU-handvest. Voor zover het EU-handvest rechten bevat die corresponderen met rechten uit het EVRM, geldt dat de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde zijn als die welke er door het EVRM aan worden toegekend. Tussen het EHRM en het Hof van Justitie bestaat evenwel geen hiërarchische verhouding. Het EU-handvest en bijgevolg het Hof van Justitie kan een ruimere bescherming bieden dan het EVRM. Een voorbeeld van recente rechtspraak van het Hof van Justitie die belangrijk is voor de Nederlandse strafrechtspraktijk is het Prokuratuur-arrest (HvJ 2 maart 2021, C-746/18, ECLI:EU:C:2021:152) over de toegang tot bewaarde verkeers- en locatiegegevens. De betekenis van dit arrest komt nader aan de orde in de algemene inleiding op Boek 2 en de toelichting op artikel 2.1.7.

Het gaat in het navolgende om de verhouding tussen de genoemde grondrechten en de (belangrijkste) nieuwe bepalingen van het wetboek. Bedacht moet immers worden dat veel uit het huidige wetboek overgenomen bepalingen al mede uitdrukking geven aan de grondrechten. Een recent voorbeeld daarvan zijn de uit het huidige wetboek overgenomen bepalingen waarin de EU-richtlijnen met betrekking tot procedurele rechten van verdachten zijn geïmplementeerd, waaronder de bepalingen over het recht van de verdachte op bijstand van een raadsman in verband met het politieverhoor. Deze richtlijnen betreffen aspecten van het recht op een eerlijk proces en vinden mede hun aanleiding in de artikelen 6 EVRM, 47 en 48 EU-handvest en 14 IVBPR.

In het nieuwe wetboek zijn ook de uit het EVRM voortvloeiende positieve verplichtingen in het oog gehouden. Slachtoffers van ernstige misdrijven hebben er recht op dat de Staat deze strafbare feiten adequaat onderzoekt, vervolgt en bestraft. Tegen die achtergrond is bewaakt dat de toepassing van in aanmerking komende bevoegdheden tot opsporing bij deze misdrijven ook daadwerkelijk mogelijk is. Daarnaast kan worden gewezen op de nieuwe beklagprocedure waarin, in tegenstelling tot de huidige beklagprocedure, uitdrukkelijk is bepaald dat de rechtstreeks belanghebbende (het slachtoffer) niet alleen kan opkomen tegen een beslissing om geen vervolging in te stellen, maar ook tegen het uitblijven van opsporing (zie artikel 3.5.1).

8.2 Het recht op een eerlijk proces

Het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM) speelt een centrale rol in het strafprocesrecht. Daaraan is uitdrukking gegeven door in de eerste bepalingen van het nieuwe wetboek op te nemen dat de verdachte recht heeft op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn, en dat hij voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan (zie de toelichting op de artikelen 1.1.2 en 1.1.3). Met de keuze deze bepalingen in het wetboek op te nemen en aan het begin daarvan centraal te stellen, is ook uitgedrukt dat de doelstellingen van het EVRM en het wetboek met elkaar sporen. Sinds 2022 is het recht op een eerlijk proces ook in de Grondwet opgenomen (Wet van 6 juli 2022, Stb. 331).

Daarnaast zijn er tal van wijzigingen ten opzichte van het huidige wetboek aangebracht die aan een optimalisering van de verhouding tot artikel 6 EVRM bijdragen. Bij artikel 1.4.1 is aangegeven waarom het nieuwe verdachtenbegrip beter aansluit bij artikel 6 EVRM en de EU-richtlijnen inzake procedurele rechten van verdachten. Ook worden in meer bepalingen de rechten van de verdachte gekoppeld aan het moment van zijn eerste verhoor in plaats van aan het later vallende moment waarop de rechter in de zaak wordt betrokken. De verdachte die is verhoord kon de rechter-commissaris al om onderzoek verzoeken en kennisnemen van de processtukken, maar nu is onder meer ook voorzien in het recht van een verdachte die is verhoord op een kennisgeving van niet-vervolging indien de officier van justitie op basis van de uitkomsten van het opsporingsonderzoek seponeert (artikel 3.4.2) en in het recht van de verdachte om de rechtbank te verzoeken om te verklaren dat de zaak is geëindigd (artikel 3.1.3). Een ander voorbeeld vormt de nieuwe hoofdregel dat raadkamerzittingen openbaar zijn «tenzij», waar het huidige wetboek nog de omgekeerde hoofdregel bevat. In de toelichting op artikel 1.2.16 is aangegeven dat en waarom dit beter in lijn is met het recht op een openbare behandeling als opgenomen in artikel 6 EVRM.

Ook bevat het wetboek veel nieuwe bepalingen die zijn gericht op een betere voorbereiding van de vervolgingsbeslissing en, indien de zaak ter berechting wordt aangebracht, de terechtzitting («beweging naar voren»). Zie daarover paragaaf 4.8. Deze bepalingen dragen vanuit de optiek van het recht op een eerlijk proces bij aan een eerdere realisering van de verdedigingsrechten, waaronder het recht op kennisneming van de processtukken en het recht om verzoeken tot nader onderzoek in te dienen, bijvoorbeeld een aanvullend onderzoek of een tegenonderzoek (zie de artikelen 2.4.3 en 2.4.4). In dit verband verdienen de regelingen die bijdragen aan een versterking van het ondervragingsrecht van de verdachte bijzondere aandacht. Nieuw is dat in de wet is vastgelegd dat de raadsman van de verdachte bijzondere toegang kan worden verleend tot het verhoor van een getuige door een opsporingsambtenaar (zie de toelichting op artikel 2.3.11). En bij getuigenverhoren door de rechter-commissaris is de nieuwe hoofdregel dat de verdachte daarbij aanwezig mag zijn «tenzij», waar het huidige wetboek nog de omgekeerde hoofdregel bevat (zie de toelichting op artikel 2.10.29). Zoals in paragraaf 5 al werd aangestipt, is afgezien van het overnemen van de huidige bepaling over de bewijskracht van verklaringen van getuigen bij wie het ondervragingsrecht niet volledig is gerealiseerd. De huidige wetsbepaling strekt er in de kern slechts toe rechtspraak van het EHRM te codificeren, en loopt daardoor noodzakelijkerwijs uit de pas met de latere ontwikkelingen in die rechtspraak. Daarom is nu voorzien in een wettelijke bepaling die inhoudt dat het bewijs niet in beslissende mate kan steunen op mededelingen van een persoon die de verdachte niet heeft kunnen ondervragen, tenzij het recht op een eerlijk proces daardoor niet wordt geschonden. Daarmee speelt het wetboek flexibel in op de aan veranderingen onderhevige rechtspraak van het EHRM op dit punt. Daardoor kan een vrijspraak voor een ernstig misdrijf worden voorkomen in gevallen waarin op de voorhanden zijnde bewijsmiddelen een veroordeling kan worden gebaseerd die met het recht op een eerlijk proces verenigbaar is. Zo kan recht worden gedaan aan de legitieme aanspraken van slachtoffers en de samenleving op een adequate bestraffing, welke aanspraken onder omstandigheden kunnen worden gebaseerd op uit het EVRM voortvloeiende positieve verplichtingen. Zie nader de toelichting op artikel 4.3.11, eerste lid.

Wat betreft de doorwerking van artikel 6 EVRM in de regeling van het hoger beroep verdient aandacht dat het verlofstelsel niet in Boek 5 (rechtsmiddelen) terugkeert. Dit heeft behalve praktische redenen mede als achtergrond dat de motivering van de beslissing om geen verlof te verlenen enkele malen in strijd is geoordeeld met artikel 6 EVRM onderscheidenlijk artikel 14 IVBPR door onderscheidenlijk het EHRM en het VN-mensenrechtencomité (zie de toelichting op Boek 5, Afdeling 4.1.1).

Ook in Boek 6 (bijzondere regelingen) speelt artikel 6 EVRM een rol. Dit boek bevat een nieuwe regeling met betrekking tot verdachten die door beperking of ziekte onvoldoende in staat zijn aan het strafproces deel te nemen. Het wettelijk vereiste dat de verdachte voldoende in staat is het strafproces tegen hem te begrijpen en hieraan deel te nemen, is een vertaling van het recht op een effectieve deelname aan het strafproces (zie toelichting op Boek 5, Titel 1.2).

Tot nu toe ging het vooral over de betekenis van artikel 6 EVRM voor het strafproces. Het artikel is echter ook voor de bevoegdheden in het opsporingsonderzoek van belang. In Boek 2 wordt de aan artikel 6 EVRM ontleende regel dat opsporingsambtenaren personen niet tot andere strafbare feiten mogen brengen dan die waarop hun opzet al tevoren was gericht (het uitlokkingsverbod), algemeen gemaakt (zie de toelichting op artikel 2.1.4). Ook zijn nieuwe bevoegdheden getoetst aan het nemo tenetur-beginsel dat in artikel 6 EVRM besloten ligt. Dat beginsel, dat inhoudt dat verdachten niet aan hun eigen veroordeling hoeven mee te werken, houdt primair verband met het zwijgrecht van de verdachte. Het beginsel wordt geschonden geacht wanneer het gebruik voor het bewijs van onder dwang van de verdachte verkregen materiaal zijn recht om te zwijgen van zijn betekenis zou ontdoen. Bij de nieuwe bevoegdheid tot het doen van onderzoek naar fysieke eigenschappen van de verdachte waaraan hij moet meewerken en de bevoegdheid tot het onder dwang ontgrendelen van de biometrische beveiliging van bijvoorbeeld een smartphone, wordt uitgebreid uiteengezet dat en waarom dit beginsel met deze nieuwe bevoegdheden wordt gerespecteerd (zie de toelichting op de artikelen 2.6.15 en 2.7.44, tweede lid). Overigens wordt ook op het gebied van het strafrechtelijk bewijsrecht (Boek 4) recht gedaan aan het nemo tenetur-beginsel met de nieuwe bepaling dat het bewijs niet kan steunen op verklaringen die de verdachte op grond van een wettelijke verplichting tot het verstrekken van informatie heeft afgelegd, tenzij het recht op een eerlijk proces daardoor niet is geschonden. Ook deze bepaling optimaliseert de verhouding tot artikel 6 EVRM en de daarop gebaseerde rechtspraak van het EHRM (zie de toelichting op artikel 4.3.11, tweede lid).

8.3 Het recht op vrijheid

Het recht op vrijheid (artikelen 15 Grondwet en 5 EVRM) is onder meer van belang voor de inverzekeringstelling en de voorlopige hechtenis. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat de motivering van een bevel tot voorlopige hechtenis niet «algemeen en abstract» mag zijn. De motivering moet worden toegespitst op de persoon van de verdachte en verwijzen naar concrete feiten en omstandigheden die de voorlopige hechtenis rechtvaardigen. Naarmate de voorlopige hechtenis langer duurt worden strengere eisen gesteld aan de toepassing ervan en aan de daarvoor gegeven motivering. In het nieuwe wetboek worden de bestaande, streng geformuleerde motiveringsvoorschriften gehandhaafd (zie artikel 2.5.21). Waar het op aankomt, is dat de motivering van beslissingen over het voortduren van de voorlopige hechtenis in de praktijk wordt verbeterd (zie de toelichting op Boek 2, Hoofdstuk 5). Uit de rechtspraak van het EHRM volgt verder dat vrijheidsbeneming alleen is toegelaten als alternatieven daarvoor op goede gronden niet in aanmerking komen. Het is tegen deze achtergrond dat in het nieuwe wetboek de algemene plicht wordt opgenomen voor de rechter om na te gaan of de voorlopige hechtenis (al dan niet onder voorwaarden) kan worden geschorst (zie artikel 2.5.31). Ten slotte heeft de rechtspraak van het EHRM met betrekking tot artikel 5 een rol gespeeld bij de keuze voor een wat andere inbedding van de toets van de inverzekeringstelling door de rechter-commissaris (zie de toelichting op artikel 2.5.17).

8.4 Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer

Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikelen 10 tot en met 13 Grondwet en 8 EVRM) speelt onder meer een rol in de regeling van de bevoegdheden in het opsporingsonderzoek. Zoals opgemerkt in paragraaf 5 hebben de richtsnoeren die het EHRM in zijn rechtspraak met betrekking tot artikel 8 EVRM heeft neergelegd, een belangrijke rol gespeeld bij het normeren van de toepassing van bevoegdheden in het opsporingsonderzoek.

Het uitgangspunt dat zwaardere toepassingscriteria gelden naarmate de inbreuk op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer ingrijpender is, is ook in het nieuwe wetboek leidend. Naast de uitwerking van beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in de wettelijke toepassingscriteria van de verschillende bevoegdheden zelf, is nieuw dat de beginselen van doelbinding, proportionaliteit en subsidiariteit als algemene bepalingen van het opsporingsonderzoek zijn opgenomen (zie de artikelen 2.1.2 en 2.1.3). Zij brengen mee dat elke bevoegdheidsuitoefening in het concrete geval aan deze algemene bepalingen moet voldoen.

Bij elkaar genomen – dus de wettelijke toepassingscriteria in de omschrijving van de afzonderlijke bevoegdheden in combinatie met de algemene bepalingen van het opsporingsonderzoek – bevordert de normering van het opsporingsonderzoek in Boek 2 dat alleen dan door bevoegdheidsuitoefening een inbreuk op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt als voldaan is aan de grondwettelijke beperkingsgronden en aan het verdragsrechtelijke vereiste in artikel 8, tweede lid, EVRM dat dit bij wet is voorzien en in het concrete geval een legitiem doel dient en noodzakelijk is in een democratische samenleving. Zie nader de toelichting op de artikelen 2.1.2 en 2.1.3.

In paragraaf 9 wordt verder ingegaan op de bevoegdheden tot (specifiek) het vergaren van gegevens en de verhouding tot het grondrecht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de daarbij behorende beperkingsgronden.

In artikel 8 EVRM ligt ook het recht op onaantastbaarheid van het lichaam besloten. Omdat dit recht, dat ook in artikel 11 Grondwet is verankerd, niet ophoudt met de dood, is voorzien in een nieuwe regeling van onderzoek met betrekking tot het lichaam van overleden verdachten en overleden slachtoffers (zie de toelichting op Boek 2, Hoofdstuk 6, en op artikel 2.6.24).

Het nieuwe wetboek schrijft bij een doorzoeking van een woning ter inbeslagneming en bij ingrijpender vormen van onderzoek met betrekking tot het lichaam voor – en dat is nieuw – dat het verrichten van deze handelingen met toestemming van betrokkene alleen mogelijk is als deze vooraf om toestemming is gevraagd, op het doel van de handeling is gewezen en op de gevolgen van zijn toestemming. Het recht op eerbiediging van de onaantastbaarheid van het lichaam en het huisrecht zijn ermee gediend dit vereiste bij deze ingrijpender bevoegdheden ook in de wet vast te leggen (zie de toelichting op de artikelen 2.6.3 en 2.7.14).

Ook is de bijzondere bescherming die in het nieuwe wetboek is voorzien voor telecommunicatie die bij een derde berust, uitgebreid tot alle gevallen waarin het telecommunicatiegeheim geldt, dus ongeacht het communicatiemiddel. Dit is in lijn met artikel 13 Grondwet. Zie de toelichting op de artikelen 2.7.16, 2.7.42 en 2.8.13.

9 Privacy en gegevensvergaring

9.1 Overzicht nieuwe bevoegdheden tot gegevensvergaring

In paragraaf 8 is in algemene zin ingegaan op de verhouding van het nieuwe wetboek tot de grondrechten, in het bijzonder op de verhouding tot de Grondwet en het EVRM. In deze paragraaf wordt, mede naar aanleiding van het advies van de Autoriteit persoonsgegevens, nader aandacht besteed aan de verhouding van de nieuwe bevoegdheden in het opsporingsonderzoek die zijn gericht op gegevensvergaring of die het mogelijk maken dat onderzoek aan gegevens wordt verricht tot het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, zoals vastgelegd in de artikelen 10 tot en met 13 Grondwet en 8 EVRM. Het gaat daarbij met name om een aantal bevoegdheden in Boek 2 met betrekking tot het lichaam (Hoofdstuk 6), met betrekking tot voorwerpen en gegevens (Hoofdstuk 7), heimelijke bevoegdheden (Hoofdstuk 8) en extra mogelijkheden in een verkennend onderzoek (Hoofdstuk 9). De meeste bevoegdheden in deze hoofdstukken kunnen ook onder het huidige recht worden uitgeoefend. In algemene zin zijn die bevoegdheden opnieuw gesystematiseerd ten behoeve van de inzichtelijkheid van de wettelijke regeling. Ook zijn zij geactualiseerd en toegesneden op de ontwikkeling van nieuwe technieken. Zie nader de algemene toelichting op Boek 2 (onder «actualisering bevoegdheden»).

In paragraaf 4.3 is een samenvatting gegeven van de belangrijkste nieuwe bevoegdheden die in Boek 2 zijn opgenomen. Daar zijn ook de belangrijkste bevoegdheden tot gegevensvergaring genoemd. Het belang om de verhouding tussen de bevoegdheden tot gegevensvergaring en het recht op (informationele) privacy te schetsen, rechtvaardigt om in deze paragraaf nader op deze materie in te gaan.

Nieuw in het zesde hoofdstuk van Boek 2, dat ziet op de bevoegdheden met betrekking tot het lichaam, zijn de bevoegdheid om voor identiteitsvaststelling vingerafdrukken te nemen van de verdachte die staande is gehouden (artikel 2.6.9), de bevoegdheid om gebitsafdrukken en lichaamsindrukken van de verdachte te nemen (artikel 2.6.13), de bevoegdheid om van de verdachte een of meer haren af te nemen voor vergelijkend haaronderzoek of isotopenonderzoek en de bevoegdheid om van de verdachte lichaamsmateriaal af te nemen voor een toxicologisch of microbiologisch onderzoek (artikel 2.6.14).

Onderzoeken die een beperking van grondrechten opleveren en volgens het geldende recht alleen op basis van vrijwilligheid bij verdachten kunnen worden verricht, terwijl de inzet daarvan noodzakelijk wordt geacht voor de opheldering van strafbare feiten, zijn van een wettelijke basis voorzien opdat zij, daar waar nodig en met waarborgen omkleed, tegen hun wil kunnen worden uitgevoerd. Het gaat hierbij om het maken van een beeldopname van een deel van het lichaam van de verdachte waaronder een irisscan (artikel 2.6.12) en om onderzoek ten aanzien van fysieke eigenschappen, zoals handschriftonderzoek of spraakvergelijking (artikel 2.6.15).

In het zevende hoofdstuk van Boek 2 zijn de bevoegdheden met betrekking tot voorwerpen en gegevens geregeld. Nieuw is een actualisering van de bevoegdheden met betrekking tot de vergaring en het onderzoek van gegevens, mede gebaseerd op het rapport van de Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk. Er zijn aanvullende regels geformuleerd voor het onderzoeken van gegevens in een inbeslaggenomen digitale-gegevensdrager of een inbeslaggenomen geautomatiseerd werk en voor het onderzoeken van gegevens die eerder daaruit zijn overgenomen (Titel 7.3). Ook de mogelijkheden voor een netwerkzoeking (artikel 2.7.40) zijn uitgebreid door deze ook mogelijk te maken na inbeslagneming van een digitale-gegevensdrager of een geautomatiseerd werk. Verder is nieuw de bevoegdheid om na inbeslagneming kennis te nemen van gegevens die op het moment van inbeslagneming nog niet op het apparaat stonden (artikel 2.7.39). Deze bevoegdheid is, evenals de netwerkzoeking na inbeslagneming, opgenomen in de Innovatiewet Strafvordering. Dat geldt ook voor de nieuwe bevoegdheid om tegen de wil van betrokkene de maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn voor het ongedaan maken van een biometrische beveiliging van een digitale-gegevensdrager of geautomatiseerd werk of biometrische versleuteling van gegevens (artikel 2.7.43). Met betrekking tot het verstrekken van gegevens door derden wordt in Afdeling 7.3.3, net als in de huidige wet, onderscheid gemaakt naar de aard van de gegevens (identificerende gegevens, gevoelige gegevens en andere gegevens). Daarbij is aangesloten bij de Algemene verordening gegevensbescherming en de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming. Afhankelijk van de aard van de te verstrekken gegevens is betrokkenheid van een hogere autoriteit vereist en gelden zwaardere verdenkingscriteria. Nieuw in deze afdeling zijn: de mogelijkheid tot het stellen van voorvragen (artikel 2.7.46, vijfde lid), het generiek bevel tot verstrekking van gegevens voor de periode van twee weken (artikel 2.7.46, zesde lid), het «bevel op naam» (artikel 2.7.47, vijfde lid en 2.7.49, vijfde lid), de mogelijkheid te bevelen dat een derde een data-analyse uitvoert (artikel 2.7.50) en een bepaling over de vrijwillige verstrekking van gegevens (artikel 2.7.54). Zie nader de toelichting bij Afdeling 7.3.3 van Boek 2.

Nieuwe bevoegdheden in Hoofdstuk 8 van Boek 2 die betrekking hebben op gegevensvergaring betreffen het stelselmatig overnemen van persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen (artikel 2.8.8), een meer indringende vorm van stelselmatige inwinning van informatie (artikel 2.8.11, tweede lid), infiltratie op een persoon (artikel 2.8.12) en stelselmatige locatiebepaling (artikel 2.8.18). Bij het vastleggen van vertrouwelijke communicatie in artikel 2.8.15 is een regeling opgenomen voor het betreden van een besloten plaats of woning ter voorbereiding van het daadwerkelijke vastleggen van de communicatie (leden 5 tot en met 7).

Hoofdstuk 9 van Boek 2 regelt het verkennend onderzoek. Nieuw is daarin de bevoegdheid om stelselmatig persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen over te nemen (artikel 2.9.1).

In de artikelsgewijze toelichting – in de algemene toelichting bij Boek 2 en de toelichting bij de Hoofdstukken 6, 7, 8 en 9 van dat boek alsmede de toelichting bij de bepalingen waarin deze bevoegdheden zijn opgenomen – wordt in algemene zin ingegaan op de normeringssystematiek, ook in het licht van de (potentiële) inbreuk op het recht op privacy, en worden de gemaakte keuzes nader toegelicht. Hieronder wordt in aanvulling daarop nog het volgende opgemerkt ten aanzien van (specifiek) de nieuwe bevoegdheden tot gegevensvergaring.

9.2 Wettelijke normering van de nieuwe bevoegdheden tot gegevensvergaring

Het vergaren van gegevens en het onderzoeken van gegevens vormen een beperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Een beperking van dit recht moet voldoen aan de grondwettelijke beperkingsgronden, die regeling bij of krachtens de wet vergen, en aan het verdragsrechtelijke vereiste in artikel 8, tweede lid, EVRM dat die beperking bij de wet is voorzien, een legitiem doel dient en noodzakelijk is in een democratische samenleving. In een wettelijke grondslag wordt voorzien door voor de nieuwe bevoegdheden een wettelijke grondslag in het nieuwe wetboek op te nemen. Nu de gegevens worden verzameld met het oog op de opsporing, vervolging en berechting van strafbare feiten en de tenuitvoerlegging van sancties, is ook sprake van een legitiem doel in de bedoelde zin. Het verdragsrechtelijke noodzakelijkheidsvereiste vertaalt zich in de wijze waarop beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in de wettelijke toepassingscriteria van de verschillende bevoegdheden zelf zijn verwerkt, en in de beginselen van doelbinding, proportionaliteit en subsidiariteit als algemene bepalingen van het opsporingsonderzoek (zie de artikelen 2.1.2 en 2.1.3). Deze algemene bepalingen brengen mee dat elke bevoegdheidsuitoefening in het concrete geval aan deze algemene bepalingen moet voldoen.

Uit de grondwettelijke en verdragsrechtelijke beperkingsgronden vloeit het algemene uitgangspunt voort dat naarmate de bevoegdheid ingrijpender is (een grotere inbreuk maakt), zwaardere wettelijke toepassingscriteria gelden. Deze criteria betreffen voornamelijk de toepasselijke verdenkingscriteria en de bevoegde autoriteit. Dit algemene uitgangspunt geldt ook voor in deze paragraaf centraal staande bevoegdheden tot gegevensvergaring die een inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene. Dit brengt mee dat naarmate de bevoegdheidsuitoefening een grotere inbreuk maakt op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer een hoger verdenkingscriterium geldt en/of een hogere autoriteit toestemming moet geven of de bevoegdheid zelf moet uitoefenen. Bij specifiek de nieuwe regeling van het onderzoek van gegevens is aan dit algemene uitgangspunt mede uitwerking gegeven door uit te gaan van een driedeling waarbij de toepassingscriteria in zwaarte oplopen naargelang de mate van inbreuk op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (van een onderzoek dat een beperkte inbreuk maakt naar een stelselmatig onderzoek en een ingrijpend stelselmatig onderzoek). Zie nader de toelichting op artikel 2.7.38. Overigens zijn de verdenkingscriteria en de bevoegde autoriteit niet de enige wettelijke toepassingscriteria waarin het algemene uitgangspunt zich vertaalt: ook zijn verschillende (ingrijpendere) bevoegdheden aan een termijn gebonden, zodat voorkomen wordt dat gedurende langere tijd, zonder een nadere beslissing over het voortzetten van de bevoegdheidsuitoefening, inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene wordt gemaakt.

Het geheel aan toepassingscriteria is in het algemeen, en bij de nieuwe bevoegdheden tot gegevensvergaring in het bijzonder, steeds zodanig gekozen dat in de praktijk een inbreuk op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer alleen wordt gemaakt wanneer dat noodzakelijk en gerechtvaardigd is.

In dit verband is van belang op te merken dat, zoals in de algemene toelichting op Boek 2 (onder «actualisering van bevoegdheden») is aangegeven, de toepassingscriteria voor de uitoefening van bestaande bevoegdheden – vooral het toepasselijke verdenkingscriterium en de bevoegde autoriteit – weliswaar grotendeels dezelfde zijn gebleven, maar in een beperkt aantal gevallen zijn gewijzigd. De beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit zijn, behalve bij de uitoefening van bevoegdheden in het concrete geval, ook van betekenis bij de abstracte afweging door de wetgever welke voorwaarden in de wet moeten worden verbonden aan de uitoefening van bevoegdheden. Zij komen onder andere tot uiting in het genoemde algemene uitgangspunt dat naarmate een bevoegdheid ingrijpender is deze aan zwaardere wettelijke toepassingscriteria is gebonden. Deze beginselen brengen in het licht van dit uitgangspunt mee dat de wettelijke toepassingscriteria voor de uitoefening van bevoegdheden met elkaar in evenwicht moeten zijn, dat wil zeggen: bevoegdheden van vergelijkbare mate van ingrijpendheid dienen van daarmee corresponderende toepassingscriteria te zijn voorzien die onderling niet te zeer uiteenlopen. Bij de actuele weging van de toepassingscriteria in het wettelijk stelsel als geheel hebben deze beginselen er bij een beperkt aantal bevoegdheden toe geleid dat de daarvoor nu geldende toepassingscriteria enigermate zijn verzwaard of verlicht. Bij grootschalig DNA-onderzoek (artikel 2.6.4) en bij zwaardere vormen van het stelselmatig inwinnen van informatie (artikel 2.8.11, tweede lid) zijn de verdenkingscriteria die het huidige wetboek daarbij hanteert, enigermate verzwaard, evenals bij het betreden van een woning met als doel het vastleggen van vertrouwelijke communicatie (artikel 2.8.15). De reden hiervan is dat de zwaarte en ingrijpendheid van deze bevoegdheden tegenwoordig hoger moet worden ingeschat dan voorheen. Bij lichtere vormen van DNA-verwantschapsonderzoek (artikel 2.6.18) is het verdenkingscriterium in lijn gebracht met de criteria die ook gelden voor het klassieke DNA-onderzoek (artikel 2.6.17) en het DNA-onderzoek naar uiterlijk waarneembare persoonskenmerken (artikel 2.6.19). Bij een aantal bevoegdheden, waaronder de voor het onderwerp gegevensvergaring relevante bevoegdheid tot het verrichten van een gedwongen DNA-onderzoek, is het vereiste dat ernstige bezwaren tegen de verdachte bestaan in het nieuwe wetboek niet overgenomen.

In de bepalingen met betrekking tot het verstrekken van gegevens door derden zijn wijzigingen doorgevoerd hoofdzakelijk met het oog op de consistentie van het systeem van het onderzoek van gegevens. Voor het bevel tot directe verstrekking van toekomstige gegevens (artikel 2.7.49, tweede lid) is niet langer een machtiging van de rechter-commissaris vereist. Voor een bevel tot het bevriezen van gegevens (artikel 2.7.45) geldt een minder zwaar verdenkingscriterium dan voorheen.

9.3 Verdere gegevensverwerking en de toepassing van algoritmen en artificiele intelligentie (AI)

Met de voortschrijdende digitalisering van de samenleving en de ontwikkeling van daarmee verband houdende technologieën is het vraagstuk van de wijze waarop de opsporing omgaat met zeer grote hoeveelheden gegevens, waaronder grote aantallen persoonsgegevens, van toenemend belang geworden. Cybercriminaliteit in brede zin neemt jaarlijks toe en digitale technieken, zoals encryptie, worden door criminelen ook steeds vaker ingezet om het plegen van misdrijven mogelijk te maken door daarmee de gepleegde misdrijven, de eigen identiteit en de communicatie met andere criminelen te verbergen. Cybercriminaliteit is voor de (al dan niet georganiseerde) criminaliteit een aantrekkelijk verdienmodel. De opbrengsten zijn hoog en de pakkans laag.

Het belang van een effectieve bestrijding van deze criminaliteit is evident. De digitalisering en de technologische ontwikkelingen bieden ook nieuwe mogelijkheden voor de opsporing. Door computers, servers en digitale-gegevensdragers in beslag te nemen of te op afstand binnen te dringen, vergaart de opsporing steeds vaker zeer grote hoeveelheden gegevens. Zo heeft bijvoorbeeld het toegankelijk maken van communicatie die verliep via de servers van aanbieders van cryptocommunicatie als Ennetcom, EncroChat en SkyECC de politie in de afgelopen jaren inzicht gegeven in vele miljoenen berichten en gesprekken over het begaan van misdrijven, die hebben geleid en nog kunnen leiden tot vele strafzaken.

Het enkele vergaren van grote hoeveelheden gegevens is hierbij slechts het begin. Om bruikbaar te zijn voor de opsporing moeten de gegevens nader worden geanalyseerd en in verband worden gebracht met elkaar en met andere beschikbare gegevens. De ontwikkeling van de techniek, zoals al dan niet zelflerende algoritmen, stelt de opsporing in staat om dergelijke grote hoeveelheden gegevens te verwerken en dergelijke verbanden te ontdekken. Voor een effectieve bestrijding van (georganiseerde) criminaliteit is er voor de opsporing een toenemende noodzaak om gegevens waarover al wordt beschikt verder te onderzoeken en hieraan nieuwe informatie te ontlenen.

Met deze ontwikkelingen kan er in toenemende mate niet alleen sprake zijn van een inbreuk op de privacy van burgers door de inzet van bevoegdheden om gegevens te vergaren maar ook door de verdere verwerking van die gegevens. Traditioneel wordt het vergaren van gegevens ten behoeve van de opsporing genormeerd door het Wetboek van Strafvordering en de verdere verwerking door (met name) de Wet politiegegevens (Wpg) en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg). Dit onderscheid tussen de normering van het vergaren van gegevens en de normering van het (verder) verwerken van gegevens is in het nieuwe wetboek als uitgangspunt gehandhaafd. Niettemin zijn, in navolging van de aanbevelingen van de hierboven al genoemde Commissie modernisering opsporingsonderzoek in het digitale tijdperk, in het nieuwe wetboek ten aanzien van bepaalde gegevensverwerkingen nadere regels gesteld, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van het onderzoek van een inbeslaggenomen smartphone. In haar rapport heeft de commissie de samenhang benadrukt tussen de normering van de vergaring van gegevens en het gebruik van die gegevens door de opsporing. Het Wetboek van Strafvordering en de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens moeten in samenhang het opsporingsonderzoek reguleren op een manier die een goede balans biedt tussen enerzijds de effectiviteit van de rechtshandhaving en anderzijds rechtsbescherming in de vorm van afdoende waarborgen die inbreuken op grondrechten kunnen legitimeren als noodzakelijk in een democratische samenleving, aldus de commissie.

Aanvankelijk bestond het voornemen om een nieuwe gegevensverwerkingswet op het terrein van politie en justitie tot stand te brengen ter vervanging van de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens. In die wet zou de normering van gegevensverwerking haar beslag krijgen in samenhang met de normering van gegevensvergaring in het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Tegen de achtergrond van dit voornemen was de keuze gemaakt om een aantal van de bepalingen uit het huidige wetboek, die betrekking hebben op de wijze waarop verzamelde gegevens (verder) een bepaling (artikel 1.11.11) die het mogelijk maakte om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels te stellen over de verwerking van gegevens die door de uitoefening van de bevoegdheden zijn verkregen. In deze algemene maatregel van bestuur zouden de bedoelde bepalingen uit het huidige wetboek die zien op (verdere) gegevensverwerking tijdelijk worden ondergebracht. Deze voorziening zou tijdelijk van aard zijn en komen te vervallen zodra de eerder aangekondigde nieuwe gegevensverwerkingswet op het terrein van politie en justitie tot stand was gebracht. Het ging hierbij om de huidige artikelen 27b, 55c, vierde lid, 61a, derde lid, 125n, 126nb, vierde lid, 126cc, 126dd, 126hh, 126jj, derde lid, laatste zin, en vijfde lid, 151a, achtste lid, en 195a, vijfde lid.

Een aantal ontwikkelingen heeft ertoe geleid dat artikel 1.11.11 niet langer is opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel. Allereerst is inmiddels duidelijk geworden dat de nieuwe gegevensverwerkingswet er niet komt omdat voor de realisatie en implementatie daarvan geen financiële middelen beschikbaar zijn (Kamerstukken II 2021/22, 32 761, nr. 218). Een tijdelijke regeling zoals vervat in artikel 1.11.11 ligt dan ook niet langer in de rede. Een tweede reden voor het niet opnemen van artikel 1.11.11 vindt zijn grondslag in de door de Radboud Universiteit in opdracht van het WODC uitgevoerde verkennende studie naar de relevante gezichtspunten bij de normering van het verwerken van persoonsgegevens voor strafvorderlijke doeleinden (M.I. Fedorova, R.M. te Molder, M.J. Dubelaar, S.M.A. Lestrade, T.F. Walree, Strafvorderlijke gegevensverwerking, Nijmegen 2022). Een van de conclusies van de onderzoekers in het onderzoeksrapport is dat het maken van een onderscheid tussen het vergaren en de verdere verwerking van gegevens weliswaar nuttig is met het oog op de normering, maar dat het vergaren en verwerken van gegevens zich niet altijd eenvoudig van elkaar laten scheiden. Het voorgenomen strikte onderscheid in het nieuwe Wetboek van Strafvordering tussen enerzijds de normering van de vergaring van gegevens door strafvorderlijke bevoegdheden en anderzijds de (verdere) verwerking van gegevens valt volgens het rapport niet goed te verdedigen. Het ligt volgens de onderzoekers meer voor de hand om te kijken in welke context en met welk doel verwerkingshandelingen worden verricht en aan de hand daarvan te bepalen in welke wet welk onderwerp thuishoort. In het rapport wordt voorgesteld om verwerkingshandelingen die zijn gericht op kennisvermeerdering en een strafvorderlijk doel dienen in het nieuwe Wetboek van Strafvordering op te nemen en aldaar te normeren. De overige verwerkingshandelingen kunnen dan in de Wet politiegegevens worden genormeerd. Daarmee wordt volgens de onderzoekers recht gedaan aan het uitgangspunt dat het Wetboek van Strafvordering de inzet en uitoefening van opsporingsmethoden normeert, zoals dat ook voortvloeit uit het strafvorderlijk legaliteitsbeginsel. Tegelijkertijd wordt het wetboek niet belast met allerlei normen die minder van belang zijn voor het strafproces en de daarin beschermde belangen.

Hoewel de nieuwe gegevensverwerkingswet er niet komt, blijft de noodzaak dus bestaan om na te denken en beleid te ontwikkelen over de normering van de omgang door de opsporing met al (door de uitoefening van opsporingsbevoegdheden) vergaarde gegevens en in het bijzonder de omgang met grote hoeveelheden persoonsgegevens. De richting waarin de normering zich zou moeten begeven, laat zich echter nog niet altijd precies vaststellen. Zo worden in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie in toenemende mate strenge eisen gesteld aan het vergaren van en de toegang tot grote gegevensbestanden, zeker als daar de gegevens van vele burgers in kunnen zitten die niets met criminaliteit te maken hebben. De reikwijdte en strekking van deze jurisprudentie is echter nog niet uitgekristalliseerd. Het is dus zaak om de technologische ontwikkelingen en de rechtsontwikkeling nauwgezet te blijven volgen. In dat kader zal worden bezien waar en op welke wijze de voornoemde bepalingen inzake gegevensverwerking een plaats krijgen. In dit wetsvoorstel zijn ze dan ook nog niet opgenomen. Door middel van een aanvullingswet kunnen zij alsnog een plaats in het nieuwe Wetboek van Strafvordering krijgen. Mocht opname in de Wet politiegegevens om bovengenoemde redenen voor de hand liggen, dan worden de artikelen via de invoeringswet in de Wet politiegegevens opgenomen.

Artificiële intelligentie (AI)

Voor het stellen van kaders voor de ontwikkeling en toepassing van artificiële intelligentie (AI), waarbij het gaat om algoritmes die op basis van het verwerken van grote hoeveelheden gegevens zelflerend zijn, kan in dit verband overigens worden gewezen op het werk van de Europese Unie aan een verordening inzake AI, die als doel heeft ervoor te zorgen dat AI-systemen die op de Europese markt worden gebracht en gebruikt, kunnen worden vertrouwd: ze moeten veilig zijn en zijn gebaseerd op Europese waarden en fundamentele rechten. Verder wordt in Nederland gewerkt aan een algoritmeregister voor overheden en een toezichthouder voor algoritmes. Vele kamerbrieven geven blijk van de aandacht die de regering en de opsporing hebben voor de ontwikkelingen op het terrein van het verwerken van grote hoeveelheden gegevens en de toepassing van AI (zie bijvoorbeeld de brief «Hoofdlijnen beleid voor digitalisering», Kamerstukken II 2021/22, 26 643, nr. 842 en het Strategisch Actieplan voor AI (SAPAI), Kamerstukken II 2019/20, 26 643, nr. 640). De regering onderkent dat AI een technologie is die zich nog sterk ontwikkelt en zich geleidelijk in de maatschappij aan het inbedden is. Zo zal AI een steeds belangrijkere rol gaan spelen op tal van terreinen, waaronder ook de opsporing van strafbare feiten.

Eén van de toepassingen van AI is het doen van voorspellingen. Voorspellende instrumenten voor de opsporing maken gebruik van grote hoeveelheden gegevens die door middel van algoritmen worden geanalyseerd en kunnen leiden tot bepaalde voorspellingen inzake criminaliteit. Hierbij wordt doorgaans een onderscheid gemaakt tussen de vorm van voorspellen die «predictive mapping» wordt genoemd en de vorm die «predictive identification» wordt genoemd. Op basis van «predictive mapping» worden plaatsen («hotspots») geïdentificeerd waar de kans op bepaalde vormen van criminaliteit het grootst is. Het gaat daarbij om het waar en wanneer van criminaliteit. «Predictive identification» gaat verder en houdt in dat personen of groepen worden aangewezen als potentiële misdadigers of slachtoffers.

Het door de politie ontwikkelde Criminaliteit Anticipatie Systeem (CAS) is een voorbeeld van een hotspot-benadering waarbij op basis van bestaande data wordt bepaald waar het waarschijnlijk is dat bepaalde vormen van verstoring van de openbare orde of criminaliteit voorkomen. Gebruik van het CAS levert een verwachting voor een bepaald gebied op en geeft geen output die tot personen is te herleiden. Het gaat daarbij dus om «predictive mapping» en niet om de vraag wie een grotere kans maakt om betrokken te raken bij een incident («predictive identification»).

Op basis van de verwachtingen die CAS levert, kan een aanpak van de problematiek voor de desbetreffende week worden vastgesteld. De data die wordt gebruikt betreft locatie-specifieke kenmerken en criminaliteitshistorie. De variabelen uit het CAS die zich richten op criminaliteitshistorie zijn hoofdzakelijk gebaseerd op aangiftes en meldingen van burgers en niet op de ambtshalve waarnemingen van de politie.

Het CAS wordt gebruikt ter voorkoming van verschillende veelvoorkomende delicten zoals woninginbraak, vernieling en drugshandel. De aanwezigheid van de politie op plekken waar een verhoogde kans is op deze en andere soorten delicten kan bijdragen aan de voorkoming ervan. Door het gebruik van algoritmen in het kader van «predictive policing» kan de politie haar capaciteit dus effectiever inzetten.

Voor een zorgvuldige inzet van algoritmen zijn de Richtlijnen voor het toepassen van algoritmen door overheden en publieksvoorlichting over data-analyses opgesteld (bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 26 643, nr. 641). De politie handelt verder conform het Kwaliteitskader big data (bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 29 628, nr. 948). In dit verband kan voorts nog worden verwezen naar de antwoorden op Kamervragen inzake het voorkomen van discriminatie door het gebruik van algoritmen (Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nrs. 1410 en 3322).

Gelet op de wijze waarop «predicitive policing» door de politie thans wordt ingezet – namelijk voor het bepalen van de inzet van capaciteit – is er geen noodzaak om deze inzet in het Wetboek van Strafvordering nader te regelen. Dit neemt niet weg dat de ontwikkelingen nauwgezet worden gevolgd en dat in dit licht de vraag of het noodzakelijk is om tot nadere wettelijke normering te komen, in beeld blijft, zoals hierboven al eerder werd aangegeven.

10 Uitvoeringsconsequenties

Het nieuwe Wetboek van Strafvordering heeft grote implicaties voor de uitvoering. De voorstellen raken alle organisaties die betrokken zijn bij de opsporing van strafbare feiten, strafrechtspleging en tenuitvoerlegging van straffen. Om die reden zijn tijdens de voorbereiding van het nieuwe wetboek zowel de structurele als de incidentele uitvoeringsconsequenties van de voorgestelde wijzigingen onderzocht, met en door de betrokken organisaties. Dit proces vond plaats gaandeweg de voorbereiding van de verschillende onderdelen van het nieuwe wetboek.

Dit wetsvoorstel vormt een belangrijk onderdeel van het totale wetgevingsproject dat moet leiden tot een nieuw Wetboek van Strafvordering en er zullen de komende jaren nog enkele wetsvoorstellen volgen (zie paragraaf 7.3). Op dit moment kan dan ook nog geen eindbeeld worden geschetst van de incidentele en structurele uitvoeringsconsequenties van de verschillende wetsvoorstellen die tezamen het nieuwe Wetboek van Strafvordering vormen. Van enkele belangrijke vernieuwingen moeten de structurele uitvoeringsconsequenties nog in beeld worden gebracht. In de volgende paragrafen wordt dit nader toegelicht. In paragraaf 10.3 zal een zo compleet mogelijk beeld worden geschetst van de huidige inzichten over de uitvoeringsconsequenties van dit wetsvoorstel voor de organisaties in de strafrechtketen. In die paragraaf wordt ook ingegaan op de uitvoerbaarheid van het nieuwe wetboek – het doenvermogen – voor slachtoffers, verdachten en getuigen. Allereerst wordt in de paragrafen 10.1 en 10.2 ingegaan op de implementatie van het nieuwe wetboek. Dan volgt paragraaf 10.3 over de uitvoeringsconsequenties, waarna in paragraaf 10.4 aandacht wordt besteed aan het doenvermogen. Tot slot wordt de evaluatie van dit wetsvoorstel besproken in paragraaf 10.5.

10.1 Advies Commissie implementatie nieuw Wetboek van Strafvordering

De Commissie implementatie nieuw Wetboek van Strafvordering (Commissie-Letschert) is in september 2019 ingesteld met onder andere als taak om in overleg met de politie, het openbaar ministerie, de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Orde van Advocaten, de bijzondere opsporingsdiensten en de Koninklijke Marechaussee in kaart te brengen welke inspanningen nodig zijn om het nieuwe wetboek te kunnen invoeren. Naast deze partijen heeft de commissie ook andere bij de strafrechtspleging betrokken organisaties in dit traject betrokken, waaronder de Rijksrecherche en de organisaties uit de tenuitvoerleggingsketen. In 2020 heeft de commissie samen met de betrokken organisaties in beeld gebracht welke kosten naar verwachting zullen zijn gemoeid met de implementatie van het nieuwe wetboek. Ook stelde de commissie een breed onderschreven voorstel op voor de implementatie. Dit advies is samen met een beleidsreactie begin 2021 aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2020/21, 29 279, nr. 637 (met bijlagen)).

In het advies van de Commissie-Letschert is niet alleen aandacht besteed aan de implementatie-inspanningen en de daarmee gepaard gaande incidentele kosten (zie paragraaf 10.2.1), maar ook aan de structurele kosten en baten van het nieuwe wetboek (zie paragraaf 10.3). Bij de berekening van de structurele kosten heeft de commissie gebruik gemaakt van de resultaten van het hiervoor genoemde inventarisatietraject, en van door strafrechtketenorganisaties aanvullend aangeleverde informatie. De Commissie-Letschert benadrukt hierbij dat het gaat om voorlopige inschattingen, op basis van de informatie die beschikbaar was ten tijde van de rapportage. Gegeven de ontwikkelingen die zich gaan voordoen in de resterende periode van behandeling van de wetsvoorstellen en de voorbereiding van de implementatie alsmede in de fase van daadwerkelijke implementatie, is het noodzakelijk de voorlopige ramingen van zowel de structurele als de incidentele kosten periodiek te herijken.

Om de implementatie van het nieuwe wetboek te kunnen laten slagen is het van groot belang dat de betrokken organisaties zich organisatorisch op die implementatie kunnen concentreren zonder dat andere grote verandervraagstukken capaciteit vergen. De Commissie-Letschert wees al op de noodzaak van beleidsluwte rond de implementatie van het nieuwe wetboek en de ketenorganisaties benadrukken dat belang. Dit is niet alleen nodig in verband met de operationele capaciteit maar ook omdat rekening moet worden gehouden met de verandercapaciteit van de strafrechtketenorganisaties en de inzet van schaarse capaciteit om aanpassingen door te voeren in de systemen voor informatievoorziening. Recentelijk zijn de prioriteiten voor de strafrechtketen beschreven voor de jaren 2022–2027 (brief van 20 oktober 2022, Kamerstukken II 2021/22, 29 279, nr. 738). Naast de implementatie van het nieuwe wetboek gaat het om de aanpak van doorlooptijden en verbetering van de informatievoorziening.

10.2 Implementatie

10.2.1 Implementatiekosten

De Commissie-Letschert benadrukt in haar advies dat de invoering van het nieuwe wetboek een diepte-investering vergt en een enorme krachtinspanning verlangt van de organisaties en professionals in de strafrechtketen. Naast deze implementatie-inspanningen – die vrijwel alle medewerkers raken van de bij strafrechtspleging betrokken organisaties – zal het reguliere werk door moeten blijven gaan. Tegelijkertijd benadrukt de commissie dat het nieuwe wetboek vele mogelijkheden biedt tot verbetering van de werkprocessen, per organisatie, maar vooral ook ketenbreed. De nieuwe kaders die het wetboek geeft, bieden ruimte voor verbetering van de kwaliteit en doelmatigheid van de strafrechtspleging. Dit vergt wel een actieve (ketenbrede) nadere invulling van deze kaders. Dit zal onder meer gebeuren bij de uitwerking van nieuwe werkprocessen.

De Commissie-Letschert heeft de incidentele kosten voor de implementatie van het nieuwe wetboek ingeschat op een bandbreedte van € 366–458 miljoen. Gebaseerd daarop heeft het kabinet Rutte IV in januari 2022 een bedrag van € 450 miljoen beschikbaar gesteld voor de implementatie. Dit bedrag zal voornamelijk besteed worden aan projectleiding, opleidingskosten, personeelskosten, inleereffecten en de kosten van aanpassing van de informatiesystemen, die noodzakelijk zijn om de strafrechtketenorganisaties voor te bereiden op de invoering van het nieuwe wetboek. Ook wordt rekening gehouden met een periode van nazorg. Hierdoor worden de strafrechtketenorganisaties in staat gesteld om het nieuwe wetboek op zorgvuldige wijze te implementeren.

10.2.2 Implementatieprogramma

Voorwaarde voor het implementeren van het nieuwe wetboek is dat de strafrechtketenorganisaties alle noodzakelijke voorbereidingen tijdig hebben afgerond en klaar zijn voor het werken met het nieuwe wetboek. Het gezamenlijke doel is om het nieuwe wetboek via een beheersbaar proces in te voeren, zodat de werkprocessen op adequate wijze worden ondersteund door de ICT-systemen en de medewerkers goed op hun nieuwe taken zijn berekend. Hierbij wordt uitgegaan van een realistische planning, die ruimte laat voor eventuele noodzakelijke bijstelling van de plannen en planningen. Om dat te bewerkstelligen is door de strafrechtketenorganisaties een implementatiestructuur opgebouwd, bestaande uit projectorganisaties binnen de strafrechtketenorganisaties en een centraal programmateam voor de afstemming van de werkzaamheden tussen de organisaties. De projectorganisaties en het centrale implementatie-programmateam zijn inmiddels ingericht.

Er wordt gewerkt aan een gezamenlijke implementatiestrategie, mede op basis van het advies van de Commissie-Letschert. Het Bestuurlijk Ketenberaad (BKB) heeft hier een prominente rol in als opdrachtgever van het implementatieprogramma en heeft een doorslaggevende stem bij alle belangrijke beslissingen. De implementatiestructuur is erop gericht de voorbereidingen binnen de strafrechtketen zodanig te laten verlopen dat op het juiste moment tussen de juiste ketenpartners overleg en samenwerking plaatsvinden. Dit ten behoeve van een zorgvuldige, efficiënte en voortvarende implementatie. De onderwerpen die in het implementatieproces in het bijzonder aandacht verdienen, zijn de digitale processen binnen de strafrechtketen, de werkprocessen en de opleidingen.

Er wordt een ketenbrede meerjarenplanning en -begroting voor de implementatieactiviteiten opgesteld, die jaarlijks zal worden geactualiseerd. De noodzaak hiertoe, de Commissie-Letschert wees hier al op, is onder andere gelegen in de lange doorlooptijd van het wetgevingsproject, mogelijke wijzigingen van het wetboek in de tweede vaststellingswet of in aanvullingswetten, de inrichting van de lagere regelgeving en van nieuwe werkprocessen. Op basis van de actuele begrotingen zullen jaarlijks de benodigde middelen worden toegekend aan de betrokken organisaties.

10.2.3 Digitalisering en informatievoorziening

De huidige digitaliseringsopgave binnen de strafrechtketen is complex, en daar komt de implementatie van het nieuwe wetboek bovenop. Door de verschillende verantwoordelijkheden, taken en omvang van de organisaties in de strafrechtketen zijn de digitaliseringsopgaven van deze organisaties verschillend in aard, omvang en complexiteit.

Vooral van belang is dat de digitalisering zodanig wordt ingericht dat er tussen de organisaties efficiënt en effectief kan worden samengewerkt. Mede hiertoe is het duurzaam digitaal stelsel (DDS) ingericht met daarbij behorende gremia waarin de verschillende ketenpartners met elkaar in overleg zijn over deze samenwerking en de daarbij behorende digitaliseringsopgave. De lessen die zijn geleerd de afgelopen jaren in de verschillende trajecten en projecten die hebben gelopen binnen de strafrechtketen worden meegenomen in het verder uitwerken van het DDS. Deze lessen worden ook meegenomen in de digitaliseringsvraagstukken rondom de implementatie van het nieuwe wetboek. Dat geldt ook voor de lessen die getrokken kunnen worden uit andere programma’s in het Veiligheidsdomein, zoals het programma Straffen en Beschermen en het programma Grenzen en Veiligheid waarin ook complexe opgaven op het gebied van informatievoorziening (IV) liggen. Concreet gaat het hier om lessen als te weinig samenwerken, niet dezelfde taal spreken, wensplanning in plaats van een realistische, goed onderbouwde planning, die zo nodig bijgesteld kan worden en onvoldoende diepgang in detail aan het begin van het traject.

Vanwege de verschillende taken en verantwoordelijkheden van de organisaties, werkzaam in de strafrechtketen, zijn de ketenpartners zelf verantwoordelijk voor het implementeren van het nieuwe wetboek in hun eigen organisatie. Echter, samenwerking is noodzakelijk.

Uitgangspunten die gedefinieerd zijn voor de digitaliseringsopgave bij de implementatie van het nieuwe wetboek zijn:

• Gezamenlijk waar het kan, individueel waar het moet;

• Gebruikmaking van bestaande gremia, programma’s en projecten in de strafrechtketen waar dat mogelijk is;

• In nauwe samenspraak met de ontwikkeling van het DDS;

• Ketenpartners zorgen zelf voor tijdige opname van onderwerpen in eigen digitaliseringsprogramma en portfolio aan de hand van de architectuurprincipes van de strafrechtketen. Ook zal vanzelfsprekend zoveel mogelijk worden aangesloten bij de afspraken die gemaakt zijn binnen de overheid als het gaat om de I-strategie en I-agenda.

Het centrale ketenimplementatieteam, dat in opdracht van het Bestuurlijk Ketenberaad Plus (BKB+) samenwerkt met de ketenpartners ten behoeve van de implementatie, coördineert en faciliteert, ook als het gaat om de koppelvlakken tussen de digitaliseringsopgave van de verschillende organisaties in de strafrechtketen. Het team draagt tezamen met ketenpartners zorg voor een integraal overzicht van de tijdlijnen en samenhang met andere relevante onderwerpen binnen en buiten het implementatieproces. Ook houdt het team tezamen met ketenpartners zicht op de effectieve en efficiënte besteding van de financiële middelen ten behoeve van de implementatie waaronder de IV-opgave. Bij het opstellen van planningen wordt rekening gehouden met voldoende tijd om de aangepaste systemen te testen, zowel bij partners als in ketenverband. Zoals in paragraaf 10.2.2 al is toegelicht wordt gewerkt aan een gezamenlijke meerjarenbegroting, waarvan de IV-kosten en belangrijk onderdeel vormen. Jaarlijks zullen de benodigde budgetten worden toegekend aan de betrokken organisaties.

Binnen de strafrechtketen draagt het centrale implementatieteam mede zorg voor verbinding tussen de ketenpartners en inventariseert tezamen met ketenpartners kansen en risico’s gedurende de implementatie, ook als het gaat om digitaliseringsvraagstukken. Ook het in kaart brengen van afhankelijkheden van derde partijen, bijvoorbeeld ten aanzien van IV-capaciteit, maakt hier deel van uit.

Ook aan informatiebeveiliging en privacyaspecten zal de nodige aandacht worden besteed. Organisaties zijn hier primair zelf verantwoordelijk voor. De nieuwe elementen van het wetboek en de daarbij behorende digitalisering zullen onder andere worden beproefd in simulatiesessies. Tijdens het implementatieproces van het nieuwe wetboek werken de organisaties binnen de strafrechtketen ook aan de verdere digitalisering van de processtukken en van de verstrekking daarvan (zie verder de toelichting bij artikel 1.8.6).

10.2.4 Kans op tijdelijk productieverlies rond implementatie

Ten aanzien van de opleidingen zijn alle organisaties voorbereidingen aan het treffen. Zo wordt door elke betrokken organisatie onderzocht welke opleidingsmethode voor welk type medewerker het meest geschikt is, hoeveel opleidingscapaciteit noodzakelijk is en hoe dit het best kan worden georganiseerd, op welke vlakken kan worden samengewerkt en op welke wijze het werk in de eerste fase na implementatie het best kan worden ondersteund.

Productieverlies door opleidingen

Bij de berekening van de implementatiekosten heeft de Commissie-Letschert bijzondere aandacht besteed aan het aspect van productieverlies gedurende de fase rond de invoering van het nieuwe wetboek en rekening gehouden met de specifieke kenmerken van de verschillende organisaties. Zo is bij de berekening van de kosten van de opleidingen voor met name de opsporingsdiensten (bijna 50.000 medewerkers) er rekening mee gehouden dat dit niet ten koste mag gaan van de inzetbaarheid van de opsporingsambtenaren en ook niet ten koste van de reguliere trainingen. Dit betekent dat opleidingen voor deze medewerkers (voor een deel) in eigen tijd moet plaatsvinden, waarvoor overuren worden betaald.

Bij de toekenning van het budget voor de implementatie (in totaal € 450 miljoen) is rekening gehouden met deze opleidingskosten: naar verwachting zal hier in totaal ca. € 130 miljoen aan worden uitgegeven. Voor wat betreft de Rechtspraak, het openbaar ministerie en diverse organisaties in de tenuitvoerleggingsketen is door de Commissie Letschert vastgesteld dat de reguliere opleidingsuren kunnen worden ingezet voor de opleidingen in het kader van het nieuwe wetboek, op voorwaarde dat in het jaar voorafgaand aan de implementatie van het nieuwe wetboek geen andere grote invoeringsprojecten zullen plaatsvinden waarvoor veel opleidingsuren noodzakelijk zijn.

Productieverlies in verband met gewenning aan nieuwe wet

Ondanks de opleidingsinspanningen voorafgaand aan de invoering van het nieuwe wetboek, zal het onvermijdelijk zijn dat bij alle betrokken organisaties sprake zal zijn van enig productieverlies (inleereffecten) na de invoering daarvan: medewerkers zullen nu eenmaal moeten wennen aan nieuwe werkprocessen, bevoegdheden en dergelijke. Het inleren zal vooral in de praktijk gebeuren.

In welke mate dit productieverlies zich zal voordoen en gedurende welke periode, zal in de verdere voorbereiding van de implementatie worden bekeken. Van belang is daarbij dat, bij het omgaan met productieverlies, een consistente werkwijze wordt gehanteerd door de keten heen, conform het advies van de Commissie-Letschert. Indien de politie het productieverlies als gevolg van inleereffecten (deels) opvangt door de inzet van overuren, maar bij het openbaar ministerie en de Rechtspraak fors productieverlies optreedt, zal dat leiden tot oplopende voorraden en doorlooptijden, en dat is ongewenst. In de verdere voorbereiding van de implementatie is dit een thema waarover nader overleg zal plaatsvinden. De regering streeft ernaar dat een gezamenlijke, eenduidige lijn wordt afgesproken. Belangrijk hierbij is dat de opleidingen een goede voorbereiding vormen voor het in de praktijk toepassen van het nieuwe wetboek. Ook zal nog worden bezien hoe de medewerkers op de werkvloer kunnen worden ondersteund bij de toepassing van het nieuwe wetboek.

In de komende jaren zal, mede naar aanleiding van het advies van de Commissie-Letschert periodiek een herijking van de kosten en de planningen plaatsvinden zodat besluitvorming over de te nemen stappen in het implementatieproces kan plaatsvinden op basis van de meest actuele inzichten.

10.3 Structurele uitvoeringsconsequenties

De structurele uitvoeringsconsequenties van het nieuwe wetboek zijn door de Commissie-Letschert ingeschat op een bedrag van tussen de € 25 en 38 miljoen, hetgeen neerkomt op 0.25% tot 0.38% van de totale jaaruitgaven voor de strafrechtketen (brief van 11 februari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 29 279, nr. 637). De commissie heeft zich daarbij mede gebaseerd op de door het Ministerie van Justitie en Veiligheid in nauwe samenwerking met de uitvoeringspartners in kaart gebrachte uitvoeringsconsequenties.

Het proces van het inventariseren van de structurele uitvoeringsconsequenties is na publicatie van de rapportage van de commissie uiteraard doorgegaan. Op dit moment ziet de regering geen reden om van de berekening van de Commissie-Letschert af te wijken. Echter, gezien de ontwikkelingen die nog volgen, zoals het aanpassen van werkprocessen, invulling van lagere regelgeving en verdergaande digitalisering, betreft dit een tussenstand die aan de hand van nieuwe inzichten periodiek zal worden herijkt. Op deze ontwikkelingen wordt nader ingegaan in paragraaf 10.3.2. Daaraan voorafgaand wordt in paragraaf 10.3.1 toegelicht wat de stand van zaken is en wat er nog zal gebeuren om het totaalbeeld van de uitvoeringsconsequenties in kaart te brengen. De regering streeft ernaar om het totaalbeeld van de structurele uitvoeringsconsequenties bij het indienen van de invoeringswet compleet te hebben en te voorzien in een voorstel voor dekking van de eventuele structurele meerkosten.

10.3.1 In kaart brengen van structurele uitvoeringsconsequenties

De afzonderlijke zes boeken die samen dit wetsvoorstel vormen zijn in een eerder stadium in zes afzonderlijke conceptwetsvoorstellen (één per boek) in twee tranches in formele consultatie gegeven. Na verwerking van de consultatieadviezen zijn de boeken samengevoegd tot één wetsvoorstel over opeenvolgende versies waarvan vervolgens intensief met de betrokken ketenorganisaties is gesproken. Deze aanpak bracht mee dat de structurele uitvoeringsconsequenties stap voor stap in kaart zijn gebracht, maar ook dat zij mee veranderden met keuzes die naar aanleiding van de consultatie werden gemaakt. Bij de afzonderlijke artikelen uit het nieuwe wetboek is door de gehele voorbereiding heen nagedacht over de (uitvoerings)consequenties en mede op basis daarvan zijn bepaalde wetgevingskeuzes gemaakt. Bij de tot nu toe in beeld gebrachte raming van de structurele uitvoeringsconsequenties heeft telkens een update plaatsgevonden naar aanleiding van nieuwe versies van het wetsvoorstel, zoals de ambtelijke eindversie van het wetsvoorstel, die in juli 2020 openbaar is gemaakt, en de versie van het wetsvoorstel die aan de Afdeling advisering van de Raad van State is aangeboden in april 2021. Van de wijzigingen die naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering in het wetsvoorstel zijn doorgevoerd moet nog onderzocht worden wat de structurele uitvoeringsconsequenties zijn. Daar wordt op dit moment samen met de ketenorganisaties aan gewerkt.

Bij een groot aantal bepalingen in het wetsvoorstel is sprake van codificatie van het geldende recht en beleid, van nieuwe nummering, nieuwe formuleringen of wijzigingen van technische of geringe aard. In deze gevallen zijn door de wetgever geen inhoudelijke wijzigingen beoogd en voorzien de strafrechtketenorganisaties geen structurele uitvoeringsconsequenties ten opzichte van de huidige strafrechtspraktijk.

Met betrekking tot de onderdelen van het wetsvoorstel waarbij wel sprake is van een inhoudelijke wijziging die gevolgen heeft voor een of meer werkprocessen, zijn de uitvoeringsconsequenties zo goed mogelijk vastgesteld. Hierbij werd telkens overlegd met de betrokken organisaties en gold de meest recente versie van het wetsvoorstel als uitgangspunt. De voorlopige resultaten van dit traject zijn opgenomen in de bijlage bij deze memorie van toelichting. In dit overzicht zijn de verwachte wijzigingen in werkbelasting zoveel mogelijk thematisch weergegeven. Het gaat hierbij vooral over de consequenties voor de opsporingsdiensten en het openbaar ministerie, maar ook bij andere organisaties zijn er wijzigingen die inhoudelijk van aard zijn en consequenties hebben voor de uitvoering. De gevolgen voor de Rechtspraak zijn door de Rvdr integraal weergegeven in het advies van 18 december 2019. Dit advies is gebaseerd op de ambtelijke eindversie van het nieuwe wetboek, die in juli 2020 openbaar is gemaakt. De Rvdr zal deze exercitie herhalen naar aanleiding van de indiening van onderhavig wetsvoorstel bij de Tweede Kamer.

In een aantal gevallen moest worden vastgesteld dat betrouwbare gegevens over de bestaande praktijk of over de verwachte impact van de wijziging niet beschikbaar waren. Dit hing bijvoorbeeld samen met de onmogelijkheid voor betrokken organisaties om inzichtelijk te maken welke werklast thans met uitvoering van de betreffende activiteiten zijn gemoeid. De informatiesystemen van de betrokken organisaties zijn daarop vaak niet ingericht. Werklasteffecten van de wijziging konden in die gevallen om praktische redenen niet in kaart worden gebracht en waar mogelijk is volstaan met een professionele inschatting. In deze gevallen is het des te meer noodzakelijk om in de praktijk te monitoren of sprake is van werklastgevolgen.

10.3.2 Vervolgstappen

In de komende periode zal het beeld van de structurele uitvoeringsconsequenties steeds completer worden. In het vervolg van dit langdurige en complexe wetgevingsproject zullen naarmate de resterende onderdelen van de wet en de lagere regelgeving behorende bij het wetsvoorstel gereed komen, de werklasteffecten van de betreffende onderdelen bij alle organisaties in de strafrecht- en executieketen worden onderzocht.

Van de onderdelen van het nieuwe wetboek die in enkele pilots worden beproefd op basis van de Innovatiewet Strafvordering, worden de uitvoeringsconsequenties in kaart gebracht mede op basis van de evaluatie van de pilots, die in 2024 gereed zal zijn. Ook is bij de huidige inschatting van de uitvoeringsconsequenties een belangrijke vernieuwing die het nieuwe wetboek brengt, nog niet betrokken, namelijk de «beweging naar voren». Ten slotte zijn, zoals aangegeven, de uitvoeringsconsequenties van de wijzigingen die zijn doorgevoerd naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State nog niet in beeld gebracht. In het onderstaande wordt de aanpak van het in kaart brengen van de effecten van deze ontwikkelingen nader toegelicht.

De Innovatiewet Strafvordering, die op 1 oktober 2022 in werking is getreden, loopt vooruit op enkele vernieuwingen in het nieuwe wetboek die in een vijftal pilots worden beproefd. De pilots worden twee jaar na inwerkingtreding van die wet door het WODC geëvalueerd (eind 2024). Aan de hand van die evaluatie kunnen de beproefde wettelijke regelingen eventueel nog worden aangepast. Ook zal door de evaluatie een beter zicht worden verkregen op de uitvoeringsconsequenties van de corresponderende regelingen in dit wetsvoorstel. De structurele werklasteffecten van deze regelingen zullen daarom op basis van de evaluatie in kaart worden gebracht.

Ten aanzien van de «beweging naar voren» (zie paragraaf 4.8) en de procesinleiding is op voorhand duidelijk dat deze gepaard gaan met werklastverschuivingen tussen verschillende betrokkenen. Daarnaast bieden deze vernieuwingen ook mogelijkheden tot kwaliteitsverbetering en grotere efficiency. Op advies van de Commissie-Letschert zullen in 2023 ketenbrede simulatiesessies worden georganiseerd waarin de nieuwe mogelijkheden die worden geboden door de «beweging naar voren» en de procesinleiding verder gezamenlijk worden uitgediept. Aan de hand van concrete casuïstiek zal met alle betrokken strafrechtketenorganisaties worden onderzocht hoe deze mogelijkheden in praktijk zouden kunnen worden gebracht en wat de mogelijke opbrengst daarvan zou kunnen zijn. Daarbij zal onder andere worden bezien hoe het vroegtijdig indienen van onderzoekswensen het beste kan worden gestimuleerd en zal uitdrukkelijk aandacht worden besteed aan de gevolgen voor de werklast van de kabinetten van rechters-commissarissen. Daarmee zal ook een forse stap gezet worden bij het in beeld brengen van de structurele uitvoeringsconsequenties van deze belangrijke vernieuwingen van dit wetsvoorstel.

Daarnaast zijn er onderwerpen waarvoor geldt dat de komende periode wordt benut om de nieuwe ketenwerkprocessen zo goed mogelijk in kaart te brengen. Dit biedt de organisaties niet alleen de mogelijkheid om zich beter voor te bereiden op hetgeen straks in de praktijk wordt verlangd. Ook kan hierdoor al vroegtijdig met elkaar naar oplossingen worden gezocht voor knelpunten in een ketenproces. Daarbij kan worden gedacht aan aanpassingen in het beschreven werkproces maar ook aan de vraag of flankerend beleid noodzakelijk is om een verandering in de wettelijke regeling ook het beoogde effect te laten sorteren. Voor de nieuwe regeling van bevoegdheden waarbij mogelijkerwijs het functioneel verschoningsrecht in het geding is, is dit traject al enige tijd geleden gestart zoals aanbevolen door de Commissie-Letschert. Ook voor de nieuwe beklagprocedure geldt dat beschrijving van de werkprocessen eraan kan bijdragen de structurele effecten voor de betrokken ketenorganisaties inzichtelijk te maken maar ook vroegtijdig zicht te krijgen op mogelijke uitvoeringsproblemen. Dit zal verder worden uitgewerkt in het kader van het implementatieprogramma.

Binnen de hierboven beschreven contouren wordt de komende periode verder gewerkt aan het inventariseren van veranderingen als gevolg van onder dit omvangrijke wetgevingsproject vallende regelgeving en werkprocessen en worden de uitvoeringsconsequenties daarvan geraamd, dan wel zullen eerdere inzichten waar nodig worden herzien. Herziening kan bijvoorbeeld aan de orde zijn indien de wettekst of de toelichting daarop is aangepast.

Voor de invoering van het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt op dit moment voor de betrokken organisaties mogelijk een lichte lastenverzwaring voorzien. De uiteindelijke inschatting van de uitvoeringsconsequenties is echter pas in een later stadium mogelijk omdat er nog nieuwe inzichten kunnen ontstaan als gevolg van onder andere het wetsvoorstel voor vaststelling van de Boeken 7 en 8, wetsvoorstellen voor aanvullingswetten, aanpassing van lagere regelgeving, aanpassing van werkprocessen, simulaties en de innovatiepilots. Daarbij speelt ook mee dat mogelijke efficiencywinsten door het nieuwe wetboek in deze fase nog onvoldoende zijn uitgewerkt.

Voor zover de definitieve inschatting van de uitvoeringsconsequenties uit dit wetsvoorstel tot lichte lastenverzwaring leidt, zullen deze budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van Justitie en Veiligheid (conform de regels van de budgetdiscipline) voor aanbieding van de invoeringswet aan de Tweede Kamer. De invoeringswet is voorzien in 2025.

10.3.3 Tussenstand uitvoeringsconsequenties per organisatie

Hieronder volgt per strafrechtketenorganisatie een weergave van de huidige inzichten over de structurele uitvoeringsconsequenties van dit wetsvoorstel voor enkele strafrechtketenorganisaties. Voor een gedetailleerde beschrijving van de impact per organisatie wordt verwezen naar de bijlage bij deze memorie van toelichting.

a. Politie

De politie voorziet dat de tot nog toe onderzochte bepalingen uit het wetsvoorstel in totaal zullen leiden tot een zeer beperkte stijging van de werklast van 5 tot 25 fte. Dit is het saldo van de door de politie ingeschatte werklastverzwaringen die enkele wijzigingen met zich brengen en de verlichtingen die het gevolg zijn van andere wijzigingen.

De grootste impact voor de politie zit in de artikelen 2.3.3, tweede lid, 2.6.24 en 2.8.13. Op basis van de meest actuele analyses verwacht de politie middelgrote werklastverzwaringen als gevolg van de verplichting om een getuigenverklaring zoveel mogelijk in «vraag-antwoordvorm» op te stellen (artikel 2.3.3, tweede lid) en van het nieuwe bevel van de officier van justitie aan de opsporing tot onderzoek aan (lichaamsdelen van) een inbeslaggenomen overleden verdachte of slachtoffer (artikel 2.6.24). Daar staat tegenover dat een grote werklastverlichting wordt verwacht van het feit dat in de nieuwe wet de geldigheidsduur van een bevel tot het vastleggen van telecommunicatie wordt verlengd (artikel 2.8.13).

b. Overige opsporingsdiensten

De Koninklijke Marechaussee en de bijzondere opsporingsdiensten schatten in dat de stijging of vermindering van de werklast als gevolg van de nieuwe wettelijke bepalingen elkaar zullen opheffen, waardoor de uitkomst neutraal is. Deze verwachting geldt waarschijnlijk ook voor de organisaties met buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) in dienst. Om dede exacte omvang van de werklasteffecten voor de boa’s inzichtelijk te krijgen vindt nog overleg plaats.

c. Nederlands Forensisch Instituut (NFI)

Het NFI voorziet een zeer beperkte stijging van de werklast ten gevolge van het wetsvoorstel. Men verwacht bijvoorbeeld 2 fte extra als gevolg van de nieuwe regeling met betrekking tot deskundigenonderzoek in opdracht van de rechter-commissaris. Bij andere bepalingen constateert het NFI dat het niet op voorhand is vast te stellen hoe vaak van nieuwe onderzoeksmogelijkheden gebruik zal worden gemaakt, zodat geen raming kan worden opgesteld van de werklasteffecten. Monitoring van de gevolgen voor de werklast na invoering van de nieuwe wet is dus noodzakelijk.

d. Openbaar ministerie

Voor het openbaar ministerie geldt dat verschillende nieuwe bepalingen waarvan de impact al is onderzocht leiden tot stijging van de werklast en andere tot een daling. De voorlopige aanname is dat er geen sprake zal zijn van een substantiële, structurele, extra werkbelasting voor het openbaar ministerie. Hierbij geldt dat het openbaar ministerie de berekeningen van de omvang van de uiteindelijke impact van de veranderde werkwijzen nog niet heeft afgerond en dat aanvullende inzichten dus nog kunnen opkomen.

Op basis van de informatie die op dit moment beschikbaar is, kan worden vastgesteld dat het openbaar ministerie de grootste werklastverlichtingen verwacht van de nieuwe mogelijkheid van het geven van een generiek bevel voor het verstrekken van gegevens (artikel 2.7.46, zesde lid) en van de langere geldigheidsduur van bevelen en machtigingen tot het vastleggen van telecommunicatie (artikel 2.8.13). Voor beide bevoegdheden geldt dat dit naar verwachting leidt tot een middelgrote werklastverlichting. Daar staat tegenover dat het operbaar ministerie een grote werklastverzwaring verwacht als gevolg van de verplichting om de kennisgeving van de ontvangst van procesststukken in hoger beroep te betekene aan de verdachte (artikel 5.4.10 e.v.)

e. Rechtspraak

Vertegenwoordigers van de Rechtspraak hebben de afgelopen jaren deelgenomen aan de overleggen over mogelijke uitvoeringsconsequenties van de diverse individuele wetsvoorstellen. Zij hebben zich daar weliswaar in oriënterende zin uitgesproken over mogelijke uitvoeringsconsequenties, maar ook steeds het voorbehoud gemaakt dat de Raad voor de rechtspraak bij gelegenheid van de consultatieadviezen over respectievelijk de conceptwetsvoorstellen van de Boeken 1 en 2 en van de Boeken 3 tot en met 6 (totaal)berekeningen van de voorziene uitvoeringsconsequenties zou aanleveren. Dit hangt samen met het feit dat de Raad voor de rechtspraak op grond van artikel 95 van de Wet op de rechterlijke organisatie een wettelijke adviestaak heeft met betrekking tot nieuwe wets- en beleidsvoorstellen die gevolgen hebben voor de Rechtspraak en – met name – de omstandigheid dat die adviezen worden vastgesteld na overleg met de gerechten.

De Raad voor de rechtspraak heeft in zijn consultatieadviezen over de conceptwetsvoorstellen van de Boeken 1 en 2 en van de Boeken 3 tot en met 6 totaalberekeningen aangeleverd van de effecten op de rechterlijke organisatie en de werklast, die ten tijde van het uitbrengen van die consultatieadviezen (uit respectievelijk 2017 en 2018) werden voorzien.

Vanwege de noodzakelijke samenhang in de beoordeling van alle boeken en het feit dat diverse voorstellen in de Boeken 1 tot en met 6 waren gewijzigd, heeft de Raad op 18 december 2019 een (ongevraagd) aanvullend advies uitgebracht

In zijn adviezen geeft de Raad aan welke gevolgen in het bijzonder verwacht kunnen worden voor de werklast en de organisatie van de Rechtspraak. Daarbij is niet alleen rekening gehouden met direct uit het nieuwe wetboek volgende (nieuwe) verplichtingen, maar is ook rekening gehouden met de gevolgen van minder beïnvloedbare factoren, zoals de wijze waarop rechters, procespartijen en procesdeelnemers invulling zullen geven aan de nieuwe wettelijke bepalingen. Deze laatste uitvoeringsaspecten zijn door de Raad voor de rechtspraak eveneens meegenomen in zijn inschatting van de werklastgevolgen van het nieuwe wetboek.

Dat leidt in de analyse van de Raad tot een aantal werklastverzwarende en werklastbesparende gevolgen die – aldus de Raad in zijn advies – per saldo tot een werklastverzwaring voor de Rechtspraak leiden. Samengevat komt dit omdat in de eerste plaats meer zal worden gevraagd van de Rechtspraak en in de tweede plaats dat de «winst» die op een bepaald moment in het proces wordt behaald (bijvoorbeeld omdat zittingen niet onnodig worden aangehouden) meer tijd aan de voorkant van het proces kost, waardoor er feitelijk geen (financieel) inverdieneffect is. Om de «beweging naar voren» daadwerkelijk te laten plaatsvinden zal een flinke versterking van (de kabinetten van) de rechters-commissarissen nodig zijn. Tegelijkertijd hangt dit sterk af van de mate waarin de praktijk inderdaad gebruik zal gaan maken van de mogelijkheden die het nieuwe wetboek biedt. In zijn advies geeft de Raad echter ook aan dat het concreet inschatten van de gevolgen voor werklast en organisatie van een dergelijke grote verandering als het nieuwe wetboek is, bijzonder lastig is. Dat komt, onder meer, omdat op voorhand niet altijd duidelijk is hoe een verandering in wetgeving zal uitpakken, bijvoorbeeld in ketenverband en in de maatschappij. Er zijn bij verschillende bepalingen marges in de inschattingen waarbinnen de mogelijke wijzigingen in werklast zich vermoedelijk zullen bewegen, aldus de Raad in zijn advies.

Het ongevraagde advies van de Raad voor de rechtspraak is betrokken bij het advies van de Commissie-Letschert. De Rechtspraak en de commissie hebben hier gesprekken over gevoerd, om zo een beter inzicht te krijgen in de structurele werklastontwikkelingen. Ook op dit moment wordt op frequente basis, bilateraal en in ketenverband, gesproken met de Raad voor de rechtspraak over de structurele effecten van het nieuwe wetboek.

De Raad voor de Rechtspraak heeft aangegeven naar aanleiding van Tweede Kamer-versie van het wetsvoorstel opnieuw een integraal advies uit te brengen. Dit zal worden betrokken bij het verder in beeld brengen van de incidentele en structurele uitvoeringsconsequenties waarvan het eindbeeld zoals hiervoor is geschetst uiterlijk bij indiening van de invoeringswet zal kunnen worden gegeven.

f. Advocatuur

In het wetsvoorstel is een intensievere en actievere rol voorzien voor de raadsman, in het bijzonder vanwege de «beweging naar voren». Voor een goed functionerend rechtsbestel is het van belang dat de zogeheten «checks and balances» op orde zijn; niet alleen op papier, maar ook in de praktijk. Omdat altijd een deel van de verdachten voor hun juridische bijstand afhankelijk is van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, dient te worden gewaarborgd dat de advocaten die werkzaam zijn in het kader van de gefinancierde rechtsbijstand niet onevenredig worden benadeeld door uitvoeringsconsequenties van het wetsvoorstel. Waar zulke gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, zullen de geboden vergoedingen aldus moeten worden bijgesteld dat een effectieve rechtsbescherming van de verdachte blijft gewaarborgd. Het kabinet heeft inmiddels besloten per 1 januari 2022 met een serieuze extra financiële bijdrage van € 154 miljoen het stelsel van gesubsidieerde bijstand ter versterken. (zesde voortgangsrapportage Stelselvernieuwing rechtsbijstand, Kamerstukken II 2021/22 31 753, nr. 248).

Vertegenwoordigers van de advocatuur zullen dan ook worden uitgenodigd voor de simulatiesessies die nog worden georganiseerd met betrekking tot de «beweging naar voren». Deze sessies zijn, zoals hiervoor aan de orde kwam, bedoeld om beter zicht te krijgen op veranderingen in rollen van de verschillende procesdeelnemers die het gevolg zijn van de «beweging naar voren» en op de mogelijke werklastverschuivingen die dat met zich brengt.

In samenspraak met de NOvA en de raad voor rechtsbijstand en in opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid heeft Significant in 2021 ten aanzien van de rechtsbijstand een impactanalyse uitgevoerd van de extra werklast die het gevolg is van het nieuwe wetboek voor zover het de rechtsbijstand bij de behandeling van strafzaken in eerste aanleg betreft. Deze analyse heeft een gemiddelde extra tijdbesteding aangeduid in minuten per zaak opgeleverd, waarbij een lage, midden- en hoge inschatting is gemaakt voor de rechtsbijstand bij de betreffende processtap in die eerste aanleg. Daarbij is onderscheid aangebracht tussen zaken met voorlopige hechtenis en zaken zonder voorlopige hechtenis. De midden-inschatting brengt mee dat er voor rechtsbijstand in zaken met voorlopige hechtenis op jaarbasis een impact wordt verwacht van € 2,1 miljoen en voor zaken zonder voorlopige hechtenis een aanvullende impact van € 4,4 miljoen.

Tegen de achtergrond van de doelstelling van de «beweging naar voren» zal worden onderzocht op welke wijze en in welke zaken het mogelijk zal worden gemaakt voor een verdachte (voor wie niet in verband met de voorlopige hechtenis een raadsman is aangewezen) om op basis van een aanvraag gesubsidieerde rechtsbijstand een raadsman toegevoegd te krijgen met als doel verzoeken tot het doen van onderzoek bij de rechter-commissaris in te dienen. De mate waarin deze rechtsbijstand wordt gefinancierd en de eventuele selectie van zaken die zich daarvoor lenen is mede afhankelijk van de budgettaire mogelijkheden.

Ten aanzien van de rechtsbijstand voor kwetsbare verdachten in verband met het politieverhoor is de regering voornemens om het bestaande recht op gefinancierde rechtsbijstand voor kwetsbare verdachten die zijn aangehouden, uit te breiden naar kwetsbare verdachten die niet zijn aangehouden en worden uitgenodigd voor verhoor. Een afzonderlijk wetsvoorstel (tot wijziging van het huidige wetboek) in verband met de versterking van rechtsbijstand in het strafproces is in voorbereiding. In het kader van dat wetsvoorstel wordt ook de budgettaire ruimte voor deze uitbreiding van de gefinancierde rechtsbijstand onderzocht. De structurele kosten hiervan zijn dus niet het gevolg van de invoering van het nieuwe wetboek.

g. Overige ketenpartners

Ook met de overige ketenpartners (in het bijzonder Dienst Justitiële Inrichtingen, Raad voor de Kinderbescherming, Centraal Justitieel Incassobureau, Justitiële Informatiedienst, Hoge Raad, Reclassering) heeft het programma de afgelopen jaren afstemming gezocht. In dit kader hebben eind 2020 twee omvangrijke, ketenbrede, tripartiete overleggen plaatsgevonden met als onderwerpen respectievelijk artikelen die de organisaties in de tenuitvoerleggingsketen en de slachtofferorganisaties kunnen raken (29 september 2020) en artikelen die het Nederlands Forensisch Instituut kunnen raken (8 oktober 2020). De resultaten van deze overleggen zijn verwerkt in de tabel die als bijlage bij de memorie van toelichting is gevoegd.

Vanuit de reclasseringsorganisaties is aangegeven dat het nieuwe wetboek mogelijk leidt tot meer schorsingen van de voorlopige hechtenis en tot meer aanvragen tot het opmaken van rapportages. Dit kan bijvoorbeeld het gevolg zijn van artikel 2.5.31 dat de rechter expliciet verplicht om schorsing van de voorlopige hechtenis te overwegen en artikel 1.11.9 waarin de algemene bevoegdheid is opgenomen voor het openbaar ministerie en de rechter om opdracht te geven tot het opmaken van reclasseringsrapportage, al dan niet op verzoek van de verdachte. Dit is ook mogelijk in het kader van ZSM. Als het aantal schorsingen stijgt heeft dat ook gevolgen voor het Centraal Justitieel Incassobureau. Duidelijk is ook dat de gevolgen niet op voorhand goed kunnen worden ingeschat of gemeten. Daarnaast zijn er nog andere wijzigingen die inhoudelijke gevolgen hebben voor het CJIB zoals het toevoegen van feiten zonder rechterlijke beslissing als grondslag voor voorlopige hechtenis.

Bureau Slachtofferhulp heeft daarnaast eind 2020 een claim opgesteld ten aanzien van door hem voorziene structurele werklastveranderingen. Dit bureau ziet mogelijke werklasteffecten als gevolg van de artikelen 3.5.1 (beklag over niet opsporen of vervolgen) en 5.4.34, derde lid (vermeerderen vordering benadeelde partij in hoger beroep). Dit onderwerp zal in de komende periode nader met betrokken partijen worden besproken.

10.4 Doenvermogen

Rekening houden met het doenvermogen van burgers, met name burgers in de positie van verdachte, slachtoffer en getuige, is een belangrijk uitgangspunt in het nieuwe wetboek en bij de implementatie daarvan. Voor wat betreft het nieuwe wetboek heeft dit uitgangspunt geleid tot een verdere versterking van de positie van de burger in het strafproces.

Zoals ook toegelicht in andere onderdelen van deze toelichting, is de rechtspositie van de verdachte verder versterkt onder andere door uitbreiding van de al bestaande verplichting om verdachten voor aanvang van het verhoor te informeren over hun rechten. Op deze wijze worden verdachten beter in staat gesteld hun procespositie te bepalen en verdediging te voeren. Ook de positie van verdachten die vanwege een beperking of ziekte minder goed in staat zijn het strafproces tegen hen te begrijpen en effectief eraan deel te nemen, is versterkt doordat de rechter en de officier van justitie compenserende maatregelen kunnen treffen.

Op dit moment bestaat voor de verdachte die zich in vrijheid bevindt geen toegang tot gefinancierde rechtsbijstand voor zover het gaat om het indienen van onderzoekswensen bij de rechter-commissaris. Zoals hiervoor is aangegeven wordt momenteel onderzocht op welke wijze en in welke zaken gesubsidieerde rechtsbijstand voor het indienen van onderzoekswensen mogelijk zal worden gemaakt. Bovendien wordt in een apart wetstraject het recht op rechtsbijstand in verband met onder andere het politieverhoor op een aantal punten uitgebreid. Daarbij wordt zoals hiervoor is aangegeven ook rechtsbijstand voor kwetsbare verdachten die worden uitgenodigd voor verhoor betrokken.

Ten aanzien van de getuige wordt vastgelegd dat hij over voor hem geldende plichten en rechten wordt geïnformeerd en er zijn aanvullende waarborgen in het nieuwe wetboek opgenomen ten aanzien van minderjarige getuigen.

Daarnaast voorziet het wetboek in een regeling die belanghebbenden, waaronder slachtoffers en nabestaanden, in staat stelt om – zo nodig bij de rechter – te klagen als de politie of openbaar ministerie niet of onvoldoende zouden opsporen of vervolgen.

Maar ook op andere vlakken wordt in het nieuwe wetboek met het doenvermogen van burgers rekening gehouden. Zo worden professionele deelnemers aan het strafproces in het nieuwe wetboek verplicht om vastgelegde berichten langs elektronische weg over te dragen. Voor de burger gaat deze verplichting alleen gelden als hij door een advocaat wordt bijgestaan.

Voor ieder van deze doelgroepen zijn specifieke waarborgen en beschermingsmaatregelen opgenomen, waaronder toegang tot (rechts)bijstand. Om te helpen bij het kunnen inroepen van deze rechten zal ter voorbereiding op de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek voorlichtingsmateriaal worden ontwikkeld over de rechten van verdachten, getuigen en slachtoffers. Dit gebeurt onder andere door aanpassing van de desbetreffende informatie over rechten van verdachten en slachtoffers in de gebruikelijke algemene publieksvoorlichting op rijksoverheid.nl en websites van ketenpartners (zoals politie, openbaar ministerie, Rechtspraak, Slachtofferhulp Nederland en CJIB) en via gerichte communicatiemiddelen die aan betrokkenen kunnen worden uitgereikt of verstuurd, zoals op politiebureaus of in de gebouwen van de rechtspraak. Overigens blijft de kern van de adviezen aan slachtoffers en verdachten zich te laten bijstaan door specialisten in het straf(proces)recht zoals slachtofferhulp of een advocaat.

10.5 Evaluatie

In Boek 9 van dit wetsvoorstel (Slotbepalingen) is een bepaling opgenomen inzake de evaluatie van het nieuwe wetboek (artikel 9.1). Daarin is conform de aanwijzingen voor de regelgeving bepaald dat de Minister voor Rechtsbescherming en de Minister van Justitie en Veiligheid binnen vijf jaar na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel (en daarmee van het gehele nieuwe wetboek) aan beide kamers van de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van het wetboek in de praktijk sturen.

Gezien het feit dat het om een complex invoeringstraject gaat, zullen de betrokken organisaties geruime tijd nodig hebben om te wennen aan het nieuwe wetboek. Het zal enkele jaren duren voordat van alle mogelijkheden die het nieuwe wetboek biedt, gebruik zal worden gemaakt en de gevolgen van het nieuwe wetboek in volle omvang zichtbaar zullen zijn. Daarom wordt in de evaluatiebepaling op dit moment het uitgangspunt gehanteerd dat de evaluatie vijf jaar na inwerkingtreding zal plaatsvinden. In deze evaluatie zal de vraag centraal staan of de doelstellingen van het nieuwe wetboek zijn gerealiseerd. Ten aanzien van de opzet en wijze van uitvoering van de evaluatie zal tijdig in overleg worden getreden met het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC). Die evaluatie is niet beperkt tot de inhoud van de onderhavige «eerste vaststellingswet», maar heeft betrekking op het gehele nieuwe wetboek; ook op onderdelen van het nieuwe wetboek die op een later moment, middels de «tweede vaststellingswet» en latere aanvullingswetgeving, worden ingevuld, waaronder de gereserveerde Boeken 7 en 8 (voor een toelichting hierop wordt verwezen naar paragraaf 7.3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting).

In aanvulling op de formele evaluatie zal een aantal andere instrumenten worden ingezet om het proces van de implementatie te monitoren en de ervaringen die met het nieuwe wetboek worden opgedaan in kaart te brengen zodat zo nodig, bij ongewenste en onvoorziene effecten, snel kan worden bijgestuurd. Zo zal worden voorzien in een invoeringstoets. Hierna wordt eerst ingegaan op invoeringstoetsen ten aanzien van wetgeving in het algemeen, en daarna wordt aangegeven hoe de invoeringstoets van het nieuwe wetboek vorm zal krijgen.

Naar aanleiding van de toeslagenaffaire heeft het kabinet in de brief van 21 april 2022 de plannen uiteengezet ten aanzien van de zogenaamde invoeringstoets (Kamerstukken II 2021/22, 35 510, nr. 96). Nederland is gebaat bij beter uitvoerbaar beleid en sneller ingrijpen op nieuwe wetgeving als de praktijk anders blijkt dan op papier bedacht. Het is nu eenmaal niet uitgesloten dat dit laatste het geval kan blijken te zijn, ook al zijn alle relevante uitvoeringspartners nauw bij het wetgevingsproces en de implementatie betrokken zoals het geval is bij het nieuwe wetboek. De invoeringstoets kan worden beschreven als een eerste bestudering van de werking van nieuwe wetgeving in de praktijk, met bijzondere aandacht voor de gevolgen voor de doelgroep en de uitvoering. Deze toets zal worden uitgevoerd op het vroegst mogelijke moment waarop zicht kan worden verkregen op de werking van het nieuwe wetboek in de praktijk, en onderscheidt zich daarmee van de uitgebreidere en diepgaandere wetsevaluaties.

De invoeringstoets dient twee doelen. In de eerste plaats kan met behulp van de invoeringstoets eerder worden ingespeeld op signalen van burgers en betrokken organisaties over de werking van nieuwe wetgeving in de praktijk. Hierdoor kan worden bijgestuurd als er problemen opdoemen. In de tweede plaats dient de invoeringstoets de positie van de uitvoeringsorganisaties, die met deze toets beter in staat worden gesteld om de knelpunten uit de uitvoeringspraktijk te agenderen.

Voor een volledig beeld van de beleidseffecten heeft nieuwe wetgeving tijd nodig om in te klinken en een zichtbaar beleidseffect teweeg te brengen. Daarom is het in het geval van het nieuwe wetboek mogelijk nuttig om een dergelijke invoeringstoets op verschillende momenten uit te voeren of na enige tijd te herhalen, bijvoorbeeld na één en na drie jaar na inwerkingtreding van het wetboek. In de komende jaren zal dit nieuwe instrument (buiten het kader van het nieuwe wetboek) worden beproefd en verder worden uitgewerkt. Uiteraard zullen de eerste ervaringen die ermee worden opgedaan betrokken worden bij de opzet van de invoeringstoets voor het nieuwe wetboek.

De invoeringstoets sluit tevens aan bij de aanbeveling van de Commissie-Letschert om, mede met het oog op de structurele effecten van het nieuwe wetboek op (werkbelasting van) de uitvoeringsorganisaties, periodiek te toetsen hoe het nieuwe wetboek in de praktijk uitwerkt.

Over de uitkomsten van zowel de tussentijdse invoeringstoets(en) en de monitoring van de structurele effecten worden Tweede en Eerste Kamer op de hoogte gesteld door middel van de voortgangsrapportages over het nieuwe wetboek.

II. ARTIKELSGEWIJS DEEL

BOEK 1 Strafvordering in het algemeen

Boek 1 bevat algemene bepalingen die nodig zijn voor het functioneren van een procedure waarmee een passende justitiële reactie kan worden gegeven op een gepleegd strafbaar feit. In deze bepalingen zijn de hoofdlijnen van de strafvordering beschreven. Zij werken door in de regelingen in de volgende boeken. Dat geldt in bijzondere mate voor de inleidende bepalingen en voor de definities van de belangrijkste begrippen die in het wetboek worden gehanteerd. In de inleidende bepalingen zijn beginselen neergelegd die de strafvordering beheersen, waarbij – net als nu – voorop staat dat strafvordering plaatsvindt op de wijze bij de wet voorzien. Fundamentele beginselen die de rechtspositie van de verdachte bepalen zijn het recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn en de onschuldpresumptie. Een leidend beginsel in de strafvordering is ten slotte dat deze plaats heeft op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer.

Ook de regeling van de behandeling van zaken door de rechter en de regeling van de vervolging en opsporing van strafbare feiten werken op hoofdlijnen door in de volgende hoofdstukken. Dat geldt, waar het de behandeling van zaken door de rechter betreft, bijvoorbeeld voor de regeling van de verwijzing van zaken door de ene kamer naar de andere kamer. In het huidige wetboek is op verschillende plaatsen geregeld dat een kamer naar een andere kamer kan verwijzen; die regeling is evenwel niet dekkend. Zo kan een meervoudige kamer een zaak niet naar de kantonrechter verwijzen of vice versa. De nieuwe regeling maakt verwijzing mogelijk tussen alle enkelvoudige en meervoudige kamers en geldt in eerste aanleg en in hoger beroep. Een verandering in de regeling van het procesrecht van de raadkamer, die net als nu in Boek 1 is opgenomen, is dat de behandeling door de raadkamer voortaan in beginsel openbaar is. Het gaat hier om een aanpassing van het uitgangspunt, niet de praktijk; met deze wijziging wordt geen uitbreiding van het aantal openbare raadkamers beoogd. Verder is expliciet geregeld dat de raadkamer een getuige of deskundige kan oproepen voor verhoor. Ook inzake de behandeling van zaken door de rechter-commissaris is een algemene regeling opgenomen. Dat past bij de uitbreiding van taken van de rechter-commissaris, die nu deels ook buiten het opsporingsonderzoek liggen. In de regeling is onder meer een bepaling inzake relatieve competentie opgenomen.

In het hoofdstuk over de vervolging en opsporing van strafbare feiten krijgt het begrip «vervolging» een andere invulling. Daarvan is voortaan enkel sprake als een strafbeschikking wordt uitgevaardigd of een procesinleiding wordt ingediend. Volgens het huidige recht wordt algemeen aangenomen dat de vervolging begint met een handeling waardoor vanwege een met de vervolging belaste ambtenaar een vordering bij de rechter wordt gedaan of op enige andere wijze de zaak aan diens kennisneming wordt onderworpen (B.F. Keulen en G. Knigge, Strafprocesrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2020, par. 6.4.1; G.J.M. Corstens, Het Nederlandse strafprocesrecht, bewerkt door M.J. Borgers en T. Kooijmans, Deventer: Wolters Kluwer 2021, par. IV.9). De wijziging hangt samen met de andere rol die de rechter in het opsporingsonderzoek heeft gekregen en de buitengerechtelijke afdoening via de strafbeschikking. Een belangrijke vernieuwing die deze regeling brengt is voorts de landelijke bevoegdheidsuitoefening door de officier van justitie. Deze vernieuwing komt tegemoet aan een wens van het openbaar ministerie. Deze landelijke bevoegdheid van de officier van justitie komt in de plaats van de constructie waarin een officier van justitie van rechtswege plaatsvervanger is bij alle andere parketten.

De regelingen van de behandeling van zaken door de rechter en van de vervolging en opsporing van strafbare feiten kunnen worden gezien als het eerste deel van de hoofdmoot van Boek 1: een beschrijving van de positie van de belangrijkste functionarissen in de strafrechtspleging en van de belangrijkste procesdeelnemers met hun rechten en bevoegdheden. Het centraal stellen van deze beschrijvingen in Boek 1 bouwt voort op het grondslagenonderzoek Strafvordering 2001, waarin voor het eerst kernprofielen van de procesdeelnemers zijn geïntroduceerd (vgl. M.S. Groenhuijsen en G. Knigge, «Algemeen deel», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Het onderzoek ter zitting. Eerste interim-rapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Groningen 1999, p. 32 e.v.). De kernprofielen hebben twee functies; zij kunnen richting geven aan de uitwerking van onderwerpen die raken aan de rechtspositie van deelnemers aan het strafproces en zij stellen grenzen aan de handelingsruimte die de actoren hebben binnen het wettelijk kader (vgl. M.S. Groenhuijsen en G. Knigge, «Afronding en verantwoording. Algemeen deel», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Afronding en verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, p. 77).

Indachtig deze analyse is (zoals aangegeven in het Algemeen kader strafvordering, waarin de toenmalige Minister van Justitie heeft aangekondigd op welke wijze hij gevolg zou geven aan de voorstellen uit Strafvordering 2001; Kamerstukken II 2003/04, 29 271, nr. 1, p. 10 e.v.) vanaf 2004 begonnen met het invoegen van verschillende titels over de procesdeelnemers in het wetboek, zoals die over het slachtoffer en over de deskundige. De omvangrijke implementatie van de EU-richtlijn over toegang van de verdachte tot een raadsman gaf de aanzet tot het opnemen van een nieuw hoofdstuk over de verdachte en zijn raadsman. In Boek 1 is tevens een hoofdstuk over de getuige opgenomen.

De regelingen in Boek 1 bevatten geen volledig kernprofiel van elk van de functionarissen en procesdeelnemers. Een belangrijke reden is dat de positie van de verschillende functionarissen in de strafrechtspleging, zoals de rechter, de officier van justitie en de opsporingsambtenaar, niet alleen in het wetboek is geregeld, maar ook in organieke wetten. In de Wet op de rechterlijke organisatie, bijvoorbeeld, zijn tal van bepalingen inzake de tot de rechterlijke macht behorende gerechten opgenomen; in deze wet is ook de organisatie van het openbaar ministerie geregeld. Bij de rechter en het openbaar ministerie is mede tegen deze achtergrond gekozen voor een regeling die betrekking heeft op taken die zij in strafvorderlijk kader uitoefenen: de behandeling van zaken alsmede opsporing en vervolging. Een tweede reden is dat normen die tot het kernprofiel van een procesdeelnemer gerekend zouden kunnen worden, in sommige gevallen elders in het wetboek beter op hun plaats zijn.

In het hoofdstuk over het slachtoffer zijn de bepalingen gestroomlijnd, waaronder de definities. Ook is voor de overzichtelijkheid het criterium voor ontvankelijkheid van de benadeelde partij uit het huidige artikel 361 hierin opgenomen na het recht op schadevergoeding uit het huidige artikel 51f. De bepaling over herstelrecht is verplaatst naar Hoofdstuk 11. In Boek 4 is de behandeling van de vordering benadeelde partij als een met de berechting verbonden vordering in een apart hoofdstuk ondergebracht en niet, zoals in het huidige wetboek, door de wettelijke regeling van de behandeling van de zaak door de rechtbank heen geweven.

Ook het hoofdstuk over de getuige is als gezegd nieuw. In deze regeling zijn onder meer de bepalingen inzake verschoningsrechten opgenomen. Nu zijn deze verschoningsrechten geregeld in de context van het voorbereidend onderzoek (artikelen 217 e.v.) en van overeenkomstige toepassing verklaard in de regeling van het onderzoek op de terechtzitting (artikel 290, vijfde lid). De algemene regeling in Boek 1 betekent hier winst uit oogpunt van wettelijke systematiek.

Andere in dit boek geregelde onderwerpen hangen voor een belangrijk deel samen met het verkrijgen en verstrekken van informatie van strafvorderlijke aard. De regeling van de processtukken is – net als nu – in Boek 1 opgenomen. Daarna is – en dat is nieuw – een hoofdstuk opgenomen dat op overdracht van berichten en het indienen van stukken ziet. Uit de regeling volgt dat overdracht langs elektronische weg centraal staat bij berichtenverkeer tussen professionals (openbaar ministerie, rechters, advocaten, opsporingsdiensten en andere bestuursorganen en rechtspersonen met taken in de strafrechtspleging). De burger kan een bericht langs elektronische weg overdragen; indien hij wordt bijgestaan door een advocaat kan hij vastgelegde berichten alleen langs elektronische weg overdragen. Voor de overdracht van berichten aan de burger kan deze een elektronisch adres opgeven. Dat door de burger opgegeven elektronisch adres staat ook in de nieuwe regeling van de betekening centraal. Die regeling gaat voorts, conform de wens van de Rvdr en het OM, ook bij de betekening aan het fysieke adres uit van domiciliekeuze: het bericht wordt in beginsel betekend op het door de verdachte gekozen adres.

In Boek 1 is ook een hoofdstuk gereserveerd voor algemene bepalingen over de tenuitvoerlegging. De inhoud van dit hoofdstuk zal door middel van de tweede vaststellingswet in het nieuwe wetboek worden opgenomen. De reden waarom dit bij de tweede vaststellingswet gebeurt is vanwege de samenhang tussen deze algemene bepalingen en de bepalingen van Boek 7 (Tenuitvoerlegging); het heeft de voorkeur die samenhang in één wetsvoorstel op haar merites te beoordelen. De algemene uitgangspunten over de tenuitvoerlegging zijn beter op hun plaats in dit boek, waarin de hoofdlijnen van de strafvordering, waartoe de tenuitvoerlegging behoort, worden vastgelegd. In het laatste hoofdstuk, ten slotte, worden enkele onderwerpen van diverse aard geregeld.

HOOFDSTUK 1 Inleidende bepalingen en definities

In de eerste titel van dit hoofdstuk zijn naast het strafvorderlijk legaliteitsbeginsel enkele hoofdbeginselen van strafprocesrecht opgenomen. Twee bepalingen betreffen rechten van de verdachte die voortvloeien uit artikel 6 EVRM en de recente EU-richtlijn over de onschuldpresumptie: het recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn en het recht om voor onschuldig te worden gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Specifieke rechten, zoals het recht van de verdachte om op de terechtzitting aanwezig te zijn, het recht op een adequate verdediging en toegang tot rechtsbijstand en het ondervragingsrecht worden uitgewerkt in de onderdelen van het wetboek waar dit inhoudelijk het meest voor de hand ligt. Een derde bepaling vloeit voort uit de verbrede doelstelling van het strafprocesrecht en brengt tot uitdrukking dat strafvordering plaatsheeft op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer.

In de tweede titel zijn definities opgenomen van begrippen die in verschillende boeken voorkomen. Het gaat om een aantal centrale begrippen in de strafvordering: opsporingsambtenaar, opsporing, berechting, de terminologie van rechterlijke beslissingen en eindvonnissen en eindarresten. Een aantal van deze definities bouwen voort op definities die zijn opgenomen in de huidige Titel VI van het Eerste Boek. Dat zijn onder meer definities van de begrippen ouders, misdrijf, terroristisch misdrijf en de aanduiding van Onze Minister. Het begrip «verstaan» is daarbij gebruikt in het geval van een gelijkstellende definitie; het begrip «begrepen» is gebruikt bij een uitbreidende definitie.

TITEL 1.1 Inleidende bepalingen

De keuze voor het opnemen van algemene beginselen van strafvordering

Het belang van enkele beginselen die op tal van plaatsen in het wetboek een rol spelen, is in dit boek benadrukt door ze in de eerste titel op te nemen. Het gaat om beginselen die in de artikelen 6 EVRM, 47 en 48 EU-handvest en 14 IVBPR zijn neergelegd en voor een deel ook in bepalingen in de Grondwet zijn vervat. Hiermee wordt het grote belang van deze beginselen voor de strafvorderlijke regelgeving en praktijk tot uitdrukking gebracht. In de adviezen is de keuze om de principiële en belangrijke beginselen van het recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn (artikel 1.1.2) en het recht voor onschuldig te worden gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan (artikel 1.1.3) in de wet te noemen bijgevallen.

Door de NOvA is voorgesteld om ook afgeleide beginselen, die ervoor moeten zorgen dat de staat een fair trial niet alleen op papier garandeert, maar in de praktijk ook faciliteert, expliciet te benoemen. Daarbij zijn in het bijzonder het beginsel van «equality of arms», een in beginsel onbeperkt ondervragingsrecht, het recht op verdediging en het recht op vrije communicatie tussen de verdachte en zijn raadsman genoemd. Dit voorstel is niet overgenomen. De gedachte achter de opname van deze beginselen in de eerste titel is niet een complete catalogus te formuleren van (grond)rechten die bij de vormgeving van het strafprocesrecht van belang zijn. Dat zou weinig toegevoegde waarde hebben; deze grondrechten zijn reeds in mensenrechtenverdragen neergelegd. De gedachte is, aan het begin van de wettelijke regeling enkele beginselen te formuleren die bij de uitleg en toepassing daarvan leidend zijn. Daar komt bij dat de door de NOvA genoemde beginselen grotendeels een nadere specificatie vormen van het recht op een eerlijk proces dat al in artikel 1.1.2 is neergelegd. Een dergelijke specificatie kan gauw leiden tot discussie over de vraag of zij compleet is en of zij de lading wel dekt. De open formulering van het recht op een eerlijk proces waarvoor in artikel 1.1.2 is gekozen, houdt rekening met de mogelijkheid van rechtsontwikkeling en kan daardoor gelijke tred houden met ontwikkelingen in de rechtspraak van het EHRM. De onderhavige beginselen zijn in de wet vastgelegd als elementaire en onomstreden pijlers van de strafvordering, zoals ook is aangetekend door de Rvdr. De gedachte is niet dat de wettelijke verankering van deze beginselen een zelfstandige bron van strafprocesrecht vormt naast de verdragen waar zij aan zijn ontleend.

Het voorgaande neemt vanzelfsprekend niet weg dat met de afgeleide beginselen waar de NOvA over spreekt in de verschillende boeken van het nieuwe wetboek rekening is gehouden. Het recht om getuigen en deskundigen te ondervragen, bijvoorbeeld, is vastgelegd in de regelingen van het opsporingsonderzoek en het onderzoek op de terechtzitting, zowel in eerste aanleg als in hoger beroep. De beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit en doelbinding zijn neergelegd in Boek 2 en maken daar onderdeel uit van de normering van de toegekende bevoegdheden. Het recht op rechtsbijstand, het recht op vertolking en vertaling en het recht op informatie over rechten zowel voor verdachten als voor slachtoffers zijn in verschillende hoofdstukken van Boek 1 uitgewerkt. In Hoofdstuk 2 (De behandeling van zaken door de rechter) is het belang van onpartijdigheid en onbevooroordeeldheid van de rechter, het zwijgrecht van de verdachte en het pressieverbod neergelegd.

Ook aan de suggestie om de beginselen van een goede procesorde in deze titel op te nemen, zoals is bepleit door het CRvM en de NOvA, is geen gevolg gegeven. Waar voor de wel opgenomen beginselen kan worden verwezen naar formuleringen die in verdragsteksten zijn opgenomen, geldt dat niet voor de beginselen van een goede procesorde, waarvan de precieze inhoud nog wel voor enige discussie vatbaar is en die niet zonder meer voor ieder rechtsgebied dezelfde betekenis hebben.

De vraag naar de precieze onderlinge verhouding van beginselen, die is opgeworpen door het CRvM, kan daarbij niet eenvoudig worden beantwoord. Het gaat om een afweging die in sterke mate afhangt van de concrete omstandigheden van de zaak. Die afweging moet worden gemaakt door de rechter die daarover de verschillende standpunten en uitleg van de procespartijen heeft vernomen. Een beschouwing over algemene beginselen van goede procesorde op het niveau van de wetgever in abstracto kan niet behulpzaam zijn bij de concrete beantwoording van de vraag hoe verschillende, soms tegengestelde, belangen van betrokkenen en instanties in concreto dienen te worden afgewogen. Er bestaat al geruime tijd brede overeenstemming over de onmogelijkheid om een vaste rangorde tussen de verschillende grond- en mensenrechten aan te brengen, waarop kan worden teruggevallen bij de afweging (Grondrechten in een pluriforme samenleving; Kamerstukken II 2003/04, 29 614, nr. 2, p. 10).

Aan de suggestie om de beginselen van een goede procesorde in de wet op te nemen is wel elders in het wetboek gevolg gegeven. De beginselen van proportionaliteit, subsidiariteit en doelbinding zijn neergelegd in Boek 2 en maken daar onderdeel uit van de normering van de toegekende bevoegdheden. Vanwege de fundamentele betekenis van de beginselen van een goede procesorde voor de vervolgingsbeslissing zijn deze in de wettelijke regeling van die beslissing centraal gesteld (artikel 3.1.1). Met de referte aan het vertrouwensbeginsel en het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging is gekozen voor een niet-limitatieve opsomming van beginselen van een goede procesorde. In aanvulling op wettelijke en verdragsrechtelijke bepalingen normeren deze beginselen zelfstandig de inhoud van de vervolgingsbeslissing en het daaraan ten grondslag liggende strafvorderingsbeleid. De keuze voor vastlegging in Boek 3 laat onverlet dat de genoemde beginselen ook in andere rechtsgebieden en andere delen van het strafprocesrecht een rol spelen, en dat ook andere beginselen van betekenis kunnen zijn voor de normering van de vervolgingsbeslissing.

Artikel 1.1.1 [strafvorderlijk legaliteitsbeginsel]

Ingevolge dit artikel heeft strafvordering alleen plaats op de wijze bij de wet voorzien. Dit artikel blijft als onbetwist fundament van het wetboek ongewijzigd. De betekenis van dit artikel kan moeilijk worden overschat. Het beginsel beoogt de rechtszekerheid te bevorderen en is onmiddellijk verbonden met het uitgangspunt van de rechtsstaat dat het recht de burger bescherming moet bieden tegen willekeur van de overheid. Zo fungeert de wet als waarborg voor de burger, maar eveneens en tegelijkertijd bevat zij voor de overheid de bevoegdheidsgrondslag voor strafvorderlijk optreden (C.P.M. Cleiren, in: C.P.M. Cleiren, J.H. Crijns en M.J.M. Verpalen (red.), Tekst & Commentaar Strafvordering, veertiende druk, Deventer: Wolters Kluwer 2021, aantekening 3 bij artikel 1). Het bevat de strafvorderlijke pendant van het legaliteitsbeginsel dat is neergelegd in artikel 16 van de Grondwet en artikel 1, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht. In het beginsel ligt besloten dat de grondslag voor de uitoefening van bevoegdheden in een formele wet moet worden neergelegd en dat alleen uitwerking daarvan in een algemene maatregel van bestuur mogelijk is. Het belang hiervan is door verschillende auteurs benadrukt (A.L. Melai, «Het dominante Wetboek van Strafvordering», in: Polariteit en tegenspraak. Een selectie uit het werk van A.L. Melai, Arnhem: Gouda Quint 1992, p. 215–218; G.J.M. Corstens, «De wet als bron van strafprocesrecht», in: Ch.J. Enschedé e.a. (red.), Naar eer en geweten. Liber Amicorum J. Remmlink, Arnhem: Gouda Quint 1987, p. 93 e.v.; P.A.M. Mevis, Constitutioneel strafrecht, Deventer: Gouda Quint 1998; K. Rozemond, Strafvorderlijke rechtsvinding (diss.), Deventer: Gouda Quint 1998; M.S. Groenhuijsen en G. Knigge, «Afronding en verantwoording. Algemeen deel», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Afronding en verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, p. 8–77, in het bijzonder p. 37 en 38).

In de contourennota is in paragraaf 3.5 ingegaan op het primaat van de wetgever en de mogelijkheden van delegatie. Uitgangspunt blijft dat de reikwijdte en de voornaamste duurzame normen in het wetboek worden opgenomen (Aanwijzingen voor de regelgeving (Stcrt. 2017, nr. 69426), aanwijzing 2.19), terwijl voorschriften van meer technische of administratieve aard of voorschriften die vaak wijziging behoeven, beter op lager niveau kunnen worden uitgewerkt. Over de verhouding tussen de algemene maatregel van bestuur en het legaliteitsbeginsel is vanwege kritiek op eerdere voorstellen voor een ruimer gebruik van de algemene maatregel van bestuur in de strafvordering uitdrukkelijk voorlichting verzocht aan de Raad van State. De Raad kon zich met de verwoording van de hiervoor genoemde bestaande criteria verenigen. Hiermee wordt het primaat van de formele wet boven de algemene maatregel van bestuur bestendigd.

Artikel 1.1.2 [recht op een eerlijk proces]

Artikel 17, eerste lid, van de Grondwet luidt: «Ieder heeft bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter». Aanleiding tot de Grondwetswijziging vormde het rapport van de Staatscommissie Grondwet uit 2010 (zie ook B.J.G. Leeuw, Grondwet en eerlijk proces. Een onderzoek naar de eventuele meerwaarde van het opnemen van het recht op een eerlijk proces in de Nederlandse Grondwet (diss. Rotterdam), 2013; P.A.M. Mevis, «Modernisering strafvordering», in: DD 2014, p. 585). Door de plaatsing van enkele beginselen waaronder het recht van de verdachte op een eerlijk proces in Boek 1, wordt het fundamentele karakter van deze beginselen benadrukt. De wettelijke verankering van deze beginselen in het nieuwe wetboek vormt geen zelfstandige bron van strafprocesrecht; de beginselen hebben geen nieuwe of andere betekenis dan de in de artikelen 6 EVRM, 47 en 48 EU-handvest en 14 IVBPR neergelegde rechten.

Artikel 1.1.3 [onschuldpresumptie]

De onschuldpresumptie is neergelegd in de artikelen 6, tweede lid, EVRM, 48, eerste lid, EU-handvest en 14, tweede lid, IVBPR. Ook dit beginsel is van zo groot fundamenteel belang voor de wettelijke regeling van het strafprocesrecht dat het wenselijk voorkomt het in het begin van het wetboek tot uitdrukking te brengen. Dat fundamentele belang blijkt ook uit de op 9 maart 2016 tot stand gekomen Richtlijn (EU) 2016/343/EU over de versterking van enkele aspecten van de onschuldpresumptie en van het recht op aanwezigheid tijdens het onderzoek op de terechtzitting in strafzaken (PbEU L65/1).

In de Staatscourant van 2 maart 2018, nr. 18991, is aangegeven op welke wijze deze richtlijn in het Nederlandse recht is geïmplementeerd. Daarbij is een transponeringstabel opgenomen waarin wordt verwezen naar de verschillende artikelen in het huidige wetboek die de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen implementeren. De positie van de verdachte wordt nader uitgewerkt in Hoofdstuk 4 van dit boek. Belangrijke functie van dit beginsel is dat het de wetgever en de strafrechtelijke autoriteiten inprent dat de verdachte niet op voorhand als veroordeelde mag worden aangemerkt en dat hij niet op voorhand als zodanig mag worden behandeld. Voor alle duidelijkheid zij opgemerkt dat de verdachte aan het beginsel van de onschuldpresumptie niet het recht kan ontlenen dat tegen hem geen bevoegdheden mogen worden toegepast.

Artikel 1.1.4 [recht doen aan belangen van het slachtoffer]

Dit artikel schrijft voor dat strafvordering plaatsheeft op een wijze die recht doet aan de belangen van het slachtoffer. Zoals eerder aangegeven is de positie van het slachtoffer in het strafproces de afgelopen jaren aanzienlijk versterkt. Deze positie is veranderd van een relatief beperkte rol als beledigde, later benadeelde partij in een brede rol als procesdeelnemer met wiens belangen in elke fase van het strafproces rekening moet worden gehouden. In dat kader zijn aan het slachtoffer rechten toegekend, waarvan zo veel mogelijk moet worden verzekerd dat zij kunnen worden uitgeoefend als het slachtoffer dat wenst. Het opnemen van het onderhavige beginsel in de eerste titel van het nieuwe wetboek strekt ertoe te benadrukken dat de strafrechtelijke autoriteiten zich ten allen tijde rekenschap geven van de belangen van het slachtoffer.

Een sterkere wettelijke positie van het slachtoffer gaat hand in hand met zorg voor zijn kwetsbaarheid. Het strafprocesrecht dient tegen die achtergrond niet alleen rechten aan het slachtoffer toe te kennen; het strafproces moet er tevens op ingericht zijn het slachtoffer zo te behandelen dat het niet nog eens slachtoffer wordt, maar ditmaal van het strafproces. Zogenaamde secundaire victimisatie kan optreden als onvoldoende rekening wordt gehouden met de belangen van het slachtoffer. Hier kan bijvoorbeeld sprake van zijn als een slachtoffer niet of onvoldoende geïnformeerd wordt over het verloop van de strafzaak, terwijl hij te kennen heeft gegeven daarop prijs te stellen. Waar opportuun zijn daarom in dit wetboek mogelijkheden opgenomen om het slachtoffer bij het uitoefenen van zijn rechten te beschermen. Te wijzen valt op de mogelijkheid om bij de rechter-commissaris beklag te doen over een weigering van de officier van justitie om kennisneming van de processtukken toe te staan. Het beschermen van het slachtoffer is tot slot niet alleen een zaak van voldoende wettelijke waarborgen, maar ook van goede afspraken en uitvoering door de organisaties en functionarissen in de strafrechtspleging.

TITEL 1.2 Definities

Inleiding

De definities die in deze titel zijn opgenomen, zien voor een deel op begrippen die nu zijn opgenomen in de artikelen 127 tot en met 138d, in de betekenistitel. In deze bepalingen bestaat geen ordening; de wijze van totstandkoming is hoofdzakelijk historisch verklaarbaar.

Voor het opnemen van een definitie in deze titel is als uitgangspunt gehanteerd dat begrippen die in verschillende onderdelen van het wetboek voorkomen of van belang zijn voor het hele wetboek in Boek 1 worden omschreven. Daarnaast biedt deze titel plaats aan definities van begrippen die uitsluitend in Boek 1 voorkomen. Uitgangspunt is voorts geweest dat met de omschrijving van een aantal hoofdbegrippen (opsporing, opsporingsonderzoek, berechting) gepoogd is een uiterst globaal inzicht in de structuur van het wetboek te verschaffen aan de burger.

Artikel 1.1.5 [de opsporingsambtenaar]

Dit artikel bevat een definitie van het begrip opsporingsambtenaar. De definitie is inhoudelijk gelijk aan het huidige artikel 127 en bepaalt dat onder opsporingsambtenaren worden verstaan alle personen belast met de opsporing van strafbare feiten. Op deze definitie van het begrip opsporingsambtenaar wordt voortgebouwd in Hoofdstuk 3 van dit boek. Uit de artikelen 1.3.10 en 1.3.11 volgt welke ambtenaren met de opsporing van strafbare feiten zijn belast. Deze artikelen sluiten aan bij de bestaande artikelen 141 en 142.

Artikel 1.1.6 [opsporingsbegrip]

Dit artikel bevat een definitie van het begrip opsporing. De omschrijving is overgenomen uit het huidige artikel 132a. Het opsporingsbegrip heeft bij de Wet van 20 november 2006 tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering, het Wetboek van Strafrecht en enige andere wetten ter verruiming van de mogelijkheden tot opsporing en vervolging van terroristische misdrijven (Stb. 2006, 580) zijn huidige formulering gekregen. Het doel van het onderzoek, het nemen van strafvorderlijke beslissingen, is bepalend voor de vraag of van opsporing sprake is. Hoewel de meeste opsporingsonderzoeken zullen starten nadat een verdenking van een strafbaar feit is gerezen, kan ook van opsporing sprake zijn wanneer er nog geen concrete verdenking van een strafbaar feit bestaat. Dat is de reden waarom de wetgever het huidige opsporingsbegrip bij gelegenheid van de genoemde wetswijziging niet (langer) heeft gebonden aan het bestaan van een verdenking. Eén van de aanleidingen was de wens ook het preventief fouilleren in veiligheidsrisicogebieden in het kader van terrorismebestrijding als een opsporingsbevoegdheid in het wetboek op te nemen en daarbij mogelijk te maken dat deze bevoegdheid zonder concrete aanwijzingen van een terroristisch misdrijf kan worden uitgeoefend (Kamerstukken II 2004/05, 30 164, nr. 3, p. 16). Het opsporingsbegrip sluit zo voorts beter aan bij opsporingsbevoegdheden in bijzondere wetten, zoals de Wet op de economische delicten. Ook die bevoegdheden kunnen veelal worden uitgeoefend zonder dat sprake behoeft te zijn van een concrete verdenking.

Uit een en ander kan worden afgeleid dat ook het speuren naar mogelijk begane strafbare feiten, voor zover dat gericht is op het nemen van strafvorderlijke beslissingen, – in de vakliteratuur ook wel aangeduid als repressieve controle – onder de definitie van opsporing valt. Dit kan ook uit de rechtspraak van de Hoge Raad worden afgeleid. Wanneer de politie bijvoorbeeld een zogenaamd «veelplegerteam» inzet om personen die als veelpleger te boek staan kortstondig te volgen, om vervolgens strafvorderlijk op te treden wanneer zij zich schuldig maken aan een strafbaar feit, berust dit volgens de Hoge Raad op de taakstellende bepalingen waarbij de betrokken functionarissen met opsporing zijn belast (ECLI:NL:HR:2012:BW9338, NJ 2013/413).

Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat bestuursrechtelijk toezicht niet onder het opsporingsbegrip valt (Kamerstukken II 2004/05, 30 164, nr. 3, p. 17). In dit verband is relevant dat aan opsporingsambtenaren in bijzondere wetten soms bestuursrechtelijke controlebevoegdheden zijn toegekend. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad kan worden afgeleid dat zulke bevoegdheden door opsporingsambtenaren mede voor de opsporing kunnen worden aangewend, onder de voorwaarde dat bij de aanwending van deze bevoegdheden tegenover een verdachte de aan deze als zodanig toekomende waarborgen in acht worden genomen, en onder de voorwaarde dat de uitoefening van deze bevoegdheden verband moet houden met de naleving van de voorschriften voor controle waarop die bevoegdheden in het leven zijn geroepen, en niet uitsluitend voor de opsporing mogen worden aangewend (ECLI:NL:HR:2016:2454, NJ 2017/84, r.o. 3.4 en ECLI:NL:HR:2018:487, NJ 2018/296, r.o. 3.3). Deze rechtspraak behoudt ook in het nieuwe wetboek haar betekenis. Zij brengt mee dat wanneer controlebevoegdheden die niet voor een strafvorderlijk doel zijn gegeven, door opsporingsambtenaren mede voor de opsporing worden uitgeoefend, sprake is van opsporing in de zin van dit artikel.

De keuze om het doel van het onderzoek beslissend te laten zijn voor de vraag of van opsporing sprake is, kan nog steeds worden onderschreven. Het is immers onverminderd wenselijk dat wanneer opsporingsambtenaren onderzoek verrichten dat (mede) een strafvorderlijk doel dient, zij onder het gezag staan van het openbaar ministerie, dat de officier van justitie aan deze ambtenaren bevelen kan geven, en dat de verbaliseringsplicht van toepassing is (zie Kamerstukken II 2005/06, 30 164, nr. 7, p. 25).

Zoals hierboven is aangegeven, kan uit de wetsgeschiedenis worden afgeleid dat ook het speuren naar mogelijk begane strafbare feiten met als doel om bij ontdekking daarvan strafvorderlijk op te treden, onder opsporing valt. In dit licht kan onder «strafvorderlijke beslissingen» ook de beslissing worden begrepen om, wanneer onderzoek naar mogelijk begane strafbare feiten geen verdenking oplevert, geen verder onderzoek uit te voeren. Tegen deze achtergrond is minder voor de hand liggend dat het verkennend onderzoek in het huidige artikel 126gg wordt aangeduid als een onderzoek dat de «voorbereiding» van opsporing tot doel heeft. Dat het verkennend onderzoek door de wetgever niet tot de opsporing werd gerekend, verdedigde hij door erop te wijzen dat een verkennend onderzoek niet gericht is op het «nemen van concrete in de wet omschreven strafvorderlijke beslissingen» (Kamerstukken II 2004/05, 30 164, nr. 3, p. 17). Inderdaad behoeft een verkennend onderzoek niet uit te monden in strafvorderlijke vervolgstappen. Maar dat geldt ook voor het fouilleren in een veiligheidsrisicogebied dat geen resultaat oplevert, en dat in het wetboek wel als een vorm van opsporing wordt beschouwd. De aanduiding van het verkennend onderzoek als «voorbereiding» van opsporing kan dus in het licht van het huidige en toekomstige opsporingsbegrip als onjuist worden aangemerkt (G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, bewerkt door M.J. Borgers en T. Kooijmans, Deventer: Wolters Kluwer 2021, par. IX.1; vgl. B.F. Keulen en G. Knigge, Strafprocesrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2020, par. 9.3.2). Om deze reden wordt het verkennend onderzoek in het nieuwe wetboek niet langer aangeduid als voorbereiding van opsporing.

Het doel strafvorderlijke beslissingen te nemen kan ook (mede) inhouden dat strafbare feiten worden gestopt. Zo bevatten zowel het huidige als het nieuwe wetboek bijvoorbeeld bevoegdheden om gegevens ontoegankelijk te maken voor zover dat noodzakelijk is om een strafbaar feit te beëindigen of om nieuwe strafbare feiten te voorkomen. Ook kan worden gedacht aan de bevoegdheid om een kraakpand op strafvorderlijke titel te ontruimen.

Ten aanzien van overleden personen voorziet het nieuwe wetboek in een uitdrukkelijke grondslag om onderzoek aan hun lichaam te doen – een bevoegdheid die onder het huidige wetboek al impliciet in de inbeslagnemingsbevoegdheden en in bevoegdheden tot het inschakelen van een deskundige besloten ligt. Dat onderzoek kan ook het lichaam van een verdachte betreffen die kort na het begaan van een ernstig misdrijf is overleden. Hoewel tegen een overleden verdachte uiteraard geen vervolging meer kan worden ingesteld (zie artikel 69 van het Wetboek van Strafrecht), kan er wel een strafvorderlijk belang mee zijn gemoeid om aan de hand van onderzoek aan zijn lichaam vast te stellen of hij de dader was, in gevallen waarin daarover twijfel bestaat. Ook dat onderzoek heeft het nemen van strafvorderlijke beslissingen tot doel, in dit geval de beslissing om, als de overleden verdachte de dader blijkt te zijn, het opsporingsonderzoek stop te zetten, dan wel, indien dit niet het geval is, het opsporingsonderzoek naar een mogelijke andere verdachte voort te zetten.

Een ander element uit het opsporingsbegrip dat enige toelichting verdient is het element dat het moet gaan om onderzoek «onder gezag van de officier van justitie». Daarmee is bedoeld dat onder opsporing alleen die vormen van onderzoek (in verband met strafbare feiten en met als doel het nemen van strafvorderlijke beslissingen) worden verstaan waarover de officier van justitie (effectief) gezag zou kunnen uitoefenen (zie ook G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, bewerkt door M.J. Borgers en T. Kooijmans, Deventer: Wolters Kluwer 2021 par. IX.1). Dat is het geval wanneer de officier van justitie aan de functionarissen die het onderzoek uitvoeren – opsporingsambtenaren – bevelen of aanwijzingen kan geven (zie artikel 1.3.14; zie ook artikel 12 Politiewet 2012). Het betekent ook dat onderzoekshandelingen die door de rechter-commissaris (die vanzelfsprekend niet onder het gezag van de officier van justitie staat) of door burgers (denk aan aanhouding van een verdachte bij ontdekking op heterdaad) worden verricht, niet onder het opsporingsbegrip vallen. Hetzelfde geldt voor onderzoek door toezichthouders die geen opsporingsambtenaar zijn en voor onderzoek door toezichthouders die wel opsporingsambtenaar zijn maar die hun toezichtsbevoegdheden niet mede tot opsporing uitoefenen. Het besproken element «onder gezag van de officier van justitie» moet dus niet zo worden uitgelegd dat als opsporingsambtenaren (mede) ter opsporing onderzoek verrichten, dit pas als opsporing kan worden gezien wanneer de officier van justitie in het onderzoek daadwerkelijk zijn gezag laat gelden. In de consultatieversie waren redactionele wijzigingen opgenomen om dit laatste beter tot uitdrukking te laten komen. Die hielden in dat het besproken element uit het opsporingsbegrip werd geschrapt en dat separaat werd bepaald dat het opsporingsonderzoek onder gezag van de officier van justitie staat. Mede naar aanleiding van de consultatieadviezen van OM en politie kan deze verduidelijking bij nader inzien ook via de toelichting worden verschaft zonder dat dit tot wijzigingen in de wettekst behoeft te leiden (vgl. ook G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, bewerkt door M.J. Borgers en T. Kooijmans, Deventer: Wolters Kluwer 2021, par. IX.1).

Artikel 1.1.7 [berechting]

Eerste en tweede lid

Het eerste lid van dit artikel definieert het begrip «berechting». Onder berechting wordt verstaan de behandeling van de zaak door de rechter in eerste aanleg of in hoger beroep ter bepaling van de gegrondheid van de tegen een verdachte ingestelde vervolging. Het tweede lid van dit artikel definieert het begrip «onderzoek op de terechtzitting». Onder het onderzoek op de terechtzitting wordt verstaan het onderzoek op de zitting dat plaatsheeft in het kader van de berechting. Uit de gegeven omschrijvingen blijkt dat tussen beide omschrijvingen verband bestaat. Daarom worden beide begripsomschrijvingen in samenhang toegelicht.

Het gaat, bij de berechting, om de behandeling van de zaak door de rechter ter bepaling van de gegrondheid van de tegen een verdachte ingestelde vervolging. Die formulering is geïnspireerd door de formulering van artikel 17, eerste lid, van de Grondwet: «Ieder heeft bij het vaststellen van zijn rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijk proces binnen een redelijke termijn voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter». Deze formulering impliceert dat de procedure die gericht is op de beantwoording van de vragen van de artikelen 4.3.1 en 4.3.3 (de huidige artikelen 348 en 350) een berechting vormt. Ook een behandeling met een onderzoek op de terechtzitting die er uiteindelijk niet toe leidt dat de vragen van deze artikelen beantwoord worden, levert evenwel een berechting op. Te denken valt aan een – korte – behandeling van de zaak op de terechtzitting in hoger beroep, die er in resulteert dat de verdachte niet-ontvankelijk wordt verklaard in het ingestelde hoger beroep. Ook deze behandeling is een berechting, nu zij plaatsvindt op de terechtzitting en verband houdt met het bepalen van de gegrondheid van de vervolging.

De berechting is gekoppeld aan het onderzoek op de terechtzitting. Dat spoort met het spraakgebruik. Het onderzoek op de terechtzitting kan worden onderscheiden van ander onderzoek op de zitting. Ook het onderzoek door de raadkamer betreft onderzoek op de zitting. Het onderzoek op de terechtzitting onderscheidt zich van ander onderzoek op de zitting doordat het de meest uitgebreide regeling kent. Boek 4 is in zijn geheel gewijd aan «berechting», in eerste aanleg. Het onderzoek op de terechtzitting is daarbij geregeld in Hoofdstuk 2, dat vijf titels kent waarvan één is verdeeld in elf afdelingen. Ook de berechting in hoger beroep, die in Boek 5, Hoofdstuk 4, geregeld is kent een uitgebreide regeling. Het onderzoek op de zitting door de raadkamer bijvoorbeeld is (in Titel 2.3 van het volgende hoofdstuk van dit boek) meer summier en flexibel geregeld. Die uitgebreide regeling spoort met de omstandigheid dat bij het onderzoek op de terechtzitting voor de verdachte het meeste op het spel staat.

Uit beide begripsomschrijvingen volgt ook dat het begrip berechting meer omvat dan het onderzoek op de terechtzitting: het onderzoek op de terechtzitting heeft in het kader van de berechting plaats. Uit de regeling van de berechting in eerste aanleg (Boek 4) volgt dat de berechting begint doordat de officier van justitie een procesinleiding bij de voorzitter van de rechtbank indient en deze aan de verdachte betekent. Daarna gaat een fase van voorbereiding aan het onderzoek op de terechtzitting vooraf. En na dat onderzoek vinden de beraadslaging en de uitspraak plaats. In hoger beroep geldt een vergelijkbare driedeling in fases van de berechting (Boek 5, Hoofdstuk 4).

Het begrip «zaak» is (anders dan het onderzoek op de terechtzitting) in de wettelijke regeling niet gekoppeld aan het begrip berechting. Het begrip «zaak» wordt gebruikt ongeacht of het om de berechting, een andere vonnisprocedure of een raadkamerprocedure gaat. Dat is ook in overeenstemming met het spraakgebruik. Het begrip «strafzaak» wordt in de wettelijke regeling niet gebruikt. Bij een regeling in het Wetboek van Strafvordering spreekt het vanzelf dat een zaak strafrechtelijk van aard is.

Berechting omvat volgens de definitie van het eerste lid niet de behandeling van het beroep in cassatie.

Artikel 1.1.8 [rechterlijke beslissingen; uitspraken]

Eerste lid

Alle beslissingen die een rechter neemt vallen onder het algemene begrip rechterlijke beslissing. Het eerste lid stelt buiten twijfel dat daaronder ook de beslissingen van de rechter-commissaris vallen.

Tweede lid

Dit lid duidt een rechterlijke beslissing als uitspraak aan indien de wet voorschrijft dat zij op de zitting wordt uitgesproken. Het gaat hier niet om een onderscheid in rechterlijke beslissingen waaraan rechtsgevolgen zijn verbonden, bijvoorbeeld in de sfeer van de rechtsmiddelen. Het gaat hier om een definitiebepaling, die descriptief van aard is. Verschillende bepalingen schrijven voor dat beslissingen op de zitting worden uitgesproken (vgl. artikel 1.2.23 voor de raadkamer; artikel 4.2.6 voor tussenvonnissen op grond van bepalingen van Boek 4, Hoofdstuk 2, en artikel 4.3.26 voor het eindvonnis).

Beide leden van dit artikel gelezen in samenhang maken duidelijk dat het begrip uitspraak een species is van het genusbegrip rechterlijke beslissingen. Van een uitspraak is sprake wanneer de wet voorschrijft dat een beslissing op de zitting wordt uitgesproken. De vraag of dit een openbare zitting moet betreffen, wordt elders in de wet beantwoord. Rechterlijke beslissingen worden niet altijd op een zitting gegeven (vgl. artikel 1.2.2) en dus ook niet altijd uitgesproken. Uitspraken die volgens artikel 1.1.9 zijn aan te merken als tussenvonnis worden wel uitgesproken op een zitting, maar deze behoeft niet openbaar te zijn. Aan het begrip uitspraak is dus niet inherent dat deze in het openbaar wordt gedaan.

Artikel 1.1.9 [eindvonnis en eindarrest; tussenvonnis en tussenarrest]

Eerste en tweede lid

Dit artikel geeft in het eerste lid een definitie van de begrippen eindvonnissen en eindarresten. Dat zijn de vonnissen en arresten waarmee de behandeling van de zaak wordt afgesloten (eerste lid). Het tweede lid bevat een definitie van tussenvonnissen en tussenarresten. Onder tussenvonnissen en tussenarresten worden verstaan de vonnissen en arresten die in de loop van het onderzoek op de zitting worden gewezen. Beide definities dienen te worden gelezen in samenhang met artikel 1.2.3. Het eerste lid van dat artikel maakt duidelijk dat de rechtbank bij vonnis en het gerechtshof bij arrest beslist in de gevallen bij de wet bepaald. Ingevolge het tweede lid worden in ieder geval de rechterlijke beslissingen bij de berechting en bij de afzonderlijke behandeling van met de berechting verbonden vorderingen bij vonnis of arrest genomen. Uit artikel 1.2.4 volgt dat in de raadkamerprocedure geen vonnis of arrest wordt gewezen. Indien niet is voorgeschreven dat de rechtbank of het gerechtshof bij vonnis of arrest beslist, wordt de zaak ingevolge dit artikel behandeld door de raadkamer van de rechtbank of het gerechtshof. Dat de rechter-commissaris geen vonnis of arrest wijst, volgt reeds uit de omstandigheid dat de wet niet voorschrijft dat hij bij vonnis of arrest beslist, en uit de omstandigheid dat het onderhavige artikel tussenvonnissen en eindvonnissen aan een behandeling van een zaak op een zitting koppelt. En de rechter-commissaris en de raadsheer-commissaris onderzoeken de zaak niet op de zitting (artikel 1.2.2). Wanneer de rechter-commissaris bijvoorbeeld op een bezwaarschrift beslist (artikel 1.2.32), levert dit dus geen vonnis op.

Het begrip eindvonnis wordt, in overeenstemming met artikel 1.2.3, gebruikt in Boek 4. Zo ziet Titel 3.5 van dat boek op de «Inhoud van het eindvonnis», Titel 3.6 op de «Uitspraak van het eindvonnis» en Titel 3.7 op de «Verstrekking van het eindvonnis aan de verdachten en anderen». Daarmee wordt duidelijk dat de desbetreffende regelingen alleen zien op de vonnissen waarmee de behandeling van de hoofdzaak wordt afgesloten. Vonnissen waarbij op een met de berechting verbonden vordering wordt beslist zijn volgens de definitie uit dit artikel ook een eindvonnis. Dat betekent dat artikel 1.2.3, derde lid, dat voorschrijft dat eindvonnissen en eindarresten schriftelijk zijn, op deze vonnissen van toepassing zijn. Om wetstechnische redenen wordt echter in dit wetboek vermeden om de term «eindvonnis» te gebruiken ter aanduiding van een dergelijk vonnis. Waar die term zonder nadere aanduiding wordt gebruikt, wordt gedoeld op het eindvonnis waarmee de eigenlijke berechting wordt afgesloten. Dit betekent dat het vonnis dat gewezen wordt na de afzonderlijke behandeling van de ontnemingsvordering een eindvonnis is, en geen tussenvonnis, maar dat dit vonnis in de wettelijke regeling niet met de term «eindvonnis» is aangeduid.

De begrippen die in dit artikel zijn gedefinieerd komen ook voor in Boek 5. In Titel 4.1 is het hoger beroep tegen eindvonnissen en tussenvonnissen geregeld. In Titel 5.1 is het beroep in cassatie tegen eindarresten en tussenarresten geregeld. Hoofdregel daarbij is dat hoger beroep en cassatieberoep tegen een tussenvonnis en tussenarrest alleen gelijktijdig met dat tegen het eindvonnis of eindarrest kan worden ingesteld.

Het begrip einduitspraak wordt in de wettelijke regeling niet meer gebruikt. Dat begrip vervult in de huidige wettelijke regeling een vergelijkbare functie als de begrippen «eindvonnis» en «eindarrest» (vgl. de artikelen 404, 408, 427 en 432). Het begrip is minder gelukkig omdat het de uitspraak en de beslissing die uitgesproken wordt in één begrip vangt. In Boek 5 worden beide aspecten uit elkaar gehouden. Tegen eindvonnissen staat (binnen zekere begrenzingen) hoger beroep open (artikel 5.4.1). Dat moet (in veel gevallen) worden ingesteld binnen twee weken na de uitspraak van het eindvonnis (artikel 5.4.2).

Artikel 1.1.10 [minderjarigen en ouders]

Eerste lid

Omdat deze term niet alleen voorkomt in het jeugdstrafprocesrecht (Boek 6, Titel 1.1) maar ook in het algemene strafprocesrecht, bijvoorbeeld bij minderjarige getuigen, is een algemene definitie opgenomen die aansluit bij het burgerlijk recht. Artikel 233 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek luidt: «Minderjarigen zijn zij die de leeftijd van achttien jaren niet hebben bereikt en evenmin met toepassing van artikel 253ha meerderjarig zijn verklaard». Artikel 253ha, eerste lid, van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek luidt: «De minderjarige vrouw die als degene die het gezag heeft, haar kind wenst te verzorgen en op te voeden kan, indien zij de leeftijd van zestien jaren heeft bereikt, de kinderrechter verzoeken haar meerderjarig te verklaren». Deze begripsbepaling brengt mee dat in gevallen waarin het wenselijk voorkomt dat een recht slechts wordt toegekend aan personen die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, dat in de wet tot uitdrukking wordt gebracht (vgl. artikel 4.2.3, eerste lid, in verband met de openbaarheid van het onderzoek op de terechtzitting).

Tweede lid

Ook het begrip ouder komt voor in verschillende onderdelen van de wettelijke regeling. Het speelt een belangrijke rol in Boek 6, Titel 1.1 («Jeugdigen en jongvolwassenen»). Maar het komt ook voor in de regeling van het slachtoffer (Hoofdstuk 5 van dit boek) en in de regeling van het verhoor van minderjarige getuigen (Hoofdstuk 6 van dit boek). Daarom is ervoor gekozen een definitie op te nemen in Boek 1, en niet in Boek 6. In de consultatieversie was aanvankelijk een definitie in Boek 6 opgenomen. Een dergelijke uitbreiding van de reikwijdte van de definitie is in verschillende adviezen bepleit (Rvdr, NVvR en OM).

Ook in de inhoud van de definitie is verandering gebracht. Het begrip «ouder» werd in de consultatieversie van Boek 6 omschreven als «degene die over de minderjarige gezag uitoefent en de minderjarige vertegenwoordigt, als bedoeld in artikel 245 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek». Deze definitie ligt bij nader inzien te ver af van het spraakgebruik. Ook meerderjarigen hebben ouders. Daarom beperkt dit lid zich tot het definiëren van de «ouder van de minderjarige». In dat opzicht wordt aangesloten bij het huidige artikel 131. Wel is voor het enkelvoud gekozen. Niet alle minderjarigen hebben twee ouders en in gevallen waarin dat wel zo is, richt de desbetreffende bepaling zich tot beide ouders afzonderlijk. Van artikel 131 is voorts in die zin afgeweken dat wordt gesproken van de ouder van «de» (en niet «een») minderjarige. Het gaat, in de context, altijd om een specifieke minderjarige. Gevolg van deze aanpassing van de definitie is wel dat zij minder rechtstreeks aansluit bij de terminologie van de bepalingen waarbij zij van belang is. Die bepalingen spreken, net als nu, van «ouder»; uit de context is duidelijk dat het om de ouder van de minderjarige gaat en dat deze definitie daarom de interpretatie van de bepaling stuurt.

Ook in andere opzichten is de formulering van de definitie bijgesteld. Zo is in de definitie niet opgenomen dat de ouder de minderjarige vertegenwoordigt. Uit artikel 245 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek volgt dat het (ouderlijk) gezag betrekking heeft «op de persoon van de minderjarige, het bewind over zijn vermogen en zijn vertegenwoordiging in burgerlijke handelingen, zowel in als buiten rechte» (derde lid). Het vertegenwoordigen van de minderjarige volgt uit het gezag, het is niet een afzonderlijk element dat bepalend is voor het als «ouder» aanmerken van de betrokkene. Vastgesteld behoeft ook niet te worden dat de ouder de minderjarige in enig opzicht in burgerlijke handelingen heeft vertegenwoordigd.

Volgens de definitie is elke bepaling die op de ouder van een minderjarige van toepassing is, ook van toepassing op de voogd die het gezag als bedoeld in artikel 245 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek over de minderjarige uitoefent. Overal in het wetboek kan, in voorschriften die zich tot de ouder of de voogd van een minderjarige richten, enkel gesproken worden van ouder. De definitie maakt in al die gevallen duidelijk dat de bepaling zich richt tot de ouder of voogd die het gezag over de minderjarige uitoefent.

Artikel 1.1.11 [elektronische voorziening]

In de regeling van de overdracht van berichten en het indienen van stukken (Hoofdstuk 9 van dit boek) wordt een belangrijke plaats ingenomen door de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen voorziening ten behoeve van de overdracht van berichten en het indienen van stukken langs elektronische weg. Deze voorziening wordt in dit artikel gedefinieerd als «elektronische voorziening».

Die belangrijke plaats heeft deze voorziening ook al in de regeling van de (elektronische) kennisgeving van gerechtelijke mededelingen zoals die door inwerkingtreding van de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen in het huidige wetboek is neergelegd. In die regeling is voorgeschreven dat de elektronische overdracht van een gerechtelijke mededeling plaatsvindt met behulp van een hiertoe bij algemene maatregel van bestuur aangewezen elektronische voorziening (artikel 36d, tweede lid). Later is daar de mogelijkheid voor subdelegatie aan toegevoegd met de Verzamelwet Justitie en Veiligheid 2022 (Stb. 2022, 345)

Ten opzichte van de huidige regeling deelt de regeling uit het nieuwe wetboek ook een nieuwe taak aan de elektronische voorziening toe. Procesdeelnemers kunnen via de elektronische voorziening een elektronisch adres opgeven voor de overdracht van berichten (artikel 1.9.6). Dat adres kan, zo wordt verder bepaald, alleen via de elektronische voorziening worden gewijzigd. Deze taakuitbreiding van de elektronische voorziening illustreert dat de gedachte is dat aan de elektronische voorziening niet alleen bij de betekening een centrale rol gaat toekomen, maar ook bij de toezending van berichten aan burgers langs elektronische weg. Daarnaast zal de elektronische voorziening ook een belangrijke rol gaan vervullen bij berichtenverkeer tussen rechters, het openbaar ministerie, de procureur-generaal bij de Hoge Raad en advocaten. Het wetsvoorstel bevat namelijk een verplichting om langs elektronische weg berichten over te dragen en stukken in te dienen (vgl. de artikelen 1.9.2 tot en met 1.9.3, 1.9.5 en 1.9.9).

De omstandigheid dat de wet spreekt van «de» elektronische voorziening» brengt niet mee dat slechts een op één plaats te lokaliseren werk als zodanig kan worden aangewezen. Zeer wel denkbaar is dat de elektronische voorziening uiteindelijk zal bestaan uit een samenstel van systemen, waarbij elk van de onderdelen delen uitvoert van de taken die aan de elektronische voorziening zijn toevertrouwd. Denkbaar is ook dat verantwoordelijkheden voor het beheer van die onderdelen aan verschillende bestuursorganen worden toevertrouwd.

In dit verband kan worden gewezen op de forse inspanningen die (nog) geleverd (moeten) worden om de digitalisering van de strafrechtketen te verbeteren. Daarbij is het streven niet alleen gericht op de bouw van compatibele elektronische voorzieningen voor de vlotte samenwerking tussen de ketenpartners, maar ook met het oog op het gebruik(sgemak) voor de individuele procesdeelnemers. Het programma Digitalisering Strafrechtketen geeft onder leiding van het Bestuurlijk Ketenberaad invulling aan de opgave om de informatie-uitwisseling tussen de partners in de strafrechtketen te verbeteren (Kamerstukken II 2020/21, 29 279, nr. 621; zie voor de ontwikkeling van ketenvoorzieningen, het Programmaplan Digitalisering Strafrechtketen 2019–2022 en – per 1 januari 2023 – het Duurzaam Digitaal Stelsel Strafrechtketen: https://www.strafrechtketen.nl).

In Hoofdstuk 9 betreffende de overdracht van berichten en het indienen van stukken is een grondslag opgenomen voor het stellen van nadere regels over de vereisten voor authenticatie en integriteit bij het gebruik van de elektronische voorziening voor de overdracht van berichten en het indienen van stukken alsmede voor de wijze waarop notificatie plaatsvindt (zie artikel 1.9.9, vierde lid).

Artikel 1.1.12 [elektronische handtekening en waarmerken stukken]

Eerste lid

Dit lid omschrijft het begrip «elektronische handtekening». De omschrijving is gelijk aan die van het huidige artikel 138e, ingevoegd bij de Wet digitale processtukken Strafvordering (Stb. 2016, 90). Het begrip wordt gebruikt in het tweede lid van dit artikel, dat kort gezegd ondertekening door middel van een «elektronische handtekening» mogelijk maakt. Het eerste lid vormt dus een precisering van de uitbreidende definitie die in het tweede lid wordt gegeven. Het begrip komt voor het overige in het wetboek niet voor. Het komt wel voor in het Besluit digitale stukken Strafvordering. Dat besluit stelt eisen aan de elektronische handtekening (artikel 6). Dit Besluit is nu op artikel 138f gebaseerd en zal na de inwerkingtreding van dit wetboek de in het tweede lid genoemde algemene maatregel van bestuur vormen.

Tweede lid

Dit lid bepaalt dat onder getekend of ondertekend respectievelijk waarmerken of gewaarmerkt worden, wordt begrepen een ondertekening respectievelijk waarmerking met een elektronische handtekening die voldoet aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen eisen ten aanzien van in elk geval het betrouwbaarheidsniveau van authenticatie. Deze omschrijving is gelijk aan de omschrijving die nu is opgenomen in 138f, met dien verstande dat – net als in andere uitbreidende definities – wordt gesproken van «begrepen» en niet van «mede verstaan». Ook artikel 138f is ingevoegd bij de Wet digitale processtukken Strafvordering (Stb. 2016, 90). Het begrip «ondertekend» komt in verschillende onderdelen van de wettelijke regeling voor; hetzelfde geldt voor «gewaarmerkt». De definitie is daarbij van toepassing. Het begrip «ondertekenen» komt verder voor in het Besluit digitale processtukken Strafvordering (vgl. artikel 6); het begrip «ondertekend» is ook opgenomen in de definitie van het eerste lid. Voor de inhoudelijke toelichting op dit artikel wordt verwezen naar de desbetreffende wetsgeschiedenis (Kamerstukken II 2014/15 e.v., 34090).

Artikel 1.1.13 [termijnen]

Uitgangspunt bij het bepalen van termijnen is de Algemene termijnenwet. Artikel 1, eerste lid, van de Algemene termijnenwet bepaalt dat een in een wet gestelde termijn die op een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag eindigt, wordt verlengd tot en met de eerstvolgende dag die niet een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag is. Artikel 1, tweede lid, geeft aan dat het eerste lid niet geldt voor termijnen die bepaald worden door terugrekening vanaf een tijdstip of een gebeurtenis. Artikel 2 van de Algemene termijnenwet bepaalt dat een in een wet gestelde termijn van ten minste drie dagen zo nodig zoveel wordt verlengd dat daarin ten minste twee dagen voorkomen die niet een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag zijn. Artikel 3 geeft aan wat de algemeen erkende feestdagen zijn. En artikel 4 Algemene termijnenwet bepaalt dat deze wet niet geldt voor termijnen: a. omschreven in uren, in meer dan 90 dagen, in meer dan twaalf weken, in meer dan drie maanden, of in een of meer jaren; b. betreffende de bekendmaking, inwerkingtreding of buitenwerkingtreding van wettelijke voorschriften; c. van vrijheidsbeneming.

De Algemene termijnenwet is bij het bepalen van termijnen op grond van deze wet van toepassing, tenzij anders is aangegeven. De toepasselijkheid van de Algemene termijnenwet is uitgezonderd in artikel 4.2.66, eerste lid, en artikel 4.5.7, derde lid. Ook nu kent de wet enkele uitzonderingen op de toepasselijkheid van deze wet, zo volgt uit artikel 135a. De uitzonderingen in artikel 4.2.66, eerste lid, en artikel 4.5.7, derde lid, bouwen voort op het eerste lid van dat artikel. Het huidige artikel 135a, tweede lid, bepaalt dat enkele termijnen als termijnen in de zin van artikel 1, tweede lid, van de Algemene Termijnenwet worden aangemerkt. De inhoud van deze bepaling is neergelegd in artikel 4.1.13, eerste lid en artikel 4.5.4, vijfde lid.

Het onderhavige artikel geeft met het oog op het bepalen van termijnen enkele aanvullende regels.

Eerste lid

Het eerste lid bepaalt dat waar een termijn in dagen is uitgedrukt, daaronder vrije dagen worden verstaan, voor zover niet uit enige bepaling het tegendeel volgt. Deze bepaling is gelijkluidend aan artikel 130, dat al voorkwam in het wetboek zoals dat in 1926 werd ingevoerd. Destijds is met deze bepaling te kennen geven dat de dag of dagen waarop de gebeurtenis of gebeurtenissen waarbij de termijn aansluit zijn voorgevallen, bij de berekening van de termijn niet meetellen (A.J. Blok en L.Ch. Besier, Het Nederlandsche strafproces, Haarlem: H.D. Tjeenk Willink & Zoon 1925, deel I, p. 396 e.v.). Het bereik van de regel is voortaan in die zin beperkter, dat termijnen in dit wetboek in veel gevallen in weken in plaats van in dagen zijn uitgedrukt. Daarom is een tweede zin toegevoegd die maakt dat ook dan in vrije dagen moet worden gerekend. Verzet, bijvoorbeeld, kan worden ingesteld binnen twee weken nadat een kopie van de strafbeschikking aan de verdachte in persoon is uitgereikt (artikel 5.3.1). Als de kopie op een donderdag om tien uur ’s ochtends is uitgereikt, is de verdachte ontvankelijk als hij het verzet twee weken later om vier uur ’s middags pas instelt.

Tweede lid

Dit lid bepaalt dat onder jaar wordt verstaan een periode van twaalf maanden, onder maand een periode van dertig dagen, en onder dag een periode van vierentwintig uur. Dat onder een dag een termijn van vierentwintig uren wordt verstaan en onder maand een termijn van dertig dagen, was al bepaald in artikel 136 zoals dat in 1926 in het Wetboek was opgenomen. Dat onder jaar wordt verstaan een periode van twaalf maanden is bepaald door de Wet herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen (Stb. 2017, 82). In artikel XLIV is aan de desbetreffende definitiebepaling eerbiedigende werking toegekend jegens eerdere veroordelingen tot vrijheidsstraf (zie Kamerstukken II 2014/15, 34 086, nr. 3, p. 61); bij inwerkingtreding van het wetboek zal dezelfde benadering worden gekozen.

Niet overgenomen is de zinsnede die de toepasselijkheid van de omschrijving van het begrip «dag» in het huidige artikel 136 uitsluit bij de toepassing van de Algemene termijnenwet. De Algemene termijnenwet geeft, zo bleek reeds, geen eigen omschrijving van het begrip «dag» die op gespannen voet staat met deze bepaling. De invoeging van deze passage is destijds aldus toegelicht, dat zonder deze passage twijfel zou kunnen bestaan «of een in dagen omschreven termijn in dit wetboek in dagen dan wel in uren is uitgedrukt» (Kamerstukken II 1962/63, 7113, nr. 3, p. 4). Het komt voldoende vanzelfsprekend voor dat een in dagen omschreven termijn in dagen is uitgedrukt.

Ook het huidige artikel 136, tweede lid, is niet overgenomen. Dat lid bepaalt dat onder algemeen erkende feestdagen worden verstaan de in artikel 3 van de Algemene termijnenwet als zodanig genoemde en de bij of krachtens dat artikel daarmee gelijkgestelde dagen. Het begrip feestdag wordt in het wetboek niet gebruikt; tegen die achtergrond kan een omschrijving achterwege blijven.

Artikel 1.1.14 [reikwijdte begrip misdrijf]

Dit artikel bepaalt dat waar van misdrijf in het algemeen of van enig misdrijf in het bijzonder wordt gesproken, daaronder medeplichtigheid aan, poging tot en voorbereiding van dat misdrijf wordt begrepen, voor zover niet uit enige bepaling het tegendeel volgt. Deze uitbreidende definitie staat vanaf 1926 in artikel 129 van het wetboek; de enige wijziging betreft de tussenvoeging van voorbereiding van misdrijf door de Wet van 27 januari 1994 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht inzake algemene strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen (Stb. 1994, 60). De inhoud van deze definitie, die ook in artikel 78 van het Wetboek van Strafrecht voorkomt, is ongewijzigd in dit artikel overgenomen.

Artikel 1.1.15 [terroristisch misdrijf]

Dit artikel bevat een definitie van het begrip «terroristisch misdrijf»: daaronder wordt verstaan hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 83 van het Wetboek van Strafrecht. Deze definitie bouwt voort op de definitie van terroristisch misdrijf in artikel 138d van het huidige wetboek; ook die verwijst naar artikel 83 van het Wetboek van Strafrecht. Het begrip terroristisch misdrijf komt in verschillende onderdelen van het wetboek voor (in het bijzonder in Boek 2 en Boek 6).

Artikel 1.1.16 [bedreigde getuige]

In dit artikel is gedefinieerd wat in dit wetboek onder een bedreigde getuige wordt verstaan. Deze bepaling is de opvolger van het huidige artikel 136c en is nuttig, omdat in diverse bepalingen aan de status van bedreigde getuige uiteenlopende rechtsgevolgen zijn verbonden (zie bijvoorbeeld de artikelen 1.6.9, 4.1.4, vijfde lid, en 4.2.21). Een bedreigde getuige is niet iedere getuige die wordt bedreigd. Een bedreigde getuige in de zin van het wetboek is alleen de getuige ten aanzien van wie de rechter-commissaris overeenkomstig de wettelijke voorschriften heeft bevolen dat ter gelegenheid van het verhoor van die getuige diens identiteit verborgen wordt gehouden (Kamerstukken II 1991/92, 22 483, nr. 3, p. 18). De wetgever heeft hiermee de beantwoording van de vraag of een getuige terecht als een bedreigde getuige de zin van artikel 2.10.39 (het huidige artikel 226a) is aangemerkt, willen onttrekken aan het oordeel van de zittingsrechter (ECLI:NL:HR:1998:ZD1214, NJ 1999/88; ECLI:NL:HR:2015:1664, NJ 2015/300).

Artikel 1.1.17 [afgeschermde getuige]

In dit artikel is gedefinieerd wat in dit wetboek onder een afgeschermde getuige wordt verstaan. Deze bepaling is de opvolger van het huidige artikel 136d en is nuttig, omdat in diverse bepalingen aan de status van afgeschermde getuige uiteenlopende rechtsgevolgen zijn verbonden (zie bijvoorbeeld de artikelen 1.6.10, 4.1.4, vijfde lid, en 4.2.21). Een afgeschermde getuige in de zin van het wetboek is alleen de getuige ten aanzien van wie de rechter-commissaris heeft bevolen dat deze overeenkomstig de bijzondere procedure van de artikelen 2.10.45 tot en met 2.10.51 (de huidige artikelen 226m tot en met 226s) wordt verhoord. De definitiebepaling voorkomt veelvuldige herhaling van een omvangrijke omschrijving (Kamerstukken II 2003/04, 29 743, nr. 3, p. 15).

Artikel 1.1.18 [Onze Minister]

Dit artikel bepaalt dat onder Onze Minister wordt verstaan: Onze Minister van Justitie en Veiligheid dan wel Onze Minister voor Rechtsbescherming, al naargelang wie het aangaat. Een definitie van Onze Minister is ook opgenomen in het huidige artikel 127a dat luidt: «Onder Onze Minister wordt verstaan Onze Minister van Veiligheid en Justitie». De aanduiding «Onze Minister» komt in verschillende onderdelen van het wetboek voor; dat is de reden voor het opnemen van deze bepaling in Boek 1. Het is aangepast aan de huidige stand van zaken, waarin twee Ministers onderwerpen van strafvorderlijke aard in portefeuille hebben.

HOOFDSTUK 2 De behandeling van zaken door de rechter

De rechter neemt in het strafproces een centrale positie in. Tegen die achtergrond is het tweede hoofdstuk van Boek 1 gewijd aan de behandeling van zaken door de rechter. Het hoofdstuk kent vier titels. Titel 2.1 behelst algemene bepalingen. Daarin zijn, zo bleek bij de bespreking van de artikelen 1.1.7, 1.1.8 en 1.1.9, bepalingen opgenomen die de verhouding tussen de zittingsrechter en de raadkamer betreffen. En in deze titel zijn ook bepalingen opgenomen die de verhouding tussen en de mogelijkheid van verwijzing tussen enkelvoudige en meervoudige kamers betreffen. Titel 2.2 ziet op de relatieve bevoegdheid van de rechtbanken om strafbare feiten te berechten. De bevoegdheid van de raadkamer van de rechtbank is niet hier geregeld; ook de relatieve bevoegdheid van de rechter-commissaris is hier niet geregeld. De bepalingen die daar op zien zijn in de volgende twee titels opgenomen en bouwen wel op deze regeling voort. De relatieve bevoegdheid van gerechtshoven is hier evenmin geregeld; die is te vinden in artikel 60 van de Wet op de rechterlijke organisatie. Titel 2.3 bevat een regeling van het procesrecht van de raadkamer. Titel 2.4 is gewijd aan de rechter-commissaris.

TITEL 2.1 Algemene bepalingen

Uit systematisch oogpunt vormt deze titel de belangrijkste vernieuwing in dit hoofdstuk. De regeling van de relatieve bevoegdheid van de rechtbanken en de regeling van de behandeling door de raadkamer zijn nu ook in het Eerste Boek te vinden (Titel I, Strafvordering in het algemeen). De regeling van de rechter-commissaris wordt verplaatst naar dit hoofdstuk, maar bouwt voort op een bestaande regeling. Deze titel is nieuw. De belangrijkste winst die de introductie van deze titel biedt, is dat onderwerpen die voor verschillende rechters van belang zijn gemeenschappelijk geregeld kunnen worden. Dat verkleint de kans op onwenselijke verschillen in regelgeving.

Artikel 1.2.1 [onpartijdige behandeling]

Dit artikel bepaalt dat de rechter de zaak onbevooroordeeld en onpartijdig behandelt en tijdens het onderzoek van de zaak geen blijk geeft van enige overtuiging omtrent de schuld of onschuld van de verdachte. Het tweede deel van deze formulering kan in verband worden gebracht met de onschuldpresumptie (die in artikel 1.1.3 is opgenomen). Dat de rechter op de terechtzitting geen blijk geeft van enige overtuiging omtrent de schuld of onschuld van de verdachte is in het huidige wetboek opgenomen in artikel 271, tweede lid. Door het opnemen van dit voorschrift in Boek 1 is het ook van toepassing op andere procedures dan die op de terechtzitting. Bovendien wordt beter tot uitdrukking gebracht dat de regel van onbevooroordeelde en onpartijdige behandeling van een zaak door de rechter ook geldt buiten de zitting. Zo moet de rechter zich ook in de voorbereidende fase die aan de terechtzitting voorafgaat, onbevooroordeeld en onpartijdig tonen. De algemene gelding van de bepaling maakt ook dat zij van toepassing is op de rechter-commissaris en de raadsheer-commissaris, die geen zaken op de zitting behandelen, zoals uit artikel 1.2.2 blijkt. In de betekenis van dit voorschrift is in die zin geen wijziging beoogd ten opzichte van het huidige recht, dat het zich beperkt tot de houding van de rechter tijdens het onderzoek. De beslissingen die na en naar aanleiding van dat onderzoek worden genomen kunnen wel blijk geven van een overtuiging omtrent de schuld of onschuld van de verdachte; bij de berechting draait het daar zelfs om.

Artikel 1.2.2 [onderzoek van de zaak op de zitting]

Deze bepaling houdt verband met de systematische vernieuwing in het wetboek die erin bestaat dat het bestaande verschil tussen procedures die wel en die niet op de zitting plaatsvinden niet langer wordt gehandhaafd. In de algemene toelichting bij Titel 2.3 worden de veranderingen aangeduid die de wettelijke regeling inzake de raadkamerprocedure in de loop der jaren heeft ondergaan en de gewijzigde functie die de raadkamer is gaan vervullen.

In dit artikel is de regel neergelegd dat de rechter de zaak met de behandeling waarvan hij is belast in beginsel op de zitting onderzoekt. De wet kan evenwel anders bepalen. Het artikel heeft zowel betrekking op de berechting (de behandeling op de terechtzitting) als op behandeling van zaken door de raadkamer. Een uitzondering geldt voor de rechter-commissaris en de raadsheer-commissaris. Het onderzoek van de zaak met de behandeling waarvan deze rechters zijn belast vindt niet plaats op een zitting in de zin van de wet, ook niet als sprake is van een getuigenverhoor, de behandeling van een bezwaarschrift of een regiebijeenkomst.

De wet kan bepalen dat het onderzoek van de zaak niet op een zitting behoeft plaats te vinden. Dat is bijvoorbeeld het geval indien een zogenoemde verkorte procedure in raadkamer mogelijk is, waarbij de zaak op de stukken wordt afgedaan. Een verkorte procedure is bijvoorbeeld mogelijk bij beklag tegen niet-vervolging (artikel 3.5.5) en bij wraking (artikel 6.2.4, derde lid).

Artikel 1.2.3 [beslissing bij vonnis en arrest; eindvonnis en eindarrest]

Eerste en tweede lid

Het eerste lid bepaalt dat de rechtbank bij vonnis en het gerechtshof bij arrest beslist in de gevallen bij de wet bepaald. Uit het tweede lid volgt dat de rechterlijke beslissingen die worden genomen bij de berechting en bij de afzonderlijke behandeling van met de berechting verbonden vorderingen in ieder geval worden genomen bij vonnis of arrest.

De berechting in eerste aanleg is geregeld in Boek 4. Daar is ook de (afzonderlijke) behandeling van met de berechting verbonden vorderingen geregeld (Hoofdstuk 4). Het gaat om drie vorderingen: de vordering benadeelde partij, de vordering tot tenuitvoerlegging en de vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel. Het tweede lid schrijft voor dat de rechterlijke beslissingen bij de berechting en bij de afzonderlijke procedures bij vonnis of arrest worden genomen. Dat geldt zowel voor het eindoordeel als voor eventuele tussenbeslissingen. Uit artikel 1.1.9 volgt dat deze beslissingen eindvonnissen of eindarresten respectievelijk tussenvonnissen en tussenarresten zijn.

Afzonderlijke behandeling van de vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel is volgens het huidige wetboek verplicht (artikel 511b). Op de beraadslaging en uitspraak in die afzonderlijke procedure zijn de bepalingen van de vierde afdeling van Titel VI van overeenkomstige toepassing, met enkele modificaties (artikel 511e). Dat brengt mee dat de beslissing op een ontnemingsvordering in eerste aanleg nu ook in een vonnis wordt neergelegd. Op het hoger beroep tegen dat vonnis is thans Titel II van het Derde Boek van toepassing (artikel 511g); dat brengt mee dat de beslissing van het gerechtshof in een arrest wordt neergelegd. Zo bezien bouwt het tweede lid, voor zover het bepaalt dat rechterlijke beslissingen bij de afzonderlijke behandeling van met de berechting verbonden vorderingen worden genomen bij vonnis of arrest, voort op het geldend recht.

De begrippen «vonnis» en «arrest» betreffen in het wetboek niet een louter terminologische kwestie. Zij vervullen in de nieuwe systematiek een sleutelrol bij de vraag of een zaak door de raadkamer moet worden behandeld of niet. Uit artikel 1.2.4 volgt dat indien niet is voorgeschreven dat de rechtbank of het gerechtshof bij vonnis of arrest beslist, de zaak wordt behandeld door de raadkamer van de rechtbank of het gerechtshof. Er is dus sprake van een tweedeling in procedures: vonnisprocedures en raadkamerprocedures. Bepalend daarbij is of beslissing bij vonnis of arrest is voorgeschreven. Een algemene basisregeling voor de raadkamerprocedure in eerste aanleg is neergelegd in Titel 2.3. De vonnisprocedures zijn, wat de eerste aanleg betreft, geregeld in Boek 4. Andere vonnisprocedures dan de berechting en de afzonderlijke behandeling van daarmee verbonden vorderingen kent het wetboek niet. Het eerste lid houdt evenwel de mogelijkheid open dat andere procedures als vonnisprocedures worden aangemerkt.

Derde en vierde lid

Het derde lid geeft aan dat eindvonnissen en eindarresten schriftelijk zijn, tenzij de wet anders bepaalt. In artikel 4.5.8 is bijvoorbeeld bepaald dat de enkelvoudige kamer mondeling vonnis kan wijzen. De hoofdregel is in deze algemene regeling verankerd. Die hoofdregel geldt niet voor tussenvonnissen en tussenarresten. Voor dergelijke beslissingen geldt als regel dat zij mondeling worden genomen en aangetekend worden in het proces-verbaal van de zitting. Dat neemt niet weg dat het soms wenselijk en zelfs noodzakelijk kan zijn om een tussenbeslissing tevens «afzonderlijk te minuteren». Zo ligt in de artikelen 2.5.21 en 2.5.22 besloten dat een op de terechtzitting gegeven bevel tot gevangenneming en een aldaar gegeven bevel tot opheffing van de voorlopige hechtenis een afzonderlijke schriftelijke beslissing vereisen.

Artikel 1.2.4 [behandeling door de raadkamer]

Dit artikel is de opvolger van het huidige artikel 21, eerste lid. Het is al toegelicht in de toelichting op artikel 1.2.3, waarmee het nauw samenhangt. Het artikel geeft aan wat geldt als de wet niet bepaalt dat bij vonnis of arrest moet worden beslist. Dan wordt de zaak ingevolge de eerste zin van dit artikel behandeld door de raadkamer. Dat betekent dat de algemene basisregeling voor raadkamerprocedures in Titel 2.3 van toepassing is. De tweede zin bevat de aanvullende bepaling waaruit voortvloeit dat op vorderingen en verzoeken die tijdens het onderzoek op de terechtzitting worden gedaan, de zittingsrechter beslist, niet de raadkamer. Het begrip «onderzoek op de terechtzitting» duidt op het onderzoek op de zitting dat plaatsheeft in het kader van de berechting, zoals gedefinieerd in artikel 1.1.7. Ten opzichte van de tweede volzin van het huidige artikel 21, eerste lid, is het begrip «voordracht» achterwege gelaten, omdat de rechter-commissaris alleen voordrachten kan doen buiten het onderzoek op de terechtzitting met betrekking tot kwesties die niet de berechting in de zin van de wet betreffen.

Artikel 1.2.5 [meervoudige of enkelvoudige behandeling; leiding van het onderzoek]

Eerste lid

In dit lid wordt als uitgangspunt neergelegd dat strafzaken meervoudig worden behandeld. Alleen in de gevallen waarin de wet dat bepaalt, kan behandeling door een enkelvoudige kamer plaatsvinden. De bepaling is algemeen en geldt dus ook voor raadkamerprocedures. De regeling van de gevallen waarin de raadkamer de zaak enkelvoudig kan behandelen, is te vinden in artikel 1.2.13. Voor de berechting in hoger beroep bepaalt de wet als uitgangspunt dat de zaak, indien deze in eerste aanleg door een enkelvoudige kamer is behandeld en aan de verdachte een straf of maatregel is opgelegd, wordt behandeld door een enkelvoudige kamer van het gerechtshof (artikel 5.4.44). Zie voor de regeling van de gevallen waarin de berechting door de politierechter of kantonrechter kan plaatsvinden de artikelen 4.5.2 en 4.5.3.

Tweede lid

Dit lid bepaalt dat de bevoegdheden die aan de voorzitter van de meervoudige kamer zijn toegekend, eveneens toekomen aan de enkelvoudige kamer. Deze bepaling is nu te vinden in artikel 367. De plaatsing van deze bepaling in de onderhavige titel maakt duidelijk dat zij ook (bij de kantonrechter en) in hoger beroep van toepassing is, en ook bij de enkelvoudige raadkamer.

Derde lid

Dit lid bepaalt dat de voorzitter de leiding heeft over het onderzoek op de zitting en daartoe de nodige bevelen geeft. Eenzelfde voorschrift is te vinden in het huidige artikel 272, eerste lid. Het artikel krijgt door de plaatsing in deze titel een ruimere betekenis; het onderzoek van de zaak in de raadkamer valt ook onder het bereik van deze bepaling.

Artikel 1.2.6 [verwijzing]

Dit artikel regelt de mogelijkheid van verwijzing door enkelvoudige kamers naar meervoudige kamers en vice versa. Het artikel geeft een uniforme regeling voor alle gevallen waarin de zaak naar het oordeel van de rechter door een andere kamer moet worden behandeld. Het geldende recht geeft op dit punt een weinig eenduidig beeld te zien (vgl. B.F. Keulen en G. Knigge, Strafprocesrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2020, par. 5.2.3). In een aantal gevallen voorziet de huidige wet in de mogelijkheid om de zaak naar een andere kamer te verwijzen. Zo bepaalt artikel 369, tweede lid, dat de politierechter de zaak naar de meervoudige kamer kan verwijzen. In andere gevallen dient de rechtbank zich onbevoegd te verklaren. Dat is bijvoorbeeld het geval als de zaak ten onrechte niet bij de economische kamer is aangebracht (zie de artikelen 38 en 39 Wet op de economische delicten alsmede artikel 52 Wet op de rechterlijke organisatie). Het bezwaar van die oplossing is dat artikel 348 betrekking heeft op de bevoegdheid van de rechtbank, niet op de bevoegdheid van een kamer van de rechtbank. Er is ook geen goede reden waarom de rechtbank een eindvonnis zou moeten wijzen als de regels van de interne competentie niet in acht zijn genomen. Een eindvonnis brengt mee dat de officier van justitie een nieuwe procesinleiding moet indienen. Het is veel praktischer als de onbevoegde kamer de zaak naar de wel bevoegde kamer verwijst.

Voor die oplossing is in dit wetboek gekozen. In alle gevallen waarin de zaak bij de verkeerde kamer dient, zal de zaak verwezen moeten worden naar de wel bevoegde kamer. De verwijzingsmogelijkheid beperkt zich overigens niet tot gevallen van onbevoegdheid. Er zijn ook gevallen waarin wijs beleid meebrengt dat de zaak beter door een andere kamer kan worden behandeld.

De keuze voor een systeem van interne verwijzingen brengt mee dat artikel 4.3.1 (het huidige artikel 348) uitsluitend betrekking heeft op de bevoegdheid van de rechtbank. De rechtbank kan haar onbevoegdheid dus alleen uitspreken als geen enkele kamer van de rechtbank de zaak kan behandelen.

De voorgestelde bepalingen zijn algemeen. Zij gelden niet alleen voor de behandeling in eerste aanleg, maar ook voor die in hoger beroep. Zij beperken zich voorts niet tot vonnisprocedures, maar zijn ook van toepassing op raadkamerprocedures. Zij maken, ten slotte, ook verwijzing mogelijk door de voorzitter voor de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting.

Eerste lid

Dit lid bepaalt dat indien de zaak naar het oordeel van de enkelvoudige kamer door een meervoudige kamer of door een andere enkelvoudige kamer dient te worden behandeld, zij de zaak daarheen verwijst. Het oordeel dat de zaak door een meervoudige kamer dient te worden behandeld zal bij de politierechter gebaseerd kunnen zijn op het oordeel dat de zaak niet van eenvoudige aard is, dat een zwaardere straf gerechtvaardigd is dan de politierechter kan opleggen, of dat een maatregel gerechtvaardigd is die de politierechter niet kan opleggen (artikel 4.5.2). Een vergelijkbaar voorschrift volgt uit het huidige artikel 369, tweede lid. Het verwijzingscriterium staat hier in nauw verband met de competentie van de politierechter. Op grond van dit artikellid kan ook de kantonrechter een zaak verwijzen naar de meervoudige kamer indien die zaak niet van eenvoudige aard is. Hier is geen sprake van een nauw verband met de bepaling die de competentie van de kantonrechter begrenst (artikel 4.5.3). De mogelijkheid van verwijzing past echter wel in de wettelijke regeling, die de meervoudige kamer telkens naast één of meer enkelvoudige kamers competent maakt. Voorstelbaar is ook dat andere overwegingen tot verwijzing leiden, zoals het belang van de zaak. Deze bepaling geeft de enkelvoudige kamer daarin een zekere vrijheid.

Het eerste lid maakt het, en dat is nieuw, ook mogelijk dat de enkelvoudige kamer een zaak naar een andere enkelvoudige kamer verwijst. Van die mogelijkheid zal de enkelvoudige kamer gebruik moeten maken als zij de bevoegdheid mist om de zaak te behandelen. Zo zal de politierechter de zaak naar de kinderrechter moeten verwijzen als de verdachte ten tijde van het plegen van het feit nog geen achttien jaar was. Zo ook zal de gewone politierechter naar de economische politierechter moeten verwijzen als het een economische zaak betreft. Denkbaar is uiteraard ook dat de politierechter in een dergelijk geval naar de meervoudige economische kamer verwijst. Ook buiten de gevallen van onbevoegdheid is verwijzing naar een andere enkelvoudige kamer denkbaar. Gebruik van deze mogelijkheid kan bijvoorbeeld in de rede liggen als strafbare feiten waarvoor dezelfde verdachte vervolgd wordt deels bij de kantonrechter en deels bij de politierechter ter berechting zijn aangebracht. Verwijzing maakt in dat geval voeging mogelijk.

Tweede lid

Ingevolge dit lid kan de meervoudige kamer, indien zij van oordeel is de zaak door een andere meervoudige kamer of door de enkelvoudige kamer dient te worden behandeld, de zaak daarheen verwijzen. Een bepaling die dat toestaat bestaat al voor de verwijzing door de meervoudige kamer naar de politierechter (het huidige artikel 282a). Gebruik van deze mogelijkheid is bijvoorbeeld voorstelbaar als de meervoudige kamer oordeelt dat de zaak eenvoudig van aard is en de behandeling ervan moet worden aangehouden, bijvoorbeeld omdat de verdachte daarom wegens ziekte heeft verzocht. De mogelijkheid is daartoe evenwel niet beperkt. Ook verwijzing van een overtreding naar de kantonrechter is in beginsel denkbaar. Te denken valt ook aan gevallen waarin de meervoudige kamer onbevoegd is; zij kan dan, als de zaak eenvoudig van aard is, verwijzen naar de kinderrechter of de economische politierechter.

Voorzien is ook in de mogelijkheid dat de meervoudige kamer naar een andere meervoudige kamer verwijst. Het zal hierbij vooral gaan om gevallen van onbevoegdheid, bijvoorbeeld als de zaak ten onrechte niet aan de meervoudige economische kamer is toebedeeld. Te denken valt ook aan verwijzing naar speciale kamers die door het bestuur van de rechtbank zijn gevormd zonder dat de wet dat voorschrijft, zoals een fraudekamer. Omgekeerd kan een fraudekamer een zaak ook naar een andere kamer verwijzen als voor de behandeling ervan geen specialistische kennis is vereist.

Derde lid

Dit lid bepaalt dat verwijzing op grond van het eerste of tweede lid ook voorafgaand aan het onderzoek op de zitting mogelijk is. De mogelijkheid tot verwijzing voor de aanvang van het onderzoek op de zitting is nieuw.

Als de voorzitter van de enkelvoudige kamer (de politierechter of kantonrechter) of van meervoudige kamer bij de voorbereiding van de terechtzitting van oordeel is dat verwijzing nodig of nuttig is, behoeft de zaak niet eerst op de zitting te worden behandeld en hoeft er geen proces-verbaal van die zitting te worden opgemaakt dat door de voorzitter en de griffier moet worden ondertekend. De doorlooptijd kan hierdoor worden verkort. De voorzitter stelt de procespartijen op de hoogte van zijn verwijzingsbeslissing en beveelt dat de officier van justitie op zijn beurt eventuele andere procesdeelnemers die al voor de zitting zijn opgeroepen op de hoogte stelt. Procespartijen bij de berechting zijn de officier van justitie, de verdachte en eventueel de benadeelde partij en in voorkomend geval de ouders van de minderjarige tot veertien jaar tegen wie een vordering benadeelde partij is gericht. Bij een raadkamerprocedure kunnen ook anderen worden aangemerkt als procespartij, afhankelijk van de aard van die procedure. Denk bijvoorbeeld aan de gewezen verdachte die verzoekt om schadevergoeding na een onterecht ondergane voorlopige hechtenis (artikel 6.6.5), de rechtstreeks belanghebbende die beklag doet over niet-vervolging (artikel 3.5.1) of degene die klaagt na een inbeslagneming (artikel 6.4.1). Zie over het begrip «procespartij» nader de toelichting bij Boek 1, Titel 2.3.

De officier van justitie hoeft geen nieuwe procesinleiding in te dienen en te betekenen. De zaak kan op de bestaande tenlastelegging bij de desbetreffende kamer worden aangebracht door oproeping tegen de dag van de (nieuwe) terechtzitting. Bij verwijzing naar een meervoudige kamer zal de voorzitter daarvoor in overleg met de officier van justitie en zo mogelijk in overleg met de verdachte of zijn raadsman de dag en het tijdstip van de nadere terechtzitting bepalen (artikel 4.1.6, eerste lid). Eventueel al door de verdachte ingediende verzoeken met betrekking tot de terechtzitting (artikel 4.1.4, eerste en tweede lid; artikel 4.5.4, tweede lid) zullen bij verwijzing moeten worden doorgeleid naar de voorzitter van de enkelvoudige of meervoudige kamer, die daarop zal beslissen.

In hoger beroep is het volgens het nieuwe wetboek zo dat de verdachte, indien de zaak in eerste aanleg door een enkelvoudige kamer is behandeld en deze aan de verdachte een straf of maatregel heeft opgelegd, wordt opgeroepen voor een enkelvoudige kamer van het gerechtshof (artikel 5.4.44, eerste lid). De mogelijkheid tot verwijzing naar de meervoudige kamer voor de aanvang van het onderzoek op de terechtzitting is ten opzichte van het onderhavige artikel daarom enigszins geclausuleerd. Volgens artikel 5.4.44, tweede lid, is verwijzing naar de meervoudige kamer slechts mogelijk indien de raadsheer die zitting heeft in de enkelvoudige kamer van oordeel is dat de zaak niet van eenvoudige aard is of het belang ervan zich tegen behandeling door een enkelvoudige kamer verzet. De mogelijkheid van verwijzing voor de aanvang van het onderzoek op de zitting kan ook worden toegepast door de raadkamer (in eerste aanleg en in hoger beroep).

Artikel 1.2.7 [voortzetting na verwijzing]

In dit artikel wordt aangegeven hoe de behandeling na verwijzing na de aanvang van het onderzoek op de zitting wordt hervat.

Eerste lid

Dit lid stelt voorop dat de rechter die de zaak op grond van het voorgaande artikel verwijst, het onderzoek onderbreekt of het onderzoek voor bepaalde of onbepaalde tijd schorst. Dat de rechter die mogelijkheden heeft, volgt ook uit de regelingen van de verschillende procedures waarin deze algemene regeling kan worden toegepast. Tijdens de berechting in eerste aanleg is onderbreking respectievelijk schorsing voor bepaalde of onbepaalde tijd mogelijk ingevolge artikel 4.2.9 respectievelijk Afdeling 2.4.8 van Boek 4. In hoger beroep zijn deze bepalingen van toepassing op grond van artikel 5.4.16. Bij de raadkamer is schorsing voor bepaalde of onbepaalde tijd expliciet mogelijk op grond van artikel 1.2.20; dat de raadkamer het onderzoek kan onderbreken ligt in de regeling besloten. Het komt wenselijk voor, in deze regeling expliciet aan te geven dat de rechter het onderzoek bij verwijzing kan onderbreken of schorsen voor bepaalde tijd. Daarin zit voor een deel de meerwaarde van deze regeling. Met hervatting na onderbreking of schorsing voor bepaalde tijd kan worden voorkomen dat de procesdeelnemers opnieuw moeten worden opgeroepen, en het risico wordt gelopen dat geen betekening in persoon wordt gerealiseerd. Alleen bij schorsing voor onbepaalde tijd dient de voorzitter van de meervoudige kamer of de enkelvoudige kamer een dag te bepalen voor de nadere terechtzitting. De regels voor de oproeping voor deze nadere terechtzitting kunnen (zowel bij de schorsing voor bepaalde tijd als bij die voor onbepaalde tijd) vervolgens uit de regeling van de desbetreffende procedure worden afgeleid.

Praktisch gesproken zal directe voortzetting na onderbreking vooral een mogelijkheid zijn als de meervoudige kamer naar een politierechter verwijst die deel uitmaakte van de meervoudige kamer. Bij verwijzing door de politierechter naar de meervoudige kamer zal de zaak veelal voor onbepaalde tijd moeten worden aangehouden, omdat zo snel geen dag en tijd te vinden is. De huidige wet lijkt niet te voorzien in hervatting na onderbreking in dat geval (artikel 377, eerste lid). Er is evenwel geen reden om hervatting door de meervoudige kamer na onderbreking door de politierechter, waar deze wel gerealiseerd kan worden, wettelijk onmogelijk te maken.

Tweede lid

Dit lid ziet op de wijze waarop het onderzoek op de nadere zitting wordt hervat. Voorop staat dat in het geval de zaak verwezen is naar een enkelvoudige kamer en de rechter die daarin zitting heeft deel uitmaakte van de meervoudige kamer die de zaak heeft verwezen, het onderzoek wordt hervat alsof geen verandering van samenstelling heeft plaatsgevonden. Een vergelijkbare regel is opgenomen in het huidige artikel 282a, derde lid. In andere gevallen wordt het onderzoek op de zitting, zo bepaalt het onderhavige lid, na verwijzing opnieuw aangevangen tenzij het openbaar ministerie en de verdachte instemmen met hervatting in de stand waarin het onderzoek zich op het tijdstip van de verwijzing bevond. Dat sluit aan bij een regel die in artikel 282a, derde lid, geformuleerd is voor het geval een politierechter die niet deel uitmaakte van de meervoudige kamer het onderzoek hervat. Zie voor een vergelijkbare regel artikel 377, derde lid, dat op hervatting door de meervoudige kamer na verwijzing door de politierechter ziet.

Ook hier gaat het om een regel die spoort met de algemene bepalingen die gelden als de samenstelling van de kamer die de zaak behandelt, verandert. Voor de berechting in eerste aanleg is voorgeschreven dat het onderzoek op de terechtzitting opnieuw wordt aangevangen indien de samenstelling van de rechtbank bij de hervatting gewijzigd is, tenzij de officier van justitie en de verdachte instemmen met hervatting in de stand waarin het onderzoek zich op het tijdstip van de schorsing bevond (artikel 4.2.59). Dat voorschrift is in hoger beroep van overeenkomstige toepassing op grond van artikel 5.4.16 en bij de raadkamer op grond van artikel 1.2.20, tweede lid. Dit tweede lid heeft betrekking op een andere situatie doordat niet de samenstelling van de kamer verandert, maar doordat de kamer zelf een andere is. Daarom formuleert dit artikellid voor die situatie een aparte regel, die inhoudelijk op hetzelfde neerkomt.

Artikel 4.2.59, vierde lid, bevat voor de berechting in eerste aanleg nog een regel voor het geval het onderzoek op de terechtzitting opnieuw wordt aangevangen. Die regel is in dit artikel niet overgenomen omdat de situatie zoals gezegd verschilt. Dat klemt in het bijzonder in gevallen waarin de verwijzing haar grond vindt in de onbevoegdheid van de kamer die verwijst. Het komt dan niet juist voor om de wel bevoegde kamer waarnaar wordt verwezen, gebonden te achten aan beslissingen die de onbevoegde kamer heeft genomen.

Derde lid

Dit lid bepaalt dat de rechter in alle gevallen beraadslaagt mede naar aanleiding van het onderzoek op de zitting voor verwijzing zoals dat volgens het proces-verbaal van die zitting heeft plaatsgehad. Ook die regel bouwt voort op het geldend recht (artikel 282a, tweede lid; artikel 377, tweede lid) maar geeft de desbetreffende regel een bredere reikwijdte. Zij spoort met de benadering in hoger beroep, waar is voorgeschreven dat het gerechtshof zich mede baseert op het onderzoek zoals dat in eerst aanleg heeft plaatsgehad (artikel 5.4.26).

Artikel 1.2.8 [ondertekening van beslissingen en processen-verbaal]

Deze bepaling bevat een algemene regeling voor de dagtekening en ondertekening van rechterlijke beslissingen en processen-verbaal voor de situaties waarin een rechter of griffier daartoe niet in staat is. In het huidige wetboek wordt deze materie in een groot aantal bepalingen in verschillende onderdelen van het wetboek geregeld, veelal niet op gelijkluidende wijze. De regeling heeft betrekking op de zittingsrechter, de raadkamer, de rechter-commissaris en raadsheer-commissaris.

Eerste lid

Dit lid bepaalt dat de rechter en de griffier processen-verbaal en rechterlijke beslissingen dagtekenen en ondertekenen in de gevallen bij de wet bepaald. De wet bepaalt dat op tal van plaatsen. Het proces-verbaal dat van het onderzoek op de terechtzitting wordt opgemaakt, wordt door de voorzitter of een van de rechters die over de zaak hebben geoordeeld en de griffier ondertekend binnen drie maanden nadat de verplichting tot het opmaken daarvan ontstaat (artikel 4.2.69, derde lid; zie voor het verkort proces-verbaal artikel 4.2.70, derde lid). Het eindvonnis wordt binnen twee dagen na de uitspraak ondertekend door de rechters die over de zaak hebben geoordeeld en door de griffier die bij de beraadslaging aanwezig is geweest (artikel 4.3.29). Die artikelen zijn bij de afzonderlijke behandeling van met de berechting verbonden vorderingen van overeenkomstige toepassing verklaard (artikel 4.4.18). En ook in hoger beroep zijn deze artikelen van overeenkomstige toepassing (artikelen 5.4.16 en 5.4.25). Het mondeling vonnis van de enkelvoudige kamer wordt in het proces-verbaal van de terechtzitting aangetekend; dat wordt door de rechter die over de zaak heeft geoordeeld en de griffier ondertekend. Het stempelvonnis wordt door de rechter gewaarmerkt (artikel 4.5.9).

Voor de raadkamerprocedure geldt dat de beslissingen door de voorzitter (niet tevens de bijzitters) worden ondertekend (artikel 1.2.23, vierde lid). Het proces-verbaal van de zitting van de raadkamer wordt (net als bij het onderzoek op de terechtzitting) door de voorzitter of een ander lid van de raadkamer en de griffier ondertekend (artikel 1.2.21, vijfde lid). Het proces-verbaal van de rechter-commissaris wordt gedagtekend en ondertekend door de rechter-commissaris en door de griffier, indien deze het proces-verbaal heeft opgemaakt (artikel 2.10.10, derde lid). Een beslissing van de rechter-commissaris op een bezwaarschrift wordt door de rechter-commissaris eveneens ondertekend (artikel 1.2.32, tweede lid). Bij het beroep in cassatie, ten slotte, geldt dat het arrest wordt ondertekend door de voorzitter en de raadsheren die over de zaak hebben geoordeeld, alsmede door de griffier die bij de beraadslaging aanwezig is geweest (artikel 5.5.14).

De onderhavige regeling ziet niet op de aanvulling van een verkort vonnis met de bewijsmiddelen; daar is een met de onderhavige regeling verwante oplossing getroffen voor het geval geen van de rechters die de beslissing mee heeft genomen om welke reden dan ook niet in staat is het stuk te ondertekenen (artikel 4.3.23, vierde lid).

De ratio van de ondertekening (fysiek of elektronisch) is het zich rekenschap geven van de inhoud en het daarvoor verantwoordelijkheid nemen. Het gaat om de verantwoordelijkheid die de individuele rechter neemt voor de stukken die hij ondertekent. De griffier ondertekent stukken als waarborg dat deze overeenstemmen met de door de rechter genomen beslissingen (bijvoorbeeld een vonnis) dan wel het gebeurde tijdens een zitting (een proces-verbaal). Het gaat ook om de weergave van de toedracht tijdens verrichtingen of het verhoor door de rechter-commissaris. De ondertekening door de rechter en de griffier heeft een belangrijke functie vanwege de rechtsgevolgen die aan de door hen ondertekende stukken kunnen zijn verbonden (zie ook A.L. Melai/M.S. Groenhuijsen e.a. (red.), Het Wetboek van Strafvordering, aantekening 2 bij artikel 327). Door ondertekening ontstaat bewijskracht; aan niet ondertekende documenten komt die bewijskracht niet toe. De dagtekening is onder meer van belang voor de termijn waarbinnen een rechtsmiddel tegen de beslissing kan worden ingesteld.

In deze algemene bepaling en in de daarmee verband houdende bepalingen in de verschillende boeken is geschrapt dat het proces-verbaal wordt vastgesteld. Bij nadere beschouwing komt aan het begrip «vaststellen» in deze context geen zelfstandige betekenis toe. Wezenskenmerk van ondertekening is immers dat de ondertekenaar voor de inhoud van het document instaat en dit bekrachtigt.

Tweede lid

Dit lid bepaalt dat in het geval een rechter niet tot ondertekening in staat is van een beslissing die door een meervoudige kamer is genomen, die ondertekening achterwege kan blijven indien ten minste één van de rechters uit de kamer deze ondertekent. Dit voorschrift sluit aan bij de ratio van ondertekening. Bij afwezigheid van ondertekening door een van de rechters uit een meervoudige kamer, vormt ondertekening door een of twee van de overblijvende rechters en de griffier voldoende garantie dat de ondertekende beslissing de genomen beslissing is. Wel is ingevolge het vierde lid voorgeschreven dat in dit geval van de verhindering van de rechter(s) aan het eind van de beslissing melding wordt gemaakt. Dat is nog op verschillende plaatsen in het huidige wetboek voorgeschreven (zie artikel 365, tweede lid, van overeenkomstige toepassing verklaard in artikel 415, eerste lid, alsmede artikel 442, tweede lid).

Derde lid

Dit lid treft een voorziening voor het geval geen van de rechters uit de meervoudige kamer in staat is tot ondertekening van een proces-verbaal of een beslissing. Die voorziening bestaat erin dat de voorzitter van het gerecht een rechter aanwijst die dient te beoordelen – op basis van wat door de griffier in concept is vastgelegd – of hetgeen is vastgelegd in het proces-verbaal of de beslissing correspondeert met (respectievelijk) hetgeen op de zitting heeft plaatsgevonden dan wel door de rechters van de meervoudige kamer is beslist. Deze rechter zal dat bij een proces-verbaal dikwijls kunnen nagaan aan de hand van een geluidsopname of geluids- en beeldopname dan wel de aantekeningen van de griffier. Die aantekeningen zullen ook bij het vaststellen van de genomen beslissing veelal soelaas bieden. De rechter zal het resultaat van zijn beoordeling in dit uitzonderlijke geval in het proces-verbaal of de beslissing dienen te vermelden. Bovendien geldt dat de griffier die bij de beraadslaging aanwezig is geweest niet buiten staat mag zijn om het proces-verbaal of de beslissing te ondertekenen. Aan de waarborg van medeondertekening door de griffier, mag het dus niet ontbreken.

In het geval de rechter niet met de vereiste mate van zekerheid kan vaststellen wat door de meervoudige kamer besloten is, kan geen beslissing worden genomen. Dat brengt mee dat de zaak opnieuw moet worden behandeld (vgl. voor de berechting artikel 4.2.66, vierde lid).

Vierde lid

Dit lid verklaart het derde lid van overeenkomstige toepassing in situaties waarin een rechter die alleen verantwoordelijk is voor de beslissing of het proces-verbaal niet tot ondertekening in staat is. Het gaat dan om de rechter- of raadsheer-commissaris of een unusrechter.

Vijfde lid

Dit lid ziet op de ondertekening door de griffier. Als de griffier niet tot ondertekening in staat is en de betrokken rechter of één van de betrokken rechters wel, kan de ondertekening van de griffier achterwege blijven. Wanneer de griffier die bij het onderzoek op de zitting of beraadslaging aanwezig is geweest niet in staat is tot het opmaken van de beslissing of het proces-verbaal, kan door de voorzitter van de kamer of, indien deze daartoe niet in staat is, door een andere rechter uit de kamer of door de voorzitter van het gerecht een vervangende griffier worden aangewezen. Die kan bij het opmaken van het proces-verbaal uit de aantekeningen van de niet meer beschikbare griffier putten, mogelijk ook gebruik maken van een geluidsopname of geluids- en beeldopname, en zich zeker bij de beslissing ook baseren op de herinnering van de rechter(s).

Zesde lid

Voorgeschreven wordt dat aan het slot van de beslissing of het proces-verbaal melding wordt gemaakt van de omstandigheid dat een rechter of griffier verhinderd was tot opmaken of (mede) ondertekenen en dat het proces-verbaal of de beslissing door een andere rechter of griffier is opgemaakt of ondertekend. Dat is, zo is bij het tweede lid al aangegeven, in lijn met bestaande voorschriften.

TITEL 2.2 De relatieve bevoegdheid van de rechtbanken om strafbare feiten te berechten

Artikel 1.2.9 [relatieve competentie rechtbanken]

De regeling van de relatieve competentie in deze titel heeft alleen betrekking op de berechting. Daarom wordt niet langer gesproken van de bevoegdheid om van strafbare feiten «kennis te nemen», maar van de bevoegdheid om strafbare feiten te berechten. Deze keuze brengt mee dat andere vormen van rechterlijke bemoeienis met de strafzaak om een aparte bevoegdheidsregeling vragen. Dat geldt in het bijzonder voor de raadkamer en de rechter-commissaris in het vooronderzoek. In de volgende titels zijn daarvoor algemene voorzieningen opgenomen (artikel 1.2.12 respectievelijk 1.2.26), die van toepassing zijn als geen specifieke competentieregeling geldt.

Het is niet nodig om een aparte bevoegdheidsregeling te treffen voor de afzonderlijke behandeling van met de berechting verbonden vorderingen, want de bevoegdheid ligt besloten in de aard van de regeling. Zo ligt in artikel 4.4.12, dat de officier van justitie de keuze geeft om de vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel afzonderlijk dan wel gevoegd bij de rechtbank aan te brengen, besloten dat, als de vordering afzonderlijk wordt aangebracht, dit bij de rechtbank dient te geschieden die het desbetreffende strafbare feit heeft berecht. Dit volgt bovendien uit artikel 1.3.9, dat bepaalt dat de officier van justitie na inschakeling van de rechter in de zaak, zich bij de verdere behandeling van de zaak dient te richten tot de rechtbank van hetzelfde arrondissement (beginsel van eenheid van instantie).

Met de gekozen systematiek zijn geen veranderingen van inhoudelijke aard beoogd. De veranderde opzet van de regeling hangt nauw samen met de ontwikkelingen die hebben geleid tot de keuze voor een ander vervolgingsbegrip. Daarnaast speelt ook de keuze voor een landelijke bevoegdheid van de officier van justitie een rol. De redenen voor deze twee keuzes worden in de toelichting op Hoofdstuk 3 uiteengezet. Hier kan daarom met het volgende worden volstaan.

Aan de bestaande regeling van de relatieve bevoegdheid van rechtbanken ligt een systematiek ten grondslag die dezelfde is als de systematiek waarop de regeling in het Wetboek van Strafvordering van 1838 was gebaseerd. Die systematiek sloot aan bij de strafrechtspleging van die dagen. In alle gevallen waarin niet, na een uiterst summier opsporingsonderzoek, «rauwelijks» werd gedagvaard, volgde een vooronderzoek dat door de rechter-commissaris werd verricht. Dit vooronderzoek vond plaats nadat de officier van justitie de «rechtsingang» had gevorderd. Die vordering werd gezien als het begin van de vervolging, omdat de zaak daarmee ter behandeling aan de rechter werd voorgelegd. Het vooronderzoek en het eindonderzoek waren in dat stelsel onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het waren twee fasen waarin de behandeling van de zaak door de rechtbank uiteenviel. Het sprak dan ook vanzelf dat de rechter-commissaris die het vooronderzoek verrichtte, deel uitmaakte van de rechtbank die de zaak berechtte. Van belang is voorts dat de rechterlijke bemoeienis met de strafzaak destijds hetzij in het kader van het gerechtelijk vooronderzoek (zoals de «instructie» die de rechter-commissaris verrichtte na 1926 werd genoemd), hetzij in het kader van het eindonderzoek plaatsvond. Dat gold ook voor de voorlopige hechtenis (zie A.E. Harteveld, De rechter-commissaris in strafzaken, Arnhem 1990, p. 5 e.v.). Dat betekende dat wat de relatieve bevoegdheid van de rechtbank betreft geen onderscheid behoefde te worden gemaakt. De bevoegdheid om van het feit «kennis te nemen» omvatte alle vormen van rechterlijke bemoeienis.

Dit eenvoudige stelsel werd problematisch toen het gerechtelijk vooronderzoek als kader van onderzoek terrein begon te verliezen en uiteindelijk, in 2012, werd afgeschaft. De rechter-commissaris oefent tegenwoordig bevoegdheden uit die zelfstandig zijn geworden, dat wil zeggen niet meer ingekaderd zijn in een gerechtelijk vooronderzoek dat zich tegen een bepaalde verdachte richt. Het gaat daarbij soms om bevoegdheden die worden uitgeoefend in een vroeg stadium van het opsporingsonderzoek. De bestaande bevoegdheidsregeling is daarop niet toegesneden. Bij welke rechtbank moet de officier van justitie bijvoorbeeld zijn als hij op grond van het huidige artikel 126m een machtiging voor het opnemen van telecommunicatie van de rechter-commissaris wil vorderen en niet bekend is wie de verdachte is, noch waar precies het feit is gepleegd? Onduidelijk daarbij is of met de bedoelde vordering de vervolging een aanvang heeft genomen en zo ja, of de officier van justitie gehouden is de verdachte te dagvaarden voor dezelfde rechtbank als waartoe de rechter-commissaris behoorde bij wie hij de vordering deed. Het spreekt niet langer vanzelf dat de keuze die de officier van justitie in een vroeg stadium van het opsporingsonderzoek heeft gemaakt, bepalend is voor de vraag welke rechtbank de zaak dient te berechten.

Dat echter is nog niet alles. De officier van justitie heeft het monopolie op het inschakelen van de rechter verloren. Ook anderen kunnen dat doen, zelfs voordat de officier van justitie een rechter in de zaak heeft betrokken. Zo kan de verdachte zich op grond van het huidige artikel 182 tot de rechter-commissaris wenden met het verzoek bepaalde onderzoekshandelingen te verrichten. Zo ook kan de burger onder wie bepaalde voorwerpen zijn inbeslaggenomen, zich daarover op grond van het huidige artikel 552a beklagen bij de rechtbank. Bij welke rechtbank moet de verdachte respectievelijk de burger zijn als de officier van justitie nog geen vervolging heeft ingesteld en er meer rechtbanken zijn die relatief bevoegd zijn om kennis te nemen van het feit? Het tweede lid van het huidige artikel 182 bepaalt dat de rechter-commissaris bevoegd is van het arrondissement waarbinnen het eerste verhoor van de verdachte heeft plaatsgevonden. Ook in het huidige artikel 552a is een specifieke bevoegdheidsregeling getroffen. Het klaagschrift moet worden ingediend bij de rechtbank van het arrondissement waar de inbeslagneming heeft plaatsgevonden. Dat hoeft niet de rechtbank te zijn waarbij de officier van justitie later de dagvaarding uitbrengt. Het hoeft zelfs niet een rechtbank te zijn die relatief bevoegd is om van het feit kennis te nemen.

In een aantal gevallen ontbreekt een specifieke bevoegdheidsregeling. Zo geeft het huidige artikel 30 de verdachte het recht om een bezwaarschrift in te dienen bij de rechter-commissaris als de officier van justitie besluit hem bepaalde processtukken te onthouden. Van een vervolging hoeft dan nog geen sprake te zijn. Toch bepaalt de wet niet bij welke rechter-commissaris de verdachte zijn bezwaarschrift moet indienen. Dat was in 1926, bij de totstandkoming van het huidige wetboek, ook niet nodig. Het sprak vanzelf dat de rechter-commissaris van de rechtbank waartoe het arrondissementsparket behoorde waarbij de officier van justitie zijn aanstelling had, bevoegd was. Inmiddels echter kennen we naast de arrondissementsparketten ook drie landelijke parketten, namelijk het landelijk parket, het functioneel parket en het parket CVOM. De officieren van justitie bij deze parketten hebben een landelijke bevoegdheid. Zij kunnen een zaak aanbrengen bij elke rechtbank die relatief bevoegd is om van het feit kennis te nemen. Daardoor is een leemte in de wet ontstaan. Doordat de officieren van justitie bij de landelijke parketten niet bij een bepaalde rechtbank horen, is onduidelijk welke rechter-commissaris bevoegd is het bezwaarschrift te behandelen. Dit al bestaande probleem wordt vergroot door de voorgestelde invoering van een landelijke bevoegdheid voor alle officieren van justitie, dus ook voor de officieren van justitie die bij een arrondissementsparket zijn aangesteld.

De geschetste ontwikkelingen maken dat het eenvoudige stelsel uit 1838, waarop het wetboek van 1926 voortborduurde, niet langer houdbaar is. Daarom is gekozen voor een ander systematisch uitgangspunt. Van een algemene bevoegdheid tot kennisneming die alle bemoeienis met de zaak omvat, is niet langer sprake. Voor elke vorm van rechterlijke bemoeienis is de relatieve bevoegdheid in beginsel apart geregeld. Vandaar dat de regeling van de relatieve competentie in deze titel zich beperkt tot de berechting. Tegelijk zijn de goede kanten van het oude stelsel behouden. Dat stelsel kan gezien worden als de belichaming van het uitgangspunt dat in beginsel alle rechterlijke bemoeienis met de zaak bij een en dezelfde rechtbank moet zijn geconcentreerd. Dit beginsel van «eenheid van instantie» ligt ook ten grondslag aan de voorgestelde regeling. De verschillende aparte bevoegdheidsregelingen lopen alleen uit elkaar waar dat gezien de desbetreffende materie onvermijdelijk of althans wenselijk is.

Het beginsel «eenheid van instantie» vindt zijn uitwerking in een samenstel van bepalingen. De al genoemde artikelen 1.2.12 en 1.2.26 brengen mee dat de bevoegdheidsregeling van deze titel van overeenkomstige toepassing is op de behandeling van zaken door de raadkamer en de rechter-commissaris als geen afwijkende competentieregeling geldt. Dit betekent bijvoorbeeld dat de bevoegdheid van de rechter-commissaris om over een vordering tot bewaring te oordelen en om onderzoekshandelingen te verrichten dezelfde is als de bevoegdheid van «zijn» rechtbank om de zaak te berechten. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheid van de raadkamer om bijvoorbeeld over de gevangenhouding van de verdachte te oordelen. Om ervoor te zorgen dat de bevoegdheid van de rechtbank om de zaak te berechten inderdaad gelijk is aan de bevoegdheid van de rechter-commissaris die eerder over bijvoorbeeld de bewaring oordeelde, zijn in artikel 1.2.9, eerste lid, enkele voorzieningen getroffen. Zie daarover de toelichting op dat artikellid.

Deze bevoegdheidsregeling wordt gecompleteerd door artikel 1.3.9, dat geschreven is omdat er vaak meer rechtbanken relatief bevoegd zijn en de officier van justitie in de voorgestelde regeling een landelijke bevoegdheid heeft. Het artikel bepaalt dat de officier van justitie die de bewaring heeft gevorderd of heeft gevorderd dat de rechter-commissaris onderzoek verricht op grond van artikel 2.10.1, zich, behoudens enkele uitzonderingen, bij de verdere behandeling van de zaak dient te wenden tot de rechtbank van hetzelfde arrondissement. Deze bepaling voorkomt dat de officier van justitie zijn landelijke bevoegdheid gebruikt om bijvoorbeeld bij de rechter-commissaris van de relatief bevoegde rechtbank A de bewaring van de verdachte te vorderen en om vervolgens de procesinleiding in te dienen bij de eveneens relatief bevoegde rechtbank B. Aan zijn keuze voor de rechter-commissaris van de rechtbank A is de officier van justitie in beginsel gebonden, zodat de behandeling van de zaak bij die rechtbank blijft geconcentreerd. Zie hierover nader de toelichting bij artikel 1.3.9.

Op grond van het huidige artikel 2 zijn vaak meer rechtbanken relatief bevoegd. Dat blijft zo in de voorgestelde regeling. Dat betekent dat het openbaar ministerie doorgaans een keuze heeft bij welke bevoegde rechtbank het de zaak gaat vervolgen. Dat bergt in theorie het gevaar van forumshopping in zich, maar er zijn geen aanwijzingen dat de keuze in de praktijk door oneigenlijke motieven wordt bepaald. Er is ook geen reden om aan te nemen dat de invoering van de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie daarin verandering zal brengen. De ervaring die is opgedaan met de drie bestaande landelijke parketten wijst er niet op dat van de keuzevrijheid oneigenlijk gebruik wordt gemaakt. Daarbij zij opgemerkt dat als in een concrete zaak van misbruik blijkt, dat ertoe kan leiden dat de officier van justitie niet-ontvankelijk wordt verklaard in zijn vervolging (HR 24 maart 1998, NJ 1998/768).

Op één punt wordt de keuzevrijheid die de huidige wet de officier van justitie lijkt te bieden, wel ingeperkt. De voorrangsregeling, opgenomen in het huidige artikel 2, tweede lid, vervalt namelijk. Deze regeling brengt mee dat bij gelijktijdige vervolging voorrang moet worden gegeven aan de rechtbank die in het eerste lid van die bepaling hoger is geplaatst. De in de opsomming in die bepaling lager geplaatste rechtbank moet zich onbevoegd verklaren, ook al is de vervolging daar eerder begonnen. Pas als de opgesomde rangorde geen uitsluitsel geeft, is het moment van aanvang van de vervolging doorslaggevend. De wetgever stond destijds voor ogen het geval waarin twee parketten onafhankelijk van elkaar de vervolging van het strafbare feit ter hand hebben genomen (A.J. Blok en L.Ch. Besier, Het Nederlandsche strafproces, Deel I, Haarlem: H.D. Tjeenk Willink 1925, p. 51–55). Bij een openbaar ministerie dat met gebruikmaking van digitale registratiesystemen als één en ondeelbaar opereert, liggen dergelijke coördinatieproblemen niet meer voor de hand.

De huidige regeling brengt mee dat het mogelijk is om bij rechtbank A een dagvaarding uit te brengen nadat eerder bij de – in de opsomming van het huidige artikel 2, eerste lid – lager geplaatste rechtbank B de bewaring is gevorderd. Met die dagvaarding vangt immers een nieuwe, gelijktijdige vervolging aan. De regel dat een eenmaal aangevangen vervolging bij dezelfde rechtbank moet worden voortgezet, kan dus worden omzeild. Bezien vanuit het eerdergenoemde principe van «eenheid van instantie» is de huidige voorrangsregel daarom niet goed meer te verdedigen. Terwijl een zogenoemde inhaaldagvaarding leidt tot niet-ontvankelijkheid (o.a. HR 7 mei 1985, NJ 1985/842), geldt voor een «inhaaldagvaarding» die wordt uitgebracht bij een rechtbank die in de opsomming van artikel 2, eerste lid, hoger is geplaatst, dat de rechtbank waarbij de vervolging is aangevangen, zich onbevoegd moet verklaren.

Tegen deze achtergrond is de keuze gemaakt om de bestaande voorrangsregel te laten vervallen. Het hiervoor al genoemde artikel 1.3.9 brengt als gezegd mee dat de officier van justitie de procesinleiding moet indienen bij de rechtbank waarbij hij eerder de bewaring heeft gevorderd. Het in dit artikel neergelegde uitgangspunt van «eenheid van instantie» belet ook dat hij na de indiening van de procesinleiding bij een andere rechtbank een tweede «inhaalprocesinleiding» indient. Handelen in strijd met deze bepaling kan ertoe leiden dat de officier van justitie niet-ontvankelijk wordt verklaard in zijn vervolging.

Eerste lid

Dit lid bevat vier grondslagen voor de (relatieve) bevoegdheid van de rechtbank om een strafbaar feit te berechten. Het bouwt voort op de opsomming van het huidige artikel 2, eerste lid. Voorop staat (a) de bevoegdheid van rechtbanken ter zake van strafbare feiten die binnen hun rechtsgebied zijn begaan. Rechtbanken zijn voorts (b) bevoegd om strafbare feiten te berechten die zijn begaan door een verdachte die binnen hun rechtsgebied zijn woon- of verblijfplaats heeft of door een verdachte die binnen hun rechtsgebied zijn laatst bekende woon- of verblijfplaats had. Deze grondslagen voor relatieve bevoegdheid zijn ook in het huidige artikel 2 te vinden.

Nieuw ten opzichte van de tekst van de bestaande regeling is dat rechtbanken ook bevoegd zijn (b) om strafbare feiten te berechten die zijn begaan door een verdachte die binnen hun rechtsgebied woon- of verblijfplaats had op het moment waarop de officier van justitie de bewaring vorderde of vorderde dat de rechter-commissaris onderzoek verricht op grond van artikel 2.10.1. Deze toevoeging houdt verband met het gewijzigde vervolgingsbegrip en is nodig om het geldende recht inhoudelijk te bestendigen. Bepalend voor de bevoegdheid is het moment waarop de vervolging aanvangt. De rechtbank is dus bevoegd als de verdachte op het moment waarop de procesinleiding werd uitgebracht, in haar arrondissement woonde. Een latere verhuizing van de verdachte kan daarin geen verandering brengen. Naar geldend recht echter begint de vervolging in voorkomende gevallen al eerder, op het moment waarop de officier van justitie bijvoorbeeld de bewaring vordert. Het moment van die vordering is dus naar geldend recht beslissend voor de vraag of de verdachte binnen het desbetreffende arrondissement woont en dus voor de bevoegdheid van de rechtbank om de zaak te berechten. De gevolgen van dit verschil in beoordelingsmoment tussen oud en nieuw recht worden door de voorgestelde toevoeging ongedaan gemaakt. De rechtbank is bevoegd om de zaak te berechten als de verdachte op het moment waarop de bewaring werd gevorderd binnen haar arrondissement woonde, ook als de verdachte op het moment waarop de procesinleiding wordt ingediend naar een ander arrondissement is verhuisd. De voorziening draagt dus bij aan de verwezenlijking van het beginsel «eenheid van instantie». Artikel 1.3.9 kan de officier van justitie alleen maar verplichten om de procesinleiding in te dienen bij dezelfde rechtbank als waarbij hij eerder de bewaring vorderde als die rechtbank bevoegd is om het feit te berechten.

Rechtbanken zijn voorts bevoegd (c) de strafbare feiten te berechten die zijn begaan door een verdachte die zich binnen hun rechtsgebied bevindt. Die bevoegdheidsgrondslag is ook in het huidige artikel 2, eerste lid te vinden. Nieuw is dat rechtbanken ook bevoegd zijn (c) om strafbare feiten te berechten die zijn begaan door een verdachte die zich binnen hun rechtsgebied bevond op het moment waarop de officier van justitie de bewaring vorderde of vorderde dat de rechter-commissaris onderzoek verricht op grond van artikel 2.10.1. Deze bevoegdheidsgrondslag heeft een vergelijkbare functie als de nieuwe bevoegdheidsgrondslag onder (b). Het principe van eenheid van instantie brengt mee dat de bevoegdheid van de rechter-commissaris om op de vordering te beslissen ook de rechtbank, bij de berechting, relatief bevoegd dient te maken. Daarin is voorzien door deze bevoegdheidsgrondslag in samenhang met artikel 1.2.26, eerste lid.

Rechtbanken zijn ten slotte bevoegd (d) om strafbare feiten te berechten die zijn begaan door een verdachte tegen wie binnen hun rechtsgebied ter zake van een ander feit door de officier van justitie de bewaring is gevorderd, tegen wie ter zake van een ander feit is gevorderd dat de rechter-commissaris onderzoek verricht op grond van artikel 2.10.1 of tegen wie ter zake van een ander feit een procesinleiding is ingediend. Deze bevoegdheidsgrondslag kan worden gezien als een opvolger van een bestaande grondslag: het huidige artikel 2, eerste lid, creëert bevoegdheid jegens de verdachte tegen wie bij de rechtbank een vervolging ter zake van een ander feit is aangevangen. De keuze voor een beperkter vervolgingsbegrip brengt mee dat een andere omschrijving is gekozen, die wat preciezer is doordat niet wordt aangeknoopt bij de onzeker geworden inhoud van het bestaande vervolgingsbegrip, maar voor het overige geen inhoudelijke wijziging brengt.

Tweede lid

Dit lid bevat enkele aanvullende bevoegdheidsgrondslagen. De bevoegdheidsgrondslagen in de onderdelen a en b bouwen voort op het huidige artikel 2, eerste lid. Zij zijn evenwel in een afzonderlijk lid ondergebracht omdat zij van een andere orde zijn dan de situaties aangeduid in het eerste lid.

Onderdeel a

Het gestelde in de aanhef en onderdeel a ziet op strafbare feiten die zijn begaan ter zee buiten het rechtsgebied van een rechtbank of aan boord van een vaartuig dat buitengaats wordt gebracht. Bevoegd zijn in dat geval de rechtbanken met een rechtsgebied dat grenst aan de territoriale zee alsmede de rechtbank Amsterdam.

Onderdeel b

Het gestelde in de aanhef en onderdeel b ziet op strafbare feiten ten aanzien waarvan bij algemene maatregel van bestuur is bepaald dat de officier van justitie bij het landelijk parket of de officier van justitie bij het functioneel parket zich daarop bij de uitoefening van zijn bevoegdheden in het bijzonder richt. Bevoegd zijn in dat geval de rechtbank Amsterdam, de rechtbank Oost-Brabant, de rechtbank Overijssel en de rechtbank Rotterdam.

De formulering van het gestelde onderdeel b is afgestemd op artikel 1.3.7. Daarin wordt gesproken over de strafbare feiten waarop de officier van justitie bij het landelijk parket en bij het functioneel parket zich bij de uitoefening van hun bevoegdheid in het bijzonder richten. Het huidige artikel 2 spreekt nog over «strafbare feiten met de vervolging waarvan de officier van justitie bij het (landelijk of functioneel) parket is belast». Tegelijk is in beide gevallen voorgeschreven dat deze strafbare feiten in een algemene maatregel van bestuur worden omschreven; het huidige artikel 2 laat dat bij het landelijk parket in het midden.

Onderdeel c

Het gestelde in de aanhef en onderdeel c is inhoudelijk ongewijzigd overgenomen uit het huidige artikel 2, vijfde lid. Die bepaling is in werking getreden op 7 mei 2021 (Stb. 2021, 155). Enkel is de zinsnede «de bevoegdheid tot kennisneming in eerste aanleg» vervangen door «bevoegd te berechten», zodat dit overeenkomt met de in artikel 1.2.9 gebruikte terminologie. De bepaling ziet op strafbare feiten die worden vervolgd op grond van de Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie («EOM») (PbEU 2017, L 283). Bevoegd zijn dan de rechtbank Amsterdam, de rechtbank Oost-Brabant, de rechtbank Overijssel en de rechtbank Rotterdam. Een verdere toelichting op dit onderdeel is te vinden in Kamerstukken II 2019/20, 35 429, nr. 3.

Derde lid

Dit artikellid betreft het equivalent van het derde en vierde lid van het huidige artikel 2. Artikel 2, derde lid, volgt uit de Wet geweldsaanwending opsporingsambtenaar (Stb. 2021, 233). Het vierde lid van artikel 2 volgt uit de Wet van 22 december 2021, houdende goedkeuring en uitvoering van het op 23 juli 2018 te Brussel tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Groothertogdom Luxemburg en het Koninkrijk der Nederlanden inzake politiesamenwerking (Trb. 2018, 160) (Stb. 2022, 28). Deze bepalingen zijn inhoudelijk ongewijzigd overgenomen en vanwege de samenhang tot één lid samengevoegd in artikel 1.2.9. De eerste zin bepaalt dat de rechtbank Midden-Nederland uitsluitend bevoegd is om strafbare feiten te berechten indien het gaat om een ambtenaar, die bevoegd is geweld te gebruiken, en wordt vervolgd naar aanleiding van geweldsgebruik in de uitoefening van zijn functie. De tweede zin regelt dat een persoon in de openbare dienst van een vreemde staat die in Nederland op door het volkenrecht toegelaten wijze zijn bediening uitoefent en aan wie de bevoegdheid geweld te gebruiken is toegekend, gelijk wordt gesteld met de Nederlandse ambtenaar. Bij het overnemen van het huidige artikel 2, derde en vierde lid, is een tekstuele aanpassing doorgevoerd. Aan het werkwoord «bevoegd zijn» is toegevoegd dat de bevoegdheid geldt voor het berechten van strafbare feiten. De zinsnede betreffende de bevoegdheid tot kennisneming in eerste aanleg van strafbare feiten is gewijzigd in de bevoegdheid om strafbare feiten te berechten. Dit komt overeen met de in artikel 1.2.9 gebruikte terminologie.

Vierde lid

Dit lid biedt eveneens een aanvullende bevoegdheidsgrondslag. Het bouwt voort op het huidige artikel 6, eerste lid. Daarin is neergelegd dat bij deelneming van meer dan één persoon aan hetzelfde strafbare feit de bevoegdheid ten aanzien van één van de als daders of medeplichtigen aansprakelijke personen de bevoegdheid meebrengt ten aanzien van de andere. Dit lid spreekt alleen niet over «als daders of medeplichtigen aansprakelijke personen» maar over verdachten. Dat komt juister voor, alleen al omdat de vaststelling van de competentie voorafgaat aan de beantwoording van de materiële vragen.

De dwingende regel van het huidige artikel 6, tweede lid, is niet gehandhaafd. Dat lid bepaalt dat in geval van gelijktijdige vervolging bij verschillende bevoegde rechtbanken uitsluitende bevoegd blijft de rechter voor wie de als daders aansprakelijke personen worden vervolgd. Er wordt derhalve onderscheid gemaakt tussen daders en medeplichtigen. Het is de vraag of dat onderscheid in dit opzicht geheel gerechtvaardigd is. Een tegen een medeplichtige ingezette strafvervolging loopt volgens de huidige regeling uit op de onbevoegdheid van de rechtbank als het openbaar ministerie – misschien op het laatste moment – een vervolging tegen een als «dader» aan te merken verdachte begint bij een andere rechtbank. Bovendien is vooruitlopend op de procedure nog niet goed uit te maken wie dader is en wie medeplichtige, anders dan afgaande op de formulering van de tenlastelegging. Wezenlijker is nog dat aan een dwingende regel als deze geen behoefte bestaat. Het kan aan het openbaar ministerie worden overgelaten of berechting van deelnemers door één rechtbank plaatsvindt (dat zal uitgangspunt blijven), of dat er uitzonderlijke redenen zijn die een andere keus rechtvaardigen.

Vijfde lid

Dit lid bepaalt dat indien door meer dan één persoon, al dan niet tezamen, verschillende strafbare feiten zijn begaan, die in zodanig verband tot elkaar staan, dat de berechting door één rechtbank gewenst is, de bevoegdheid ten aanzien van één van de verdachten de bevoegdheid meebrengt ten aanzien van de andere verdachten. Deze bevoegdheidsgrondslag bouwt voort op het huidige artikel 6, derde lid. Die bepaling werkt evenwel met een fictie (de feiten worden «voor de toepassing van het eerste lid van dit artikel geacht in deelneming te zijn begaan»). In lijn met de Aanwijzingen voor de regelgeving (Stcrt. 2017, nr. 69426, aanwijzing 3.10) is een andere formulering gekozen.

Artikel 1.2.10 [bevoegdheid bij feit op Nederlands (lucht)vaartuig]

Ingevolge dit artikel worden strafbare feiten buiten het rechtsgebied van een rechtbank aan boord van een Nederlands vaartuig of luchtvaartuig begaan, bij het bepalen van de bevoegdheid van de rechtbank geacht te zijn begaan binnen het rijk op de plaats: a. waar de eigenaar van het vaartuig of luchtvaartuig zijn woonplaats heeft; b. indien deze een rechtspersoon is, waar zij haar zetel heeft; of c. waar het vaartuig teboekstaat. Het artikel is, behoudens redactionele wijzigingen, gelijk aan het huidige artikel 4. Het artikel dient te worden gelezen in samenhang met het eerste lid van artikel 1.2.9, dat rechtbanken bevoegd verklaart om strafbare feiten te berechten die binnen hun rechtsgebied zijn begaan.

Artikel 1.2.11 [aanvullende bevoegdheid rechtbank Amsterdam]

Dit artikel bepaalt dat de rechtbank Amsterdam bevoegd is indien geen rechtbank bevoegd is op grond van beide voorgaande artikelen. Deze aanvullende relatieve bevoegdheid is nu neergelegd in artikel 5.

TITEL 2.3 De raadkamer

De derde titel van dit hoofdstuk regelt de raadkamerprocedure. Deze regeling is te vinden in de huidige artikelen 21 tot en met 25. Hierna wordt uiteengezet dat de raadkamer bestaansrecht heeft als een rechterlijke voorziening naast rechter-commissaris en zittingsrechter, met een eigen, van het onderzoek op de terechtzitting afwijkend procesrecht. Deze conclusie volgt aan het slot van een uiteenzetting waarin wordt ingegaan op de oorsprong van de raadkamer en de functie die deze van oudsher heeft vervuld. Daarin worden de veranderingen aangeduid die de wettelijke regeling inzake de raadkamerprocedure in de loop der jaren heeft ondergaan en de gewijzigde functie die de raadkamer is gaan vervullen. Vervolgens wordt uiteengezet welke uitgangspunten ten grondslag liggen aan de regeling in deze titel, die dient als flexibele basis voor de diverse raadkamerprocedures die het wetboek kent. Bij de vormgeving van deze regeling is uitdrukkelijk acht geslagen op de analyse en voorstellen die in het kader van het onderzoeksproject Strafvordering 2001 zijn gedaan.

Ontwikkeling van de raadkamerprocedure

In het eindrapport van Strafvordering 2001 is bepleit de raadkamerprocedure te integreren in de regeling van het onderzoek op de terechtzitting, dat wil zeggen dat voor de berechting en de raadkamerprocedures dezelfde set aan «basisregels» gaat gelden, waarbij dan aanvullende regels kunnen worden geformuleerd voor de berechting (A.E. Harteveld, «Bijzondere procedures», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Afronding en verantwoording. Eindrapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer: Kluwer 2004, in het bijzonder p. 502–504). Dit voorstel is gedaan tegen de achtergrond van de ontwikkeling van de raadkamer vanuit het verre verleden (zie daaromtrent ook J.G. Postma, Behandeling door de raadkamer. Haar functie in het Nederlands strafproces (diss. Groningen), 1999).

Het huidige artikel 21 bepaalt dat de behandeling door de raadkamer geschiedt in alle gevallen waarin niet is voorgeschreven dat de beslissing door de rechter op de terechtzitting wordt genomen of deze daar ambtshalve wordt genomen. Dit onderscheid tussen behandeling door de raadkamer en behandeling op de terechtzitting is terug te voeren op de Code d’ Instruction Criminelle en zijn opvolger, het Wetboek van Strafvordering van 1838. Deze wetboeken kenden een scherpe scheiding tussen voor- en eindonderzoek. Het eindonderzoek vond plaats op de openbare terechtzitting. Het vooronderzoek daarentegen was geheim, ook ten opzichte van de verdachte die daarvan het voorwerp was. Dat geheime, inquisitoire vooronderzoek was een gerechtelijk vooronderzoek, dat werd verricht door de rechter-commissaris onder direct toezicht van de rechtbank. Die rechtbank was daarbij belast met het nemen van belangrijke beslissingen (zoals het verlenen van «rechtsingang»).

De moeilijkheid daarbij was dat het geheime karakter van deze rechterlijke beslissingen zich slecht verdroeg met de voorganger van het tegenwoordige artikel 121 Grondwet, die voorschreef dat de terechtzittingen openbaar zijn (behoudens uitzonderingen bij de wet bepaald) en dat de uitspraak «met open deuren» geschiedt. Om die spanning op te heffen, sprak het Wetboek van Strafvordering niet van «terechtzitting», maar van de «rechter in raadkamer», en niet van «uitspraak», maar van «beschikking» (vgl. A.J. Blok en L.Ch. Besier, Het Nederlandsche strafproces, Deel I, Haarlem: H.D. Tjeenk Willink 1925, p. 98 e.v.). Deze terminologie gaf de toenmalige praktijk goed weer. De besluitvorming vond in de beslotenheid van de raadkamer plaats, in hetzelfde vertrek waarin de rechtbank zich terugtrok als na afloop van de openbare terechtzitting over de schuld of onschuld van de verdachte moest worden beraadslaagd en beslist. Van een procedure was daarbij nauwelijks sprake. De verdachte werd niet gehoord. De rechtbank beschikte buiten hem om op basis van de processtukken.

Bij de totstandkoming van het huidige wetboek in 1926 werd in zoverre met het geheime karakter van de raadkamerprocedure gebroken dat die procedure een meer tegensprekelijk karakter kreeg. De verdachte werd daarin een procespartij met rechten. Hij mocht de stukken inzien en had het recht om te worden gehoord en zich daarbij te laten bijstaan door een raadsman. Mede daardoor kwam de raadkamer meer op afstand van de rechter-commissaris te staan. Zo konden de verdachte en de officier van justitie van beslissingen van de rechter-commissaris in beroep gaan bij de raadkamer. Een gevolg van deze veranderingen was dat de raadkamer niet langer een geschikt vertrek was om de zaak te behandelen. De behandeling verplaatste zich naar de zittingszaal, dus naar hetzelfde vertrek waarin de openbare terechtzitting werd gehouden. Wat daarbij behouden bleef, was het gebrek aan externe openbaarheid. De behandeling door de raadkamer was niet voor het publiek toegankelijk en de beslissing van de raadkamer werd niet in het openbaar uitgesproken. In 1926 sprak dit nog zo vanzelf dat de wetgever het niet nodig vond dit expliciet te bepalen. De beslotenheid van de procedure volgde uit het systeem van de wet.

Een andere verandering die in 1926 in gang werd gezet, was dat de koppeling van de raadkamerprocedure aan het vooronderzoek werd losgelaten. In steeds meer gevallen werd de raadkamer buiten het verband van een vooronderzoek tot beslissen geroepen, zoals bij het beklag tegen inbeslagneming en bij de schadevergoeding wegens onterecht ondergane voorlopige hechtenis. Raadkamerprocedures werden zo tot nevenprocedures die gedurende het gehele strafproces konden plaatsvinden. Tegelijk ontstonden nevenprocedures die geen raadkamerprocedures waren, omdat de wetgever behandeling en beslissing op de terechtzitting voorschreef. Het meest pregnante voorbeeld daarvan is de ontnemingsprocedure (vgl. het huidige artikel 511d). Maar te denken valt ook aan procedures met betrekking tot de voorwaardelijke invrijheidstelling (het huidige artikel 15 Wetboek van Strafrecht). Het resultaat is dat het huidige wetboek een bont geheel aan bijzondere procedures kent, waarin de zaak nu eens door de raadkamer, dan weer op de terechtzitting wordt behandeld, zonder dat duidelijk is waarin het verschil zit.

Die onduidelijkheid is vergroot doordat de beslotenheid van de raadkamerprocedure in 1994 onder invloed van de Straatsburgse jurisprudentie inzake artikel 6 EVRM werd doorbroken. Sommige raadkamerprocedures werden openbaar. Dat vereiste een aanpassing van de algemene regeling van de raadkamerprocedure (zie de Wet tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering, de Wegenverkeerswet en de Wet op de economische delicten in verband met de herziening van de raadkamerprocedure, Stb. 1993, 591). Het huidige artikel 22, eerste lid, bepaalt met zoveel woorden dat de behandeling door de raadkamer niet in het openbaar plaatsvindt, maar maakt daarbij tegelijk een uitzondering voor de gevallen waarin de wet anders bepaalt. Vanzelfsprekend is de beslotenheid van de raadkamer dus niet meer. Ook de beslissingen moeten, als de behandeling in het openbaar dient te geschieden, in het openbaar worden uitgesproken (het huidige artikel 25, eerste lid). Dat maakt deze beslissingen evenwel niet tot uitspraken, omdat zij niet, zoals artikel 138 eist, «op de terechtzitting» worden gegeven. Het blijven beschikkingen. Dat heeft iets onbegrijpelijks. Anders gezegd: het onderscheid tussen «beschikkingen» en «uitspraken» dat in artikel 138 wordt gemaakt, is achterhaald door de rechtsontwikkeling.

In de bestaande situatie oordeelt de raadkamer over kwesties in het voorbereidend onderzoek, bijvoorbeeld over beroep tegen beslissingen van de rechter-commissaris of over een vordering tot (verlenging van) de gevangenhouding. Over de vervolgingsbeslissing kan de rechter in raadkamer zich (in tegenstelling tot de situatie van voor 1926) alleen uitspreken als de belanghebbende klaagt over het nalaten van (verdere) vervolging (artikel 12), als de verdachte verzoekt om het beëindigen van de vervolging (artikel 29f) of als de verdachte een bezwaarschrift indient tegen de dagvaarding (artikel 262). Buiten het voorbereidend onderzoek is de raadkamer, zoals gezegd, belast met de beoordeling van uit de strafzaak voortvloeiende aanverwante kwesties, zoals beklag tegen inbeslagneming, schadevergoeding, wraking en tenuitvoerleggingskwesties. In iets meer dan de helft van al deze raadkamerprocedures is nu sprake van een openbare behandeling, en in iets minder dan de helft van een behandeling die niet openbaar is.

Naast de raadkamerprocedures staan als gezegd bijzondere procedures waarvan de wet voorschrijft dat behandeling en uitspraak op de terechtzitting dienen te geschieden. De regeling van de huidige artikelen 21 tot en met 25 is niet op deze procedures van toepassing. De wet verklaart op deze procedures (een deel van) de bepalingen die gelden voor de berechting van overeenkomstige toepassing. Het is niet eenvoudig om aan te geven waarin deze terechtzittingsprocedures verschillen van de raadkamerprocedures. Een wezenlijk verschil in karakter valt niet aan te wijzen. Alle procedures zijn in beginsel tegensprekelijk van aard en het gebrek aan externe openbaarheid is niet langer kenmerkend voor de raadkamerprocedure. Ook wat locatie betreft is er weinig verschil: alle procedures vinden plaats in de zittingszaal.

De conclusie die hieruit kan worden getrokken, is dat er geen goede grond bestaat om het bestaande verschil tussen procedures die wel en die niet op de zitting plaatsvinden, te handhaven. Als eerste uitgangspunt voor het nieuwe wetboek geldt daarom, dat in alle gevallen behandeling van de zaak op een zitting wordt voorgeschreven. Ook de raadkamerprocedures worden dus zittingsprocedures. Die keuze betekent niet dat steeds sprake moet zijn van een zitting die openbaar is. Een zitting kan ook niet openbaar zijn. Wel is er, mede gelet op artikel 121 Grondwet, aanleiding om de voor raadkamerprocedures in artikel 22, eerste lid, opgenomen hoofdregel te veranderen en niet de beslotenheid maar de openbaarheid voorop te stellen. Het voorgestelde artikel 1.2.16 luidt: «Het onderzoek op de zitting is openbaar, tenzij de wet anders bepaalt».

De keuze om van alle bijzondere procedures zittingsprocedures te maken, sluit aan bij een ontwikkeling die eerder in het burgerlijk procesrecht heeft plaatsgevonden. Het burgerlijk procesrecht heeft ook raadkamerprocedures gekend. Die procedures hadden betrekking op wat wel «de oneigenlijke rechtspraak» werd genoemd. Daarin werd geoordeeld over zaken die met een verzoekschrift werden ingeleid. In 1970 werd de «behandeling in raadkamer» getransformeerd in een «behandeling ter terechtzitting met gesloten deuren». Uit artikel 27 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering volgde al lange tijd dat verzoeken op een openbare terechtzitting worden behandeld, met daarbij de mogelijkheid om de deuren te sluiten (Zie de Wet van 6 december 2001 tot herziening van het procesrecht voor burgerlijke zaken, in het bijzonder de wijze van procederen in eerste aanleg (Stb. 2001, 580 en 623)). De term «terechtzitting» is vervangen door de term «zitting» (Wet 13 juli 2016 tot wijziging van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en de Algemene wet bestuursrecht in verband met vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht (Stb. 2016, 288); Kamerstukken II 2014/15, 34 059, nr. 3, p. 57). Ook in het bestuursprocesrecht geldt dat alle zaken door de rechter op een «zitting» worden behandeld.

Dat alle procedures in het nieuwe wetboek zittingsprocedures zijn geworden, wil niet zeggen dat er geen onderscheid tussen procedures kan worden gemaakt. Een goede reden voor het maken van verschil kan gelegen zijn in de aard van de zaken waarover de rechter heeft te beslissen. Hoe meer onderzoek voor het nemen van een beslissing nodig is en hoe groter de belangen zijn die voor de betrokkenen op het spel staan, hoe groter de waarborgen moeten zijn waarmee de procedure is omkleed. De berechting van een verdachte vergt mede tegen deze achtergrond een uitvoeriger regeling dan bijvoorbeeld de behandeling van het beklag over inbeslaggenomen voorwerpen. Tegen deze achtergrond is bij de raadkamer ook in het nieuwe wetboek volstaan met een betrekkelijk eenvoudige regeling.

In het nieuwe wetboek is het onderscheid tussen een eenvoudig en een uitgebreid geregelde procedure aldus behouden. Ook is vastgehouden aan het principe dat de wet bepaalt of de eenvoudige of de uitgebreid geregelde procedure van toepassing is. De verdeling van zaken over beide procedures wordt in het nieuwe wetboek evenwel aan de hand van een ander criterium gemaakt. De aanduiding in het huidige artikel 21 dat behandeling door de raadkamer geschiedt in alle gevallen waarin niet is voorgeschreven dat door het rechterlijk college op de terechtzitting wordt beslist is niet langer bruikbaar als onderscheidend criterium nu voor alle procedures geldt dat de behandeling op de zitting plaatsvindt. Doorslaggevend is voortaan, zo bleek al eerder, of beslissing bij vonnis of arrest is voorgeschreven (artikel 1.2.4). Als dat niet het geval is geldt het eenvoudige regime dat in deze titel is neergelegd. Voor alle duidelijkheid wordt daarbij opgemerkt dat deze titel- evenals nu de artikelen 21 tot en met 25 – een basisregeling geeft. Bij de regeling van verschillende raadkamerprocedures elders in het wetboek zijn aanvullende of afwijkende bepalingen opgenomen.

Een afzonderlijke raadkamerprocedure

Gelet op de ontwikkelingen zoals hiervoor geschetst is de vraag of ook in het nieuwe wetboek moet worden voorzien in een procedure waarin een andere rechter dan de rechter-commissaris of de rechter die de strafzaak berecht kan beslissen op kwesties die van de hoofdzaak zijn afgeleid of daaraan verwant zijn, bevestigend beantwoord. De raadkamer blijft in het nieuwe wetboek in stand met een eigen, van het onderzoek op de terechtzitting afwijkende procedure.

Daarvoor zijn ook proceseconomische argumenten. Een raadkamerprocedure fungeert als een relatief snelle voorziening voor procedurele beslissingen, die soepel kan functioneren doordat niet het geheel aan procedurele waarborgen van een openbare terechtzitting van toepassing is. En ook doordat specifieke, afwijkende procedurele bepalingen van toepassing kunnen zijn (bijvoorbeeld «verkorte procedures»: een schriftelijke afdoening zonder behandeling op een zitting in daarvoor in aanmerking komende gevallen). De raadkamer biedt een vlotte tussentijdse voorziening voor kwesties waarin de rechter-commissaris niet kan worden ingezet, maar waarmee het onderzoek van de strafzaak op de terechtzitting ook niet kan of moet worden belast. De raadkamer heeft daarmee een belangrijke functie als «restrechter». Daarbij kan ook nog het gegeven worden betrokken dat voor diverse raadkamerprocedures ook in de toekomst beslotenheid gewenst is; ook dat geeft de raadkamerprocedure een eigen karakter.

In wetstechnisch opzicht wijkt de voorgestelde regeling af van het voorstel dat door de onderzoekers van Strafvordering 2001 is gedaan. Er is geen set aan basisregels ontwikkeld die de berechting en de raadkamerprocedures gemeen hebben. De berechting en de raadkamerprocedures kennen elk een eigen regeling. Dat neemt niet weg dat aan de achterliggende gedachte wel recht is gedaan. De raadkamerprocedures zijn zittingsprocedures geworden en ook voor de raadkamerprocedure is externe openbaarheid voortaan regel. Niet gerechtvaardigde verschillen zijn voorts vermeden. De gekozen formuleringen komen in een aantal gevallen overeen; bepalingen die betrekking hebben op de berechting worden een enkele keer van overeenkomstige toepassing verklaard (vgl. artikel 1.2.19, vierde lid, en artikel 1.2.20, derde lid). Ook kan worden opgemerkt dat Titel 2.1 een aantal gemeenschappelijke bepalingen kent die zowel gelden voor de berechting als voor de raadkamerprocedure. Elders in dit boek zijn eveneens voorzieningen te vinden die zowel voor de berechting als voor de behandeling door de raadkamer gelden. Zie bijvoorbeeld artikel 1.4.8 met betrekking tot de vaststelling van de identiteit van de verdachte en Titel 11.3 met betrekking tot de inzet van tolken.

Opzet van de voorgestelde regeling

De gemaakte afweging heeft ertoe geleid dat een raadkamerprocedure wordt voorgesteld die niet fundamenteel verschilt van de huidige. Geprobeerd is in de eerste plaats de procedure op een aantal punten te verduidelijken, bijvoorbeeld wat betreft de toegang tot processtukken, de mogelijkheid tot het toepassen van enkele dwangmiddelen of tot het verwijzen naar de rechter-commissaris voor nader onderzoek en de mogelijkheid tot het toepassen van een zogenoemde verkorte procedure. In de tweede plaats is geprobeerd de raadkamerprocedure zodanig flexibel in te richten dat deze is toegesneden op de meeste raadkamerkwesties. Vanwege de diversiteit van raadkamerprocedures is evenwel dikwijls afwijking van of aanvulling op deze procedure gewenst. Deze afwijkingen zijn, net als in het huidige wetboek, opgenomen in de regeling van de specifieke raadkamerprocedures.

Een en ander leidt tot de volgende uitgangspunten.

• 1. Onderscheidend criterium is dat de raadkamer over de zaak beslist indien niet is voorgeschreven dat door de rechtbank of het gerechtshof wordt beslist bij vonnis of arrest (artikel 1.2.4). Wanneer over de zaak moet worden beslist bij vonnis of arrest en wanneer niet, volgt uit het samenstel van bepalingen in Titel 1.2 en Titel 2.1. De wet bepaalt in welke gevallen de rechtbank bij vonnis en het gerechtshof bij arrest beslist (artikel 1.2.3, eerste lid). Dat is in ieder geval zo voor wat betreft de beslissingen die worden genomen bij de berechting en bij de (afzonderlijke) behandeling van met de berechting verbonden vorderingen (artikel 1.2.3, tweede lid). Al deze vonnisprocedures zijn opgenomen in Boek 4. Over andere kwesties beslist de raadkamer. Dit komt inhoudelijk neer op dezelfde afbakening als die nu geldt. Beoogd is niet, wijziging te brengen in de reikwijdte van de bevoegdheid van de raadkamer. Zie nader de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1.2.12 (en bij de artikelen 1.1.7, 1.2.3 en 1.2.4).

• 2. De behandeling door de raadkamer vindt steeds plaats op een zitting. Hoofdregel daarbij is dat die behandeling in het openbaar plaatsvindt, behoudens bij wet aangeduide uitzonderingen. Daarmee wordt de tot dusver geldende hoofdregel omgekeerd. Beslotenheid blijft gewenst voor diverse procedures in het voorbereidend onderzoek, alleen al uit een oogpunt van onderzoeksbelang. De beslotenheid van een specifieke raadkamerprocedure moet in de wet worden vastgelegd. Zie nader de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1.2.16.

• 3. Hoofdregel blijft voorts de behandeling door een meervoudige raadkamer. Enkelvoudige behandeling is mogelijk wanneer de zaak van eenvoudige aard is en indien het belang ervan zich daartegen niet verzet. In de wet wordt aangeduid wanneer behandeling door een meervoudige kamer in ieder geval aangewezen is. Bijvoorbeeld omdat het een beslissing tot langdurige vrijheidsbeneming betreft of een beslissing die mogelijk het einde van de vervolging inhoudt. Zie nader de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1.2.13.

• 4. De mogelijkheid van een verkorte (schriftelijke) procedure wordt geregeld. In bij de wet bepaalde gevallen kan de raadkamer zonder onderzoek op de zitting een beslissing nemen. Zie nader de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1.2.17.

• 5. De regeling inzake toegang tot de processtukken wordt gepreciseerd. Het openbaar ministerie stelt aan de raadkamer de op de zaak betrekking hebbende stukken ter beschikking. Daarbij gaat het niet om het gehele procesdossier, maar om de stukken die voor de beoordeling van de voorliggende zaak van belang zijn. Daarnaast kan de raadkamer het openbaar ministerie om aanvullende stukken vragen. Het openbaar ministerie kan de overlegging van stukken weigeren indien het de kennisneming hiervan (tijdelijk) heeft onthouden of de voeging ervan geweigerd op grond van een wettelijke bevoegdheid, tenzij de raadkamerprocedure nu juist gaat over de vraag of de kennisneming of voeging van die stukken moeten kunnen worden geweigerd. Zie nader de toelichting bij artikel 1.2.15.

• 6. De raadkamer bepaalt zelf de wijze waarop zij de zaak behandelt. De procedureregels worden op enkele punten aangevuld met bepalingen waarvan het ontbreken nu als een gemis wordt ervaren, zoals de mogelijkheid een bevel tot medebrenging te geven ten aanzien van de verdachte of de veroordeelde, de mogelijkheid om getuigen en deskundigen te horen en de mogelijkheid de stukken in handen te stellen van de rechter-commissaris voor nader onderzoek. Ook wordt voorzien in de mogelijkheid voor de verdachte om zijn belangen te laten behartigen door een raadsman indien deze verklaart daartoe uitdrukkelijk te zijn gemachtigd. Zie nader de toelichting bij de artikelen 1.2.18, 1.2.19 en 1.2.20.

• 7. In plaats van het begrip «beschikking» wordt in overeenstemming met artikel 1.1.8 gesproken over een «beslissing» van de raadkamer. Zoals eerder uiteengezet is het onderscheid tussen «beschikkingen» en «uitspraken» in artikel 138 achterhaald. De beslissingen van de raadkamer zijn uitspraken, tenzij de wet voorschrijft dat de behandeling op de zitting niet openbaar is (artikel 1.1.8, tweede lid, in verbinding met artikel 1.2.23, eerste lid).

• 8. Voor de aanduiding van degene die de raadkamerprocedure heeft geëntameerd of daarin is betrokken als partij, is gekozen voor het begrip «de betrokken procespartij». Wie de betrokken procespartij is, wordt bepaald aan de hand van de desbetreffende raadkamerprocedure.

Kenmerkend voor een procespartij in dit wetboek is over het algemeen dat deze persoon of instantie het recht of de bevoegdheid is gegeven om zich tot de rechter te wenden met een procesinleiding, vordering, verzoek, klaagschrift of bezwaarschrift teneinde daarover een beslissing van die rechter te krijgen. Deze personen kunnen dus een procedure beginnen. Verder gaat het om degene op wie de verlangde (eind)beslissing van de rechter betrekking heeft en die daarom het recht of de bevoegdheid hebben zich daartegen te verweren of te verzetten. Als procespartij heeft dus te gelden degene aan wie in het procesrecht een partijpositie met daarmee corresponderende rechten is toegekend. Daarvoor is niet noodzakelijk dat diegene in de wet expliciet wordt gekwalificeerd als procespartij. Tegelijkertijd hoeft, als wel duidelijk is dat de betrokkene een procespartij is, dit niet expliciet in de wet te worden vermeld.

In de raadkamerprocedure is het niet mogelijk om in algemene zin steeds te spreken over «procespartijen». Het openbaar ministerie is in de raadkamerprocedure in veel gevallen procespartij, maar heeft een van de andere partij afwijkende procespositie. Daarom wordt het openbaar ministerie her en der afzonderlijk van de andere procespartij genoemd.

De andere procespartij kan in raadkamer een diverse verzameling van personen of instanties zijn, die naargelang de aard van de raadkamerprocedure ook verschillende procesposities (rechten en verplichtingen) kunnen hebben. Om te voorkomen dat telkens een opsomming moet worden gegeven, is gekozen voor de aanduiding «betrokken procespartij». Met de betrokken procespartij wordt dus bedoeld degene die op grond van de desbetreffende raadkamerprocedure gerechtigd is tot het indienen van een verzoek-, klaag- of bezwaarschrift. Dit kan bij een verzoek om schadevergoeding bijvoorbeeld de erfgenaam van de benadeelde zijn (artikel 6.6.3) en bij een verzoek om vergoeding van kosten de gewezen verdachte (artikel 6.6.12).

Artikel 1.2.12 [bevoegde rechtbank]

Eerste lid

Dit lid geeft aan dat in alle gevallen waarin een zaak wordt behandeld door de raadkamer de bepalingen van deze titel gelden, tenzij de wet anders bepaalt. Er kunnen dus elders in de wet afwijkende of aanvullende regels worden gegeven voor de desbetreffende raadkamerprocedure. Dat gebeurt ook veelvuldig. Gelet op de veelheid en diversiteit van raadkamerkwesties zijn soms uitzonderingen, afwijkingen of aanvullingen op deze basisregels nodig, die bij de desbetreffende raadkamerprocedure elders in het wetboek zijn vermeld. Zo kan bijvoorbeeld het horen, oproepen of in kennis stellen van een andere belanghebbende dan de indiener van het verzoek of klaagschrift zijn voorgeschreven (zie de artikelen 3.5.7 en 6.2.4, tweede lid). Een ander voorbeeld vormt het voorschrijven van de betekening van de beslissing (artikel 2.5.22, eerste lid).

Tweede lid

In dit lid is een algemene voorziening getroffen voor de relatieve bevoegdheid van de raadkamer om te oordelen over een vordering van de officier van justitie. Deze is geformuleerd als een restvoorziening. Zoals aldaar is toegelicht, heeft de voorgestelde regeling inzake de relatieve competentie in Titel 2.2 alleen betrekking op de bevoegdheid van de rechtbanken om zaken te berechten. Daarom is voor de bevoegdheid van de raadkamer een aanvullende competentiebepaling nodig. Die sluit evenwel nauw aan bij de competentieregeling in Titel 2.2. Het onderhavige lid verklaart in gevallen waarin de wet niet bepaalt welke rechtbank bevoegd is om te oordelen over een vordering van het openbaar ministerie, de rechtbank bevoegd die bevoegd is om het strafbare feit waarop de vordering betrekking heeft te berechten.

Uit artikel 1.2.9, eerste lid, volgt dat er veel grondslagen zijn waarop de rechtbank bevoegd kan zijn een strafbaar feit te berechten. Die bevoegdheid kan ook volgen uit vorderingen die tot de rechter-commissaris bij een rechtbank zijn gericht. Zo is de rechtbank bevoegd als de verdachte binnen het rechtsgebied van de rechtbank woon- of verblijfplaats had op het moment waarop de officier van justitie de bewaring vorderde of vorderde dat de rechter-commissaris onderzoek verricht op grond van artikel 2.10.1. Die vordering creëert, over de band van artikel 1.2.9, ook competentie voor de raadkamer van de desbetreffende rechtbank, op grond van dit artikellid. Artikel 1.3.9, dat in de wet is opgenomen om ervoor te zorgen dat wordt geprocedeerd overeenkomstig het principe van «eenheid van instantie» brengt met zich, dat de officier van justitie na het vorderen van de bewaring of van onderzoek door de rechter-commissaris, zich ook tot de raadkamer van de desbetreffende rechtbank dient te richten, uitzonderingen daargelaten.

In dit artikellid (en in andere bepalingen van deze titel) wordt gesproken van openbaar ministerie en niet van officier van justitie. Dit ligt in de rede nu een raadkamerprocedure in de loop van het gehele strafproces kan worden gevoerd, en dus ook in hoger beroep. Het begrip «openbaar ministerie» wordt aldus gebruikt om zowel de officier van justitie als de advocaat-generaal aan te duiden.

Derde lid

In deze bepaling wordt aangeduid welke raadkamer kan worden benaderd om te oordelen over een bezwaarschrift, een klaagschrift of een verzoek van een verdachte, veroordeelde, een klager of andere belanghebbende in de gevallen waarin de wet dat niet aangeeft. In een deel van de gevallen is de bevoegdheid van de raadkamer wel geregeld in de specifieke regeling van de desbetreffende raadkamerprocedure. Zie bijvoorbeeld artikel 3.5.1 (beklag tegen niet-vervolgen); 6.4.1 (beklag met betrekking tot voorwerpen); 6.6.8 (schadevergoeding na strafvorderlijk optreden).

Voor het geval de wet niet aangeeft welke raadkamer bevoegd is, bevat het dit lid dus een vangnetbepaling. Deze sluit aan bij het principe van «eenheid van instantie»: bevoegd is de rechtbank die het strafbare feit waarop het bezwaarschrift, het klaagschrift of het verzoek betrekking heeft zal berechten, berecht, of laatstelijk heeft berecht. Maar daarop is een aanvulling nodig, aangezien deze regel geen soelaas biedt wanneer nog niet bekend is of berechting zal plaatsvinden en zo ja, bij welke rechtbank. In dat geval is de rechtbank bevoegd in het rechtsgebied waarbinnen de verdachte voor het eerst is verhoord. Het eerste verhoor van de verdachte behoeft niet te hebben plaatsgehad binnen het rechtsgebied van een tot berechting bevoegde rechtbank. Bij de vraag of bekend is of en zo ja bij welke rechtbank berechting zal plaatsvinden, is het perspectief van degene die het bezwaarschrift, het klaagschrift of het verzoek indient, bepalend. Wat intern binnen het openbaar ministerie bekend was, doet dus niet ter zake. Als de indiener van het bezwaarschrift, het klaagschrift of het verzoek daarmee redelijkerwijze niet bekend kon zijn (bijvoorbeeld omdat hij geen antwoord kreeg toen hij bij het openbaar ministerie informeerde), is de rechtbank bevoegd binnen het rechtsgebied waarvan het eerste verhoor van de verdachte plaatsvond.

Vierde lid

Dit lid sluit aan bij het vorige lid, voor zover dat ziet op de situatie waarin een bezwaarschrift, klaagschrift of verzoek is ingediend terwijl nog onbekend is of een berechting zal plaatsvinden. Bevoegd is dan de rechtbank in het rechtsgebied waarbinnen de verdachte voor het eerst is verhoord. Het kan zich echter voordoen dat, nadat het bezwaarschrift, het klaagschrift of het verzoek bij de rechtbank is ingediend, alsnog duidelijk wordt dat de berechting bij een andere rechtbank zal plaatsvinden. Dit lid bepaalt dat de rechtbank het bezwaarschrift, het klaagschrift of het verzoek in dat geval aan die rechtbank kan overdragen. De rechtbank waarbij bijvoorbeeld het bezwaarschrift is ingediend, is in dat geval weliswaar bevoegd (het moment van indienen van het bezwaarschrift is daarvoor bepalend; gelet op wat toen bekend was, is het bezwaarschrift bij de juiste rechtbank ingediend), maar het is vaak wenselijk dat het bezwaarschrift toch wordt behandeld door de rechtbank die het desbetreffende feit zal berechten. Er is echter geen plicht geformuleerd om de zaak over te dragen. Uit praktisch oogpunt kan het in de rede liggen dat de reeds benaderde raadkamer de zaak aan zich houdt. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als spoed is geboden. Van belang daarbij is ook hoe groot de samenhang met de hoofdzaak is en hoever de behandeling van de zaak is gevorderd. Dit lid beperkt de mogelijkheid om de zaak over te dragen niet tot het geval waarin de berechting nog geen aanvang heeft genomen. Het is aan de rechtbank om af te wegen welk belang het zwaarst moet wegen als bijvoorbeeld de officier van justitie pas op de zitting, als de behandeling is aangevangen, meedeelt dat hij heeft besloten om het strafbare feit bij een andere rechtbank ter berechting aan te brengen.

Artikel 1.2.13 [bevoegdheid enkelvoudige en meervoudige kamer]

Eerste lid

Dit lid bevat een afwijking van de hoofdregel dat de behandeling van zaken door de rechtbank en het gerechtshof door een meervoudige kamer plaatsvindt. Deze hoofdregel is opgenomen in Hoofdstuk 2, Titel 2.1 en houdt in dat behandeling door een meervoudige kamer plaatsvindt of, in de gevallen waarin de wet dat bepaalt, door een enkelvoudige kamer (artikel 1.2.5). Het hier toegelichte lid geeft aan wanneer behandeling door een enkelvoudige raadkamer mogelijk is. En het geeft ook aan wanneer daarvan geen sprake kan zijn. Enkelvoudige behandeling is mogelijk wanneer de zaak van eenvoudige aard is en indien het belang ervan zich daartegen niet verzet. In de huidige praktijk lijkt ongeveer de helft van de raadkamerzaken enkelvoudig te worden behandeld. De zinsnede dat het belang van de zaak zich niet tegen enkelvoudige behandeling verzet, is toegevoegd om aan te geven dat eenvoud alleen niet doorslaggevend is. Indien het belang van de zaak, hoewel deze eenvoudig van aard is, groot is, kan er aanleiding zijn deze niettemin door een meervoudige kamer te laten behandelen.

In artikel 9, vierde lid, van de Wet tarieven in strafzaken en het huidige artikel 6:1:16, vierde lid, onderdeel b, wordt gesproken over voorzieningenrechter. Deze voor het strafproces ongebruikelijke term is op 1 januari 2002 in het wetboek opgenomen als gevolg van de Aanpassingswet modernisering rechterlijke organisatie (Stb. 2001, 584); deze aanduiding verving de term «voorzitter van het gerecht». Voor alle duidelijkheid wordt er hier op gewezen, dat het in deze gevallen gaat om een enkelvoudige raadkamerprocedure. De verwijzing in de huidige artikelen 529 en 530 naar «de rechter of raadsheer in de enkelvoudige kamer die de zaak heeft behandeld» en de voorzitter van de meervoudige kamer die de zaak behandeld heeft, duidt aan hoe de raadkamer volgend op de berechting dient te zijn samengesteld. Deze aanduiding keert niet terug in de voorgestelde regeling voor de vergoeding van kosten in Boek 6 (artikelen 6.6.11 en 6.6.12). De afweging of er aanleiding is te kiezen voor meervoudige behandeling van de desbetreffende verzoeken, wordt daarmee in dit geval aan de praktijk overgelaten. Ook in de opvolger van het huidige artikel 6:1:16 in Boek 7 is de term voorzieningenrechter verdwenen.

Er is, zoals gezegd, wel aanleiding in de wet aan te duiden wanneer meervoudige behandeling in ieder geval aangewezen is en dus geen enkelvoudige behandeling kan plaatsvinden. Meervoudige behandeling is in die gevallen aangewezen vanwege de aard of het belang van de kwestie.

Onderdelen a tot en met e

Meervoudige behandeling is in de eerste plaats (onderdeel a) voorgeschreven indien sprake is van een beroep tegen of de toetsing van een beslissing van de rechter-commissaris. Het beroep kan bijvoorbeeld gericht zijn tegen afwijzende beslissingen van de rechter-commissaris op grond van Boek 2, Hoofdstuk 10. Van de toetsing van een beslissing van de rechter-commissaris is bijvoorbeeld sprake bij beroep van de verdachte tegen het bevel tot een onderzoek naar zijn geestvermogens (artikel 2.10.23 in verbinding met artikel 2.10.71, tweede lid). De aandacht verdient dat hier op het eerste gezicht een andere lijn is gekozen dan bij de berechting, waar regel is dat berechting door een enkelvoudige kamer in eerste aanleg wordt gevolgd door berechting door een enkelvoudige kamer in hoger beroep (artikel 5.4.44). Reden om bij beroep tegen de rechter-commissaris een ander uitgangspunt te kiezen is in de eerste plaats dat de rechter-commissaris geen keus heeft om de beslissing over te laten aan een meervoudige kamer. Dat de rechter-commissaris enkelvoudig beslist heeft, is geen indicatie dat de beslissing eenvoudig van aard is. Een tweede overweging is, dat het bij de rechter-commissaris om tal van beslissingen gaat, en dat er geen eenduidige maatstaf is om het belang van die beslissing aan af te meten (zoals de opgelegde straf dat bij de politierechter wel is). Mede tegen die achtergrond komt het, ook om grote verschillen tussen rechtbanken te voorkomen, wenselijk voor hier één lijn te kiezen.

Daarbij is ten slotte betrokken dat ook de procedure voor de meervoudige raadkamer weinig omslachtig is.

Ook indien sprake is van de beslissing over een vordering tot (verlenging van de) gevangenhouding of gevangenneming of over een vordering strekkende tot vrijheidsbeneming voor de duur van een jaar of meer (onderdeel b en c) is beslissing door een meervoudige raadkamer voorgeschreven. Het gestelde onder c is ontleend aan het huidige artikel 6:6:1, zevende lid, onderdeel b, onder ten eerste. Dit voorschrift is hier meer op zijn plaats. Voorts is behandeling door een meervoudige raadkamer voorgeschreven indien (onderdeel d) een bezwaarschrift wordt ingediend tegen een procesinleiding indien de berechting zal plaatsvinden door de meervoudige kamer (zie artikel 3.2.1, het huidige artikel 262) en tenslotte indien een verzoek tot wraking of verschoning moet worden beoordeeld (onderdeel e).

Deze opsomming van gevallen waarin behandeling door een meervoudige raadkamer dient plaats te vinden bouwt voort op het geldend recht. De onderdelen a en b zijn een voortzetting van artikel 21, vijfde lid. In verband met onderdeel d is relevant dat de politierechter (alleen) als (enkelvoudige) raadkamer kan optreden indien een bezwaarschrift tegen de dagvaarding voor de politierechter is ingediend (artikel 3.2.1; het huidige artikel 371); bij wraking is behandeling door een meervoudige kamer voorgeschreven (artikel 6.2.4; het huidige artikel 515, eerste lid). Onderdeel c is als gezegd ontleend aan het huidige artikel 6:6:1, zevende lid, onderdeel b, onder ten eerste.

Tweede lid

Volgens het huidige artikel 21, zesde lid, kan behandeling door een enkelvoudige kamer van het gerechtshof plaatsvinden indien de behandeling verband houdt met een zaak als bedoeld in artikel 411, tweede lid. Het moet dan gaan om een zaak die naar het aanvankelijk oordeel van het openbaar Ministerie van eenvoudige aard was, waarbij de verdachte in eerste aanleg is veroordeeld door een alleensprekende rechter en aan hem een straf of maatregel is opgelegd, terwijl de opgelegde gevangenisstraf niet meer dan zes maanden bedroeg. Dit lid bouwt daarop voort. Behandeling door een enkelvoudige raadkamer van het gerechtshof kan plaatsvinden indien de behandeling verband houdt met een zaak die in hoger beroep door een enkelvoudige kamer zal worden berecht, wordt berecht of is berecht. Van een zaak die in hoger beroep enkelvoudig zal worden berecht is ingevolge artikel 5.4.44 in beginsel sprake indien de zaak in eerste aanleg door een enkelvoudige kamer is behandeld en deze aan de verdachte een straf of maatregel heeft opgelegd. Een uitzondering geldt als de raadsheer die zitting heeft in de enkelvoudige kamer van oordeel is dat de zaak niet van eenvoudige aard is of het belang ervan zich tegen behandeling door een enkelvoudige kamer verzet.

Het huidige artikel 21, zesde lid, bepaalt voorts dat behandeling door een enkelvoudige kamer van het gerechtshof kan geschieden indien het betreft de behandeling van een vordering tot verlenging van de gevangenhouding als bedoeld in artikel 75, eerste lid. Deze zinsnede is niet overgenomen. Op dergelijke vorderingen wordt (zo bleek) bij de rechtbank door een meervoudige raadkamer beslist (zie eerste lid, onderdeel b). Daarbij is ook betrokken dat de wet aan de totale duur van de gevangenhouding voor de zitting in eerste aanleg geen beperking stelt en dat die gevangenhouding voor de zitting in hoger beroep 180 dagen kan duren vanaf de einduitspraak in eerste aanleg.

Derde lid

Dit lid bepaalt dat indien een beslissing moet worden genomen tijdens de berechting, de behandeling in raadkamer zoveel mogelijk plaatsvindt door de rechters die met de berechting van de desbetreffende zaak zijn belast. Deze regel bouwt voort op het huidige artikel 21, derde lid. Beoordeling van een raadkamerkwestie door de rechters die met de berechting zijn belast, is vooral van belang zolang de berechting (in eerste aanleg of in hoger beroep) nog niet is afgerond. Nadat het eindvonnis of eindarrest is gewezen, is beoordeling van raadkamerkwesties door dezelfde rechter niet noodzakelijk, al kan zij onverminderd wenselijk zijn. Het begrip berechting is gedefinieerd in artikel 1.1.7.

De bepaling over verwijzing door de enkelvoudige naar de meervoudige raadkamer die is vervat in het huidige artikel 21, zevende lid, is niet overgenomen. In Boek 1 is een algemene regeling opgenomen betreffende de mogelijkheid tot verwijzing van de enkelvoudige naar de meervoudige kamer en vice versa, zowel in het kader van de berechting als daarbuiten (artikel 1.2.6). Aldaar is ook een regeling opgenomen betreffende de wijze van voortzetting van de procedure na verwijzing (artikel 1.2.7).

Artikel 1.2.14 [uitsluiting rechters vanwege eerdere betrokkenheid]

Eerste lid

Dit lid maakt duidelijk dat de rechter die als rechter-commissaris of als raadsheer-commissaris enig onderzoek in de zaak heeft verricht, niet deelneemt aan de behandeling door de raadkamer, tenzij de rechter ook aan de berechting kan deelnemen. In welke gevallen een rechter die als rechter-commissaris of als raadsheer-commissaris enig onderzoek in de zaak heeft verricht kan deelnemen aan de berechting, kan worden afgeleid uit artikel 4.1.4, zesde lid, artikel 4.2.51 en artikel 5.4.23. Het gaat dan om de situatie dat een van de rechters die over de zaak oordelen krijgt opgedragen een getuige of deskundige als rechter-commissaris te verhoren. Deze rechter kan aan het onderzoek op de terechtzitting deelnemen, tenzij bij het verhoren van de getuige of deskundige is bepaald dat de verdachte en zijn raadsman daarbij niet aanwezig mogen zijn. Het voorschrift bouwt voort op artikel 21, vierde lid.

Tweede lid

Dit artikellid bepaalt dat de rechter die heeft beslist op het beroep van het openbaar ministerie tegen de weigering door de rechter-commissaris van een machtiging als bedoeld in artikel 1.8.5, vierde lid, of artikel 1.8.3, eerste lid, niet deelneemt aan de behandeling. Ingeval een rechter in raadkamer heeft beslist op het beroep van het openbaar ministerie tegen de weigering door de rechter-commissaris van een dergelijke machtiging, beschikt hij over een kennisvoorsprong ten opzichte van de verdediging. Het komt niet wenselijk voor dat hij zich als lid van de raadkamer over een andere kwestie in dezelfde strafzaak zou moeten buigen. Het tweede lid schrijft daarom voor dat de rechter in die situatie niet deelneemt aan de behandeling van een eventuele andere kwestie die aan de raadkamer wordt voorgelegd.

Artikel 1.2.15 [stukken; kennisneming]

Eerste lid

Deze bepaling treft een regeling voor de omgang met stukken bij de raadkamerbehandeling. Uitgangspunt is dat het openbaar ministerie de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank overdraagt. Dat is nu niet anders (artikel 23, vijfde lid). Conform de huidige wet en de uitleg daarvan in de literatuur, wordt met «stukken» niet automatisch het gehele procesdossier bedoeld, maar gaat het om die stukken die voor de beoordeling van de voorliggende kwestie van belang zijn. Bepaald is voorts dat de raadkamer het openbaar ministerie kan bevelen aanvullende stukken over te dragen. Een dergelijk voorschrift kent de wet nu nog niet. Uit het derde lid volgt dat het openbaar ministerie onder omstandigheden kan weigeren aan een bevel van de raadkamer gevolg te geven.

Tweede lid

In dit artikellid is geregeld dat de betrokken procespartij en haar raadsman of advocaat van de op de zaak betrekking hebbende stukken kennis kunnen nemen. Dit voorschrift bouwt voort op het huidige artikel 23, vijfde lid, tweede zin. Het hier bedoelde recht om kennis te nemen van de op de zaak betrekking hebbende stukken kan de raadsman van de verdachte ook ontlenen aan artikel 1.4.20. De beperking dat van de stukken kennis kan worden genomen voor zover het belang van het onderzoek hierdoor niet ernstig wordt geschaad komt overeen met de beperking die in het huidige artikel 23, zesde lid, is aangebracht.

Derde lid

Een uitzondering op de hoofdregel dat het openbaar ministerie de op de zaak betrekking hebbende stukken overdraagt (eerste lid) bestaat in de situatie waarin het openbaar ministerie kennisneming van stukken aan de verdachte onthoudt of het voegen ervan heeft geweigerd op grond van een bevoegdheid door de wet toegekend. Die situatie is geregeld in het hier toegelichte artikellid. Het openbaar ministerie kan het overdragen van stukken aan de raadkamer weigeren indien het de verdachte de kennisneming hiervan (tijdelijk) onthoudt in het belang van het onderzoek op grond van artikel 1.8.6, tweede lid, indien het met een machtiging van de rechter-commissaris de voeging van bepaalde stukken of de kennisneming hiervan heeft geweigerd op grond van artikel 1.8.5, vierde lid, en indien voeging achterwege is gebleven op grond van artikel 1.8.3, eerste lid. Het gaat dus om stukken waarvan de kennisneming in overeenstemming met de wet aan de verdachte is onthouden.

Vierde lid

Een uitzondering op de uitzondering van het derde lid is opgenomen in het vierde lid: indien de raadkamerprocedure nu juist de behandeling betreft van het beroep van het openbaar ministerie tegen de afwijzing door de rechter-commissaris van een vordering als bedoeld in artikel 1.8.3, eerste lid, of in artikel 1.8.5, vierde lid, is het derde lid niet van toepassing en kan het openbaar ministerie het overdragen van de op de zaak betrekking hebbende stukken niet weigeren. In dat geval is immers kennisneming door de raadkamer van de desbetreffende stukken juist aangewezen om een zorgvuldige beslissing te kunnen nemen op het beroep tegen de weigering van de rechter-commissaris om de gevraagde machtiging te verlenen. Uit de aard der zaak kan van kennisneming door de verdachte of zijn raadsman in dat geval geen sprake zijn, omdat daardoor het belang van het onderzoek ernstig wordt geschaad. Daarbij zij nog aangetekend dat de betrokken procespartij op grond van artikel 1.2.18, vijfde lid, in een dergelijke situatie in de regel niet zal worden opgeroepen voor de zitting; in dat geval heeft hij geen kennis van het feit dat de desbetreffende raadkamerprocedure aan de orde is.

Artikel 1.2.16 [openbare behandeling; uitzonderingen]

Eerste lid

Dit lid bepaalt dat het onderzoek op de zitting van de raadkamer in beginsel openbaar is, tenzij de wet anders bepaalt. Deze hoofdregel betekent een omkering van hetgeen tot dusver gold voor de raadkamerbehandeling. In het huidige artikel 22, eerste lid, is immers bepaald dat behandeling door de raadkamer, tenzij anders bepaald, niet openbaar is. Op dit punt wordt de regeling meer in overeenstemming gebracht met de regeling van de berechting. Dat is ook een behandeling die in beginsel openbaar is. Sinds 1994 is voor een aantal raadkamerprocedures reeds een openbare behandeling voorgeschreven (Wet tot wijziging van het Wetboek van Strafvordering, de Wegenverkeerswet en de Wet op de economische delicten in verband met de herziening van de raadkamerprocedure (Stb. 1993, 591); inwerkingtreding op 1 januari 1994). Daarmee werd aan het vereiste van openbaarheid voortvloeiend uit artikel 6 EVRM voldaan voor die raadkamerkwesties waarin het vaststellen van burgerlijke rechten en verplichtingen of van de gegrondheid van de strafvervolging aan de orde is.

Inventarisatie van de bestaande raadkamerprocedures leert dat inmiddels iets meer dan de helft van alle procedures openbaar is en iets minder dan de helft niet. Verder is sprake van een breed gedragen notie dat een openbare procedure, waar mogelijk, beter in lijn is met de vereisten van artikel 6 EVRM en bijdraagt aan de mogelijkheden tot controle op en daarmee de legitimiteit van het strafproces. Gelet hierop is het aangewezen de hoofdregel in het huidige artikel 22, eerste lid, om te draaien en de raadkamerprocedure aan te merken als «openbaar, tenzij». Daarbij zij overigens aangetekend dat met deze wijziging geen uitbreiding van het aantal openbare raadkamers wordt beoogd; het gaat om een aanpassing van het uitgangspunt, niet van de praktijk.

Een niet openbare behandeling, bij wijze van uitzondering, blijft evenwel gewenst voor diverse procedures in het voorbereidend onderzoek. Zowel uit oogpunt van onderzoeksbelang als ter bescherming van belangen van de verdachte en andere betrokkenen kan het aangewezen zijn dat in bepaalde gevallen geen externe openbaarheid wordt betracht. Bij het onderzoeksbelang moet vooral gedacht worden aan kwesties die zich voordoen in het voorbereidend onderzoek; in het bijzonder het hoger beroep tegen een door de rechter-commissaris genomen beslissing. Bij de belangen van de verdachte kan worden gedacht aan het bezwaarschrift tegen de procesinleiding, dat ertoe strekt een openbare terechtzitting te voorkomen.

Als gevolg van de omkering van de hoofdregel zal voor diverse procedures een uitzondering op de hoofdregel van dit eerste lid in de wet worden opgenomen. Voor de raadkamerprocedures die een beroep inhouden tegen beslissingen van de rechter-commissaris, is die uitzondering opgenomen in het zesde lid van dit artikel.

Tweede en derde lid

Ook in een geval waarin het onderzoek op de zitting van de raadkamer in beginsel in het openbaar plaatsvindt, is het mogelijk om te bevelen dat het onderzoek geheel of gedeeltelijk met gesloten deuren plaatsvindt. Dat volgt uit deze beide leden. Het tweede lid geeft aan op welke gronden de raadkamer kan bevelen dat het onderzoek geheel of gedeeltelijk met gesloten deuren plaatsvindt. Het derde lid geeft aan dat een dergelijk bevel ambtshalve, op vordering van het openbaar ministerie, op verzoek van de betrokken procespartij of op verzoek van een andere procesdeelnemer kan worden gegeven en dat de raadkamer voor zij het bevel geeft het openbaar ministerie en de (andere) procesdeelnemers hoort. Deze beide artikelleden zijn inhoudelijk gelijkluidend aan het huidige artikel 22, tweede en derde lid. Een redactionele wijziging is dat wordt gesproken van «de betrokken procespartij, andere procesdeelnemers of anderszins bij de zaak betrokkenen». Zie voor het begrip «betrokken procespartij» de algemene inleiding bij deze titel. Evenals naar huidig recht (artikel 22, tweede lid) kan tot sluiting der deuren ook besloten worden indien de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van anderszins bij de zaak betrokkenen dit eist. Hiermee heeft de raadkamer de mogelijkheid om in voorkomende gevallen de privacy te beschermen van iemand die wel bij de zaak betrokken is, maar niet als betrokken procespartij of als procesdeelnemer kan worden aangemerkt, bijvoorbeeld een getuige die of het slachtoffer dat niet op de zitting aanwezig is. Ten opzichte van artikel 22 is een andere redactionele wijziging dat het begrip «veiligheid van de staat» is vervangen door het begrip «staatsveiligheid», dat ook elders in het wetboek gehanteerd wordt. Een inhoudelijke wijziging is daar niet mee beoogd. Tenslotte is in plaats van de huidige term «minderjarigen», gekozen voor «personen die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt», nu daarvan ook in het vijfde lid wordt gesproken en het verwarrend is dezelfde groep met verschillende benamingen aan te duiden. Uit artikel 1.1.10 volgt dat het begrip «minderjarige» niet gelijk is aan een persoon die de leeftijd van achttien jaar nog niet heeft bereikt.

Vierde lid

Deze bepaling betreft het verlenen van bijzondere toegang aan personen tot bijwoning van een niet openbare zitting. De bepaling is woordelijk gelijk aan artikel 4.2.3, vierde lid, dat op de berechting ziet, en inhoudelijk gelijk aan het huidige artikel 22, vijfde lid.

Voor de goede orde zij er op gewezen dat de inhoud van het huidige artikel 22, vierde lid, betreffende de vaststelling van de identiteit van de verdachte en de getuige, niet terugkeert in deze bepaling. De vaststelling van hun identiteit is algemeen geregeld in de artikelen 1.4.8 en 1.6.1.

Vijfde lid

Mede als gevolg van het omkeren van de hoofdregel, komt het noodzakelijk voor de regeling die bij de berechting bestaat inzake het toelaten van minderjarigen bij een openbare zitting, ook in de regeling van de raadkamerprocedure op te nemen. Die regeling houdt kort gezegd in dat personen die de leeftijd van twaalf jaar nog niet hebben bereikt, niet worden toegelaten (behoudens een andersluidend oordeel van de voorzitter) en dat de voorzitter de bevoegdheid heeft om toehoorders niet toe te laten als zij nog geen achttien jaar oud zijn, tenzij het om een slachtoffer gaat. Zie ook een gelijkluidend voorschrift in artikel 4.2.3, vijfde lid.

Zesde lid

Nu het onderzoek op de zitting door de raadkamer volgens het eerste lid in beginsel in het openbaar plaatsvindt, is het noodzakelijk voor raadkamerprocedures waarin het onderzoek op de zitting niet in het openbaar moet plaatsvinden dit expliciet in de wet op te nemen. In deze bepaling wordt, conform de huidige regeling, de besloten behandeling voorgeschreven voor raadkamerprocedures die een beroep betreffen tegen een beslissing van de rechter-commissaris.

Artikel 1.2.17 [verkorte procedure]

Eerste lid

In dit artikel wordt de mogelijkheid van een verkorte procedure geregeld. In bij de wet bepaalde gevallen kan de raadkamer zonder onderzoek op de zitting een bepaalde beslissing nemen. Een zitting van de raadkamer, waarop de zaak met partijen wordt besproken, blijft dan achterwege. Deze bepaling betreft een basisvoorziening. In welke gevallen een dergelijke vereenvoudigde afdoening mogelijk is, wordt geregeld bij de desbetreffende raadkamerprocedure, evenals de beslissing of beslissingen die bij een dergelijke afdoening genomen kunnen worden. Het is voorts denkbaar dat een raadkamerprocedure aanvullende procedureregels bevat voor deze vereenvoudigde afdoening.

In het wetboek is op verscheidene plaatsen bepaald dat een verkorte procedure kan plaatsvinden. Dat kan bijvoorbeeld indien de klager kennelijk niet ontvankelijk of het beklag kennelijk ongegrond is (artikel 3.5.5), indien de verdachte reeds eerder op een verzoek is gehoord (artikel 2.5.38, tweede lid), of indien na kennisneming van de stukken meteen kan worden overgegaan tot afwijzing van het hoger beroep (artikel 2.5.59). Buiten het wetboek kan gewezen worden op de artikelen 28, derde lid en 29, derde lid, van de Wet op de economische delicten. Daar is geregeld dat van het horen van de klager kan worden afgezien indien na kennisneming van de stukken meteen kan worden overgegaan tot inwilliging van het verzoek en als nog geen twee maanden zijn verstreken sedert op een vorig verzoek van de verdachte van gelijke strekking is beslist.

Bij een verkorte procedure volgt nog wel een beslissing. Bij wraking is een andere constructie gekozen. Een volgend verzoek om wraking van dezelfde rechter wordt niet in behandeling genomen, tenzij feiten of omstandigheden worden voorgedragen die pas na het eerdere verzoek aan de verzoeker bekend zijn geworden (artikel 6.2.2, vierde lid).

Tweede lid

Dit lid formuleert een verkorte procedure die in beginsel bij elk verzoek van de betrokken procespartij en bij elke voordracht van de rechter-commissaris kan worden toegepast. Deze houdt in dat zonder onderzoek op de zitting positief beslist wordt op een dergelijk verzoek of een dergelijke voordracht indien het openbaar ministerie te kennen heeft gegeven daartegen geen bezwaar te maken dan wel indien het openbaar ministerie, hoewel in de gelegenheid gesteld om bezwaar te maken, van die gelegenheid geen gebruik heeft gemaakt. Denkbaar is bijvoorbeeld dat een verzoek tot teruggave van een inbeslaggenomen voorwerp langs deze weg kan worden ingewilligd.

Duidelijk zal zijn dat de enkele mogelijkheid om een verzoek verkort af te doen geen verplichting daartoe inhoudt. Voorop blijft staan dat inwilliging van het verzoek de raadkamer juist dient voor te komen. Daarbij dient de raadkamer er ook alert op te zijn dat bij een dergelijke afdoening rechten van andere betrokkenen worden geëerbiedigd. Bij beslagzaken moet bijvoorbeeld duidelijk zijn dat geen sprake is van een andere rechthebbende op het voorwerp. Afdoening door middel van een verkorte procedure ligt niet in de rede indien er aanleiding is (andere) belanghebbenden te horen. Het hier toegelichte lid heeft het oog op de situatie dat er behoudens de indiener van het verzoek geen andere belanghebbenden zijn.

Het begrip «voordracht» kan duiden op een initiatief van de rechter-commissaris tot verkrijging van een verklaring dat de zaak geëindigd is (artikel 3.1.3) of tot opheffing van de voorlopige hechtenis door de rechtbank (artikel 2.5.38).

Het ligt in de rede dat de raadkamer niet te snel aanneemt dat de officier van justitie die niet reageert, geen bezwaar heeft. Een rappel ligt gewoonlijk voor de hand. Het ligt voorts in de rede dat aan het openbaar ministerie pas wordt gevraagd of het bezwaar tegen inwilliging heeft nadat de raadkamer zelf tot het voorlopige oordeel is gekomen dat inwilliging niet op bezwaren lijkt te stuiten.

Artikel 1.2.18 [aanwezigheid openbaar ministerie; bijstand door raadsman of advocaat]

Eerste lid

Dit artikellid bepaalt dat het openbaar ministerie bij het onderzoek op de zitting aanwezig is en wordt gehoord over de beslissingen die de raadkamer heeft te nemen. In dat opzicht wijkt het onderzoek in raadkamer niet af van het onderzoek op de terechtzitting. Het huidige artikel 23, tweede lid, schrijft slechts voor dat het openbaar ministerie wordt gehoord, althans hiertoe opgeroepen. De situaties waarin het openbaar ministerie geen bezwaar heeft tegen een verzoek en er om die reden geen behoefte aan heeft gehoord te worden, kunnen voortaan via de verkorte procedure van het voorgaande artikel worden afgedaan.

Tweede lid

Dit lid schrijft voor dat de betrokken procespartij wordt gehoord, althans hiertoe opgeroepen. De betrokken procespartij kan de verdachte of veroordeelde betreffen of een andere betrokken procespartij, afhankelijk van de desbetreffende raadkamerprocedure. De betrokken procespartij kan verkiezen om niet te verschijnen, maar indien de procespartij de verdachte of de veroordeelde is, kan de raadkamer blijkens het voorgestelde artikel 1.2.19, tweede lid, bevelen dat deze in persoon verschijnt en daartoe een bevel tot medebrenging geven.

Indien de procespartij niet de verdachte is, wordt zijn identiteit vastgesteld op dezelfde wijze als bij een getuige, zo volgt uit het in dat geval van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 1.6.1. Die overeenkomstige toepassing brengt mee dat de procespartij wordt gevraagd naar haar naam, voornamen, geboorteplaats en geboortedatum en adresgegevens en dat haar, indien twijfel bestaat aan haar identiteit, kan worden bevolen een identiteitsbewijs ter inzage aan te bieden. Over de vaststelling van de identiteit van de verdachte is hier niets bepaald omdat deze algemeen is geregeld in artikel 1.4.8.

Derde lid

In dit lid is het recht op bijstand door een raadsman of advocaat voor de betrokken procespartij geregeld. Met de aanduiding raadsman wordt gedoeld op de advocaat die de verdachte bijstaat en met de aanduiding advocaat degene die rechtsbijstand verleent aan een andere betrokken procespartij, niet zijnde de verdachte. Zoals reeds eerder is aangegeven, wordt onder de betrokken procespartij verstaan degene die gerechtigd is tot het indienen van een verzoek-, klaag- of bezwaarschrift. Dit kan zijn de verdachte (artikel 3.2.1), de gewezen verdachte of zijn erfgenamen (artikelen 6.6.3 en 6.6.5; artikel 6.6.12), de rechtstreeks belanghebbende die beklag doet over het achterwege blijven van opsporing of vervolging (artikel 3.5.1) of de belanghebbende, anders dan de verdachte of veroordeelde, die zich beklaagt over de verbeurdverklaring of onttrekking aan het verkeer van een hem toekomend voorwerp (artikel 6.4.3). Wie de betrokken procespartij is, wordt dus bepaald aan de hand van de regeling van de desbetreffende raadkamerprocedure.

Vierde lid

In dit lid wordt – en dat is nieuw – aan de betrokken porcespartij het recht gegeven om zijn belangen te laten behartigen door een raadsman (indien het de verdachte betreft) of advocaat (indien het een andere procespartij betreft) die verklaart daartoe uitdrukkelijk te zijn gemachtigd. In de huidige regeling van de raadkamerprocedure is hier niet in voorzien. Deze regeling ligt in het verlengde van rechtspraak van de Hoge Raad. Daarin is geoordeeld dat «een redelijke, aan de eisen van een goede procesorde beantwoordende en met het stelsel van de wet verenigbare wetstoepassing meebrengt dat als uitgangspunt heeft te gelden dat in raadkamerprocedures de procesdeelnemer die bij de behandeling door de raadkamer niet is verschenen, zich aldaar kan laten vertegenwoordigen door een raadsman of advocaat mits deze verklaart daartoe uitdrukkelijk te zijn gemachtigd». De Hoge Raad geeft daarbij aan dat op deze regel uitzonderingen denkbaar zijn, bijvoorbeeld wanneer de bewoordingen of strekking van de wet of de aard van de raadkamerprocedure zich daartegen verzet (ECLI:NL:HR:2011:BO1633, NJ 2013/70, m.nt. Mevis). Uitzonderingen zijn inderdaad voorstelbaar; tegen die achtergrond is in het hier toegelichte artikel de zinsnede «tenzij de wet anders bepaalt» opgenomen. Uitgangspunt is evenwel dat elke betrokken procespartij zijn belangen kan laten behartigen door een raadsman of advocaat, zoals dat ook in de regeling van het onderzoek op de terechtzitting het uitgangspunt is. Bij de keuze voor dat uitgangspunt speelt een rol dat de raadkamer kan bevelen dat de verdachte of veroordeelde in persoon zal verschijnen en daartoe zijn medebrenging kan bevelen (artikel 1.2.19, tweede lid).

Anders dan in voornoemd arrest van de Hoge Raad wordt gesproken van het laten behartigen van belangen door de raadsman of advocaat, niet van vertegenwoordiging. Het verschil in formulering kan als volgt worden toegelicht. Naar geldend recht wordt onderscheid gemaakt tussen de verdachte die bij de kantonrechter wordt vertegenwoordigd door een advocaat (het huidige artikel 398, onder 2°) en de verdachte die zich bij afwezigheid laat verdedigen door een advocaat die verklaart daartoe uitdrukkelijk te zijn gemachtigd (het huidige artikel 279, eerste lid). Vertegenwoordiging houdt in dat alle processuele rechten en plichten van de verdachte aan de vertegenwoordiger toekomen. De verklaring van de vertegenwoordiger kan worden aangemerkt als een verklaring van de verdachte en zodoende tot bewijs worden gebezigd (HR 19 januari 1982, NJ 1982/355). Dit geldt niet voor hetgeen de raadsman die op grond van artikel 279 optreedt ter verdediging van de afwezige verdachte aanvoert. Hij heeft dezelfde rechten als de verdachte heeft indien deze aanwezig zou zijn, maar zijn verklaring kan niet worden gebruikt als bewijs van het tenlastegelegde. Gelet op de strekking van de onderhavige voorziening komt het niet aangewezen voor om te spreken van vertegenwoordiging van de betrokken procespartij. Ook het begrip «optreden ter verdediging» past in de regeling van de raadkamerprocedure niet goed. Daarom is in dit artikel gekozen voor de formulering dat de verdachte respectievelijk de andere betrokken procespartij zijn of haar belangen in raadkamer kan laten behartigen door een raadsman of advocaat die verklaart daartoe uitdrukkelijk te zijn gemachtigd.

Vijfde lid

Volgens dit lid wordt de betrokken procespartij niet gehoord of daartoe opgeroepen, bestaat er geen recht op bijstand door een raadsman of advocaat, en bestaat voor de betrokken procespartij geen recht om haar belangen door een raadsman of advocaat te laten behartigen voor zover het belang van het onderzoek hierdoor ernstig wordt geschaad. Dat de uitoefening van deze procesrechten achterwege kan blijven bij ernstige schade aan het belang van het onderzoek is conform de huidige regeling van artikel 23, zesde lid. Dit vijfde lid verklaart voor alle duidelijkheid deze uitzondering van toepassing op het tweede tot en met het vierde lid om buiten twijfel te stellen dat bij ernstige schade aan het belang van het onderzoek ook een uitdrukkelijk gemachtigde raadsman of advocaat niet bij het onderzoek op de zitting aanwezig kan zijn.

Het voorschrift tot oproeping van een tolk in raadkamer dat is vervat in het huidige artikel 23, vierde lid, is niet overgenomen, gelet op de algemene regeling inzake vertolking en vertaling in Titel 11.3 van dit boek.

Artikel 1.2.19 [wijze onderzoek; verschijning in persoon; cautie; oproepen getuige of deskundige]

Eerste lid

Dit artikellid is gebaseerd op het huidige artikel 23, eerste lid. Het maakt duidelijk dat de raadkamer, anders dan de rechter die belast is met de berechting, vrij is het verloop van de procedure in raadkamer naar eigen inzicht in te richten. Zij is niet gebonden aan het nauwkeurig geregelde stramien dat geldt voor de berechting van de strafzaak. Het voorschrift ziet op de wijze waarop de zitting wordt ingericht; dit lid schept geen eigen nieuwe bevoegdheden. Het brengt tot uitdrukking dat de raadkamerprocedure zich van de berechting onderscheidt door een flexibele procedure.

Over het huidige artikel 23, eerste lid, dat de raadkamer de bevoegdheid geeft «de noodige bevelen» te geven, «opdat het onderzoek hetwelk aan hare beslissing moet voorafgaan, overeenkomstig de bepalingen van dit wetboek zal plaats vinden», bestaat onduidelijkheid. Zo is onder meer onduidelijk of getuigen op grond van deze bepaling met een bevel tot medebrenging kunnen worden geconfronteerd of zelfs kunnen worden gegijzeld. Dit deel van het huidige eerste lid van artikel 23 is mede tegen deze achtergrond niet overgenomen. In de volgende leden worden aan de raadkamer de bevoegdheden toegekend waaraan zij in redelijkheid behoefte kan hebben bij de vervulling van haar taak, maar ook niet meer.

Over het beslisschema van de raadkamer zijn geen voorschriften opgenomen. Dat beslisschema volgt uit de regeling van de desbetreffende raadkamerprocedure.

Blijkens de jurisprudentie is er wel verschil van inzicht over de wijze van toetsen door de raadkamer (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RBNHO:2015:785; ECLI:NL:2013:3075). De raadkamer toetst ex nunc, dat wil zeggen volgens inzicht in de huidige situatie en rekening houdend met nieuwe omstandigheden. Het gaat er niet om uitsluitend na te gaan of de beslissing die ter toetsing voorligt zo genomen had mogen of moeten worden en evenmin of deze in redelijkheid genomen had kunnen worden (marginale toetsing), maar het gaat er om dat op dat moment (alsnog) een rechtens juiste beslissing genomen wordt. De raadkamer zal dan ook eventueel bekend geworden nieuwe feiten en omstandigheden moeten betrekken in haar oordeel. Dit past bij het karakter van de appelfunctie die de raadkamer vervult. Dit geldt zowel voor de raadkamer die oordeelt over een beslissing van de rechter-commissaris als voor de raadkamer die in hoger beroep over een eerdere beslissing van de raadkamer oordeelt (bijvoorbeeld artikel 2.5.61).

Hetzelfde uitgangspunt geldt ook voor de raadkamer die in eerste instantie oordeelt over een handeling van de officier van justitie of een opsporingsambtenaar, zoals in geval van een bezwaarschrift tegen de procesinleiding of tegen inbeslagneming. Een bezwaarschrift of klaagschrift is ook te karakteriseren als een vorm van hoger beroep, aan te wenden door de verdachte of andere belanghebbenden aan wie het is toegekend, tegen bepaalde handelingen of niet aan motivering onderworpen beslissingen, bijvoorbeeld de rechthebbende bij inbeslagneming (Bijlage Handelingen II 1913/14, 286, nr. 3, p. 64 en 155). Ex nunc beoordeling dient niet alleen het doel van een appel, te weten de mogelijkheid om (alsnog) te komen tot een rechtens juiste en daardoor aanvaardbare beslissing, maar dient ook de efficiëntie en voortgang van het onderzoek (J. de Hullu, Over rechtsmiddelen in strafzaken, Arnhem: Gouda Quint 1989, p. 113; H.G.M. Krabbe, Verzet en hoger beroep in strafzaken, Alphen aan den Rijn 1983, p. 230; ECLI:NL:HR:2013:CA3319).

Tweede lid

Dit lid is nieuw en voorziet in de mogelijkheid dat de raadkamer beveelt dat de verdachte of de veroordeelde in persoon bij de behandeling op de zitting zal verschijnen. Het maakt het ook mogelijk dat de raadkamer daartoe desgewenst een bevel tot medebrenging van de verdachte of de veroordeelde geeft. Het bevel tot medebrenging kan alleen worden gegeven bij de verdachte of de veroordeelde; het kan niet betrekking hebben op de gewezen verdachte. Dat de verdachte zijn belangen kan laten behartigen door een uitdrukkelijk gemachtigde raadsman staat niet aan de mogelijkheid van een bevel tot medebrenging in de weg, zo werd bij het voorgaande artikel reeds toegelicht. De mogelijkheid om de medebrenging van de verdachte te bevelen is veeleer een voorziening die het mogelijk maakt de verdachte een ruime mogelijkheid te bieden om zijn belangen bij afwezigheid door zijn raadsman te laten behartigen.

Derde lid

Ook dit lid is nieuw en bevat de verplichting om aan de verdachte de cautie geven. Dit voorschrift is niet opgenomen in de huidige regeling van de raadkamerprocedure. Maar in de praktijk wordt aan de verdachte ook in de raadkamerprocedure de cautie gegeven, bijvoorbeeld bij de behandeling van een vordering tot (verlenging van de) gevangenhouding. Voor de formulering van het voorschrift is aansluiting gezocht bij artikel 2.3.6 (het huidige artikel 29, tweede lid).

Vierde lid

In dit lid is expliciet geregeld dat de raadkamer getuigen en deskundigen kan horen. Daarbij zijn de artikelen 4.2.19, vierde lid, 4.2.37, 4.2.40, 4.2.41 en 4.2.44 van overeenkomstige toepassing verklaard. Voor de getuige kan derhalve een bevel tot medebrenging worden gegeven (artikel 4.2.19, vierde lid). Zo nodig kan ook tot gijzeling worden overgegaan (artikel 4.2.40) en kan proces-verbaal van meineed worden opgemaakt (artikel 4.2.41). In de volgorde waarin rechters, openbaar ministerie en de betrokken procespartijen vragen stellen (vgl. artikel 4.2.38) en in het al dan niet geven van de gelegenheid tot het maken van opmerkingen (artikel 4.2.39) is de raadkamer vrijgelaten (vgl. het eerste lid). De bevoegdheid om tot gijzeling van een getuige over te gaan is in de eerste plaats van toepassing verklaard omdat denkbaar is dat daartoe in zeer bijzondere gevallen aanleiding kan bestaan. Te denken valt aan raadkamerprocedures waarin zeer grote belangen op het spel staan, terwijl de verklaring van de getuige doorslaggevend is voor de beslissing over de voorliggende raadkamerkwestie. Een dergelijke situatie is bijvoorbeeld denkbaar in procedures betreffende beklag tegen het achterwege blijven van opsporing of vervolging van een strafbaar feit (artikel 3.5.1) of een beklag tegen verbeurdverklaring of onttrekking aan het verkeer (artikel 6.4.3). Ook het artikel dat de genoemde artikelen, behoudens artikel 4.2.37, derde lid, en artikel 4.2.40 van overeenkomstige toepassing verklaart op deskundigen (artikel 4.2.44) is in dit artikellid opgenomen. Dat brengt mee dat ook ten aanzien van de deskundige een bevel tot medebrenging kan worden gegeven, en dat de deskundige ook door de raadkamer wordt beëdigd dat hij naar waarheid en zijn geweten zal verklaren en dat proces-verbaal kan worden opgemaakt bij verdenking van meineed, maar dat de deskundige niet kan worden gegijzeld.

Voor de uitleg van dit lid is van belang nogmaals op te merken dat voor de behandeling door de rechtbank of het gerechtshof in raadkamer een lichtere, flexibele verzameling van regels geldt dan voor de berechting. De raadkamer behandelt de zaak op de wijze die zij nodig oordeelt. De raadkamer is dus ook vrij om te bepalen of een getuige of deskundige wordt opgeroepen of niet en zij zal daartoe naar verwachting slechts overgaan in bijzondere gevallen.

Artikel 1.2.20 [schorsing van het onderzoek; nader onderzoek door de rechter-commissaris]

Eerste lid

In dit lid is de mogelijkheid opgenomen voor de raadkamer om de behandeling te schorsen, indien zij dat in het belang van een behoorlijke behandeling van de zaak noodzakelijk acht. Deze mogelijkheid bestaat ook bij de berechting (zie artikel 4.2.55 e.v.). Schorsing van het onderzoek kan nodig zijn om uiteenlopende redenen, bijvoorbeeld omdat nadere informatie moet worden ingewonnen of vergaard alvorens een beslissing kan worden genomen. Voorgeschreven wordt dat de redenen voor de schorsing in het proces-verbaal worden vastgelegd. Dat is bij de berechting niet anders (artikel 4.2.55, derde lid).

Tweede lid

In dit lid is geregeld dat indien de behandeling is geschorst, de zaak nadien wordt hervat in de stand waarin de behandeling zich bevond op het tijdstip van de schorsing. Een uitzondering geldt bij verandering in de samenstelling van de raadkamer. In dat geval wordt het onderzoek opnieuw aangevangen tenzij het openbaar ministerie en de betrokken procespartij instemmen met hervatting in de stand waarin het onderzoek zich op het tijdstip van de schorsing bevond. Deze regels sluiten aan bij de regeling die geldt bij de berechting (artikel 4.2.59). Zij codificeren feitelijk jurisprudentie van de Hoge Raad, die eerder heeft uitgemaakt dat de wetsgeschiedenis van de Wet raadsheer-commissaris (Stb. 2003, 143) geen steun biedt aan de opvatting dat in geval van toestemming van zowel de officier van justitie als de klager en diens raadsman de behandeling in raadkamer bij gewijzigde samenstelling niet mag worden hervat in de stand waarin het onderzoek zich ten tijde van de schorsing bevond (ECLI:NL:HR:2007:BA0491).

Derde lid

In voorkomend geval kan het nuttig zijn dat de raadkamer de rechter-commissaris kan opdragen onderzoek te doen. Ingevolge dit lid kan de raadkamer met overeenkomstige toepassing van artikel 4.2.51 de stukken in handen stellen van de rechter-commissaris. Daarbij is de incompatibiliteit, zoals aangeduid in artikel 1.2.14, eerste lid, van toepassing. Dit houdt in dat de rechter-commissaris die na deze verwijzing enig onderzoek in de zaak verricht, niet deel kan nemen aan de behandeling in raadkamer. Een uitzondering is evenwel getroffen, zo blijkt uit dat artikellid, voor het geval de rechter-commissaris na het desbetreffende onderzoek te hebben verricht ook aan de berechting zou kunnen deelnemen.

Artikel 1.2.21 [proces-verbaal]

Eerste lid

Ingevolge dit lid legt de griffier tijdens het onderzoek op de zitting de namen van de rechters, de in acht genomen vormen, al hetgeen met betrekking tot de zaak voorvalt alsmede de afgelegde verklaringen vast. Dit artikel is de opvolger van het huidige artikel 25. De formulering ervan is in lijn gebracht met de bepalingen over het opmaken van proces-verbaal van het onderzoek op de terechtzitting, zoals opgenomen in Boek 4 (artikel 4.2.68, eerste lid).

Tweede lid

Dit lid geeft aan dat indien de raadkamer dat nodig oordeelt of indien het openbaar ministerie, de betrokken procespartij, zijn raadsman of advocaat, de getuige of deskundige dat verzoekt, een omstandigheid, verklaring of opgave wordt vastgelegd of een verklaring woordelijk wordt opgenomen, voor zover het verzoek redelijke grenzen niet overschrijdt. Voor zover het gaat om het woordelijk vastleggen van verklaringen bouwt dit lid voort op artikel 25, tweede lid. Volgens dat artikel wordt een opgave in eigen woorden opgenomen, voor zover de opgave de redelijke grenzen niet overschrijdt. Ten opzichte van dat artikel is dit voorschrift geherformuleerd om duidelijker tot uitdrukking te brengen dat met het woordelijk vastleggen een redelijk doel moet zijn gediend. Het gaat er niet om dat de verklaring op zichzelf (de «opgave») de redelijke grenzen niet mag overschrijden, maar dat het verzoek tot het woordelijk vastleggen daarvan niet onredelijk mag zijn. Dit voorschrift correspondeert met artikel 4.2.68, tweede en derde lid, dat de opvolger is van artikel 326, tweede en derde lid, en langs dezelfde lijn is geherformuleerd.

Derde lid

Dit lid bepaalt dat vastlegging door de griffier achterwege kan blijven indien van het onderzoek op de zitting een geluidsopname of geluids- en beeldopname wordt gemaakt. Wanneer er sprake is van een opname van een zitting of een verhoor kan niet worden volstaan met een beeldopname zonder geluid. Een vergelijkbare bepaling is in de regeling betreffende het proces-verbaal van het onderzoek op de terechtzitting opgenomen (artikel 4.2.68, vierde lid).

Vierde lid

Deze bepaling somt de situaties op waarin de griffier op basis van de vastlegging van gegevens uit hoofde van het eerste en tweede lid proces-verbaal dient op te maken. Dat is het geval indien tegen de beslissing een gewoon rechtsmiddel wordt ingesteld en indien de raadkamer daartoe beslist. De griffier dient voorts een proces-verbaal op te maken indien het openbaar ministerie of de betrokken procespartij dat verlangt, tenzij daarmee geen redelijk belang is gediend. Deze bepaling sluit aan bij de regeling van artikel 4.2.69, die ziet op het proces-verbaal van het onderzoek op de terechtzitting. Anders is dat bij een verzoek van het openbaar ministerie of van de betrokken procespartij een redelijkheidstoets plaatsvindt. Bij het proces-verbaal van het onderzoek op de terechtzitting wordt deze redelijkheidstoets aangelegd indien de benadeelde partij een dergelijk verzoek doet (artikel 4.4.8). Uit het huidige artikel 25 volgt dat de verplichting tot het opmaken van proces-verbaal niet is geclausuleerd.

Vijfde lid

Dit lid bepaalt dat het proces-verbaal door de voorzitter of een ander lid van de raadkamer en door de griffier wordt ondertekend. Bij het proces-verbaal van het onderzoek op de terechtzitting geldt een vergelijkbaar voorschrift (artikel 4.2.69, derde lid). Het onderhavige lid bouwt voort op artikel 25, derde lid. De tweede zin van dat lid keert hier niet terug, omdat een algemene regeling is getroffen voor de ondertekening van rechterlijke beslissingen en processen-verbaal in situaties waarin een rechter of de griffier daartoe niet in staat is (zie artikel 1.2.8).

Het vierde lid van het huidige artikel 25 is niet overgenomen. Het ligt voor de hand dat het proces-verbaal bij de beslissing van de raadkamer en de ten behoeve van de behandeling in het geding gebrachte stukken bij elkaar worden gevoegd. De voeging van deze stukken bij de processtukken wordt beheerst door artikel 1.8.1, op grond waarvan de officier van justitie volgens het relevantiecriterium bepaalt welke stukken hij bij de processtukken voegt. Niet alle stukken van elke raadkamerbehandeling zijn voor de berechting van belang en dus aan te merken als een processtuk in de zin van artikel 1.8.1 (te denken valt bijvoorbeeld aan een beklagzaak ingesteld door een ander dan de verdachte), maar vaak is dat wel het geval (zoals stukken betreffende de voorlopige hechtenis).

Artikel 1.2.22 [verkort proces-verbaal]

Eerste en tweede lid

Het eerste lid bepaalt dat indien een geluidsopname of geluids- en beeldopname is gemaakt van het onderzoek op de zitting, de voorzitter kan bepalen dat de griffier een verkort proces-verbaal opmaakt. Daarin worden ingevolge het tweede lid in ieder geval de namen van de rechters en van de griffier, de op de zitting genomen beslissingen en een summiere weergave van hetgeen bij de behandeling in raadkamer is voorgevallen opgenomen. Deze bepaling komt in belangrijke mate overeen met artikel 4.2.70, eerste en tweede lid, dat bij het onderzoek op de terechtzitting het opmaken van een verkort proces-verbaal mogelijk maakt. Voorgeschreven is niet expliciet dat gegevens worden vastgelegd waarvan de wet specifiek de vastlegging voorschrijft (vgl. de artikelen 1.2.19, derde lid en 1.2.20, eerste lid); dat ligt echter wel in de rede. Wel is aangegeven dat onder het verkort proces-verbaal zijn begrepen de stukken die daar als bijlage aan zijn toegevoegd (vgl. ook artikel 4.2.70, tweede lid).

Derde lid

Evenals voor een volledig proces-verbaal geldt voor een verkort proces-verbaal het voorschrift van ondertekening, zo volgt uit dit lid.

Vierde lid

Net als op andere plaatsen in het wetboek waar is bepaald dat het opmaken van proces-verbaal achterwege kan blijven indien een geluidsopname of geluids- en beeldopname wordt gemaakt, is voorzien in een grondslag voor nadere regelgeving over de inhoud van het verkort proces-verbaal. Vgl. vooral artikel 4.2.70, vierde lid.

Artikel 1.2.23 [termijn en vastlegging beslissing]

Eerste lid

De raadkamer kan ingevolge dit lid direct uitspraak doen. In het andere geval deelt de voorzitter mee wanneer de beslissing zal worden uitgesproken. Deze regeling is nieuw; de huidige algemene bepalingen inzake de raadkamer geven geen nadere regeling van het moment waarop uitspraak wordt gedaan. Bepaald is slechts dat de beschikking in het openbaar wordt uitgesproken indien openbare behandeling door de raadkamer is voorgeschreven (artikel 24, eerste lid). Ook in het onderhavige lid is, maar nu als uitgangspunt, uitspraak op een openbare zitting van de rechtbank voorgeschreven. De achtergronden van deze verandering zijn in de inleiding op deze titel toegelicht (zie ook de toelichting bij artikel 1.1.8). Uit de gekozen formulering vloeit voort dat indien de wet behandeling in het openbaar voorschrijft maar de raadkamer op grond van artikel 1.2.16, tweede lid, tot behandeling achter gesloten deuren heeft besloten, de uitspraak niettemin in het openbaar dient plaats te vinden. De laatste zin van dit lid bepaalt dat indien de wet bepaalt dat het onderzoek op de zitting niet openbaar is, hetzij de beslissing direct wordt genomen en meegedeeld, hetzij door de voorzitter wordt meegedeeld binnen welke termijn de beslissing zal worden genomen. Uitspraak is in dit geval niet voorgeschreven; ook dat sluit aan bij het geldend recht (artikel 24, vierde lid).

Tweede lid

Dit lid schrijft voor dat de beslissing die niet direct wordt uitgesproken, wordt genomen binnen de daarvoor in de wet bepaalde termijn. Indien de wet geen termijn stelt, wordt zij uiterlijk zes weken na sluiting van het onderzoek genomen. Deze regeling wil enerzijds recht doen aan verschillen in termijnen die kunnen gelden voor de diverse raadkamerprocedures en anderzijds enige uniformering bewerkstelligen. De termijn wordt in beginsel bepaald in de wettelijke regeling van de bijzondere raadkamerprocedure. Indien deze geen termijn stelt wordt de beslissing uiterlijk zes weken na sluiting van het onderzoek genomen. Een voorbeeld van een wettelijke termijn is artikel 2.7.71, tweede lid, waarin deze is bepaald op een maand na ontvangst van het beroepschrift.

Derde en vierde lid

Het derde lid schrijft voor dat de beslissing schriftelijk is en is gedagtekend en gemotiveerd. Dat voorschrift is wat het schriftelijk vastleggen betreft in lijn met artikel 1.2.3, derde lid, waar is bepaald dat eindvonnissen en eindarresten schriftelijk zijn tenzij de wet anders bepaalt. De dagtekening is onder meer van belang in verband met de aanwending van rechtsmiddelen tegen de beslissing. Wat de motivering betreft is geen specifieke regeling getroffen zoals bij de berechting (vgl. de artikelen 4.3.22 tot en met 4.3.25). Daarvoor verschillen de diverse raadkamerprocedures te veel. Richtinggevend is ook in deze context het uitgangspunt dat beslissingen worden gemotiveerd voor zover dat voor de begrijpelijkheid van die beslissingen noodzakelijk is (artikel 4.3.22, eerste lid). Dit voorschrift geldt voor beslissingen in het eindvonnis maar dient tevens als algemeen uitgangspunt voor rechterlijke beslissingen op grond van het wetboek. Het vierde lid schrijft voor dat de beslissing wordt ondertekend door de voorzitter en de griffier. Beide leden bouwen voort op het huidige artikel 24 eerste lid, eerste zin, en tweede lid. Artikel 1.2.8 voorziet in een mogelijkheid van vervanging als de voorzitter of griffier niet tot ondertekenen in staat is. De voorschriften van het derde en vierde lid gelden ook voor de beslissing die volgens het eerste lid na sluiting van de behandeling onmiddellijk wordt uitgesproken dan wel meegedeeld.

Artikel 1.2.24 [ter kennis brengen van beslissing]

Eerste lid

Dit lid bepaalt dat de griffier van de raadkamer de beslissing direct ter kennis brengt aan het openbaar ministerie. Dit voorschrift ziet op alle beslissingen van de raadkamer: beslissingen die op een openbare zitting zijn uitgesproken, beslissingen die genomen zijn na een onderzoek op een zitting die niet openbaar is en beslissingen die genomen zijn na een verkorte procedure. Het gebruik van het begrip openbaar ministerie in deze bepaling duidt erop dat het om een raadkamer van de rechtbank of van het gerechtshof kan gaan. Het verstrekken van de beslissing aan het openbaar ministerie is in de eerste plaats van belang voor zover de genomen beslissing ten uitvoer moeten worden gelegd. Dit voorschrift keert terug in Boek 7 van het nieuwe wetboek. Daarnaast is het ter kennis brengen van de beslissing aan het openbaar Ministerie van belang in verband met het eventueel aanwenden van rechtsmiddelen daartegen door het openbaar ministerie. Het is ook van belang indien de wet betekening van de beslissing aan de betrokken procespartij voorschrijft, aangezien het openbaar ministerie met de betekening van berichten is belast (artikel 1.9.10, tweede lid).

Tweede lid

Dit lid bepaalt dat het openbaar ministerie de beslissing direct ter kennis brengt van de betrokken procespartij dan wel diens raadsman of advocaat. Dit voorschrift wijkt af van de regeling inzake het ter kennis brengen van eindvonnissen. Daar is erin voorzien dat de officier van justitie het eindvonnis ter kennis brengt van de verdachte die niet bij de uitspraak aanwezig was (artikel 4.3.30). Bij beslissingen van de raadkamer, die niet de strafzaak zelf betreffen, past een flexibelere regeling en volstaat het als het openbaar ministerie de beslissing ter kennis brengt van ofwel de betrokken procespartij, ofwel – eventueel langs elektronische weg – diens raadsman of advocaat. Deze keuzevrijheid laat echter de verplichting van het openbaar ministerie om de beslissing te doen betekenen aan de procespartij indien de wet de betekening van die beslissing voorschrijft, onverlet (artikel 1.9.10, tweede lid). Zo moeten alle bevelen inzake voorlopige hechtenis direct aan de verdachte worden betekend (artikel 2.5.22) en moeten beslissingen op beklag met betrekking tot voorwerpen en gegevens aan de klager worden betekend (artikel 6.4.9).

Derde lid

Dit lid betreft de situatie waarin de procedure buiten medeweten en aanwezigheid van de betrokken procespartij heeft plaatsgevonden op grond van artikel 1.2.18, vijfde lid. Het schrijft voor dat het openbaar ministerie de beslissing ter kennis brengt van de betrokken procespartij zodra het belang van het onderzoek zich daartegen niet meer verzet. Het openbaar ministerie kan ook het best beoordelen wanneer het belang van het onderzoek zich niet meer tegen kennisneming door de betrokken procespartij verzet.

Vierde lid

Dit lid bepaalt dat de griffier van de raadkamer ervoor zorg draagt dat de beslissing na een verkorte procedure direct ter kennis wordt gebracht van de betrokken procespartij dan wel diens raadsman of advocaat. Anders dan bij eindvonnissen (artikel 4.3.30, eerste lid) rust deze verplichting tot het ter kennis brengen niet op het openbaar ministerie. Het gaat hier om beslissingen waartegen geen rechtsmiddel openstaat en dus ook geen noodzaak bestaat tot betekening van de beslissing aan de betrokken procespartij. In aansluiting op het flexibele karakter van de raadkamerprocedure is ook de verplichting tot informeren flexibel: het volstaat als de griffier van de raadkamer ofwel de betrokken procespartij, ofwel – eventueel langs elektronische weg – diens raadsman of advocaat informeert.

TITEL 2.4 De rechter-commissaris

De vierde titel van Hoofdstuk 2 bevat algemene bepalingen over de bevoegdheid, het functioneren en de ondersteuning van de rechter-commissaris. Het gaat om diverse artikelen die vanwege hun algemeen karakter worden opgenomen in Boek 1, dat het institutioneel kader voor de strafvordering bevat. In het huidige wetboek wordt deze materie in belangrijke mate geregeld in de tweede titel van het Tweede Boek (De rechter-commissaris belast met de behandeling van strafzaken).

De algemene bepalingen betreffen onder meer de (relatieve) bevoegdheid van de rechter-commissaris, de mogelijkheid om de uitoefening van een bevoegdheid over te dragen aan een collega in een andere rechtbank, de bijstand van een griffier, de algemene verplichting voor de officier van justitie om informatie te verstrekken aan de rechter-commissaris, het opmaken van een proces-verbaal van hetgeen tijdens de uitoefening van de bevoegdheden van de rechter-commissaris is voorgevallen en de bevoegdheid van de rechter-commissaris tot het opmaken van proces-verbaal bij constatering van een strafbaar feit dat bij de uitoefening van zijn bevoegdheden buiten aanwezigheid van de officier van justitie wordt begaan. Nieuw zijn twee bepalingen over het beoordelen van en beslissen op bezwaarschriften tegen beslissingen van het openbaar ministerie. Deze bepalingen voorzien in regels over het horen van de betrokkene en over de vorm, inhoud en toezending van de beslissing. Deze bepalingen geven vorm aan de geschilbeslechtingsfunctie van de rechter-commissaris en dragen bij aan een uniforme wijze van afhandelen van bezwaren van de verdachte of het slachtoffer tegen beslissingen van de officier van justitie. De bepalingen betreffende onderzoek door de rechter-commissaris zijn opgenomen in Boek 2, Hoofdstuk 10. Daarin zijn ook voorschriften opgenomen over het opmaken van proces-verbaal door de rechter-commissaris en/of de griffier, in aanvulling op en ter uitwerking van de algemene bepaling in de hier toegelichte titel.

Ontwikkelingen in de rol van de rechter-commissaris

De officier van justitie had in het huidige wetboek aanvankelijk slechts beperkte bevoegdheden tot opsporen. Om de aanwending van ingrijpender bevoegdheden mogelijk te maken moest hij een gerechtelijk vooronderzoek vorderen, dat onder leiding van de rechter-commissaris plaatsvond. Met die vordering nam de vervolging een aanvang. Sindsdien is het belang van het opsporingsonderzoek sterk toegenomen en zijn de opsporingsbevoegdheden sterk uitgebreid. Ook de mogelijkheden tot het toepassen van dwangmiddelen zonder tussenkomst van de rechter-commissaris zijn vergroot. De officier van justitie kreeg voorts de mogelijkheid om buiten het gerechtelijk vooronderzoek te vorderen dat de rechter-commissaris bepaalde onderzoekshandelingen verrichtte zonder dat dit tot gevolg had dat de leiding van het voorbereidend onderzoek overging op de rechter-commissaris. De rol van de rechter-commissaris in het voorbereidend onderzoek werd als gevolg van deze ontwikkelingen teruggedrongen.

De Wet herziening van het gerechtelijk vooronderzoek (Stb. 1999, 243) en de op 1 januari 2013 in werking getreden Wet versterking positie rechter-commissaris (Stb. 2011, 600) hebben ertoe geleid dat de leiding van het opsporingsonderzoek uitdrukkelijk in handen is gekomen van de officier van justitie. Met het opheffen van het gerechtelijk vooronderzoek is het opsporingsonderzoek onder leiding van de officier van justitie het alomvattende processuele kader voor het onderzoek naar strafbare feiten geworden. De positie van de rechter-commissaris in het vooronderzoek werd bij de laatstgenoemde wet opnieuw geregeld. Deze wet vormde onderdeel van de herstructurering van het vooronderzoek, zoals aangekondigd in het Algemeen kader herziening Wetboek van Strafvordering (Kamerstukken II 2003/04, 29 271, nr. 1) en was mede gebaseerd op de analyse van de functies van de rechter-commissaris die was gemaakt in het onderzoeksproject Strafvordering 2001 (A. E. Harteveld en E. F. Stamhuis, «De rechterlijke bemoeienis met het strafvorderlijk vooronderzoek», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Het vooronderzoek in strafzaken, Deventer: Gouda Quint 2001, p. 497–588).

De rechter-commissaris wordt op diverse momenten bij de zaak betrokken. Dit kan zijn tijdens het opsporingsonderzoek, na verwijzing door de zittingsrechter en in de fase van de tenuitvoerlegging. Bij de Wet versterking positie rechter-commissaris is aangegeven dat de rechter-commissaris niet langer als «onderzoeksrechter», maar als «rechter in het vooronderzoek» fungeert (Kamerstukken II 2009/10, 32 177, nr. 3, p. 2). Deze benadering blijft uitgangspunt; als rechter in het vooronderzoek heeft de rechter-commissaris taken die verband houden met de rechtmatigheid, de evenwichtigheid, de volledigheid en de voortgang van het opsporingsonderzoek. Zo kan hij door een machtiging de uitoefening van bepaalde bevoegdheden mogelijk maken (bijvoorbeeld de telefoontap) of zelf bevoegdheden uitoefenen ten dienste van de opsporing (bijvoorbeeld het doorzoeken van een woning of het kantoor van een verschoningsgerechtigde als bedoeld in de artikelen 1.6.7 en 1.6.8). De reden voor de inzet van de rechter-commissaris bij de uitoefening van deze bevoegdheden ligt in de rechtsbescherming. Wegens de ingrijpendheid van de inbreuk op vrijheden van burgers wordt voorafgaande toetsing door of uitoefening van de bevoegdheid door een rechterlijke autoriteit aangewezen geacht. Op vordering van de officier van justitie, op verzoek van de verdachte, en in nader omschreven gevallen ambtshalve, kan de rechter-commissaris voorts onderzoek doen ter aanvulling van het opsporingsonderzoek. Zo verhoort de rechter-commissaris getuigen, daaronder begrepen bijzondere getuigen, zoals bedreigde en afgeschermde getuigen en kroongetuigen. Ook beoordeelt hij bezwaren tegen beslissingen van de officier van justitie. Dat dient vooral het belang van de volledigheid en evenwichtigheid van het opsporingsonderzoek. Aan de rechter-commissaris zijn voorts specifieke bevoegdheden toegekend in verband met de voortgang van het opsporingsonderzoek.

De rechter-commissaris levert met zijn werkzaamheden aldus een bijdrage aan een vlotte en evenwichtige afronding van het opsporingsonderzoek, overigens zonder dat hij verantwoordelijk is voor die afronding. De rechter-commissaris draagt voorts bij aan een goede voorbereiding van het onderzoek van de zaak op de terechtzitting, ten dienste van de zittingsrechter. Die laatste taak wordt wel aangeduid met de term «voorpostfunctie».

Artikel 1.2.25 [taak rechter-commissaris]

Eerste lid

Dit lid bepaalt dat in elke rechtbank rechters-commissarissen zijn voor het in bij de wet bepaalde gevallen uitoefenen van bevoegdheden in het kader van de strafvordering. Een vergelijkbare bepaling is te vinden in het huidige artikel 170. De formulering maakt duidelijk dat de rechter-commissaris geen algemene of toezichthoudende taak heeft, maar alleen bevoegdheden uitoefent in bij de wet bepaalde gevallen.

Het eerste lid sluit aan op artikel 46 van de Wet op de rechterlijke organisatie. Dat bepaalt dat het bestuur van de rechtbank uit de bij het gerecht werkzame rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast rechters-commissarissen aanwijst, belast met de behandeling van strafzaken. Gekozen is voor de aanduiding dat de rechter-commissaris in bij de wet bepaalde gevallen bevoegdheden uitoefent in het kader van de strafvordering. De bemoeienis van de rechter-commissaris met een strafzaak is niet beperkt tot het opsporingsonderzoek. Hij oefent ook bevoegdheden uit ten behoeve van de zittingsrechter en in de fase van de tenuitvoerlegging. De term strafvordering geeft aan dat de uitoefening van bevoegdheden door de rechter-commissaris mogelijk is in elke fase van de strafzaak.

Tweede lid

De rechter-commissaris is volgens het huidige artikel 170, tweede lid, belast met de uitoefening van toezichthoudende bevoegdheden met betrekking tot het opsporingsonderzoek. Daarbij is gedacht aan «toezicht op de rechtmatige toepassing van opsporingsbevoegdheden, de voortgang van het onderzoek en de evenwichtigheid en volledigheid van het onderzoek» (Kamerstukken II 2009/10, 32 177, nr. 3, p. 2). Mede gelet op het feit dat de bemoeienis van de rechter-commissaris met een strafzaak tijdens het opsporingsonderzoek divers is en verschillende belangen dient, is het begrip «toezicht» in deze context problematisch. In een groot deel van de strafzaken wordt de rechter-commissaris niet of nauwelijks betrokken. De idee van toezicht houden op het opsporingsonderzoek laat zich daarmee moeilijk verenigen. Verder wordt het optreden van de rechter-commissaris in de strafzaken waarin hij wel betrokken is niet zozeer gekenmerkt door het houden van toezicht op dat opsporingsonderzoek, maar door het optreden als rechterlijke autoriteit ter bescherming van bepaalde belangen. Tegen die achtergrond is in het tweede lid slechts aangeduid welke belangen met de uitoefening van bevoegdheden door de rechter-commissaris zijn gemoeid, te weten de rechtsbescherming en daarnaast de volledigheid, de evenwichtigheid en de voortgang van het opsporingsonderzoek. Van een algemene taakomschrijving inzake het optreden van de rechter-commissaris is afgezien. Ook de aanduiding, opgenomen in het eerste zinsdeel van het huidige artikel 170, tweede lid, dat de rechter-commissaris in het bijzonder is belast «met de uitoefening van toezichthoudende bevoegdheden met betrekking tot het opsporingsonderzoek» is achterwege gelaten.

Gekozen is voor het begrip rechtsbescherming, nu dit begrip beter tot uitdrukking brengt waarom de inzet van de rechter-commissaris is aangewezen dan het belang van de rechtmatigheid, waaraan in de memorie van toelichting bij de Wet versterking positie rechter-commissaris wordt gerefereerd (Kamerstukken II 2009/10, 32 177, nr. 3, p. 10, 12). De rechtmatigheid van de uitoefening van een opsporingsbevoegdheid door een opsporingsambtenaar is niet zonder meer gegeven als de rechter-commissaris daartoe na voorafgaande toetsing machtiging heeft verleend. Het is ook niet zo dat de uitoefening van de bevoegdheid per se onrechtmatig is als de wet geen voorafgaande toetsing door de rechter-commissaris zou voorschrijven. Juist doordat de wet haar voorschrijft, is deze toetsing in voorkomende gevallen een noodzakelijke voorwaarde voor rechtmatig optreden. De wetgever stelt die voorwaarde omdat de betrokkenheid van de rechter-commissaris een waarborg vormt tegen willekeurige bevoegdheidsuitoefening. Het is daarom zuiverder om te zeggen dat de meerwaarde van de inzet van de rechter-commissaris is gelegen in de rechtsbescherming die hij aldus kan bieden. Dat geldt ook voor gevallen waarin de betrokkenheid van de rechter-commissaris niet is beperkt tot een voorafgaande toetsing, maar waarin de uitoefening van de bevoegdheid in handen van de rechter-commissaris is gelegd. Ook dan vormt de betrokkenheid van de rechter-commissaris een waarborg tegen willekeur.

Van een scherp onderscheid tussen het belang van de rechtsbescherming en het belang van de volledigheid, de evenwichtigheid en de voortgang van het opsporingsonderzoek is geen sprake. Een volledig en evenwichtig opsporingsonderzoek, waarin ook naar ontlastend bewijs wordt gezocht, kan de verdachte beschermen tegen willekeurige bestraffing. Ook het slachtoffer, dat op grond van het EVRM recht heeft op adequaat strafrechtelijk optreden, wordt door een grondig opsporingsonderzoek beschermd. Het belang van de voortgang van het opsporingsonderzoek ten slotte dient ook het recht van de verdachte op berechting binnen een redelijke termijn. Dat alles neemt niet weg dat er accentverschillen zijn. Bij het belang van de rechtsbescherming ligt het accent op de concrete uitoefening van onderzoeksbevoegdheden jegens bepaalde personen; voorkomen moet worden dat daardoor een niet gerechtvaardigde inbreuk wordt gemaakt op hun rechten en vrijheden. Bij de andere belangen is de rechtsbescherming gelegen in het doel waarmee het opsporingsonderzoek wordt verricht en daardoor meer indirect. De doelmatigheid en de vlotheid van het onderzoek treden daardoor op de voorgrond.

Wanneer de rechter-commissaris bevoegdheden uitoefent op grond van Boek 2, Hoofdstuk 10, doet hij dit vooral met het oog op de volledigheid, de evenwichtigheid en de voortgang van het opsporingsonderzoek. Deze betrokkenheid vangt aan door een vordering van de officier van justitie of een verzoek van de verdachte dan wel een ambtshalve beslissing in specifiek omschreven gevallen (artikelen 2.10.1 tot en met 2.10.4). Zijn onderzoek vult het opsporingsonderzoek aan en dient ter verificatie van hetgeen aan onderzoek is verricht. De bevoegdheden die de rechter-commissaris daartoe kan uitoefenen zijn in de eerste plaats bevoegdheden die hem worden toegekend in dat hoofdstuk. Het gaat dan om «klassieke» onderzoeksbevoegdheden zoals het horen van de verdachte, het horen van getuigen en het benoemen van deskundigen. In de tweede plaats kan de rechter-commissaris voor zijn onderzoek de opsporingsbevoegdheden uitoefenen die hem in Boek 2, Hoofdstukken 6 en 7, zijn toegekend.

Het belang van de voortgang van het opsporingsonderzoek wordt in het bijzonder gediend door de uitoefening van bevoegdheden die de rechter-commissaris heeft op grond van Boek 2, Titel 10.6. Dit betreft de bevoegdheid om termijnen te stellen en de officier van justitie en de verdachte op te roepen voor een regiebijeenkomst. Daarnaast kan het gaan om het opvragen van de processtukken teneinde de voortgang van het opsporingsonderzoek te beoordelen en – in het uiterste geval – door de zaak aan de rechtbank voor te leggen, met het oog op een verklaring dat de zaak geëindigd is (artikel 3.1.3).

De rechter-commissaris wordt ook als geschillenbeslechter ingezet. In deze titel zijn met het oog daarop enkele bepalingen opgenomen (artikel 1.2.31 en 1.2.32). De rechter-commissaris beslist op een bezwaarschrift tegen een beslissing van de officier van justitie. Als voorbeeld kan genoemd worden de situatie waarin de verdachte de kennisneming van processtukken wordt onthouden door de officier van justitie. De verdachte kan daartegen een bezwaarschrift indienen bij de rechter-commissaris (artikel 1.8.13). Het slachtoffer kan een bezwaarschrift bij de rechter-commissaris indienen tegen de weigering van de officier van justitie om afschriften van processtukken te verstrekken (artikel 1.5.15). De toegang tot de rechter-commissaris biedt in deze gevallen rechtsbescherming; tegelijk draagt de mogelijkheid tot het indienen van een bezwaarschrift bij aan de evenwichtigheid van het opsporingsonderzoek.

De rechter-commissaris heeft ook bemoeienis met aspecten van de tenuitvoerlegging. Het gaat dan om het nemen van spoedeisende, tijdelijke en voorlopige beslissingen in het kader van de tenuitvoerlegging. Het gaat bij deze beslissingen veelal om het verkrijgen van een beslissing tot vrijheidsbeneming van de veroordeelde bij schending van voorwaarden. Zo is de rechter-commissaris onder meer bevoegd tot het op vordering van de officier van justitie beslissen tot de voorlopige tenuitvoerlegging van de niet tenuitvoergelegde vrijheidsstraf of maatregel, of tot de gehele of gedeeltelijke tenuitvoerlegging van de vervangende hechtenis in geval van niet-naleving van de vrijheidsbeperkende maatregel. Ook in deze gevallen biedt de rechter-commissaris rechtsbescherming.

Artikel 1.2.26 [relatieve bevoegdheid]

Eerste lid

In dit lid is in algemene zin de relatieve bevoegdheid van de rechter-commissaris tot de beoordeling van vorderingen van de officier van justitie geregeld. De regeling inzake de relatieve competentie in Titel 2.2 heeft alleen betrekking op de bevoegdheid van de rechtbanken om zaken te berechten. Tegen die achtergrond is hier in een (aanvullende) regeling van de relatieve competentie van de rechter-commissaris voorzien. Deze bepaling bestendigt de huidige situatie en houdt in dat de officier van justitie een vordering kan indienen bij de rechter-commissaris in elke rechtbank die bevoegd is om het strafbare feit waarop die vordering betrekking heeft te berechten. Indien de officier van justitie kan kiezen bij welke relatief bevoegde rechtbank hij de procesinleiding zal indienen, kan hij voor het vorderen van de bewaring of van een machtiging bij de rechter-commissaris ook uit die rechtbanken kiezen. Dat is alleen anders indien de wet bepaalt welke rechter-commissaris bevoegd is over de vordering te oordelen, dat wil zeggen aanduidt dat een bepaalde vordering bij een bepaalde rechter-commissaris moet worden ingediend. Een voorbeeld hiervan vormt artikel 2.10.51, dat de rechter-commissaris in de rechtbank Rotterdam aanwijst als bij uitsluiting bevoegd tot het uitoefenen van bevoegdheden met betrekking tot zogenoemde afgeschermde getuigen.

Van belang is nog op te merken dat de officier van justitie bij de uitoefening van zijn landelijke bevoegdheid is gebonden aan het beginsel van «eenheid van instantie». Het voorschrift dat daartoe is opgenomen in Hoofdstuk 3 heeft op zichzelf geen betrekking op de bevoegdheidsvraag, maar brengt mee dat de officier van justitie na een vordering bewaring of een vordering tot het doen van onderzoek door de rechter-commissaris, behoudens uitzonderingen gehouden is zich bij de verdere afhandeling van de zaak te wenden tot (de rechter-commissaris in) die rechtbank (artikel 1.3.9).

De relatieve bevoegdheid van de raadkamer wordt op vergelijkbare wijze bepaald als die van de rechter-commissaris (zie – de toelichting bij – artikel 1.2.12, tweede lid en de algemene toelichting bij Titel 2.2).

Tweede lid

Deze bepaling geeft aan welke rechter-commissaris relatief bevoegd is om te oordelen over een verzoek of bezwaarschrift. Deze regeling is inhoudelijk vergelijkbaar met de regeling die voor de raadkamer is getroffen in geval van een bezwaarschrift, klaagschrift of verzoek (artikel 1.2.12, derde lid). Bevoegd is blijkens de eerste zin van het tweede lid de rechter-commissaris in de rechtbank die het strafbare feit waarop het verzoek of het bezwaarschrift betrekking heeft, zal berechten, berecht of laatstelijk heeft berecht. Wanneer al sprake is (geweest) van een berechting, ligt het voor de hand dat de rechter-commissaris in de rechtbank die met die berechting belast is of is geweest, over het verzoek of bezwaarschrift oordeelt. Is de berechting nog niet aangevangen, dan kan de vraag waar deze zal plaatsvinden in bepaalde gevallen worden beantwoord met behulp van het voorschrift dat geldt voor de officier van justitie bij de uitoefening van zijn landelijke bevoegdheid, opgenomen in artikel 1.3.9. Dit brengt mee dat de officier van justitie na een vordering bewaring of een vordering tot het doen van onderzoek bij de rechter-commissaris, behoudens uitzonderingen gehouden is zich voor de verdere afhandeling van de zaak, dus ook voor het indienen van een procesinleiding, tot de rechtbank van hetzelfde arrondissement te wenden. In veel gevallen zal de plaats van het eerste verhoor, gezien de instructienorm in artikel 1.3.9, een goede indicatie vormen voor de plaats van berechting. Biedt dit voorschrift geen uitkomst en is dus nog onbekend of, en zo ja door welke rechtbank berechting zal plaatsvinden, dan is volgens de tweede zin van het tweede lid de rechter-commissaris bevoegd in de rechtbank in het rechtsgebied waarbinnen de verdachte voor het eerst is verhoord. Dat eerste verhoor behoeft niet te hebben plaatsgehad binnen het rechtsgebied van een tot berechting bevoegde rechtbank. Deze aanvullende bepaling biedt bij het indienen van een verzoek of bezwaarschrift duidelijkheid over het meest voor de hand liggende «loket».

Opgemerkt wordt nog dat de aanhef van dit lid, evenals het eerste lid, de mogelijkheid openlaat dat de wet een bepaalde rechter-commissaris aanduidt die bevoegd is tot het beoordelen van een verzoek of bezwaarschrift. In dat geval geldt die regeling en niet de regel in het hier toegelichte lid.

Derde lid

Op het moment dat de rechter-commissaris die moet beslissen op een verzoek of bezwaarschrift ermee op de hoogte raakt dat de berechting bij een andere rechtbank plaatsvindt of zal plaatsvinden, kan hij het verzoek of bezwaarschrift ter afhandeling overdragen aan zijn ambtgenoot bij die rechtbank. Hij is daartoe niet verplicht, omdat het uit praktisch oogpunt of met het oog op een spoedige beslissing in de rede kan liggen dat hij zelf de beslissing neemt. Of dit in de rede ligt, is afhankelijk van het belang en de spoedeisendheid van de kwestie en de mate waarin deze (inhoudelijk) samenhangt met hoofdzaak. Een vergelijkbaar voorschrift is opgenomen bij de raadkamer (artikel 1.2.12, vierde lid).

Vierde lid

Dit artikellid betreft de bevoegdheid van de rechter-commissaris om buiten zijn eigen rechtsgebied op te treden. Dat de rechter-commissaris binnen het rechtsgebied van de «eigen» rechtbank bevoegd is tot het uitoefenen van bevoegdheden, volgt uit zijn aanstelling bij die rechtbank. Het onderhavige artikellid bouwt voort op het huidige artikel 178a, eerste lid.

Dat de rechter-commissaris «bevoegd (moet zijn) tot het doen van enig onderzoek», een eis die het eerste lid van artikel 178a stelt, is niet overgenomen. Deze zinsnede hield verband met de regel dat tot het instellen van een gerechtelijk vooronderzoek alleen bevoegd was de rechter-commissaris in de rechtbank die van het strafbare feit kennisnam. Uit de memorie van toelichting bij de Wet herziening van het gerechtelijk vooronderzoek (Stb. 1999, 243) kan worden afgeleid dat deze clausulering wilde bewerkstelligen dat rechters-commissarissen alleen van deze bevoegdheid gebruik zouden maken in zaken waarin zij het gerechtelijk vooronderzoek leidden (Kamerstukken II 1992/93, 23 251, nr. 3, p. 14). Het gerechtelijk vooronderzoek is inmiddels afgeschaft; de huidige taak van de rechter-commissaris behelst de gerichte uitoefening van bevoegdheden op vordering van de officier van justitie, op verzoek van de verdachte of, in nader omschreven gevallen, ambtshalve. Daarom is deze beperking overbodig.

Ook de mogelijkheid dat de rechter-commissaris een onderzoekshandeling kan «doen verrichten», een formulering die in het huidige artikel 178a voorkomt, is niet overgenomen. Het uitoefenen van een bevoegdheid wordt functioneel uitgelegd. Ook indien anderen voor hem feitelijk handelen ter uitoefening van een bevoegdheid, is sprake van het uitoefenen van een bevoegdheid door de rechter-commissaris.

Voorgeschreven is dat de rechter-commissaris die een bepaalde bevoegdheid binnen het rechtsgebied van een andere rechtbank uitoefent, zijn ambtgenoot hiervan tijdig in kennis stelt. Ook dit voorschrift bouwt voort op artikel 178a, eerste lid.

Vijfde lid

Dit lid biedt de mogelijkheid de uitoefening van bevoegdheden over te dragen aan een collega in een ander arrondissement. Het vereiste van «dringende noodzakelijkheid» daartoe, dat artikel 178a, tweede lid, nog stelt, kan vervallen. Deze clausulering is destijds in de wet opgenomen vanwege het uitgangspunt dat de rechter-commissaris in het gerechtelijk vooronderzoek waarover hij de leiding had, zelf alle (door hem te bepalen) onderzoek diende te verrichten (Kamerstukken II 1992/93, 23 251, nr. 3, p. 14). Ook hier geldt, zoals in de toelichting bij het vorige lid opgemerkt, dat de huidige inzet van de rechter-commissaris is gebaseerd op een ander uitgangspunt, namelijk de gerichte uitoefening van bevoegdheden op vordering van de officier van justitie, op verzoek van de verdachte of, in nader omschreven gevallen, ambtshalve. In deze benadering is overdracht van de uitoefening van een bevoegdheid in voorkomende gevallen niet bezwaarlijk. De praktijk laat zien dat de uitoefening van bevoegdheden, zoals doorzoekingen, zeker wanneer deze tegelijkertijd op diverse plaatsen in het land die ook buiten het eigen arrondissement gelegen zijn moet plaatsvinden, in veel gevallen aan rechters-commissarissen bij rechtbanken in andere arrondissementen worden overgedragen.

Het derde lid van het huidige artikel 178a ziet op het uitoefenen van bevoegdheden met betrekking tot zogenoemde afgeschermde getuigen. Bepaald wordt (kort gezegd) dat de rechter-commissaris in de rechtbank Rotterdam bij uitsluiting bevoegd is tot uitoefening van deze bevoegdheden. Dit voorschrift is overgenomen in Boek 2, Hoofdstuk 10 (artikel 2.10.51). Plaatsing in dat boek ligt in de rede omdat het gaat om de relatieve bevoegdheid van de rechter-commissaris in een specifiek geval.

Het vierde lid van het huidige artikel 178a bepaalt welke bepalingen van toepassing zijn in geval van uitoefening van bevoegdheden op grond van het tweede of derde lid. Dat voorschrift vervalt. Bij overdracht van de uitoefening van bevoegdheden aan een rechter-commissaris die is aangesteld bij een andere rechtbank spreekt het vanzelf dat deze aan dezelfde wettelijke bepalingen gebonden is als de rechter-commissaris die de uitoefening overdraagt.

Ook het huidige artikel 179, dat ziet op onbevoegdheid van de rechter-commissaris, en het huidige artikel 199, dat ziet op het bevelen van herstel van vormverzuimen in het opsporingsonderzoek, zijn niet gehandhaafd. Beide artikelen stammen uit het tijdperk van het gerechtelijk vooronderzoek en zijn achterhaald. Bij artikel 179 is het de vraag wat het «van kracht» blijven van onderzoek door een onbevoegde rechter-commissaris inhoudt. De vervanging van de term «gerechtelijk vooronderzoek» door «opsporingsonderzoek» in artikel 199 bij gelegenheid van de Wet versterking positie rechter-commissaris (Stb. 2011, 600), heeft geleid tot onzekerheid over de reikwijdte van deze bepaling, vooral over de vraag in hoeverre de rechter-commissaris vormverzuimen in het opsporingsonderzoek mag of moet achterhalen en herstellen (vgl. G.J.M. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, bewerkt door M.J. Borgers en T. Kooijmans, Deventer: Wolters Kluwer 2021, par. X.5; Tekst & Commentaar Strafvordering, Deventer: Wolters Kluwer 2021, aantekening bij artikel 199). In het nieuwe wetboek staat het de rechter-commissaris vrij een gebrek dat hem bij zijn onderzoek blijkt te doen herstellen. Tegen beslissingen waar een gebrek aan kleeft kan, waar de wet dat mogelijk maakt, een rechtsmiddel worden aangewend. En aan onrechtmatig handelen wordt onder omstandigheden een rechtsgevolg verbonden door de regeling inzake processuele sancties. Aan bepalingen als zijn vervat in de huidige artikelen 179 en 199 komt in dit stelsel geen rol toe. Met het vervallen van het huidige artikel 199 is ook het huidige artikel 256 geschrapt. Het huidige artikel 256, eerste lid, verklaart immers artikel 199 van overeenkomstige toepassing.

Artikel 1.2.27 [griffier]

Eerste lid

In dit lid is neergelegd dat de rechter-commissaris zijn bevoegdheden uitoefent binnen een kabinet van rechters-commissarissen en dat hij wordt bijgestaan door de griffier. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat het rechter-commissariaat, overeenkomstig de huidige praktijk, een organisatorische eenheid vormt binnen de rechtbank met eigen werkzaamheden en voorzieningen. Dat de rechter-commissaris bij zijn verrichtingen wordt bijgestaan door een griffier is neergelegd in het huidige artikel 171, eerste lid. Anders dan de formulering in enkelvoud doet vermoeden, zijn er niet alleen meerdere rechters-commissarissen maar ook meerdere griffiers werkzaam binnen het kabinet van rechters-commissarissen. De formulering sluit aan bij artikel 14, derde lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie, dat de functionarissen opsomt die de werkzaamheden verrichten «die bij of krachtens de wet aan de griffier zijn opgedragen».

Tweede lid

Het tweede lid bepaalt dat de rechter-commissaris bij afwezigheid van de griffier in dringende gevallen een persoon kan aanwijzen om bij het uitoefenen van zijn bevoegdheden als griffier op te treden. Dit lid bouwt voort op het huidige artikel 171, tweede lid. In overeenstemming met de redactie van andere bepalingen in deze titel wordt niet gesproken over optreden bij (bepaald aan te wijzen) verrichtingen maar van het uitoefenen van bevoegdheden. Inhoudelijk is geen verschil beoogd; ook dit tweede lid ziet, zo maakt de context duidelijk, op bijstand in een specifieke situatie. De tweede zin maakt duidelijk dat deze griffier voor aanvang van zijn werkzaamheden door de rechter-commissaris wordt beëdigd dat hij zijn taak naar behoren zal vervullen. Ook dat voorschrift bouwt voort op artikel 171, tweede lid.

Artikel 1.2.28 [stukken en inlichtingen]

Deze bepaling verplicht de officier van justitie zorg te dragen dat de rechter-commissaris tijdig alle relevante stukken ontvangt. En zij verplicht de officier van justitie voorts de rechter-commissaris te voorzien van de inlichtingen die nodig zijn voor een goede uitoefening van zijn bevoegdheden. Deze bepaling is de opvolger van het huidige artikel 177a.

De in die bepaling opgenomen beperking van de plicht tot overlegging van relevante stukken tot het geval waarin de officier van justitie een vordering tot de rechter-commissaris richt, is vervallen. Ook wanneer de verdachte of het slachtoffer de rechter-commissaris benadert met een verzoek of een bezwaarschrift, is het zaak dat de officier van justitie verplicht is de relevante stukken over te leggen. De zinsnede «voor een goede uitoefening van diens taak» is vervangen door de zinsnede «voor een goede uitoefening van zijn bevoegdheden». Die formulering sluit aan bij artikel 1.2.25 en is in lijn met de keuze om, vooral in Boek 2, te spreken van het uitoefenen van bevoegdheden binnen het opsporingsonderzoek.

De tekst brengt tot uitdrukking dat de officier van justitie de rechter-commissaris eigener beweging de stukken verschaft die relevant zijn voor de beoordeling van een vordering of verzoek tot uitoefening van een bevoegdheid of voor de beoordeling van een bezwaarschrift of verzoek. Ook dient de officier van justitie eigener beweging de overige inlichtingen te verschaffen die de rechter-commissaris voor een goede uitoefening van zijn bevoegdheden nodig heeft. Dit voorschrift brengt niet mee dat het gehele procesdossier dient te worden overgelegd. De bepaling impliceert dat de rechter-commissaris altijd nadere inlichtingen kan vragen als hij meent deze nodig te hebben voor een goede uitoefening van zijn bevoegdheden.

Een voorschrift dat deze plicht tot informatieverschaffing aanvult is neergelegd in artikel 2.10.6. Daarin is geregeld dat de officier van justitie, indien hij een vordering tot het verrichten van onderzoek indient of door de rechter-commissaris in de gelegenheid wordt gesteld zijn standpunt kenbaar te maken over een verzoek tot het verrichten van onderzoek van de kant van de verdachte, hij een kopie van de processtukken zo spoedig mogelijk ter kennis brengt van de rechter-commissaris. Voorts schrijft die bepaling voor dat de officier van justitie de rechter-commissaris uit eigen beweging of op diens verzoek zo spoedig mogelijk informeert over de resultaten van het opsporingsonderzoek. Op grond van artikel 2.10.6, eerste lid, krijgt de rechter-commissaris wel de beschikking over alle processtukken die op dat moment deel uitmaken van het dossier.

Artikel 1.2.29 [proces-verbaal]

Deze bepaling schrijft voor dat de rechter-commissaris, of op zijn aanwijzing de griffier, in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald en overigens voor zover de rechter-commissaris dat nodig oordeelt, proces-verbaal opmaakt van hetgeen tijdens de uitoefening van zijn bevoegdheden is voorgevallen. Deze bepaling bouwt voort op het huidige artikel 172, eerste lid. Zij onderscheidt twee situaties. Proces-verbaal wordt in de eerste plaats opgemaakt «in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald», en in de tweede plaats «voor zover de rechter-commissaris dat nodig oordeelt». In deze formulering ligt besloten dat geen proces-verbaal behoeft te worden opgemaakt in situaties waarin de wet dat niet voorschrijft en de rechter-commissaris het niet nodig oordeelt. De gekozen formulering wijkt in die zin van het huidige artikel 172, eerste lid, af dat de mogelijkheid dat de rechter-commissaris zelf het proces-verbaal opmaakt wordt genoemd naast de mogelijkheid dat de griffier het proces-verbaal op aanwijzing van de rechter-commissaris opmaakt.

In Boek 2, Hoofdstuk 10, is een nadere regeling opgenomen inzake het proces-verbaal dat wordt opgemaakt «van hetgeen bij het door de rechter-commissaris verrichte onderzoek is verklaard, verricht en voorgevallen» (artikel 2.10.10). Daarin zijn specifieke regels met betrekking tot de inrichting van het proces-verbaal uit het huidige artikel 172 overgenomen. Uit de context is duidelijk dat deze verbaliseringsplicht betrekking heeft op onderzoek dat de rechter-commissaris met toepassing van de bevoegdheden uit hoofde van Boek 2 verricht.

Artikel 1.2.30 [ambtshalve opmaken proces-verbaal van strafbaar feit]

Dit artikel bepaalt dat indien de rechter-commissaris bij de uitoefening van zijn bevoegdheden buiten aanwezigheid van de officier van justitie constateert dat een strafbaar feit wordt begaan, hij daarvan een proces-verbaal doet opmaken en toekomen aan de officier van justitie. De rechter-commissaris kan daarbij tevens ambtshalve de bewaring van de verdachte bevelen; de bepalingen van Boek 2, Titel 5.4 («Voorlopige hechtenis»), zijn in dat geval van toepassing. Een vergelijkbare regeling is in het huidige artikel 178 opgenomen. Inhoudelijk bevat dit artikel geen wijzigingen ten opzichte van het huidige recht.

De rechter-commissaris is alleen bij afwezigheid van de officier van justitie tot het opmaken van een proces-verbaal verplicht, omdat laatstgenoemde bij aanwezigheid de aangewezen functionaris is om – als opsporingsambtenaar – naar aanleiding van een geconstateerd strafbaar feit op te treden. Concreet valt te denken aan situaties waarin de rechter-commissaris een getuige verdenkt van meineed of wanneer een persoon tijdens een doorzoeking de rechter-commissaris mishandelt of beledigt.

Artikel 1.2.31 [procedure bij bezwaarschrift]

Deze nieuwe bepaling bevat een procedure voor de beslissing op bezwaarschriften. Bij de rechter-commissaris kan een bezwaarschrift worden ingediend door de verdachte (vgl. de artikelen 1.8.13, 2.5.58) en door het slachtoffer (artikelen 1.5.15, 2.6.27).

Eerste en tweede lid

Het eerste lid verplicht de rechter-commissaris om voordat hij beslist op het bezwaar eerst de officier van justitie in de gelegenheid te stellen opmerkingen te maken. Hij dient voorts de indiener van het bezwaarschrift in de gelegenheid te stellen daarop te reageren. Deze verplichting tot het toepassen van hoor en wederhoor biedt de mogelijkheid een standpunt kenbaar te maken en te onderbouwen. De indiener van het bezwaarschrift maakt zijn standpunt kenbaar door (gemotiveerd) bezwaar te maken tegen een genomen beslissing van de officier van justitie. Het standpunt dat de officier van justitie vervolgens kenbaar maakt aan de rechter-commissaris, kan nog niet eerder aan de indiener kenbaar gemaakte argumenten inhouden die ten grondslag liggen aan de door de indiener bestreden beslissing. Het ligt in de rede de indiener van het bezwaarschrift vervolgens de gelegenheid te bieden argumenten tegen die onderbouwing in te brengen. Soms is evident dat dit niet nodig is, bijvoorbeeld in het geval de officier van justitie zich schaart achter het bezwaarschrift. Het staat de rechter-commissaris vrij de betrokkenen nogmaals in de gelegenheid te stellen op elkaars standpunt te reageren, maar hij is daartoe niet verplicht. Voor het geval de rechter-commissaris een schriftelijke uitwisseling van standpunten niet toereikend acht, is in het tweede lid bepaald dat de rechter-commissaris de officier van justitie en de indiener van het bezwaarschrift ook kan oproepen om te worden gehoord. In dat geval kan degene die het bezwaar heeft ingediend zich bij het horen door een raadsman (indien de indiener de verdachte is) of advocaat (indien de indiener een slachtoffer is) te doen bijstaan.

Derde lid

In dit lid is aangegeven dat de indiener van het bezwaarschrift zijn belangen kan laten behartigen door een daartoe uitdrukkelijk gemachtigde raadsman of advocaat, tenzij de wet anders bepaalt. Bij de behandeling door de raadkamer is een vergelijkbaar voorschrift opgenomen (artikel 1.2.18, vierde lid). Op het onderscheid tussen belangenbehartiging door een raadsman en door een advocaat is reeds ingegaan in de toelichting op dat artikellid. Daar is ook toegelicht dat en waarom de mogelijkheid wordt opengelaten dat de wet anders bepaalt. Beide voorschriften strekken er in feite toe een constructie die bij de berechting al geruime tijd – en bevredigend – functioneert, ook beschikbaar te maken bij beslissingen die niet door de zittingsrechter maar door andere rechters worden genomen.

Artikel 1.2.32 [beslissing op bezwaarschrift]

Eerste lid

Dit lid bepaalt dat de rechter-commissaris zo spoedig mogelijk beslist op een bezwaarschrift. De bepaling laat de mogelijkheid open dat in de specifieke regeling aanvullend wordt bepaald dat de beslissing binnen een bepaalde termijn moet worden genomen. Met deze uitzondering wordt gedoeld op de situatie waarin de wet een termijn bepaalt. De term zo spoedig mogelijk laat ruimte voor enig uitstel, maar het ligt in de rede dat de rechter-commissaris, nadat hoor en wederhoor is toegepast, binnen een dag tot uiterlijk enkele dagen een beslissing neemt. Dat geldt zeker als met het bezwaarschrift een spoedeisend belang gemoeid is. Zo is het voor een slachtoffer dat een bezwaarschrift indient tegen de weigering van de officier van justitie een onderzoek in te stellen naar de mogelijke overdracht van een besmettelijke ziekte (artikel 2.6.27) van groot belang dat de beslissing zo snel mogelijk genomen wordt.

Tweede lid

Dit lid bepaalt dat de beslissing schriftelijk is, dat zij is gedagtekend en dat zij is gemotiveerd, tenzij de wet anders bepaalt. Dat de beslissing schriftelijk wordt vastgelegd, tenzij de wet anders bepaalt, spoort met bepalingen uit de voorgaande titels die zien op eindvonnissen en beslissingen van de raadkamer (artikelen 1.2.3, 1.2.23). De eis van motivering is, net als bij beslissingen van de raadkamer, niet in specifieke voorschriften uitgewerkt. Ook in dit verband kan het voorschrift dat tot motivering verplicht voor zover dat voor de begrijpelijkheid van die beslissingen noodzakelijk is (artikel 4.3.22, eerste lid) een richtsnoer zijn.

Het onderhavige lid bepaalt voorts dat de rechter-commissaris bij dringende noodzaak, hetgeen duidt op vereiste spoed, een mondelinge beslissing kan geven, mits deze binnen drie dagen schriftelijk wordt vastgelegd, en dat de rechter-commissaris de beslissing ondertekent.

Derde lid

Ingevolge dit lid brengt de rechter-commissaris de beslissing direct ter kennis van de indiener van het bezwaarschrift dan wel diens raadsman of advocaat en de officier van justitie. Anders dan eindvonnissen worden de beslissingen van de rechter-commissaris niet door de officier van justitie ter kennis van de indiener van het bezwaarschrift gebracht, maar door de rechter-commissaris. De rechter-commissaris kan dat ook overlaten aan de griffier. Daarbij kan er in de gevallen waarin de indiener van het bezwaarschrift door een raadsman of advocaat is bijgestaan mee worden volstaan deze (langs elektronische weg) te informeren. Deze wijze van kennisgeving past bij de betrekkelijk vormvrije, eenvoudige procedure die bij de beoordeling van bezwaarschriften door de rechter-commissaris van toepassing is.

HOOFDSTUK 3 Vervolging en opsporing van strafbare feiten

Dit hoofdstuk bevat kernbepalingen met betrekking tot de vervolging en opsporing van strafbare feiten. Het regelt in het bijzonder welke organen met de vervolging en opsporing zijn belast. De vervolging van strafbare feiten behoort tot de kerntaak van het openbaar ministerie. De officier van justitie is daarnaast belast met de leiding van het opsporingsonderzoek en kan daarom bevelen geven aan de andere opsporingsambtenaren. Wie die opsporingsambtenaren zijn, wordt in dit hoofdstuk vastgelegd. Het gaat als gezegd om kernbepalingen. De nadere regeling van het opsporingsonderzoek vindt plaats in Boek 2, die van de vervolging in Boek 3.

De bepalingen in dit hoofdstuk moeten worden begrepen in samenhang met die van de zogenaamde organieke wetgeving waarin de organisatie en de taken van het openbaar ministerie en van de verschillende opsporingsorganisaties zijn vastgelegd. Het gaat daarbij in het bijzonder om de Wet op de rechterlijke organisatie, de Politiewet 2012 en de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten. Dit hoofdstuk vervult een brugfunctie tussen die organieke wetgeving en de nadere regeling van de opsporing en de vervolging in de Boeken 2 en 3. Het verheldert wat uit de organieke wetgeving met betrekking tot de opsporing en vervolging voortvloeit en geeft daaraan een nadere uitwerking. Hier en daar treedt enige overlap op met de organieke wetgeving. De rechtvaardiging daarvan is gelegen in de toegankelijkheid van de regelgeving.

In dit hoofdstuk is het merendeel van de bepalingen inhoudelijk ongewijzigd overgenomen uit het huidige wetboek. De belangrijkste inhoudelijke veranderingen die dit hoofdstuk bevat ten opzichte van het geldende recht betreffen het vervolgingsbegrip en de vervolgingsbevoegdheid van de officier van justitie die is aangesteld bij een arrondissementsparket. Zoals in het algemeen deel van deze memorie al is aangestipt, gaat het nieuwe wetboek uit van een ander vervolgingsbegrip dat het huidige. De vraag of sprake is van een vervolging wordt losgekoppeld van de vraag hoe de rechtspositie van de verdachte in het vooronderzoek moet worden geregeld. Deze inhoudelijke verandering zal hieronder bij Titel 3.2 nader worden toegelicht. De tweede inhoudelijke verandering betreft de vervolgingsbevoegdheid van de officier van justitie die is aangesteld bij een arrondissementsparket. De officier van justitie bij een arrondissementsparket wordt bevoegd om strafbare feiten bij andere rechtbanken aan te brengen. Deze wijziging zal hieronder bij Titel 3.3 worden toegelicht.

Dit hoofdstuk bestaat uit vier titels. In Titel 3.1 wordt ingegaan op de taak van het College van procureurs-generaal ten aanzien van de vervolging en de opsporing. Titel 3.2 bevat een aantal bepalingen met betrekking tot de vervolging. In Titel 3.3 is bepaald dat ook voor de officier van justitie bij een arrondissementsparket geldt dat hij in beginsel bij elke rechtbank een vervolging kan instellen. Titel 3.4 ten slotte is gewijd aan de opsporing.

TITEL 3.1 Het College van procureurs-generaal

De staatsrechtelijke positie van het openbaar ministerie is verankerd in de Wet op de rechterlijke organisatie. Het openbaar ministerie wordt daarin gepositioneerd als onderdeel van de rechterlijke macht. Deze bijzondere positie brengt voor het openbaar ministerie een grote mate van zelfstandigheid mee en kleurt ook de wijze waarop het zijn taken moet uitoefenen. Die taakuitoefening dient onpartijdig te zijn en met inachtneming van alle betrokken belangen te geschieden (vgl. Kamerstukken II 1996/97, 25 392, nr. 3, p. 3). Van een volledige onafhankelijkheid is, anders dan het geval is ten aanzien van de zittende magistratuur, evenwel geen sprake. Het openbaar ministerie is gebonden aan de aanwijzingen die de Minister ingevolge artikel 127 Wet op de rechterlijke organisatie kan geven.

Volgens artikel 124 Wet op de rechterlijke organisatie bestaat de kerntaak van het openbaar ministerie uit de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Het gaat daarbij hoofdzakelijk om de opsporing en vervolging van strafbare feiten. Aan het hoofd van het openbaar ministerie staat het College van procureurs-generaal (artikel 130, tweede lid, Wet op de rechterlijke organisatie). In deze titel zijn enkele bepalingen opgenomen die betrekking hebben op de taak die dit College met betrekking tot de opsporing en vervolging heeft.

Artikel 1.3.1 [taak van het College van procureurs-generaal]

Eerste lid

Volgens het geldend recht is het aan het College van procureurs-generaal te waken voor de «richtige» vervolging en opsporing van strafbare feiten. Dit is met betrekking tot de vervolging neergelegd in artikel 8 en met betrekking tot de opsporing in artikel 140. In het eerste lid zijn beide bepalingen samengevoegd. Een inhoudelijke wijziging is daarmee niet beoogd. Wel is de terminologie gemoderniseerd. Het woord «richtige» is vervangen door het woord «behoorlijke». Daaronder valt niet alleen de rechtmatigheid van de vervolging en de opsporing. Het gaat er van oudsher ook om dat geen «verzuim» plaatsvindt in de vervolging en opsporing van strafbare feiten. Voorkomen moet worden dat strafbare feiten niet opgespoord en niet vervolgd worden zonder dat daarvoor een goede reden is. In het verlengde daarvan ligt dat ook de opportuniteit van de vervolging en de opsporing tot de behoorlijkheid ervan moet worden gerekend en dat onder het waken voor een behoorlijke vervolging en opsporing ook de zorg voor een evenwichtige benutting van de beschikbare capaciteit valt.

De term «waakt voor» is wel gehandhaafd. Deze term brengt beter dan de in artikel 7, eerste lid, van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten gebezigde uitdrukking «ziet erop toe» tot uitdrukking dat het niet, of niet alleen, om een controlerende taak gaat, maar dat het College van procureurs-generaal hier een actieve, beleidsbepalende rol heeft.

Tweede lid

Een belangrijk instrument dat het College ter beschikking staat om deze verantwoordelijkheid waar te maken, is gelegen in de bevoegdheid om algemene aanwijzingen (richtlijnen) te geven. Artikel 130, zesde lid, Wet op de rechterlijke organisatie geeft het College van procureurs-generaal de bevoegdheid om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven. Die aanwijzingen moeten «de uitoefening van de taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie» betreffen. Strikt genomen kunnen die aanwijzingen daarom alleen betrekking hebben op de opsporing die door de officier van justitie wordt verricht en op het gezag dat de officier van justitie uitoefent op de opsporing die door andere opsporingsambtenaren, zoals de politie, wordt verricht. In de praktijk echter gelden de algemene aanwijzingen die het College van procureurs-generaal geeft voor de hele opsporing. Het is kunstmatig om de binding aan die aanwijzingen te construeren via de tussenschakel van een verondersteld bevel van de officier van justitie. Daarom is in het tweede lid met zoveel woorden tot uitdrukking gebracht dat de algemene aanwijzingen de opsporing kunnen betreffen. Daardoor wordt buiten twijfel gesteld dat alle opsporingsambtenaren zich aan die aanwijzingen moeten houden.

Artikel 130, zesde lid, Wet op de rechterlijke organisatie geeft het College van procureurs-generaal ook de bevoegdheid om bijzondere aanwijzingen te geven. Die aanwijzingen kunnen alleen gegeven worden aan ambtenaren die werkzaam zijn bij het openbaar ministerie. Van belang is ook dat de hoofdofficieren van justitie in hun ambtsuitoefening ondergeschikt zijn aan het College van procureurs-generaal (artikel 139, eerste lid, Wet op de rechterlijke organisatie) en dat die hoofdofficieren van justitie algemene en bijzondere aanwijzingen kunnen geven aan de in hun parket werkzame ambtenaren (zie het derde lid van de artikelen 136, 137, 137a en 137b Wet op de rechterlijke organisatie). Het een en ander biedt het College van procureurs-generaal de mogelijkheid om – al dan niet via de tussenkomst van de hoofdofficier van justitie – aanwijzingen te geven voor de behandeling van concrete strafzaken. Dat neemt niet weg dat de primaire verantwoordelijkheid voor de behandeling van zaken bij de officier van justitie ligt, en niet bij het College van procureurs-generaal.

TITEL 3.2 Vervolging

Vervolgingsbegrip

Zoals in het algemeen deel van deze memorie en in de inleiding op dit hoofdstuk al is aangestipt, hanteert het nieuwe wetboek een ander vervolgingsbegrip. Hieronder worden de redenen daarvan uiteengezet, wordt een vergelijking gemaakt met het begrip «criminal charge» in artikel 6 EVRM en worden de gevolgen voor enerzijds de relatieve competentie en anderzijds de regeling van de verjaring aangestipt.

Het wetboek van 1926 bevat geen definitie van vervolging. Daarvan is bij de totstandkoming van het wetboek bewust afgezien. Het is vrijwel onmogelijk om een sluitende en enigszins leesbare definitie te geven op basis waarvan uitgemaakt kan worden welke proceshandelingen wel en welk niet tot de vervolging moeten worden gerekend. Aan een dergelijke begripsomschrijving bestaat ook geen behoefte. Wel is het van belang het begin van de vervolging duidelijk te markeren.

Het wetssystematische uitgangspunt dat aan het wetboek van 1926 ten grondslag lag, is dat de vervolging begint op het moment waarop de rechter door een vordering van de officier van justitie in de zaak wordt betrokken. De rechtsbescherming van de verdachte was daaraan gekoppeld. Aan de rechtspositie van de verdachte tegen wie een vervolging werd ingesteld, besteedde de wetgever veel aandacht. De verdachte die niet, of nog niet werd vervolgd, had daarentegen nauwelijks rechten. Die systematiek is niet meer van deze tijd. In het grondslagenonderzoek Strafvordering 2001 werd al geconcludeerd dat deze koppeling tussen rechtsbescherming en vervolging «ieder bestaansrecht heeft verloren». In plaats daarvan werd voorgesteld de rechtsbescherming te koppelen aan het eerste verhoor van de verdachte in het opsporingsonderzoek (Zie M.S. Groenhuijsen, «Algemeen deel», in: M.S. Groenhuijsen en G. Knigge (red.), Het vooronderzoek in strafzaken. Tweede interim-rapport onderzoeksproject Strafvordering 2001, Deventer 2001, p. 38 en p. 42). Dit nieuwe systematische uitgangspunt ligt ten grondslag aan de nu voorgestelde regeling.

Ter verduidelijking het volgende. De systematiek van het wetboek van 1926 bouwde voort op de systematiek van zijn voorganger uit 1838. Die systematiek weerspiegelde de strafrechtspleging van die tijd, waarin voor opsporingsambtenaren een uiterst bescheiden rol was weggelegd en het vooronderzoek bijna geheel in handen lag van de rechter-commissaris. Het vooronderzoek bestond bijna per definitie uit een gerechtelijk vooronderzoek. In die tijd was het daarom realistisch om de inschakeling van de rechter als het beginpunt van de vervolging aan te merken. Tegelijk sprak het min of meer vanzelf dat alleen de verdachte tegen wie een gerechtelijk vooronderzoek werd ingesteld, aanspraak had op rechtsbescherming. De negentiende-eeuwse werkelijkheid is echter niet meer die van de hedendaagse strafrechtspleging. Doordat het gerechtelijk vooronderzoek meer en meer plaats maakte voor een opsporingsonderzoek, werd het van toeval afhankelijk of de verdachte aan de wet verdedigingsrechten kon ontlenen. De leemte in de rechtsbescherming werd deels door jurisprudentierecht opgevuld, hetgeen het recht er niet toegankelijker op maakte. Voor een adequate en inzichtelijke regeling van de rechtspositie van de verdachte biedt de vraag of een rechter in de zaak is betrokken dan ook geen goed aanknopingsmoment meer.

De verschuiving van het gerechtelijk vooronderzoek naar een opsporingsonderzoek dat onder leiding staat van de officier van justitie heeft zich geleidelijk voltrokken. Die ontwikkeling leidde in 2013 tot de afschaffing van het gerechtelijk vooronderzoek. De rechter-commissaris behield daarmee nog wel een positie in het vooronderzoek – die positie werd zelfs versterkt –, maar zijn optreden vond in de nieuwe systematiek plaats in het kader van het door de officier van justitie geleide opsporingsonderzoek. In latere wetgeving is ook op andere wijze aangesloten bij de ontwikkeling die zich heeft voltrokken. In dit verband valt te wijzen op de wijziging van de positie van de verdachte bij gelegenheid van het eerste politieverhoor, zoals deze gestalte heeft gekregen door de implementatie van twee EU-richtlijnen, namelijk Richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures (PbEU L142) en Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (PbEU L294). De wijziging houdt in dat de verdachte, voordat wordt overgegaan tot zijn verhoor (veelal op het politiebureau), moet worden geïnformeerd over zijn rechten. De meest essentiële daarvan is het recht op rechtsbijstand. Dit betekent dat de verdachte al in deze fase van het opsporingsonderzoek zijn procespositie kan bepalen.

Het eerste politieverhoor fungeert dus ook al in het geldende recht als het aanknopingspunt voor het bieden van rechtsbescherming aan de verdachte. Het oude vervolgingsbegrip kan die functie niet meer vervullen. Als aanknopingspunt voor rechtsbescherming is dat begrip een anomalie geworden. Het los laten van dat aanknopingspunt is dan ook het logische sluitstuk van de ontwikkeling die zich heeft voltrokken. Daardoor wordt de weg geopend naar een andere systematiek die beter aansluit bij de realiteit van de moderne strafrechtspleging.

Er is overigens nog een tweede reden waarom het vervolgingsbegrip dat in 1926 werd gehanteerd, niet meer voldoet. Dat begrip bracht mee dat van vervolging alleen sprake kan zijn als de officier van justitie de rechter heeft ingeschakeld. Van die gedachte is door de wetgever in 2008, toen de Wet OM-afdoening in werking trad, afstand genomen. Vervolging kan sindsdien ook plaatsvinden door de uitvaardiging van een strafbeschikking. Het kenmerkende van die uitvaardiging is dat daaraan geen rechter te pas komt. De voorgestelde regeling handhaaft deze verruiming van het vervolgingsbegrip.

In de systematiek van het nieuwe wetboek ligt het beginpunt van de vervolging bij het moment waarop de officier van justitie op basis van het ingestelde opsporingsonderzoek de balans opmaakt en besluit om van de zaak «werk te maken». Dat kan op twee manieren. Hij kan de zaak ter berechting aanbrengen bij de rechtbank en hij kan een strafbeschikking uitvaardigen. Van vervolging is dus pas sprake als de officier van justitie een afdoeningsbeslissing neemt die bestaat uit het indienen van een procesinleiding (zie artikel 4.1.1) dan wel uit het uitvaardigen van een strafbeschikking. Het indienen van de procesinleiding respectievelijk het uitvaardigen van de strafbeschikking markeert aldus de aanvang van de vervolging. Voor de keuze van dit beginpunt pleit, dat het een natuurlijk moment in de procesgang betreft. De fase van het vooronderzoek gaat over in de fase van de afdoening. De beide vormen van vervolging worden zo onder één noemer gebracht. Opgemerkt zij daarbij dat, juist omdat het vervolgingsbegrip niet langer fungeert als de kapstok voor de rechtsbescherming in het vooronderzoek, het niet bezwaarlijk is om het begin van de vervolging op een later moment in de tijd te situeren. In de literatuur kan de voorgestelde verandering van het vervolgingsbegrip op steun rekenen. Zo stelde Kooijmans dat het nieuwe vervolgingsbegrip «uit een oogpunt van heldere strafvorderlijke wetssystematiek» te beschouwen is als «een belangrijke verbetering» (zie T. Kooijmans, «Het Openbaar Ministerie en de vervolging in het nieuwe Wetboek van Strafvordering», RM Themis 2017, p. 295).

Vergelijking met het begrip «criminal charge»

De vraag kan worden gesteld hoe het nieuwe vervolgingsbegrip zich verhoudt tot het begrip «criminal charge» waarvan artikel 6 EVRM spreekt. Het is zaak beide begrippen uit elkaar te houden. Zij vervullen elk een verschillende functie. Het voorgestelde vervolgingsbegrip is een wettelijk begrip, dat wil zeggen dat het begrip een bouwsteen vormt van de nationale wetgeving. Aan het begrip «criminal charge» komt volgens de rechtspraak van het EHRM een eigen, autonome betekenis toe: een betekenis die los staat van, en niet gedicteerd wordt door, de betekenis die in de nationale wetgeving van een Verdragsluitende Partij aan het begrip vervolging wordt gegeven. De keerzijde van die medaille is dat het EHRM niet verlangt dat het nationale vervolgingsbegrip overeenstemt met het vervolgingsbegrip dat in Straatsburg wordt gehanteerd. Dat laatste begrip vormt een onderdeel van een begrippenapparaat dat erop gericht is te beoordelen of de toepassing van het nationale recht in het concrete geval overeenstemt met artikel 6 EVRM. Juist omdat het om een toetsingskader gaat dat ten aanzien van verschillende nationale rechtstelsels toepassing moet kunnen vinden, kunnen de gehanteerde begrippen moeilijk anders dan autonoom zijn. De functie van toetsingsmaatstaf voor de beoordeling van concrete gevallen maakt tegelijk dat het begrip minder geschikt is om als bouwsteen te fungeren van de nationale wetgeving.

Het EHRM heeft in zijn jurisprudentie een materieel vervolgingsbegrip ontwikkeld. Het begin van de vervolging wordt daarbij, in de woorden van de Hoge Raad, gelegd bij het moment waarop sprake is van een handeling van de overheid waaraan de betrokkene in redelijkheid de conclusie heeft kunnen verbinden dat hij wordt beschuldigd van een strafbaar feit (zie o.m. EHRM 8 juni 1976, NJ 1978, 223 (Engel/Nederland) en EHRM 21 februari 1984, NJ 1988, 937 (Özturk/Duitsland)). Dit autonome vervolgingsbegrip blijft uiteraard van betekenis als toetsingsmaatstaf bij de vraag of de wetgeving (of beter: de toepassing daarvan in een concrete zaak) spoort met de rechten die een verdachte op grond van artikel 6 EVRM in het opsporingsonderzoek toekomen. Het aan het huidige wetboek ten grondslag liggende formele vervolgingsbegrip komt niet met dit autonome begrip overeen. Dat geldt in nog sterkere mate voor het voorgestelde vervolgingsbegrip. Toch sluit de gekozen systematiek juist beter aan bij artikel 6 EVRM. Voor de bescherming van de rechtspositie van de verdachte wordt immers aangeknoopt bij het eerste verhoor van de verdachte. Dat moment vormt in veel gevallen het begin van de criminal charge. De omschrijving van de criminal charge biedt met zijn nadruk op de subjectieve invalshoek van de verdachte dat hij uit handelingen van de overheid de conclusie heeft kunnen trekken dat hij wordt beschuldigd, in de systematiek van het wetboek geen bruikbaar aanknopingspunt voor een wettelijke regeling. De suggesties van de NOvA en van het CRM om van dit begrip uit te gaan voor de aanvang van vervolging in het wetboek, zijn dus niet overgenomen.

Gevolgen voor de relatieve competentie

Het nieuwe vervolgingsbegrip heeft gevolgen voor de regeling van de relatieve competentie van de rechtbanken. De regels van de relatieve competentie zijn primair van belang voor de vraag welke rechtbanken bevoegd zijn om de zaken te behandelen die voor berechting worden aangeboden. Bepalend voor die bevoegdheid is het moment waarop de vervolging aanvangt. Dat moment verschuift naar «achteren»: de vervolging begint niet langer al als de officier van justitie de bewaring van de verdachte vordert, maar pas als hij de procesinleiding indient. Dat brengt bijvoorbeeld mee dat voor het antwoord op de vraag of de verdachte binnen het arrondissement van de rechtbank woont, beslissend is het moment waarop de procesinleiding wordt ingediend.

De praktische gevolgen van deze verandering zijn beperkt. In dit verband is van belang dat de artikelen 1.2.12 en 1.2.26 de bevoegdheid van de raadkamer en van de rechter-commissaris om in het opsporingsonderzoek over een vordering van de officier van justitie te oordelen, koppelen aan de relatieve competentie van de rechtbank. Artikel 1.3.9 bepaalt daarbij dat de officier van justitie die bijvoorbeeld de bewaring heeft gevorderd, bij dezelfde rechtbank de procesinleiding moet indienen. Voor het geval de verdachte tussentijds is verhuisd, biedt artikel 1.2.9, eerste lid, een voorziening.

Gevolgen voor de verjaring

In verschillende adviezen over de consultatieversie van Boek 1 is gewezen op de mogelijke consequenties die de verandering van het vervolgingsbegrip heeft voor de vraag wat moet worden verstaan onder een «daad van vervolging» die de verjaring stuit. Vooropgesteld moet worden dat het Wetboek van Strafrecht zijn eigen begrippen kent, die kunnen afwijken van die in het Wetboek van Strafvordering. Dat is naar geldend recht ook het geval met betrekking tot de regeling van de verjaring. Volgens Remmelink moet in het Wetboek van Strafrecht onder een daad van vervolging worden verstaan: iedere formele daad uitgaande van het openbaar ministerie of de rechter om in de fase voorafgaand aan de tenuitvoerlegging tot een uitvoerbare rechterlijke beslissing te geraken (J. Remmelink, Mr. D. Hazewinkel-Suringa’s Inleiding tot de studie van het Nederlandse strafrecht, vijftiende druk, Arnhem 1996, p. 617). Uit deze definitie blijkt dat ook handelingen van de rechter een daad van vervolging kunnen opleveren. Zo stuit het uitspreken van het vonnis de verjaring, evenals een arrest van de Hoge Raad waarin de zaak wordt teruggewezen naar het gerechtshof teneinde opnieuw te worden berecht. Met het strafvorderlijke vervolgingsbegrip lijkt dat moeilijk te rijmen. De rechter is immers niet met de vervolging belast.

Doordat het Wetboek van Strafrecht een eigen, afwijkend begrippenapparaat kent, heeft een verandering van het vervolgingsbegrip in het Wetboek van Strafvordering in elk geval geen directe gevolgen voor de uitleg van het begrip «daad van vervolging» in het Wetboek van Strafrecht. Er is weinig reden om te veronderstellen dat de Hoge Raad bijvoorbeeld een vordering tot bewaring, hoewel die na de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek niet langer het beginpunt van de vervolging vormt, voor de toepassing van de verjaringsregeling in het Wetboek van Strafrecht niet meer zal aanmerken als een formele daad uitgaande van het openbaar ministerie om tot een uitvoerbare rechterlijke beslissing te geraken. Daarmee is niet gezegd dat een verandering in het strafprocesrecht geen gevolgen kan hebben voor de vraag wat als een daad van vervolging moet worden aangemerkt. De sinds 2008 bestaande mogelijkheid om een strafbeschikking uit te vaardigen, heeft het strafprocessuele landschap veranderd. Er is een nieuwe proceshandeling in het leven geroepen, waarvan de vraag is of zij een daad van vervolging oplevert in de zin van het Wetboek van Strafrecht. Voor een bevestigend antwoord valt veel te zeggen, hoewel geen sprake is van een daad die gericht is op het verkrijgen van een rechterlijke beslissing. Er hoeft zelfs geen sprake te zijn van een daad die van het openbaar ministerie uitgaat, nu ook opsporingsambtenaren een strafbeschikking kunnen uitvaardigen. De door Remmelink gegeven definitie zou dus wel eens zijn langste tijd gehad kunnen hebben. Dat maakt tegelijk dat niet volstrekt uitgesloten is dat de verandering van de systematiek meebrengt dat het eerste verhoor, gezien de wettelijke erkenning van het voor de verdachte belastende karakter ervan die in die systematiek besloten ligt, door de Hoge Raad zal worden aangemerkt als een daad van vervolging die de verjaring stuit. Het is aan de Hoge Raad om hierover verdere jurisprudentie te ontwikkelen.

Artikel 1.3.2 [vervolgingsbevoegdheid]

Eerste lid

In dit lid zijn bepalingen samengebracht uit het huidige artikel 9, eerste en vijfde lid. Een inhoudelijke verandering is met de herschikking van deze bepalingen niet beoogd. In het artikellid liggen twee belangrijke principes besloten. Het eerste is dat het vervolgingsmonopolie bij het openbaar ministerie ligt, althans voor zover het gaat om het aanbrengen van zaken ter berechting door de strafrechter. Alle strafbare feiten, misdrijven zowel als overtredingen, worden in eerste aanleg door de rechtbanken berecht (artikel 45, eerste lid, Wet op de rechterlijke organisatie). Voor al die strafbare feiten geldt op grond van het eerste lid van dit artikel dat de officier van justitie met de vervolging ervan is belast. Dat sluit anderen uit: alleen de officier van justitie kan strafbare feiten ter berechting aanbrengen.

Het tweede principe dat in het eerste lid uitdrukking vindt, is dat de vervolgingsbevoegdheid evenals in het geldende recht het geval is aan de officier van justitie wordt toegekend, en niet aan het openbaar ministerie waarvan hij deel uitmaakt. Dat betekent dat andere functionarissen binnen het openbaar ministerie geen vervolging kunnen instellen. Dat is alleen anders indien en voor zover de officier van justitie zijn bevoegdheid tot vervolgen op grond van artikel 125a Wet op de rechterlijke organisatie heeft gemandateerd aan een parketsecretaris.

Tweede lid

Op de in artikel 45, eerste lid, Wet op de rechterlijke organisatie geformuleerde regel dat alle strafbare feiten door de rechtbanken worden berecht, bestaat één uitzondering. Artikel 76, eerste lid, Wet op de rechterlijke organisatie bepaalt dat ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen begaan door leden van de Staten-Generaal, de Ministers en Staatssecretarissen, in eerste aanleg en tevens in hoogste ressort worden berecht door de Hoge Raad. Het tweede lid van het artikel sluit bij die uitzondering aan. Met de vervolging van de bedoelde ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen is de procureur-generaal bij de Hoge Raad belast. Deze bepaling maakt daarmee een inbreuk op het vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie, want de procureur-generaal bij de Hoge Raad maakt geen deel uit van het openbaar ministerie.

De berechting van strafbare feiten door de Hoge Raad heeft regeling gevonden in de artikelen 483 tot en met 485. Deze regeling moet worden gemoderniseerd. De daartoe ingestelde Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen (Commissie-Fokkens) heeft in juli 2021 haar rapport uitgebracht waarin voorstellen worden gedaan voor een fundamentele herziening van deze regeling (zie de bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 34 340, nr. 19). Op de voorstellen uit dit rapport zal op een later moment door het kabinet in een hoofdlijnenbrief worden gereageerd. De (gemoderniseerde) regeling voor de opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten begaan door Kamerleden en bewindspersonen zal uiteindelijk een plaats krijgen in Titel 1.5 van Boek 6. Tot die tijd is deze titel gereserveerd.

Artikel 1.3.3 [wijze van vervolging; doorbreking vervolgingsmonopolie ten aanzien van strafbeschikkingen]

Eerste lid

In dit lid is tot uitdrukking gebracht dat de vervolging waartoe de officier van justitie op grond van het voorgaande artikel bevoegd is, op twee manieren kan worden ingesteld, namelijk door het uitvaardigen van een strafbeschikking en door de indiening van een procesinleiding bij de voorzitter van de rechtbank. Op die wijze wordt tegelijk het moderne vervolgingsbegrip in de wet vastgelegd. Vervolging behoeft niet te bestaan uit de inschakeling van de rechter; zij kan immers ook worden ingesteld door de uitvaardiging van een strafbeschikking. Voorts levert niet elke inschakeling van de rechter vervolging op. Het indienen van een procesinleiding is een vorm van vervolging; de inschakeling van de rechter-commissaris in het vooronderzoek is dat niet. Dit alles maakt dat ook het beginpunt van de vervolging is vastgelegd. De vervolging begint met het uitvaardigen van een strafbeschikking of het indienen van een procesinleiding.

De beslissing tot vervolging wordt door de officier van justitie genomen op basis van het voorafgaande opsporingsonderzoek. Voor de strafbeschikking geldt dat zij alleen kan worden uitgevaardigd als het strafbare feit naar het oordeel van de officier van justitie bewezen en strafbaar is. Op het moment waarop de strafbeschikking wordt uitgevaardigd, zal het opsporingsonderzoek dan ook naar het oordeel van de officier van justitie voltooid moeten zijn. Als de officier van justitie meent dat nog nader onderzoek nodig is, impliceert dit dat hij van oordeel is dat nog geen strafbeschikking kan worden uitgevaardigd. Bovendien moet opsporing gericht zijn op het nemen van strafvorderlijke beslissingen. Onderzoek dat is gericht op een al genomen beslissing is daarmee niet te rijmen. Iets anders is, dat opsporingsonderzoek na het uitvaardigen van een strafbeschikking niet is uitgesloten. Als bijvoorbeeld de verdachte verzet instelt tegen de strafbeschikking, kunnen de door hem naar voren gebrachte bezwaren aanleiding geven voor nader onderzoek.

Voor de beslissing om het strafbare feit bij de rechtbank aan te brengen ter berechting, geldt dat het opsporingsonderzoek in elk geval in zoverre afgerond dient te zijn dat met de berechting een aanvang kan worden gemaakt. Tot die berechting wordt ook de voorbereiding van de terechtzitting gerekend, met inbegrip van de tijd die nodig is om de verdachte en de eventuele getuigen op te roepen. Het is daarom niet per se nodig dat het opsporingsonderzoek al voltooid is op het moment waarop de procesinleiding wordt ingediend. Indien de officier van justitie meent dat de reeds verkregen resultaten van het opsporingsonderzoek een vervolging rechtvaardigen en hij verwacht dat de resultaten van het nog lopende onderzoek tijdig, vóór de aanvang van de terechtzitting, binnen zullen zijn, kan de eis van berechting binnen een redelijke termijn meebrengen dat hij de procesinleiding alvast uitbrengt.

Het een en ander geldt ook wanneer de verdachte zich in voorlopige hechtenis bevindt. Anders dan het geval is onder het geldende recht, is de tijd die de verdachte vóór de aanvang van de terechtzitting in voorlopige hechtenis doorbrengt, niet aan een wettelijk maximum gebonden. Dat wettelijke maximum heeft geleid tot zogenaamde pro forma-zittingen, waartoe in complexe zaken noodgedwongen moet worden overgegaan als het opsporingsonderzoek nog in volle gang is. De afschaffing van dit maximum brengt mee dat ook in deze complexe zaken met het indienen van de procesinleiding kan en moet worden gewacht tot de stand van het opsporingsonderzoek dat indienen verantwoord doet zijn. Dit laat uiteraard onverlet dat het opsporingsonderzoek met grote voortvarendheid moet worden uitgevoerd. Een gebrek daaraan kan voor de raadkamer van de rechtbank reden zijn om de voorlopige hechtenis op te heffen.

Geconcludeerd kan worden dat er tussen de opsporingsfase en de vervolgingsfase minder overlap zal zijn dan thans het geval is. Vervolging door middel van een strafbeschikking vindt plaats als het opsporingsonderzoek is voltooid. Vervolging door indiening van een procesinleiding vereist dat het opsporingsonderzoek zich in de afrondende fase bevindt. Het is evenwel niet zo dat na de aanvang van de vervolging geen opsporing meer kan plaatsvinden. Zo kunnen onvoorziene omstandigheden zelfs maken dat nog tijdens het onderzoek op de terechtzitting opsporingshandelingen worden verricht.

Tweede lid

Dit lid bevat een uitzondering op het vervolgingsmonopolie van het openbaar ministerie voor wat het uitvaardigen van strafbeschikkingen betreft. De bevoegdheid daartoe komt in bij of krachtens de wet bepaalde gevallen en onder bij of krachtens de wet te stellen voorwaarden ook toe aan opsporingsambtenaren, alsmede aan vertegenwoordigers van organisaties met een publieke taak belast en aan personen met een publieke taak belast. Die mogelijkheid bestaat ook al op grond van artikel 257b, eerste lid en artikel 257ba, eerste lid. In het artikellid wordt alleen de mogelijkheid geopend om aan anderen dan de officier van justitie de bevoegdheid te geven om strafbeschikkingen uit te vaardigen. De nadere uitwerking ervan is te vinden in Boek 3, Hoofdstuk 3.

Artikel 1.3.4 [opportuniteitsbeginsel]

Dit artikel bevat het opportuniteitsbeginsel, nu vastgelegd in artikel 167, tweede lid en artikel 242, tweede lid. Dat beginsel, dat blijkens de literatuur en consultatieadviezen nog immer een breed draagvlak geniet, brengt mee dat de officier van justitie niet verplicht is om te vervolgen. Als hij een vervolging niet haalbaar acht, bijvoorbeeld omdat er onvoldoende bewijs is of omdat de strafbaarheid ontbreekt, ligt het voor de hand dat hij van het instellen van een vervolging afziet.

Naast het sepot uit haalbaarheidsoverwegingen (het zogenaamde technische sepot) staat het sepot op grond van opportuniteitsoverwegingen (het zogenaamde beleidssepot). Dat de officier van justitie ook in gevallen waarin hij een veroordeling haalbaar acht, van vervolging kan afzien, spreekt niet vanzelf. Daarom is de mogelijkheid om dat te doen, uitdrukkelijk in de wet vastgelegd. In het artikel is het woord mede opgenomen om tot uitdrukking te brengen dat het beleidssepot naast het sepot op grond van haalbaarheidsoverwegingen staat. Aan de beslissing dat een vervolging niet opportuun is, gaat als regel vooraf dat wordt vastgesteld dat het feit bewijsbaar en strafbaar is (A.L. Melai/ M.S. Groenhuijsen e.a. (red.), Het Wetboek van Strafvordering, aantekening 4.5 bij artikel 167). Het is echter niet zo dat een beleidssepot alleen in aanmerking komt als vaststaat dat een vervolging haalbaar is. Als bij voorbaat vaststaat dat een vervolging niet opportuun is, is ook het instellen van een (nader) opsporingsonderzoek niet opportuun. Het vervolgingsbeleid heeft dus ook gevolgen voor het opsporingsbeleid. Het seponeren op gronden aan het algemeen belang ontleend, vraagt om een belangenafweging. Het algemeen belang dat de strafwet wordt gehandhaafd en dat slachtoffers genoegdoening wordt verschaft, moet worden afgewogen tegen andere algemene belangen. Tot die algemene belangen behoren ook het reclasseringsbelang en het belang dat burgers geen leed wordt toegevoegd als daarvoor geen reden is. Bij de afweging moet voorts de beperkte opsporings- en vervolgingscapaciteit worden betrokken, zodat de belangenafweging zich dikwijls vertaalt in het stellen van prioriteiten. De uitkomst van de belangenafweging is in die zin mede afhankelijk van veranderende maatschappelijke opvattingen. Daarom is er altijd van afgezien om de in aanmerking te nemen belangen in de wet vast te leggen en van een rangorde te voorzien. Een waarborg voor een evenwichtig vervolgings- en sepotbeleid is gelegen in het feit dat de Minister daarvoor politiek verantwoordelijk is. Het opsporings- en vervolgingsbeleid is voor een belangrijk deel vastgelegd in algemene aanwijzingen (richtlijnen) die door het College van procureurs-generaal zijn vastgesteld. De officier van justitie is daaraan bij het nemen van de vervolgingsbeslissing gebonden, al brengt het karakter van de aanwijzing doorgaans mee dat daarvan op grond van de bijzonderheden van het concrete geval kan worden afgeweken. De officier van justitie is, zoals blijkt uit artikel 3.1.1, bij het nemen van de vervolgingsbeslissing voorts gebonden aan de beginselen van een goede procesorde, waaronder het vertrouwensbeginsel en het beginsel van een redelijke en billijke belangenafweging. Als de vervolgingsbeslissing niet met die beginselen te verenigen is, levert dat grond op om de officier van justitie niet-ontvankelijk te verklaren in de vervolging. Het opportuniteitsbeginsel is een fundamenteel beginsel, dat het hele strafproces kleurt. Zo is de binding van de rechter aan de door de officier van justitie opgestelde tenlastelegging voor een belangrijk deel op het opportuniteitsbeginsel gebaseerd.

Met de vastlegging van het opportuniteitsbeginsel in de wet wordt in dit artikel volstaan. De nadere uitwerking vindt elders plaats. Zo bepaalt artikel 3.4.1 dat aan een beleidssepot voorwaarden kunnen worden verbonden die door de verdachte moeten worden nageleefd.

TITEL 3.3 Landelijke bevoegdheidsuitoefening door de officier van justitie

In het kader van de voorbereidingen voor het nieuwe wetboek heeft het openbaar ministerie de wens te kennen gegeven dat aan de officieren van justitie bij een arrondissementsparket een landelijke vervolgingsbevoegdheid wordt toegekend. Daardoor krijgen die officieren van justitie de mogelijkheid om bij alle rechtbanken in het land strafbare feiten ter berechting aan te brengen. Aan die wens van het openbaar ministerie is in het wetsvoorstel tegemoetgekomen. Dit kan als volgt worden toegelicht.

In het huidige systeem van het wetboek is er een duidelijk verband tussen de bevoegdheid van de officier van justitie die is aangesteld bij een arrondissementsparket en de relatieve bevoegdheid van de rechtbank. De arrondissementaal aangestelde officier van justitie kan alleen strafbare feiten aanbrengen bij de rechtbank van zijn «eigen» arrondissement. Dit volgt uit artikel 9, eerste lid. Het artikellid bepaalt dat de officier van justitie bij het arrondissementsparket belast is met de vervolging van strafbare feiten waarvan de rechtbank in het arrondissement kennisneemt. De relatieve bevoegdheid van de rechtbank is dus bepalend voor de relatieve bevoegdheid van de officier van justitie bij een arrondissementsparket. Die officier kan alleen maar zaken behandelen die door de rechtbank van zijn arrondissement kunnen worden berecht en hij kan die zaken ook enkel bij die rechtbank aanbrengen.

Die stand van zaken is lang min of meer vanzelfsprekend geweest. Aanvankelijk bestond het openbaar ministerie uitsluitend uit arrondissementsparketten (de ressortsparketten die de zaken in hoger beroep vervolgden even daargelaten). Die organisatiestructuur stamde nog uit de tijd van Napoleon. In die tijd waren criminaliteit en de bestrijding daarvan nog zo goed als geheel een lokale aangelegenheid. Daarbij kwam dat de behoefte aan korte lijnen tussen het vervolgende parket en de rechtbank groot was. De moderne communicatiemiddelen van nu waren toen immers nog onbekend. Het hoofdzakelijk lokale karakter van de criminaliteit maakte bovendien dat de behoefte aan coördinatie en afstemming met andere arrondissementsparketten gering was. Er liep weliswaar een hiërarchische lijn van de officier van justitie via de procureur-generaal bij het gerechtshof naar de Minister van Justitie, maar een centraal geleide organisatie was het openbaar ministerie niet. Wat gechargeerd uitgedrukt, was het openbaar ministerie een losse verzameling arrondissementsparketten die elk een grote mate van zelfstandigheid kenden. De band met de «eigen» rechtbank was misschien wel belangrijker dan de band met de andere onderdelen van het openbaar ministerie.

Deze lokale organisatiestructuur kwam meer en meer onder druk te staan door de maatschappelijke ontwikkelingen die zich sinds de eerste helft van de negentiende eeuw hebben voltrokken. Door de toegenomen mobiliteit en de technologische vooruitgang ontwikkelden zich ernstige vormen van criminaliteit die een bovenlokaal karakter hadden. Dat vroeg om een landelijke aanpak. Ook de aard van de criminaliteit veranderde, mede door de opkomst van de sociale verzorgingsstaat die gepaard ging met een enorme groei van de strafrechtelijk te handhaven ordeningswetgeving. Dat vroeg om specialismen, waarin niet alle afzonderlijke arrondissementsparketten konden voorzien. Budgettaire krapte vroeg voorts om efficiency en daarmee om flexibele inzet van personeel. Het een en ander leidde aan het einde van de vorige eeuw tot grote veranderingen in de organisatiestructuur van het openbaar ministerie. Aan de top van het openbaar ministerie kwam het College van procureurs-generaal te staan. Er werden landelijke parketten ingesteld, die een plaats kregen naast de arrondissementsparketten: het landelijk parket, het functioneel parket en het parket centrale verwerking openbaar ministerie (het parket CVOM). De afzonderlijke ressortsparketten werden opgeheven en vervangen door één landelijk opererend ressortsparket dat alle gerechtshoven «bedient». Alle officieren van justitie zijn bovendien van rechtswege plaatsvervanger bij alle andere parketten, zodat zij in feite landelijk inzetbaar zijn. Dit alles heeft gemaakt dat het openbaar ministerie tegenwoordig een centraal geleide, landelijke organisatie is.

Het toekennen van een landelijke bevoegdheid aan de bij een arrondissementsparket aangestelde officier van justitie past in deze ontwikkeling. De officieren van justitie die aangesteld zijn bij een van de drie landelijke parketten hebben al een landelijke bevoegdheid. Dat brengt mee dat zij strafzaken voor alle arrondissementsrechtbanken kunnen vervolgen, waarbij uiteraard geldt dat de desbetreffende rechtbank relatief bevoegd moet zijn om de zaak te berechten. Dit betekent tegelijk dat het tegenwoordig al niet meer zo is dat de rechtbanken alleen te maken hebben met het parket van het eigen arrondissement. Ook het functioneel parket, het landelijk parket en het parket CVOM kunnen zaken ter berechting aanbrengen. Hiermee moet bij de organisatie van zittingen, in het bijzonder bij de appointering van zaken, rekening worden gehouden, maar de praktijk is hierop inmiddels ingesteld. Van onoverkomelijke bezwaren is niet gebleken.

Het toekennen van een landelijke bevoegdheid aan de arrondissementsofficier betekent niet dat de band met de «eigen» rechtbank geheel wordt doorgesneden. De drie landelijke parketten hebben elk hun eigen taakstelling. Zo richt het landelijk parket zich in het bijzonder op zware, georganiseerde criminaliteit en het functioneel parket op economische en milieucriminaliteit. Ook de arrondissementsparketten krijgen in het voorstel een eigen taakstelling. Zij zullen zich in het bijzonder richten op de vervolging van strafbare feiten waarvoor de «eigen» rechtbank bevoegd is. Dat betekent dat zij, doordat die relatieve bevoegdheid hoofdzakelijk wordt bepaald door de plaats van het delict en de woon- of verblijfplaats van de verdachte, zich primair bezig zullen blijven houden met de opsporing en vervolging van de lokale criminaliteit. Het verschil met de bestaande situatie is alleen dat zij zich daartoe niet uitsluitend hoeven te beperken. Er kunnen zich gevallen voordoen waarin het opsporingsonderzoek dat onder leiding van de officier van justitie is verricht, een bovenlokaal aspect blijkt te hebben waardoor het wenselijk is dat de zaak bij een andere rechtbank wordt aangebracht. Het is dan weinig praktisch indien de zaak moet worden overgedragen aan het desbetreffende arrondissementsparket. Het kan ook zo zijn dat bij een arrondissementsparket sprake is van een zodanige overbelasting dat de eis van een voortvarende afhandeling meebrengt dat de zaak wordt «uitbesteed» aan een ander parket, dat de zaak dan vervolgens aanbrengt bij de (relatief bevoegde) rechtbank van het arrondissement waartoe het overbelaste parket behoort. Met de landelijke bevoegdheid van de arrondissementsofficier van justitie is kortom, gegeven de beperkte capaciteit van het openbaar ministerie, het organisatorische belang van een flexibele inzet van personeel en middelen gemoeid.

De gewenste flexibiliteit wordt onder het geldende recht deels verwezenlijkt door gebruik te maken van de figuur van het plaatsvervangerschap van rechtswege waarin de Wet op de rechterlijke organisatie voorziet (zie artikel 136, vijfde lid, van deze wet). Op papier wordt de zaak dan, bezien door de bril van de rechtbank, behandeld door een officier van justitie van het parket bij de rechtbank die de zaak berecht. In feite gaat het echter om een officier van justitie van een ander parket. De landelijke bevoegdheid van de arrondissementsofficier van justitie komt voor deze papieren constructie in de plaats. Een belangrijk voordeel daarvan is dat de officier van justitie die een zaak bij een andere rechtbank aanbrengt, gebruik kan blijven maken van de ondersteuning van het parket waarbij hij is aangesteld. Als hij de zaak als plaatsvervangend officier van justitie behandelt, moet hij gebruik maken van de ondersteuning van het parket waarbij als plaatsvervanger optreedt. Dat is niet altijd praktisch. De landelijke bevoegdheid past beter bij de bestaande praktijk.

In dit verband is van belang dat voor parketmedewerkers, die een groot deel van de werkzaamheden van de officier van justitie in mandaat uitvoeren, niet geldt dat zij van rechtswege plaatsvervanger zijn bij de andere parketten. Dat betekent bijvoorbeeld dat zij niet uit naam van een officier van justitie die bij een ander parket is aangesteld, strafbeschikkingen mogen uitvaardigen. Dit terwijl daaraan wel een legitieme behoefte kan bestaan, namelijk als bij dat andere parket sprake is van een achterstand in de verwerking van zaken. De behoefte aan een flexibele inzet van ondersteunend personeel heeft in de praktijk geleid tot de oprichting van een zogenaamd «virtueel parket», dat bestaat uit een poule van medewerkers van alle parketten. Dat «virtueel parket» werkt achterstanden weg waar die maar in het land optreden. De procureur-generaal bij de Hoge Raad heeft deze praktijk in het kader van zijn toezichthoudende taak in strijd met het geldende recht geoordeeld (zie het rapport Beproefd verzet; Over de naleving van de wet door het openbaar ministerie bij de afhandeling van het verzet tegen en OM-strafbeschikking, Den Haag 2017, p. 64; zie ook het rapport Wordt vervolgd: Beproefd verzet, Den Haag 2019, p. 9 e.v.). De introductie van de landelijke bevoegdheid van de arrondissementsofficier van justitie zorgt in het vervolg voor een toereikende wettelijke basis voor deze praktijk. Omdat de arrondissementsofficier van justitie landelijk bevoegd wordt om strafbeschikkingen uit te vaardigen, kunnen de parketmedewerkers die bij zijn parket van aanstelling werkzaam zijn, die landelijke bevoegdheid in mandaat uitoefenen.

De landelijke bevoegdheid van de officier van justitie komt als gezegd in de plaats van de bestaande voorziening die inhoudt dat een officier van justitie van rechtswege plaatsvervanger is bij alle andere parketten. Dat neemt niet weg dat de mogelijkheid om in incidentele gevallen als plaatsvervanger op te treden bij een ander parket behouden blijft. Het gaat daarbij echter niet om een plaatsvervangerschap van rechtswege, maar om een plaatsvervangerschap van beperkte duur dat is gebaseerd op een specifiek aanstellingsbesluit overeenkomstig de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren. Daaraan kan bijvoorbeeld behoefte bestaan als een officier van justitie van standplaats verandert. Het is dan veelal wenselijk dat hij zaken die hij bij zijn «oude» parket onder zich had, nog kan afhandelen nadat hij van standplaats is veranderd. Een tijdelijke aanstelling als plaatsvervanger bij zijn «oude» parket biedt daarvoor een oplossing.

De voorgestelde regeling laat de officier van justitie niet geheel vrij in de wijze waarop hij zijn landelijke bevoegdheid uitoefent. Zo richt de arrondissementsofficier van justitie zich, zoals al is uiteengezet, primair op de vervolging van de lokale criminaliteit voor de «eigen» rechtbank (artikel 1.3.6). Daarnaast bevat deze titel een instructienorm die samenhangt met het veranderde vervolgingsbegrip en ertoe strekt het beginsel van «eenheid van instantie», dat wil zeggen het uitgangspunt dat in beginsel alle rechterlijke bemoeienis met de zaak bij een en dezelfde rechtbank moet zijn geconcentreerd, te waarborgen (artikel 1.3.9). Deze heeft ook betrekking op de al bestaande landelijke bevoegdheid van de officieren van justitie bij het landelijk parket, het functioneel parket en het parket CVOM en zou ook nodig zijn als de arrondissementsofficier geen landelijke bevoegdheid had gekregen. In de toelichting op de afzonderlijke artikelen wordt nader ingegaan op beide wijzigingen.

De Rvdr, de NVvR en het OM hebben in hun adviezen over de consultatieversie van Boek 1 ieder vanuit de eigen invalshoek kanttekeningen geplaatst bij de voorgestelde regeling. Bij alle drie organisaties stuitten bovendien de beperkende instructienormen die waren voorgesteld en die – kort gezegd – inhouden dat de officier van justitie zich onthoudt van optreden buiten zijn eigen arrondissement of een zaak overdraagt aan een officier van justitie in een ander arrondissement, tenzij dit redelijkerwijs noodzakelijk is, op bezwaren.

Het OM juicht toe dat de officier van justitie zijn vervolgingsbevoegdheid in het gehele land kan uitoefenen, maar heeft forse bezwaren geuit tegen de beperkingen die daarop zijn aangebracht om mogelijke negatieve consequenties, zoals het risico van forumshopping, te mitigeren. Het OM vindt de bedoelde instructienormen onnodig beperkend en de daaraan verbonden sanctie van niet-ontvankelijkheid disproportioneel. Het OM meent dat de taakverdeling binnen de OM-organisatie geheel aan het OM zelf moet worden overgelaten, althans niet in het Wetboek van Strafvordering moet worden geregeld, en dat alleen de relatieve bevoegdheid van rechtbanken leidend moet zijn. Ook volgens de NVvR wordt de flexibiliteit van de organisatie van het openbaar ministerie ernstig belemmerd door de inperking van de landelijke bevoegdheidsuitoefening door instructienormen zoals in de consultatieversie van Boek 1 waren opgenomen.

Door de Rvdr is onder meer de vrees geuit dat de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie zal leiden tot forumshopping. Die vrees is niet gegrond. Voor ogen moet worden gehouden dat de officier van justitie bij de uitoefening van zijn landelijke bevoegdheid gebonden is aan de relatieve competentie van de rechtbank. Hij kan de zaak dus enkel ter berechting aanbrengen bij een relatief bevoegde rechtbank. Het is op zich juist dat er dikwijls meer dan één bevoegde rechtbank is, maar dat is ook nu al het geval. Ook naar geldend recht kan het openbaar ministerie vaak kiezen uit verschillende bevoegde rechtbanken en die keuze effectueren door het tijdig overdragen van de zaak aan het desbetreffende parket of door gebruikmaking van de figuur van het plaatsvervangerschap van rechtswege. Van misbruik van de al bestaande keuzemogelijkheid is in de praktijk niet gebleken. Er is geen reden om te veronderstellen dat dit onder het nieuwe wetboek anders zal zijn.

De Rvdr is verder beducht voor een verlegging van de zaakstromen, waardoor het bestaande evenwicht tussen de omvang van de rechtbank en het aantal te berechten strafzaken wordt verstoord. De Rvdr en de NVvR zijn bezorgd over de gevolgen voor de afspraken die op het niveau van parket en rechtbank worden gemaakt over de aanlevering van zaken.

De voorgestelde landelijke bevoegdheid van de officier van justitie past in de eerdergenoemde ontwikkeling van het openbaar Ministerie van een verzameling lokale parketten naar een landelijke en centraal geleide organisatie. Met de instelling van de landelijke parketten is de weg naar landelijke bevoegdheid al ingeslagen. Door het gewijzigde (beperktere) vervolgingsbegrip is bovendien het verband tussen rechterlijke bemoeienis in het vooronderzoek en de berechting doorbroken waardoor voor elke vorm van rechterlijke bemoeienis de relatieve bevoegdheid in beginsel apart is geregeld.

De voorschriften die zien op de onderscheiden taakstelling van de arrondissementsparketten en de landelijke parketten blijven behouden, zij het dat deze zijn geherformuleerd ten opzichte van het huidige recht. Zonder deze onderscheiden taakaanduiding zou zowel de uitbreiding van de relatieve competentie van de vier grote rechtbanken als het bestaansrecht van de landelijke parketten zinledig worden. Wel zijn de aanvankelijk in het wetsvoorstel opgenomen, beperkende instructienormen die bepaalde handelwijzen van de officier van justitie verbieden tenzij dit redelijkerwijs noodzakelijk is, vanwege de gedeelde bezwaren daartegen, uit het wetsvoorstel geschrapt. Daarnaast is het beginsel van «eenheid van instantie», dat ook ten grondslag ligt aan het huidige wetboek, behouden. Dat uitgangspunt houdt in dat in beginsel alle rechterlijke bemoeienis met de zaak bij een en dezelfde rechtbank moet zijn geconcentreerd. Dit uitgangspunt is ten eerste uitgewerkt in het voorschrift dat – behoudens uitzonderingen – geen verandering van behandelend parket meer plaatsvindt in gevallen waarin al een rechter in de zaak is betrokken (artikel 1.3.8). Dit biedt helderheid voor verdachte, slachtoffer en rechter bij welk parket men tijdens het opsporingsonderzoek terecht kan in verband met bijvoorbeeld onderzoekswensen, processtukken of verzoeken in verband met de voorlopige hechtenis. Ten tweede is dit uitgangspunt neergelegd in het voorschrift dat als de officier van justitie eenmaal voor een bepaalde rechtbank heeft gekozen, hij zich behoudens uitzonderingen voor de verdere behandeling van de zaak tot dezelfde rechtbank wendt (artikel 1.3.9).

De noodzaak tot uitwerking van dit beginsel in nieuwe voorschriften is ingegeven door het gewijzigd vervolgingsbegrip. Het behoud ervan is wenselijk ook als geen sprake zou zijn van landelijke bevoegdheid. Het voorkomt bovendien dat de officier van justitie zou kunnen overgaan tot forumshopping en dat steeds een andere rechter met dezelfde zaak wordt belast.

Bij een onjuist gebruik van de vervolgingsbevoegdheid door het negeren van de wettelijke voorschriften omtrent de landelijke bevoegdheid is de formele einduitspraak van niet-ontvankelijkheid van de officier van justitie de aangewezen reactie. Bij de vervolgingsbeslissing neemt de officier van justitie verder de beginselen van een goede procesorde in acht. Aan de hand daarvan kan door de rechter in voorkomend geval, weliswaar marginaal, worden getoetst of de officier van justitie in het gegeven geval – gelet op alle betrokken belangen – in redelijkheid heeft kunnen beslissen tot het indienen van een procesinleiding, inclusief de keuze voor de relatief bevoegde rechtbank. Ook indien de officier van justitie binnen de grenzen van de wettelijke regeling van de landelijke bevoegdheid een keuze zou hebben gemaakt die naar het oordeel van de rechter een schending van deze beginselen oplevert, kan hij de officier van justitie niet-ontvankelijk verklaren in zijn vervolging. Deze formele einduitspraak is hier niet te zien als een «sanctie», maar een herstelbare correctie op die vervolgingsbeslissing, waarna de officier van justitie de zaak opnieuw bij een andere relatief bevoegde rechtbank kan aanbrengen.

De vrees dat de landelijke bevoegdheid zal leiden tot forumshopping is ongegrond. Dat de arrondissementsofficier van justitie een landelijke bevoegdheid krijgt, wil niet zeggen dat hij vrij is om elke strafzaak bij welke bevoegde rechtbank dan ook aan te brengen. In artikel 1.3.6 is bepaald dat de officier van justitie bij een arrondissementsparket zich bij de uitoefening van de hem toegekende landelijke bevoegdheid in het bijzonder richt op de strafbare feiten die door de rechtbank in het arrondissement worden berecht. Het enige verschil met het huidige artikel 9, eerste lid, is dat niet van «belast zijn met» wordt gesproken, maar van «gericht zijn op». Met dat verschil wordt de regeling iets flexibeler gemaakt. Wat behouden blijft, is dat de arrondissementsofficier van justitie zich primair richt op de lokale criminaliteit die tot de bevoegdheid van zijn «eigen» rechtbank behoort. Maar hem wordt flexibiliteit geboden om in voorkomend geval bovenlokale zaken op te pakken en bij een andere rechtbank aan te brengen. Deze flexibiliteit wordt in de praktijk al bereikt door gebruik te maken van het plaatsvervangerschap van rechtswege uit de Wet op de rechterlijke organisatie, maar dat heeft, zoals gezegd, als nadeel dat hij gebruik moet maken van de ondersteuning van het parket waarbij hij als plaatsvervanger optreedt en dat de parketmedewerkers die bij zijn parket van aanstelling werkzaam zijn, zijn bevoegdheden zoals het uitvaardigen van strafbeschikkingen, niet elders dan bij hun parket van aanstelling in mandaat kunnen uitoefenen. De facto worden door de landelijke bevoegdheid de mogelijkheden voor de officier van justitie om zaken elders aan te brengen niet veel groter dan nu al het geval is, terwijl hierdoor wel op een praktische en juridisch beter ingebedde manier uitkomst wordt geboden op momenten dat dit in de praktijk nuttig is om recht te doen aan de aard der zaak of om in te spelen op organisatorische tekorten. Het een en ander maakt dat een groot effect op de zaakstromen niet in de verwachting ligt.

Evenmin hoeft een en ander te leiden tot nadelige consequenties voor de burger, in het bijzonder niet waar het gaat om de (feitelijke) toegankelijkheid van de rechtspraak. De verdachte en het slachtoffer worden in kennis gesteld van de indiening van een procesinleiding bij een bepaalde rechtbank. Tegenover het eventuele nadeel van een langere reistijd naar de desbetreffende rechtbank staat bovendien dat het aanbrengen van de zaak bij een andere rechtbank voor de verdachte en het slachtoffer als voordeel kan hebben dat de zaak sneller kan worden behandeld en afgedaan.

Door de Rvdr zijn ook bezwaren van organisatorische aard naar voren gebracht. Het gaat daarbij met name om het doorkruisen van met het «eigen» parket gemaakte afspraken over het benutten van zittingscapaciteit. Dit kan gebeuren als onverwacht door andere officieren van justitie rechtstreeks zaken worden aangebracht. Op dit punt kunnen nadere afspraken worden gemaakt tussen het College van procureurs-generaal en de Raad voor de rechtspraak over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de uitoefening van de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie bij een arrondissementsparket. In dit verband kan worden gewezen op artikel 139b van de Wet op de rechterlijke organisatie, dat een voorziening bevat met betrekking tot de al bestaande landelijke bevoegdheid van het landelijk parket en het functioneel parket. Het artikel verplicht het College van procureurs-generaal tot het vaststellen van een reglement waarin wordt bepaald welke strafbare feiten op grond van de speciale bevoegdheidsregeling in het huidige artikel 2 worden aangebracht bij de rechtbank Amsterdam, Oost-Brabant, Overijssel of Rotterdam. De Raad voor de rechtspraak moet daarbij worden gehoord. In het kader van de invoeringswet zal worden bezien of en zo ja in hoeverre de wenselijkheid van nadere afspraken tussen de zittende magistratuur en het openbaar ministerie een verankering moet krijgen in de Wet op de rechterlijke organisatie. Daarbij kan in het bijzonder worden gedacht aan een verbreding van het werkingsbereik van artikel 139b van die wet en aan een versterking van de rol van de Raad voor de rechtspraak bij de vaststelling van het reglement.

De Wet op de rechterlijke organisatie zal bij gelegenheid van de invoeringswet worden aangepast aan het nieuwe wetboek. Daarbij zal het plaatsvervangerschap van de officier van justitie van rechtswege worden geschrapt omdat de landelijk bevoegdheid van de officier van justitie daarvoor in de plaats komt.

Artikel 1.3.5 [landelijke bevoegdheid]

In dit artikel is bepaald dat de officier van justitie zijn bevoegdheden bij alle rechtbanken kan uitoefenen. Voor de officier van justitie die is aangesteld bij het landelijk parket, het functioneel parket of het parket CVOM is dit al geldend recht. Voor de officier van justitie aangesteld bij een arrondissementsparket is dit nieuw. Deze verandering is hierboven toegelicht.

De gebezigde formulering geeft aan waarom het bij de «landelijke bevoegdheid» van de officier van justitie precies gaat. Het gaat niet om de plaats waar de officier van justitie zijn ambtshandelingen verricht. De uitoefening van de vervolgingsbevoegdheid is ook naar geldend recht niet aan een bepaald territoir gebonden. Waar het wel om gaat, is dat de officier van justitie de bevoegdheid heeft om bij alle rechtbanken vorderingen te doen en procesinleidingen in te dienen. De formulering «bevoegdheden tot het doen van vorderingen en het indienen van procesinleidingen» is gebezigd omdat de term «vervolgingsbevoegdheid» de lading niet meer dekt. Het veranderde vervolgingsbegrip brengt namelijk mee dat het vorderen van de bewaring of de gevangenhouding niet meer als de uitoefening van de bevoegdheid tot vervolgen kan worden aangemerkt. Hetzelfde geldt voor de tot de rechter-commissaris gerichte vordering bepaalde onderzoekshandelingen te verrichten. Het gaat hier wel om vorderingen die bij een rechtbank worden gedaan.

Artikel 1.3.6 [taak officier van justitie bij het arrondissementsparket]

Dit artikel is de opvolger van het huidige artikel 9, eerste lid. Zoals hierboven al in hoofdlijn is toegelicht, is het verschil dat niet een beperkte, maar een landelijke, zij het enigszins genormeerde bevoegdheid wordt gecreëerd. De winst is een grotere flexibiliteit. Behouden is dat de officier van justitie bij een arrondissementsparket zich hoofdzakelijk richt op het aanbrengen van zaken bij de rechtbank van zijn arrondissement. Nieuw is dat hij zich daartoe niet behoeft te beperken. Er kunnen in voorkomend geval goede redenen zijn om een strafbaar feit voor een andere rechtbank te vervolgen.

Dat kan het geval zijn vanwege de bijzondere kenmerken van de desbetreffende strafzaak, zoals de samenhang met strafbare feiten die al voor de andere rechtbank worden vervolgd. Daarnaast kunnen ook capaciteitsoverwegingen aanleiding vormen tot vervolging voor een andere (relatief bevoegde) rechtbank. De eigen rechtbank kan tijdelijk overbelast zijn. Denkbaar is ook dat bij een parket achterstand in de behandeling van zaken optreedt waardoor het gewenst is dat een ander parket bijspringt.

Artikel 1.3.7 [taak landelijke parketten]

Het landelijk parket, het functioneel parket en het parket CVOM hebben zoals gezegd naar geldend recht al een landelijke bevoegdheid. De bevoegdheid van deze parketten is dus niet afhankelijk van de relatieve bevoegdheid van een bepaalde rechtbank. Hun bevoegdheid is wel op andere wijze beperkt. Zij zijn alleen bevoegd om bepaalde categorieën strafbare feiten te vervolgen. Die beperkte bevoegdheid is neergelegd in het tweede, derde en vierde lid van het huidige artikel 9 zoals dat met ingang van 1 januari 2019 is komen te luiden. Dit artikel vormt de opvolger van deze artikelleden. Een belangrijk verschil is dat ook hier meer flexibiliteit is ingebouwd. Het gaat om een taakstelling die de onbeperkte bevoegdheid normeert. De landelijke parketten dienen zich bij de uitoefening van hun bevoegdheden in het bijzonder te «richten op» de aangewezen categorie strafbare feiten. Het verschil met de bestaande situatie is ook hier dat zij zich daartoe niet hoeven te beperken; het is mogelijk om incidenteel ook andere strafbare feiten te vervolgen als daarvoor goede reden is.

Een ander verschil met de bestaande regeling is dat de wijze waarop de desbetreffende categorie strafbare feiten wordt bepaald, is geüniformeerd. Artikel 9, derde lid, bepaalt nu dat de bevoegdheid van het functioneel parket is gekoppeld aan de opsporingsbevoegdheid van de bijzondere opsporingsdiensten. In de regeling die in het hier toegelichte artikel is opgenomen geldt voor alle drie landelijke parketten dat de categorie strafbare feiten waarop zij zich moeten richten bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald.

Wat voor de officier van justitie bij het arrondissementsparket geldt, geldt ook voor de officier van justitie bij een landelijk parket. De in beginsel onbeperkte, alleen door een taakstelling genormeerde bevoegdheid laat onverlet dat alleen strafbare feiten kunnen worden aangebracht bij een rechtbank die relatief bevoegd is om die feiten te berechten. In dit verband kan erop worden gewezen dat de specifieke competentieregeling die in artikel 2, eerste lid, met betrekking tot het landelijk parket en het functioneel parket is getroffen, in artikel 1.2.9, tweede lid, is gehandhaafd.

Artikel 1.3.8 [geen verandering van behandelend parket]

Dit artikel drukt de gedachte uit dat de opsporing en de vervolging van een strafbaar feit zoveel mogelijk bij een en hetzelfde parket moeten zijn geconcentreerd als eenmaal een rechter in de zaak is betrokken. Het artikel vormt samen met het volgende artikel materieel gezien de voortzetting van het huidige artikel 246, tweede lid. Een andere opzet van de regeling is nodig vanwege zowel de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie als het veranderde vervolgingsbegrip. Dat kan als volgt worden toegelicht.

In het systeem dat oorspronkelijk aan het wetboek van 1926 ten grondslag lag, was het uitgangspunt dat een eenmaal aangevangen vervolging bij dezelfde rechtbank diende te worden voortgezet. Dat betekende tegelijk dat de zaak niet aan een ander parket kon worden overgedragen. Alleen de officier van justitie van het «eigen» parket was immers met het vervolgen van het feit voor de rechtbank belast. Aanvankelijk bestond op de regel dat een aangevangen vervolging bij dezelfde rechtbank en door hetzelfde parket moet worden voortgezet, slechts één uitzondering. Als de rechtbank onbevoegd bleek te zijn, kon de zaak worden overgedragen aan het parket van een wel bevoegde rechtbank, dat dan de zaak bij die rechtbank kon vervolgen. In 1976 kwam daar een tweede uitzondering bij. Als de zaak moest worden verenigd met een andere strafzaak die voor een andere rechtbank in onderzoek is, kon overdracht van de zaak naar het parket van die andere rechtbank eveneens plaatsvinden. Het een en ander is neergelegd in het huidige artikel 246, tweede lid.

Door de invoering van de landelijke bevoegdheid is de bevoegdheid van de officier van justitie niet langer gekoppeld aan die van de rechtbank van zijn arrondissement. Dat maakt het in theorie mogelijk dat de vervolging weliswaar wordt voortgezet bij dezelfde rechtbank als waarbij zij is begonnen, maar dat een ander parket met die vervolging wordt belast. Dat is onwenselijk. Vanaf het moment waarop een zaak bij een bepaalde rechtbank in behandeling is genomen, moet zowel voor de rechtbank als voor de verdediging duidelijk zijn met welk parket zij te maken hebben. Daarom verbiedt dit artikel de overdracht van de zaak aan een ander parket wanneer eenmaal een rechter in de zaak is betrokken. Dat is uiteraard anders in de gevallen waarvoor in het huidige artikel 246, tweede lid, een voorziening is getroffen. Wanneer in die gevallen de verdere behandeling bij een andere rechtbank plaatsvindt, ligt het in de rede dat het parket bij die andere rechtbank met die behandeling wordt belast.

Bij de formulering van het verbod is rekening gehouden met het veranderde vervolgingsbegrip waarvan het nieuwe wetboek uitgaat. Door dat veranderde vervolgingsbegrip vormt bijvoorbeeld de vordering bewaring niet langer het begin van de vervolging. Om het geldende recht materieel gezien te continueren, is daarom bepaald dat overdracht naar een ander parket niet alleen uitgesloten is als de procesinleiding is ingediend (waardoor de vervolging aanvangt), maar ook als de officier van justitie in het vooronderzoek de bewaring heeft gevorderd of op grond van artikel 2.10.1 heeft gevorderd dat de rechter-commissaris onderzoek verricht. De rechter is dan in de zaak betrokken. In deze formulering ligt een zekere beperking besloten. Het op vordering van de officier van justitie verlenen van een machtiging voor het vastleggen van telecommunicatie op de voet van artikel 2.8.13 bijvoorbeeld, is niet de uitoefening van een bevoegdheid die de rechter-commissaris in het kader van het door hem verrichte onderzoek in Boek 2, Hoofdstuk 10, is toegekend. Er is dan wel een rechter in de zaak betrokken, maar enkel voor de beoordeling of een opsporingsbevoegdheid kan worden ingezet in een zaak waarin wellicht nog geen verdachte bekend is. Als van de rechter-commissaris enkel een machtiging is gevorderd voor het afluisteren van telefoongesprekken geldt het verbod dus niet.

Artikel 1.3.9 [beginsel van eenheid van instantie]

Dit artikel is het complement van het vorige artikel. Zoals in de toelichting op dat artikel is uiteengezet, berust de systematiek van het bestaande wetboek op het uitgangspunt dat een eenmaal aangevangen vervolging bij dezelfde rechtbank dient te worden voortgezet (beginsel van eenheid van instantie). Dat uitgangspunt wordt in dit artikel overgenomen, waarbij bij de formulering ervan rekening is gehouden met het veranderde vervolgingsbegrip. In het artikel is aangegeven welke proceshandelingen van de officier van justitie meebrengen dat de «verdere behandeling» van de zaak bij dezelfde rechtbank dient te geschieden. Onder die verdere behandeling valt elke inschakeling van de rechter. De officier van justitie die bijvoorbeeld bij de rechter-commissaris van de rechtbank de bewaring heeft gevorderd, zal bij diezelfde rechtbank de gevangenhouding moeten vorderen en de procesinleiding moeten indienen. Ook zal hij, als hij een machtiging van de rechter-commissaris voor het uitoefenen van een opsporingsbevoegdheid nodig heeft, de vordering daartoe bij de rechter-commissaris van dezelfde rechtbank moeten doen. Hetzelfde geldt voor de officier van justitie die op grond van artikel 2.10.1 vordert dat de rechter-commissaris onderzoek verricht. Hij zal de procesinleiding moeten indienen bij de rechtbank waaraan die rechter-commissaris verbonden is.

De uitzonderingen die het huidige artikel 246, tweede lid, kent op het uitgangspunt dat een eenmaal aangevangen vervolging bij dezelfde rechtbank moet worden voortgezet, zijn in het artikel overgenomen, zij het deels anders geformuleerd. De eerste uitzondering betreft het geval waarin de officier van justitie van oordeel is dat de rechtbank onbevoegd is. Het zal meestal zo zijn dat de officier van justitie dat oordeel op een rechterlijke beslissing baseert. Die beslissing hoeft niet een eindvonnis te zijn. Zo kan de rechter-commissaris zich onbevoegd verklaren bij de behandeling van een vordering bewaring en de raadkamer bij de behandeling van een vordering gevangenhouding. Niet uitgesloten is dat de officier van justitie zelf, voordat de procesinleiding is ingediend, tot de ontdekking komt dat de rechtbank onbevoegd is. Als de officier van justitie tot de ontdekking komt dat hij de vordering op grond van artikel 2.10.1 bij de rechter-commissaris van een onbevoegde rechtbank heeft ingediend, kan hij de procesinleiding bij een wel bevoegde rechtbank indienen. Als de verdachte zich op dat moment in voorlopige hechtenis bevindt, zal de officier van justitie de opheffing van de voorlopige hechtenis moeten vorderen (artikel 2.5.38), waarbij de rechtbank gebruik kan maken van de bevoegdheid die zij heeft op grond van artikel 2.5.39, derde lid. In andere gevallen is een rechterlijke beslissing geen noodzakelijk vereiste om de verdere behandeling bij een andere rechtbank te doen plaatsvinden. Dat stemt overeen met het geldende recht, dat de officier van justitie de mogelijkheid geeft om een kennisgeving van niet verdere vervolging te betekenen. Die kennisgeving past niet meer in de nieuwe systematiek, maar de gedachte dat de verdere behandeling bij een andere rechtbank zonder tussenkomst van de rechter kan geschieden, is behouden.

De tweede uitzondering betreft de vereniging met een zaak waarin bij een andere rechtbank onderzoek is of wordt verricht. De herformulering van onderdeel b houdt verband met het gewijzigd vervolgingsbegrip. De aanduiding «in onderzoek» dateert uit de tijd dat het voorbereidend onderzoek bestond uit een gerechtelijk vooronderzoek dat (door de rechter-commissaris) «bij een rechtbank» werd verricht. De zaak was – en bleef – dan bij die rechtbank in onderzoek. In het nieuwe wetboek vangt de vervolging weliswaar later aan, maar omvat onderzoek door de rechtbank meer dan alleen het onderzoek op de terechtzitting (de berechting, zie artikel 1.1.7). Onder onderzoek verrichten valt ook de beoordeling door de rechter-commissaris van de vordering bewaring en het verrichten van onderzoek door de rechter-commissaris op grond van Boek 2, Hoofdstuk 10. Dergelijk onderzoek in een zaak kan echter al afgerond zijn op het moment dat de officier van justitie een zaak wil samenvoegen met die zaak. In dat laatste geval is sprake van een situatie waarin door de rechtbank «onderzoek is verricht». Ook in die gevallen kan die samenvoeging op grond van dit artikel plaatsvinden. Evenals bij het voorschrift opgenomen in artikel 1.3.8 valt de beoordeling door de rechter-commissaris of een machtiging tot het uitoefenen van een opsporingsbevoegdheid moet worden verleend niet onder «onderzoek verrichten».

Tot de indiening van de procesinleiding kan de behandeling van de zaak op grond van dit artikel (in de daarin onderscheiden twee gevallen) bij een andere rechtbank worden voortgezet. Een rechterlijke beslissing is daarvoor niet nodig.

De uitzonderingsgevallen genoemd onder a en b kunnen zich evenwel ook voordoen als de procesinleiding al is ingediend. Een rechterlijke beslissing is dan wel vereist. Voor het geval dat de officier van justitie eerst nadat hij de procesinleiding bij de rechtbank heeft ingediend, tot de conclusie komt dat de rechtbank onbevoegd is of dat de zaak samengevoegd moet worden met een zaak waarin bij een andere rechtbank onderzoek is of wordt verricht, geeft artikel 4.1.15, vierde lid, een nadere regeling. Kern daarvan is dat de procesinleiding alleen met de instemming van de voorzitter van de rechtbank kan worden ingetrokken. De officier van justitie kan vervolgens een nieuwe procesinleiding indienen bij de rechtbank waar de andere zaak in onderzoek is of is geweest. Samenvoeging van zaken tegen dezelfde verdachte na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting is mogelijk als de zaken bij verschillende procesinleidingen ter berechting zijn aangebracht en de behandeling daarvan op dezelfde terechtzitting plaatsvindt. De rechtbank kan dan de voeging bevelen (artikel 4.2.30).

Het kan zich voordoen dat de vervolging eindigt met een onherroepelijk eindvonnis over de formele vragen, dus een uitspraak inhoudende dat sprake is van nietigheid van de tenlastelegging (bijvoorbeeld wegens een onduidelijke feitomschrijving), onbevoegdheid van de rechtbank of niet-ontvankelijkheid van de officier van justitie. Volgens het geldende recht levert de wet, voor zover na een onherroepelijk einduitspraak een nieuwe vervolging kan worden ingesteld, geen belemmering op om die vervolging bij een andere rechtbank in te stellen. De artikelen 1.3.8 en 1.3.9 zijn niet bedoeld om het geldende recht op dit punt te veranderen, maar dienen als tegenwicht tegen de invoering van de landelijke bevoegdheid van de officier van justitie. In dit verband is van belang dat in het hier toegelichte artikel wordt gesproken over «verdere behandeling» van de zaak. Dit betreft niet het voortzetten (of opnieuw opstarten) van een geëindigde vervolging, waarvan sprake is in artikel 3.1.2 (voortzetting van de vervolging na een formele einduitspraak over de vragen bedoeld in artikel 4.3.1) of waarvan sprake is in artikel 4.1.15 (na intrekking van de procesinleiding).

TITEL 3.4 Opsporing

In deze titel zijn een aantal bepalingen bijeengebracht die aangeven hoe het opsporen van strafbare feiten is ingebed in de structuur van het wetboek. Vastgelegd wordt welke personen met de opsporing zijn belast en welke opsporingsambtenaren hulpofficier van justitie zijn. Ook wordt vastgelegd dat de officier van justitie het gezag over de opsporing uitoefent. Het bestaande recht wordt daarbij in grote lijnen gehandhaafd. Op onderdelen vindt aanpassing en modernisering plaats.

Artikel 1.3.10 [gewoon opsporingsambtenaren]

Dit artikel vormt de voortzetting van het bestaande artikel 141. Het geeft een opsomming van de personen die als gewoon opsporingsambtenaar met de opsporing zijn belast. In het volgende artikel wordt aangegeven wie als buitengewoon opsporingsambtenaar tot opsporing bevoegd zijn. Het onderscheid tussen gewoon en buitengewoon opsporingsambtenaren is onder meer van belang voor de toekenning van bevoegdheden. De bevoegdheid van buitengewoon opsporingsambtenaren is in beginsel beperkt tot bepaalde strafbare feiten. De bevoegdheid van de gewoon opsporingsambtenaren daarentegen heeft steeds betrekking op alle strafbare feiten. Verder is zoals blijkt uit artikel 1.3.12 de bevoegdheid van buitengewoon opsporingsambtenaren in beginsel tot een bepaald grondgebied beperkt, terwijl die van gewoon opsporingsambtenaren zich in beginsel uitstrekt tot het grondgebied van het gehele land.

Tot de gewoon opsporingsambtenaren behoort ook de officier van justitie. Hij wordt als eerste genoemd. Aan de officier van justitie komen alle bevoegdheden toe die in de wet aan opsporingsambtenaren worden toegekend. In de praktijk echter is een officier van justitie die «persoonlijk» opspoort een betrekkelijke zeldzaamheid. Zijn rol bestaat uit leiding geven. Dat komt tot uiting in artikel 1.3.14, dat bepaalt dat de officier van justitie bevelen kan geven aan de andere opsporingsambtenaren.

Artikel 1.3.11 [buitengewoon opsporingsambtenaren]

Dit artikel bevat de opsomming van de buitengewoon opsporingsambtenaren. De opsomming is overgenomen uit het huidige artikel 142. Dat geldt ook voor de overige bepalingen in het artikel. Een belangrijk verschil met de gewoon opsporingsambtenaren is dat organieke wetgeving met betrekking tot buitengewoon opsporingsambtenaren goeddeels ontbreekt. Daarvoor is het aantal organisaties waaraan buitengewoon opsporingsambtenaren zijn verbonden te groot en te uiteenlopend. Daarom voorziet dit artikel, net als nu artikel 142, in een overkoepelende regeling ten aanzien van onder meer de omvang van hun bevoegdheid, de wijze van aanstelling en de opleidingseisen.

Artikel 1.3.12 [territoir]

Het huidige artikel 146, eerste lid, begint als volgt: «De bevoegdheid van ambtenaren met de opsporing van strafbare feiten belast, is beperkt tot het grondgebied waarvoor zij zijn aangesteld». Deze bepaling stamt uit een tijd waarin het, zoals Blok en Besier schrijven, «veeleer uitzondering» was dat opsporingsambtenaren «in het geheele Rijk» tot opsporing bevoegd waren. De rijkspolitie had een onbeperkte territoriale bevoegdheid, maar de gemeentelijke politie moest binnen de grenzen van de gemeente blijven. Ook de bevoegdheid van de officier van justitie was territoriaal beperkt. «Uit den aard der zaak is de opsporingsbevoegdheid van den O.v.J. beperkt tot het arrondissement der Rechtbank, bij welke hij is aangesteld», aldus Blok en Besier (A.J. Blok & L.Ch. Besier, Het Nederlandsche strafproces, Eerste Deel, Haarlem 1925, p. 443/444). Dat dit het vanzelfsprekend geachte uitgangspunt was, blijkt ook uit het huidige artikel 148, eerste lid, dat bepaalt dat de officier van justitie ook belast is met de opsporing binnen het eigen rechtsgebied van strafbare feiten waarvan andere rechtbanken kennisnemen. De keerzijde van die medaille is dat de officier van justitie niet buiten zijn arrondissement mag opsporen, ook niet als het om feiten gaat waarvan zijn eigen rechtbank kennisneemt. Eerst in 1999 is daarop in het huidige artikel 10 een beperkte uitzondering gemaakt.

Het is tegenwoordig niet meer zo dat het uitzondering is als een opsporingsambtenaar zijn opsporingsbevoegdheid in het gehele land mag uitoefenen. Voor de officier van justitie die aangesteld is bij een arrondissementsparket geldt nog steeds een territoriale begrenzing, maar voor de andere gewoon opsporingsambtenaren geldt nu al, zoals hieronder zal worden uiteengezet, dat zij als regel bevoegd zijn om in het gehele land op te sporen. Voor buitengewoon opsporingsambtenaren geldt in beginsel nog wel een territoriale begrenzing. Het een en ander heeft ertoe geleid dat in dit artikel onderscheid wordt gemaakt tussen gewoon en buitengewoon opsporingsambtenaren. Voor gewoon opsporingsambtenaren – de officier van justitie daaronder begrepen – is het uitgangspunt dat zij in het gehele land bevoegd zijn. Voor buitengewoon opsporingsambtenaren is het uitgangspunt dat hun bevoegdheid territoriaal begrensd is.

Voor de duidelijkheid moet worden opgemerkt dat dit artikel betrekking heeft op de opsporing binnen de grenzen van het Rijk in Europa. De vraag is of binnen de landsgrenzen nog een nadere territoriale begrenzing geldt. Op de vraag of, en zo ja in hoeverre, een opsporingsambtenaar zijn bevoegdheid buiten de landsgrenzen mag uitoefenen, wordt elders in het wetboek antwoord gegeven.

Eerste lid

Naar geldend recht kan, zoals hiervoor is uiteengezet, de officier van justitie alleen binnen het eigen arrondissement opsporen. In de praktijk leidt dat niet tot problemen. Dat komt misschien doordat de officier van justitie doorgaans niet «persoonlijk» opspoort, maar de daadwerkelijke opsporing overlaat aan opsporingsambtenaren die wel bevoegd zijn om buiten het arrondissement hun werk te doen. De redenering zou dan kunnen zijn dat de leiding die de officier van justitie aan die opsporing geeft, wél binnen het eigen arrondissement plaatsvindt. De redenering zou ook kunnen zijn dat, voor zover een opsporingsonderzoek buiten het arrondissement plaatsheeft, de officier van justitie daaraan leiding geeft in zijn hoedanigheid van plaatsvervangend officier van rechtswege. Beide redeneringen hebben iets gekunstelds. Belangrijker is nog dat het uitgangspunt dat een officier van justitie aan de grenzen van zijn arrondissement is gebonden, niet meer vanzelfsprekend is. De maatschappelijke realiteit is dat de criminaliteit veel van haar lokale karakter heeft verloren en dat het daardoor, ook als het strafbare feit binnen het arrondissement is begaan, dikwijls nodig is om buiten het arrondissement onderzoek te doen. Op die realiteit moet de regeling zijn afgestemd. Het is vreemd dat voor de officier van justitie die leiding moet geven aan het onderzoek territoriale beperkingen gelden, die niet gelden voor de opsporingsambtenaren aan wie hij leiding geeft. Bij dit alles komt dan nog dat de officier van justitie een landelijke vervolgingsbevoegdheid krijgt. Een territoriaal begrensde opsporingsbevoegdheid is daarmee niet goed te rijmen. Bovendien komt een einde aan het plaatsvervangerschap van rechtswege, zodat dat niet meer als noodoplossing kan fungeren.

Tegen deze achtergrond is in het eerste lid de regel opgenomen dat de officier van justitie zijn opsporingsbevoegdheid in het gehele land kan uitoefenen. Die regel geldt nu al voor de officieren van justitie die aangesteld zijn bij het landelijk parket, het functioneel parket en het parket CVOM. Het voorschrift moet in samenhang worden gelezen met artikel 1.3.6 dat bepaalt dat de officier van justitie bij een arrondissementsparket zich in het bijzonder moet richten op strafbare feiten die door de eigen rechtbank worden berecht. Optreden ter opsporing buiten de grenzen van het arrondissement ligt in de eerste plaats in de rede als het opsporingsonderzoek dat zich richt op een strafbaar feit dat door de eigen rechtbank wordt berecht vergt dat buiten de grenzen van het arrondissement onderzoek wordt gedaan. Daarnaast kan het vanwege capaciteitsgebrek bij andere parketten wenselijk zijn een officier van justitie op voorhand in te zetten bij een bovenlokaal opsporingsonderzoek ook al is nog niet duidelijk of de zaak bij zijn «eigen» rechtbank of bij een andere rechtbank ter berechting zal worden aangebracht. In dat laatste geval hoeft, vanwege de landelijke vervolgingsbevoegdheid, de zaak niet te worden overgedragen aan een ander arrondissementsparket.

Tweede lid

Artikel 6, eerste lid, Politiewet 2012 bepaalt dat de ambtenaar van politie bevoegd is zijn taak in het gehele land uit te oefenen. Van belang daarbij is dat in artikel 25 van diezelfde wet onderscheid wordt gemaakt tussen landelijke eenheden en regionale eenheden. Het tweede lid van het genoemde artikel 6 geeft een nadere normering voor de uitoefening van de landelijke opsporingsbevoegdheid door een politieambtenaar die is aangesteld bij een regionale eenheid. Die ambtenaar moet zich onthouden van optreden buiten het gebied van tewerkstelling, «tenzij zijn optreden redelijkerwijs noodzakelijk is, dan wel ingevolge regels, gesteld bij of krachtens de wet, dan wel in opdracht of met toestemming van het bevoegd gezag over de politie». Het gaat hier om een instructienorm, die onverlet laat dat de bevoegdheid zelf niet territoriaal is beperkt.

Artikel 4, vierde lid, Politiewet 2012 bepaalt ten aanzien van de militair van de Koninklijke marechaussee die gewoon opsporingsambtenaar is dat hij, hoewel bevoegd tot de opsporing van alle strafbare feiten, zich onthoudt van optreden anders dan in het kader van de uitvoering van de politietaken die aan de Koninklijke marechaussee zijn opgedragen. Die politietaken, die in het eerste lid van het artikel worden opgesomd, kunnen optreden in het gehele land vergen. Van een territoriale beperking van de opsporingsbevoegdheid is dus geen sprake. Artikel 5 van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten ten slotte bepaalt dat de opsporingsambtenaar van een bijzondere opsporingsdienst bevoegd is zijn taak in het gehele land uit te oefenen. Tot de bedoelde taak behoort, gelet op artikel 3 van die wet, de opsporing van strafbare feiten. Ook de opsporingsambtenaren van de bijzondere opsporingsdiensten hebben dus een opsporingsbevoegdheid die niet territoriaal is beperkt.

Het tweede lid, dat betrekking heeft op de gewoon opsporingsambtenaren die in artikel 1.3.10, onderdelen b, c en d worden opgesomd en dat bepaalt dat deze opsporingsambtenaren hun bevoegdheid in het gehele land kunnen uitoefenen, stemt dus overeen met het geldende recht. De toevoeging «met inachtneming van hetgeen bij of krachtens de wet is bepaald» is opgenomen met het oog op artikel 4, vierde lid, Politiewet 2012. De formulering houdt rekening met de mogelijkheid dat ook de territoriale uitoefening van de bevoegdheden van de Koninklijke marechaussee en de opsporingsambtenaren van de bijzondere opsporingsdiensten bij of krachtens de organieke wetgeving nader wordt genormeerd. Er is vooralsnog geen reden om te veronderstellen dat van die mogelijkheid gebruik zal worden gemaakt.

Derde lid

Artikel 1.3.11 is als gezegd de voortzetting van het huidige artikel 142. Het vierde lid van dat artikel houdt onder meer in dat bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over «het grondgebied waarvoor de opsporingsbevoegdheid geldt». Daaruit volgt dat de opsporingsbevoegdheid alleen binnen een bepaald grondgebied kan worden uitgeoefend. Dat wil niet zeggen dat er altijd sprake is van een territoriaal beperkte bevoegdheid. In de akte of de aanwijzing kan worden bepaald dat het grondgebied het gehele land omvat. Van een uitzondering op de regel dat de buitengewoon opsporingsambtenaar zijn bevoegdheid alleen binnen het voor hem geldende grondgebied kan uitoefenen, is dan geen sprake.

Het artikellid geeft dus het geldende recht weer. De toevoeging «tenzij bij of krachtens de wet anders is bepaald» is zekerheidshalve opgenomen. Denkbaar is dat in de toekomst de behoefte ontstaat om buitengewoon opsporingsambtenaren incidenteel de bevoegdheid te geven om de opsporingsbevoegdheid buiten het desbetreffende grondgebied uit te oefenen. Te denken valt bijvoorbeeld aan gevallen waarin het strafbare feit binnen het grondgebied is begaan, maar de verdachte buiten dat grondgebied moet worden aangehouden. Doordat de formulering van het artikellid rekening houdt met de mogelijkheid dat een dergelijke bevoegdheid wordt toegekend, hoeft het wetboek niet te worden gewijzigd als van die mogelijkheid gebruik wordt gemaakt. Daartoe biedt het vierde lid van artikel 1.3.11, dat zoals gezegd verplicht tot een algemene maatregel van bestuur die regels stelt over onder meer het grondgebied waarvoor de opsporingsbevoegdheid geldt, een voldoende grondslag.

Artikel 1.3.13 [de hulpofficier van justitie]

Eerste en tweede lid

Een hulpofficier van justitie maakt geen deel uit van het openbaar ministerie. Zijn titel van hulpofficier lijkt hij te danken te hebben aan het feit dat hij als tussenpersoon werd gezien tussen de officier van justitie en de «lagere opsporingsambtenaren».

Er is sinds 1926 veel veranderd. De hoedanigheid van tussenpersoon heeft de hulpofficier van justitie echter tot op zekere hoogte behouden. Zo bepaalt artikel 2.1.12, eerste lid, (het huidige artikel 156) dat opgemaakte processen-verbaal door tussenkomst van de hulpofficier van justitie aan de officier van justitie worden overgedragen. De gedachte is daarbij dat de hulpofficier zo de kwaliteit van de processen-verbaal kan bewaken. Daarnaast vervult de hulpofficier een waarborgfunctie bij de toepassing van wat ingrijpender bevoegdheden. Zo is het aan de officier van justitie of de hulpofficier van justitie om te bepalen of een aangehouden verdachte wordt opgehouden voor verhoor (artikel 2.5.9, eerste lid; het huidige artikel 56a, eerste lid) en of hij vervolgens in verzekering wordt gesteld (artikel 2.5.13, eerste lid; het huidige artikel 57, eerste lid). De hulpofficier van justitie treedt hier bij wijze van spreken op als plaatsvervanger van de officier van justitie. De beschikbaarheid van een hulpofficier maakt dat de officier van justitie niet hoeft te worden ingeschakeld voor het nemen van deze beslissingen.

Van de zijde van het openbaar ministerie en van de politie is de wens geuit om de positie van de hulpofficier van justitie te versterken, en aan de hulpofficier van justitie meer beslissingsbevoegdheid toe te kennen dan naar geldend recht het geval is. Een versterking van de positie van de hulpofficier van justitie zal hand in hand zal moeten gaan met een duidelijke positionering van de hulpofficier binnen de politie, mede wat betreft opleidingseisen en toerusting voor de uitoefening van de functie. Op basis hiervan vindt in de aanloop naar het nieuwe wetboek een pilot plaats, waarbij bij wijze van experiment de daartoe aangewezen hulpofficier van justitie over toepassing van enkele relatief lichte opsporingsbevoegdheden mag beslissen, waarvoor eerst een bevel van de officier van justitie was vereist. De wettelijke grondslag voor deze pilot is opgenomen in de Innovatiewet Strafvordering (huidige artikel 570). De uitkomsten van deze pilot worden geëvalueerd en spelen een rol spelen bij de afweging om de hulpofficier van justitie in de toekomst, door middel van een aanvullingswet, uitgebreidere bevoegdheden te geven in het nieuwe Wetboek van Strafvordering (zie ook paragraaf 7.3 in het algemeen deel van deze toelichting).

In dit artikel wordt vastgelegd welke functionarissen hulpofficier van justitie zijn. Hetgeen in het huidige artikel 146a is bepaald, keert daarin met een enigszins aangepaste formulering terug. In het tweede artikellid is neergelegd wat in de aanhef van artikel 146a tot uitdrukking is gebracht. Met de grenzen van de toegekende bevoegdheid wordt niet alleen gedoeld op territoriale beperkingen die aan de bevoegdheid of haar uitoefening zijn gesteld, maar bijvoorbeeld ook op beperkingen die gelden met betrekking tot de strafbare feiten waarvoor de opsporingsbevoegdheid is verleend.

Artikel 1.3.14 [gezag officier van justitie over de opsporing]

Tot de waarborgen waarmee het opsporingsonderzoek is omringd, behoort dat het gezag daarover bij de officier van justitie ligt. De waarborgfunctie die de officier van justitie vervult, komt duidelijk tot uitdrukking in het feit dat de beslissing over de toepassing van bepaalde ingrijpende bevoegdheden in zijn handen is gelegd. Ook meer in het algemeen geldt dat de officier van justitie de rechtmatigheid van het opsporingsonderzoek moet bewaken. Daartoe beperkt het gezag van de officier van justitie zich echter niet. Hij moet ook toezien op de doelmatigheid en de kwaliteit van het opsporingsonderzoek en tevens op de opportuniteit ervan. Dit laatste vindt ook uitdrukking in artikel 1.3.15.

In dit artikel krijgt het gezag van de officier van justitie handen en voeten. Het artikel bepaalt, evenals het huidige artikel 148, tweede lid, dat de officier van justitie bevelen kan geven aan alle andere opsporingsambtenaren. Die bevelen moeten uiteraard betrekking hebben op de opsporing van strafbare feiten.

Artikel 1.3.15 [beslissing tot niet-opsporing]

Het huidige artikel 152, tweede lid, bepaalt dat het opmaken van proces-verbaal onder verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie achterwege kan worden gelaten. Met dat artikellid is mede bedoeld om een wettelijke basis te scheppen voor de beslissing om van opsporing af te zien. Opsporingsambtenaren kunnen van het instellen van een opsporingsonderzoek afzien als de strafrechtelijke vervolging van het desbetreffende strafbare feit niet opportuun moet worden geacht. Daarbij speelt ook een verantwoorde inzet van personeel en middelen een rol. Het is niet efficiënt om energie te steken in de opsporing van strafbare feiten waarvan op voorhand vaststaat dat zij door de officier van justitie zullen worden geseponeerd. De beperkte opsporingscapaciteit moet ingezet worden voor de opheldering van strafbare feiten waarvan de vervolging prioriteit heeft. Het is evenmin efficiënt als de officier van justitie in elke beslissing om van het feit geen werk te maken, moet worden gekend. Daarom is de beslissing in bepaalde gevallen in de handen van de betrokken opsporingsambtenaar gelegd. De verantwoordelijkheid voor die beslissing blijft daarbij bij de officier van justitie.

Als een strafbaar feit niet wordt opgespoord, blijft ook het opmaken van proces-verbaal achterwege. Het komt echter juister voor om, anders dan nu het geval is, de vraag of opgespoord moet worden en de vraag of van een opsporingsactiviteit proces-verbaal moet worden opgemaakt, van elkaar te onderscheiden. In dit artikel wordt de opsporingsambtenaar de bevoegdheid gegeven om van het instellen van een opsporingsonderzoek af te zien dan wel een ingesteld opsporingsonderzoek niet voort te zetten als de (verdere) opsporing niet opportuun is. Van een uitzondering op de verbaliseringsplicht is in zoverre geen sprake. Die plicht ziet op al hetgeen ter opsporing is verricht (artikel 152, eerste lid). Van opsporing die niet is verricht, kan geen proces-verbaal worden opgemaakt.

De mogelijkheid om het opmaken van proces-verbaal achterwege te laten, is in het nieuwe wetboek behouden. Deze mogelijkheid heeft een plaats gekregen in Boek 2 (artikel 2.1.10, vierde lid). Het gaat daarin niet langer mede om de bevoegdheid van het instellen van een opsporingsonderzoek af te zien. De regeling ziet uitsluitend op de vraag of, en zo ja in hoeverre, van een ingesteld onderzoek proces-verbaal moet worden opgemaakt.

In het hier toegelichte artikel is, evenals overigens in artikel 2.1.10 voor zover het gaat om uitstel of afzien van het opmaken van proces-verbaal, gepreciseerd wat de «verantwoordelijkheid van het openbaar ministerie», waarvan artikel 152, tweede lid, spreekt, inhoudt. De opsporingsambtenaar kan op grond van het hier toegelichte artikel van de uitoefening van zijn bevoegdheid tot opsporing afzien «onder verantwoordelijkheid van de officier van justitie en met inachtneming van de door het College van procureurs-generaal gegeven algemene aanwijzingen». Dat betekent dat de opsporingsambtenaar zich moet houden aan de algemene aanwijzingen (richtlijnen) die door het College van procureurs-generaal worden gegeven. De verantwoordelijkheid ligt steeds bij de officier van justitie. Die verantwoordelijkheid zal op de voorgrond treden in gevallen die niet door de algemene aanwijzingen van het College worden bestreken. Zie verder de toelichting bij artikel 2.1.10.

Artikel 1.3.16 [inlichtingenplicht en bijstand]

Eerste lid

In dit artikellid is vastgelegd dat opsporingsambtenaren aan de officier van justitie en de hulpofficier van justitie de inlichtingen verstrekken die deze nodig hebben voor de uitoefening van hun bevoegdheden. Bij die uitoefening van bevoegdheden moet niet alleen gedacht worden aan de beslissingen die een officier van justitie of een hulpofficier van justitie in een concreet opsporingsonderzoek moet nemen, maar ook aan de uitoefening van het toezicht dat zij moeten houden op de behoorlijkheid van de opsporing. Er mag geen informatie worden achtergehouden. Het gaat dan ook om gevraagde en ongevraagde verstrekking van inlichtingen.

Tweede lid

Dit artikellid bevat een bepaling die nu is neergelegd in artikel 146, tweede lid.

Artikel 1.3.17 [opsporing tijdens hoger beroep]

De officier van justitie blijft ook nadat hoger beroep is ingesteld tegen het vonnis van de rechtbank, belast met het gezag over de opsporing. De advocaat-generaal die in hoger beroep de zaak behandelt, is niet met de opsporing van strafbare feiten belast. Dat kan problemen opleveren in gevallen waarin de advocaat-generaal meent dat nader opsporingsonderzoek nodig is. Daarom bepaalt artikel 148c dat de officier van justitie de advocaat-generaal op diens verzoek de nodige bijstand verleent. In dit artikel is deze bepaling in een gewijzigde redactie overgenomen. De bijstand die de officier van justitie moet verlenen bestaat uit het geven van het bevel dat het gewenste onderzoek wordt verricht. De bevoegdheid dat bevel te geven, komt de officier van justitie toe op grond van artikel 1.3.14. Het verzoek van de advocaat-generaal heeft een verplichtend karakter. De formulering van het artikel geeft de officier van justitie geen ruimte om het verzoek naast zich neer te leggen.

Daarnaast wordt in een nieuwe bepaling (artikel 5.4.8) de bevoegdheid voor de advocaat-generaal gecreëerd om opsporingsambtenaren zelf rechtstreeks opdrachten tot opsporing te geven. Dat is niet in artikel 1.3.17 neergelegd, omdat de advocaat-generaal niet een van de in deze titel genoemde met opsporing van strafbare feiten belaste opsporingsambtenaren is (vgl. artikel 1.3.10). En ingevolge artikel 1.3.14 kan alleen de officier van justitie andere opsporingsambtenaren bevelen geven. Om die reden wordt in artikel 5.4.8 gesproken van het geven van «opdrachten» tot opsporing. In de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5.4.8 wordt deze nieuwe bevoegdheid nader toegelicht.

HOOFDSTUK 4 De verdachte en zijn raadsman

In dit hoofdstuk zijn algemene bepalingen neergelegd die de rechtspositie van de verdachte en zijn raadsman betreffen. De eerste titel is gewijd aan de verdachte, de tweede aan de raadsman. Deze titels bouwen in belangrijke mate voort op corresponderende titels uit het huidige wetboek (het betreft de huidige bepalingen uit de tweede respectievelijk de derde titel van het Eerste Boek). Evenals in het huidige wetboek is de term «raadsman» in het nieuwe wetboek gereserveerd voor de advocaat van de verdachte. Andere procesdeelnemers (getuige, slachtoffer, benadeelde partij) worden bijgestaan door een «advocaat»; niet door een raadsman. Vanwege de verbondenheid van de verdachte en zijn raadsman zijn de bepalingen die op beide procesdeelnemers betrekking hebben opgenomen in één hoofdstuk.

De bepalingen zijn eerder meer ingrijpend gewijzigd door achtereenvolgens de Wet van 5 november 2014, houdende implementatie van Richtlijn 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures (PbEU L142) (Stb. 2014, 433), de Wet van 17 november 2016, houdende implementatie van Richtlijn 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (PbEU L294) (Stb. 2016, 475) en de Wet van 17 november 2016, houdende wijziging van het Wetboek van Strafvordering en enige andere wetten in verband met aanvulling van bepalingen over de verdachte, de raadsman en enkele dwangmiddelen (Stb. 2016, 476).

Er is aanleiding om de bepalingen op een beperkt aantal punten te wijzigen. Deze inhoudelijke wijzigingen zijn bedoeld om de positie van de verdachte verder te versterken en worden hieronder toegelicht. Voor het overige zijn de huidige bepalingen in inhoudelijk opzicht ongewijzigd overgenomen.

De inhoud van dit hoofdstuk weerspiegelt de versterking van de rechtspositie van de verdachte en zijn raadsman, die de afgelopen decennia met inwerkingtreding van de hiervoor genoemde wetten haar beslag heeft gekregen. De door de genoemde wetten en dit wetsvoorstel gewijzigde bepalingen leveren een belangrijke bijdrage aan een van de centrale doelen van het nieuwe wetboek die in de algemene inleiding zijn omschreven, te weten het doel bij te dragen aan een betere voorbereiding van de vervolgingsbeslissing en – indien de zaak ter berechting wordt aangebracht – de terechtzitting («beweging naar voren»). Het eerste politieverhoor is namelijk uitgangspunt voor een aantal rechten die de verdachte vanaf dat moment kan uitoefenen, zoals het recht om de rechter-commissaris te verzoeken onderzoek te verrichten (artikel 2.10.2). Door uitoefening van deze rechten heeft de verdachte al vroegtijdig mogelijkheden om vanuit de invalshoek van de verdediging een bijdrage te leveren aan het onderzoek. Doordat de verdachte recht heeft op bijstand van een raadsman in verband met het eerste verhoor kan deze raadsman de verdachte nader over de uitoefening van zijn rechten in kennis stellen.

De drie belangrijkste inhoudelijke wijzigingen die in dit hoofdstuk ten opzichte van de huidige wettelijke regeling zijn doorgevoerd, betreffen de definitie van het begrip verdachte, de introductie van nieuwe verplichtingen om de verdachte over een aantal rechten te informeren en de regeling over de manier waarop de raadsman de justitiële autoriteiten van zijn optreden voor de verdachte in kennis stelt (door middel van een zogeheten «stelbrief»).

De definitie van het begrip verdachte is gewijzigd om deze beter te laten aansluiten bij de rechtspositie die de verdachte mede op basis van internationale rechtsinstrumenten toekomt. Zie verder de toelichting bij artikel 1.4.1.

De verplichting om de verdachte te informeren over zijn rechten is uitgebreid om de verdachte die is uitgenodigd voor verhoor en de aangehouden verdachte beter in staat te stellen hun procespositie te bepalen en verdediging te voeren. Dit wordt verder toegelicht bij artikel 1.4.4.

Aanleiding voor de wijziging van de regeling inzake de stelbrief is dat door een wijziging die met de Wet van 17 november 2016, houdende wijziging van het Wetboek van Strafvordering en enige andere wetten in verband met aanvulling van bepalingen over de verdachte, de raadsman en enkele dwangmiddelen (Stb. 2016, 476) is het huidige wetboek is doorgevoerd, in de praktijk onduidelijkheid over die regeling is ontstaan. De Hoge Raad heeft een arrest gewezen (ECLI:NL:HR:2017:2250, NJ 2018/387) dat een jurisprudentiële oplossing bood. In het wetboek is nu voorzien in een algemene regeling waarin de bepalingen over de inkennisstelling door de raadsman van zijn optreden voor de verdachte zijn geherstructureerd en gestroomlijnd.

Niet alle in het nieuwe wetboek overgenomen bepalingen uit de huidige titel over de verdachte zijn in dit hoofdstuk geplaatst. In verband met de keuze om in Titel 11.3 van Boek 1 een algemene regeling op te nemen over de inzet van tolken, is de huidige bepaling over de bijstand van een tolk bij het verhoor van de verdachte (artikel 29b) niet in dit hoofdstuk, maar in die titel verwerkt. De bepaling die ertoe verplicht om derden over