Kamerstuk

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarDossier- en ondernummer
Tweede Kamer der Staten-Generaal2011-201233348 nr. 3

33 348 Regels ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming)

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

INHOUDSOPGAVE

blz.

     

HOOFDSTUK 1.

INLEIDING

6

1.1.

Strekking wetsvoorstel

6

1.2.

Visie stelsel natuurwetgeving

7

 

Natuur en samenleving

7

 

Overheidsverantwoordelijkheid

8

 

Historie

8

 

Invloed internationale kaders

9

 

Nagoya en Europese biodiversiteitsstrategie 2020

9

 

Nederlandse inzet

10

 

Noodzaak herziening natuurwetgeving

11

1.3.

Voortraject, gebruikte bronnen en leeswijzer

13

 

Voortraject

13

 

Bronnen

14

 

Leeswijzer

14

HOOFDSTUK 2.

HOOFDLIJNEN WETSVOORSTEL EN SAMENHANG OVERIG BELEID

16

2.1.

Hoofdlijnen wetsvoorstel

16

 

Bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling (hoofdstuk 1 e.v. wetsvoorstel)

16

 

Algemene voorzieningen (hoofdstuk 1 wetsvoorstel)

17

 

Gebieden (hoofdstuk 2 wetsvoorstel)

17

 

Soorten (hoofdstuk 3 wetsvoorstel)

19

 

Houtopstanden (hoofdstuk 4 wetsvoorstel)

21

 

Besluitvormingsprocedures en beroep (hoofdstuk 5 wetsvoorstel)

21

 

Handhaving (hoofdstuk 7 wetsvoorstel)

22

 

Aansluiting omgevingsrecht

22

 

Reikwijdte

23

2.2.

Samenhang met overig beleid en andere wetgeving

24

 

Ecologische hoofdstructuur

24

 

Gebiedsgericht beleid

28

 

Optimalisatie Natura 2000 en soortenbescherming in praktijk

29

 

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

30

 

Gemeenschappelijk visserijbeleid en Visserijwet 1963

30

 

Waterbeleid en de Waterwet

31

 

Generieke milieukaders en Wet ruimtelijke ordening

31

 

Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden

32

 

Natuurschoonwet 1928

32

 

Wet luchtvaart

32

 

Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren

32

 

Plantenziektenwet

33

HOOFDSTUK 3.

HOOFDLIJNEN INTERNATIONALE VERPLICHTINGEN

35

 

Vogelrichtlijn

35

 

Habitatrichtlijn

35

 

Biodiversiteitsverdragen

37

 

Internationale handel: CITES en hout

38

 

Natuurlijk erfgoed en landschappen

39

HOOFDSTUK 4.

HUIDIGE NATUURWETGEVING

40

4.1.

Voorgeschiedenis en hoofdlijnen bestaande wetten

40

 

Natuurbeschermingswet 1998

40

 

Flora- en faunawet

42

 

Boswet

43

4.2.

Recente stappen ter verbetering van de wetgeving

43

HOOFDSTUK 5.

ALGEMENE VOORZIENINGEN

46

5.1.

Natuurvisie

46

 

Een gewijzigd perspectief

46

 

Europese biodiversiteitdoelstellingen

47

 

Rode lijsten

48

 

Samenhang tussen ecologische systemen

48

 

Landschappen

48

 

Bossen

49

 

Samenhang met beleid andere overheden

49

 

Samenhang met andere rijksvisies

50

 

Voorbereiding en actualisering natuurvisie

50

 

Doorwerking natuurvisie

51

5.2.

Bevoegdheden en verantwoordelijkheden

51

 

Overwegingen bij de keuze van decentralisatie naar de provincies

51

 

Provinciale taken

53

 

Rijkstaken

56

 

Verdeling bevoegdheden tussen de provincies

58

 

Gemeenten en regionale uitvoeringsdiensten

59

 

Afstemming tussen bestuurslagen

60

5.3.

Monitoring en onderzoek

61

 

Monitoring

61

 

Onderzoek

63

5.4.

Programmatische aanpak

64

5.5.

Zorgplicht

66

 

Algemeen

66

 

Inhoud zorgplicht

66

 

Handhaving zorgplicht

67

 

Betekenis voor Natura 2000-gebieden

68

 

Betekenis voor soortenbescherming

68

 

Meldingsplicht

69

HOOFDSTUK 6.

BESCHERMING GEBIEDEN

70

6.1.

Inleiding

70

6.2.

Aanwijzing gebieden en bepaling instandhoudingsdoelstellingen

71

6.2.1.

Kaders richtlijnen selectie en aanwijzing gebieden

71

 

Vogelrichtlijn

71

 

Habitatrichtlijn

72

 

Jurisprudentie

73

6.2.2.

Kaders richtlijnen wijziging gebiedsaanwijzing

74

 

Vogelrichtlijn

74

 

Habitatrichtlijn

74

6.2.3.

Kaders richtlijnen instandhoudingsdoelstellingen

75

6.2.4.

Implementatiewijze Nederland

77

 

Feitelijke situatie nu

77

 

Voorgeschiedenis aanwijzing en selectie Vogelrichtlijngebieden

77

 

Voorgeschiedenis aanwijzing en selectie Habitatrichtlijngebieden

78

 

Huidig wettelijk kader

79

 

Wijze van bepaling en toedeling Natura 2000-doelen

79

 

Wijziging en intrekking gebiedsaanwijzingen

81

6.2.5.

Regeling in wetsvoorstel

82

 

Wettelijke grondslag aanwijzingsbesluiten

82

 

Voorbereidingsprocedure wijziging en intrekking besluiten

83

 

Bevoegdheid Rijk

84

 

Aansluiting bij Europese doelstellingen

84

6.3.

Instandhoudingsmaatregelen

86

6.3.1.

Kaders richtlijnen instandhoudingsmaatregelen

86

 

Vogelrichtlijn

86

 

Habitatrichtlijn

86

 

Jurisprudentie

87

6.3.2.

Huidige implementatiewijze Nederland

87

 

Niet in de Natuurbeschermingswet 1998 geregelde instrumenten

87

 

Specifieke instrumenten Natuurbeschermingswet 1998

88

 

Beheerplannen

89

6.3.3.

Regeling in wetsvoorstel

93

 

Beheerplannen

93

 

Andere instrumenten

98

6.4.

Passende maatregelen

99

6.4.1.

Kaders richtlijnen passende maatregelen

99

6.4.2.

Huidige implementatiewijze Nederland

102

6.4.3.

Regeling in wetsvoorstel

102

6.4.3.1.

Algemeen

102

6.4.3.2.

Vergunningplicht als passende maatregel

103

 

Strekking en achtergrond

103

 

Vergunningplicht versus aanschrijvingsbevoegdheid

104

 

Inhoud vergunningplicht

105

6.4.3.3.

Aanschrijvingsbevoegdheid

106

 

Inhoud bevoegdheid

106

 

Algemeen verbindende voorschriften

106

6.4.3.4.

Toegangsbeperkingen

107

6.4.3.5.

Feitelijke maatregelen voor herstel of behoud

107

6.5.

Passende beoordeling plannen en projecten

108

6.5.1.

Kaders richtlijnen passende beoordeling

108

 

Bepalingen richtlijnen

108

 

Uitleg Hof en Commissie

109

6.5.2.

Huidige implementatiewijze Nederland

112

 

Wetgeving

112

 

Jurisprudentie Raad van State

113

6.5.3.

Regeling in wetsvoorstel

115

 

Algemeen

115

 

Hoofdregels

116

 

Dwingende redenen van groot openbaar belang

119

 

Aansluiting bij milieueffectrapportage

120

 

Aansluiting bij omgevingsvergunning

121

 

Bijzondere regels met het oog op lastenverlichting en duidelijkheid

123

6.6.

Beschermde natuurmonumenten en landschapsgezichten

126

6.6.1.

Beschermde natuurmonumenten

126

6.6.2.

Beschermde landschapsgezichten

128

6.7.

Bijzondere beschermingsgebieden

130

6.8.

Rechtsbescherming

131

HOOFDSTUK 7.

BESCHERMING VAN DIER- EN PLANTENSOORTEN

133

7.1.

Inleiding

133

7.2.

Algemene beschermingsregimes voor dieren en planten

133

7.2.1.

Europese en internationale kaders

133

7.2.1.1.

Inleiding

133

7.2.1.2.

Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn

133

 

Vogelrichtlijn

133

 

Habitatrichtlijn

135

 

Uitleg Europese Hof van Justitie en Europese Commissie

136

 

Reikwijdte richtlijnen

136

 

Opzetvereiste verboden

137

 

Verboden inhoudelijk

137

 

Afwijkingen beschermingsregimes

138

 

Gronden voor afwijking

139

 

Maatregelen door de lidstaten

140

7.2.1.3.

Andere internationale kaders

140

 

Verdragen van Bern en van Bonn

140

 

Biodiversiteitsverdrag

141

 

Benelux-overeenkomst jacht en vogelbescherming

141

7.2.2.

Huidige implementatiewijze Nederland

142

 

Wetgeving

142

 

Jurisprudentie Raad van State

143

 

Uitvoering

145

7.2.3.

Regeling in wetsvoorstel

146

 

Algemeen

146

 

Omzetting Europees beschermingsregime

147

 

Aanvullend beschermingsregime

149

 

Actieve maatregelen

152

 

Decentralisatie naar provincies

152

 

Aansluiting op de omgevingsvergunning

153

 

Gevolgen van het wetsvoorstel voor de praktijk

153

 

Beschermde leefomgeving

155

7.3.

Schadebestrijding, beheer en jacht

155

7.3.1.

Inleiding

155

7.3.2.

Internationale kaders

156

 

Vogelrichtlijn

156

 

Habitatrichtlijn

157

 

Verdragen van Bern en van Bonn

158

 

Benelux-overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming

158

7.3.3.

Huidige implementatiewijze Nederland

158

 

Schadebestrijding

158

 

Beheer

159

 

Jacht

161

 

Middelen voor vangen of doden

162

7.3.4.

Regeling in wetsvoorstel

163

7.3.4.1.

Planmatige, gebiedsgerichte aanpak

163

 

Algemeen

163

 

Faunabeheereenheden en faunabeheerplannen

164

 

Wildbeheereenheden

165

7.3.4.2.

Schadebestrijding

166

7.3.4.3.

Beheer

169

7.3.4.4.

Jacht

169

 

Wildlijst

169

 

De jachthouder, een redelijke wildstand, schade en het faunabeheerplan

171

 

Opening van de jacht

172

 

Jacht in Natura 2000-gebieden

173

7.3.4.5.

Ganzenbeheer

175

7.3.4.6.

Middelen voor het vangen of doden

176

7.4.

Exoten

178

7.4.1.

Inleiding

178

7.4.2.

Internationale kaders

178

7.4.3.

Huidige wetgeving

179

7.4.4.

Regeling in wetsvoorstel

180

 

Algemeen

180

 

Preventie

181

 

Uitroeiing

181

 

Populatiebeheer

182

7.5.

Bezit van en handel in bedreigde soorten

183

7.5.1.

Inleiding

183

7.5.2.

Internationale kaders

183

7.5.3.

Huidige uitvoeringswijze Nederland

184

7.5.4.

Regeling in wetsvoorstel

185

7.6.

Rechtsbescherming

187

HOOFDSTUK 8.

HOUTPRODUCTEN

188

8.1.

Inleiding

188

8.2.

Internationale kaders

188

8.3.

Bescherming Nederlands bosareaal

190

 

Feitelijke gegevens

190

 

Ontwikkeling bosbeleid in de loop der tijd

190

 

Boswet

191

 

Evaluatie

192

8.4.

Voorgestelde wettelijke regeling

192

8.4.1.

Inleiding

192

8.4.2.

Bescherming houtopstanden

192

8.4.3.

Handel in hout en houtproducten

196

8.4.4.

Rechtsbescherming

196

HOOFDSTUK 9.

HANDHAVING

197

9.1.

Algemeen

197

9.2.

Internationale kaders

197

9.3.

Huidige wetgeving

198

 

Toezicht op de naleving en opsporing van strafbare feiten

198

 

Strafrechtelijke handhaving

199

 

Bestuursrecht

201

9.4.

Wetsvoorstel

202

 

Toezicht op de naleving en opsporing van strafbare feiten

202

 

Strafrecht

202

 

Herstelsancties

203

 

Bestuurlijke boete

204

 

Gegevensuitwisseling

205

HOOFDSTUK 10.

FINANCIËLE BEPALINGEN

209

10.1.

Inleiding

209

10.2.

Tegemoetkoming in schade

209

10.2.1.

Huidige wetgeving

209

 

Natuurbeschermingswet 1998

209

 

Flora- en faunawet

210

10.2.2.

Wetsvoorstel

211

 

Schade veroorzaakt door dieren

211

 

Schade door rechtmatig overheidshandelen

212

10.3.

Retributies

212

 

Huidige wetgeving

212

 

Wetsvoorstel

213

HOOFDSTUK 11.

INTEGRAAL AFWEGINGSKADER

215

11.1.

Algemeen

215

11.2.

Probleemanalyse en instrumentkeuze

215

 

Aanleiding

215

 

Betrokkenen

216

 

Probleemanalyse

216

 

Doel

217

 

Rechtvaardiging overheidsinterventie

218

 

Instrumentkeuze

218

11.4.

Milieueffecten

220

11.5.

Bestuurlijke lasten – artikel 2 Financiële-verhoudingswet

225

 

Algemeen

225

 

Provincies

226

 

Gemeenten

228

11.6.

Gevolgen voor rechterlijke macht

228

 

Huidige wetgeving

229

 

Wetsvoorstel

229

11.7.

Advies Commissie voor Effecttoetsing

231

11.8.

Implementatie natuurwetgeving

233

HOOFDSTUK 12.

ZIENSWIJZEN

235

12.1.

Inleiding

235

 

Overzicht reacties

235

12.2.

Hoofdthema’s van commentaren

236

 

Duidelijkheid

236

 

Natuurbeleid

236

 

Decentralisatie, gedragscodes

237

 

Eigen verantwoordelijkheid eigenaren en terreinbeheerders

237

 

Soortenbescherming

238

 

Intrinsieke waarde van het dier

239

 

Beschermde natuurmonumenten

239

 

Jacht

239

12.3.

Adviezen namens decentrale overheden

239

 

Interprovinciaal Overleg

239

 

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

242

 

Unie van Waterschappen

243

HOOFDSTUK 13.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

245

BIJLAGE 1.

Transponeringstabellen wetsvoorstel natuurbescherming

301

 

Tabel 1. Natuurbeschermingswet 1998

301

 

Tabel 2. Flora- en faunawet

305

 

Tabel 3. Boswet

310

BIJLAGE 2.

TRANSPONERINGSTABELLEN

312

 

Tabel 1. Vogelrichtlijn

312

 

Tabel 2. Habitatrichtlijn

313

 

Tabel 3. Verdragen

314

BIJLAGE 3.

EUROPEES BESCHERMDE DIERSOORTEN EN PLANTENSOORTEN

317

BIJLAGE 4.

Rapport «Regeldruk Wet natuur»

*)

*) TER INZAGE GELEGD BIJ HET CENTRAAL INFORMATIEPUNT TWEEDE KAMER

HOOFDSTUK 1. INLEIDING

1.1. Strekking wetsvoorstel

Het onderhavige wetsvoorstel strekt tot vervanging van het huidige wettelijke stelsel voor de natuurbescherming, als neergelegd in de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet, door één integraal en vereenvoudigd kader. Het wetsvoorstel is het resultaat van een intensief en langdurig proces, met betrokkenheid van het maatschappelijk veld.

Al langer bestaat het besef dat de huidige natuurwetgeving erg ingewikkeld is geworden en vereenvoudigd moet worden. Vorige kabinetten hebben het initiatief genomen voor de evaluatie van de natuurwetgeving en – naar aanleiding daarvan – voor een herziening van die wetgeving. Het huidige kabinet heeft dat traject verder doorgezet. Het hecht daarbij aan een goede verbinding tussen ecologie en economie, ter versterking van de vanzelfsprekende positie die de natuurbescherming moet hebben bij de afwegingen die burgers en ondernemers in hun dagelijks handelen maken.

Het voorgestelde nieuwe stelsel neemt de Europese regelgeving als uitgangspunt. Dat is niet alleen van belang vanwege het enkele feit dat Nederland is gehouden tot nakoming van zijn internationale verplichtingen, maar vooral ook omdat de Europese regelgeving een hoog beschermingsniveau van de natuur verzekert, hoger dan de bescherming die vóór de totstandbrenging van de Europese kaders werd geboden door de nationale wetgeving. Met het oog op een goede doorwerking van de Europese beschermingskaders en maximale duidelijkheid voor burgers, ondernemers en overheden is ervoor gekozen de kern en reikwijdte van de Europese voorschriften op herkenbare wijze op formeel wetsniveau te regelen. Waar dat noodzakelijk is voor een adequate bescherming van natuurwaarden waarvoor geen specifieke bescherming is voorzien in Europese regelgeving worden op formeel wetsniveau aanvullende, als zodanig kenbare «nationale» beschermingsvoorschriften verankerd.

Met het voorgestelde stelsel worden de bezwaren ondervangen tegen het bestaande, gelaagde stelsel, dat – zoals is gebleken bij de evaluatie van de natuurwetgeving – een weinig inzichtelijk kader biedt, waar essentiële inperkingen op de reikwijdte van het formele wettelijke stelsel in gedelegeerde regelgeving zijn vastgelegd en Europese en nationale normen op ondoorzichtige wijze met elkaar zijn verweven. De intransparantie van het bestaande stelsel vormt een risico voor een goede toepassing van de Europese regels en een adequate bescherming van de natuur.

In vergelijking met de bestaande natuurwetgeving is het nieuwe stelsel aanmerkelijk eenvoudiger en toegankelijker. Het is – onder meer door vervanging van enkele individuele toestemmingsvereisten door generieke regels en nieuwe interventiemechanismen – ook minder belastend voor burgers, ondernemers en overheden. Tegelijk sluit het meer dan tevoren aan bij de verantwoordelijkheid van eenieder voor een zorgvuldige omgang met de natuur. Bij schadebestrijding, beheer en daaraan ondersteunende jacht wordt een meer streekgebonden en planmatige aanpak voorgestaan. De verschillende onderdelen van de wettelijke regeling – te weten de regelingen inzake de bescherming van gebieden, van soorten en van houtopstanden – zijn beter afgestemd op elkaar en ook op de voornemens ten aanzien van het omgevingsrecht, onder meer op het punt van procedurele integratie van plannen en besluiten inzake gebiedsontwikkeling. Het instrumentarium voor de aanpak van illegale handel in dieren en planten van beschermde soorten, illegale handel in producten daarvan en handel in illegaal geproduceerd hout of producten daarvan wordt met dit wetsvoorstel versterkt.

De normen en maatregelen als voorzien in dit wetsvoorstel strekken tot de bescherming van de kernnatuurwaarden en de houtopstanden. Zij staan niet op zichzelf, maar maken deel uit van veel groter maatregelenpakket gericht op de bescherming van natuurwaarden en het tegengaan van biodiversiteitsverlies. Daartoe behoren onder meer:

  • het concept van de ecologische hoofdstructuur, dat wordt beschermd door middel van het planologische instrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening en de bouw- en milieutoets van de omgevingsvergunning, geregeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;

  • maatregelen op het vlak van de inrichting en het beheer van het landelijk gebied, zoals subsidies voor agrarisch natuurbeheer, subsidies voor natuurbeheer door terreinbeherende organisaties en particulieren, en subsidies voor grondverwerving en inrichting;

  • de natuurfunctie ondersteunende landinrichting en herinrichting van gebieden met inzet van het landinrichtingsinstrumentarium op grond van de Wet inrichting landelijk gebied;

  • de verbetering van de milieucondities door de normering en maatregelen in het kader van onder meer de Meststoffenwet, de Wet bodembescherming, de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden en de Wet milieubeheer;

  • de verbetering van de watercondities door normering en maatregelen in het kader van de Waterwet;

  • duurzaamheidseisen en vergroening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid.

1.2. Visie stelsel natuurwetgeving

Natuur en samenleving

De grote variëteit aan ecosystemen, soorten en genetisch materiaal in de ons omringende natuur – de biodiversiteit – vertegenwoordigt een grote waarde, niet alleen in zichzelf, maar ook vanwege alles wat zij mensen biedt. De biodiversiteit behoort tot het gemeenschappelijk erfgoed van de mensheid. De instandhouding daarvan is een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid, maar daarmee ook de verantwoordelijkheid van iedere individuele mens en van de samenleving waartoe deze behoort. De vele reacties op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel tijdens de consultatieronde onderstrepen dat deze verantwoordelijkheid in de samenleving diep wordt gevoeld.

Natuur voorziet in de basisbehoeften van de mens, brengt veiligheid en draagt bij aan zijn welzijn. Wat natuur de samenleving biedt laat zich uitdrukken in verschillende diensten: productiediensten (voedsel, hout, zoet water en biomassa), regulerende diensten (waterveiligheid, waterhuishouding, CO2-opslag) en culturele en welzijnsdiensten (cultuurhistorie, genot, rust, ontspanning, gezondheid, sociale relaties). Natuur vertegenwoordigt daarmee ook belangrijke economische waarden. Meer specifiek voor de landbouw is natuur van belang als bron van teeltmateriaal en als bron van middelen voor bevruchting en gewasbescherming. Voor de visserij is de natuur van belang als leef-, foerageer- en paaigebied voor vissen. Bovendien is de aanwezigheid van natuur belangrijk voor een aantrekkelijke leefomgeving en daarmee een voorwaarde voor een gunstig vestigingsklimaat voor internationaal opererende ondernemingen. Het in een goede staat behouden en zo nodig herstellen van natuur in al haar diversiteit is van wezenlijk belang voor een duurzame samenleving en voor een vitale economie, op korte en lange termijn, voor huidige en toekomstige generaties.1

Natuur is niet alleen belangrijk voor mensen, mensen hebben ook grote invloed op natuur. Mensen dragen bij aan het beheer en de ontwikkeling van natuur. Te denken valt aan particuliere grondeigenaren, terreinbeherende organisaties en de vele vrijwilligers die zijn aangesloten bij maatschappelijke organisaties die natuurbelangen nastreven. Ook de verschillende overheden spelen hier een belangrijke rol. Behalve deze positieve invloed kunnen mensen echter ook een negatieve invloed hebben op de natuur. Zeker in dichtbevolkte landen als Nederland staat de natuur door activiteiten van mensen onder druk. Er is op nationaal, Europees en mondiaal niveau als gevolg van het steeds intensievere gebruik van de aarde sprake van achteruitgang van de biodiversiteit.2 Biodiversiteitsverlies brengt grote kosten met zich voor de samenleving als geheel, en in het bijzonder voor economische sectoren die daarvan onmiddellijk afhankelijk zijn, waaronder de agrarische sector en de daarmee verbonden industrie en handel.

Overheidsverantwoordelijkheid

Vanwege het grote algemeen belang dat natuur vertegenwoordigt, de kwetsbaarheid van natuur en de voortdurende achteruitgang van natuurwaarden, heeft de overheid zich de zorg voor de bescherming van de natuur aangetrokken. In Nederland wordt daarmee ook invulling gegeven aan artikel 21 van de Grondwet, dat bepaalt dat de zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. De bescherming van natuur door de overheid heeft in hoofdzaak twee componenten. Ten eerste zorgt de overheid voor actieve bescherming van natuur door met publieke middelen natuurgebieden en leefgebieden van bedreigde dier- en plantensoorten in Nederland te ontwikkelen en te beheren en te zorgen voor gunstige condities (bijvoorbeeld milieu- en watercondities) voor de vestiging en het behoud van deze soorten. Ten tweede zorgt de overheid voor passieve bescherming van natuur, door met wetgeving en planologische instrumenten te verzekeren dat mensen bij hun handelen rekening houden met de belangen van de natuur. Het gaat dan om het stellen van voorwaarden die een duurzaam gebruik van biodiversiteit en ecosysteemdiensten moeten verzekeren, om scheiding van ruimtelijke functies, om het verbieden van voor bedreigde soorten en hun leefgebieden schadelijke handelingen en het voorzien in effectieve mogelijkheden voor toezicht en handhaving. Deze componenten moeten bewerkstelligen dat menselijke activiteiten in balans blijven met de draagkracht van natuur en in overeenstemming zijn met het doel van een gunstige staat van instandhouding van de natuur op de langere termijn.

Historie

De Nederlandse wetgeving op dit terrein – in het bijzonder de huidige Natuurbeschermingswet 1998 (bescherming van gebieden vanwege hun natuurwetenschappelijke betekenis), de Flora- en faunawet (bescherming van wilde diersoorten en plantensoorten) en de Boswet (bescherming van houtopstanden) – staat in een lange traditie. De eerste wetgeving dateert van het begin van de vorige eeuw (Nuttige Dierenwet 1914, Boschwet 1922, Natuurschoonwet 1928, Vogelwet 1936); de jachtwetgeving is nog ouder. Deze eerste wetgeving richtte zich primair op het behoud van bossen met het oog op de houtproductie, op het behoud van natuurschoon, op de bescherming van voor de mens nuttige wilde diersoorten en plantensoorten en op regulering van de jacht. In de loop van de tijd zijn de doelstelling en de reikwijdte van de betrokken wetgeving verruimd – gebieden en soorten werden ook beschermd vanwege hun natuurwetenschappelijke betekenis – en werd het nagestreefde beschermingsniveau hoger (Natuurbeschermingswet 1968).

Invloed internationale kaders

In het bijzonder de in de laatste decennia van de vorige eeuw tot stand gebrachte internationale verdragen en Europese regelgeving leidden tot een verdere uitbreiding van de reikwijdte en het beschermingsniveau van de nationale wetgeving; daarbij werd onder meer ook bescherming geboden aan bedreigde uitheemse soorten (Wet bescherming uitheemse dier- en plantensoorten). Deze internationale juridische kaders werden tot stand gebracht vanuit het besef dat een bovennationale aanpak onontbeerlijk is. Ecosystemen en soorten houden zich niet aan landsgrenzen en maken deel uit van een groter, samenhangend biogeografisch verband. De handel in dieren en planten van bedreigde soorten heeft eveneens een internationaal karakter. Veel natuur – grote delen van de zeeën, oceanen en poolgebieden – is bovendien niet territoriaal tot een bepaald land te rekenen. Effectieve natuurbescherming vergt dus internationale samenwerking en afspraken.

De internationale kaders daterend van de laatste decennia van de vorige eeuw leggen sterk de nadruk op de eigenstandige waarde van de natuur en de verantwoordelijkheid van de mens voor het behoud van dit gemeenschappelijke natuurlijke erfgoed. Het tot stand brengen van internationale kaders diende tegelijk echter ook een wezenlijk economisch belang, omdat zij voor ondernemingen een gelijk speelveld op de wereldmarkt creëren.

Een voorbeeld van verdragsrechtelijke internationale afspraken is het Verdrag inzake biologische diversiteit,3 dat tot stand is gekomen onder de vlag van de Verenigde Naties. In dit verdrag erkennen de verdragspartijen de waarde van natuur en verplichten zij zich tot bescherming van de biodiversiteit en een duurzaam gebruik van haar bestanddelen. Een ander voorbeeld is de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten,4 ook wel het CITES-verdrag genoemd. Dat verdrag ziet op de bescherming van bepaalde in het wild levende dier- en plantensoorten tegen overmatige exploitatie tengevolge van de internationale handel. Op het niveau van de Europese Unie – destijds nog de Europese Gemeenschap – zijn in 1979 en 1992 de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn tot stand gekomen, die voorzien in de instelling en bescherming van een samenhangend ecologisch netwerk op Europese schaal (Natura 2000) en in de bescherming van in het wild levende flora en fauna op het Europese grondgebied.5 Sinds het Verdrag betreffende de Europese Unie van Maastricht (1992)6 bestaat ook de verplichting om de bescherming van het milieu, waaronder natuur, tot een integrerend onderdeel te maken van alle beleidssectoren.

Nagoya en Europese biodiversiteitsstrategie 2020

Voor de komende periode zijn richtinggevend de afspraken gemaakt tijdens de tiende bijeenkomst van partijen bij het Verdrag inzake Biologische Biodiversiteit in Nagoya in oktober 20107 en de Europese biodiversiteitsstrategie voor 2020.8 In Nagoya is onder meer afgesproken dat alle partijen de noodzakelijke acties in gang zetten om het verlies aan biodiversiteit volledig stop te zetten en te bewerkstelligen dat in 2020 alle ecosystemen weer veerkrachtig zijn. In de Europese biodiversiteitsstrategie voor 2020 wordt aangegeven hoe de Europese Unie zal bijdragen aan het realiseren van de Nagoya-afspraken.

In de biodiversiteitsstrategie staan zes doelen centraal: de volledige uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, de verbetering van ecosysteemdiensten en herstel van minimaal 15% van de gedegradeerde ecosystemen door de ontwikkeling van een groene infrastructuur, bredere toepassing van biodiversiteitsmaatregelen in het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het hanteren van het uitgangspunt van een «maximale duurzame opbrengst» voor visserij en gezond visstandbeheer, en de aanpak van invasieve exoten.

De Raad van Ministers van de Europese Unie heeft tijdens de Milieuraad van 21 juni 2011 de biodiversiteitstrategie onderschreven en geconcludeerd dat deze samen met de daarin genoemde doelen en bijbehorende acties een cruciaal instrument is voor het behalen van het overkoepelende doel voor 2020. De Raad heeft daarbij gewezen op de noodzaak van de integratie van biodiversiteit in alle relevante beleidsterreinen, zoals het visserijbeleid, het cohesiebeleid, het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het meerjarig financieel kader van de Europese Unie.9

Nederlandse inzet

Het Nederlandse natuurbeleid is in belangrijke mate gestoeld op de overtuiging dat zowel in het belang van het behoud en een duurzaam gebruik van de biodiversiteit, als in het belang van een internationaal gelijk speelveld voor ondernemingen internationale afspraken en kaders onontkoombaar zijn. Over het belang van een mondiale aanpak en – overeenkomstig de Europese biodiversiteitsstrategie 2020 – van integratie met andere beleidsterreinen bestaat in Nederland weinig discussie. Dat geldt ook voor het uitgangspunt dat bescherming en een duurzaam gebruik van biodiversiteit als een integraal onderdeel moeten worden gezien van de aanpak van andere grotere internationale uitdagingen rond voedselzekerheid, armoedebestrijding, energie, water, klimaat, vrede en stabiliteit. De afgelopen jaren heeft het belang van de uitvoerbaarheid van de concrete maatregelen om aan de biodiversiteitsdoelstellingen invulling te geven in het Nederlandse beleid meer aandacht gekregen: de inzet is gericht op afrekenbare, haalbare en betaalbare doelen en acties, en op een goede balans tussen economie en ecologie.

Wat dit laatste betreft wordt de opvatting dat economische ontwikkeling en behoud en een duurzaam gebruik van de biodiversiteit en natuurlijke bronnen goed samen kunnen gaan steeds breder gedeeld. Het kabinet wijst in dit verband ook op de aanbevelingen van de Taskforce biodiversiteit en natuurlijke hulpbronnen in zijn op 13 december 2011 uitgebrachte eindrapport «Groene groei, Investeren in biodiversiteit en natuurlijke hulpbronnen».10 Kort samengevat adviseert de taskforce om een omslag te realiseren naar een economie die is gebaseerd op de draagkracht van de aarde. «Groene groei» – de verbinding tussen economie en ecologie – betekent dat de «rente» van het ecologische kapitaal van de aarde efficiënt wordt gebruikt zonder dat kapitaal zelf aan te tasten. Het concept van «groene groei» gaat uit van investeren in natuurlijk kapitaal als het fundament van onze economie en samenleving. Het rapport noemt drie hoofdlijnen om de balans tussen het gebruik van de natuurlijke hulpbronnen en de draagkracht van de aarde te herstellen: bewustwording van de betekenis van biodiversiteit, het beter organiseren van landgebruik en de inzet van economische prikkels om het verlies aan biodiversiteit tot staan te brengen en economische groei te realiseren (vergroening van de economie). Voor de realisatie van het concept van «groene groei» komt een sleutelrol toe aan het bedrijfsleven, waarvan een groeiende groep al ver gaand met verduurzaming bezig is. Het Rijk kan de innovatiekracht, creativiteit en een duurzaam ondernemerschap bevorderen door heldere ambities te formuleren en bij te dragen aan het creëren van een gelijk speelveld en aan kaders om groene groei te verbreden en te versnellen. De Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft een zogenoemde Green Deal gesloten met het Platform Biodiversiteit, Ecosystemen en Economie11 en met een aantal andere private partijen en mede overheden. Het Rijk ondersteunt zo projecten van het bedrijfsleven, natuurorganisaties, kennisinstellingen of decentrale overheden waarmee concrete stappen naar een duurzame economie worden gezet.

Noodzaak herziening natuurwetgeving

Voor het realiseren van de opgave waarvoor we ons nationaal en internationaal zien geplaatst, zullen het beleidsinstrumentarium (zie paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting) en het wettelijke instrumentarium op orde moeten zijn. Het wettelijke instrumentarium moet heldere kaders voor de bescherming van de biodiversiteit en natuurlijke hulpbronnen bieden, zodat burgers, ondernemers en overheden weten waar zij bij hun handelen, (investerings)beslissingen en beleid rekening moeten houden. Tegelijk moet het niet onnodig belemmerend zijn voor duurzame ontwikkeling en innovatie.

Het kabinet constateert dat het huidige nationale wettelijke stelsel voor de natuurbescherming, zoals neergelegd in de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet, beziend, niet meer is toegesneden op de behoeften van deze tijd.

  • 1. Er is behoefte aan een helder, stabiel wettelijk kader, dat aansluit bij de internationale kaders voor de bescherming van de biodiversiteit. Een krachtige samenhangende internationale aanpak is een conditio sine qua non voor het stoppen van het biodiversiteitsverlies. Relevant daarvoor zijn met name de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, die in de Europese biodiversiteitsstrategie voor 2020 centraal worden gesteld als instrumenten om de biodiversiteitsdoelstellingen te realiseren. Zij beogen in een samenhangend Europees systeem de biologische diversiteit te waarborgen. De Vogelrichtlijn voorziet daartoe in de bescherming van vogels en hun leefgebieden op het Europees grondgebied van de lidstaten. De Habitatrichtlijn voorziet in maatregelen voor het in een gunstige staat behouden of herstellen van andere diersoorten en van plantensoorten, van habitats van deze soorten en van typen natuurlijke habitats, voor zover deze soorten en habitats van communautair belang zijn. De richtlijnen gaan daarbij – zoals door het Europese Hof van Justitie één en andermaal is bevestigd (zie de hoofdstukken 6 en 7 van deze memorie van toelichting) – uit van een hoog beschermingsniveau van de betrokken natuurwaarden.

    Een belangrijke tekortkoming van de huidige natuurwetgeving is dat deze nog te zeer is opgezet vanuit het oorspronkelijke nationale wettelijke stelsel, dat primair diende voor de realisatie van nationale beleidsdoelstellingen op het vlak van natuurbescherming. Dat stelsel is steeds aangepast en uitgebreid om het in overeenstemming te brengen met de internationale verplichtingen, waarbij in de loop der tijd in de formele wetten, maar veelal ook in gedelegeerde regelgeving, algemene voorzieningen zijn getroffen en uitzonderingen zijn geformuleerd om binnen de gegeven internationale kaders belemmeringen voor de praktijk waar mogelijk op te heffen. Dat heeft geleid tot een complex, gelaagd wettelijk stelsel, waarbij nationaal beleid en Europese verplichtingen op ondoorzichtige wijze zijn verweven en dat gebruikers – burgers, ondernemers, terreinbeheerders en andere overheden – weinig houvast geeft voor de beoordeling wat wel en wat niet is toegestaan. De complexiteit en de ontoegankelijkheid van het wettelijke systeem vormen een risico voor een goede doorwerking van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Dit terwijl een goede doorwerking van het grootste belang is, gegeven het hoge beschermingsniveau dat bij een goede uitvoering van die richtlijnen is verzekerd; een beschermingsniveau overigens dat aanmerkelijk hoger is dan het beschermingsniveau dat werd geboden door de oorspronkelijke nationale wetgeving vóór het van kracht worden van het Europese beschermingsregime.

    Om te komen tot een helder wettelijk systeem waarmee een goede doorwerking van het Europese recht wordt verzekerd is het aangewezen om de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn als uitgangspunt voor de nationale natuurwetgeving te nemen12 en om de kern en reikwijdte van de Europese voorschriften op herkenbare wijze op formeel wetsniveau te regelen.

    Een en ander doet overigens niet af aan het feit dat ook voor ecosystemen en soorten die niet onder de reikwijdte van deze richtlijnen vallen een adequate bescherming moet worden geboden. De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn laten nadrukkelijk de ruimte voor verdergaande of aanvullende nationale maatregelen. Daarbij bestaat echter een grotere afwegingsruimte in de verhouding tot andere maatschappelijke belangen. Het is wenselijk in de wetgeving hier een helder onderscheid in aan te brengen.

  • 2. In de Nederlandse situatie is sprake van een beperkte landoppervlakte, die intensief wordt benut en waarop veel verschillende functies moeten worden gecombineerd: wonen, bedrijvigheid, infrastructuur, recreatie en natuur. Het blijkt in de praktijk soms moeilijk deze functies in te vullen op een wijze die recht doet aan de maatschappelijke en economische behoeften en die tegelijk het belang van natuur voor de langere termijn veilig stelt, overeenkomstig het concept van «groene groei». Met inachtneming van het noodzakelijke hoge beschermingsniveau dat het wettelijke kader moet bieden, zijn verbeteringen mogelijk die het de praktijk gemakkelijker kunnen maken en ontwikkeling en innovatie waar mogelijk faciliteren. Het gaat dan om het versnellen, uniformeren en integreren van plan- en besluitvormingsprocedures, om – waar mogelijk – een integrale en samenhangende benadering van gebieden en projecten, om het schrappen van overbodige regels, om het terugdringen van lasten die gepaard gaan met vergunningaanvragen en onderzoeksverplichtingen en om een betere aansluiting bij de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven.

    Een betere aansluiting van de natuurwetgeving op het omgevingsrecht is daarbij wenselijk. Verwezen zij in dit verband naar de eerder met de Tweede Kamer besproken uitgangspunten voor de bundeling, vereenvoudiging en modernisering van het omgevingsrecht: betere aansluiting op Europese wet- en regelgeving, een ontwikkelingsgericht en integraal instrumentarium, en, tenzij zwaarwegende redenen zich daartegen verzetten, een decentrale belegging van bevoegdheden.13

  • 3. De bevoegdheidsverdeling in het huidige wettelijke systeem sluit niet optimaal aan bij de huidige inzichten over een doelmatig en doeltreffend bestuur. Volgens deze inzichten moeten bevoegdheden zoveel worden neergelegd bij één bestuurslaag die opereert op een schaalgrootte die aansluit bij de problematiek en die zo dicht mogelijk bij de burgers is gelegen. Bij het natuurbeleid is dat over het algemeen de provinciale bestuurslaag, die op het vlak van natuurbeleid een kerntaak heeft en ook een regisseursrol vervult bij de inrichting en het beheer van het landelijke gebied. Een eenduidige toekenning van samenhangende bevoegdheden aan deze bestuurslaag draagt ook bij aan vermindering van de bestuurlijke lasten.

  • 4. Het handhavingsinstrumentarium kan op onderdelen worden versterkt, in het bijzonder waar het de handel in bedreigde diersoorten betreft, onder meer door meer ruimte te creëren voor uitwisseling van gegevens binnen de overheid en door de inzet van bestuurlijke boetes.

In het licht van bovenstaande constateringen is het bestaande wettelijke systeem als neergelegd in de Natuurbeschermingswet 1998, Flora- en faunawet en Boswet herijkt. Het kabinet heeft als uitgangspunt gehanteerd dat alle natuur beschermingswaardig is, ook natuur waarvoor geen specifieke Europese beschermingsregels gelden. Daarbij is het kabinet zich ervan bewust dat veel natuurwaarden in Nederland onder druk staan en dat een adequaat beleidsinstrumentarium en een adequaat wettelijk instrumentarium noodzakelijk zijn om deze natuurwaarden weer in een gunstige staat van instandhouding te brengen. Bij de keuze voor het wettelijke instrumentarium heeft het kabinet binnen de internationaalrechtelijke kaders de ruimte gezocht om de regeldruk te verminderen en de regelgeving hanteerbaarder te maken voor de praktijk, waar dat uit een oogpunt van natuurbescherming verantwoord is. Het kabinet heeft in dat kader bij de onderscheiden natuurwaarden steeds bezien of deze voldoende worden beschermd door de minimaal ingevolge de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn te stellen regels, het niet in wettelijke voorschriften vervatte natuurbeleid of andere wetgeving. Waar dit niet het geval bleek te zijn, heeft het kabinet bezien of specifieke wettelijke instrumenten aanvullende bescherming kunnen bieden op een wijze die ook recht doet aan sociaaleconomische belangen en aan verantwoordelijkheden en bevoegdheden van andere overheden. Deze exercitie heeft geleid tot de conclusie dat in enkele gevallen bestaande instrumenten kunnen worden geschrapt, dat in sommige gevallen alternatieve instrumenten meer voor de hand liggen en dat in weer andere gevallen bestaande instrumenten meer op de praktijk kunnen worden toegesneden.

Het onderhavige wetsvoorstel – houdende een nieuw integraal stelsel voor de bescherming van natuurgebieden, soorten en houtopstanden – bevat de weerslag van de uitkomsten van deze herijking. Behalve een adequate wettelijke bescherming van de natuurwaarden verzekert het voorgestane nieuwe stelsel een beter werkbaar kader, een doelmatiger inzet van publieke en private middelen en waar mogelijk een gelijk speelveld voor internationaal opererende ondernemingen. Organisaties van ondernemingen hebben in hun adviezen over het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel op deze belangen gewezen.14 In de navolgende hoofdstukken zullen de daartoe voorgestane wijzigingen ten opzichte van het geldende systeem nader worden toegelicht.

1.3. Voortraject, gebruikte bronnen en leeswijzer

Voortraject

Het traject voor het wetsvoorstel is gestart onder het vorige kabinet, naar aanleiding van de eerder uitgevoerde evaluatie van de natuurwetgeving. De oorspronkelijke planning15 kon niet worden gerealiseerd, door het demissionair worden van dat kabinet. Het onderhavige kabinet heeft vanuit de behoefte aan een beter werkend en werkbaar wettelijk instrumentarium voor de natuurbescherming het wetsvoorstel weer opgepakt en verder vorm gegeven. Daarvoor is gebruik gemaakt van reflectie vanuit de wetenschap16 en van de uitvoerige inbreng vanuit het maatschappelijke veld.

Het maatschappelijk veld is onder meer betrokken door middel van twee zogenoemde «cocreatiesessies» in maart 2010 over soortenbescherming en exotenbeleid en door informele consultatiebijeenkomsten inzake een voorontwerp van het wetsvoorstel in juni 2011 in het kader van de toepassing van het Integraal Afwegingskader (IAK) overeenkomstig het kabinetsbeleid17 ter zake. Vervolgens heeft een brede maatschappelijke consultatieronde over het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel plaatsgevonden in de periode van 6 oktober tot 18 november 2011. De maatschappelijke consultatieronde bood eenieder de gelegenheid om via internet op het ontwerp te reageren. Daarvan hebben velen gebruik gemaakt. Uit de binnengekomen reacties blijkt een grote betrokkenheid bij de natuur, welke betrokkenheid van grote waarde is. Tegelijk is aan bijna veertig belangenorganisatie formeel om commentaar gevraagd. Naar aanleiding van de ontvangen commentaren is de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie in januari 2012 een verdere dialoog aangegaan met deze organisaties. De reacties die binnen zijn gekomen via de internetconsultatie, de commentaren van de maatschappelijke organisaties, de dialoog met deze organisaties en de reflecties vanuit de wetenschap zijn aanleiding geweest om het wetsontwerp en de memorie van toelichting op tal van onderdelen aan te passen en te verbeteren. De commentaren komen ter bestemder plaatse bij de bespreking van de verschillende onderwerpen in deze memorie van toelichting aan de orde; op de hoofdlijnen van de commentaren wordt voorts nog afzonderlijk ingegaan in hoofdstuk 12 van de memorie van toelichting.

Met het wetsvoorstel geeft het kabinet invulling aan toezeggingen aan en moties van de Tweede en de Eerste Kamer. Deze komen aan de orde in de onderdelen van deze memorie van toelichting waarin het desbetreffende onderwerp wordt behandeld.

Bronnen

Voor het opstellen van het wetsvoorstel is – behalve van de hiervoor genoemde inbreng uit het maatschappelijk veld en de wetenschap – onder meer gebruik gemaakt van:

  • het eindrapport van de evaluatie van de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet, getiteld «Over wetten van de natuur, Evaluatie van de natuurwetgeving: bevindingen en beleidsconclusies»;18

  • het in vervolg op de motie van de leden Jacobi (PvdA) en Jager (CDA)19 en de moties van het lid Van der Ham (D66) c.s.20 door het Planbureau voor de Leefomgeving in 2011 uitgebrachte rapport «Ecologische effectiviteit van natuurwetgeving»;21

  • het advies van de adviesgroep Huys over rek en ruimte in nationale en Europese regelgeving in relatie tot Natura 2000;22

  • de inbreng voor de door de toenmalige commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van de Eerste Kamer georganiseerde expertbijeenkomst over het natuurbeleid d.d. 14 maart 2011;

  • het op verzoek van de Tweede Kamer opgestelde rapport «Natura 2000 in Nederland, juridische ruimte, natuurdoelen en beheerplanprocessen»;23

  • het op verzoek van de Tweede Kamer opgestelde rapport «Stikstofdepositie en Natura 2000; een rechtsvergelijkend onderzoek»;24

  • de analyse van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van de implementatie van Natura 2000 in Nederland mede ter uitvoering van de motie van het lid Van der Staaij (SGP) c.s.,25 en de op basis van deze analyse voorgestane aanpak van Natura 2000;26

  • het advies van de adviescommissie Versnelling en Verbetering Besluitvorming Infrastructuur van 13 maart 2011 over de samenloop van natuurbescherming, infrastructuur, gebiedsontwikkeling en agrarische sector.27

Leeswijzer

In deze memorie van toelichting worden eerst de hoofdlijnen van het wetsvoorstel en de verhouding tot het overige natuurbeleid en de aanpalende wetgeving geschetst (hoofdstuk 2), waarna een bespreking plaatsvindt van de hoofdlijnen van de internationale verplichtingen op het vlak van biodiversiteit (hoofdstuk 3) en de hoofdlijnen van de vigerende natuurwetgeving (hoofdstuk 4). Vervolgens wordt ingegaan op een aantal algemene voorzieningen in het wetsvoorstel, zoals de natuurvisie, de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden, programma’s, de zorgplicht van burgers, bedrijven en overheden en de monitoring van de effecten van het natuurbeleid (hoofdstuk 5). Daarop volgt de behandeling van het voorgestelde stelsel voor gebiedsbescherming (hoofdstuk 6), het voorgestelde stelsel voor soortenbescherming (hoofdstuk 7) en het voorgestelde stelsel voor de bescherming van houtopstanden (hoofdstuk 8). Bij de hoofdstukken 6 en 7 worden bij de verschillende onderwerpen eerst de specifieke internationale verplichtingen en de huidige wijze van omzetting van die verplichtingen beschreven, en vervolgens worden de thans voorgestelde wettelijke regeling en de wijzigingen ten opzichte van het geldende wettelijke regime behandeld. Na hoofdstuk 8 komen aan de orde de wijzigingen die dit wetsvoorstel met zich brengt voor besluitvormingsprocedures en de handhaving (hoofdstuk 9), alsook de financiële bepalingen (hoofdstuk 10) en de uitkomsten van de toepassing van het integraal afwegingskader voor beleid en wetgeving (hoofdstuk 11). Na de weergave van de hoofdlijnen van de commentaren in het kader van de maatschappelijke consultatieronden en de verantwoording van de wijze waarop daarmee is omgegaan (hoofdstuk 12), wordt afgesloten met de artikelsgewijze toelichting (hoofdstuk 13).

De memorie van toelichting gaat vergezeld van drie bijlagen. Bijlage 1 bevat tabellen die de relatie tussen de voorgestelde nieuwe wetsartikelen en de bestaande bepalingen uit de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet inzichtelijk maken. Bijlage 2 bevat transponeringstabellen met betrekking tot de omzetting van de bepalingen van de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en relevante internationale verdragen. Bijlage 3 bevat een opsomming van diersoorten en plantensoorten die vallen onder de Europese beschermingsregimes voor dier- en plantensoorten (zie hoofdstuk 7 van deze toelichting). In bijlage 4 is het rapport van SIRA Consulting BV «Regeldruk Wet natuur» van 13 oktober 2011 opgenomen.28

HOOFDSTUK 2. HOOFDLIJNEN WETSVOORSTEL EN SAMENHANG OVERIG BELEID

2.1. Hoofdlijnen wetsvoorstel

Onderstaand worden de hoofdlijnen van het wetsvoorstel geschetst en worden de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de geldende wetgeving aangegeven. Een en ander wordt in de hoofdstukken 5 en volgende van de memorie van toelichting verder uitgewerkt en toegelicht.

Bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling (hoofdstuk 1 e.v. wetsvoorstel)

  • De taken en verantwoordelijkheden worden in het wetsvoorstel zoveel mogelijk bij de provincies neergelegd, overeenkomstig het uitgangspunt «decentraal tenzij». Dat geldt ook voor de taken op het terrein van de soortenbescherming en de bescherming van houtopstanden die thans bij het Rijk liggen en voor de taken van het Faunafonds. De provincies hebben de geëigende schaalgrootte voor de uitvoering en regionale invulling van het natuurbeleid, beschikken thans al over belangrijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het kader van de natuurwetgeving en hebben een regierol bij het gebiedsgerichte beleid.

  • Voor zover regie op nationaal niveau onmisbaar is, een landelijke aanpak doelmatiger is of meer helderheid biedt, sprake is van regulering van handelsketens, dan wel nationale belangen of internationale verantwoordelijkheden dit vergen, blijft het Rijk (over het algemeen de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie) over bevoegdheden beschikken. Het gaat dan met name om:

    • de uitvoering van het eerder aangehaalde CITES-verdrag (internationale handel in beschermde dier- en plantensoorten) en van de Europese regelgeving over het op de markt brengen van hout, houtproducten en zeehondenproducten;

    • de vaststelling van een samenhangende visie op het te voeren rijksbeleid met het oog op het behoud en duurzaam gebruik van de biologische diversiteit, in samenhang met het economische beleid van het Rijk;

    • de vaststelling van lijsten van op landelijke schaal bedreigde dier- en plantensoorten (rode lijsten);

    • de verantwoording in internationaal verband over de staat van de natuur en van de biodiversiteit en over getroffen maatregelen;

    • de aanwijzing van de gebieden die deel uitmaken van het Europese Natura 2000-netwerk en allocatie van natuurdoelen aan deze gebieden;

    • de verlening van vergunningen, ontheffingen en vrijstellingen, ingeval nationale belangen in het geding zijn die besluitvorming op rijksniveau vergen;

    • de goedkeuring van gedragscodes en de verlening van vrijstelling voor handelingen die overeenkomstig die gedragscode plaatsvinden;

    • het verlenen van vrijstelling aan grondgebruikers voor de bestrijding van diersoorten die in het gehele land schade veroorzaken;

    • de aanwijzing van exoten die een bedreiging voor inheemse soorten vormen en bestreden moeten worden;

    • bevoegdheden ten aanzien van de uitoefening van de jacht.

  • De verantwoordelijkheidsverdeling ten aanzien van de realisatie van de internationale biodiversiteitsdoelstellingen door middel van actief beleid is verankerd: de totstandbrenging en instandhouding van een op deze doelstellingen gerichte ecologische hoofdstructuur is de verantwoordelijkheid van de provincies; het Rijk is ervoor verantwoordelijk dat zonodig ook buiten de ecologische hoofdstructuur maatregelen met het oog op deze doelstellingen worden getroffen.

  • Het wetsvoorstel bevat geen instrumenten voor provinciale verantwoording en interbestuurlijk toezicht. Het generieke toezichtsinstrumentarium van onder meer de Provinciewet is toereikend. Een en ander doet recht aan de eigen verantwoordelijkheid van provincies en voorkomt bestuurlijke drukte.

Algemene voorzieningen (hoofdstuk 1 wetsvoorstel)

  • In een natuurvisie zal het kabinet zijn inzet ten aanzien van het nationale en internationale biodiversiteitsbeleid neerleggen en aangeven hoe daarbij de verbinding met het economisch beleid en andere beleidsvelden wordt bewerkstelligd. Natuurdoelstellingen worden in de visie waar mogelijk gekwantificeerd.

  • De Natuurbeschermingswet 1998 voorziet thans in een programmatische aanpak van de stikstofbelasting van Natura 2000-gebieden. Het gaat om een samenhangende aanpak die dwingend doorwerkt in het beleid van verschillende overheden en die verbetering van milieu- en watercondities paart aan ruimte voor bedrijfsontwikkeling. In lijn met de inzet voor het toekomstige omgevingsrecht en het streven om economie en ecologie meer met elkaar te verbinden, wordt de programmatische aanpak met dit wetsvoorstel breed inzetbaar voor Natura 2000-gebieden èn voor het soortenbeleid, niet alleen door het Rijk maar ook door provincies. Ten behoeve van de nodige flexibiliteit is op rijksniveau voorzien in gedelegeerde wetgeving voor de invulling van het programma, terwijl de essentialia in het wetsvoorstel zelf zijn geregeld. Het programma kan deel uitmaken van een ander programma dat mede van belang is voor de realisatie van de doelstellingen voor Natura 2000-gebieden of het soortenbeleid.

  • De verantwoordelijkheid van burgers, bedrijven en overheden voor natuur gaat verder dan de enkele naleving van de voor specifieke soorten en gebieden geformuleerde verbodsbepalingen: er wordt van hen ten algemene een zorgvuldige omgang met de natuur verlangd. Dit komt tot uitdrukking in de in het wetsvoorstel opgenomen zorgplicht, waarin de bestaande zorgplichtbepalingen van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet zijn geïntegreerd. Handhaving geschiedt bestuursrechtelijk.

  • In het wetsvoorstel is – overeenkomstig de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn – bepaald dat bij het treffen van maatregelen op grond van de wet rekening wordt gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsook met de regionale en lokale bijzonderheden. Bij de motivering van besluiten zal aan deze aspecten aandacht moeten worden besteed.

Gebieden (hoofdstuk 2 wetsvoorstel)

  • Het wetsvoorstel voorziet in specifieke kaders voor gebieden die op grond van internationale verplichtingen moeten worden beschermd, te weten de Natura 2000-gebieden, bedoeld in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Deze gebieden omvatten tevens de op grond van andere internationale verplichtingen te beschermen gebieden, zoals «wetlands». De voorgestelde wettelijke regeling sluit nauwkeurig aan bij de formuleringen in de richtlijnen.

  • Het thans in de Natuurbeschermingswet 1998 opgenomen specifieke beschermingsregime voor beschermde natuurmonumenten kan vervallen. Het overgrote deel van de beschermde natuurmonumenten is vanwege het Europese belang inmiddels opgegaan in de Natura 2000-gebieden en wordt beschermd overeenkomstig de kaders van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. De enkele resterende gebieden zijn van een zeer beperkte omvang en vertegenwoordigen niet een zodanig ecologisch belang, dat een specifiek beschermingsregime zoals op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 gerechtvaardigd is. De gebieden kan een adequate planologische bescherming worden geboden door middel van het instrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening; thans valt het overgrote deel van de gebieden al onder de planologische bescherming van de ecologische hoofdstructuur. De toets op de effecten op de leefomgeving vindt overeenkomstig de Wet milieubeheer plaats bij de verlening van een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

  • De bestaande mogelijkheid om beschermde landschapsgezichten (Natuurbeschermingswet 1998) en beschermde leefomgevingen (Flora- en Faunawet) aan te wijzen wordt geschrapt: de betrokken instrumenten zijn nooit gebruikt en zijn een dubbeling ten opzichte van het instrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening.

  • Voor de Natura 2000-gebieden gelden de instandhoudingsdoelstellingen die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Andere instandhoudingsdoelstellingen, ontleend aan de doelen voor beschermde natuurmonumenten die zijn opgegaan in de Natura 2000-gebieden, zijn niet langer voorwerp van het specifieke beschermingsregime voor Natura 2000-waarden. Deze doelstellingen kunnen, zoals thans vaak al het geval is, planologisch worden beschermd door inzet door provincies en gemeenten van de instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening. De toets op de effecten op de leefomgeving vindt overeenkomstig de Wet milieubeheer plaats bij de verlening van een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

  • Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid tot actualisatie van de aanwijzingsbesluiten van Natura 2000-gebieden op basis van monitoring. Kleinere wijzigingen in de aanwijzingsbesluiten kunnen zonder uitgebreide voorbereidingsprocedure worden aangepast.

  • Bij de vormgeving van beschermingsmaatregelen voor Natura 2000-gebieden wordt meer flexibiliteit geboden dan thans het geval is. Op de bestaande vergunningplicht voor lichte ingrepen wordt de «lex silencio positivo» van toepassing, wat betekent dat, als het bevoegd gezag niet binnen een bepaalde termijn op de aanvraag van een vergunning heeft besloten, de aangevraagde vergunning geacht wordt te zijn verleend. Dwingende maatregelen ter bescherming van het gebied kunnen individueel – door inzet van de «aanschrijvingsbevoegdheid» in gevallen waarin geen vergunning is verleend, of toepassing van feitelijke maatregelen – en generiek – door het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften in een provinciale verordening of ministeriële regeling – worden vormgegeven.

  • De beheerplannen – waarin de uitwerking in omvang, ruimte en tijd van de instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebieden plaatsvindt en waarin de voor die gebieden te treffen maatregelen in samenhang worden beschreven – blijven als kaderstellend instrument gehandhaafd. De terreinbeherende organisaties komt bij de opstelling van die plannen een belangrijke rol toe. Het proces van de totstandbrenging van het beheerplan – met betrokkenheid van de bewoners, ondernemers en overheden in en rond het gebied – verzekert een afgewogen maatregelenpakket en draagt bij aan het draagvlak voor die maatregelen.

    Het beheerplan is ecologisch getoetst. Ingeval overeenkomstig het beheerplan wordt gehandeld is verzekerd dat de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen niet in het geding is. De vergunningplicht is dan sowieso niet van toepassing. Ten opzichte van de bestaande regeling wordt de relatie met het soortenbeschermingsbeleid versterkt, waar, ingeval de instandhouding van de specifieke Natura 2000-waarden dat vergt, het beheerplan voor maatregelen voor het behoud of herstel van deze waarden een ontheffing kan behelzen van de soortenbeschermingsbepalingen.

    Anders dan nu het geval is, wordt voorts uitdrukkelijk geregeld dat de beheerplannen kunnen worden geïntegreerd met een ander plan dat (mede) betrekking heeft op het betrokken gebied. Gedacht kan worden aan een provinciaal milieuplan of een beheer- of ontwikkelplan voor rijkswateren. Hierdoor is – overeenkomstig de uitgangspunten voor het toekomstige omgevingsrecht – een integrale en samenhangende benadering van een gebied mogelijk met het oog op de realisatie van diverse beleidsdoelstellingen, overeenkomstig de daarvoor geldende wettelijke vereisten.

    Ook wordt de doorwerking van beheerplannen versterkt: overheden zijn – naar analogie van de regeling van de programmatische aanpak – verplicht om in het beheerplan opgenomen maatregelen waarmee zij hebben ingestemd daadwerkelijk en tijdig te nemen.

    De provincies worden – nadat de eerste beheerplannen zijn vastgesteld – bevoegd gezag voor de vaststelling van beheerplannen voor de terreinen van Staatsbosbeheer.

  • Voor projecten waarvan de effecten passend zijn beoordeeld en die zijn opgenomen in een plan dat is gericht op een optimalisering van de milieugebruiksruimte en behoud of totstandbrenging van een goede milieukwaliteit in stedelijk gebied of op bedrijventerreinen – bijvoorbeeld een samenhangend omgevingsplan voor het Rotterdamse Haven- en Industriecomplex – kan na instemming van gedeputeerde staten van de betrokken provincie snel en eenvoudig een vergunning worden verleend zonder nieuwe passende beoordeling.

  • Instrumenten zijn opgenomen om – overeenkomstig de uitgangspunten voor het toekomstige omgevingsrecht – de praktijk zoveel mogelijk duidelijkheid te verschaffen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het vaststellen van rekenmodellen of het aanwijzen van projecten waarbij significante effecten op voorhand zijn uitgesloten.

Soorten (hoofdstuk 3 wetsvoorstel)

  • Het wetsvoorstel biedt een helder, niet gedelegeerd kader waarmee op precieze wijze de specifieke voorschriften inzake de bescherming van dier- en plantensoorten als voorzien in de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn, het Verdrag van Bern29 en het Verdrag van Bonn30 worden geïmplementeerd en waarmee aanvullend bescherming wordt geboden voor dier- en plantensoorten die niet onder die specifieke voorschriften, maar wel onder de algemene verdragsrechtelijke beschermingsverplichtingen vallen:

    • 1. Voor circa 700 vogelsoorten en 100 andere diersoorten en plantensoorten geldt ingevolge de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Verdragen van Bern en van Bonn een strikt beschermingsregime. De richtlijnen voorzien in concrete verboden ten aanzien van onder meer het vangen en doden van dieren en planten van deze soorten, verstoring van de soorten en aantasting van hun rust- en voortplantingsplaatsen. Daarnaast voorzien zij in limitatief opgesomde gronden voor ontheffing van deze verboden. Bij deze verboden en ontheffingsgronden wordt in het wetsvoorstel nauwkeurig aangesloten.

      Dat betekent ook dat – anders dan in de huidige Flora- en faunawet – niet-opzettelijke handelingen niet langer strafbaar zijn. Bij vogels zijn verstoringen bovendien niet langer strafbaar als de staat van instandhouding niet in gevaar komt.

    • 2. Aanvullend geldt als beschermingsregime:

      • a. de eerder genoemde zorgplicht die van toepassing is op alle natuurwaarden in Nederland;

      • b. een verbod op het opzettelijk doden van de in de bijlage, onderdeel A, bij het wetsvoorstel genoemde dieren (zoogdieren, reptielen, amfibieën en thans op een rode lijst staande vissen, dagvlinders, libellen en kevers) (82 soorten);

      • c. een verbod op het vangen van dieren als bedoeld onder b en op het opzettelijk beschadigen van hun vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen (zoals de dassenburcht);

      • d. een verbod op het plukken of opzettelijk vernielen van in de bijlage, onderdeel B, bij de wet genoemde – thans op een rode lijst staande – vaatplanten (63 soorten, waaronder orchideeën).

      Er wordt voorzien in ruimere ontheffingsmogelijkheden, dan voor de strikt beschermde soorten gelden.

      Op ontheffingsaanvragen ten aanzien van de verboden, bedoeld onder c en d, is de hiervoor behandelde «lex silencio positivo» van toepassing. Het wetsvoorstel biedt voorts een kapstok om te regelen dat in plaats van een ontheffingsaanvraag kan worden volstaan met een melding. Naar aanleiding van de melding kan het bevoegd gezag, zo nodig met toepassing van een last onder dwangsom of bestuursdwang, optreden op basis van de zorgplichtbepaling.

      Het wettelijke systeem wordt door deze aanpassingen inzichtelijker.

  • Er komt een kleine uitbreiding van het aantal soorten dat als ondersteuning van de schadebestrijding en populatiebeheer bejaagbaar is (grauwe gans, kolgans, wild zwijn, ree, damhert en edelhert). Bestrijding van aangewezen exoten wordt – zoals nu al het geval is bij aangewezen schadeveroorzakende inheemse soorten – mogelijk zonder opdracht van gedeputeerde staten.

  • Het door faunabeheereenheden opgestelde, door gedeputeerde staten goedkeurde faunabeheerplan – en het daarvan deel uitmakende afschotplan – wordt sturend bij schadebestrijding, populatiebeheer en jacht. Een meer planmatige en samenhangende regionale aanpak wordt zo verzekerd. Een aansluitplicht bij de lokale wildbeheereenheid voor jachtaktehouders versterkt het streekgebonden karakter van schadebestrijding, beheer en jacht met het geweer nog verder. De wildbeheereenheden zijn gehouden uitvoering te geven aan het door de faunabeheereenheid vastgestelde faunabeheerplan en het daarvan deel uitmakende afschotplan.

  • Bestaande nationale regels inzake de handel in en het bezit van beschermde soorten vervallen als zij niet bijdragen aan een effectieve bestrijding van illegale handel. In dat verband zal bij het opstellen van de uitvoeringsregelgeving van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, bezien worden waar de individuele bezitsontheffingen kunnen worden vervangen door algemene regels. Bij de uitvoering van CITES staat het één-document-principe voorop.

  • De provincies hebben op grond van de bestaande wetgeving vooral taken op het vlak van beheer en schadebestrijding. Het Rijk heeft nu nog een belangrijke rol bij de uitvoering van het stelsel, bijvoorbeeld ten aanzien van de ontheffingverlening van de soortenbeschermingsbepalingen ingeval van ruimtelijke ingrepen. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het voorgestelde nieuwe stelsel van soortenbescherming met inbegrip van de taken van het Faunafonds komt in beginsel volledig bij de provincies te liggen. Een uitzondering geldt voor ontheffingverlening die betrekking heeft op enkele specifieke nationale belangen, die bij het Rijk blijft. Uitzonderingen gelden, omwille van de duidelijkheid en ter voorkoming van onnodige lasten, eveneens voor de vrijstelling verbonden aan handelingen die geschieden overeenkomstig een door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie goedgekeurde gedragscode en voor het instrument van de landelijke lijst van diersoorten die in het gehele land schade aanrichten en de daaraan verbonden landelijke vrijstelling voor schadebestrijding.

  • De huidige regels over de opleiding voor het prepareren van dode exemplaren van beschermde soorten – ingegeven door nationaal beleid – hebben geen meerwaarde uit een oogpunt van bescherming van de biodiversiteit. Zij worden met dit wetsvoorstel afgeschaft. De kooikersakte wordt geschrapt; alleen opleidingseisen blijven gelden.

Houtopstanden (hoofdstuk 4 wetsvoorstel)

  • Voor houtopstanden blijven de in de huidige Boswet opgenomen meldingsplicht en herbeplantingsplicht ingeval van houtkap bestaan, evenals de geldende mogelijkheid van een individuele ontheffing van deze verplichtingen.

    In het wetsvoorstel wordt evenwel een vrijstelling van de meldings- en de herbeplantingsplicht opgenomen, ingeval de houtkap plaatsvindt met het oog op natuurontwikkeling, met het oog op de aanleg of het onderhoud van brandgangen of overeenkomstig een door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie goedgekeurde gedragscode. Dat voorkomt onnodige lasten voor natuurbeheerders, bedrijven en overheden in gevallen waarin het belang het natuurbehoud genoegzaam is verzekerd.

  • Thans liggen de bevoegdheden in het kader van de uitvoering van de regels over houtopstanden goeddeels bij het Rijk. Veel daarmee verband houdende feitelijke vaststellingen geschieden evenwel door de provincies. In het voorgestelde nieuwe stelsel komen ook de formele bevoegdheden (ontheffingverlening, oplegging kapverbod) bij de provincies te liggen.

  • Het wetsvoorstel bevat het kader voor de uitvoering van Europese wetgeving die strekt tot bestrijding van de handel in illegaal gekapt hout.

Besluitvormingsprocedures en beroep (hoofdstuk 5 wetsvoorstel)

De besluitvormingsprocedures (voorbereidingsprocedure, termijn beslissing, bevoegd gezag e.d.) en de procedure voor beroep bij de bestuursrechter verschillen in de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet. In het wetsvoorstel zijn deze procedures gelijk getrokken. Van belang daarbij is met name:

  • dat de gelijkvormige regeling inzake het bevoegd gezag verzekert dat bij een activiteit die besluiten vergt in het kader van meer beschermingsregimes (gebieden, soorten, houtopstanden) een samenhangende belangenafweging is geborgd en sprake is van één loket (zie ook hierna onder het kopje «aansluiting omgevingsrecht»);

  • dat voor de op grond van dit wetsvoorstel te nemen besluiten dezelfde beslistermijn geldt van dertien weken, die met ten hoogste zeven weken kan worden verlengd. Deze voorgestelde duur is nodig voor een zorgvuldige besluitvorming gezien de vaststellingen en toetsen die ingevolge de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn moeten worden gedaan, onderscheidenlijk uitgevoerd. Tegelijk wordt met de gestelde termijnen recht gedaan aan de behoefte van burgers en ondernemers om zo snel mogelijk duidelijkheid van de overheid te verkrijgen;

  • dat tegen besluiten beroep in twee instanties openstaat: beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zoals dat nu al voor besluiten op grond van de Flora- en faunawet geldt. Hiermee wordt de rechtsbescherming ook gelijk getrokken met de rechtsbescherming tegen besluiten op de aanvraag om een omgevingsvergunning (zie ook hierna onder het kopje «aansluiting omgevingsrecht»).

Handhaving (hoofdstuk 7 wetsvoorstel)

  • Naast de in de huidige wetgeving bestaande handhavingsmogelijkheden wordt met dit wetsvoorstel de mogelijkheid van bestuurlijke boetes geïntroduceerd. Bestuurlijke boetes zijn mogelijk voor overtredingen van administratieve verplichtingen in het kader van de regels omtrent de handel in dieren en planten van bedreigde soorten en de regels omtrent de handel in illegaal gekapt hout. In andere gevallen zal gebruik kunnen worden gemaakt van de mogelijkheid van afdoening via de bestuurlijke strafbeschikking (Wet OM-afdoening). Met deze instrumenten wordt een adequatere en snellere reactie op wetsovertredingen mogelijk.

  • Voor een betere bestrijding van de illegale handel in bedreigde soorten en producten daarvan wordt bovendien een basis gecreëerd voor uitwisseling van databestanden bij de relevante toezichthouders en opsporingsdiensten om gerichter en effectiever onderzoek mogelijk te maken.

  • Onder meer ter versterking van de aanpak van illegale handel wordt de strafmaat van het aan de handel voorafgaande illegaal doden of vangen van beschermde dieren (stroperijdelicten) verhoogd, zodanig dat deze gelijk wordt getrokken met de strafmaat die voor illegale handel geldt.

Aansluiting omgevingsrecht

  • De natuuraspecten moeten, voor zover zij voor ruimtelijke ontwikkelingen relevant zijn, in een zo vroeg mogelijk stadium worden betrokken bij de totstandkoming van ruimtelijke plannen en projecten. De Commissie Elverding wees in haar rapport «Sneller en Beter» uit 2008 al op het belang van investering in het voortraject31, evenals de adviescommissie Versnelling en Verbetering Besluitvorming Infrastructuur in haar in paragraaf 1.3 van deze memorie van toelichting aangehaalde advies van 13 maart 2011. Ook bij de herijking van het omgevingsrecht zal dit een belangrijk ijkpunt zijn. Dit wetsvoorstel voorziet dan ook zoveel mogelijk in procedurele integratie van de uit te voeren natuurtoets in andere planvorming en besluitvorming:32

    • voor locatiegebonden ingrepen die in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn vermeld en die ook effecten op de natuur kunnen hebben, worden de natuuraspecten betrokken bij de omgevingsvergunning die op grond van die wet wordt aangevraagd; een afzonderlijke Natura 2000-vergunning of een soortenontheffing op grond van deze wet is niet aan de orde. De initiatiefnemer kan bij de omgevingsvergunning kiezen voor fasering en bijvoorbeeld eerst de natuurtoets uitvoeren en daarna eventuele andere noodzakelijke toetsen;

    • ingeval in andere wetgeving wordt voorgeschreven dat de natuurtoets wordt betrokken bij een in die wetgeving voorzien besluit – zoals in de Tracéwet is gebeurd bij het tracébesluit – vervalt de Natura 2000-vergunningplicht. Dat geldt ook voor projecten die zijn opgenomen in omgevingspprogramma’s en die passend zijn beoordeeld;

    • programma’s voor de realisatie van doelstellingen voor Natura 2000-gebieden of op het vlak van soortenbeleid kunnen – anders dan in de huidige wetgeving het geval is – deel uitmaken van andere programma’s die mede voor die doelen van belang zijn (zie het begin van deze paragraaf, onder het kopje «algemene voorzieningen»). Beheerplannen voor Natura 2000-gebieden kunnen – anders dan in de huidige wetgeving het geval is – onderdeel uitmaken van andere plannen of programma’s (zie hiervoor onder het kopje «gebieden»);

    • de voor plannen en projecten verplichte passende beoordeling kan onderdeel uitmaken van de milieueffectrapportage.33 De initiatiefnemer kan er evenwel ook voor kiezen om de milieueffectrapportage los van de passende beoordeling op te stellen en het specifieke onderzoek van de passende beoordeling bijvoorbeeld pas uit te voeren als uit de milieueffectrapportage een beter beeld is verkregen ten aanzien van de voor het milieu meest gunstige uitvoeringsvariant. De initiatiefnemer kan van geval tot geval beslissen wat in de gegeven specifieke omstandigheden het snelst of het best is. In de huidige wetgeving is ten aanzien van plannen nog sprake van een verplichte koppeling;

    • de zorgplicht (zie hiervoor) betekent voor bestuursorganen dat zij de natuuraspecten steeds meewegen in hun handelen en besluitvorming en dat zij zo nodig de geëigende maatregelen treffen om schadelijke effecten te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken.

  • Overeenkomstig de eerder aangehaalde uitgangspunten voor het toekomstige omgevingsrecht wordt in het wetsvoorstel nauwkeurig aangesloten bij het Europese recht (zie hiervoor onder het kopje «soorten»).

  • De mogelijkheid voor de inzet van een programmatische aanpak wordt verruimd (zie hiervoor onder het kopje «algemene voorzieningen»).

  • Bij het vaststellen van rekenmodellen voor de bepaling van effecten van projecten op Natura 2000-gebieden wordt maximaal ingezet op integratie met rekenmodellen in het omgevingsrecht.

  • De Wet ruimtelijke ordening biedt de nodige instrumenten om de planologische bescherming van natuurwaarden of de ruimtelijke doorwerking van beheerplannen voor Natura 2000-gebieden te verzekeren. Op provinciaal niveau kan dat bijvoorbeeld door inzet van het provinciaal inpassingsplan. Ook het toekomstige omgevingsrecht zal hiertoe adequate instrumenten bieden. Aanvullende maatregelen op dat vlak zijn derhalve niet in dit wetsvoorstel opgenomen.

Het kabinet heeft vastgesteld dat het voorstel voor de Wet natuurbescherming voldoet aan de – in paragraaf 1.2 van deze memorie van toelichting genoemde – uitgangspunten zoals deze in het kader van de herijking van het omgevingsrecht voor de toekomstige Omgevingswet zijn geformuleerd. Het voorstel draagt bij aan doelstellingen van de Omgevingswet en is afgestemd op de uitgangspunten daarvan. Er doen zich geen conflicten voor die aan een procedurele integratie van essentiële ruimtelijke afwegingen en aan het in een zo vroeg mogelijk stadium betrekken van de natuuraspecten bij gebiedsontwikkeling in de weg staan. Omdat de voorgestelde begrippen en definities aansluiten op de Omgevingswet, kunnen relevante onderdelen van het voorstel voor de Wet natuurbescherming relatief eenvoudig worden ingepast in de Omgevingswet. Dat wordt lopende het wetstraject van de Omgevingswet uitgewerkt.

Reikwijdte

Het wetsvoorstel bestrijkt de onderwerpen die nu worden geregeld in de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet. Regimes van algemene aard die eveneens van belang zijn voor de bescherming van natuur, zoals de ruimtelijke ordening, vallen hier buiten. Dat betekent bijvoorbeeld dat de bescherming van de ecologische hoofdstructuur, die via bestemmingsplannen wordt verwezenlijkt, buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel valt. De mogelijkheden voor de regeling van de bescherming van de ecologische hoofdstructuur in het onderhavige wetsvoorstel zijn onderzocht, overeenkomstig de op 26 november 2008 door de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de Tweede Kamer gedane toezegging.34 Het kabinet heeft geconstateerd dat de voorgestane planologische bescherming op grond van de Wet ruimtelijke ordening volstaat (zie hierna paragraaf 2.2 van de memorie van toelichting), behalve voor de Natura 2000-gebieden binnen de ecologische hoofdstructuur. Voor deze laatste gebieden moet op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn een bijzondere bescherming worden geboden, waartoe het onderhavige wetsvoorstel strekt. Wel wordt de verantwoordelijkheid van de provincies voor de totstandbrenging en instandhouding van de ecologische hoofdstructuur met het oog de realisatie van de internationale biodiversiteitsdoelstellingen in dit wetsvoorstel verankerd (zie ook paragraaf 5.2 van deze memorie van toelichting), met als pendant de verantwoordelijkheid van het Rijk om zo nodig ook buiten de ecologische hoofdstructuur actieve maatregelen te treffen met het oog op deze doelstellingen (zie paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting). De inzet van het Rijk ten aanzien van de ecologische hoofdstructuur en het actieve soortenbeleid in samenhang met de andere onderdelen van het biodiversiteitsbeleid en het omgevingsrecht zullen onderwerp zijn van de natuurvisie waarin dit wetsvoorstel voorziet (zie paragraaf 5.1 van deze memorie van toelichting).

Het wetsvoorstel is niet van toepassing op het grondgebied van de openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba (BES). Voor deze delen van Nederland geldt de Wet grondslagen natuurbeheer en -bescherming BES. Deze wet bevat de grondslagen voor de uitvoering van de verschillende natuurbeschermingsverdragen die op de eilanden gelden.

Voor de handhaving van een separaat regime is gekozen, omdat de flora en fauna op en rond de eilanden zeer verschillend zijn van die op het Europese grondgebied van Nederland en omdat de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Europese verordeningen ter uitvoering van het CITES-verdrag niet op de eilanden van toepassing zijn. De eilanden maken immers geen deel uit van het grondgebied van de Europese Unie. Voor de eilanden gelden voorts verschillende specifieke regionale verdragen, zoals het Verdrag inzake de bescherming en ontwikkeling van het mariene milieu in het Caraïbisch gebied35 en het SPAW-protocol bij dat verdrag.36

2.2. Samenhang met overig beleid en andere wetgeving

De kaders voor de bescherming van Natura 2000-gebieden, soorten en houtopstanden als voorzien in dit wetsvoorstel staan niet op zichzelf. Onderstaand wordt ingegaan op de samenhang met de verschillende beleidsinstrumenten, lopende beleidstrajecten en wettelijke kaders die mede van belang zijn voor de realisatie van de doelstellingen van het natuurbeleid zoals geschetst in paragraaf 1.2 van deze memorie van toelichting.

Ecologische hoofdstructuur

De ecologische hoofdstructuur is een stelsel van ecologisch hoogwaardige natuurgebieden; de Natura 2000-gebieden maken daar deel van uit. De ecologische hoofdstructuur is een belangrijk beleidsinstrument voor de bevordering en het behoud van biodiversiteit. In veel reacties op het voorontwerp van het onderhavige wetsvoorstel tijdens de consultatieronde is dit belang benadrukt.37 De ecologische hoofdstructuur stelt het leefgebied van soorten veilig en helpt te voorkomen dat planten en dieren in gebieden geïsoleerd raken en uitsterven. De ecologische hoofdstructuur is onderdeel van het actieve beleid om bedreigde dier- en plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding te brengen. Zij is niet alleen onderdeel van het op grond van onder meer de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn vereiste beleid voor het behoud van bedreigde soorten in het algemeen; zij ondersteunt ook de realisatie van de natuurdoelstellingen specifiek in de Natura 2000-gebieden, voor welke gebieden het onderhavige wetsvoorstel overeenkomstig deze richtlijnen een eigenstandig beschermingsregime bevat. Behalve om uitwisseling van soorten en genetische vernieuwing, gaat het om de functie die de ecologische hoofdstructuur heeft als groene buffer tegen schadelijke invloeden en om ondersteunende functies, zoals de uitbreiding van het foerageergebied voor soorten in de Natura 2000-gebieden. De natuurwaarden waarvoor Natura 2000 is ingesteld liggen niet alleen in Natura 2000-gebieden maar ook daarbuiten, in het bijzonder in de ecologische hoofdstructuur. De optelsom van deze natuurwaarden is vaak nodig om landelijk gezonde populaties te realiseren. Een sterke, veerkrachtige ecologische hoofdstructuur creëert ruimte voor economische ontwikkeling, omdat potentieel schadelijke invloeden van die ontwikkelingen dan niet onmiddellijk zo’n sterke impact hebben en de te beschermen dier- plantensoorten in gevaar brengen.

Voor de realisatie van de ecologische hoofdstructuur zijn de provincies verantwoordelijk. Zij subsidiëren de verwerving van gronden, de inrichting en het beheer. De inrichting en het beheer van de tot de ecologische hoofdstructuur behorende natuurgebieden geschieden door terreinbeherende organisaties, particulieren en agrariërs. Subsidiëring vindt onder meer plaats op grond van de provinciale Subsidieverordening natuur en landschapsbeheer en de Subsidieregeling kwaliteitsimpuls natuur en landschap. De bekostiging van de provinciale subsidies geschiedde in het verleden voor een belangrijk deel met rijksmiddelen (zie hierna onder «gebiedsgericht beleid en WILG»).

De natuurgebieden die behoren tot de ecologische hoofdstructuur en hun functies worden planologisch beschermd. De planologische bescherming betekent – kort gezegd – dat geen nieuwe bestemmingen worden toegestaan die per saldo leiden tot een significante aantasting van de oppervlakte, de wezenlijke kenmerken en de samenhang van de ecologische hoofdstructuur; daarop wordt getoetst bij de verlening van een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Daarnaast geldt de algemene milieutoets op grond van de Wet milieubeheer, die eveneens via de omgevingsvergunning zijn beslag krijgt. Bovendien is het gros van de betrokken natuurterreinen eigendom van organisaties die als oogmerk natuurbescherming hebben en die als eigenaar beperkingen kunnen stellen aan het gebruik van hun terreinen, zodanig dat dit in overeenstemming is met de nagestreefde natuurdoelstellingen. Voor de delen van de ecologische hoofdstructuur die geen Natura 2000-gebied zijn volstaat deze bescherming, tezamen met het overige beleid en de overige wettelijke instrumenten voor de bescherming van natuurwaarden als geschetst in de volgende onderdelen van de onderhavige paragraaf, waaronder subsidies voor bedrijfsaanpassingen of voor bedrijfsverplaatsingen alsmede de toepassing van landinrichting en de instrumenten van de verschillende milieuwetten. Alleen voor Natura 2000-gebieden is een specifiek aanvullend beschermingsregime aangewezen, overeenkomstig de eisen die de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn op dit punt stellen (zie hoofdstuk 6 van deze memorie van toelichting).

Een van de verschillen met het specifieke beschermingsregime zoals dat uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn voortvloeit voor Natura 2000-gebieden is dat het planologische regime ter bescherming van de ecologische hoofdstructuur als zodanig geen externe werking kent: het planologische beschermingsregime geldt alleen voor bestemmingen binnen de ecologische hoofdstructuur. Wel kunnen uiteraard afzonderlijk planologische beperkingen worden gesteld aan bestemmingen in gebieden die grenzen aan de ecologische hoofdstructuur, zoals bepaalde vormen van bedrijvigheid of bepaalde bouwwerken, als de provincies dat wenselijk achten voor de bescherming van wezenlijke waarden en kenmerken binnen de ecologische hoofdstructuur. Ook hier kunnen de natuurfunctie ondersteunende instrumenten van gebiedsgericht beleid worden ingezet.

De grote wateren (Noordzee, Waddenzee, Eems, Dollard, IJsselmeer, Deltawateren en de grote rivieren) maken ook onderdeel uit van de ecologische hoofdstructuur. Op deze wateren is het planologische beschermingsregime niet van toepassing. Door Rijkswaterstaat wordt een integraal beheer van deze wateren toegepast, waarin de ecologische doelstellingen nadrukkelijk een plaats hebben.

Op 20 september 2011 is tussen het Rijk en de provincies een onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur38 gesloten, ter uitwerking van de paragraaf over natuur en landelijk gebied in de bestuursafspraken 2011–2015 tussen Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen.39 In dit akkoord zijn onder meer de uitgangspunten neergelegd aan de hand waarvan de provincies een herijkte ecologische hoofdstructuur realiseren. Ter verduidelijking van en in aanvulling op het onderhandelingsakkoord hebben de partijen op 7 december 2011 een aanvullend akkoord gesloten.40 Bovendien hebben de partijen op 8 februari 2012 uitvoeringsafspraken gemaakt.41 Tezamen worden het onderhandelingsakkoord, het aanvullende akkoord en de uitvoeringsafspraken in het navolgende aangeduid als «bestuursakkoord natuur». Het bestuursakkoord natuur is in de Tweede Kamer der Staten-Generaal behandeld.42 Op het moment van schrijven van deze memorie van toelichting hadden nagenoeg alle provincies met het akkoord ingestemd of aangegeven mee te werken aan de uitvoering van het akkoord. Het kabinet heeft – daartoe opgeroepen door een motie van de leden Koopmans (CDA), Lodders (VVD) en Dijkgraaf (SGP)43 – besloten de afspraken in het bestuursakkoord natuur verder bij de invulling van zijn beleid en de vormgeving van de wetgeving als uitgangspunt te nemen, in voorkomend geval ook ten aanzien van de provincies die niet hebben ingestemd.

De herijking van de ecologische hoofdstructuur is ingegeven door de toestand van de overheidsfinanciën, waardoor het belang van meer focus in het natuurbeleid en een meer doelmatige besteding van de beschikbare middelen verder is vergroot, maar ook door de wens om meer tempo te maken met de daadwerkelijke realisatie van de ecologische hoofdstructuur; dat laatste is in het belang van de natuur èn in het belang van burgers en ondernemers in en rond de betrokken gebieden die behoefte hebben aan duidelijkheid over eventuele beperkingen die de natuurfunctie van de gebieden met zich kan brengen. De ecologische hoofdstructuur wordt overeenkomstig de afspraken in het bestuursakkoord natuur kleiner dan oorspronkelijk beoogd, maar ook kwalitatief beter. De voldoening aan de internationale verplichtingen op het vlak van biodiversiteit en de Kaderrichtlijn Water,44 waaronder begrepen het op orde brengen van de water- en milieucondities, staat bij de herijkte ecologische hoofdstructuur voorop. Op grond van het bestuursakkoord natuur zetten de provincies de door het Rijk gedecentraliseerde middelen voor beheer die voorheen deel uitmaakten van het investeringsbudget landelijk gebied (zie hierna), te weten 105 miljoen euro per jaar, gericht in op de realisatie van deze doelstellingen in, naast circa 65 miljoen euro aan eigen provinciale middelen.

De herijkte ecologische hoofdstructuur moet overeenkomstig het bestuursakkoord natuur in 2021 door de provincies zijn gerealiseerd, dat wil zeggen dat de natuurterreinen dan moeten zijn ingericht en in beheer moeten zijn. In het akkoord is een ontwikkelopgave opgenomen bestaande uit 17 000 hectare verwerving en functieverandering van gronden en 40 000 hectare inrichting van gronden ten behoeve van natuur. De realisatie van deze opgave geschiedt overeenkomstig het akkoord – kort samengevat – door inzet van vrijkomende gronden, herbestemde gronden en ruilgronden die ter beschikking van de provincies en het Rijk staan. De middelen voor het beheer van gronden die deel uitmaken van de herijkte ecologische hoofdstructuur worden naar de provincies gedecentraliseerd. Overeenkomstig het begrotingsakkoord 201345 heeft het Rijk met ingang van 2013 extra middelen beschikbaar voor het afronden en inrichten van robuuste natuurgebieden; deze middelen komen naast in het begrotingsakkoord voorziene specifieke middelen voor herstelbeheer in stikstofgevoelige gebieden en hydrologische maatregelen ten behoeve van Natura 2000-gebieden.

Ter beperking van de zogenoemde planologische schaduwwerking is in het bestuursakkoord natuur afgesproken dat de herijkte ecologische hoofdstructuur op 1 juli 2013 door de provincies zal zijn begrensd in een provinciale verordening op grond van artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening; het gaat daarbij om regels waaraan de gemeentelijke bestemmingsplannen moeten voldoen. In de verordening zullen de provincies ook de wezenlijke kenmerken en waarden van de gebieden behorende tot de ecologische hoofdstructuur aanwijzen en regels opnemen die de bescherming, instandhouding en ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden verzekeren. Een en ander wordt ook als medebewindstaak aan de provincies opgedragen bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 4.3 van de Wet ruimtelijke ordening. Verwezen zij naar de in voorbereiding zijnde wijziging van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening, waarvan het ontwerp op 11 juli 2011 bij beide Kamers der Staten-Generaal is voorgehangen. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet voorts in de verankering van de verantwoordelijkheid van de provincies voor de totstandbrenging en instandhouding van een ecologische hoofdstructuur ter realisatie van de internationale biodiversiteitsverplichtingen; deze verantwoordelijkheid komt naast de verantwoordelijkheid die de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie overeenkomstig het bestuursakkoord natuur heeft om zo nodig ook buiten de ecologische hoofdstructuur actief beleid te voeren met het oog op de realisatie van deze doelstellingen (voorgesteld artikel 2.10).

Over de effecten van de voornemens ten aanzien van de ecologische hoofdstructuur heeft het Planbureau voor de Leefomgeving advies aan het kabinet uitgebracht.46 Het planbureau onderscheidt voor de prognose van de effecten een minimale en een maximale variant van beleidsuitwerking. Het kabinet gaat ervan uit dat bij de realisatie van de ecologische hoofdstructuur overeenkomstig het bestuursakkoord natuur maximale effecten worden gerealiseerd, onder meer omdat het tempo van inrichting van de ecologische hoofdstructuur overeenkomstig het akkoord aanmerkelijk wordt verhoogd ten opzichte van de afgelopen jaren. Bovendien komt de focus bij inrichting meer te liggen op de voor de internationale natuurdoelstellingen vereiste kwaliteit. Met de maximale variant wordt in ieder geval een beter ecologisch effect gesorteerd dan met het beheer van de ecologische hoofdstructuur zoals dat in 2010 een feit was. Het kabinet gaat ervan uit dat met de herijkte ecologische hoofdstructuur – naast de wettelijke bescherming van habitats en soorten overeenkomstig dit wetsvoorstel – een wezenlijke bijdrage wordt geleverd aan de realisatie van de internationale biodiversiteitsdoelstellingen. Het wijst er daarbij op dat met de extra middelen die overeenkomstig het begrotingsakkoord 2013 met ingang van 2013 beschikbaar komen voor onder meer het afronden en inrichten van robuuste natuurgebieden, herstelbeheer en hydrologische maatregelen een extra kwaliteitsimpuls wordt gegeven, waarvan de effecten nog niet konden worden meegenomen in het advies van het Planbureau voor de Leefomgeving. In 2016 zal een evaluatie worden uitgevoerd waarbij onder meer getoetst wordt of de ontwikkelopgave van 17 000 hectare verwerving of functieverandering en 40 000 hectare inrichting in combinatie met andere te nemen maatregelen toereikend is voor het realiseren van de internationale verplichtingen.

Onderdeel van de ecologische hoofdstructuur zijn de nationale parken. Deze parken kennen geen eigenstandig wettelijk beschermingsregime. Ook hier zijn de provincies verantwoordelijk voor de planologische bescherming en het beheer. Het Rijk behoudt een verantwoordelijkheid ten aanzien van de toekenning en intrekking van het predicaat «nationaal park». Verwezen zij naar de toelichting bij het voorgestelde artikel 8.3 in hoofdstuk 13 van deze memorie van toelichting.

Gebiedsgericht beleid

Het gebiedsgerichte beleid – dat ziet op de wijze van fysieke inrichting en beheer van het landelijk gebied – kan een belangrijke ondersteuning bieden voor de realisatie van de natuurdoelstellingen. Het gaat dan niet alleen om de inrichting en het beheer van de natuurgebieden die onderdeel uitmaken van de in het voorgaande besproken ecologische hoofdstructuur, maar ook om de aanleg en het onderhoud van voor de uitwisseling en bescherming van soorten belangrijke landschapselementen, om het creëren van leefgebieden voor bedreigde soorten, om waterbeheer, om afstemming van de aard van agrarische bedrijfsvoering op groene diensten als weidevogelbeheer en onderhoud van landschapselementen, om bedrijfsverplaatsing en ruilverkaveling, om aangepaste vormen van recreatie enzovoorts.

Het gebiedsgerichte beleid is in het verleden in belangrijke mate gedecentraliseerd naar de provincies. Voor de financiering van de uitvoering werd voorzien in de verstrekking van financiële middelen in de vorm van een specifieke uitkering, het «investeringsbudget landelijk gebied». Deze middelen zetten zij deels rechtstreeks in voor grondverwerving en fysieke inrichting van terreinen. Een belangrijk deel van de middelen werd ook uitgekeerd in de vorm van subsidies: subsidies voor grondverwerving aan terreinbeherende organisaties, subsidies voor natuurbeheer aan terreinbeherende organisaties, particulieren en agrariërs, subsidies voor bedrijfsverplaatsing en subsidies aan andere overheden. Het Rijk beperkte zich tot het stellen van door de provincies te realiseren beleidsprestaties op hoofdlijnen; de provincies bepaalden de operationele doelen in het gebied en de maatregelen om deze te realiseren. De regeling van het investeringsbudget landelijk gebied is neergelegd in de Wet inrichting landelijk gebied.

In het bestuursakkoord natuur is voorzien in volledige decentralisatie van de middelen van het investeringsbudget landelijk gebied naar de provincies: het investeringsbudget landelijk gebied wordt afgeschaft en de betrokken middelen worden – na doorvoering van bezuinigingen – ter beschikking gesteld via het provinciefonds. Aan de Afdeling advisering van de Raad van State is een wetsvoorstel om advies voorgelegd dat ertoe strekt om de Wet inrichting landelijk gebied in overeenstemming met de afspraken in het bestuursakkoord natuur te brengen en ook doorwerking te verzekeren ten overstaan van de provincies die niet hebben ingestemd met het akkoord. In het bestuursakkoord natuur is afgesproken dat de beschikbare middelen (105 miljoen euro per jaar aan gedecentraliseerde middelen voor beheer, naast circa 65 miljoen aanvullende autonome provinciale middelen) prioritair worden ingezet voor het bereiken van de internationale doelstellingen in het kader van de herijkte ecologische hoofdstructuur en Natura 2000. In het bestuursakkoord natuur zijn geen middelen voorzien voor het actieve soortenbeleid buiten de ecologische hoofdstructuur en Natura 2000-gebieden, afgezien van middelen voor populatiebeheer en schadebestrijding. In het begrotingsakkoord 2013 zijn daarvoor wel rijksmiddelen vrijgemaakt, in het bijzonder middelen voor de financiering van de kosten van beheer van landschappen met hoge natuurwaarden, voor het behoud en herstel van leefgebieden van soorten en voor het behoud en herstel van soorten in het algemeen. De inzet van deze middelen is gericht op de voldoening aan internationale verplichtingen. Het Rijk kent de middelen toe aan initiatiefnemers van projecten op basis van een ecologische prioriteitstelling. Ook vergroening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid kan buiten de ecologische hoofdstructuur en Natura 2000-gebieden bijdragen aan de realisatie van de internationale biodiversiteitsdoelstellingen (zie hierna).

De Wet inrichting landelijk gebied bevat naast de regeling van het investeringsbudget ook het wettelijke kader voor landinrichting, waarmee door provincies op dwingende wijze een herverkaveling van eigendomsrechten en gebruiksrechten ten aanzien van grond kan worden doorgevoerd. Daarmee kan een betere inrichting van het gebied worden bereikt in het licht van de daar aanwezige functies, zoals agrarische functies en natuur. Dit instrumentarium blijft intact.

Optimalisatie Natura 2000 en soortenbescherming in praktijk

Het kabinet heeft niet alleen gekeken naar mogelijke verbeteringen van het wettelijke kader ten aanzien van de Natura 2000-gebieden, waarvan dit wetsvoorstel de weerslag bevat, maar ook naar de implementatie van Natura 2000 in de praktijk. Bij de inrichting en het beheer van Natura 2000-gebieden wordt gekozen voor een nuchtere en realistische aanpak, waarbij het ambitieniveau voor de eerste beheerplanperiode wordt afgestemd op wat redelijkerwijs haalbaar en betaalbaar is. Daarbij worden alle passende maatregelen genomen om het behoud van de aanwezige natuurwaarden zeker te stellen. Verder kan bij de uitvoering van het Natura 2000-beleid een doelmatiger en doeltreffender beheer worden gerealiseerd en kan tegelijk meer ruimte voor economische ontwikkeling worden gevonden door Natura 2000-gebieden waartussen een ecologische of beheersmatige samenhang bestaat als één Natura 2000-gebied in plaats van verschillende Natura 2000-gebieden aan te wijzen, door enkele gebieden te schrappen die niet van belang blijken te zijn voor de realisatie van de Natura 2000-doelstellingen, door doelstellingen te schrappen, door beter werkbare doelstellingen te formuleren voor soorten – zoals ganzen – die overvloedig voorkomen en door een programmatische aanpak van de gebiedsoverschrijdende stikstofproblematiek. De aanwijzingsbesluiten van Natura 2000-gebieden en de daarin opgenomen natuurdoelstellingen zullen regelmatig tegen het licht worden gehouden en zo nodig worden gewijzigd.25 In hoofdstuk 6 van deze memorie van toelichting worden deze aspecten verder uitgewerkt.

Verder zij erop gewezen dat- in lijn met de eerder aangehaalde aanbevelingen van de Commissie Elverding – een betere voorbereiding van projecten en plannen door de initiatiefnemers knelpunten met Natura 2000, maar ook met het soortenbeschermingsregime buiten Natura 2000-gebieden, kan voorkomen. Het gaat er dan om eerder en beter de natuuraspecten in beeld te brengen en daarmee rekening te houden. Bij ingrijpende projecten in of nabij Natura 2000-gebieden kan een oplossing worden gevonden door het – als onderdeel van het project – versterken van de natuurwaarden in het Natura 2000-gebied (natuurinclusief-ontwerp), zodat per saldo de negatieve effecten van het project worden geneutraliseerd. Ook in het kader van de soortenbescherming kunnen op voorhand maatregelen worden getroffen, zoals het creëren van een nieuw leefgebied voor de bedreigde soort – bijvoorbeeld paddenpoelen voor de rugstreeppad – die op de projectlocatie wordt aangetroffen en het ondersteunen van de migratie van die soort naar het nieuwe leefgebied. Bij de vaststelling welke bedreigde soorten in een projectgebied aanwezig kunnen zijn kunnen de databestanden van de Stichting gegevensautoriteit natuur ondersteuning bieden.

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

Het huidige Europese landbouwbeleid bevat een aantal elementen die bijdragen aan de realisatie van de natuurdoelstellingen. In de eerste pijler van het gemeenschappelijke landbouwbeleid – kort gezegd het markt- en prijsbeleid – is voorzien in een systeem van toeslagrechten voor agrariërs, waarbij als voorwaarde voor het ontvangen van de toeslagrechten wordt gesteld dat de agrariër voldoet aan bepaalde voorwaarden, waaronder de wetgeving ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.47 In de tweede pijler van het gemeenschappelijk landbouwbeleid – gericht op plattelandsontwikkeling – wordt voorzien in Europese cofinanciering van bepaalde maatregelen ter verduurzaming van de landbouw, zoals agrarisch natuurbeheer.48

Momenteel is in Europees verband de discussie over de hervorming van het gemeenschappelijke landbouwbeleid gaande. De Europese Commissie heeft op 12 oktober 2011 voorstellen gepresenteerd die moeten leiden tot nieuwe wetgeving die op 1 januari 2014 van kracht wordt. De toeslagrechten in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid worden in deze voorstellen omgevormd naar doelgerichte betalingen. Daarbij wordt 30% van het budget voor directe betalingen aan agrariërs gereserveerd voor zogenoemde «vergroeningsmaatregelen». Het kabinet steunt de vergroening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, maar streeft naar een vormgeving die een meer tastbare biodiversiteitswinst oplevert en minder lasten voor overheid en bedrijven geeft dan de voorstellen van de Commissie. In de verdere onderhandelingen in Europees verband zal het kabinet zich ervoor inzetten dat de vergroening zo wordt vormgegeven, dat deze een stimulans vormt voor het agrarisch natuurbeheer buiten de ecologische hoofdstructuur, overeenkomstig het eerder aangehaalde bestuursakkoord natuur.49

Gemeenschappelijk visserijbeleid en Visserijwet 1963

Het Europese visserijbeleid50 heeft onder meer als doelstelling de effecten van visserijactiviteiten op de mariene ecosystemen zo gering mogelijk te houden en maatregelen te nemen die erop zijn gericht de milieueffecten van visserij te beperken. In het kader van dat beleid zijn ook specifieke Europese maatregelen vastgesteld ter bescherming van gebieden en soorten. De Europese Commissie stelt zich op het standpunt dat de kaders van het gemeenschappelijke visserijbeleid ook de geëigende kaders zijn om in de mariene gebieden in de Exclusieve Economische Zone beperkingen te stellen aan visserijactiviteiten ter voldoening aan de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Voor de implementatie van maatregelen ter uitvoering van het gemeenschappelijk visserijbeleid biedt de Visserijwet 1963 het kader. Op grond van die wet kunnen regels ten aanzien van de zeevisserij worden gesteld in het belang van de natuurbescherming. In het wetsvoorstel strekkende tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet in verband met de uitbreiding van beide wetten naar de exclusieve economische zone51 wordt de regulering van visserijactiviteiten dan ook buiten de reikwijdte van die wetten gehouden. Deze afbakening wordt ook in het onderhavige wetsvoorstel gevolgd.

De Europese Commissie heeft in juli 2011 haar voorstellen voor de hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid gepresenteerd. Een verdere verduurzaming van dat beleid maakt daar deel van uit.52

Voor tal van vissoorten die niet vallen onder het gemeenschappelijke visserijbeleid, zoals zoetwatervissen, gelden op grond van de Visserijwet 1963 regels die een duurzaam beheer van de betrokken vissoorten borgen. Dat laat onverlet dat, ingeval de uitoefening van de visserij nadelige effecten kan hebben voor natuurwaarden waarvoor Natura 2000-gebieden zijn aangewezen hoofdstuk 2 van het onderhavige wetsvoorstel van toepassing is op de uitoefening van de visserij. Voor zover zoetwatervissen niet vallen onder de bescherming van de Visserijwet 1963 en wel in hun voortbestaan zijn bedreigd, zijn zij onder het aanvullende beschermingsregime van paragraaf 3.3 van het onderhavige wetsvoorstel gebracht.

Waterbeleid en de Waterwet

Goed waterbeheer door de waterschappen draagt bij aan de realisatie van de natuurdoelstellingen. Het gaat dan om keuzen ten aanzien van het waterpeil, afgestemd op de nattere dan wel juist drogere natuurdoeltypen, en om de kwaliteit van het oppervlaktewater. Daarbij ligt er ook een belangrijke relatie met de stroomgebiedsbeheerplannen en beheerplannen die op grond van de Waterwet ter uitvoering van de eerder aangehaalde Kaderrichtlijn water worden vastgesteld. Ingevolge de Kaderrichtlijn water moeten de watercondities voor Natura 2000-gebieden ten laatste in 2027 op orde zijn.

De Waterwet legt de verantwoordelijkheid voor het voorkomen van schade aan de waterstaatswerken door de muskusrat en de beverrat – die beide worden beschouwd als invasieve exoten – bij de waterschappen. De waterschappen hebben daartoe de beschikking gekregen over de noodzakelijke financiële middelen. Waar de Waterwet deze taak bij de waterschappen neerlegt, is sprake van een lex specialis ten opzichte van de in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde regeling, ingevolge welke de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie de invasieve exoten bij ministeriële regeling aanwijst en gedeputeerde staten verantwoordelijk zijn voor het treffen van maatregelen om het aantal invasieve exoten zoveel mogelijk te beperken. De waterschappen zullen overigens – zoals zij thans zijn gebonden aan de kaders van de Flora- en faunawet – in de toekomst bij de uitoefening van hun verantwoordelijkheid moeten handelen in overeenstemming met de kaders van het onderhavige wetsvoorstel, eenmaal wet, bijvoorbeeld waar het de te gebruiken middelen voor het vangen en doden betreft.

Generieke milieukaders en Wet ruimtelijke ordening

De generieke milieuwetgeving (onder meer de regels gesteld bij of krachtens de Meststoffenwet, de Wet bodembescherming, de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, de Wet milieubeheer en de hiervoor al genoemde Waterwet) stelt grenzen aan de uitstoot en lozing van vervuilende stoffen, gaat vermesting en verzuring tegen, stelt grenzen aan geluidhinder et cetera. Daarmee wordt de algemene kwaliteit van het leefmilieu bevorderd, wat uiteraard ook ten positieve bijdraagt aan de bescherming van natuur. Zoals in het voorgaande werd aangegeven, biedt de Wet ruimtelijke ordening de instrumenten waarmee natuurfuncties – natuurgebieden, leefgebieden, landschapselementen – planologisch kunnen worden beschermd. De betrokken wetten bevatten evenwel niet de specifieke beschermingsmaatregelen die zijn vereist op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn en andere internationale verplichtingen ter bescherming van bedreigde dier- en plantensoorten en van hun leefgebieden. Daarin voorziet het onderhavige wetsvoorstel.

Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden

Behalve voor de milieucondities in het algemeen is de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden ook van belang voor de inzet van middelen die zijn aan te merken als gewasbeschermingsmiddelen of biociden. De inzet van die middelen kan aan de orde zijn bij de bestrijding van bepaalde beschermde dieren of planten die bijvoorbeeld schade veroorzaken of de veiligheid in gevaar brengen, bij populatiebeheer, bij de uitoefening van de jacht en bij exotenbestrijding. Het onderhavige wetsvoorstel bevat hiervoor kaders. Voor zover middelen zijn aan te merken als gewasbeschermingsmiddelen of biociden gelden daarnaast – zoals de Dierenbescherming terecht in haar commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel heeft opgemerkt – evenwel bijzondere eisen op grond van Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Zo kunnen de middelen dan alleen worden gebruikt als daarvoor op grond van die wet een toelating is afgegeven (artikel 20) of een vrijstelling is verleend. Alvorens een toelating of een vrijstelling wordt verleend, toetst het College toelating gewasbeschermingsmiddelen en biociden of een middel voldoende werkzaam is en geen onaanvaardbare effecten heeft op de doelorganismen, zoals onnodig lijden en pijn, op de gezondheid van mens of dier, of op het oppervlaktewater, het grondwater, of anderszins op het milieu. Daarbij wordt in het bijzonder rekening gehouden met onder andere de gevolgen voor niet-doelorganismen. Als het is toegestaan om een middel te gebruiken, dan moet de toepassing geschieden in overeenstemming met de daarvoor op grond van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden geldende kaders. Het besluit tot toelating of vrijstelling regelt limitatief voor welke doelstellingen en ter bestrijding van welke soorten dieren of planten het middel mag worden gebruikt en onder welke condities.

Natuurschoonwet 1928

De Natuurschoonwet 1928 voorziet in fiscale faciliteiten voor landgoedeigenaren die hun landgoed als eenheid in stand houden en daarmee bijdragen aan het natuurschoon. Gezien het specifieke fiscale karakter van deze wet en het ontbreken van een directe samenhang met de beschermingsregimes in het onderhavige wetsvoorstel is ervan afgezien de Natuurschoonwet 1928 in dit wetsvoorstel een plaats te geven.

Wet luchtvaart

Krachtens artikel 8.5, tweede lid, van de Wet luchtvaart is een beperkingengebied vastgesteld ten behoeve van de luchtvaartveiligheid rond Schiphol. Op grond van artikel 10.17, derde lid, van die wet kan ook voor militaire luchthavens een beperkingengebied worden vastgesteld. Binnen een beperkingengebied mogen geen nieuwe vogelaantrekkende activiteiten worden ontplooid, waaronder de instelling van vogel- of natuurreservaten. Gemeenten en provincies zullen daarmee bij de vaststelling van een bestemmingsplan of beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening rekening moeten houden.

Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en de Wet dieren

De Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD) voorziet in regels over het houden van dieren. In het wild levende dieren – waarop het onderhavige wetsvoorstel ziet – zijn in de regel geen gehouden dieren, aangezien niemand feitelijke macht over de dieren uitoefent. Het wetsvoorstel kent echter wel verschillende raakvlakken met de GWWD.

Van belang is in het bijzonder artikel 36 van de GWWD, dat van toepassing is op alle dieren, ongeacht of zij gehouden zijn of in het wild leven. Ingevolge het eerste lid van dat artikel is het verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen. Ingevolge het derde lid van dat artikel is eenieder verplicht om hulpbehoevende dieren de nodige zorg te verlenen. Het artikel geeft mede uitdrukking aan de erkenning van de intrinsieke waarde van het dier, ook van in het wild levende dieren, een waarde waarvoor de Coalitie DierenwelzijnsOrganisaties Nederland (CDON) in haar commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel aandacht heeft gevraagd. Artikel 36 is minder relevant voor zover het gedragingen betreft die in het onderhavige wetsvoorstel als zodanig worden verboden, zoals het doden, vangen of verstoren van bepaalde bedreigde diersoorten. Het artikel is wel relevant voor de invulling van voorwaarden en beperkingen die worden verbonden aan ontheffingen en vrijstellingen waarmee gedragingen op grond van het onderhavige wetsvoorstel worden toegestaan, en voor de handhaving ingeval – aspecten van – gedragingen als zodanig ten aanzien van de betrokken dieren niet zijn verboden of twijfel kan bestaan of deze wordt begrepen onder een verboden gedraging, terwijl deze wel de gezondheid of het welzijn van een dier in het gedrang kunnen brengen. Deels kan het artikel ook worden gezien als een concretisering van de algemene zorgplichtbepaling waarin het onderhavige wetsvoorstel voorziet. Ook de verplichting om zorg te verlenen aan een dier dat hulp behoeft is van belang, waar deze ook ziet op in het wild levende dieren en als zodanig een rechtvaardigingsgrond biedt om handelingen te verrichten die normaliter ingevolge deze wet verboden zouden zijn, bijvoorbeeld omdat zij het dier verstoren.

Als dieren worden gehouden van soorten waarop het onderhavige wetsvoorstel betrekking heeft, kunnen op grond van de GWWD regels gelden ten aanzien van de wijze van houden, de verzorging, het vervoer of het verhandelen van die dieren of producten daarvan. Ook de op artikel 19 van de Landbouwwet gebaseerde Regeling vleeskeuring kan overigens relevant zijn: op grond daarvan moet een jager bijvoorbeeld beschikken over een wildhygiënecertificaat, als hij door hem geschoten wild op de markt wil brengen.

Een ander raakvlak betreft de dierziektebestrijding. De belangen van dier- of volksgezondheid kunnen vergen dat met betrekking tot in het wild levende dieren maatregelen worden getroffen ter voorkoming of bestrijding van besmettelijke dierziekten. In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren is bepaald dat daarbij kan worden afgeweken van de Flora- en faunawet.

De Wet dieren – die de GWWD zal vervangen – brengt op voornoemde punten geen wezenlijke veranderingen met zich in de verhouding tot de geldende natuurwetgeving en de voorgestelde Wet natuurbescherming.

Plantenziektenwet

De Plantenziektenwet bevat voorschriften ter bescherming van planten of plantaardige producten tegen schadelijke organismen. Op grond van die wet kan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie de in- en uitvoer van schadelijke organismen – of dragers van die organismen – verbieden of beperken (artikel 2). Hij kan tevens ter voorkoming van het optreden of verbreiding van schadelijke organismen of ter bestrijding daarvan regels stellen of voorschriften geven (artikel 3). Op grond van deze bepalingen wordt de fytosanitaire EU-regelgeving geïmplementeerd.53

Voornoemde maatregelen worden genomen ter bescherming van geteelde planten, waar de Plantenziektenwet primair strekt ter bescherming van de belangen van de landbouw. Dergelijke maatregelen kunnen echter ook bijdragen aan het voorkomen van ziekten bij in het wild voorkomende planten en daarmee aan hun instandhouding, een belang dat door onderhavig wetsvoorstel wordt beschermd. Meer in het bijzonder heeft de Plantenziektenwet raakvlakken met het beleid ten aanzien van invasieve exoten. Op grond van de Plantenziektenwet kan de handel in invasieve exoten in het belang van de landbouw worden verboden en kunnen deze worden bestreden, mits het schadelijke organismen in de zin van die wet betreft.

HOOFDSTUK 3. HOOFDLIJNEN INTERNATIONALE VERPLICHTINGEN

Voor het stelsel van de nationale natuurwetgeving en de inhoud daarvan zijn diverse Europese en internationale verplichtingen leidend. De achtergrond en inhoud daarvan worden op hoofdlijnen in dit hoofdstuk behandeld. In de hoofdstukken 6 en volgende worden deze verplichtingen meer in detail uitgewerkt bij de behandeling van de onderscheiden beschermingsregimes. In de bijlagen bij deze memorie zijn transponeringstabellen opgenomen voor de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn en de verschillende internationale verdragen (bijlage 2), waarin wordt aangegeven in welke bepalingen van onderhavig wetsvoorstel de relevante richtlijn- en verdragsverplichtingen zijn geïmplementeerd en in welke onderdelen van deze memorie deze zijn toegelicht.

Vogelrichtlijn

De Vogelrichtlijn kwam in 1979 tot stand als reactie op de toenemende bezorgdheid over de achteruitgang van de populaties van in het wild levende vogels in Europa als gevolg van vervuiling, verlies aan habitats en schadelijk handelen door de mens. De richtlijn geeft erkenning aan het feit dat wilde vogels, waaronder vele trekvogels, een gemeenschappelijk erfgoed van de Europese volkeren vormen en dat voor de instandhouding van vogelsoorten internationale samenwerking nodig is. De instandhouding van vogelsoorten werd ook nodig geacht voor de verwezenlijking van een verbetering van de levensomstandigheden en een harmonieuze ontwikkeling van de economische activiteiten in de Europese gemeenschap, zoals blijkt uit de overwegingen van de oorspronkelijke richtlijn,54 zoals deze luidden vóór de nieuwe, gecodificeerde tekst uit 2009.

Omdat het verlies aan leefgebieden voor vogels en de aantasting van de kwaliteit van die gebieden een ernstige bedreiging vormen voor het behoud van de vogelstand, voorziet de richtlijn in de verplichting voor lidstaten om leefgebieden van vogelsoorten, met inbegrip van trekvogelsoorten, te beschermen. Hiertoe moeten speciale beschermingszones worden aangewezen (artikel 4 van de Vogelrichtlijn). Deze beschermingszones worden voorop gezet bij de – actieve – maatregelen die de lidstaten op grond van de artikelen 2 en 3 van de richtlijn moeten treffen ten behoeve van de bescherming, maar nadrukkelijk ook het herstel en de verbetering, van populaties, biotopen en leefgebieden voor de vogels op hun grondgebied. Behalve de instelling van beschermingszones zijn ook andere maatregelen vereist; de richtlijn noemt daarbij in het bijzonder onderhoud en ruimtelijke inrichting overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones, het herstel of weer aanleggen van vernietigde biotopen en het aanleggen van nieuwe biotopen. De beschermingszones zijn sinds 1994 een integraal onderdeel van het ecologisch netwerk Natura 2000 (zie hierna onder het kopje «Habitatrichtlijn»).

De artikelen 5 en volgende van de Vogelrichtlijn voorzien voorts in het verbieden van tal van schadelijke handelingen, zoals het opzettelijk doden of vangen van vogels, de vernietiging van hun nesten of het wegnemen van hun eieren. Ook de handel in levende of dode vogels is in beginsel verboden. Voorzien is in beperkte, limitatief opgesomde afwijkingsmogelijkheden (artikel 9 van de richtlijn). Dit strikte beschermingsregime geldt ook buiten de speciale beschermingszones.

De richtlijn erkent jacht op vogels als legitieme activiteit, maar voorziet in regulering van de jacht om te voorkomen dat de staat van instandhouding van soorten waarop de jacht wordt uitgeoefend in het geding komt (artikel 7, bijlage II). Zo mogen geen vogels worden bejaagd in perioden waarin zij bijzonder kwetsbaar zijn, zoals de broedperiode. Ook verplicht de richtlijn de lidstaten ertoe het gebruik van methoden voor het massaal of niet-selectief vangen of doden van vogels, waardoor een soort plaatselijk kan verdwijnen, te verbieden (artikel 8, bijlage IV).

De Vogelrichtlijn zet de bescherming van de vogelsoorten voorop, maar bepaalt tevens dat bij de te treffen beschermingsmaatregelen rekening wordt gehouden met de economische, culturele en recreatieve vereisten (artikel 2). In artikel 9 van de richtlijn worden op het strikte beschermingsregime mede met het oog op bepaalde sociaaleconomische en publieke belangen uitzonderingen toegelaten, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat.

Habitatrichtlijn

De Habitatrichtlijn is in 1992 vastgesteld. Zij heeft tot doel de biologische diversiteit te waarborgen door het in een gunstige staat behouden of herstellen van natuurlijke habitats en van wilde dier- en plantensoorten van communautair belang op het Europese grondgebied van de lidstaten. Dit in aanvulling op de bescherming van vogels en hun leefgebieden op grond van de Vogelrichtlijn. Bescherming is volgens de overwegingen van de richtlijn nodig, omdat de natuurlijke habitats op het Europese grondgebied van de lidstaten steeds meer achteruitgaan en omdat een toenemend aantal wilde soorten ernstig bedreigd is. Een Europese aanpak is daarbij aangewezen, omdat de bedreigde habitats en soorten tot het natuurlijk erfgoed van de gemeenschap behoren en de bedreiging voor hun voortbestaan vaak van grensoverschrijdende aard is.

Bij de ter uitvoering van de richtlijn te nemen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden. Het waarborgen van de biologische biodiversiteit wordt daarbij echter voorop gezet (artikel 2, derde lid).

Met het oog op de bescherming van natuurlijke habitats en soorten van communautair belang dienen de lidstaten speciale beschermingszones aan te wijzen, zodat er een coherent Europees ecologisch netwerk tot stand wordt gebracht, «Natura 2000» genaamd (artikelen 3 en 4). De speciale beschermingszones voor de leefgebieden van vogelsoorten maken daar integraal onderdeel van uit. De selectie en aanwijzing van speciale beschermingszones geschiedt uitsluitend op basis van ecologische criteria; sociaaleconomische vereisten spelen hier – anders dan bij de beschermingsmaatregelen – geen rol.

Het beschermingsregime voor de speciale beschermingszones voor habitats en soorten bestaat uit:

  • behoud- en herstelmaatregelen («instandhoudingsmaatregelen»), om een gunstige staat van instandhouding te bereiken voor de habitats en soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen (artikel 6, eerste lid);

  • «passende maatregelen», om achteruitgang van de kwaliteit van de habitats en significante verstoring van soorten in de gebieden te voorkomen (artikel 6, tweede lid);

  • een voorafgaande «passende beoordeling» van nieuwe projecten en plannen die significant negatieve gevolgen kunnen hebben voor het gebied. Alleen als daaruit zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast, kan toestemming voor het plan of project worden gegeven (artikel 6, derde lid). Ingeval van dwingende redenen van groot openbaar belang kan een uitzondering worden toegelaten, maar alleen als er geen alternatieven zijn en adequate compensatie voor de aangetaste natuurwaarden wordt geboden (artikel 6, vierde lid).

Het beschermingsregime strekt zich uit tot schadelijke factoren ìn en buiten het Natura 2000-gebied; dat laatste wordt ook wel aangeduid als de externe werking van Natura 2000. De artikelen 6, tweede, derde en vierde lid, zijn ook van toepassing op de speciale beschermingszones voor de leefgebieden van vogelsoorten (artikel 7). Het vereiste om instandhoudingsmaatregelen voor die leefgebieden te treffen, vloeit voort uit de artikelen 3 en 4 van de Vogelrichtlijn.

Buiten de instelling van speciale beschermingszones voorziet de Habitatrichtlijn onder meer in een strikte bescherming van dieren en planten van bedreigde soorten die worden genoemd in bijlage IV bij de richtlijn, door het verbieden van tal van schadelijke handelingen ten aanzien van individuen van die soorten (artikelen 12 e.v.). Dit regime is vergelijkbaar met het strikte beschermingsregime voor vogels op grond van de Vogelrichtlijn. De bescherming geldt ook hier ongeacht of de dieren of planten zich binnen of buiten een speciale beschermingszone bevinden. Onder strikte voorwaarden zijn afwijkingen mogelijk voor limitatief opgesomde belangen, waaronder bepaalde sociaal-economische en publieke belangen (artikel 16). Buiten de maatregelen voor Natura 2000-gebieden en de verbodsbepalingen, kunnen ook andere – actieve – maatregelen van lidstaten worden gevraagd, als dat noodzakelijk is voor de bescherming van soorten van communautair belang (artikel 12).

Biodiversiteitsverdragen

In internationaal perspectief dragen de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn ertoe bij dat de doelstellingen van relevante internationale verdragen worden gerealiseerd, omdat zij op Europees niveau in een samenhangend systeem invulling geven aan de internationale verplichtingen voor de instandhouding en bescherming van gebieden en soorten. De verplichtingen uit verdragen worden overigens niet helemaal afgedekt door deze richtlijnen. Waar dit het geval is, wordt dit ter bestemder plaatse in de memorie van toelichting aangegeven. De volgende verdragen waarbij Nederland partij is zijn in het bijzonder van belang:

  • het eerder aangehaalde Verdrag inzake biologische diversiteit (Rio de Janeiro). Dit verdrag voorziet in een algemene verplichting om voor zover mogelijk en passend, een stelsel van beschermde gebieden in te stellen om de biologische diversiteit te behouden en in de verplichting om de instandhouding van levensvatbare populaties van soorten in hun natuurlijke leefomgeving te bevorderen;

  • de Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels (RAMSAR).55 Deze overeenkomst is gericht op de bescherming van waterrijke gebieden, de zogenoemde «wetlands»;

  • het eerder aangehaalde Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieu in Europa (Bern). Dit verdrag heeft als doel de instandhouding van in het wild voorkomende dier- en plantensoorten en de daarbij behorende leefmilieus en voorziet voor de in de bijlagen bij het Verdrag genoemde bedreigde diersoorten (bijlage II) en plantensoorten (bijlage I) en voor hun habitats in vergelijkbare strikte beschermingsmaatregelen als de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. De bijlagen bij het Verdrag van Bern vermelden evenwel enkele dier- en plantensoorten die niet zijn genoemd in bijlage IV bij de Habitatrichtlijn;

  • het eerder aangehaalde Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten (Bonn). Dit verdrag heeft de bescherming van trekkende diersoorten tot doel. Het voorziet voor bedreigde diersoorten, genoemd in bijlage I bij het verdrag, in vergelijkbare strikte beschermingsmaatregelen als de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. In bijlage I bij het verdrag worden echter enkele diersoorten genoemd die niet zijn genoemd in bijlage IV bij de Habitatrichtlijn. Voor soorten waarvan de mate en aard van de bescherming niet gunstig is, genoemd in bijlage II bij het verdrag, geldt voorts een verplichting om alles in het werk te stellen om met andere betrokken staten overeenkomsten te sluiten inzake het behoud en beheer van deze soorten.

    Nederland is partij bij vier van dergelijke zogenoemde «dochterovereenkomsten»:56 de Overeenkomst inzake de bescherming van zeehonden in de Waddenzee,57 de Overeenkomst inzake de instandhouding van kleine walvisachtigen in de Baltische Zee, de Noordoost-Atlantische Oceaan, de Ierse Zee en de Noordzee,58 de Overeenkomst inzake de bescherming van vleermuizen in Europa59 en de Overeenkomst inzake de bescherming van Afrikaans-Euraziatische trekkende watervogels.60 De beschermingsregimes die zijn voorzien in deze dochterovereenkomsten worden gedekt door de beschermingsregimes van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn;

  • het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (OSPAR).61 Dit verdrag heeft tot doel om het maritieme milieu te beschermen in de Noord-Oostelijke Atlantische Oceaan. De Europese Unie is partij bij dit verdrag. Voor de uitvoering van dit verdrag is met name de Kaderrichtlijn mariene strategie62 van belang, naast de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.

Ook de Europese Unie is partij bij de verdragen van Rio de Janeiro, van Bern en van Bonn en bij het OSPAR-verdrag. Dat betekent dat zij integraal onderdeel zijn gaan uitmaken van het Unierecht. Volgens vaste jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie moet een bepaling van een door de Europese Unie met derde landen gesloten overeenkomst geacht worden rechtstreeks van toepassing te zijn, wanneer zij, gelet op haar bewoordingen en op het doel en de aard van de overeenkomst, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst voor welker uitvoering en werking geen verdere handeling is vereist.63 Belanghebbenden kunnen zich daarop bij de nationale rechter beroepen. De Verdragen van Bonn en van Bern bevatten dergelijke duidelijke en nauwkeurige bepalingen in ieder geval waar het door de lidstaten te stellen specifieke verboden betreft.

Internationale handel: CITES en hout

De Europese CITES-verordening64 stelt regels over de handel in levende en dode dieren en planten van soorten die met uitsterven worden of kunnen worden bedreigd. De in de verordening neergelegde regels gelden ook voor delen en afgeleide producten van die dieren of planten. De verordening geeft uitvoering aan het eerder aangehaalde CITES-verdrag, waarbij ook de Europese Unie partij is. Het doel van de CITES-regelgeving is om te voorkomen dat er dier- en plantensoorten met uitsterven worden bedreigd als gevolg van de vangst en overmatige exploitatie ten behoeve van de internationale handel.

Sinds 2005 is voor de Europese Unie een tweetal verordeningen vastgesteld houdende verplichtingen voor bedrijven die hout of houtproducten verhandelen. Deze verordeningen maken deel uit van het Europese beleid ter bestrijding van illegale houtkap en het terugdringen van de vraag naar illegaal geoogst hout op de interne markt. Het betreft de zogenoemde FLEGT-verordening65 en de zogenoemde «Europese houtverordening».66

Natuurlijk erfgoed en landschappen

Op het terrein van het natuurlijk erfgoed en landschappen bestaan specifieke verdragen, zoals de Overeenkomst inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed,67 dat onder meer strekt tot bescherming van natuurgebieden van uitzonderlijke universele waarde, en het in het kader van de Raad van Europa gesloten Europees Landschapsverdrag, dat ziet op de bescherming van waardevolle landschappen.68 De Europese Unie is geen partij bij deze verdragen.

HOOFDSTUK 4. HUIDIGE NATUURWETGEVING

4.1. Voorgeschiedenis en hoofdlijnen bestaande wetten

De huidige natuurwetgeving heeft – zoals in hoofdstuk 1 van deze memorie van toelichting is geschetst – een lange voorgeschiedenis. In eerste instantie diende zij primair voor de implementatie van nationaal natuurbeleid. In de loop der tijd is het accent steeds meer verschoven naar de internationale verplichtingen, waar het bestaande nationale beleid op werd aangepast. Deze internationale verplichtingen brachten op veel punten een veel striktere bescherming voor natuurwaarden dan de bestaande nationale beschermingsregimes, en betekenden ook een grote uitbreiding van het areaal van de natuurgebieden waarvoor een specifiek beschermingsregime geldt.

Natuurbeschermingswet 1998

De Natuurbeschermingswet 1998 regelt, zoals haar voorgangster uit 1968, de aanwijzing en bescherming van gebieden vanwege hun natuurwaarden.

De oude Natuurbeschermingswet, die op 1 januari 1968 in werking trad, maakte het mogelijk om terreinen en wateren die van algemeen belang zijn vanwege hun natuurwetenschappelijke betekenis of hun natuurschoon, aan te wijzen als staatsnatuurmonument of beschermd natuurmonument. Hiermee werd uitvoering gegeven aan nationaal natuur- en landschapsbeleid. In de jaren zeventig van de vorige eeuw was aanwijzing van gebieden voornamelijk aan de orde bij een acute, al dan niet dreigende, aantasting van de natuurwaarden van een gebied. Dit als aanvulling op de verwerving van natuurgebieden door de Staat of particuliere organisaties, gevolgd door eigen beheer, een andere belangrijke pijler van het Nederlandse natuurbeschermingsbeleid. Eerst in de jaren tachtig van de vorige eeuw veranderde het nationale beleid voor de aanwijzing van gebieden, als gevolg van nieuwe kennis over processen in de natuur, over de invloed van toekomstige ontwikkelingen en gewijzigde inzichten, en werden meer gebieden aangewezen als nationaal natuurmonument.69

De Natuurbeschermingswet 1998 wet kent een lange totstandkomingsgeschiedenis. Zij is gefaseerd in werking getreden.

Op 14 januari 1994 werd een voorstel voor een nieuwe Natuurbeschermingswet bij het parlement aanhangig gemaakt,70 waarmee de werking van het instrumentarium in de praktijk moest worden verbeterd, en werd voorzien in decentralisatie van bevoegdheden naar provincies. Dit wetsvoorstel heeft geresulteerd in de Natuurbeschermingswet 1998. Met het instrumentarium inzake de aanwijzing van natuurmonumenten en de daaraan gekoppelde rechtsgevolgen (vergunningplicht, beheerplannen) voorzag deze wet, aldus het toenmalige kabinet, ook in de gewenste basis voor implementatie van de Habitatrichtlijn. Dit tezamen met ander bestaand wettelijk instrumentarium, met name de toenmalige Wet op de ruimtelijke ordening en de Wet milieubeheer. Het bestendig beleid was om de bescherming van gebieden die worden aangewezen op grond van internationale verplichtingen, te regelen met toepassing van het bestaande wettelijke instrumentarium. Waar nodig zouden, aldus de toenmalige Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, de ingevolge de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn te beschermen gebieden worden aangewezen als beschermde natuurmonumenten.71 Er was daardoor geen wettelijk onderscheid tussen gebieden van Europees belang en gebieden van nationaal belang. Op 22 maart 1999, 8 maart 2000 en op 20 september 2000 traden enkele bepalingen van de Natuurbeschermingswet 1998 in werking houdende algemene bevoegdheden ter voldoening aan internationale verplichtingen, een voorziening voor nadeelscompensatie en regels over het natuurbeleidsplan en de natuurbalans.72

Naar aanleiding van een ingebrekestelling van 24 oktober 2000 door de Europese Commissie73 inzake een onvolkomen implementatie van de Habitatrichtlijn moest de wet, alvorens zij verder in werking kon worden gesteld, worden aangepast. De totstandkoming van de wijzigingswet, de wet van 20 januari 2005,74 heeft geruime tijd gevergd. Als gevolg daarvan is de Natuurbeschermingswet 1998 pas op 1 oktober 2005 volledig in werking getreden.75 Op dat moment is ook de toen nog vigerende eerdere Natuurbeschermingswet ingetrokken. De noodzaak voor deze wetswijziging werd bevestigd door het arrest van 14 april 2005 van het Europese Hof van Justitie, waarin het hof vaststelde dat de toen in Nederland geldende wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen een onvoldoende en deels onjuiste omzetting van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn omvatten.76

Later werd de aansluiting van de Natuurbeschermingswet 1998 op de Habitatrichtlijn verder verbeterd.77 Aanleiding was het feit dat door de Europese Commissie was geconstateerd dat Natura 2000-gebieden die wel al op de lijst van gebieden van communautair belang waren geplaatst, maar nog niet naar nationaal recht waren aangewezen, niet overeenkomstig artikel 4, vijfde lid, van de Habitatrichtlijn wettelijk waren beschermd door bepalingen die toepassing geven aan artikel 6, tweede en derde lid, van die richtlijn. De op dit punt doorgevoerde wetswijziging was voor de Commissie aanleiding om de inmiddels gestarte inbreukprocedure te beëindigen.

Met de volledige inwerkingtreding van de Natuurbeschermingswet 1998 op 1 oktober 2005 kwam er in het stelsel van de wetgeving voor het eerst een onderscheid tussen gebieden, aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, en andere gebieden (artikel 15a, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Eerder aangewezen gebieden die ook ter uitvoering van de richtlijnen moesten worden beschermd, waren niet langer een beschermd natuurmonument, maar een Natura 2000-gebied met een separaat beschermingsregime (artikel 15a, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Van de 189 gebieden die vroeger waren aangewezen als beschermde natuurmonument op basis van nationaal beleid, zijn 125 gebieden onderdeel geworden van het Europese Natura 2000-netwerk.

De regimes voor de nationale natuurmonumenten en voor Europese Natura 2000-gebieden vormen het hoofdonderwerp van de wet, en zijn opgenomen in hoofdstuk III van de Natuurbeschermingswet 1998. De kern van de beschermingsregimes bestaat uit een vergunningensysteem voor mogelijk schadelijke activiteiten en – bij Natura 2000 – het beheerplan waarin de voor de gebieden noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen zijn uitgewerkt. Voor de vergunningverlening zijn de provincies over het algemeen bevoegd gezag; dat geldt ook voor de beheerplannen, voor zover deze geen betrekking hebben op gebieden die onder de verantwoordelijkheid van het Rijk worden beheerd. Bij latere wijzigingen werd dit regime verder gedifferentieerd (zie paragraaf 4.2).

De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn hebben een grote betekenis voor het areaal natuurgebieden waarvoor een bijzonder beschermingsregime geldt: in 1998 werd nog ruim 320 000 hectare aan natuurgebied op grond van de toenmalige Natuurbeschermingswet beschermd; het areaal van de te beschermen Natura 2000-gebieden beslaat – inclusief de mariene gebieden – bijna 1 750 000 hectare.

De Natuurbeschermingswet 1998 bevat verder enkele summiere bepalingen inzake de bescherming van gebieden ter uitvoering van internationale verplichtingen (artikelen 27 e.v.). Deze waren oorspronkelijk onder meer bedoeld als basis voor de uitvoering van de Habitatrichtlijn.78 Na de totstandkoming van een specifieke regeling in de wet voor de bescherming van Natura 2000-gebieden is het oude regime zonder nadere toelichting gehandhaafd, onder uitsluiting van de Natura 2000-gebieden.79

Tevens voorziet de wet in de planologische bescherming van door de provincies daartoe aangewezen landschapsgezichten (artikelen 23 e.v.), in het bijzonder vanwege hun cultuurhistorische betekenis.80 Aan dit regime is nooit uitvoering gegeven. Bescherming van landschapsgezichten geschiedt door inzet van het reguliere instrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening.

Flora- en faunawet

De Flora- en faunawet stelt regels met het oog op de bescherming en het behoud van de instandhouding van in het wild levende diersoorten en plantensoorten. Zij is in 2002 in werking getreden en verving de Vogelwet 1936, de Jachtwet, een deel van de oude Natuurbeschermingswet uit 1968, de Nuttige Dierenwet 1914 en de Wet bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten. Ook hier brachten de internationale verplichtingen – in het bijzonder die van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn – een aanmerkelijk strikter beschermingsregime met zich dan de oorspronkelijke, nationale soortenbeschermingsregeling. Dit strikte beschermingsregime geldt ingevolge de wet ook voor soorten waarvoor deze bescherming in deze striktheid niet op grond van internationale verplichtingen is vereist.

De Flora- en faunawet gaat uit van het zogenoemde «nee, tenzij-beginsel». Handelingen met schadelijke gevolgen voor exemplaren van een beschermde diersoort zijn verboden, zoals het doden, verwonden, vangen, opzettelijk verontrusten, het beschadigen van rust- of verblijfplaatsen, alsook het verhandelen en het bezitten van exemplaren en producten daarvan. Ten aanzien van exemplaren van plantensoorten gelden gelijksoortige bepalingen. Van de verboden kan onder voorwaarden worden afgeweken, door het verlenen van ontheffing of vrijstelling. De bevoegdheid daartoe ligt ten dele bij het Rijk, namelijk bij de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, en ten dele – waar het gaat om vrijstellingen en ontheffingen in het kader van schadebestrijding en populatiebeheer – bij de provincies.

Er zijn veel diersoorten en plantensoorten aangewezen als beschermde inheemse soort. Overeenkomstig de Vogelrichtlijn zijn ook beschermd alle in Nederland van nature in het wild voorkomende Europese inheemse vogels, met uitzondering van gedomesticeerde individuen van de grauwe gans, de Europese kanarie, de rotsduif en de wilde eend. Verder zijn alle zoogdieren, met uitzondering van de zwarte rat, de bruine rat en de huismuis, beschermd, naast alle soorten amfibieën en reptielen, alsook de inheemse vissoorten; laatste met uitzondering van de vissoorten waarop de Visserijwet 1963 van toepassing is. Voorts is een aantal vaatplantensoorten beschermd, waaronder orchideeën.

Aan onder meer de CITES-verordening is uitvoering gegeven door diersoorten en plantensoorten aan te wijzen als beschermde uitheemse soort.

Voor de jacht en activiteiten die nodig zijn in het kader van schadebestrijding en beheer kent de wet verder afzonderlijke regimes. Ook voorziet de wet in de mogelijkheid voor provincies tot het aanwijzen van beschermde leefomgevingen. Hiermee kunnen kleinere, afzonderlijke elementen veilig worden gesteld die van afzonderlijke betekenis zijn als de leefomgeving van een enkele planten- of diersoort. Van die bevoegdheid is nooit gebruik gemaakt, omdat deze elementen grotendeels al binnen de ecologische hoofdstructuur afdoende bescherming vinden of anderszins afdoende kunnen worden beschermd door inzet van het instrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening.

Boswet

De Boswet heeft tot doel de instandhouding van het bosareaal (oppervlakte bos) in Nederland. Zij geldt voor houtopstanden buiten de bebouwde kom. Binnen de bebouwde kom is het aan gemeenten om op basis van hun autonome bevoegdheid beleid ter zake van het kappen van bomen te voeren.

De Boswet is sinds haar inwerkingtreding in 1962 goeddeels onveranderd gebleven. Wel is de doelstelling van de bescherming van bos in de loop der jaren verschoven. Oorspronkelijk was zij – evenals haar voorganger, de Boschwet 1922 – primair gericht op de belangen van de houtproductie, maar gaandeweg is de veelzijdige functie die bossen en houtopstanden hebben voor de samenleving (klimatologische, landschappelijke en recreatieve waarden) meer voor het voetlicht gekomen, zodat nu aan bossen ook een belangrijke betekenis wordt toegekend voor het behoud van de biodiversiteit, het gebruik van biomassa en de waterhuishouding.

De instandhouding van het bosareaal krijgt in de Boswet vorm door de verplichting tot herbeplanting van een houtopstand die is geveld of anderszins is tenietgegaan. De eigenaar van de grond waarop de houtopstand zich bevond, of degene die daarop een zakelijke gebruiksrecht heeft gevestigd, moet de grond binnen drie jaar na het vellen of tenietgaan van de houtopstand herbeplanten. Voorafgaand aan het vellen moet het voornemen daartoe worden gemeld aan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie met het oog op effectief toezicht op de naleving van de herbeplantingsplicht.

Verder kan voor telkens vijf jaar een kapverbod worden opgelegd door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Het opleggen van het kapverbod strekt ter bewaring van natuur- en landschapsschoon. Van deze bevoegdheid is zelden gebruik gemaakt.

De provincies ondersteunen het Rijk in het kader van onder meer het toezicht op een goede nakoming van de verplichtingen van de Boswet.

4.2. Recente stappen ter verbetering van de wetgeving

De jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie over het voorzorgsbeginsel en bestaand gebruik in relatie tot de bescherming van Natura 2000-gebieden,81 welke jurisprudentie doorwerkt in de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, heeft duidelijk gemaakt dat, willen plannen en projecten met potentieel significante effecten kunnen worden toegestaan, hoge eisen moeten worden gesteld aan de onderbouwing dat zij geen significant negatieve gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden hebben. Ook is duidelijk geworden dat activiteiten die al sinds jaar en dag plaatsvinden niet zonder meer van een voorafgaande toets op deze effecten kunnen worden uitgesloten. Deze jurisprudentie heeft tot spraakmakende uitspraken geleid in gevallen waarin belangrijke infrastructuurprojecten en economische activiteiten moesten worden stopgezet; in de meeste gevallen konden zij overigens later, na een beter onderzoek naar de natuureffecten en eventuele aanvullende waarborgen tegen de aantasting van de natuur, alsnog doorgang vinden.

Naar aanleiding van de maatschappelijke zorg die deze jurisprudentie teweeg bracht, is gezocht om binnen de Europese kaders in de wetgeving meer ruimte te vinden, om onnodige belemmeringen voor menselijke activiteiten en economische ontwikkelingen op te heffen. Dit heeft geleid tot enkele aanpassingen van de Natuurbeschermingswet 1998, deels als onderdeel van de Crisis- en herstelwet, welke wet ook overigens voorzieningen bevat om besluitvorming over belangrijke economische projecten te versnellen.82

Bestaand gebruik dat niet als project met mogelijke significant negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied is aan te merken, is uitdrukkelijk buiten de vergunningplicht gebracht; het bevoegd gezag kan via de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid zo nodig beperkingen aan een activiteit stellen. Ook zijn doelstellingen voor Natura 2000-gebieden die niet onmiddellijk voortvloeien uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn maar voortkwamen uit nationaal beleid (beschermde natuurmonumenten), bij de vergunningverlening niet langer beschermd via het strikte voorzorgsbeginsel, maar voorwerp geworden van een meer open belangenafweging.

Daarnaast is in de wet geregeld dat bij vergunningverlening geen toets op stikstofeffecten plaatsvindt, ingeval sprake is van handelingen die niet leiden tot een toename van stikstofdepositie op de daarvoor gevoelige natuurwaarden; ook hier is de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid als alternatief reguleringsinstrument geïntroduceerd. Verder is bij tracébesluiten de natuurtoets procedureel geïntegreerd in de besluitvorming; daarvoor is niet langer de specifieke vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 vereist.

Tegelijk is voorzien in een zogenoemde programmatische aanpak voor stikstof. Deze moet bij gebieden die nu te maken hebben met een overmatige stikstofbelasting de vergunningverlening voor projecten die kunnen leiden tot een stikstoftoename lostrekken. Dit door te verzekeren dat door een samenhangende aanpak van alle betrokken overheden met zekerheid in zijn totaliteit een vermindering van de (effecten) van stikstofdepositie op daarvoor gevoelige natuurwaarden wordt bereikt, waarbij wetenschappelijk wordt onderbouwd dat de doelstellingen in de Natura 2000-gebieden worden gerealiseerd en in ieder geval geen verslechtering plaatsvindt.

Door deze voorzieningen in de Natuurbeschermingswet 1998 in te voegen, zonder het stelsel integraal te herzien, is de wet erg complex geworden.

Het algemene beschermingsregime van de Flora- en faunawet is via de uitvoeringsregelgeving genuanceerd, waardoor er drie regimes zijn ontstaan (Besluit vrijstelling dier- en plantensoorten en Regeling vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten). Al naar gelang de soort en de aard van de activiteit geldt een algemene onvoorwaardelijke vrijstelling of een vrijstelling gekoppeld aan het toepassen van een gedragscode, dan wel een ontheffingsmogelijkheid op basis van een lichte of uitgebreide toets. Het wettelijk systeem is door deze gelaagdheid van het soortenbeschermingsregime ontoegankelijk geworden, zoals ook uit de evaluatie van de natuurwetgeving in 2008 naar voren komt.

Tot slot zij vermeld dat sinds 1 oktober 2010 voor de vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en de ontheffingverlening op grond van de Flora- en faunawet ten aanzien van locatiegebonden activiteiten wordt aangehaakt bij de omgevingsvergunning van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Daarmee is één loket voor burgers en ondernemers gecreëerd en is sprake van één geïntegreerde besluitvormingsprocedure voor de op grond van verschillende wetten voor locatiegebonden activiteiten vereiste vergunningen en ontheffingen. Het bevoegd gezag voor de verlening van de vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 of de ontheffing op grond van de Flora- en faunawet blijft wel bevoegd en verantwoordelijk voor de uitvoering van de natuurtoets en voor het op basis daarvan al dan niet – of onder voorwaarden en beperkingen – toestaan van de betrokken activiteit. Dat gebeurt door middel van de door dit bevoegd gezag aan het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning af te geven verklaring van geen bedenkingen. Het besluit inzake de toestemmingverlening zelf is evenwel onderdeel van de alomvattende omgevingsvergunning.

HOOFDSTUK 5. ALGEMENE VOORZIENINGEN

5.1. Natuurvisie

Een gewijzigd perspectief

De huidige Natuurbeschermingswet 1998 voorziet in de artikelen 4 en volgende in het ten minste eenmaal in de acht jaar vaststellen van een natuurbeleidsplan. Deze bepalingen geven mede invulling aan de verplichting van artikel 6 van het eerder aangehaalde Biodiversiteitsverdrag om nationale strategieën, plannen of programma’s op te stellen voor het behoud van de biodiversiteit. Het natuurbeleidsplan geeft met oog op een duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van de natuurlijke en landschappelijke waarden voor de korte en middellange termijn richting aan van rijkswege te nemen beslissingen. Het gaat om een strategische visie, die wordt opgesteld vanuit de behoefte om samenhang te brengen in de hoofdlijnen van het rijksbeleid gericht op het behoud en het duurzaam beheer van de biologische diversiteit. De huidige wettelijke basis legt daarbij de nadruk op de samenhang van het natuurbeleid met het nationale ruimtelijke beleid en het milieubeleid. De visie bindt alleen het Rijk zelf.

Het kabinet stelt vast – mede naar aanleiding van de recente gedachtewisselingen met de Tweede Kamer over de begroting van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, over het bestuursakkoord natuur, over Natura 2000 en over de ecologische hoofdstructuur83 – dat er onverminderd behoefte blijft aan een strategische rijksvisie op het natuurbeleid. In dit wetsvoorstel wordt in de artikelen 1.5 en 1.6 dan ook opnieuw voorzien in een dergelijke rijksvisie, thans «natuurvisie» genoemd. De natuurvisie bevat de hoofdlijnen van het te voeren rijksbeleid gericht op het behoud van biodiversiteit, het duurzame gebruik van de bestanddelen daarvan en de bescherming van waardevolle landschappen (artikel 1.5, tweede lid).

In de voorgestelde wettelijke regeling wordt rekening gehouden met het gewijzigde perspectief als gevolg van de gewijzigde verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en provincies. Vastgesteld moet immers worden dat het nationale ruimtelijke beleid en het milieubeleid, welke beleidsvelden in de huidige wettelijke basis een belangrijke plaats hebben, inmiddels in belangrijke mate zijn gedecentraliseerd. Het Rijk heeft op die terreinen een terughoudende rol te spelen. Een rijksvisie komt daar derhalve minder belang toe. De natuurvisie is vooral van belang voor de terreinen waarvoor het Rijk verantwoordelijk blijft. Behalve om de borging van de realisatie van de internationale biodiversiteitsdoelstellingen, waarvoor het Rijk in internationaal verband aanspreekbaar blijft (artikel 1.5, derde lid, onderdeel a; zie ook paragraaf 5.2 van deze memorie van toelichting), gaat het dan om de Nederlandse inzet in internationaal verband en om de samenhang met ander rijksbeleid, in het bijzonder het beleid om te komen tot een verduurzaming van de economie. De nationale en internationale inzet is om het biodiversiteitsbeleid zoveel mogelijk in ander beleid van meer economische aard te integreren en om meer dan voorheen de verbinding tussen economie en ecologie te leggen. In de paragrafen 1.2 en 2.2 van deze memorie van toelichting is gewezen op de beoogde verdere «vergroening» van twee belangrijke Europese economische dossiers, te weten het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid. Integratie van het biodiversiteitsbeleid met de handelspolitiek is al langer aan de orde, en nog steeds actueel. CITES is illustratief voor een internationale aanpak die handelsbelangen èn biodiversiteitsbelangen dient, omdat de overexploitatie van diersoorten en plantensoorten die daarmee wordt tegengegaan niet alleen een bedreiging vormt voor de soorten zelf, maar ook voor de daarmee te genereren economische opbrengsten in de toekomst. Een ander voorbeeld is het houtdossier (zie het slot van hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting), waarbij uit een oogpunt van onder meer het biodiversiteitsbeleid eisen worden gesteld aan de naleving van duurzaamheidseisen in het land van herkomst bij de houtproductie. Daarbij wordt het begrip «duurzaam» breed opgevat; ook bijvoorbeeld de naleving van sociale wetgeving en wetgeving ter bescherming van de eigendomsverhoudingen worden daaronder gevat.

Het ligt in de rede om juist aan dit soort aspecten, waarvoor binnen het Nederlandse staatsbestel het Rijk primair verantwoordelijk is, in de rijksvisie over het natuurbeleid aandacht te besteden. Daarbij komt ook een belangrijke plaats toe aan de invulling van de aanbevelingen uit het in paragraaf 1.2 aangehaalde rapport van de Taskforce Biodiversiteit en natuurlijke hulpbronnen «Groene groei, Investeren in biodiversiteit en natuurlijke hulpbronnen»: bewustwording van de betekenis van biodiversiteit, het beter organiseren van landgebruik en de inzet van economische prikkels om het verlies aan biodiversiteit tot staan te brengen en economische groei te realiseren (vergroening van de economie).

Een en ander wordt tot uitdrukking gebracht in het voorgestelde artikel 1.5, tweede en derde lid, onderdeel b.

Europese biodiversiteitdoelstellingen

Om een goede doorwerking in het beleid te verzekeren, is het van belang om in de natuurvisie de te realiseren doelstellingen ten aanzien van het behoud en duurzaam beheer van de biologische diversiteit zoveel mogelijk te concretiseren. Daarbij verdienen in het bijzonder aandacht de doelstellingen waarvoor Nederland in internationaal verband een bijzondere verantwoordelijkheid draagt (artikel 1.5, derde lid, onderdeel a). Het gaat dan met name om de habitats en soorten die een bijzondere bescherming moeten krijgen op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, te weten:

  • de leefgebieden voor vogels – waaronder geregeld in Nederland voorkomende trekvogels – waarvoor speciale beschermingszones (Natura 2000-gebieden) moeten worden aangewezen op grond van artikel 4 van de Vogelrichtlijn;

  • de natuurlijke habitats en de habitats van soorten waarvoor speciale beschermingszones (Natura 2000-gebieden) moeten worden aangewezen op grond van artikel 4 van de Habitatrichtlijn;

  • de vogelsoorten, genoemd in bijlage I bij de Vogelrichtlijn, en de niet in die bijlage genoemde geregeld in Nederland voorkomende trekvogelsoorten, en

  • de diersoorten en plantensoorten, genoemd in bijlage IV of V van de Habitatrichtlijn, bijlage I of II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn.

De natuurvisie zou daarbij zoveel mogelijk ook in kwantitatieve zin duidelijkheid moeten verschaffen ten aanzien van de vraag wanneer op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding is bereikt voor de verschillende habitats en soorten die in Natura 2000-gebieden voorkomen en welke stappen er nog moeten worden gezet om deze doelstelling te realiseren (artikel 1.5, vijfde lid). Op basis daarvan kan ook een verdere kwantificering van de doelen op gebiedsniveau plaatsvinden. Hiermee wordt maximaal duidelijkheid verschaft aan overheden en beheerders en aan gebruikers in en rond de gebieden over de ten aanzien van de gebieden geldende opgave, zodat deze daarmee bij hun afwegingen en investeringsbeslissingen rekening kunnen houden (zie paragraaf 6.2.4 van deze memorie van toelichting). De kwantificering van instandhoudingsdoelstellingen verkrijgt overigens – ter geruststelling van het Havenbedrijf Rotterdam naar aanleiding van zijn commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel – haar juridische doorwerking in het beschermingsregime voor Natura 2000-gebieden uitsluitend door middel van de aanwijzingsbesluiten voor deze gebieden. De in het voorgestelde artikel 1.1, eerste lid, opgenomen omschrijving van het begrip «instandhoudingsdoelstellingen», dat wordt gebruikt in de verschillende wetsartikelen die het beschermingsinstrumentarium regelen, zoals het beheerplan, de aanschrijvingsbevoegdheid en de vergunningverlening, grijpt namelijk nadrukkelijk aan bij de doelstellingen als opgenomen in deze aanwijzingsbesluiten.

Met de voorgestelde voorziening wordt ook tegemoet gekomen aan de Vereniging Natuurmonumenten, die in haar commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel aandacht vraagt voor een sterkere juridische verankering van de op nationaal niveau nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen dan thans het geval is.

Rode lijsten

Voor zover soorten in Nederland ernstig in hun voortbestaan worden bedreigd en niet al onder de reikwijdte van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn beschermd, is onder andere het eerder aangehaalde Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieu in Europa van belang. Dit verdrag verplicht er in de artikelen 1 en 3 toe in het beleid bijzondere aandacht te besteden aan soorten die met uitsterven worden bedreigd en kwetsbaar zijn. Tegen die achtergrond heeft Nederland ervoor gekozen om lijsten vast te stellen van deze met uitsterven bedreigde en kwetsbare soorten, zodat daar in het beleid door de verschillende overheden en natuurbeheerders rekening mee kan worden gehouden84 (Besluit Rode Lijsten flora en fauna).85 De Rode lijsten omvatten verdwenen, ernstig bedreigde, bedreigde, kwetsbare en gevoelige planten en dieren in Nederland, verdeeld over achttien soortgroepen.86 Zij zijn samengesteld aan de hand van twee criteria, te weten trend en zeldzaamheid.87 Gelet op de samenhang in het beleid die de natuurvisie beoogt aan te brengen, ligt het in de rede deze lijsten en het daarop gerichte bijzondere beleid onderdeel te laten zijn van de natuurvisie (voorgesteld artikel 1.5, derde lid, onderdeel a, en vierde lid).

Samenhang tussen ecologische systemen

Zoals in paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting is aangegeven, is de verbinding van individuele natuurgebieden door vorming van een ecologische hoofdstructuur van wezenlijk belang voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding voor de verschillende diersoorten en plantensoorten. Vanwege dat grote, nationale belang worden ook ruimtelijke kaders vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet ruimtelijke ordening. De ijkpunten voor het Rijk voor dit instrument, en voor andere maatregelen die een goed functioneren van ecosystemen in afzonderlijke gebieden in onderlinge samenhang bevorderen, horen uiteraard ook een plaats te krijgen in de natuurvisie (voorgesteld artikel 1.5, derde lid, onderdeel c).

Landschappen

De bescherming en het beheer van landschappen is primair een verantwoordelijkheid van de provincies. Voor zover het evenwel gaat om landschappen met een unieke universele waarde, als zodanig erkend op grond van de eerder aangehaalde Overeenkomst inzake de bescherming van het cultureel en natuurlijk erfgoed, of om landschappen met hoge natuurwaarden van nationaal belang, ligt er evenwel ook een verantwoordelijkheid bij het Rijk. In het eerder aangehaalde begrotingsakkoord 2013 zijn voor het beheer van de laatstgenoemde categorie landschappen ook extra rijksmiddelen vrijgemaakt. Voorts is de erkenning van het belang van landschappen een belangrijk element in het Europees landschapsverdrag (zie paragraaf 6.6.1 van deze memorie van toelichting). Één van de onderwerpen te behandelen in de natuurvisie zal derhalve het rijksbeleid ten aanzien van landschappen zijn (voorgesteld artikel 1.5, derde lid, onderdeel d).

Bossen

De natuurvisie zal – zoals enkele koepelorganisaties van ondernemers en particuliere grondbezitters in hun commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel terecht onderstrepen88 – aandacht moeten besteden aan het rijksbeleid gericht op een duurzaam beheer van bossen, mede in het licht van hun betekenis voor de biodiversiteit, de productie van hout en biomassa, hun betekenis voor het klimaat door CO2-opslag en hun maatschappelijke functie. Dit is thans in het wetsvoorstel expliciet tot uitdrukking gebracht (voorgesteld artikel 1.5, derde lid, onderdeel e).

Samenhang met beleid andere overheden

Waar het bestuursakkoord natuur voorziet in verdere decentralisatie van het natuurbeleid (zie hierna paragraaf 5.2), zal de natuurvisie voorzien in de behoefte aan duidelijkheid over de invulling die het Rijk aan zijn rol en verantwoordelijkheid op het vlak van het biodiversiteitsbeleid geeft, en over de borging – door afspraken, wettelijke kaders of anderszins – van de samenhang tussen het rijksbeleid en het natuurbeleid van provincies en andere overheden (voorgesteld artikel 1.5, derde lid, onderdeel f). Het Rijk is uiteindelijk verantwoordelijk voor de algemene werking en doeltreffendheid van het onderhavige wettelijke systeem en ook aanspreekbaar op de nakoming van internationale verplichtingen, al vindt een belangrijk deel van de invulling en uitvoering van het beleid in de provincie plaats. Het zijn de provincies die – binnen de gegeven wettelijke kaders – de instrumenten inzetten om op provinciaal niveau de natuurdoelstellingen te realiseren. De som van de inzet van de twaalf provincies moet leiden tot een gunstig beeld ten aanzien van de staat van de natuur in Nederland als geheel.

Enkele koepelorganisaties hebben in hun commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel gevraagd om in de natuurvisie aandacht te besteden aan provinciale koppen op internationale verplichtingen.89 Het kabinet wijst erop dat de natuurvisie hiervoor niet het geëigende instrument is, aangezien de natuurvisie betrekking heeft op het rijksbeleid en geen bindend kader voor andere overheden behelst. De aandacht in de natuurvisie voor de samenhang van het Rijksbeleid en het beleid van andere overheden kan wel incongruenties of dubbelingen voorkomen, en kan ook aanleiding geven om het gesprek met andere overheden aan te gaan over de regeldruk op het terrein van het natuurbeleid en daarover bijvoorbeeld nadere bestuurlijke afspraken te maken. Overigens lijkt in het licht van de specifieke bevoegdheidsverdeling en de kaders in het onderhavige wetsvoorstel uitgesloten dat provincies of andere overheden ten aanzien de onderwerpen die zijn geregeld in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in eigen normering zullen voorzien, in de vorm van vergunningen en verboden, gekoppeld aan aanvullende doelstellingen voor Natura 2000-gebieden of aan te beschermen dier- of plantensoorten en dergelijke. Er is echter nadrukkelijk wel ruimte voor eigen provinciaal beleid ten aanzien van de inrichting, het beheer en de planologische bescherming van natuurgebieden en van het landelijk gebied.

Samenhang met andere rijksvisies

Voor de bescherming van natuurwaarden is het instrumentarium van de ruimtelijke ordening van wezenlijk belang. Het gaat daarbij niet alleen om de planologische doorwerking van de Natura 2000-gebieden en de verankering en bescherming van het overige deel van de ecologische hoofdstructuur, maar ook om het toelaten van functies of de verdere ontwikkeling daarvan nabij natuurgebieden op een wijze die in overeenstemming is met natuurdoelstellingen voor die gebieden. Te denken valt aan de wijze van inpassing van agrarische bedrijven, woningbouw, infrastructuur, bedrijventerreinen en windmolenparken. Het ligt voor de hand om dit soort ruimtelijke aspecten – voor zover deze nationale belangen raken – zoveel mogelijk in een integrale visie neer te leggen, zoals de structuurvisie infrastructuur en ruimte op grond van de Wet ruimtelijke ordening of een bredere omgevingsvisie, waarnaar thans in het kader van de eerder aangehaalde herijking van het omgevingsrecht onderzoek wordt gedaan.32 Tegen deze achtergrond bepaalt het voorgestelde zesde lid van artikel 1.5, dat de ruimtelijke aspecten van het natuurbeleid, in plaats van in de natuurvisie, kunnen worden opgenomen in een andere rijksvisie, in lijn met het pleidooi van verschillende koepelorganisaties voor een samenhangende en integrale ruimtelijke rijksvisie in hun commentaar op het ontwerp van dit wetsvoorstel.90

Het ruimtelijk deel van de natuurvisie wordt sowieso in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu vastgesteld, wat overigens ook het geval is voor andere onderdelen van de natuurvisie die betrekking hebben op aangelegenheden waarvoor de Minister van Infrastructuur en Milieu primair of mede verantwoordelijkheid draagt (voorgesteld artikel 1.6, derde lid).

De relatie met andere rijksvisies zal bij het opstellen van de natuurvisie nader worden bezien. Hierbij kan worden gedacht aan de relatie met de rijksvisie «Kiezen voor karakter, Visie erfgoed en ruimte»,91 waarin het versterken van de synergie tussen erfgoed, economie en ecologie als rijksprioriteit is benoemd.

Voorbereiding en actualisering natuurvisie

Vanzelfsprekend zal – zoals ook Vogelbescherming Nederland in haar commentaar op het ontwerp van dit wetsvoorstel heeft aangegeven – het maatschappelijk veld worden betrokken bij de totstandkoming van de natuurvisie en bij wezenlijke wijzigingen daarvan. 92 Gewezen zij in dit verband op artikel 7, vierde volzin, van het Verdrag van Aarhus, dat inspraak van het publiek vereist bij de voorbereiding van beleid dat betrekking heeft op het milieu. In het wetsvoorstel is daarom geregeld dat op de voorbereiding van de natuurvisie, en wijzigingen daarvan, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is (voorgesteld artikel 1.6, tweede lid).

In het onderhavige wetsvoorstel zijn verder geen regels gesteld over de procedure voor het tot stand brengen van de natuurvisie en zijn geen regels gesteld over de periode waarvoor deze heeft te gelden. Deze regels zijn niet strikt noodzakelijk, en het achterwege laten ervan biedt flexibiliteit bij de aansluiting op andere rijksvisies, voor de totstandbrenging en duur waarvan thans nog verschillende regels gelden.

Als meer duidelijkheid bestaat over de regeling van de omgevingsvisie in het toekomstige omgevingsrecht zal daarbij in de toekomst aansluiting kunnen worden gezocht. Volstaan is thans met de bepaling dat de natuurvisie regelmatig moet worden geactualiseerd (voorgesteld artikel 1.6, eerste lid), voor welke actualisatie de monitoring van de staat van de natuur, die is voorzien in de voorgestelde artikelen 1.7, eerste lid, en 1.8, mede van belang zal zijn. Uiteraard wordt de natuurvisie aan beide Kamers der Staten-Generaal gezonden en – om een goede doorwerking in de praktijk te verzekeren – gepubliceerd (voorgesteld artikel 1.6, derde lid).

Doorwerking natuurvisie

Onder meer Vogelbescherming Nederland en Vereniging Stadswerk Nederland hebben in hun adviezen over het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel aandacht gevraagd voor de formele status en doorwerking van de natuurvisie.

Evenals bij het «natuurbeleidsplan» het geval is, gaat het bij de natuurvisie om een enkel het Rijk zelf bindende strategische visie, die nadrukkelijk valt te onderscheiden van de veelal voor de besluitvorming meer rechtstreeks dwingend doorwerkende plannen. LTO-Nederland kan dus – naar aanleiding van haar inbreng ten aanzien van het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel – worden gerustgesteld dat de nationale doelstellingen als verwoord in de natuurvisie niet een bovengeschikt belang vertegenwoordigen waaraan provinciale verordeningen en gemeentelijke bestemmingsplannen zonder meer hebben te voldoen. Tegen deze achtergrond is ook bewust gekozen voor het begrip «visie» in plaats van voor het begrip «plan», in aansluiting op de terminologie die in de wetgeving met betrekking tot het omgevingsrecht zal worden gehanteerd.

Doorwerking van de natuurvisie zal op verschillende wijze kunnen plaatsvinden. Het Rijk zal de visie als uitgangspunt nemen bij de bepaling van het standpunt in internationale onderhandelingen en bij het sluiten van internationale verdragen. Doelstellingen van de natuurvisie kunnen worden verwezenlijkt door middel van door het Rijk te sluiten bestuursovereenkomsten of privaatrechtelijke overeenkomsten (aankoopbeleid, erfpachtbeleid e.d.). De natuurvisie zal voorts leidend zijn voor het feitelijk handelen van het Rijk (bijvoorbeeld de invulling van het beheer van de rijkswateren), voor de invulling van het rijkssubsidiekader en voor de wijze van invulling van allerlei formele bevoegdheden op grond van de natuurwetgeving en andere wetgeving (bijvoorbeeld aanwijzingsbesluiten Natura 2000-gebieden, vergunningverlening, tracébesluiten, instrumenten Wet ruimtelijke ordening).

5.2. Bevoegdheden en verantwoordelijkheden

Overwegingen bij de keuze van decentralisatie naar de provincies

Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen zijn in de eerder – in paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting – aangehaalde bestuursafspraken 2011–2015 overeengekomen dat de provincies verantwoordelijk worden voor de inrichting van het landelijk gebied en voor het regionale beleid op het vlak van natuur, recreatie, toerisme, landschap, structuurversterking van de landbouw en de leefbaarheid van het platteland. De provincies stemmen volgens deze bestuursafspraken een en ander integraal af met de uitvoering van het provinciale en gemeentelijke ruimtelijke ordenings-, water- en milieubeleid en voeren de bovenlokale regie. Het Rijk beperkt zich tot het stellen van kaders op grond van internationale verplichtingen en tot de strategische ruimtelijke planning.

Op het vlak van het natuurbeleid zijn in het verleden veel taken naar de provincies gedecentraliseerd. De provincies zijn verantwoordelijk voor een belangrijk deel van de uitvoering van de bepalingen voor de bescherming van natuurgebieden van de Natuurbeschermingswet 1998 (beheerplannen, vergunningverlening, oplegging van gebiedsbeperkingen), van de bepalingen voor de bescherming van soorten van de Flora- en faunawet (ontheffingverlening in het kader van populatiebeheer en schadebestrijding, erkenning van faunabeheereenheden) en van de bepalingen van de Boswet voor de bescherming van houtopstanden (ondersteuning van het toezicht op de naleving van de meld- en herbeplantingsplicht). Zij hebben op het vlak van de natuurwetgeving de afgelopen jaren dan ook al de nodige deskundigheid opgebouwd.

De provincies ontvangen voorts op grond van de Wet inrichting landelijk gebied sinds 2006 een specifieke uitkering – het investeringsbudget landelijk gebied – voor de realisatie van rijksdoelstellingen in het kader van het gebiedsgerichte beleid, welk beleid – zoals in paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting is aangegeven – een essentieel onderdeel uitmaakt van het natuurbeleid: verwerving, inrichting en beheer van gronden ten behoeve van natuur, in het bijzonder de realisatie van de ecologische hoofdstructuur, het scheppen van de voor natuur noodzakelijke milieu- en watercondities, actief soortenbeleid en ondersteunende ruimtelijke herstructurering van gebieden door toepassing van landinrichting. Deze middelen zullen overeenkomstig het bestuursakkoord natuur volledig worden gedecentraliseerd.

Ook bij de planologische verankering van de ecologische hoofdstructuur hebben de provincies een belangrijke rol: zij dragen zorg voor de exacte begrenzing van de gebieden, de benoeming van de wezenlijke waarden en de verdere invulling van het inhoudelijke beschermingsregime. Daarnaast hebben zij al belangrijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden in het kader van de Waterwet en de Wet op de waterschappen met betrekking tot de regionale waterplannen, onderscheidenlijk het instellen en het toezicht op het functioneren van de waterschappen, wat niet onbelangrijk is gegeven de onmiddellijke samenhang die er vaak bestaat tussen watercondities en de realisatie van natuurdoelstellingen.

De provincie is de dichtst bij de burger liggende bestuurslaag die in aanmerking komt voor een centrale rol bij de uitvoering van natuurbeleid en de realisatie van gebiedsgericht beleid. Dat hangt samen met de schaal van natuurgebieden en de omvang van de problematiek die hier aan de orde is, de noodzakelijke verzekering van aansluiting op het beleid van andere provincies en de schaal waarop de voor de uitvoering van het beleid relevante organisaties – zoals terreinbeheerders en waterschappen – opereren. Het zijn ook bij uitstek de provincies die op gebiedsniveau de relevante afwegingen kunnen maken, rekening houdend met de specifieke kenmerken van het gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden. Zij kennen de relevante partijen in het gebied, zijn in staat om synergie met andere relevante gebiedprocessen te bereiken en beschikken over de instrumenten voor een integrale aanpak, waardoor natuurdoelstellingen doelmatig en doeltreffend kunnen worden gerealiseerd.

Dat decentralisatie naar provincies kan leiden tot onderlinge verschillen tussen de provincies bij de uitwerking van het natuurbeleid, zoals in de consultatieronde ten aanzien van het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel naar voren is gebracht, is evident. Het is nadrukkelijk de bedoeling dat door decentralisatie beter recht wordt gedaan aan regionale verschillen, en beter wordt aangesloten bij de regionale en lokale opvattingen over hoe gebieden het beste kunnen worden ingericht en beheerd voor de onderscheiden functies die daar moeten worden gecombineerd en hoe de natuurdoelstellingen het beste kunnen worden bereikt. Dat bevordert ook de herkenbaarheid van en het draagvlak voor het beleid bij de burgers en ondernemers van het gebied. Tegelijk moet worden bedacht dat de provincies bij de onderwerpen die worden geregeld in het onderhavige wetsvoorstel niet heel veel speelruimte hebben. Zij zijn immers gehouden te handelen in overeenstemming met de strikte internationale kaders voor de gebiedsbescherming en soortenbescherming, zoals deze zijn omgezet in het onderhavige wetsvoorstel.

Voor aangelegenheden die eenheid van beleid vergen of de provincieschaal overstijgen bevat het onderhavige wetsvoorstel de noodzakelijke waarborgen, door het stellen van algemene kaders, door bij effecten van besluiten voor andere provincies onderlinge afstemming tussen provincies voor te schrijven en door, wanneer de doelmatigheid of nationale belangen daarmee zijn gediend, de bevoegdheid voor het nemen van besluiten op rijksniveau te houden. Ook de instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening en de kaders van de milieu- en waterwetgeving bieden de nodige waarborgen. Daarnaast heeft het Rijk bestuurlijke afspraken met de provincies gemaakt (zie hierna) en zal het Rijk een eenduidige uitleg van de landelijk geldende wettelijke kaders faciliteren. In het navolgende wordt nog nader ingegaan op de resterende rijksverantwoordelijkheid en de instrumenten om daar invulling aan te geven; in paragraaf 2.1 van deze memorie van toelichting werd al een korte opsomming gegeven van de bevoegdheden die overeenkomstig dit wetsvoorstel bij het Rijk blijven.

Overigens geven de provincies er in de praktijk blijk van zich bewust te zijn van het belang van samenwerking, onderlinge afstemming, eenduidige kaders en een wijze van uitvoering die voor overheden, burgers en ondernemers zo min mogelijk lasten met zich brengt. Gewezen zij in dit verband bijvoorbeeld op de uniforme, centraal uitgevoerde subsidieregelingen die de provincies de afgelopen jaren hebben vastgesteld voor natuurbeheer en agrarisch natuurbeheer. Gewezen zij voorts op het document «Profiel Provincies» van het Interprovinciaal Overleg van 14 april 2010, waarin provincies onderschrijven dat versterking van de onderlinge samenwerking en krachtenbundeling moeten plaatsvinden, zodat de schaal van bestaande provincies geen belemmering kan zijn voor een goede uitoefening van gedecentraliseerde verantwoordelijkheden.93

Voorts heeft het kabinet voorzien in een uitgebreid communicatie- en implementatietraject voorafgaand aan de daadwerkelijke overgang van taken en bevoegdheden naar provincies. Dat is onderdeel van het traject «implementatie natuurwetgeving». Dat traject is overigens niet alleen van belang voor de bij de uitvoering van de wet betrokken overheden en diensten, maar ook voor het verschaffen van de vereiste duidelijkheid aan en het ontzorgen van burgers en bedrijven. Verwezen zij naar paragraaf 11.8 van deze memorie van toelichting.

Het kabinet deelt derhalve niet de zorg die verschillende organisaties in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel naar voren hebben gebracht over de samenhang en de effectiviteit van het beleid, over belangrijke lastenverzwaringen en – in enkele gevallen – over de deskundigheid van de provincies. 94 Ook de ervaringen met de uitoefening van thans bij de provincies belegde taken op het vlak van de natuurwetgeving en de inrichting van het landelijk gebied geven geen aanleiding tot zorg. Op de vrees voor provinciale koppen is in paragraaf 5.1 van deze memorie van toelichting ingegaan.

Provinciale taken

Door het vorige kabinet waren in het Bestuursakkoord Rijk-Provincies 2008–201195 al afspraken met de provincies gemaakt over decentralisatie van de taken van het Faunafonds, de ontheffingverlening voor ruimtelijke ingrepen op grond van de Flora- en Faunawet en de taken ten aanzien van de meld- en herbeplantingsplicht als opgenomen in de Boswet. Deze te decentraliseren taken komen terug in het op 20 september 2011 tussen het Rijk en de provincies gesloten bestuursakkoord natuur, naast enkele kleinere te decentraliseren wettelijke taken. Zoals in paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting bij de behandeling van het onderwerp van de ecologische hoofdstructuur is aangegeven, neemt het kabinet – overeenkomstig de daar aangehaalde motie van de leden Koopmans, Lodders en Dijkgraaf – de in dit akkoord neergelegde afspraken als uitgangspunt voor de invulling van zijn beleid en de vormgeving van de wetgeving. Het bestuursakkoord natuur dient ter uitwerking van de bestuursafspraken 2011–2015 tussen Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. In de bijlage bij het onderhandelingsakkoord van 20 september 2011, onderdeel van het bestuursakkoord, zijn meer precies de taken en bevoegdheden op het vlak van de natuurwetgeving genoemd waarvoor de provincies verantwoordelijk worden of blijven. Een groot deel van de in de bijlage genoemde taken en bevoegdheden ligt ingevolge de thans vigerende wetgeving al bij de provincies. In het akkoord is aangegeven dat de decentralisatie van de taken en bevoegdheden op het vlak van de natuurwetgeving haar beslag zal krijgen met het onderhavige voorstel voor de Wet natuurbescherming.

Uitgangspunt van het onderhavige wetsvoorstel is dat – overeenkomstig de bestaande situatie en de aanvullende afspraken van het bestuursakkoord natuur – in beginsel alle uitvoeringstaken en bijbehorende bevoegdheden bij de provincies worden neergelegd. Een verdere precisering van deze taken en bevoegdheden vindt plaats in de navolgende hoofdstukken van deze memorie van toelichting. De hoofdlijnen zijn evenwel als volgt.

Voor de gebiedsbescherming zijn de voorgestelde veranderingen op het vlak van bevoegdheden beperkt, aangezien de bevoegdheden hier thans al goeddeels bij de provincies liggen; wel worden de provincies ook bevoegd voor de vaststelling van de Natura 2000-beheerplannen voor terreinen van Staatsbosbeheer, nadat de thans lopende beheerplanprocessen zijn afgerond en tot vaststelling van de eerste generatie beheerplannen hebben geleid. Daarnaast zijn er instrumentele wijzigingen, die op zichzelf echter los staan van de verdeling van bevoegdheden. Zo wordt de vergunningverlening in een aantal gevallen gekoppeld aan toepasselijkheid van de «lex silencio positivo».

Voor het soortenbeleid wordt wel een aanzienlijke verruiming van de bevoegdheden van de provincies voorgesteld. De provincies worden in beginsel bevoegd voor de verlening van alle ontheffingen van de verboden die in het kader van de soortenbescherming gelden, dus ook voor ontheffingen ten behoeve van ruimtelijke ingrepen; thans zijn de provincies uitsluitend bevoegd voor de ontheffingverlening voor populatiebeheer en schadebestrijding. Daarnaast wordt de uitoefening van bevoegdheden op het terrein van populatiebeheer en schadebestrijding – ook ten aanzien van exoten – minder afhankelijk van besluiten op rijksniveau en worden de taken van het Faunafonds gedecentraliseerd.

Verder krijgen de provincies, in het verlengde van de feitelijke werkzaamheden die zij thans op het vlak van de bescherming van houtopstanden verrichten, de formele bevoegdheden met betrekking tot de meldingsplicht en de herbeplantingsplicht ten aanzien van gevelde houtopstanden in het landelijke gebied.

De provincies krijgen zo de beschikking over een logisch samenstel van instrumenten. Als de provincies verantwoordelijk worden voor vergoeding van wildschade, ligt het immers in de rede dat zij ook over alle bevoegdheden beschikken in het kader van populatiebeheer en schadebestrijding om wildschade te kunnen beperken. En waar de provincies verantwoordelijk zijn voor het beheer van Natura 2000-gebieden en de overige delen van de ecologische hoofdstructuur, ligt het in de rede dat zij de bevoegdheden in het kader van soortenbescherming en houtopstanden hebben, zodat een samenhangend beleid ten aanzien van het natuurbeheer is geborgd.

Dit geeft ook voor burgers en ondernemers meer duidelijkheid. Nu moet degene die een project uitvoert dat potentieel significant negatieve gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied en dat ook schadelijk gevolgen kan hebben voor bepaalde diersoorten of plantensoorten – zoals bijvoorbeeld de aanleg van een bedrijventerrein of een woonwijk nabij een Natura 2000-gebied – een Natura 2000-vergunning aanvragen bij de provincie en de eventueel benodigde ontheffing van de soortenbeschermingsbepalingen aanvragen bij het Rijk. Overeenkomstig het onderhavige wetsvoorstel worden de provincies voor beide bevoegd. Daarmee is sprake van één loket, worden tegenstrijdige beslissingen voorkomen èn wordt voorkomen dat de initiatiefnemer – denkende dat met de vergunning dan wel ontheffing voor de natuurwetgeving alles rond is – verzuimt één van beide benodigde besluiten te vragen, waardoor in een later stadium bij de uitvoering alsnog problemen ontstaan. Door de handhaving van de in de Boswet neergelegde meldplicht en herbeplantingsplicht bij kap van houtopstanden en de ontheffingverlening daarvan bij de provincies neer te leggen, wordt verzekerd dat ook die besluitvorming – die aan de orde kan zijn bij dezelfde ruimtelijke ingreep – geschiedt door het bestuursorgaan dat tevens bevoegd is voor de Natura 2000-vergunning en voor de ontheffing van de soortenbeschermingsbepalingen.

Behalve in decentralisatie van taken en bevoegdheden op het vlak van de natuurwetgeving voorziet het bestuursakkoord natuur in decentralisatie van de middelen van het investeringsbudget landelijk gebied naar de provincies, na doorvoering van bezuinigingen. Voor de beëindiging van de systematiek van het investeringsbudget landelijk gebied is een wetsvoorstel tot wijziging van de Wet inrichting landelijk gebied voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State voorgelegd. De te decentraliseren middelen – structureel 105 miljoen euro per jaar – worden met ingang van 2014 gestort in het provinciefonds en gaan daarmee tot de eigen middelen van de provincies behoren. In het bedrag van 105 miljoen euro zijn begrepen de middelen voor het beheer van terreinen van Staatsbosbeheer. Naast de genoemde 105 miljoen euro worden ingevolge het bestuursakkoord natuur de uitvoeringskosten van het Faunafonds in het provinciefonds gestort, alsook de middelen die behoren bij de menskracht van de Dienst landelijk gebied van het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie waarover de provincies zeggenschap krijgen. Over de inzet van de Dienst Regelingen en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit voor de uitvoering van de subsidieregelingen voor natuurbeheer zijn in het bestuursakkoord natuur afspraken gemaakt.

Over de besteding van de middelen uit het provinciefonds kunnen de provincies autonoom beschikken, met inachtneming van de wettelijke en internationaalrechtelijke kaders en de afspraken met het Rijk. Het bestuursakkoord natuur bevat nadere afspraken over de gerichte inzet van de financiële middelen voor het beheer van de herijkte ecologische hoofdstructuur, met prioriteit voor de internationale verplichtingen: Natura 2000, actief soortenbeleid binnen de ecologische hoofdstructuur en de doelstellingen van de Kaderrichtlijn water; verwezen zij naar paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting.

Rijkstaken

Een aantal bevoegdheden en verantwoordelijkheden blijft bij het Rijk.

Het Rijk blijft overeenkomstig dit wetsvoorstel verantwoordelijk voor de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en voor het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen voor de habitats en soorten in die gebieden. De aanwijzingen zijn een onmiddellijke omzetting van verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Ook de bepaling en allocatie van instandhoudingsdoelstellingen moet op landelijk niveau plaatsvinden, om zeker te stellen dat landelijk voor de betrokken habitats en soorten een gunstige staat van instandhouding wordt bereikt.

Voor rijkswateren en defensieterreinen zal de verantwoordelijkheid voor het vaststellen van Natura 2000-beheerplannen bij het Rijk blijven, gezien de noodzaak tot integraal waterbeheer en het feit dat een deel van de rijkswateren niet provinciaal is ingedeeld (Noordzee, Eems-Dollardgebied), respectievelijk gezien de specifieke defensiebelangen.

Ook voor besluiten met betrekking tot activiteiten waarmee grote nationale belangen zijn gemoeid, is het aangewezen om de bevoegdheid bij het Rijk te houden. Het gaat dan om besluiten als vergunningverlening, de verlening van vrijstellingen en ontheffingen, de inzet van de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid en het opleggen van een kapverbod. De activiteiten waarvoor de bevoegdheid bij het Rijk blijft liggen zullen worden aangewezen bij algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde artikel 1.3, vijfde lid, van het wetvoorstel. In deze algemene maatregel van bestuur zal dan tevens worden bepaald welke minister bevoegd wordt. Dat kan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie zijn, zoals thans in de natuurwetgeving het geval is, maar desgewenst kan de bevoegdheid voor bepaalde besluiten ook bij een andere minister worden neergelegd, als deze voor de activiteit als zodanig of het gebied waarin deze plaatsvindt een bijzondere verantwoordelijkheid heeft. Bij de invulling van de algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde artikel 1.3, vijfde lid, van het wetsvoorstel, zal zoveel mogelijk aansluiting worden gezocht bij de thans in het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998 genoemde activiteiten waarvoor het Rijk bevoegd is, met dien verstande dat de reikwijdte van de algemene maatregel van bestuur zich ook zal uitstrekken tot andere besluiten dan vergunningen. Op onderdelen zullen de formuleringen ten opzichte van het huidige besluit met het oog op een heldere en logische bevoegdheidsafbakening worden aangescherpt, en zullen zij ook worden geactualiseerd in het licht van de huidige beleidscontext. Zo zal bijvoorbeeld ten aanzien van de activiteiten met betrekking tot hoofdwegen, landelijke spoorwegen en hoofdvaarwegen en ten aanzien van bij het Rijk in beheer zijnde primaire waterkeringen tot uitdrukking worden gebracht dat het daarbij gaat om aanleg, verbreding, aanpassing, beheer en onderhoud. Ten aanzien van het graven, uitbreiden, verdiepen, beheren en onderhouden van vaargeulen zal worden verduidelijkt dat het dan niet alleen gaat om de Waddenzee, maar ook om de Noordzee en het Eems-Dollard gebied, beide gebieden die niet provinciaal zijn ingedeeld. Ter actualisering van de huidige omschrijving van allerlei activiteiten met het oog op waterveiligheid zal daarin ook specifiek worden gerefereerd aan maatregelen en voorzieningen ter uitvoering van het Deltaprogramma ten behoeve van de waterveiligheid en de verzekering van de zoetwatervoorziening. Toegevoegd zal worden het vervoer van beschermde dieren door dierenambulances, aangezien dat veelal provinciegrensoverschrijdend van karakter is.

De bevoegdheden met betrekking tot handel en vervoer – onder meer ter uitvoering van de eerder aangehaalde CITES-verordening, FLEGT-verordening en Europese houtverordening – blijven gezien het provincieoverstijgende karakter daarvan eveneens bij het Rijk, te weten de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.

Het Rijk vertegenwoordigt Nederland in internationaal verband en is verantwoordelijk voor de nakoming van internationale verplichtingen door Nederland. Als sprake is van rapportage- of meldingsverplichtingen aan internationale instellingen (zie hierna paragraaf 5.3), geschieden deze door het Rijk. Het Rijk blijft daarnaast verantwoordelijk voor de algemene wettelijke kaders, zoals die zijn opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel en zoals die op onderdelen verder worden uitgewerkt in lagere regelgeving. Die wettelijke kaders zijn van belang, waar zij de implementatie van internationaalrechtelijke verplichtingen bevatten en voor de provincieschaal overstijgende belangen een landelijk eenvormig beleid verzekeren. De algemene beschermingsregimes voor gebieden, soorten en houtopstanden zijn dan ook dit wetsvoorstel verankerd. Ook zullen overeenkomstig het onderhavige wetsvoorstel algemene regels over de uitoefening van de jacht en het gebruik van het geweer door het Rijk worden gesteld. Het Rijk zal in regelgeving verder duidelijkheid verschaffen over de soorten die als schadelijke soorten zijn te beschouwen en vallen onder de reikwijdte van de bepalingen inzake schadebestrijding. Het Rijk is tevens verantwoordelijk voor het verlenen van vrijstelling voor de bestrijding van deze diersoorten die in het gehele land schade veroorzaken. Dat geldt ook voor de door de provincies te bestrijden invasieve exoten. Het Rijk rekent het voorts tot zijn taak om ecologisch onderzoek, van belang voor de realisatie van de biodiversiteitsdoelstellingen te bevorderen (zie ook paragraaf 5.3 van deze memorie van toelichting). Actief beleid gericht op behoud en herstel van soorten en habitats buiten de ecologische hoofdstructuur, voor zover dit noodzakelijk is ter voldoening aan internationale verplichtingen, is eveneens een verantwoordelijkheid van het Rijk (voorgesteld artikel 1.10). Voor dat beleid zijn in het bestuursakkoord natuur geen middelen voor de provincies gereserveerd; het begrotingsakkoord 2013 voorziet op dit punt wel in rijksmiddelen. Het soortenbeleid buiten de ecologische hoofdstructuur is bovendien in belangrijke mate verweven met het agrarisch natuurbeheer, dat buiten de ecologische hoofdstructuur eveneens een rijksverantwoordelijkheid blijft.

Het Rijk is er verantwoordelijk voor dat wordt verzekerd dat bij de uitvoering conform die wettelijke kaders wordt gehandeld en wordt voldaan aan de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en andere internationale verplichtingen. Met de instrumenten voor het interbestuurlijk toezicht als verankerd in de Provinciewet96 en de Wet Naleving Europese regelgeving publiekrechtelijke entiteiten97 zijn de provincies door het Rijk aanspreekbaar op een goede uitoefening van hun taken en verantwoordelijkheden, en op handelen in overeenstemming met het algemeen belang en het recht. Uiteraard ligt de primaire verantwoordelijkheid voor de borging van rechtsconform handelen bij de provincies zelf en zijn het provinciale staten die controle uitoefenen op het handelen van gedeputeerde staten. Gebruikmaking van de genoemde interbestuurlijke instrumenten door het Rijk zal niet aan de orde zijn als de provincies de wettelijke taken overeenkomstig de wettelijke en internationaalrechtelijke kaders uitoefenen en – in het licht van de middelen en instrumenten die hen ter beschikking staan – een reële inspanning plegen om bij te dragen aan de realisatie van de doelstellingen van de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Verdragen van Bern en van Bonn in hun provincie.

In het bestuursakkoord natuur is ten aanzien van deze Europese doelstellingen afgesproken dat het Rijk de provincies alleen zal aanspreken als zij niet hebben voldaan aan de afspraken over een gerichte inzet voor deze doelstellingen van de voor de uitvoering van het akkoord overeengekomen middelen. Onder deze middelen is begrepen de door de provincies toegezegde eigen bijdrage in het beheer van circa 65 miljoen euro. Tevens is in de aanvullende afspraken verduidelijkt dat het daarbij gaat om het beheer binnen de ecologische hoofdstructuur en de Natura 2000-gebieden. De biodiversiteitsdoelen buiten die gebieden zijn de verantwoordelijkheid van het Rijk. Deze verdeling van verantwoordelijkheden komt ook tot uitdrukking in het voorgestelde artikel 1.10.

Verdeling bevoegdheden tussen de provincies

Voor de bevoegdheidsverdeling bij besluiten met betrekking tot het toestaan van activiteiten of projecten – zoals vergunningen, ontheffingen, aanschrijvingen – geldt als uitgangspunt dat bevoegd zijn gedeputeerde staten van de provincie waar de activiteit plaatsvindt of het project wordt uitgevoerd (voorgesteld artikel 1.3, eerste lid). Hetzelfde geldt voor het stellen van generieke regels ten aanzien van dergelijke projecten en activiteiten, in de vorm van een verordening, met dien verstande dat dan provinciale staten in plaats van gedeputeerde staten – behoudens delegatie – bevoegd zijn (voorgesteld artikel 1.3, tweede lid).

Deze bevoegdheidsverdeling is logisch vanuit het uitgangspunt dat een provincie zeggenschap heeft over wat er in de eigen provincie gebeurt en niet over wat er in een andere provincie gebeurt, en sluit ook het best aan bij de verwachting van burgers en ondernemers. De bevoegdheidsverdeling is overeenkomstig die van de Flora- en faunawet en van het omgevingsrecht in het algemeen. Het kiezen van een eenzelfde wijze van verdeling van bevoegdheden tussen provincies heeft als groot voordeel, dat op deze wijze ten aanzien van één-en-dezelfde activiteit, die op grond van verschillende toetsingskaders moet worden beoordeeld, een samenhangende beoordeling door één bestuursorgaan is verzekerd. Bovendien is voor burgers en ondernemers sprake van één loket voor dezelfde activiteit. Het belang van een en ander voor de burger en de ondernemer is met name aan de orde wanneer het een activiteit betreft die niet locatiegebonden is en die derhalve niet al valt onder de reikwijdte van de omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Is een activiteit wel locatiegebonden, dan geldt – ook volgens de vigerende natuurwetgeving – dat het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning mede besluit over de vergunningen en ontheffingen die in het kader van de natuurwetgeving nodig zijn, na verkrijging van een verklaring van geen bedenkingen van de ingevolge de natuurwetgeving bevoegd gezag. Voor de aansluiting bij de omgevingsvergunning zij verder verwezen naar de paragrafen 6.5.3 en 7.2.3 van deze memorie van toelichting.

Een bijzondere voorziening is in het wetsvoorstel opgenomen voor provinciegrensoverschrijdende activiteiten of projecten (artikel 1.3, vierde lid). Om te voorkomen dat burgers en ondernemers zich dan tot meer provincies moeten wenden voor een besluit, wordt geregeld dat gedeputeerde staten van de provincie waarin de activiteit of het project in hoofdzaak plaatsvindt, onderscheidenlijk wordt uitgevoerd het bevoegd gezag is. Het besluit wordt genomen in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincie. Overigens geldt het vereiste van overeenstemming met gedeputeerde staten of – bij generieke regels – provinciale staten van een andere provincie ook voor besluiten met betrekking tot niet-grensoverschrijdende activiteiten en projecten, als deze gevolgen kunnen hebben voor natuurwaarden in die andere provincie (voorgesteld artikel 1.3, derde lid). Te denken valt aan vergunningverlening aan veehouderijen in Limburg en Noord-Brabant, die stikstofdepositie veroorzaken op de Groote Peel, welke gebied is gelegen in het grensgebied tussen beide provincies en omringd is door veel veehouderijbedrijven in beide provincies.

De voorgestelde bevoegdheidsverdeling wijkt af van de huidige bevoegdheidsverdeling in de Natuurbeschermingswet 1998. Ingevolge de artikelen 2 en 2a van die wet is – voor zover het de vergunningverlening of inzet van de aanschrijvingsbevoegdheid betreft – bevoegd: gedeputeerde staten van de provincie waarin het Natura 2000-gebied waarvoor de activiteit of het project nadelige effecten kan hebben geheel of grotendeels is gelegen; als de effecten van een handeling of project zich evenwel overwegend voordoen in een deel van het Natura 2000-gebied dat in één provincie is gelegen, zijn gedeputeerde staten van die provincie bevoegd.

De huidige regeling is weinig eenduidig. Zij heeft niet alleen als bezwaar dat de ene provincie besluiten kan nemen over handelingen en projecten in andere provincies, maar heeft – ingeval van grensoverschrijdende Natura 2000-gebieden – ook als bezwaar dat het in de praktijk niet eenvoudig is om op voorhand te bepalen in welk deel van dat gebied de effecten van een bepaald handelen zich overwegend voordoen. De feitelijke effecten blijken over het algemeen pas in de loop van het traject van besluitvorming op de vergunningaanvraag; hetzelfde geldt voor de inzet van de aanschrijvingsbevoegdheid ten aanzien van bestaand gebruik in het stadium van informatie-inwinning. Dat kan dan dus leiden tot verschuiving van de bevoegdheid naar een andere provincie dan de provincie die zich in eerste instantie bevoegd achtte. Bovendien kan bij een bepaalde handeling of project sprake zijn van effecten met een heel verschillend karakter, die zich niet goed tegen elkaar laten afwegen.

Door de in het onderhavige wetsvoorstel voorziene bevoegdheidsverdeling worden deze bezwaren ondervangen.

Voor het opstellen van beheerplannen voor Natura 2000-gebieden is wel het geldende regime van de Natuurbeschermingswet 1998 gevolgd. Bevoegd zijn gedeputeerde staten van de provincie waarin het gebied grotendeels is gelegen. De vaststelling van het beheerplan geschiedt in overeenstemming met gedeputeerde staten van de provincie waarin het gebied mede is gelegen (voorgestelde artikelen 2.3, eerste lid, en 2.10, derde en vierde lid).

Toegangsbeperkingen en feitelijke handelingen ter bescherming van een Natura 2000-gebied zijn de bevoegdheid van gedeputeerde staten van de provincie waarin het gebied – of gedeelte waarop de toegangsbeperking ziet – is gelegen, onderscheidenlijk waar de feitelijke handeling wordt verricht (voorgestelde artikelen 2.5 en 2.6). De inzet van ook deze bevoegdheden moet geschieden in overeenstemming met de provincie waarin het gebied – mede – is gelegen (voorgesteld artikel 2.10, vijfde lid).

Gemeenten en regionale uitvoeringsdiensten

Gemeenten hebben thans een belangrijke rol bij de uitvoering en handhaving van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet, ingeval sprake is van locatiegebonden activiteiten met gevolgen voor beschermde natuurmonumenten, Natura 2000-gebieden of beschermde soorten. Voor de vergunning- of ontheffingverlening op grond van die wetten wordt bij locatiegebonden activiteiten aangehaakt bij de – over het algemeen door burgemeester en wethouders te verlenen – omgevingsvergunning, welke vergunning is geregeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het normaliter op grond van de natuurwetgeving bevoegde gezag – gedeputeerde staten of de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie – is verantwoordelijk voor de natuurtoets en voor de vraag of op basis daarvan een omgevingsvergunning wel of niet kan worden verleend en of aan de omgevingsvergunning nadere voorwaarden en beperkingen uit een optiek van bescherming van de betrokken natuurwaarden moeten worden verbonden. Deze verantwoordelijkheid wordt ingevuld door middel van de door dit bevoegd gezag aan het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning af te geven verklaring van geen bedenkingen.

Hoewel destijds beoogd werd dat aanhaken bij de omgevingsvergunning de regel zou zijn, is nog de ruimte gelaten dat een initiatiefnemer kiest voor een afzonderlijk vergunningentraject op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 of een afzonderlijk ontheffingstraject op grond van de Flora- en faunawet. Bij de omgevingsvergunning is evenwel steeds het uitgangspunt geweest dat, waar mogelijk, integratie van alle omgevingstoetsen in die vergunning zou plaatsvinden. Tegen die achtergrond is in het onderhavige wetsvoorstel voorzien in een verplichte aansluiting voor locatiegebonden activiteiten bij de omgevingsvergunning, overigens nog steeds overeenkomstig het regime van de verklaring van geen bedenkingen (zie de paragrafen 6.5.3 en 7.2.3 van deze memorie van toelichting). Het gaat hier om een kleine en logische volgende stap, die zowel voor burgers en ondernemers als voor overheden meer duidelijkheid schept ten opzichte van de huidige situatie met een keuzemogelijkheid.

Hoewel de gemeenten, gegeven het feit dat in de geldende natuurwetgeving wordt aangehaakt bij de omgevingsvergunning, thans al over de benodigde kennis moeten beschikken, erkent het kabinet dat hier nog een aandachtspunt ligt en dat in kennis en kunde verder zal moeten worden geïnvesteerd. Al behoeven gemeenten overeenkomstig het voorstel niet zelf een natuurtoets uit te voeren – dat blijft de verantwoordelijkheid van de provincies en in sommige gevallen van het Rijk – zij moeten wel kunnen onderkennen dat een natuurtoets aan de orde is en bij de handhaving kunnen constateren of er sprake is van strijdigheid met voorwaarden die uit een oogpunt van natuurbescherming aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. Het kabinet vindt het dan ook van groot belang om – overigens ook los van het onderhavige wetsvoorstel – in de kennis en kunde van gemeenten te investeren. Dat gebeurt via het eerder in deze paragraaf genoemde «traject implementatie natuurwetgeving» (zie voorts paragraaf 11.8 van deze memorie van toelichting) en via de regionale uitvoeringsdiensten.

Het kabinet is een warm voorstander van de oprichting van regionale uitvoeringsdiensten98 en ziet ook een belangrijke rol voor deze diensten weggelegd bij de uitvoering en handhaving van de natuurwetgeving. Het primaat voor uitbreiding van het basistakenpakket van de regionale uitvoeringsdiensten ligt evenwel nadrukkelijk bij de gemeenten en provincies. Waar de Vereniging Nederlandse Gemeenten in haar advies zelf voor het verzekeren van voldoende deskundigheid een relatie legt met de totstandkoming van de regionale uitvoeringsdiensten, verwacht het kabinet dat de gemeenten en provincies bij de eventuele uitbreiding van het takenpakket de natuurwetgeving nadrukkelijk een plaats zullen geven. Het kabinet zal daar in regio’s waar dat niet gebeurt aandacht voor vragen.

Afstemming tussen bestuurslagen

Hoewel dit wetsvoorstel voorziet in een veel eenduidiger en logischer belegging van taken en verantwoordelijkheden bij de verschillende bestuurslagen, is het een feit dat ook met dit wetsvoorstel verschillende bestuurslagen betrokken zullen blijven bij het natuurbeleid en de uitvoering daarvan. Tegen deze achtergrond is afstemming tussen de verschillende bestuurslagen uiteraard van belang. Op gebiedsniveau komt op dit punt een regierol toe aan de provincies. Regionale uitvoeringsdiensten komt een belangrijke functie toe waar het de afstemming van de uitoefening van wettelijke taken op regionaal niveau betreft. Het wetsvoorstel voorziet er in het voorgestelde artikel 1.5 bovendien in dat in de natuurvisie wordt ingegaan op de samenhang tussen het rijksbeleid en het beleid en de verantwoordelijkheden van andere overheden. In het wetsvoorstel is bij concrete besluiten – waar dat van belang is – voorzien in formele afstemmingsverplichtingen tussen betrokken overheden.

Voor de afstemming van het beleid en de uitvoering ten aanzien van Natura 2000-gebieden bestaan specifieke overlegstructuren waarin het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen participeren. Tezamen met de andere overheden zal worden bezien of ook voor andere aspecten van de uitvoering van het natuurbeleid de afstemming genoegzaam is verzekerd, dan wel of daarvoor een specifieke structuur moet worden gecreëerd. In het traject «implementatie natuurwetgeving» zal aan de afstemming verder aandacht worden besteed.

5.3. Monitoring en onderzoek

Monitoring

Bij de uitoefening van de bevoegdheden op grond van het onderhavige wetsvoorstel door provincies en Rijk geldt als uitgangspunt dat de verantwoording daarover geschiedt overeenkomstig de horizontale verantwoordingslijnen van gedeputeerde staten naar provinciale staten en van ministers naar beide Kamers der Staten-Generaal. Verantwoording van, en verstrekking van gegevens door de provincies aan het Rijk worden tot een minimum beperkt, namelijk in principe tot die situaties waarin dat nodig is vanwege de verantwoording die de regering moet kunnen afleggen tegenover de Europese Unie en internationale organisaties. Het gaat dan primair om de verplichtingen voortvloeiend uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Daarmee worden ook de verplichtingen voortvloeiend uit internationale verdragen gedekt.

Artikel 11 van de Habitatrichtlijn bevat de algemene verplichting voor lidstaten om toe te zien op de staat van instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten op hun grondgebied. Daarbij besteden zij bijzondere aandacht aan de zogenoemde prioritaire typen natuurlijke habitats en de prioritaire soorten. Het gaat om habitats en soorten die dreigen te verdwijnen, en voor de instandhouding waarvan de Europese Unie een bijzondere verantwoordelijkheid draagt omdat een belangrijk deel van hun natuurlijke verspreidingsgebied in de Europese Unie ligt. Artikel 11 noopt dus tot monitoring, en zo nodig ook wijziging van de maatregelen die zijn gericht op het behoud of herstel van de betrokken habitats en soorten. De richtlijn verwijst ook in artikel 4, eerste lid, naar dit toezicht, waar het gaat om voorstellen voor wijzigingen ten aanzien van de geselecteerde Natura 2000-gebieden. Het toezicht kan nieuwe inzichten geven die nopen tot actualisatie van de natuurvisie overeenkomstig het voorgestelde artikel 1.6, eerste lid. Het ingevolge artikel 11 van de Habitatrichtlijn bedoelde toezicht behoort in Nederland tot de verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Overeenkomstig de Europeesrechtelijke vereisten voorziet het onderhavige wetsvoorstel in de wettelijke verankering van deze verantwoordelijkheid (voorgesteld artikel 1.7, eerste lid).

Buiten de algemene toezichtbepaling van artikel 11, bevatten de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn verplichtingen tot verstrekking van gegevens aan de Europese Unie, die tot monitoring en gegevensverzameling nopen. Het gaat om de volgende gegevens:

  • Informatie over de te treffen compenserende maatregelen ingeval bij gebreke van alternatieven om dwingende redenen van groot openbaar belang plannen of projecten worden toegestaan die de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied kunnen aantasten. Het gaat hier om de toepassing van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.

  • De adviesaanvraag aan de Europese Commissie in het kader van de toepassing van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, ingeval typen habitats en soorten in het geding zijn die door de richtlijn wegens hun grote kwetsbaarheid als prioritair zijn aangemerkt en andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd dan redenen die verband houden met de menselijke gezondheid, openbare veiligheid of milieubelangen.

  • De verslaglegging over maatregelen en effecten ten aanzien van de vogels op grond van artikel 12 van de Vogelrichtlijn (3-jaarlijks, wordt 6-jaarlijks met ingang van 2013) en ten aanzien van de landelijke staat van instandhouding van habitats en soorten op grond van artikel 17 van de Habitatrichtlijn (6-jaarlijks). Voor deze rapportages wordt een door de Europese Commissie voorgeschreven format gebruikt.

  • Informatieverstrekking over wijzigingen in de gegevens ten aanzien van Natura 2000-gebieden ten opzichte van de gegevens die uitgangspunt waren bij de selectie van die gebieden door de Europese Commissie, ter actualisatie van onder meer de aanwezige habitats en soorten, opgenomen op de bijlagen I en II van de Habitatrichtlijn. Dit overeenkomstig artikel 11 in samenhang met artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. De gegevens worden aangeleverd door middel van het daarvoor door de Europese Commissie vastgestelde standaardgegevensformulier.

  • Jaarlijkse verslaglegging over de afwijkingen van de strikte beschermingsbepalingen van de Vogelrichtlijn voor de in het wild levende Europese vogelsoorten op Nederlands grondgebied, op grond van artikel 9, eerste lid, van de Vogelrichtlijn.

    Tweejaarlijkse verslaglegging over de afwijkingen van de strikte beschermingsbepalingen voor in bijlage IV bij de Habitatrichtlijn genoemde soorten, op grond van artikel 16, tweede lid van de Habitatrichtlijn.

    Een en ander geschiedt met gebruikmaking van het daarvoor geldende Europese model.

In de verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en provincies is het Rijk – meer bepaald de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie – verantwoordelijk voor het opstellen van de rapportages en de verstrekking van informatie aan Europese Commissie en internationale organisaties (voorgesteld artikel 1.7, derde lid, eerste volzin). Het Rijk maakt daarvoor zoveel mogelijk gebruik van de bestaande gegevensbestanden. Voor een deel is evenwel onontkoombaar dat de provincies gegevens aan het Rijk verstrekken, omdat uitsluitend zij daarover beschikken of omdat zij het best in staat zijn de gegevens te vergaren.

In het eerder aangehaalde bestuursakkoord natuur is daarom tussen het Rijk en de provincies afgesproken dat de ontwikkeling van de stand van soorten en de kwaliteit van habitats wordt gevolgd met gebruikmaking van een gezamenlijk door Rijk en provincies uit te werken eenvoudige monitoringssystematiek; deze gaat niet verder dan de Europese rapportageverplichting. De provincies verzamelen de gegevens, die het Rijk aanbiedt aan de Europese Commissie, aldus het akkoord. Het gaat dan in het bijzonder om de gegevens ten behoeve van de monitoringsrapportages, bedoeld in artikel 17 van de Habitatrichtlijn en artikel 12 van de Vogelrichtlijn, die overeenkomstig de standaardgegevensformulieren moeten worden verstrekt; dit uiteraard voor zover het gegevens betreft met betrekking tot Natura 2000-gebieden voor de beheerplannen waarvan de provincies verantwoordelijk zijn. Deze gegevensverzameling kan mogelijk worden gekoppeld aan de gegevensverzameling in het kader van de evaluatie van de beheerplannen, die een wettelijke geldigheidsduur van maximaal zes jaar hebben, waarbij tevens aansluiting kan worden gezocht bij het ritme van de monitoringsrapportages die eens in de zes jaar aan de Europese Commissie moet worden gestuurd.

Daarnaast zullen de provincies – voor zover zij het bevoegd gezag zijn voor de ontheffingen van de beschermingsbepalingen voor soorten – de gegevens moeten verzamelen en door moeten geleiden naar het Rijk ten behoeve van het jaarlijkse respectievelijk tweejaarlijkse verslag over de afwijkingen van de beschermingsregimes ten aanzien van vogels, respectievelijk ten aanzien van in bijlage IV van de Habitatrichtlijn opgenomen soorten.

De verplichting voor de provincies om de betrokken gegevens aan het Rijk te verstrekken is tot uitdrukking gebracht in de tweede volzin van het voorgestelde artikel 1.7, derde lid. Het gaat hier nadrukkelijk niet om een verantwoording ten overstaan van het Rijk in het kader van interbestuurlijk toezicht, maar – zoals gezegd – om gegevensverstrekking ten behoeve van de Europese Unie.

Onderzoek

In de artikelen 9a en volgende van de Natuurbeschermingswet 1998 is erin voorzien dat het Planbureau voor de Leefomgeving – thans nog Milieu- en Natuurplanbureau genoemd – eenmaal in de vier jaar een wetenschappelijk rapport uitbrengt over de toestand van natuur, bos en landschap, en de ten aanzien daarvan verwachte toekomstige ontwikkelingen. Het betreft de zogeheten Natuurverkenningen. Eenmaal in de twee jaar – volgens de huidige wettekst nog jaarlijks – wordt door het planbureau een zogeheten Balans voor de Leefomgeving – volgens de huidige wettekst nog «natuurbalans» – uitgebracht, waarin (ook) de stand van zaken in de uitvoering van het rijksbeleid, de voortgang en nieuwe ontwikkelingen op het terrein van natuur worden beschreven. De Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie kan het planbureau vragen aan bepaalde onderwerpen of ontwikkelingen bijzondere aandacht te besteden. Het onderhavige wetsvoorstel strekt tot continuering van deze regeling, onder actualisering van de tekst en aanbrenging van de nodige redactionele vereenvoudigingen (voorgesteld artikel 1.8).

Naast deze opdracht aan het Planbureau voor de Leefomgeving, geeft de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie specifieke opdrachten voor ecologisch onderzoek aan verschillende onderzoeksinstellingen.

Daarmee geeft hij mede invulling aan de in artikel 10, eerste lid, van de Vogelrichtlijn opgenomen verplichting voor de lidstaten om onderzoek en werkzaamheden te bevorderen, nodig voor de bescherming en het beheer van de populaties van natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten.99 Het gaat daarbij onder meer om de opstelling van rode lijsten voor bedreigde of gevaar lopende soorten, de inventarisatie van relevante gebieden voor trekvogels, de inventarisatie van gegevens over de populaties van trekvogels aan de hand van geringde vogels, onderzoek naar de gevolgen voor populaties van de verschillende methoden voor het aan de natuur onttrekken van vogels, de uitwerking en ontwikkeling van ecologische methoden voor de preventie van vogelschade, de bepaling van de rol van sommige soorten als indicator van verontreiniging en onderzoek naar de schadelijke effecten van chemische verontreiniging op het populatieniveau van de vogelsoorten. Ook artikel 18 van de Habitatrichtlijn bevat een verplichting tot bevordering van onderzoek en wetenschappelijk werk, dit met het oog op het in een gunstige staat van instandhouding brengen van in het wild levende dier- en plantensoorten, en ten behoeve van het eerdergenoemde toezicht op de staat van instandhouding, bedoeld in artikel 11 van de richtlijn.

De verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie voor het bevorderen van vorenbedoeld onderzoek en wetenschappelijk werk is verankerd in artikel 1.7, tweede lid, van het wetsvoorstel.

5.4. Programmatische aanpak

De Natuurbeschermingswet 1998 (artikelen 19kg tot en met 19km) – zoals deze is gewijzigd met de Crisis- en herstelwet100 – voorziet in een programmatische aanpak van de stikstofbelasting van Natura 2000-gebieden. Het gaat om een samenhangende, overkoepelende aanpak die dwingend doorwerkt in het beleid van verschillende overheden en die verbetering van milieu- en watercondities paart aan ruimte voor bedrijfsontwikkeling.

Aanleiding voor de voorziening was enerzijds de constatering dat voor de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen in veel Natura 2000-gebieden de overbelasting door stikstof een groot probleem is, en anderzijds de constatering dat het hier gaat om een problematiek die niet op gebiedsniveau is aan te pakken. Een belangrijk deel van de stikstofbelasting wordt veroorzaakt door bronnen die ver buiten het gebied zijn gelegen, vaak in heel andere delen van het land. Het succes van de aanpak van de stikstofbelasting is daarom mede afhankelijk van de inzet van instrumenten door andere overheden, in andere gebieden en provincies en deels zelfs op het niveau van het Rijk.

Tegen die achtergrond is destijds geconstateerd dat er behoefte is aan een samenhangende, doelgerichte aanpak om de stikstofbelasting en de effecten daarvan terug te dringen, onder regie van het Rijk. Een aanpak ook waarvan de realisatie is zeker gesteld door een dwingende werking ten opzichte van alle betrokken bestuursorganen en door een systeem van monitoring en bijsturing. Een aanpak waaraan een wetenschappelijke onderbouwing ten grondslag ligt ten aanzien van de met die aanpak te realiseren effecten in termen van behoud en verbetering van de kwaliteit van de voor stikstof gevoelige habitats en soorten in de onderscheiden Natura 2000-gebieden.

Deze zekerheid en onderbouwing moeten ook de handvatten bieden voor de bepaling welke ontwikkelruimte er is voor bedrijvigheid die bijdraagt aan de stikstofbelasting in de overbelaste gebieden, binnen het streven om behoud en herstel van de betrokken natuurwaarden te realiseren. Bij een individueel project dat leidt tot stikstofbelasting in een al overbelast Natura 2000-gebied is door de individuele initiatiefnemer immers vaak nauwelijks te onderbouwen dat een eventuele extra stikstofemissie door een nieuw opgerichte, of uitgebreide inrichting, of door een toename van verkeersbewegingen, met zekerheid niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van het gebied. Het gevolg daarvan is dat de verlening van vergunningen uiterst moeizaam wordt. Dat geldt ook voor de vaststelling van plannen – zoals wijzigingen van bestemmingsplannen – die de basis bieden voor dergelijke projecten. Dit heeft grote economische gevolgen en is fnuikend voor de bestuurlijke besluitvorming over gebiedsontwikkelingen. Geconstateerd is dat in samenhang met een overkoepelende – programmatische – aanpak en de daaraan ten grondslag liggende onderbouwing ten aanzien van individuele projecten en de plannen waarin zij zijn opgenomen een dergelijke zekerheid wel is te bieden. Aldus worden binnen de kaders van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn vergunningverlening voor de betrokken projecten en de vaststelling van daarvoor benodigde plannen of wijzigingen daarvan weer mogelijk. Verwezen zij in dit verband naar de aanbevelingen van de in paragraaf 1.3 van deze memorie van toelichting genoemde adviesgroep onder leiding van de heer Huys en naar het daar aangehaalde rapport «Stikstofdepositie en Natura 2000; een rechtsvergelijkend onderzoek». Tegen die achtergrond is in de Natuurbeschermingswet 1998 een kader opgenomen voor een zogenoemde programmatische aanpak van de stikstofproblematiek, zowel bron- als effectgericht.

Het kabinet stelt vast dat aan een wettelijke regeling van de programmatische aanpak voor stikstof onverminderd behoefte bestaat. Tegelijk stelt het vast dat de huidige wettelijke regeling wel zeer gedetailleerd is en vereenvoudiging behoeft. Daarnaast kan het zich voorstellen dat in de toekomst ook op ander vlak dan de stikstofbelasting een programmatische aanpak aangewezen kan zijn om problemen die het individuele Natura 2000-gebied overstijgen en waarbij meer dan een bestuursorgaan is betrokken op adequate wijze van een antwoord te voorzien. Dat behoeft niet per se een aanpak op landelijk niveau te zijn, dat kan ook een aanpak op regionaal niveau – eventueel met betrokkenheid van verschillende provincies – zijn. Een dergelijke aanpak kan bijvoorbeeld met de uitstoot van bepaalde stoffen of met het gebruik van grond- en oppervlaktewater te maken hebben.

Ook buiten Natura 2000 kan een programmatische aanpak meerwaarde bieden, bijvoorbeeld voor de vormgeving van een actieve leefgebiedenbenadering op regionaal niveau voor bepaalde soorten waarvoor dat in het licht van de internationale verplichtingen nodig is. Ook dan kan de bundeling van de inzet van de bevoegdheden van verschillende provincies, gemeenten, waterschappen en andere overheden wellicht tot een meer doelmatige aanpak leiden en tegelijk ruimte voor economische en ruimtelijke ontwikkelingen genereren doordat met de programmatische aanpak zekerheid wordt geboden dat het streven naar een gezonde populatie van de betrokken soort daarbij niet in het gedrang komt.

Er is daarom voor gekozen – in lijn met de in paragraaf 1.2 van deze memorie van toelichting aangehaalde voornemens ten aanzien van het toekomstige omgevingsrecht – om in het voorgestelde artikel 1.11 een globaler, breder inzetbaar kader op te nemen. In ieder geval de huidige programmatische aanpak van de stikstofproblematiek zal in een dergelijke regeling zijn plaats krijgen. De voorgestelde wettelijke basis maakt de programmatische aanpak algemeen inzetbaar voor de aanpak van gebiedsoverstijgende factoren die leiden tot belasting van de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden of nadelige gevolgen voor in het wild levende diersoorten en plantensoorten. Daarbij maakt het artikel niet alleen een landelijke aanpak onder verantwoordelijkheid van het Rijk mogelijk, maar ook een regionale aanpak onder verantwoordelijkheid van de betrokken provincie of provincies. Gezien het meer generieke karakter is de besluitvorming daaromtrent bij provinciale staten in plaats van gedeputeerde staten neergelegd (voorgesteld zevende lid van artikel 1.11). Voor de doorwerking naar andere bestuursorganen is de instemming van die bestuursorganen met het opnemen van onder hun bevoegdheid vallende maatregelen in het programma een vereiste (voorgesteld vijfde lid van artikel 1.11); de bedoeling is niet dat het bevoegd gezag voor de programmatische aanpak bevoegdheden van andere overheden overneemt.

De essentialia van de programmatische aanpak zijn in het wetsvoorstel zelf geregeld (voorgesteld derde lid van artikel 1.11). Zo moet het programma onder meer geval de te treffen maatregelen bevatten alsook afspraken over tussentijdse monitoring. Op de voorbereiding van het programma is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing (voorgesteld vierde lid van artikel 1.11). Met het oog op de noodzakelijke realisering van het resultaat dient het bestuursorgaan stappen te nemen wanneer uit de monitoring blijkt dat de doelstellingen niet kunnen worden gehaald (voorgesteld zesde lid van artikel 1.11). Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan verder al naar gelang de behoefte invulling worden gegeven aan de aan een programma te stellen eisen (voorgesteld tweede lid van artikel 1.11).

Vogelbescherming Nederland wijst er in haar commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel terecht op dat de programmatische aanpak als voorzien in het voorgestelde artikel 1.11 in overeenstemming moet zijn met de vereisten van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Dat betekent onder meer dat activiteiten op grond van het programma uitsluitend kunnen worden toegestaan als voor elk afzonderlijk Natura 2000-gebied het behoud van de habitats en de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen voor de habitats en soorten in de gebieden verzekerd blijven. Ook zal afwijking van de verboden die gelden in het kader van het strikte beschermingsregime voor vogels en voor soorten vermeld in bijlage IV van de Habitatrichtlijn te allen tijde moeten voldoen aan de daarvoor in de richtlijnen opgenomen criteria. De toegevoegde waarde van de programmatische aanpak in dat verband is dat daarmee de vereiste zekerheid kan worden geboden dat habitats, soorten en populaties niet in het gedrang komen.

De thans in ontwikkeling zijnde programmatische aanpak voor stikstof zal op de voorgestelde nieuwe wettelijke basis worden gebaseerd. Op dat punt is ook een overgangsrechtelijke voorziening getroffen in het voorgestelde artikel 9.3. Waar het in de geldende wettelijke regeling mogelijk is om in het programma projecten vrij te stellen van de vergunningplicht als op basis van een passende beoordeling is vastgesteld dat het betrokken project geen significant negatieve gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden, wordt daarvoor in dit wetsvoorstel een rechtsgrondslag gecreëerd in het voorgestelde artikel 2.9, eerste lid.

5.5. Zorgplicht

Algemeen

Het kabinet acht het van belang om de eigen verantwoordelijkheid van bedrijven, sectoren en overheden voor het behoud en de bescherming van de natuur tot uitdrukking te brengen. Tegen deze achtergrond voorziet het onderhavige wetsvoorstel in het voorgestelde artikel 1.9 in een zorgplichtbepaling die geldt ten aanzien van alle in het wild levende dieren en planten, dus niet alleen dieren en planten van soorten waarvoor de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Verdragen van Bern en van Bonn specifieke beschermingsmaatregelen eisen. Behalve de dieren en planten zelf, vallen tevens de voor hun voortbestaan relevante – directe – leefomgeving alsook de Natura 2000-gebieden onder de reikwijdte van de zorgplichtbepaling.

Het voorgestelde artikel 1.9 integreert de thans in de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet opgenomen zorgplichtbepalingen. Zelfstandige handhaving van de bepaling is mogelijk, wat van belang is voor gevallen die niet worden bestreken door concrete wettelijke verbodsbepalingen. Handhaving geschiedt bestuursrechtelijk, door inzet van de instrumenten van de last onder dwangsom of bestuursdwang.

Inhoud zorgplicht

Het uitgangspunt van de zorgplicht is dat burgers, ondernemers en overheden alle handelingen die nadelige gevolgen kunnen hebben voor in het wild levende planten en dieren, hun directe leefomgeving of een Natura 2000-gebied achterwege laten. Dat brengt met zich dat degene die een bepaalde handeling wil verrichten die gevolgen voor natuurwaarden zou kunnen hebben zich daaraan voorafgaand op de hoogte stelt van de aanwezige natuurwaarden, de kwetsbaarheid ervan en de mogelijke gevolgen daarvoor van zijn handelen. Zo nodig raadpleegt hij een ecoloog.

Alleen als het achterwege laten van de handeling redelijkerwijs niet kan worden gevergd, kan betrokkene de handeling toch verrichten. Dan zal hij evenwel alle noodzakelijke maatregelen moeten treffen die in redelijkheid van hem kunnen worden verlangd om nadelige gevolgen te voorkomen en bij de daadwerkelijke verrichting steeds alert moeten zijn op het daadwerkelijk achterwege blijven van de gevolgen. Als nadelige gevolgen niet zijn te voorkomen, moet hij maatregelen treffen om deze gevolgen zoveel mogelijk te beperken of – voor zover toch schade optreedt – ongedaan te maken. Als hij voor de afweging ten aanzien van de te treffen maatregelen niet over de nodige deskundigheid beschikt, zal hij een beroep op de deskundigheid van anderen moeten doen.

Handhaving zorgplicht

Komt degene die een handeling verricht de zorgplicht niet na, dan biedt de zorgplicht de nodige handvatten voor het bevoegd gezag – over het algemeen gedeputeerde staten van de betrokken provincie, soms de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie – om op te treden, ook al is de norm open geformuleerd en niet vervat in precieze verboden. Het gaat hierbij om dieren of planten van soorten die buiten één van de specifieke regimes vallen van hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel.

Handhaving is in ieder geval mogelijk in kennelijke gevallen van onzorgvuldig handelen, bijvoorbeeld als de betrokkene zonder zich op de hoogte te stellen van de aanwezige planten en dieren in een natuurterrein graafwerkzaamheden of houtkap verricht en daar in het wild levende dieren doodt of zeldzame planten vernietigt. Ook in op voorhand wellicht minder duidelijke gevallen is evenwel handhaving mogelijk: de instrumenten van bestuurlijke handhaving bieden het bestuursorgaan de mogelijkheid om verder te concretiseren wat van de betrokken burger, ondernemer of andere overheid in het licht van de zorgplicht in het desbetreffende concrete geval wordt verlangd. Het bestuursorgaan zal bij activiteiten of projecten met mogelijk nadelige gevolgen de initiatiefnemer uitnodigen voor overleg om met elkaar vast te stellen of het project of de activiteit op de betrokken locatie redelijkerwijs nodig is en, als dat het geval is, om af te spreken welke concrete maatregelen zullen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Werkt de betrokkene niet mee dan kan – eventueel na een waarschuwing – een last worden afgegeven waarin concreet staat aangegeven wat van hem wordt verlangd op straffe van verbeurte van een dwangsom dan wel inzet van bestuursdwang. Deze last kan inhouden dat de werkzaamheden of activiteiten worden stilgelegd of dat bepaalde maatregelen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Heeft de betrokkene de schade al aangericht, dan kan worden gelast om herstelwerkzaamheden ten behoeve van het leefgebied van een of meer bepaalde soorten te verrichten.

Preventief optreden door inzet van bestuursrechtelijke instrumenten vereist uiteraard dat sprake is van bekendheid van het bevoegd gezag met de voorgenomen activiteiten of ontwikkelingen. Die bekendheid is er veelal: bijvoorbeeld omdat de provincie zelf is betrokken bij de betrokken ontwikkelingen in het gebied, omdat op grond van andere wetgeving een vergunning of ontheffing van de overheid is vereist, omdat provinciale toezichthouders constateringen in het veld doen, of omdat belanghebbenden de provincie op de betrokken ontwikkeling attenderen. Om bekendheid van het bevoegd gezag met activiteiten die schadelijk kunnen zijn kan ook een verplichte melding van de activiteit uitkomst bieden, zoals de Afdeling wetgeving van de Raad van State in haar voorlichting over de voorgenomen Omgevingswet heeft aangeven.101 Zoals in het navolgende is aangegeven kan daaraan krachtens dit wetsvoorstel invulling worden gegeven voor dieren en planten van in Nederland kwetsbare soorten en hun directie leefomgeving die niet al worden beschermd door het strikte Europese beschermingsregime voor soorten die op Europese schaal onder druk staan, ter vervanging van het voorgestelde stelsel van ontheffingen (voorgesteld artikel 3.11).

Betekenis voor Natura 2000-gebieden

Voor Natura 2000-gebieden heeft de voorgestelde zorgplicht een beperkte zelfstandige betekenis. Het wettelijke kader (hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel) bevat voldoende instrumenten om ingeval sprake is van schadelijke handelingen beperkingen op te leggen, bijvoorbeeld in het kader van de vergunningplicht (zie paragraaf 6.4.3 van deze memorie van toelichting). De zorgplicht heeft hier primair het karakter van het vastleggen van een algemeen beginsel ten aanzien van de eigen verantwoordelijkheid van eenieder voor een zorgvuldige omgang met de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden en de bij de voorbereiding en verrichting van handelingen te betrachten zorgvuldigheid. In de praktijk – bijvoorbeeld in het kader van het beheer van rijkswateren die zijn aangewezen als Natura 2000-gebied – is de zorgplicht een aangrijpingspunt voor het verder uitwerken van de in acht te nemen zorgvuldigheid in gedragscodes, bijvoorbeeld voor de recreatievaart.

Betekenis voor soortenbescherming

Voor de bescherming van soorten – los van het Natura 2000-regime – verschilt de betekenis van de zorgplicht naar gelang het wettelijke beschermingsregime voor de betrokken soort.

Soorten beschermd ingevolge hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel

Voor soorten die op grond van de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de Verdragen van Bern en Bonn strikt beschermd moeten worden heeft de voorgestelde zorgplicht vooral een ondersteunende betekenis: het is in principe voldoende dat wordt voldaan aan de vereisten van dat specifieke beschermingsregime (paragrafen 3.1 en 3.2 van het wetsvoorstel). Hetzelfde geldt voor soorten die weliswaar geen strikte bescherming behoeven op grond van de internationale verplichtingen, maar waarvoor op grond van een nationale belangenafweging – in lijn met veel reacties in het kader van de consultatieronde over het ontwerp van dit wetsvoorstel – in een bijzondere bescherming is voorzien (paragraaf 3.3 van het wetsvoorstel). Het gaat daarbij om soorten die in Nederland in hun voortbestaan zijn bedreigd en daarom zijn geplaatst op de zogenoemde rode lijsten (zie paragraaf 5.1 van deze memorie van toelichting) of waarvoor specifieke bescherming is aangewezen in het licht van de maatschappelijke opvattingen. Onder deze laatste categorie vallen dieren, waarvan in de maatschappij de intrinsieke waarde wordt erkend ongeacht of het om bedreigde soorten gaat, en hun vaste voortplantings- of rustplaatsen; te denken valt bijvoorbeeld aan dassen en dassenburchten. Deze beschermingsregimes worden behandeld in paragraaf 7.2 van deze memorie van toelichting.

De toegevoegde waarde van de zorgplicht is er voor de bescherming van deze soorten in de eerste plaats in gelegen dat – zoals tot uitdrukking komt in de zorgplichtbepaling – ook bij de voorbereiding van handelingen al de nodige zorgvuldigheid in acht moeten worden genomen; en ook bij de daadwerkelijke verrichting van de handeling is steeds alertheid geboden om nadelige effecten te zoveel mogelijk te voorkomen. In de tweede plaats kan zij onder omstandigheden worden gebruikt voor preventief handhavend optreden, waarmee overtreding van verbodsbepalingen wordt voorkomen. Wanneer bijvoorbeeld door een handelen of nalaten van een initiatiefnemer nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt voor beschermde soorten, kan door inzet van het instrument van de last onder dwangsom of bestuursdwang handhavend worden opgetreden, terwijl er nog geen sprake is van overtreding van de voor die soorten geldende verbodsbepalingen.

Andere soorten

Voor de bescherming van dieren en planten van soorten waarvoor geen specifiek beschermingsregime geldt op grond van het voorgestelde hoofdstuk 3, heeft de zorgplicht nadrukkelijk ook zelfstandig betekenis. Hetzelfde geldt voor soorten wanneer ter bescherming daarvan krachtens het voorgestelde artikel 3.11 een meldingsplicht wordt ingevoerd voor schadelijke handelingen, in de plaats van de in het voorgestelde artikel 3.10 opgenomen verboden (zie hierna) .

Op grond van de zorgplichtbepaling moeten schadelijke handelingen van welke aard ook ten aanzien van deze dieren en planten in beginsel achterwege worden gelaten. Mocht dat redelijkerwijs niet kunnen worden gevergd, dan brengt de zorgplicht hier met zich dat maatregelen worden genomen om schadelijke gevolgen te voorkomen, althans zoveel mogelijk te beperken, en – als schade toch is optreedt – ongedaan te maken. Door middel van de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten kan een en ander zo nodig worden afgedwongen.

Meldingsplicht

Het voorgestelde artikel 3.11 voorziet in een kapstok om voor soorten die vallen onder het beschermingsregime van het voorgestelde artikel 3.10, een meldingsplicht te introduceren, ter vervanging van de anders benodigde ontheffing.

De meldingsplicht stelt zeker dat, als het bevoegde gezag niet al uit anderen hoofde bekend was met de voorgenomen handeling, zij – indien nodig – toch tijdig kan ingrijpen met een beroep op de zorgplichtbepaling. Verwezen zij naar paragraaf 7.2.3 van deze memorie van toelichting.

Het enkele voldoen aan de meldingsplicht betekent uiteraard niet dat degene die de betrokken schadelijke handeling verricht vervolgens van alle verplichtingen is ontslagen, ook al mocht het bevoegd gezag in de melding geen aanleiding zien om gericht actie te ondernemen. De betrokkene kan de handeling sowieso uitsluitend verrichten ten behoeve van de geconcretiseerde belangen; anders is hij strafbaar. Voorts is hij gehouden om de zorgplicht na te komen en alles in het werk te stellen om schade zoveel mogelijk te voorkomen of ongedaan te maken.

HOOFDSTUK 6. BESCHERMING GEBIEDEN

6.1. Inleiding

Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel voorziet in bepalingen ter bescherming van natuurgebieden. De voorgestelde wettelijke regeling is sterk vereenvoudigd ten opzichte van de bestaande regeling in de Natuurbeschermingswet 1998. Zij heeft betrekking op gebieden waarvoor op grond van internationale verplichtingen een bijzondere bescherming vereist is, te weten de gebieden die ingevolge de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn moeten worden aangewezen als «speciale beschermingszones». Deze beschermingszones zijn onderdeel van het samenhangende Europese ecologische netwerk dat «Natura 2000» wordt genoemd. In het voorgestelde wettelijke regime wordt zo nauwkeurig mogelijk bij de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn aangesloten. Nationale doelen en het specifieke beschermingsregime voor beschermde natuurmonumenten vervallen.

Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel geeft invulling aan deze gebiedsbescherming. In de navolgende paragrafen van deze memorie van toelichting worden de vier elementen van het beschermingsregime en de wijze van omzetting ervan in dit wetsvoorstel verder uitgewerkt, waarbij voor elk element afzonderlijk eerst het Europese kader, vervolgens de huidige implementatiewijze en dan de voorgestelde wettelijke invulling met de overwegingen daarbij worden behandeld:

  • 1. de aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de vaststelling van instandhoudingsdoelstellingen voor die gebieden (artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4 van de Habitatrichtlijn): paragraaf 6.2;

  • 2. de verplichting om zorg te dragen voor actieve instandhoudingsmaatregelen, zodat de natuurwaarden van Natura 2000-gebieden worden behouden of hersteld; deze maatregelen kunnen beheerplannen behelzen (artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn): paragraaf 6.3;

  • 3. de verplichting om zorg te dragen voor passende maatregelen, zodat verslechtering van de kwaliteit van de natuurwaarden van het gebied wordt voorkomen (de artikelen 6, tweede lid, en 7 van de Habitatrichtlijn): paragraaf 6.4;

  • 4. een regime voor een zorgvuldige beoordeling van nieuwe plannen en projecten, anders dan in het kader van het beheer van Natura 2000-gebieden, die de natuurwaarden van een gebied kunnen aantasten; daarbij worden plannen en projecten die belangrijk zijn vanuit een maatschappelijk perspectief, afgewogen tegen het belang van bescherming van die natuurwaarden (de artikelen 6, derde en vierde lid, en 7 van de Habitatrichtlijn): paragraaf 6.5.

Het beschermingsregime voor Natura 2000-gebieden als voorzien in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn geeft uitvoering aan verschillende verdragsverplichtingen. Zo zijn de zogenoemde «wetlands» onder het verdrag van Ramsar en de «Marine protected areas» onder het OSPAR-verdrag ook aangewezen als Natura 2000-gebied, of met het oog daarop op de communautaire lijst geplaatst. De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn geven op dit punt ook uitvoering aan de verplichtingen tot gebiedsbescherming van de verdragen van Bern en Bonn.

Afzonderlijk wordt ingegaan op de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de beschermde natuurmonumenten en de beschermde landschapsgezichten (paragraaf 6.6).

6.2. Aanwijzing gebieden en bepaling instandhoudingsdoelstellingen

6.2.1. Kaders richtlijnen selectie en aanwijzing gebieden

Vogelrichtlijn

De Vogelrichtlijn verplicht de lidstaten er in artikel 3 toe, om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten alle nodige maatregelen te treffen om een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen. Tot de maatregelen die in ieder geval moeten worden getroffen behoort de instelling van beschermingszones, waarvoor speciale beschermingsmaatregelen worden getroffen.

Artikel 4 van de Vogelrichtlijn verplicht ertoe om voor de leefgebieden van op bijlage I bij de richtlijn opgenomen kwetsbare vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen. Hiertoe worden «de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden» aangewezen als speciale beschermingszones, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten behoeven in de geografische zee- en landzone waarop de Vogelrichtlijn van toepassing is. Bij de kwetsbare vogelsoorten gaat het om soorten die dreigen uit te sterven, om soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied, om soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen, en om andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen. Bij de beoordeling van een en ander wordt rekening gehouden met de tendensen en schommelingen van het populatieniveau.

Ingevolge artikel 4 van de Vogelrichtlijn moeten soortgelijke maatregelen – te weten speciale beschermingsmaatregelen gekoppeld aan speciale beschermingszones – worden getroffen ten aanzien van geregeld voorkomende trekvogels. Daarbij wordt rekening gehouden met de bescherming die deze soorten behoeven in de geografische zee- en landzone waarop de Vogelrichtlijn van toepassing is ten aanzien van broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Speciale aandacht behoeft de bescherming van watergebieden, in het bijzonder watergebieden van internationale betekenis. Deze bepaling komt voort uit de eerder aangehaalde Conventie van Ramsar (wetlands).

De aangewezen speciale beschermingszones voor vogels maken ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn deel uit van het Natura 2000-netwerk.

Aan de selectie en aanwijzing van gebieden gaat evenwel – anders dan bij de speciale beschermingszones van de Habitatrichtlijn (zie hierna) – geen formeel besluit van de Europese Commissie vooraf.

De omzettingstermijn van de Vogelrichtlijn is verstreken twee jaar na de bekendmaking van de oorspronkelijke tekst, dat wil zeggen op 25 april 1981. De verplichting tot het aanwijzen van speciale beschermingszones geldt vanaf die datum, en wel zodra is geconstateerd dat vogels van de soorten van bijlage I bij de richtlijn in de lidstaat voorkomen.

De lidstaten informeren de Commissie over de speciale beschermingszones en de beschermingsmaatregelen overeenkomstig de artikelen 4, derde lid, en 17 van de Vogelrichtlijn.

Habitatrichtlijn

De Habitatrichtlijn voorziet in artikel 3 in de vorming van een coherent Europees ecologisch netwerk, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk omvat gebieden met de in bijlage I bij die richtlijn genoemde typen natuurlijke habitats en de habitats van de in bijlage II genoemde soorten. De doelstelling van het netwerk is om de betrokken natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te behouden of in voorkomend geval te herstellen. Als bijdrage aan de totstandkoming van Natura 2000 wijzen de lidstaten speciale beschermingszones aan voor de betrokken habitats. De speciale beschermingszones van de Vogelrichtlijn maken eveneens deel uit van het netwerk.

De selectie en aanwijzing van speciale beschermingszones voor de habitats en soorten van de bijlagen I en II bij de richtlijn geschiedt overeenkomstig artikel 4 in samenhang met bijlage III bij de richtlijn. Daarbij voorziet de Habitatrichtlijn in een formele betrokkenheid van de Europese Commissie. In de procedure zijn twee fasen te onderscheiden.

De eerste fase wordt geregeld in artikel 4, eerste lid, van de Habitatirchtlijn. Deze fase behelst de selectie van de vanwege hun communautaire belang aan te wijzen gebieden door de lidstaten. De lidstaten stellen aan de Europese Commissie een lijst van gebieden voor. Zij geven daarbij aan welke typen natuurlijke habitats en welke inheemse soorten van de bijlagen I en II bij de richtlijn in deze gebieden voorkomen. Zij doen dit op basis van de voor deze fase geformuleerde beoordelingscriteria van bijlage III bij de Habitatrichtlijn en op basis van relevante wetenschappelijke gegevens.

De beoordelingscriteria van bijlage III voor de eerste fase hebben betrekking op de mate van representativiteit van de betrokken typen natuurlijke habitats in het gebied, de oppervlakte van de natuurlijke habitats en de omvang van de populaties van de soorten afgezet tegen de totale landelijke oppervlakte en populatieomvang, de mate van hun instandhouding, de herstelmogelijkheden, de mate van isolatie van populaties van soorten ten opzichte van hun natuurlijke verspreidingsgebied, en de algemene beoordeling van de betekenis van het gebied voor de instandhouding van de betrokken natuurlijke habitats en soorten.

Volgens deze criteria delen de lidstaten de op de nationale lijst voorgestelde gebieden in, al naar gelang hun betekenis voor de instandhouding van de natuurlijke habitats en soorten, genoemd in de bijlagen I en II. Speciale aandacht gaat daarbij uit naar de prioritaire habitats en soorten: de in de richtlijn als zodanig aangeduide habitats en soorten die – kort gezegd – dreigen te verdwijnen, en waarvoor de Europese Unie een bijzondere verantwoordelijkheid draagt omdat een belangrijk deel van hun verspreidingsgebied in de Europese Unie ligt.

Aanmelding van alle gegevens met betrekking tot de voorgestelde gebieden geschiedt met gebruikmaking van het daartoe door de Europese Commissie vastgestelde formulier, het zogenoemde standaardgegevensformulier.

Na de toezending van de lijst van gebieden door de lidstaten aan de Europese Commissie start de tweede fase, die wordt bestreken door artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. In die fase beoordeelt de Europese Commissie het communautaire belang van de op de nationale lijst geplaatste gebieden. Dat gebeurt op basis van de daarvoor opgenomen beoordelingscriteria van bijlage III van de Habitatrichtlijn. Bij de prioritaire habitats en soorten worden ingevolge deze criteria in ieder geval alle door de lidstaten hiervoor geselecteerde gebieden als gebieden van communautair belang beschouwd. Bij de overige gebieden op de lijsten kijkt de Commissie overeenkomstig de beoordelingscriteria naar de relatieve betekenis op nationaal niveau, het belang in relatie tot trekroutes van soorten en landgrensoverschrijdende samenhangende ecosystemen, de oppervlakte van het gebied, het aantal in het gebied voorkomende natuurlijke habitats en soorten van de bijlagen I en II, en de algemene ecologische waarde van het gebied voor de betrokken biogeografische regio’s of voor het Europese grondgebied van de lidstaten waarop de richtlijn van toepassing is; dit zowel wat betreft het karakteristieke of unieke aspect van de bestanddelen als wat betreft de combinatie daarvan.102

Op basis van de genoemde criteria van bijlage III werkt de Commissie met instemming van elk van de lidstaten per biogeografische regio – Nederland behoort tot de Atlantische Zone – een ontwerplijst van gebieden van communautair belang uit en stelt deze vast overeenkomstig de daarvoor geldende beheerscomitéprocedure. Volgens artikel 4, derde lid, van de Habitatrichtlijn moest deze lijst uiterlijk zes jaar na publicatie van de richtlijn – dus uiterlijk 1 januari 2001 – zijn vastgesteld. Deze termijn is niet gerealiseerd. Voor de Atlantische Zone is de lijst door de Commissie op 7 december 2004 vastgesteld.103

Binnen zes jaar nadat een gebied van communautair belang is verklaard, moet het door de betrokken lidstaat volgens de procedure van nationaal recht worden aangewezen (artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn).

Ingeval de Europese Commissie van mening is dat een lidstaat ten onrechte een bepaald gebied niet heeft aangemeld voor plaatsing op de lijst van communautair belang, voorziet artikel 5 van de Habitatrichtlijn in een procedure om dit meningsverschil te beslechten.

Jurisprudentie

Het is inmiddels vaste jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie dat bij de selectie, aanwijzing en afbakening van Natura 2000-gebieden geen rekening mag worden gehouden met economische vereisten en dat deze niet in aanmerking mogen worden genomen als een algemeen belang van hogere orde dan het door de richtlijn nagestreefde milieubelang. Uitsluitend ecologische criteria kunnen een rol spelen. Bij vogels geldt als internationale standaard de IBA-lijst (IBA: Important Bird Areas) van Birdlife International, een wereldwijd samenwerkingsverband van vogelbeschermingsorganisaties.104 Het argument dat reeds andere maatregelen zijn vastgesteld voor de bescherming van de habitat of soort ontslaat een lidstaat volgens het Hof niet van de verplichting om speciale beschermingszones aan te wijzen.105 Het Hof baseert zich, behalve op de tekst van de bepalingen inzake de selectie en aanwijzing van gebieden, op de ecologische doelstellingen van de richtlijnen. Bij de speciale beschermingszones voor vogels wijst het Hof erop dat deze «gerichte en versterkte regeling» haar rechtvaardiging vindt in het feit dat het gaat om de meest bedreigde soorten (bijlage I bij de richtlijn) en soorten die tot het gemeenschappelijk erfgoed van de Gemeenschap behoren (trekvogels).106 Ten aanzien van de termijn waarbinnen speciale beschermingszones moeten worden aangewezen heeft Het Hof uitgemaakt, dat artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn ertoe verplicht om de naar aantal en oppervlakte meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones voor vogels aan te wijzen »zodra de in bijlage I genoemde soorten op hun grondgebied voorkomen».107

6.2.2. Kaders richtlijnen wijziging gebiedsaanwijzing

Vogelrichtlijn

Er geldt voor Vogelrichtlijngebieden een actualiseringsplicht. Het Europese Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de aanwijzingsverplichting niet beperkt is door de stand van de wetenschappelijke inzichten op een bepaald moment. Gelet op het doel, namelijk het in stand houden van bedreigde soorten, moet volgens het Hof een aanwijzing steeds opnieuw worden getoetst aan recente wetenschappelijke inzichten en moet de bestaande speciale beschermingszone eventueel opnieuw worden afgebakend. Immers, vogels kunnen niet doeltreffend worden beschermd wanneer een gebied niet wordt beschermd, enkel omdat zijn uitzonderlijke geschiktheid pas na de omzetting van de Vogelrichtlijn is gebleken, aldus het Hof108. Het Hof geeft niet aan met welke frequentie deze actualisatie dient plaats te vinden en ziet dit kennelijk als een continu proces in samenhang met daartoe door de lidstaten in te richten onderzoek en monitoring.

Als gebieden niet langer behoren tot de meest geschikte gebieden voor de instandhouding van de (alle) vogelsoorten waarvoor zij zijn aangewezen, kan de aanwijzing overigens ook weer ongedaan worden gemaakt. Ook hier geldt dat de rechtvaardiging hiervoor een – uitsluitend – vogelkundige onderbouwing vergt.109

Habitatrichtlijn

Ten aanzien van gebieden, aangewezen ter uitvoering van de Habitatrichtlijn, geeft artikel 4, eerste lid, van de richtlijn aan dat lidstaten zo nodig aanpassingen van de communautaire lijst moeten voorstellen, in het licht van het toezicht op de staat van instandhouding. Artikel 9 van de Habitatrichtlijn biedt verder de mogelijkheid dat de Europese Commissie een speciale beschermingszone haar status ontneemt, wanneer de natuurlijke ontwikkelingen dat rechtvaardigen. Het aanpassen van de communautaire lijst en het verwijderen van gebieden van die lijst, gebeurt door de Europese Commissie op voorstel van een lidstaat. Aanpassing van de lijst en het schrappen van gebieden vergt een grondige ecologische onderbouwing: de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en regionale en lokale bijzonderheden kunnen hier geen rol spelen.110

Het afvoeren van bepaalde gebieden, of doelen in gebieden, is in het licht van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn denkbaar als een bepaald gebied niet (meer) relevant is voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding van de in dat gebied voorkomende habitats en soorten, en andere gebieden qua omvang en spreiding voor die gunstige staat van instandhouding voldoende waarborgen bieden. In het andere geval, wanneer de betrokken habitats en soorten in een ongunstige staat van instandhouding verkeren, zal verwijdering van het gebied van de communautaire lijst niet snel mogelijk zijn, omdat in die situatie elke bijdrage van elk gebied immers van belang kan zijn, hoe klein ook.

Ook wanneer op termijn mocht blijken dat een gebied door natuurlijke oorzaken – bijvoorbeeld gewijzigde klimatologische omstandigheden – niet meer voldoet aan de selectiecriteria, zou dat gebied kunnen worden verwijderd. Uiteraard bestaat die mogelijkheid niet als het gebied na aanmelding is verslechterd, terwijl deze verslechtering had kunnen worden tegengegaan door de lidstaat. Verder bestaat de mogelijkheid om gebieden te verwijderen, wanneer op basis van nieuwe gegevens blijkt dat een gebied ten tijde van aanmelding niet voldeed aan de criteria voor aanmelding en selectie van bijlage III bij de richtlijn.

6.2.3. Kaders richtlijnen instandhoudingsdoelstellingen

De doelstelling van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn is, om de speciale beschermingszones voor leefgebieden van vogels en de speciale beschermingszones voor de natuurlijke habitats en habitats van soorten, genoemd in de bijlagen I en II van de Habitatrichtlijn, in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen. Voor elk individueel gebied geldt als ondergrens een behoudsdoelstelling, zoals onder meer tot uitdrukking komt in artikel 6, tweede lid, van Habitatrichtlijn. Het gaat om behoud van de kwaliteit, in termen van oppervlakte en van de specifieke structuren en functies die nodig zijn voor de instandhouding op lange termijn van de leefgebieden voor de vogels en van de natuurlijke habitats en habitats van soorten (zie paragraaf 6.4.1 van deze memorie van toelichting). Bij de speciale beschermingszones voor vogels is voor de behoudsdoelstelling het uitgangspunt de situatie ten tijde van de aanwijzing van de speciale beschermingszone. Bij de speciale beschermingszones voor natuurlijke habitats en habitats en soorten is het uitgangspunt de situatie ten tijde van plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang. Daarvoor wordt teruggegrepen op de gegevens van het eerder genoemde standaardgegevensformulier dat is gebruikt voor de aanmelding van de gebieden met het oog op plaatsing op de lijst van communautair belang: de blijkens dat formulier ten tijde van de aanmelding aanwezige habitats en populaties van soorten moeten minimaal de kwaliteit die zij toen hadden behouden.111

Is de staat van instandhouding van de betrokken vogelpopulaties en hun leefgebieden of van de betrokken habitats en soorten niet gunstig, dan zal enkel behoud als doelstelling voor elk van de speciale beschermingszones niet volstaan. Er zal dan herstel moeten plaatsvinden om een gunstige staat van instandhouding te bereiken.

Soms zal in bepaalde gebieden sprake zijn van een situatie waarin het behoud of herstel van de ene natuurwaarde ten koste kan gaan van de andere natuurwaarde. Het kan bijvoorbeeld zijn dat voor de ene natuurwaarde verzilting van het gebied van belang is, terwijl andere natuurwaarden daardoor ernstig achteruit zullen gaan of zelfs zullen verdwijnen. Het Europese Hof van Justitie heeft geaccepteerd «dat de vaststelling van de instandhoudings- en hersteldoelstellingen in het kader van Natura 2000 (...) kan vereisen om bij conflicten tussen verschillende doeleinden een beslissing te nemen«.112

De richtlijnen zijn niet geheel eenduidig ten aanzien van de vraag op welke geografische schaal een gunstige staat van instandhouding voor de onderscheiden vogelpopulaties en hun leefgebieden en voor de habitats en soorten moet worden gerealiseerd. Ook het Europese Hof van Justitie heeft zich daar nog niet expliciet over uitgesproken.113 Uit de doelstellingen en systematiek van de richtlijnen (de overwegingen van de richtlijnen, de artikelen 2 en 3 van Vogelrichtlijn en de artikelen 2 en 3 van de Habitatrichtlijn) blijkt dat beoogd wordt om in ieder geval op netwerkniveau een gunstige staat van instandhouding te realiseren.114 De richtlijnen maken evenwel geen onderscheid ten aanzien van de door elke lidstaat te leveren inspanning om op netwerkniveau dit resultaat te bereiken, ingeval daarvoor herstelmaatregelen noodzakelijk zijn. Lidstaten zullen in principe derhalve – ook gezien het beginsel van loyale samenwerking als verankerd in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) – op het eigen grondgebied de nodige maatregelen moeten nemen met het oog op herstel van de vogels en hun leefgebieden en de habitats en soorten die niet in een gunstige staat verkeren. Een uitzondering geldt als van een lidstaat om ecologische redenen redelijkerwijs niet verwacht kan worden dat een bepaalde soort of een bepaald habitattype op termijn landelijk in een gunstige staat van instandhouding wordt gebracht; verwezen zij in dit verband naar het proportionaliteitsbeginsel als verankerd in artikel 5, eerste en vierde lid, VEU. In dat geval moeten wel maatregelen worden getroffen om verder kwaliteitsverlies te voorkomen.115

De Nederlandse interpretatie van de richtlijn is – in lijn met het voorgaande – dat op landelijk niveau voor de onderscheiden soorten en habitats een gunstige staat van instandhouding moet worden gerealiseerd, maar niet per individueel gebied. De juistheid van deze interpretatie wordt gedeeld door de Europese Commissie116 en door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.117 Een landelijke benadering, in plaats van de aanname dat voor elk afzonderlijk gebied een gunstige staat van instandhouding moet worden gerealiseerd, biedt ruimte om herstelopgaven voor soorten en habitats neer te leggen in de gebieden waar zij niet alleen ecologisch, maar ook gezien de menselijke activiteiten in en rond de gebieden, het beste kunnen worden gerealiseerd. Dit wordt ook wel «strategisch lokaliseren» genoemd.

Overigens wordt in het in paragraaf 1.3 aangehaalde rapport «Natura 2000 in Nederland»118 ook de mogelijkheid gezien om met andere lidstaten juridisch bindende afspraken te maken, om bepaalde herstelopgaven in plaats van in Nederland in die lidstaat te plegen; deze afspraken ontslaan Nederland niet van de verplichting om voor de betrokken habitats en soorten zelf gebieden aan te wijzen en zich minimaal in te zetten voor het behoud van de vogelpopulaties en hun leefgebieden en van de natuurlijke habitats en habitats van soorten in de staat waarin zij verkeerden ten tijde van de aanwijzing als speciale beschermingszone, onderscheidenlijk de plaatsing van de speciale beschermingszones op de lijst van gebieden van communautair belang.

Artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn is van belang voor de beantwoording van de vraag of voor elk van de speciale beschermingszones voor de habitats en soorten instandhoudingsdoelstellingen moeten worden vastgesteld, in termen van behoud (het minimum) of herstel. De bepaling maakt tevens duidelijk binnen welke termijn die doelstellingen moeten worden vastgesteld. Artikel 4, vierde lid, bepaalt niet alleen dat binnen zes jaar na plaatsing van een gebied op de lijst van gebieden van communautair belang dit gebied naar nationaal recht moet worden aangewezen. Het bepaalt ook dat binnen diezelfde termijn de lidstaat tevens de prioriteiten voor de treffen behoud- of herstelmaatregelen moet hebben vastgesteld. Daarbij moet de lidstaat acht slaan op het belang van het gebied voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van de natuurlijke habitats en habitats van soorten, opgenomen op de bijlagen I en II bij de richtlijn, alsmede op het belang voor de coherentie van Natura 2000 en op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.

Het vereiste van het stellen van prioriteiten ten aanzien van de te treffen behoud- of herstelmaatregelen betekent dat voor elk Habitatrichtlijngebied instandhoudingsdoelstellingen zullen moeten worden vastgesteld, voor elk van de onderscheiden habitats en soorten in dat gebied. Het tweede en derde lid van artikel 6 van de Habitatrichtlijn bevestigen dit, waar zij bij de toe te passen beschermingsmaatregelen refereren aan de voor het betrokken gebied geldende instandhoudingsdoelstellingen. Gezien het feit dat artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn ook van toepassing is op speciale beschermingszones voor vogels, moeten ook voor die gebieden instandhoudingsdoelstellingen worden vastgesteld (artikel 7 van de Habitatrichtlijn).

Los van deze meer legalistische overwegingen is duidelijk dat het onontkoombaar is om voor elk individueel gebied te bepalen wat de bijdrage is die dat gebied levert aan het behalen van de landelijke doelstellingen en dus gebiedsdoelstellingen vast te stellen. Daarzonder zouden de op grond van artikel 4, vierde lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn in de onderscheiden gebieden te treffen behoudmaatregelen of herstelmaatregelen onvoldoende kunnen worden bepaald en zou realisatie van de landelijke doelstellingen onvoldoende zijn zeker gesteld.119

In welk document of besluit de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen gebeurt, staat de lidstaten vrij, zoals het Europese Hof van Justitie heeft uitgemaakt.120

De Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn bevatten geen termijn waarbinnen een gunstige staat van instandhouding moet zijn gerealiseerd. Wel zal het eerder aangehaalde beginsel van loyale samenwerking (artikel 4, derde lid, VEU) met zich brengen dat de lidstaten ernaar moeten streven om dit resultaat zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk – gezien de ecologische mogelijkheden en de sociaaleconomische consequenties – te bereiken.

6.2.4. Implementatiewijze Nederland

Feitelijke situatie nu

Het totale aantal Natura 2000-gebieden in Nederland bedraagt 166 gebieden, inclusief 4 mariene gebieden. Deze 166 gebieden beslaan een oppervlakte op het land en op het water die in het totaal overeen komt met 1 746 511,51 hectare. In de periode tot 1999 zijn dertig speciale beschermingszones voor vogels in het kader van de Vogelrichtlijn aangewezen; in 2000 zijn nog eens 49 speciale beschermingszones aangewezen. Van de 79 speciale beschermingszones voor vogels vallen 59 gebieden geheel of gedeeltelijk samen met de speciale beschermingszones voor habitats en soorten op grond van de Habitatrichtlijn. Van deze laatste beschermingszones zijn er inmiddels 58 aangewezen. De aanwijzing van de overige gebieden zal binnen afzienbare termijn kunnen plaatsvinden. Een pas op de plaats wordt gemaakt voor enkele gebieden ten aanzien waarvan nog grote onzekerheden bestaan uit een oogpunt van de realisatie van de ecologische doelstellingen, de kosten van te treffen hydrologische maatregelen of onduidelijkheid over het samengaan van de natuurdoelstellingen met hoogwaterveiligheid.121

In het in hoofdstuk 1 van deze memorie van toelichting aangehaalde rapport «Natura 2000 in Nederland»122 wordt aangegeven dat Nederland als het gaat om Natura 2000-gebieden presteert overeenkomstig het Europese gemiddelde, zowel qua aantal gebieden als qua percentage van het totale landoppervlak. De natuurkwaliteit staat in vergelijking met de andere lidstaten van de Europese Unie wel zeer onder druk: Nederland heeft een relatief klein aantal soorten en habitats die in een gunstige staat van instandhouding verkeren.123 In vergelijking met buurregio’s heeft Nederland relatief grote gebieden aangewezen.124

Voorgeschiedenis aanwijzing en selectie Vogelrichtlijngebieden

De aanwijzing van de speciale beschermingszones voor leefgebieden van vogels heeft de nodige voeten in aarde gehad.

Op 19 mei 1998 werd door het Europese Hof van Justitie vastgesteld dat Nederland in gebreke was gebleven bij het aanwijzen van voldoende speciale beschermingszones.125

Het verwijt van de Commissie in de procedure voor het Hof was dat Nederland maar 23 gebieden als speciale beschermingszone had aangewezen, terwijl blijkens een in 1989 gepubliceerde wetenschappelijke inventarislijst van belangrijkste vogelgebieden in Nederland (IBA 1989)126 70 gebieden voor aanwijzing in aanmerking kwamen. De 23 gebieden vielen maar met 33 van de 70 gebieden van IBA 1989 geheel of gedeeltelijk samen. Ook de totale oppervlakte van de 23 gebieden was volgens de Commissie ver beneden de maat: 327 602 hectare in plaats van de 797 920 hectare van de 70 gebieden van IBA 1989.

Het Hof stelde vast dat het aantal en de totale oppervlakte van de gebieden die Nederland had aangewezen kennelijk kleiner waren dan het aantal en de totale oppervlakte van de gebieden die daarvoor in aanmerking kwamen. Het Hof maakte ook duidelijk dat zodra een bedreigde vogelsoort van bijlage I bij de Vogelrichtlijn in Nederland voorkomt, daarvoor een speciale beschermingszone moet worden aangewezen. Het verwierp de stelling dat bij de beoordeling van aan te wijzen gebieden economische aspecten mogen worden meegewogen. En het stelde vast dat Nederland zich niet aan de aanwijzingsplicht kan onttrekken door te wijzen op andere beschermingsmaatregelen voor de betrokken vogelsoorten.

Nederland heeft, naar aanleiding van deze inbreukprocedure, meer speciale beschermingszones voor vogels aangewezen. Toepassing van de meest actuele ornithologische inzichten leidde tot een totaal van 79 gebieden. Het proces van aanwijzing van de speciale beschermingszones voor vogels werd in 2000 – behoudens enkele beroepsprocedures bij de bestuursrechter – afgerond.

Voorgeschiedenis aanwijzing en selectie Habitatrichtlijngebieden

De selectie en aanmelding van speciale beschermingszones voor habitats en soorten overeenkomstig de Habitatrichtlijn is gebeurd in drie tranches.

De eerste aanmelding vond plaats in 1996 en betrof 27 gebieden. Deze beperkte aanmelding is gedaan vanuit de veronderstelling dat Nederland met de beschermde natuurmonumenten en de ecologische hoofdstructuur al goeddeels voldeed aan de verplichtingen van de Habitatrichtlijn. Nederland hanteerde bovendien als uitgangspunt dat alleen gebieden groter dan 250 hectare voor aanmelding in aanmerking kwamen. De eerste aanmelding bleek onvoldoende, ook in het licht van de hiervoor aangehaalde jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie.

Ook de tweede aanmelding in 1998, die betrekking had op 67 gebieden, werd door de Europese Commissie als onvoldoende beoordeeld. De Commissie dreigde met een inbreukprocedure als Nederland niet alsnog voldoende gebieden zou aanmelden. Zij maakte verder duidelijk dat ook kleinere waardevolle natuurgebieden moeten worden aangemeld. Aan de hand van de door de Europese Commissie in biogeografische seminars gegeven verdere verduidelijking van de wijze waarop zij toepassing geeft aan de beoordelingscriteria van bijlage III bij de Habitatrichtlijn, heeft Nederland opnieuw bekeken welke gebieden in aanmerking kwamen voor de aanwijzing als Natura 2000-gebied. Daarbij moest de ondergrens van 250 hectare worden verlaten.

Deze exercitie heeft geleid tot een selectie van in totaal 141 potentiële speciale beschermingszones voor natuurlijke habitats en habitats van soorten, die zijn opgenomen op de op 7 december 2004 door de Commissie vastgestelde lijst van gebieden van communautair belang.

Huidig wettelijk kader

De bevoegdheid tot aanwijzing en begrenzing van Natura 2000-gebieden ligt ingevolge de huidige Natuurbeschermingswet 1998 (artikel 10a) bij de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. In het aanwijzingsbesluit worden ook de instandhoudingsdoelstellingen voor de habitats en soorten in de betrokken gebieden vastgelegd. Deze worden in termen van behoud of herstel gesteld; herstel kan het karakter hebben van uitbreiding van de oppervlakte van een habitat of van een populatie, verbetering van de kwaliteit van een habitat, of beide. De uitwerking van de instandhoudingsdoelstellingen geschiedt vervolgens per Natura 2000-gebied in de zogenoemde beheerplannen, die op grond van het huidige artikel 19a van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de gebieden worden vastgesteld: daarin wordt bepaald waar in het gebied welke inspanning wordt geleverd voor de realisatie van de doelstellingen voor de onderscheiden soorten en habitats, in welke omvang dat gebeurt en volgens welk tijdschema. Bevoegd gezag voor de beheerplannen zijn – behoudens als het rijksterreinen betreft – gedeputeerde staten van de provincie waarin het Natura 2000-gebied grotendeels is gelegen (zie verder paragraaf 6.3.3 van deze memorie van toelichting).

Op de aanwijzing van de gebieden is ingevolge het vierde lid van artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998 de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.

Voor de Natura 2000-gebieden kunnen thans op grond van artikel 10a, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 – buiten de doelstellingen die onmiddellijk voortvloeien uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn – ook andere doelstellingen worden vastgesteld. Het gaat dan om doelstellingen ten aanzien van het behoud, het herstel of de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied. Het gaat dan bijvoorbeeld ook om waarden als wejdsheid en stilte en om doelstellingen ten aanzien van dier- of plantensoorten die niet onmiddellijk van Europese betekenis zijn. Dit soort doelstellingen gelden ingevolge het huidige artikel 15a, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 vaak aanvullend voor beschermde natuurmonumenten die geheel of gedeeltelijk samenvallen met Natura 2000-gebieden en die – voor zover zij samenvallen – van rechtswege opgaan in het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied.

Wijze van bepaling en toedeling Natura 2000-doelen

De landelijke doelen geven – per diersoort, plantensoort en habitattype waarvoor Nederland ingevolge de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn een opgave heeft – weer, of het voor het bereiken van een gunstige staat van instandhouding nodig is om voor herstel te zorgen, of dat behoud voldoende is. De doelstellingen voor de habitats en soorten in de individuele gebieden, die aan het realiseren van deze landelijke doelstellingen moeten bijdragen, worden hiervan afgeleid en worden opgenomen in de aanwijzingsbesluiten voor de gebieden. De landelijk te realiseren doelstellingen en de systematiek voor het hiervan afleiden van de gebiedsdoelstellingen zijn neergelegd in het Natura 2000 doelendocument.127 Uitgangspunt is dat hersteldoelstellingen op strategische wijze worden gelokaliseerd, dus in die gebieden worden neergelegd waar zij het best kunnen worden gerealiseerd, gelet op de specifieke kenmerken van de gebieden en rekening houdend met de menselijke en economische activiteiten in en rond de gebieden. Hoeveel en in welke mate gebieden bij moeten dragen aan herstel is ecologisch bepaald.

Voor zover in de aanwijzingsbesluiten voor de individuele gebieden – behalve de kwalitatieve doelstellingen in termen van behoud of herstel – ook kwantitatieve doelstellingen zijn vastgelegd, zijn deze niet bedoeld als gefixeerde aantallen van bepaalde soorten of gefixeerde oppervlakten van bepaalde habitats die altijd aanwezig moeten zijn. Het gaat om gemiddelden over een bepaalde periode, die in overeenstemming zijn met de aantallen of de oppervlakte die het gebied gezien de natuurlijke processen of door beheermaatregelen op de langere termijn gemiddeld genomen kan dragen. Daarbij is rekening gehouden met natuurlijke dynamiek en processen. In de beheerplannen worden de kwalitatieve instandhoudingsdoelstellingen op vergelijkbare wijze uitgewerkt.

De systematiek van het Natura 2000 doelendocument sluit nauw aan bij de systematiek die de Europese Commissie hanteert voor de beoordeling van de staat van instandhouding van de habitats en soorten in het kader van de monitoringsrapportages op grond van artikel 17 van de Habitatrichtlijn. De staat van instandhouding wordt daarbij op landelijk niveau beoordeeld. Daarbij wordt gekeken naar de soorten en habitats ìn de Natura 2000-gebieden, maar ook daarbuiten. Er moet in de monitoringsrapportages aan de hand van de best beschikbare gegevens een oordeel worden gegeven over:

  • de verspreiding van elk habitattype en elke soort over Nederland;

  • de populatiegrootte van elke soort en de waargenomen trend daarbij;

  • de oppervlakte van elk habitattype en de waargenomen trend daarbij;

  • de kwaliteit van elk habitattype;

  • de omvang en kwaliteit van het leefgebied van elke soort en de waargenomen trend daarbij;

  • het toekomstperspectief voor elk habitattype en elke soort.

De door de Commissie gehanteerde beoordelingssystematiek brengt met zich dat als voor een of meer criteria het oordeel ongunstig is, de staat van instandhouding voor het betrokken habitattype of de betrokken soort als ongunstig wordt beoordeeld. Dat is veelal ook het geval als sprake is van een negatieve trend. In die gevallen zal er dus voor het betrokken habitattype of de betrokken soort een hersteldoelstelling moeten worden geformuleerd.

Onderdeel van de beoordelingssystematiek van de Europese Commissie zijn ook meer kwantitatieve referentiewaarden, waartegen de waargenomen aantallen, oppervlakten en verwachte trends worden afgezet. Het kabinet laat door Alterra (WUR) de mogelijkheid onderzoeken voor kwantificering van wat landelijk als een gunstige staat van instandhouding voor de onderscheiden habitattypen en soorten kan worden aangemerkt, zodat de resultaten kunnen worden meegenomen bij de evaluatie van het Natura 2000 doelendocument in 2015. De gekwantificeerde doelstellingen behoren tot de onderwerpen die hun beslag krijgen in de eerder behandelde natuurvisie (zie paragraaf 5.1 van deze memorie van toelichting). Als eenmaal in meer kwantitatieve zin is vastgelegd wat landelijk een gunstige staat van instandhouding is, kan daarvan ook een kwantitatieve doelstelling ten aanzien van de herstelopgave voor de onderscheiden habitattypen en soorten in de onderscheiden Natura 2000-gebieden worden afgeleid. Het zal bij de gekwantificeerde doelstellingen nadrukkelijk gaan om indicatieve streefwaarden, zoals de recreatiesector128 in zijn commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel bepleit. De ten aanzien van habitats en soorten verbeterde doelensystematiek zal doorwerken bij de actualisatie van de aanwijzingsbesluiten van Natura 2000-gebieden en de toekomstige beheerplannen (zie hierna). Dat vergroot de duidelijkheid voor overheden en beheerders en voor gebruikers in en rond Natura 2000-gebieden omtrent de nog te realiseren opgave, zodat zij daarmee bij hun afwegingen en investeringsbeslissingen zo goed mogelijk rekening kunnen houden.

Bij de doelen voor de speciale beschermingszones voor de leefgebieden van vogels is – omdat de stand van de kennis dat toeliet – nu al sprake van kwantificering, in termen van de aantallen vogels waarvoor de leefgebieden in Nederland voldoende draagkracht moeten hebben om te kunnen spreken van een gunstige staat van instandhouding. De genoemde aantallen betekenen niet dat de betrokken aantallen vogels daadwerkelijk in de gebieden aanwezig moeten zijn, net zo min als dat in de toekomst ten aanzien van andere soorten het geval zal zijn.

In de Nederlandse uitvoeringspraktijk wordt overeenkomstig de in paragraaf 6.2.3 van deze memorie van toelichting aangehaalde jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie bij natuurdoelstellingen in een Natura 2000-gebied die zich niet goed tot elkaar verhouden in het Natura 2000 doelendocument gewerkt met een zogeheten «ten gunste van»-bepaling.129 Daarbij is aangegeven dat voor een bepaalde soort of habitattype enige afname is toegestaan ten gunste van andere soorten of habitattypen die sterk onder druk staan en waarvoor in het concrete gebied doelen in termen van uitbreiding omvang leefgebied of uitbreiding oppervlakte zijn geformuleerd. Dat is onder meer het geval ten aanzien van de duinen en het rivierengebied. Voor vrijwel alle duingebieden gebieden geldt dat het habitattype «duindoornstruwelen» in oppervlakte mag achteruitgang ten gunste van de habitattypen «grijze duinen» of «vochtige duinvalleien». Voor het rivierengebied geldt onder meer dat enige achteruitgang van foerageergebied voor grasetende watervogels, zoals de kolgans, is toegestaan ten gunste van de habitattypen «stroomdalgraslanden», «glanshaver- en vossenstaarthooilanden», «vochtige alluviale bossen» of «droge hardhoutooibossen» of ten gunste van de broedvogelsoorten porseleinhoen of kwartelkoning.

Wijziging en intrekking gebiedsaanwijzingen

Zoals is aangekondigd in de brieven130 van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie aan de Tweede Kamer over de aanpak van Natura 2000, is bij de Europese Commissie een voorstel ingediend voor het schrappen van de Natura 2000-gebieden «Teeselinkven» en «Boddenbroek», alsook het schrappen van het deel «Achter de Voort» van het Natura 2000-gebied «Achter de Voort, Agelerbroek & Voltherbroek». De betrokken gebieden zijn slechts van ondergeschikte ecologische betekenis voor de Natura 2000-doelstellingen. De in die gebieden te realiseren doelstellingen zullen in andere gebieden worden gerealiseerd. Naar verwachting zal de Commissie hierover eind 2012, begin 2013 een beslissing nemen. Het schrappen van gebieden of delen ervan heeft niet alleen gevolgen voor de nationale aanwijzingsbesluiten, maar vergt ook dat Nederland – zoals voor de genoemde gebieden is gebeurd – een voorstel doet voor aanpassing van de lijst van gebieden van communautair belang en dat de Europese Commissie de lijst aanpast. Dit overeenkomstig de in artikel 4, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn voorziene procedure. Eerder al was de procedure gestart voor het van de communautaire lijst schrappen van het gebied «Groot Zandbrink» en van het Habitatrichtlijngedeelte van het gebied «Broekvelden, Vettenbroek en Polderstein». In deze gebieden werden destijds natuurwaarden als aanwezig verondersteld, waardoor het gebied voor selectie in aanmerking kwam, terwijl deze waarden achteraf niet aanwezig bleken te zijn geweest. Deze procedure is afgerond: de gebieden zijn inmiddels van de lijst van gebieden van communautair belang geschrapt.

Tevens wordt bezien of een aantal afzonderlijke Natura 2000-gebieden tot één gebied kunnen worden samengevoegd. Dat kan aan de orde zijn als er een ecologische samenhang tussen de gebieden bestaat of als samenvoeging uit een oogpunt van een doelmatig, samenhangend beheer voordelen biedt. Bijkomend voordeel is dat een grotere schaal van het gebied meer ruimte biedt om in te spelen op de gevolgen van menselijke activiteiten. Thans wordt door Alterra (WUR) ten aanzien van Noordoost Twente, het rivierengebied en Laag Holland onderzocht of samenvoeging van de afzonderlijke Natura 2000-gebieden tot één gebied daar daadwerkelijk meerwaarde biedt. De definitieve resultaten van het onderzoek worden in het voorjaar van 2012 verwacht. Voor de toekomst wordt samenvoeging in andere regio’s overigens niet uitgesloten.

Ook een samenvoeging van gebieden vergt aanpassing van de lijst van gebieden van communautair belang. Daarnaast moet voor de betrokken gebieden een nieuw aanwijzingsbesluit naar nationaal recht worden genomen.

Zoals in het in paragraaf 1.3 van deze memorie van toelichting aangehaalde rapport «Natura 2000 in Nederland» wordt aangegeven, heeft elke lidstaat een vrij ruime bevoegdheid om instandhoudingsdoelstellingen aan te passen, mits hij kan aantonen dat uiteindelijk voor alle soorten en habitats – op landelijk niveau – een gunstige staat van instandhouding zal worden bereikt.131 Er zal de komende jaren op basis van de monitoring van de ontwikkeling van de relevante natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden en daarbuiten – in het bijzonder in de ecologische hoofdstructuur – met enige regelmaat worden bezien of de instandhoudingsdoelstellingen in een gebied nog steeds passend zijn. Als door ontwikkelingen in andere gebieden een habitat of soort zich voorspoediger herstelt dan gedacht, zodanig dat er perspectief is op realisatie van een gunstige staat van instandhouding, kan er aanleiding zijn in een bepaald Natura 2000-gebied de instandhoudingsdoelstelling voor die habitat of soort te wijzigen van een herstelopgave in een behoudopgave. Dat biedt in en rond het betrokken gebied meer ruimte voor economische ontwikkelingen. Omgekeerd kan er, ingeval de perspectieven voor herstel in andere gebieden verslechteren, ook aanleiding zijn om in gebieden waarin een behouddoelstelling voor een habitat of soort geldt te bezien of een herstelopgave haalbaar zou zijn. Ook de uitkomst van de hiervoor genoemde evaluatie van het Natura 2000-Doelendocument kan leiden tot wijziging van aanwijzingsbesluiten, onder meer op het punt van kwantificering van doelstellingen.

6.2.5. Regeling in wetsvoorstel

Wettelijke grondslag aanwijzingsbesluiten

In artikel 2.1 van het wetsvoorstel is de bestaande wettelijke regeling voor de aanwijzing van Natura 2000-gebieden grotendeels ongewijzigd overgenomen. De voorgestelde regeling is primair van belang om zeker te stellen dat voor de bestaande aanwijzingsbesluiten ook in de nieuwe wet een afdoende wettelijke grondslag behouden blijft. In het voorgestelde artikel 9.1, eerste lid, van het wetsvoorstel wordt geregeld dat de op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 genomen besluiten na het van kracht worden en in werking treden van de Wet natuurbescherming zijn gebaseerd op artikel 2.1, eerste lid, van de Wet natuurbescherming. De Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie is het bevoegd gezag voor de vaststelling van de aanwijzingsbesluiten (voorgesteld artikel 2.1, eerste lid).

Artikel 2.1 is ook van belang voor het geval wijzigingen met betrekking tot de gebiedsaanwijzing aan de orde zijn. Anders dan in de bestaande wettelijke regeling, wordt de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie in het voorgestelde zesde lid van artikel 2.1 uitdrukkelijk opgedragen zorg te dragen voor het actualiseren van de aanwijzingsbesluiten. Dat vergt monitoring, zoals ook VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO-Nederland in hun commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel aangeven. Aanleiding voor een eventuele wijziging kan bijvoorbeeld worden gevonden in het toezicht op de staat van instandhouding van de habitats en soorten dat de minister op grond van het voorgestelde artikel 1.7, eerste lid uitoefent, door middel van onderzoek en monitoring (zie ook paragraaf 5.3 van deze memorie van toelichting). Het kan dan bijvoorbeeld gaan om de wijziging van een hersteldoelstelling in een behouddoelstelling of vice versa. Nieuwe natuurwetenschappelijke inzichten kunnen ook leiden tot verlegging van de begrenzing, of – meer uitzonderlijk- het geheel of gedeeltelijk laten vervallen van gebieden of van instandhoudingsdoelstellingen. In voorkomend geval kan evenwel ook de aanwijzing van nieuwe gebieden aan de orde zijn.

Ook kan uit de in de natuurvisie op te nemen kwantificering van instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebieden, in samenhang met de staat van instandhouding van de betrokken natuurwaarden, het inzicht komen dat een actualisatie van aanwijzingsbesluiten nodig is (zie ook paragraaf 5.1 van deze memorie van toelichting, onder het kopje «Europese biodiversiteitsdoelstellingen»).

Een en ander moet uiteraard geschieden met inachtneming van de in de voorgaande paragraaf beschreven kaders en procedures van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, zoals Vogelbescherming Nederland terecht in haar commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel aangeeft. Ook is – in het bijzonder waar het gaat om een gewijzigde allocatie van specifieke gebiedsdoelstellingen – een zorgvuldig proces vereist, waarbij de betrokken overheden, beheerders en belanghebbenden nauw worden betrokken. Er dient daarbij – zoals de recreatiesector128 in zijn commentaar op het ontwerpt vraagt – aandacht te zijn voor de rechtszekerheid, ingeval bepaalde activiteiten en ontwikkelingen eerder reeds zijn getoetst en toegestaan.

Voorbereidingsprocedure wijziging en intrekking besluiten

De wijziging en intrekking van besluiten is geregeld in het voorgestelde artikel 2.1, zevende lid. Bij deze besluiten is – anders dan bij het oorspronkelijke besluit (voorgestelde vijfde lid) – de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing bij wijzigingen van ondergeschikte aard, zoals kleine grenscorrecties. In verband met de snelheid en beperking van de bestuurslasten kan door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van de toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt afgezien. Bij meer ingrijpende wijzigingen – wijzigingen die ook ecologische gevolgen kunnen hebben of wijzigingen van de aan een gebied gealloceerde instandhoudingsdoelstellingen die sociaal-economische repercussies kunnen hebben – is de uitgebreide procedure wel van toepassing.

De Vereniging Natuurmonumenten geeft in haar commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel aan dat naar haar oordeel afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht altijd van toepassing zou moeten zijn. Het kabinet deelt dit standpunt niet, omdat een dergelijke eis – die niet voorvloeit uit internationale verplichtingen of het algemene bestuursrecht – bij wijzigingen van ondergeschikte aard onevenredig zou zijn. Het wijst er ook op dat, ingeval de minister afziet van de toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, belanghebbenden alle mogelijkheden behouden om na vaststelling en bekendmaking van het wijzigingsbesluit in een bezwaar- en beroepsprocedure eventuele bedenkingen tegen dat besluit naar voren te brengen en het besluit door de bestuursrechter te laten toetsen.

Bevoegdheid Rijk

Decentralisatie naar de provincies van de bevoegdheid tot vaststelling van de aanwijzingsbesluiten is niet aangewezen. Regie op rijksniveau – door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie – is onontkoombaar. Uiteindelijk zal immers door de allocatie van behoud- en hersteldoelstellingen aan de individuele gebieden zeker moeten worden gesteld dat op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding wordt bereikt voor de natuurwaarden die in het kader van Natura 2000 worden beschermd. Op het bereiken daarvan zal – zoals hiervoor aangegeven – centraal moeten worden toegezien (voorgesteld artikel 1.7, eerste lid), zodat in voorkomend geval doelstellingen voor individuele gebieden in de aanwijzingsbesluiten tijdig kunnen worden bijgesteld. Daarnaast is een rijksbevoegdheid op dit punt aangewezen waar – wat betreft de aanwijzing en begrenzing van de gebieden en de aanwijzing van de te beschermen habitats en soorten – sprake is van een directe implementatie van de door de Europese Commissie vastgestelde lijst van gebieden van communautair belang en de daaraan ten grondslag liggende, door de lidstaten verstrekte gegevens. Verwezen zij naar paragraaf 6.2.3 van deze memorie van toelichting.

Aansluiting bij Europese doelstellingen

In de in paragraaf 1.3 aangehaalde brieven van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie over de aanpak van Natura 2000 is – in lijn met de door de Tweede Kamer aanvaarde moties ter zake van de leden Koopmans (CDA) en Lodders (VVD)132 – aangegeven dat het voornemen is om de specifieke gebiedsbescherming in het onderhavige wetsvoorstel te beperken tot de doelstellingen die voor de Natura 2000-gebieden hebben te gelden op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Dat betekent dat in de aanwijzingsbesluiten alleen instandhoudingsdoelstellingen worden opgenomen die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn: doelstellingen voor de vogels en hun leefgebieden waarvoor de speciale beschermingszones ingevolge de Vogelrichtlijn worden ingesteld en – voor zover het betreft de speciale beschermingszones voorzien in de Habitatrichtlijn voor typen natuurlijke habitats en habitats van soorten – doelstellingen voor de habitats en soorten opgenomen in de bijlagen I en II van de Habitatrichtlijn.

Tot de te vervallen doelstellingen behoren de in het kader van het Natura 2000-beleid geformuleerde behoud- of hersteldoelstellingen ten aanzien van op grond van de Habitatrichtlijn te beschermen natuurlijke habitats of soorten in op grond van de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones. Hetzelfde geldt voor de zogenoemde «ontwikkeldoelen» voor habitats en soorten in op grond van de Habitatrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones waarin zij ten tijde van de selectie en aanmelding van de gebieden niet – of hooguit in verwaarloosbare mate – aanwezig waren.

Beide categorieën zogenoemde «complementaire doelen» zijn een nationale wijze van invulling van de verplichtingen van de Habitatrichtlijn. De doelen zijn wel van belang voor het streven om op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding voor de natuurlijke habitats en de habitats van soorten opgenomen in de bijlagen I en II van de Habitatrichtlijn te realiseren, maar de Habitatrichtlijn eist niet dat zij worden gebracht onder het specifieke gebiedsbeschermingsregime van de artikelen 4 en 6 van die richtlijn. Versterking van de betrokken natuurwaarden kan ook op andere wijze worden vorm gegeven, in het bijzonder door een gerichte inzet daarop binnen de herijkte ecologische hoofdstructuur overeenkomstig de afspraken in het eerder aangehaalde onderhandelingsakkoord, maar ook door andere wettelijke en beleidsinstrumenten; verwezen zij naar paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting. De betrokken natuurwaarden in de Natura 2000-gebieden hebben overigens over het algemeen profijt van de bescherming die wordt geboden aan de habitats en soorten waarvoor wel instandhoudingsdoelstellingen moeten worden geformuleerd. Een specifieke strikte wettelijke bescherming voor de betrokken complementaire natuurwaarden voert naar het oordeel van het kabinet in het licht van andere belangen in en rond de gebieden vooralsnog te ver.

Mocht in de toekomst op basis van de in het bestuursakkoord natuur in 2016 ten aanzien van de ecologische hoofdstructuur uit te voeren evaluatie of uit de evaluatie van de eerste generatie beheerplannen (zie paragraaf 6.3.3 van deze memorie van toelichting) blijken dat aanvullende maatregelen ten aanzien van de betrokken natuurwaarden noodzakelijk zijn en mochten minder ver gaande alternatieve beschermingsmaatregelen dan niet toereikend blijken te zijn, dan kan uiteraard alsnog een andere afweging worden gemaakt en kunnen de complementaire doelen alsnog worden opgenomen in de aanwijzingsbesluiten. Het voorgestelde artikel 2.1, vierde lid, laat die ruimte.

Ook de niet met Natura 2000-doelstellingen samenvallende doelstellingen, ontleend aan beschermde natuurmonumenten die zijn opgegaan in de Natura 2000-gebieden, komen te vervallen. Voor zover het gaat om natuurwetenschappelijke waarden, betreft het algemeen voorkomende natuurwaarden die geen bijzondere bescherming rechtvaardigen. Voor zover het gaat om waarden als weidsheid, duisternis en stilte en landschappelijke waarden, zij opgemerkt dat deze waarden zich niet goed lenen voor toepassing van het op natuurwaarden gerichte specifieke beschermingsregime en begrippenkader van de Vogelrichtlijn en de Habitat; verwezen zij naar het beschermingsregime als voorzien in artikel 6 van de Habitatrichtlijn en de daarin gebruikte begrippen als een «gunstige staat van instandhouding van habitats en soorten», «verslechtering van de kwaliteit van habitats», «significante verstoring van soorten», «aantasting van natuurlijke kenmerken» en «compenserende maatregelen ter waarborging van de algehele samenhang van Natura 2000». Deze waarden kunnen – anders dan enkele natuurorganisaties133 in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel als vrees uiten – bovendien ook heel goed met de inzet van andere instrumenten, in het bijzonder aan de Wet ruimtelijke ordening ontleende instrumenten worden beschermd. Dat laat de huidige praktijk ook zien. De bescherming van dergelijke waarden is onderdeel van provinciale omgevingsvisies en verordeningen voor onder meer gebieden als het Lauwersmeer, de Drentse Aa, het Drents-Friese Wold, het Dwingelderveld, de Loonse en Drunense Duinen, de Wijde Biesbosch en de Brabantse Wal. Voorts vallen dit soort aspecten onder de algemene toets op de effecten voor de leefomgeving overeenkomstig de Wet milieubeheer, welke toets plaatsvindt bij de verlening van een omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Het vervallen in de aanwijzingsbesluiten van niet met Natura 2000-doelstellingen samenvallende doelstellingen, ontleend aan de oorspronkelijke beschermde natuurmonumenten, sluit aan bij het voorstel om ook het specifieke beschermingsregime uit de Natuurbeschermingswet 1998 voor de resterende beschermde natuurmonumenten die niet zijn opgegaan in Natura 2000-gebieden te laten vervallen. Verwezen zij naar het dienaangaande gestelde in paragraaf 6.6 van deze memorie van toelichting.

De in voorkomend geval thans in al vastgestelde aanwijzingsbesluiten opgenomen nationale doelstellingen, ook de doelstellingen die voortkomen uit de beschermde natuurmonumenten die geheel of gedeeltelijk zijn opgegaan in de Natura 2000-gebieden en de complementaire doelen, komen ingevolge het voorgestelde artikel 9.1, tweede lid, van rechtswege te vervallen.134De in artikel 9.1 voorgestelde wettelijke regeling voorkomt dat opnieuw een uitgebreide procedure voor wijziging van de aanwijzingsbesluiten met zienswijzen en eventuele beroepsprocedures moet worden doorlopen, terwijl de wet op dit punt geen beleidsruimte meer biedt. Omwille van de kenbaarheid kan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie de gewijzigde besluiten opnieuw publiceren.

6.3. Instandhoudingsmaatregelen

6.3.1. Kaders richtlijnen instandhoudingsmaatregelen

Vogelrichtlijn

De Vogelrichtlijn noemt geen specifieke maatregelen die getroffen moeten worden voor de speciale beschermingszones, buiten de verplichting van artikel 4, vierde lid, om passende maatregelen te nemen om wezenlijke vervuiling en verslechtering van leefgebieden en wezenlijke verstoring van de vogels te voorkomen. Op deze passende maatregelen, die inmiddels door artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn worden bestreken, wordt hierna in paragraaf 6.4 nader ingegaan.

Ten algemene geldt uiteraard de verplichting, neergelegd in de artikelen 2 en 3 van de Vogelrichtlijn: de lidstaten moeten alle nodige maatregelen treffen om de populatie van de vogelsoorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan ecologische wetenschappelijke en culturele eisen, waarbij tevens rekening wordt gehouden met economische en recreatieve eisen. Met inachtneming van deze eisen nemen de lidstaten (ook) alle nodige maatregelen om de vogelsoorten in een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.

Voor de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden worden, naast de instelling van de beschermingszones, «in de eerste plaats» ingevolge artikel 3 de volgende maatregelen getroffen: onderhoud en ruimtelijke ordening overeenkomstig de ecologische eisen van leefgebieden binnen en buiten de beschermingszones, herstel van biotopen en de aanleg van biotopen.

Habitatrichtlijn

De Habitatrichtlijn schrijft in artikel 6, eerste lid, specifiek ten aanzien van de speciale beschermingszones voor habitats en soorten, voor dat instandhoudingsmaatregelen worden getroffen. De bepaling laat aan de lidstaten de vrijheid om te kiezen welke maatregelen dat zijn: de lidstaten moeten «de nodige instandhoudingsmaatregelen» treffen; «deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke ordeningsplannen deel uitmakende beheerplannen en passende wettelijke maatregelen, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen». In artikel 1, onderdeel a, van de richtlijn wordt «instandhouding» omschreven als het geheel van maatregelen die nodig zijn voor het behoud of herstel van de natuurlijke habitats en soorten in een gunstige staat van instandhouding. Instandhouding kan dus tevens herstel omvatten, als de betrokken habitat of soort in een ongunstige staat van instandhouding verkeert en in het betrokken gebied een hersteldoelstelling is geformuleerd.

Zoals in paragraaf 6.2.3 van deze memorie van toelichting is aangegeven, bevat de richtlijn geen termijn waarbinnen een gunstige staat van instandhouding – op landelijk niveau – moet zijn bereikt. Dat geldt dus ook voor de termijn waarbinnen een eventuele herstelopgave binnen een gebied moet zijn gerealiseerd. Bij het treffen van instandhoudingsmaatregelen moet artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn in acht worden genomen. Dat bepaalt dat bij de op grond van de richtlijn genomen maatregelen rekening wordt gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden.

De leidraad van de Europese Commissie voor de toepassing van artikel 6 van de Habitatrichtlijn135 wijst ook op deze vereisten van artikel 2, derde lid. De leidraad geeft voorts aan dat artikel 6, eerste lid, ook voorziet in positieve maatregelen, waar de overige leden van dat artikel voorzien in preventieve maatregelen die gericht zijn op de vermijding van kwaliteitsvermindering en aanzienlijke milieueffecten in de Natura 2000-gebieden. De leidraad benadrukt tevens dat het realiseren van een gunstige staat van instandhouding – waartoe de instandhoudingsmaatregelen worden getroffen – een resultaatsverplichting is.

Welke de ecologische vereisten ten aanzien van het gebied zijn waaraan de instandhoudingsmaatregelen moeten beantwoorden, zal volgens de leidraad van de Commissie niet alleen per type habitat en soort verschillen, maar zal ook per gebied kunnen verschillen. Het vaststellen van de ecologische vereisten geschiedt door het bevoegd gezag van de lidstaten op basis van wetenschappelijke informatie. De leidraad benadrukt dat de keuze van de te treffen maatregelen verder primair aan de lidstaten is. De Commissie ziet beheerplannen in ieder geval als een doeltreffend instrument. Voor het geval gekozen wordt voor beheerplannen, bevat de leidraad een aantal aandachtspunten, zoals het rekening houden met de bijzondere kenmerken van het gebied en met alle voorzienbare activiteiten en het verzekeren van goede betrokkenheid van de partijen in het gebied.

Jurisprudentie

Het Europese Hof van Justitie heeft in uitspraken ten aanzien van de Vogelrichtlijn uitgemaakt, dat de bescherming van de speciale beschermingszones niet beperkt mag blijven tot maatregelen om door de mens veroorzaakte externe aantastingen en verstoringen te vermijden. De bescherming dient al naar gelang de situatie ook positieve maatregelen voor de verbetering van de staat van het gebied te omvatten. Overeenkomstig artikel 288, derde alinea, van het Verdrag inzake de werking van Europese Unie, zijn de lidstaten vrij de vorm en de middelen voor de uitvoering van de richtlijn te kiezen. Het Hof benadrukt daarbij wel dat de juistheid van de uitvoering van bijzonder belang is wanneer de vogelrichtlijn in het geding is, waar het beheer van het gemeenschappelijk erfgoed wordt toevertrouwd aan de onderscheiden lidstaten voor hun grondgebied.136

6.3.2. Huidige implementatiewijze Nederland

Niet in de Natuurbeschermingswet 1998 geregelde instrumenten

Bij de instandhoudingsmaatregelen voor Natura 2000-gebieden gaat het primair om positieve maatregelen die – afhankelijk van de specifieke doelstellingen in het aanwijzingsbesluit van het gebied – moeten leiden tot behoud of herstel van habitats en de soorten in dat gebied. In paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting zijn verschillende algemene instrumenten genoemd die bijdragen aan het behoud of herstel van habitats en soorten. Te denken valt aan de mede door de overheid bekostigde verwerving van natuurgronden, omzetting van landbouwgronden in natuur, inrichtingsmaatregelen en beheer- en effectgerichte maatregelen in en rond Natura 2000-gebieden. Daarbij spelen terreinbeherende organisaties, zoals de Vereniging Natuurmonumenten, de 12 Landschappen of Staatsbosbeheer, een belangrijke rol, naast particuliere en agrarische beheerders. Essentieel zijn de groene bufferfunctie en de ecologische verbindingsfunctie van de ecologische hoofdstructuur, waarin de Natura 2000-gebieden zijn gelegen, en de wijze waarop het waterbeheer – waterpeil en waterkwaliteit – door de waterschappen wordt ingevuld. Een betere gebiedsinrichting door inzet van het landinrichtingsinstrumentarium van de Wet inrichting landelijk gebied kan de realisatie van de natuurdoelstellingen verder ondersteunen.

Buiten deze actieve maatregelen is er de bescherming die wordt geboden door de instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening, die de planologische bescherming van de natuurwaarden verzekeren, en door de generieke milieuwetgeving (Wet milieubeheer, Meststoffenwet, Wet bodembescherming, Waterwet etc.), die grenzen stellen aan de uitstoot en lozing van vervuilende stoffen, vermesting en verzuring tegengaan, grenzen stellen aan geluidhinder et cetera.

Specifieke instrumenten Natuurbeschermingswet 1998

Naast de in het voorgaande genoemde instrumenten zijn er thans de specifieke instrumenten van de Natuurbeschermingswet 1998. Deze strekken deels tot voorkoming van nadelige effecten – en in zoverre dienen zij ook ter uitvoering van de artikelen 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn (zie de paragrafen 6.3 en 6.4 van deze memorie van toelichting) – en deels tot onderhoud en herstel in Natura 2000-gebieden. Het gaat – kort gezegd – om de volgende instrumenten:

  • het beheerplan (artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998). Op dit instrument wordt hierna nader ingegaan;

  • de mogelijkheid om in individuele gevallen aan bestaand gebruik dat niet in het beheerplan is geregeld beperkingen op te leggen en preventieve of herstelmaatregelen voor te schrijven. Dit door inzet van de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid (artikel 19c van de Natuurbeschermingswet 1998);

  • de vergunning die is vereist voor handelingen en projecten – niet zijnde bestaand gebruik – die potentieel schadelijk zijn voor een Natura 2000-gebied (artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998);

  • de verplichting om bij de vaststelling van overheidsplannen rekening te houden met potentieel schadelijke effecten voor Natura 2000-gebieden (artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998);

  • de passende beoordeling die is vereist voor plannen en projecten met mogelijk significant negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied en die zekerheid moet bieden dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet worden aangetast. Deze zekerheid moet – buiten situaties waarin dwingende redenen van groot openbaar belang aan de orde zijn, geen alternatieven voorhanden zijn en natuurcompensatie is verzekerd – zijn verkregen vooraleer de vergunning voor het project kan worden verleend, onderscheidenlijk het plan kan worden vastgesteld (artikelen 19f, 19g en 19j van de Natuurbeschermingswet 1998);

  • de mogelijkheid om in individuele gevallen of voor categorieën van gevallen, als sprake is van een gelijkblijvende, niet onder de vergunningplicht van artikel 19d vallende stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats, beperkingen op te leggen en preventieve of herstelmaatregelen voor te schrijven. Dit door inzet van de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid (artikel 19ke van de Natuurbeschermingswet 1998);

  • een programmatische, de betrokken overheden bindende aanpak ter reductie van de stikstofbelasting van Natura 2000-gebieden (artikelen 19k e.v. van de Natuurbeschermingswet 1998);

  • de beperking van de toegang tot Natura 2000-gebieden (artikel 20 van de Natuurbeschermingswet 1998);

  • de mogelijkheid voor het bevoegd gezag om herstel- of behoudmaatregelen te treffen, die eigenaren en gebruikers van het Natura 2000-gebied moeten dulden (artikel 21 van de Natuurbeschermingswet 1998);

  • de algemene zorgplicht voor Natura 2000-gebieden (artikel 19l van de Natuurbeschermingswet 1998).

Over het algemeen zijn in de huidige wet het bevoegd gezag voor de inzet van deze instrumenten gedeputeerde staten van de provincie waarin het Natura 2000-gebied geheel of grotendeels is gelegen, of – bij de vergunningverlening en aanschrijvingsbevoegdheid – gedeputeerde staten van de provincie waarin het deel van het Natura 2000-gebied is gelegen waarvoor de betrokken handeling of het betrokken project overwegend effecten heeft. Voor de programmatische aanpak, die samenhang brengt in het beleid van het Rijk, de onderscheiden provincies en andere overheden, is de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie primair verantwoordelijk, evenals voor de inzet van de genoemde instrumenten van de artikelen 20 en 21 van Natuurbeschermingswet 1998 in gebieden of gedeelten daarvan die worden beheerd door of onder verantwoordelijkheid van het Rijk. Hij besluit bijvoorbeeld jaarlijks in welke delen van de Waddenzee de toegang wordt beperkt. De bevoegdheid voor de vergunningverlening en aanschrijving ligt in enkele bij algemene maatregel van bestuur genoemde gevallen vanwege daarmee gemoeide nationale belangen eveneens bij de minister. De regeling ter zake is opgenomen in het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998, dat aan de orde kwam in paragraaf 5.2 van deze memorie van toelichting.

Voor zover de op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 getroffen maatregelen – kort gezegd – een onevenredig nadeel met zich brengen, voorzien de artikelen 30 en volgende van die wet in nadeelscompensatie.

Beheerplannen

In het geheel van wettelijke en andere instrumenten hebben de in de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 geregelde beheerplannen een centrale, sturende en verbindende rol. Zij zijn gericht op het operationaliseren en realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden. Het beheerplan is van grote waarde vanwege de samenhangende aanpak die daarmee door het bevoegd gezag kan worden gerealiseerd, waar het gaat om de inzet van verschillende in het voorgaande genoemde maatregelen en instrumenten voor de realisatie van Natura 2000-doelstellingen. De waarde is mede gelegen in de duidelijkheid die met het beheerplan kan worden verschaft over mogelijkheden en beperkingen voor gebruikers van het Natura 2000-gebied en de burgers en ondernemers daar omheen. Van waarde is ook het gebiedsproces dat erop is gericht om samen met andere betrokken overheden, belangenorganisaties en gebruikers te komen tot het beheerplan. Een goede invulling van het proces draagt in belangrijke mate bij aan het draagvlak voor de te treffen maatregelen en aan de kwaliteit en doeltreffendheid ervan, zoals ook de recreatiesector128 en VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO-Nederland137 in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel aangeven.

De huidige regeling voor de beheerplannen is opgenomen in de artikelen 19a en 19b van de Natuurbeschermingswet 1998. Deze regeling schrijft geen format voor: zij volstaat met voorschriften over de procedure voor de totstandbrenging van een beheerplan, de bevoegdheid tot vaststelling en – op hoofdlijnen – de elementen die in het beheerplan moet bevatten of kan bevatten.138

Het beheerplan wordt voor elk Natura 2000-gebied binnen drie jaar na aanwijzing van het gebied vastgesteld, na toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en na overleg met de eigenaren, gebruikers en andere belanghebbenden.

Het beheerplan geldt voor ten hoogste zes jaar, met de mogelijkheid van een eenmalige verlenging van de geldingsduur met ten hoogste zes jaar. Na verloop van de geldingsduur van het vigerende beheerplan, moet een nieuw beheerplan zijn vastgesteld.

De regelmatige herziening van het beheerplan verzekert dat steeds wordt uitgegaan van de meest actuele inzichten ten aanzien van de staat van de natuurwaarden en ten aanzien van de meest effectieve maatregelen om de instandhoudingsdoelstellingen in het gebied te realiseren, ook acht slaand op eventuele nieuwe economische en ruimtelijke ontwikkelingen die voor het gebied van belang kunnen zijn. Monitoring van de werking van de maatregelen als voorzien in het beheerplan in de praktijk en van de ontwikkelingen in en rond het gebied door het bevoegd gezag voor het beheerplan is dus essentieel. De monitoringsgegevens zijn overigens ook van belang in verband met de zesjaarlijks aan de Europese Commissie te zenden rapportage over de effecten van de getroffen maatregelen en de staat van de habitats en soorten in de Natura 2000-gebieden door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, waarvoor de bevoegde gezagen voor de beheerplannen de nodige gegevens verstrekken (zie paragraaf 5.3 van deze memorie van toelichting en het voorgestelde artikel 1.7).

Bevoegd voor de vaststelling van het beheerplan zijn ingevolge de huidige regeling gedeputeerde staten van de provincie waarin het Natura 2000-gebied geheel of grotendeels is gelegen. Dit lijdt uitzondering, ingeval het gebieden of gedeelten daarvan betreft die worden beheerd door of onder verantwoordelijkheid van een minister. Voor die gebieden of gedeelten is de betrokken minister bevoegd gezag.

Het beheerplan bevat ingevolge de bestaande regeling in artikel 19a van de Natuurbeschermingswet 1998 en overeenkomstig de huidige praktijk een uitwerking van de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied in omvang, ruimte en tijd. Uitgangspunt daarbij zijn de instandhoudingsdoelstellingen als vastgelegd in het aanwijzingsbesluit van het betrokken Natura 2000-gebied. In het beheerplan wordt beschreven waar de te beschermen, herstellen of te ontwikkelen natuurwaarden zijn gelegen, welke instandhoudingsmaatregelen worden getroffen, op welke wijze dat gebeurt, en wat daarbij de beoogde resultaten zijn. De maatregelen worden onderscheiden naar de verschillende habitats en soorten. Beschreven wordt wat, waar in het gebied gebeurt en door wie. Ingeval sprake is van een hersteldoelstelling – in termen van uitbreiding van de oppervlakte of populatie of verbetering van de kwaliteit – wordt ook aangegeven welke omvang of mate daarbij voor ogen staat en welke tijd voor het herstel en het op orde brengen van de daarvoor benodigde milieucondities wordt uitgetrokken. Een beheerplan zal veelal ook een doorkijk naar de volgende beheerplanperiode verschaffen.

Uit het beheerplan moet – mede om te komen tot een dragende motivering voor het besluit tot vaststelling van het plan – duidelijk worden welke afweging heeft plaatsgevonden ten aanzien van de noodzaak, evenredigheid en geschiktheid van de in het beheerplan beschreven maatregelen, in samenhang met de te realiseren natuurdoelstellingen. Daarbij moet ook worden aangegeven hoe bij de in het beheerplan op te nemen maatregelen rekening is gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, alsmede met de regionale en lokale bijzonderheden.139 Daarnaast moet worden onderbouwd dat de maatregelen – overeenkomstig artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn – beantwoorden aan de ecologische vereisten van de habitats en soorten. Zoals in de eerder aangehaalde leidraad van de Europese Commissie wordt aangegeven, is dit laatste een exercitie van primair natuurwetenschappelijk karakter. Belangrijk ook is dat wordt voorzien in de monitoring van de werking van het beheerplan, zodat het zo nodig tussentijds kan worden bijgesteld en in ieder geval bij het opstellen van het beheerplan voor de volgende periode met de monitoringsgegevens rekening kan worden gehouden.

Het beheerplan kan – in overeenstemming met de eerder aangehaalde leidraad van de Europese Commissie – ook beschrijven welke handelingen en ontwikkelingen in het gebied en daarbuiten het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen in het gebied niet in gevaar brengen. Het beheerplan kan daarbij aangeven dat deze conclusie alleen geldt als aan bepaalde in het beheerplan omschreven nadere voorwaarden en beperkingen wordt voldaan. Bij de vaststelling dat de instandhoudingsdoelstellingen door de handelingen en ontwikkelingen niet in gevaar worden gebracht, kunnen de positieve effecten van de in het gebied te treffen instandhoudingsmaatregelen worden betrokken. De beschrijving in het beheerplan betekent dat in het vervolg een afzonderlijke beoordeling van de betrokken activiteiten in het kader van een vergunningprocedure niet noodzakelijk is (artikel 19d, vierde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Dit geeft voor de duur van het beheerplan duidelijkheid voor de gebruikers in en rond het gebied en beperkt de administratieve en bestuurlijke lasten.

Beleid is om in de beheerplannen in ieder geval ten aanzien van bestaand gebruik en ten aanzien van voorzienbare plannen en projecten die voor een effectbeoordeling voldoende zijn uitgewerkt zoveel mogelijk duidelijkheid te verschaffen in het beheerplan.140 Er is hier evenwel – zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bevestigd – geen sprake van een verplichting voor het bevoegd gezag.141 Ingeval in een beheerplan ook projecten worden opgenomen waarvan op basis van objectieve wetenschappelijke gegevens op voorhand significant negatieve effecten voor het Natura 2000-gebieden niet kunnen worden uitgesloten, moet dit project overeenkomstig artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn onderworpen zijn geweest aan een passende beoordeling en moet op basis daarvan zonder redelijke wetenschappelijke twijfel zijn vastgesteld dat het project niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken (zie paragraaf 6.5.1 van deze memorie van toelichting).

Het beheerplan heeft uit een juridisch oogpunt verschillende functies:

  • Het beheerplan geeft houvast aan burgers, ondernemers en medeoverheden en aan het bevoegd gezag bij de toetsing van activiteiten op hun effecten voor de natuurdoelen in het kader van de vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Het fungeert ook als toetsingskader bij de afweging over de inzet van andere maatregelen op grond van die wet ter bescherming van de natuurwaarden – zoals de vergunningverlening, de aanschrijvingsbevoegdheid en beperking van de toegang van gebieden – en het geeft houvast bij de invulling van de in die wet opgenomen zorgplicht. Op deze vergunningen, maatregelen en zorgplicht wordt later in dit hoofdstuk nader ingegaan. Om daadwerkelijk houvast te bieden is het van belang dat de beoogde resultaten op het vlak van natuurherstel en het op orde brengen van de milieucondities, duidelijk in de tijd worden geplaatst; het maakt voor de vergunningverlening, de inzet van de aanschrijvingsbevoegdheid of andere instrumenten immers groot verschil of beoogd wordt herstel binnen een korte termijn te realiseren of dat daarvoor meer tijd wordt uitgetrokken; in het laatste geval zal er wellicht meer ruimte zijn voor vergunningverlening dan in het eerste geval.

  • Daarnaast heeft het beheerplan het karakter van een vrijstelling, waar activiteiten waarvan in het beheerplan is aangegeven dat zij in overeenstemming zijn met de instandhoudingsdoelstellingen niet langer onder de vergunningplicht van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 vallen.

  • Verder kan het bevoegd gezag voor het beheerplan, voor zover het tevens bevoegd gezag is voor de vergunningverlening of andere besluiten op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (meestal gedeputeerde staten), het beheerplan gebruiken voor het neerleggen van het beleid dat bij die vergunningen en besluiten zal worden gehanteerd. In zoverre heeft het beheerplan het karakter van een beleidsregel.142 Uiteraard hoeven dergelijke beleidsregels geen deel van het beheerplan uit te maken; zij kunnen ook zelfstandig worden vastgesteld.

Buiten deze functies heeft het beheerplan in belangrijke mate het karakter van een beleidsplan en uitvoeringsprogramma: het is de weerslag van het op uitvoering gerichte beleid dat het bevoegd gezag dat het beheerplan vaststelt voor het betrokken gebied wenselijk acht. Het in het beheerplan omschreven beleid en de daarin beschreven maatregelen kunnen niet zonder meer met een beroep op het beheerplan worden afgedwongen. Voor zover andere overheden bevoegd zijn ten aanzien van de te nemen maatregelen, zal een goede betrokkenheid bij het beheerplanproces over het algemeen leiden tot commitment en verzekeren dat de maatregelen ook worden getroffen.

De bestaande regeling van beheerplannen voorziet niet in directe doorwerking van het beheerplan in het beleid van andere overheden. Zo nodig kan de overeenstemming die bestaat met andere overheden over de inzet van instrumenten waarvoor zij bevoegd zijn worden neergeslagen in een bestuursovereenkomst, waarin de afspraken over de inzet van de verschillende instrumenten worden neergelegd. Waar het gaat om de planologische bescherming, staan het bevoegd gezag op grond van de huidige Wet ruimtelijke ordening ook dwingende instrumenten ter beschikking om doorwerking in bestemmingsplannen te verzekeren; te denken valt bijvoorbeeld aan het provinciaal inpassingsplan. Tot slot geldt voor handelingen van andere overheden die schadelijk kunnen zijn voor het Natura 2000-gebied en die niet in overeenstemming zijn met het beheerplan, dat deze vallen onder de reguleringsinstrumenten van de Natuurbeschermingswet 1998, zoals de vergunningplicht.

Inmiddels zijn voor twee Natura 2000-gebieden beheerplannen vastgesteld, namelijk voor de Voordelta en het Oudeland van Strijen. In de meeste gebieden wordt de eerste beheerplanperiode gebruikt om tot een stabilisering van de ecologische toestand van de gebieden te komen en staat dus het behoud van de habitats en soorten in de gebieden als streven voorop.143 Dit vergt over het algemeen een forse inspanning, ook voor de gebruikers van het gebied. Zo is, om het verdwijnen van soorten – vogels, vissen, planten – in veenweidegebieden te voorkomen, verhoging van het waterpeil in daar gelegen Natura 2000-gebieden noodzakelijk; ook de waterveiligheid is daarmee overigens gediend, omdat verhoging van het waterpeil bodemdaling door inklinking van de veenlaag tegengaat. Verhoging van het waterpeil heeft onder meer gevolgen voor het gebruik van zwaar materieel in die gebieden door agrariërs, omdat de grond dan drassiger wordt. Deze krijgen derhalve te maken met noodzakelijke aanpassingen in de bedrijfsvoering en zullen een redelijke tijd moeten hebben om hierop in te spelen. Werken aan herstel dat niet urgent is zal dan ook veelal pas in de volgende beheerplanperioden aan de orde zijn.

6.3.3. Regeling in wetsvoorstel

Beheerplannen

In het wetsvoorstel wordt de centrale positie van het in paragraaf 6.3.2 van deze memorie van toelichting besproken beheerplan gehandhaafd (voorgesteld artikel 2.3). Er blijft behoefte aan een instrument dat onder verantwoordelijkheid van één bevoegd gezag een samenhangende, doelmatige en doeltreffende aanpak voor het gebied formuleert en de doelen verder operationaliseert. De wijze waarop dat gebeurt, met betrokkenheid van de belanghebbenden in en rond het gebied, de beheerders en de verschillende overheden, maakt het mogelijk een goede afweging te maken tussen de natuurbelangen en de voor dat gebied aan de orde zijnde sociaal-economische belangen en regionale en lokale bijzonderheden. Investeren in een zorgvuldig voortraject, past bij de uitgangspunten van het eerder aangehaalde rapport «sneller en beter» van de Commissie Elverding. De ervaringen met het al vastgestelde beheerplan voor de Voordelta zijn positief.144 Zoals blijkt uit het eerder aangehaalde rapport «Natura 2000 in Nederland», wordt het beheerplan in veel van de onderzochte lidstaten in de een of andere vorm gebruikt. De Europese Commissie ziet het als een zeer waardevol instrument, in lijn overigens met artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, dat het beheerplan met name noemt als een mogelijke instandhoudingsmaatregel.

Het kabinet is van oordeel dat bij het opstellen van beheerplannen een belangrijke rol toekomt aan de eigenaren en beheerders van de gebieden, zoals ook door organisaties van terreinbeheerders is benadrukt in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel.145 Hun kennis en ervaring bij het opstellen van de beheerplannen is onmisbaar. Zij moeten dan ook nauw worden betrokken bij het opstellen van het beheerplan. Het ligt in de rede dat zij zelf het voortouw nemen bij de uitwerking van de instandhoudingsdoelstellingen en bij de beschrijving van instandhoudingsmaatregelen voor hun terreinen. Dat is ook in hun belang, aangezien de maatregelen haalbaar en betaalbaar moeten zijn en aangezien een adequate beschrijving van de instandhoudingsmaatregelen voor hun terreinen verzekert dat de uitvoering ervan kan geschieden zonder Natura 2000-vergunning en – overeenkomstig dit wetsvoorstel (artikelen 3.3, zevende lid, en 3.8, zevende lid) – zonder ontheffing van de soortenbeschermingsbepalingen.

Tegelijk stelt het kabinet vast dat een samenhangende aanpak is vereist, niet alleen binnen elk Natura 2000-gebied afzonderlijk, maar ook in relatie tot het omringende gebied èn op het niveau van het netwerk van Natura 2000-gebieden. Daarbij moet de overheid zich ervan verzekerd weten dat op adequate wijze invulling wordt gegeven aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Een regierol voor de overheid is derhalve aangewezen. Ook los daarvan zijn een publiekrechtelijke verankering en vaststelling van het beheerplan door een bestuursorgaan met bijbehorende democratische legitimatie onontkoombaar. Er is immers bij de te nemen maatregelen sprake van een veel bredere belangenafweging dan enkel het natuurbelang en op tal van aspecten heeft het beheerplan ook rechtsgevolgen, zoals in de voorgaande paragraaf is uiteengezet. De gemaakte keuzen ten aanzien van tempo en ambitieniveau bij de realisatie van instandhoudingsdoelstellingen hebben onmiddellijk gevolgen voor de ruimte voor economische ontwikkeling, niet alleen binnen het Natura 2000-gebied, maar – gezien de externe werking van het in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn neergelegde beschermingsregime voor Natura 2000-gebieden – ook buiten het gebied. Ook feitelijke maatregelen, zoals maatregelen met betrekking tot het waterpeil, kunnen belangrijke gevolgen hebben voor derden, zoals agrarische ondernemers. Dergelijke afwegingen zijn niet exclusief de verantwoordelijkheid van de eigenaar of beheerder, maar behoren ook tot het publieke domein.

Ten aanzien van de inhoud van de regeling van het beheerplan ziet het kabinet – mede op basis van de ervaringen met het beheerplan tot nu toe en de inbreng van bij de processen betrokken overheden en maatschappelijke organisaties – op een aantal onderdelen reden tot doorvoering van wijzigingen ten opzichte van de bestaande regeling.146 De wijzigingen houden verband met de door het kabinet voorgestane decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden naar provincies, een nauwkeuriger omzetting van de Habitatrichtlijn, een betere werkbaarheid en doorwerking van de beheerplannen in de praktijk en een betere aansluiting op het omgevingsrecht. De volgende wijzigingen worden voorgesteld:

  • De provincies worden bevoegd voor de vaststelling van de beheerplannen voor terreinen die worden beheerd onder verantwoordelijkheid van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Het gaat dan meer concreet om de terreinen van Staatsbosbeheer. De overgang van de bevoegdheden hangt samen met de decentralisatie van de beheergelden voor Staatsbosbeheer naar de provincies overeenkomstig het eerder aangehaalde bestuursakkoord natuur. Overeenkomstig het voorgestelde artikel 9.2, derde lid, vindt de overgang plaats nadat het eerste beheerplan voor de terreinen van Staatsbosbeheer heeft plaatsgevonden; de bevoegdheid van de provincies geldt derhalve voor de volgende generaties beheerplannen voor deze gebieden. Dit om de lopende beheerplanprocessen niet te vertragen en om onnodige bestuurlijke drukte en onduidelijkheden voor bij het proces betrokkenen te voorkomen.

    De overgang van de bevoegdheid ten aanzien van terreinen van Staatsbosbeheer betekent dat in veel gebieden een einde komt aan de versnippering die onder het geldende wettelijke regime aan de orde is. Ingevolge het geldende wettelijke regime stelt de minister voor het deel van het Natura 2000-gebied dat wordt beheerd door Staatsbosbeheer het beheerplan vast; de provincie stelt het beheerplan vast voor de rest van het gebied (zie bijvoorbeeld de Wieden en de Weerribben). Met de noodzakelijke afstemming tussen de beide bevoegde gezagen gaan bestuurlijke lasten gepaard, en voor burgers en ondernemers in en rond het gebied is sprake van een onduidelijke situatie. Met de voorgestelde wettelijke regeling gaan deze nadelen tot het verleden behoren.

    Voor defensieterreinen en rijkswateren blijven de verantwoordelijke ministers wel bevoegd voor het vaststellen van het beheerplan voor het betrokken deel van het gebied, gezien het militaire karakter van de terreinen, onderscheidenlijk de wenselijkheid van integraal waterbeheer (voorgesteld artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onderdeel a).

  • De verplichte inhoud van het beheerplan, als aangegeven in het voorgestelde artikel 2.3, tweede lid, gaat uit van de instandhoudingsdoelstellingen die op grond van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn voor het gebied hebben te gelden. De beheerplannen volgen het voorgestelde regime voor de aanwijzingsbesluiten, waarop is ingegaan in paragraaf 6.2.5 van deze memorie van toelichting; nationale doelstellingen maken daar geen deel meer van uit. De aansluiting op de aanwijzingsbesluiten wordt verzekerd door de omschrijving van het begrip «instandhoudingsdoelstellingen» in het voorgestelde artikel 1.1, eerste lid.147

    Overigens worden in het tweede lid, behalve de voor het gebied te treffen instandhoudingsmaatregelen, ook de passende maatregelen genoemd waarmee verslechtering van de kwaliteit van de habitats in het gebied en significante verstoring van soorten wordt voorkomen. Eerste voorwaarde voor behoud en herstel is immers het stoppen van achteruitgang. Beide soorten maatregelen hangen nauw met elkaar samen; in het voorgaande is ook aangegeven dat veel van de daar als instandhoudingsmaatregel aangeduide maatregelen tevens strekken tot preventie van nadelige effecten en in zoverre ook het karakter hebben van passende maatregel in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (zie verder paragraaf 6.4). Een samenhangend beleid ten aanzien van de inzet van beide soorten maatregelen om in het Natura 2000-gebied de doelen te realiseren is aangewezen en het beheerplan is de plaats om die samenhang aan te brengen.

    Verder beschrijft het beheerplan de beoogde resultaten van de in het plan opgenomen maatregelen ter bescherming van de natuur, zodat inzichtelijk is welke bijdrage de maatregelen leveren aan de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied.

  • In het derde lid van het voorgestelde artikel 2.3 wordt de doorwerking van het beheerplan versterkt. Dit door formulering van een wettelijke plicht voor bestuursorganen om de in het beheerplan opgenomen instandhoudingsmaatregelen waarvoor zij wettelijk bevoegd zijn en waarmee zij bij de totstandkoming van het beheerplan hebben ingestemd daadwerkelijk en tijdig te treffen. Te denken valt aan de gemeenten in en rond het gebied, die onder meer door inzet van planologische instrumenten de werking van het beheerplan kunnen ondersteunen, bijvoorbeeld door aan de rand van het gebied bepaalde de natuurfunctie ondersteunende bestemmingen te bevorderen en andere bestemmingen tegen te gaan. Te denken valt voorts aan de waterschappen, waarvan de maatregelen ten aanzien waterpeil en waterkwaliteit vaak essentieel zijn voor de realisatie van natuurdoelstellingen. In de enkele gevallen dat het Rijk bevoegd is voor het beheerplan, zal het veelal van belang zijn in het beheerplan ook de inzet van instrumenten van de provincies te betrekken. Instemming van de betrokken bestuursorganen is – anders dan de Vereniging Natuurmonumenten in zijn commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel wenselijk vindt – vereist: het is niet de bedoeling dat wettelijke bevoegdheden van andere bestuursorganen door het bevoegd gezag voor de vaststelling van het beheerplan worden overgenomen. Stemt het bestuursorgaan niet in, dan zullen over het algemeen alternatieve maatregelen moeten worden gevonden om de instandhoudingsdoelstellingen te realiseren. Verricht het bestuursorgaan evenwel handelingen die schadelijk kunnen zijn voor het betrokken Natura 2000-gebied, dan zal de provincie – en in sommige gevallen het Rijk – beperkingen of voorwaarden opleggen in het kader van de vergunningverlening – ingeval sprake is van een project of een handeling waarvoor een vergunningplicht geldt – of met inzet van de zogenoemde aanschrijvingsbevoegdheid (zie de paragrafen 6.4 en 6.5 van deze memorie van toelichting). Stelt het betrokken bestuursorgaan een schadelijk plan vast, dan kan worden ingegrepen met inzet van de instrumenten van het interbestuurlijk toezicht.

    Dat laatste geldt ook ingeval het betrokken bestuursorgaan wel heeft ingestemd met opname van de maatregelen in het beheerplan, maar in gebreke blijft bij een tijdige uitvoering daarvan. Ten aanzien van provincies en gemeenten zijn deze instrumenten opgenomen in de Provinciewet en de Gemeentewet. Op grond van de Provinciewet en de Gemeentewet kunnen besluiten van provincies of gemeenten die in strijd komen met de afgesproken maatregelen – uiteraard na het verkennen van minder ver gaande maatregelen – bij Koninklijk Besluit worden geschorst of vernietigd, wegens strijd met het recht. Bij taakverwaarlozing kan «in de plaats treding» plaatsvinden: het Rijk kan de maatregelen treffen op kosten van de betrokken provincie onderscheidenlijk gemeente die in gebreke blijft. Ten aanzien van waterschappen kan worden teruggevallen op de Waterschapswet, die de mogelijkheid biedt dat gedeputeerde staten van de desbetreffende provincies waterschapsbesluiten vernietigen, in casu wegens strijd met het recht.

    Het voorstel van de Nationale Havenraad in zijn commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel om beheerders van een gebied een wettelijke resultaatsverplichting op te leggen ten aanzien van de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen, vanwege het belang daarvoor de economische ontwikkelruimte, voert het kabinet te ver. Het kabinet onderschrijft het belang van realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen, omdat een goede staat van de natuur ook meer ruimte geeft voor economische ontwikkelingen. Het stelt echter ook vast dat de natuur zich niet laat dwingen en dat de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen veelal mede afhankelijk is van ontwikkelingen en maatregelen buiten het gebied waarop de beheerder niet of slechts beperkt invloed heeft. De verantwoordelijkheid voor het treffen van adequate instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen ligt primair bij de provincie en soms het Rijk, die daarvoor op grond van het onderhavige wetsvoorstel de geëigende instrumenten hebben (zie de paragrafen 2.2, 5.2, 6.4 en 6.5 van deze memorie van toelichting, en het navolgende onder het kopje «andere maatregelen»).

  • In het voorgestelde eerste lid van artikel 2.3 is ten aanzien van de voorbereiding van het beheerplan volstaan met het van toepassing verklaren van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.

    Evenals het geval is bij wijzigingen van de aanwijzingsbesluiten voor Natura 2000-gebieden, is deze procedure bij wijzigingen van het beheerplan niet van toepassing bij wijzigingen van ondergeschikte aard (voorgesteld zesde lid van artikel 2.3). Verwezen zij naar het hierover gestelde in paragraaf 6.2.5 van deze memorie van toelichting.

    Ook is, anders dan in de huidige wettelijke regeling, niet meer voorzien in een afzonderlijk procedureel voorschrift ten aanzien van de betrokkenheid van eigenaren en gebruikers en andere belanghebbenden bij de totstandkoming van het beheerplan. Met het schrappen van de specifieke wettelijke verplichting om eigenaren, gebruikers en andere belanghebbenden te betrekken, wordt de vertraging in de besluitvorming voorkomen die kan optreden als in de loop van het proces blijkt dat één of meer eigenaren of gebruikers niet afzonderlijk zijn betrokken, bijvoorbeeld door tussentijdse overgang van de eigendom of het ontstaan van nieuwe gebruiksrechten.

    De betrokkenheid bij het beheerplanproces zal feitelijk altijd zijn verzekerd ingeval het gaat om eigenaren en beheerders van natuurterreinen, omdat zonder hun kennis en inzet het beheerplan niet kan worden opgesteld en gerealiseerd. Dat is ook het geval bij de kleinere wijzigingen waarbij afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing blijft. Ook de tijdige betrokkenheid – in persoon of via belangenorganisaties – van andere eigenaren, gebruikers en belanghebbenden in en rond het Natura 2000-gebied die kunnen worden geraakt door maatregelen die zijn opgenomen in het beheerplan is in de vaste praktijk van het beheerplanproces verzekerd. Deze betrokkenheid krijgt invulling voorafgaand aan de inspraakronde die sowieso altijd plaatsvindt door de toepasselijkheid van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.

  • In het voorgestelde vijfde lid van artikel 2.3 is voorzien in de mogelijkheid van het opnemen van het beheerplan in een ander plan of programma dat door het bevoegd gezag voor het beheerplan wordt opgesteld. Zo kan het door de Minister van Infrastructuur en Milieu vast te stellen beheerplan voor rijkswateren onderdeel uitmaken van een voor door deze minister voor hetzelfde of voor een groter gebied vast te stellen beheer- of ontwikkelplan, zoals een stroomgebiedsbeheerplan. En zo kunnen gedeputeerde staten het beheerplan opnemen in het provinciaal natuur- of milieubeleidsplan voor het gebied. Dit kan bijdragen aan een optimale afstemming van de in hetzelfde gebied vanuit verschillende invalshoeken en wettelijke doelstellingen in te zetten instrumenten, waarbij uiteraard de Europese kaders altijd leidend zijn.

    Ook het opnemen van het beheerplan in plannen of programma’s die worden vastgesteld door een ander bevoegd gezag is mogelijk, ingeval daarover tussen het bevoegd gezag voor het beheerplan en het bevoegd gezag voor het andere plan of programma overeenstemming wordt bereikt: het bevoegd gezag voor het beheerplan moet instemmen met de opname van de inhoud van het beheerplan in het andere plan of programma.

    De voorgestelde wettelijke voorziening past binnen de eerder aangehaalde voornemens om het omgevingsrecht te vereenvoudigen, onder meer op het vlak van planvorming. Tegelijk is met de onderhavige voorziening verzekerd dat alle essentiële functies van het beheerplan – ook als het deel uitmaakt van een ander plan – intact blijven.

  • In het voorgestelde artikel 2.3 is, anders dat in het huidige artikel 19a van de Natuurbeschermingswet 1998, niet meer de mogelijkheid opgenomen dat bij algemene maatregel van bestuur categorieën van projecten en andere handelingen van nationaal belang kunnen worden aangewezen, waarvan het beheerplan – op basis van een ecologische toets – kan aangeven dat deze het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen. De betrokken algemene maatregel van bestuur is nooit tot stand gebracht. De betrokken bepaling heeft geen meerwaarde. Opname van de betrokken projecten en andere handelingen in de algemene maatregel van bestuur brengt geen verplichting tot daadwerkelijke opname in het beheerplan met zich. Een dergelijke algemene verplichting zou ook niet kunnen: het bevoegd gezag voor het beheerplan moet immers kunnen bepalen welke effecten het betrokken project of de andere handeling in samenhang met andere projecten en plannen voor de natuurwaarden in het specifieke Natura 2000-gebied heeft, en of significant negatieve effecten op voorhand kunnen worden uitgesloten. De bepaling kan zelfs averechts werken, aangezien zij – onbedoeld – zo kan worden uitgelegd, dat zonder opname van handelingen en projecten van nationaal belang in een algemene maatregel van bestuur, opname in het beheerplan niet mogelijk zou kunnen zijn. Ook om redenen van duidelijkheid en deregulering is schrappen van de bepaling derhalve aangewezen.

  • Ingeval het beheerplan maatregelen bevat die noodzakelijk zijn ter realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen van een Natura 2000-gebied maar die ook kunnen leiden tot strijd met de verboden die gelden in het kader van de soortenbescherming, dan behoeft voor de uitvoering daarvan ingevolge de voorgestelde artikelen 3.3, zevende lid, en 3.8, zevende lid, niet meer afzonderlijk een ontheffing te worden verleend: het bevoegd gezag voor het beheerplan – gedeputeerde staten van de betrokken provincie, soms de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie – zal vóór opname van de maatregelen in het beheerplan moeten vaststellen dat aan de voorwaarden van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn voor het toestaan van een afwijking is voldaan (zie paragraaf 7.2 van deze memorie van toelichting).

Dat bij de maatregelen waarin het beheerplan voorziet rekening moet worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden is tot uitdrukking gebracht in het voorgestelde artikel 1.12, dat overigens een bredere reikwijdte heeft dan alleen de maatregelen van het beheerplan en daarom als algemene bepaling in hoofdstuk 1 van het wetsvoorstel is opgenomen.

De voorgestelde wijzigingen ten aanzien van het beheerplanregime zijn tevens aanleiding geweest om te komen tot een eenvoudiger redactie van de regels over het beheerplan in artikel 2.3.

Andere instrumenten

Op de wettelijke en niet-wettelijke instrumenten die in Nederland ten algemene worden ingezet om de doelstellingen voor de Natura 2000-gebieden in termen van behoud of herstel te realiseren, is ingegaan in de paragrafen 2.2 en 6.3.2 van deze memorie van toelichting, waarnaar zij verwezen. Met het onderhavige wetsvoorstel worden ter verzekering van de bescherming van de Natura 2000-gebieden door het ruimtelijke ordeningsinstrumentarium overigens geen specifieke voorschriften gesteld, net zo min als dat in het huidige wettelijke regime het geval is. De bestaande wettelijke kaders bieden voldoende mogelijkheden voor een evenwichtige planologische inpassing van Natura 2000 door de bevoegde gezagen; een centrale afweging op wetsniveau is niet nodig en niet wenselijk,148 en zou ook een ongewenst voorschot kunnen nemen op de uitkomsten van de eerder aangehaalde herijking van het omgevingsrecht.

Dit wetsvoorstel voorziet in een aantal wijzigingen ten aanzien van de in paragraaf 6.3.2. van deze memorie van toelichting genoemde specifieke instrumenten van de Natuurbeschermingswet 1998, welke instrumenten – als aangegeven – in belangrijke mate ook invulling geven aan de op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn vereiste passende maatregelen. Genoemd kan worden de verruimde inzetbaarheid van de programmatische aanpak (voorgesteld artikel 1.11). Op deze wijziging is ingegaan in paragraaf 5.4 van deze memorie van toelichting, waarnaar zij verwezen.

De mogelijkheid om beperkingen op te leggen of preventieve of herstelmaatregelen voor te schrijven door inzet van de zogenoemde «aanschrijvingsbevoegdheid», wordt in dit wetsvoorstel gecontinueerd. Deze bevoegdheid kan in een individueel geval worden ingezet, maar ook voor categorieën van gevallen (voorgesteld artikel 2.4, eerste en derde lid). Zij is van belang in gevallen waarin een project of een andere handeling niet wordt gereguleerd door een vergunning, bijvoorbeeld omdat er sprake is van bestaand gebruik, of omdat een activiteit wordt uitgevoerd overeenkomstig een beheerplan. Deze zogenoemde «aanschrijvingsbevoegdheid» wordt in de navolgende paragrafen 6.4 (passende maatregelen) en 6.5 (passende beoordeling en vergunning) uitvoeriger behandeld.

De instrumenten van de toegangsbeperkingen en de verplichting om als eigenaar herstel- of behoudmaatregelen van het bevoegd gezag te dulden worden ongewijzigd in het wetsvoorstel overgenomen (voorgestelde artikelen 2.5 en 2.6). De algemene zorgplicht voor Natura 2000-gebieden wordt geïntegreerd met de zorgplicht voor soorten. Verwezen zij naar paragraaf 5.5 van deze memorie van toelichting.

De specifieke verantwoordelijkheid om ervoor zorg te dragen dat de noodzakelijke instandhoudingsmaatregelen worden getroffen ligt bij de bestuursorganen die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de betrokken Natura 2000-gebieden: over het algemeen gedeputeerde staten van de provincie en soms de betrokken minister (voorgesteld artikel 2.2, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 2.10, eerste lid, onderdeel a, in samenhang met artikel 2.2, eerste lid). Deze verantwoordelijkheid betekent dat het betrokken bestuursorgaan op dit punt een regierol vervult en er bijvoorbeeld ook op toeziet dat de in het beheerplan voorziene maatregelen daadwerkelijk worden getroffen door de daarvoor bevoegde gezagen en terreinbeheerders en deze partijen daarop aanspreekt.

De te treffen instandhoudingsmaatregelen behelzen ook maatregelen ter voorkoming van nadelige effecten voor in andere landen gelegen Natura 2000 gebieden: de in het voorgestelde artikel 1, eerste lid, opgenomen begripsomschrijving van «Natura 2000-gebied» omvat ook de in andere lidstaten gelegen gebieden. De verplichting om ook deze buitenlandse gebieden te beschermen, vloeit voort uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.149 Uiteraard zijn maatregelen alleen aan de orde als er sprake is van een rechtstreeks causaal verband tussen de betrokken activiteit en effecten in het desbetreffende Natura 2000-gebied; het zal dan dus over het algemeen gaan om gebieden die nabij de landsgrens zijn gelegen.

6.4. Passende maatregelen

6.4.1. Kaders richtlijnen passende maatregelen

Op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn dienen de lidstaten passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in Natura 2000-gebieden niet verslechtert en dat er geen significant storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen. Deze bepaling geldt niet alleen voor de speciale beschermingszones voor typen natuurlijke habitats en habitats van soorten die op grond van de Habitatrichtlijn moeten worden aangewezen. Zij geldt ingevolge artikel 7 van de Habitatrichtlijn ook voor de speciale beschermingszones voor vogels, die op grond van de Vogelrichtlijn moeten worden aangewezen.

De bescherming van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn geldt ingevolge artikel 4, vijfde lid, van die richtlijn zodra de speciale beschermingszones zijn geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang, ook als zij naar nationaal recht nog niet zijn aangewezen. Bij Vogelrichtlijngebieden is – zoals eerder aangegeven – niet voorzien in een tussenstap van plaatsing op een communautaire lijst, maar moet een gebied direct volgens nationaal recht worden aangewezen als een gebied kwalificeert voor de bescherming van het leefgebied van een bepaalde vogelsoort. Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn geldt dan dus met ingang van het tijdstip van aanwijzing.

Zoals de Europese Commissie in haar eerder aangehaalde leidraad meldt, verlangt artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn dat lidstaten alle passende acties ondernemen die redelijkerwijs van hen mogen worden verwacht om te garanderen dat zich geen verslechtering of significante verstoring voordoet.150 Deze maatregelen reiken verder dan de reguliere beheermaatregelen die nodig zijn om de instandhouding van het gebied te garanderen en die als instandhoudingsmaatregel zijn voorgeschreven op grond van artikel 6, eerste lid, van de richtlijn. Aan artikel 6, tweede lid, ligt het preventiebeginsel ten grondslag. De te nemen passende maatregelen moeten derhalve een anticiperend karakter hebben. Het is lidstaten niet toegestaan te wachten met het treffen van maatregelen tot het moment dat de verslechtering of significante verstoring daadwerkelijk plaatsheeft, aldus de leidraad.

Of er al dan niet sprake is van een verslechtering of een significante verstoring, dient – volgens de leidraad – aan de hand van de instandhoudingsdoelstellingen voor het betrokken Natura 2000-gebied te worden vastgesteld. Het gaat daarbij overigens om alle habitats en soorten die zijn genoemd op het zogenoemde standaardgegevensformulier waarmee het gebied overeenkomstig artikel 4, tweede lid, ten behoeve van plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang is aangemeld. Op dat formulier dienden alle ten tijde van de aanmelding van het gebied aanwezige habitats en soorten te worden vermeld.

De verplichting tot het treffen van passende maatregelen heeft volgens de leidraad een breed toepassingsbereik. Het kan gaan om verslechteringen of verstoringen die worden veroorzaakt door opzettelijk menselijk handelen, maar ook door andere voorspelbare gebeurtenissen, binnen maar ook buiten het gebied (externe werking). Het treffen van passende maatregelen kan al aan de orde zijn als er een kans is dat de verslechtering of significante verstoring zich voordoet. Het is dus niet noodzakelijk dat eerst wordt aangetoond dat het effect zich daadwerkelijk manifesteert. Verder gaat het niet alleen om verslechteringen en significante verstoringen als gevolg van nieuwe activiteiten en gebeurtenissen, maar ook om de gevolgen van activiteiten en gebeurtenissen in het heden en uit het verleden. Daarbij kan het – blijkens jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie – ook gaan om eerder in overeenstemming met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vergunde activiteiten, die naderhand toch een verslechtering of verstoring blijken mee te brengen, ook als dat niet te wijten is aan een fout van het bevoegd gezag.151 Van strijdigheid met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is volgens het Hof in ieder geval sprake als voor activiteiten in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn een vergunning is verleend en vervolgens wordt vastgesteld dat de kwaliteit van een habitat is verslechterd of dat storende factoren zijn opgetreden voor de soorten waarvoor het Natura 2000-gebied is aangewezen.152 Het Hof heeft voorts verduidelijkt dat niet alleen verslechtering van de kwaliteit door menselijk handelen onder het toepassingsbereik van artikel 6, tweede lid, valt, maar ook verslechtering als gevolg van natuurlijke ontwikkelingen.153 Het proportionaliteitsbeginsel als verankerd in artikel 5, eerste en vierde lid, VEU brengt evenwel mee dat de lidstaat niet gehouden is op dit punt een onevenredige inspanning te leveren.

Onder «verslechtering» wordt – aldus de leidraad – een fysieke aantasting van een habitat verstaan. Daarbij moet worden gedacht aan alle invloeden op het milieu in de desbetreffende habitats, zoals de beschikbare ruimte, water, lucht en bodem. Alles wat afbreuk doet aan de gunstige staat van instandhouding van een habitat of de mogelijkheid om die te bereiken geldt als een verslechtering. Met name gaat het dan om een vermindering van de oppervlakte van de habitat, een verzwakking van de voor het behoud nodige specifieke structuur en functies, of van de staat van instandhouding van de met de habitat geassocieerde typische soorten.

Dit wil overigens niet zeggen dat een afname nooit kan worden geaccepteerd. In de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State inzake gaswinning onder de Waddenzee154 is overwogen dat de gunstige staat van instandhouding voor wadplaten niet in het geding is, omdat de tijdelijke afname beperkt is in verhouding tot de natuurlijke variatie en geen nadelige effecten heeft voor het bodemleven.

Ook in het in hoofdstuk 1 aangehaalde rapport «Natura 2000 in Nederland» wordt aangegeven dat niet elke achteruitgang van de kwaliteit van een gebied is verboden. Deze achteruitgang moet worden beoordeeld in het licht van de doelstellingen van de Habitatrichtlijn en de instandhoudingsdoelstellingen die voor het gebied zijn vastgesteld. Het gaat volgens de auteurs om een verslechtering die een gevaar van een aantasting van de staat van instandhouding van een gebied met zich brengt of tot gevolg heeft dat de kansen tot herstel in een gunstige staat van instandhouding kunnen dalen.155

Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat een verslechtering – die niet is te beschouwen als een significant effect in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn – bijvoorbeeld aan de orde kan zijn bij drainage van een terrein dat grenst aan een Natura 2000-gebied,156 bij het omvormen van een beperkt areaal landbouwgrond naar nieuwe natuur,157 bij een tijdelijke afname van het habitattype «schraal grasland» als gevolg van verbreding van een fietspad158 en bij een tijdelijke verslechtering van het leefgebied van het «paapje» (een vogelsoort) als gevolg van een herinrichting van het gebied waarbij tegelijk is voorzien in maatregelen voor verbetering van dit leefgebied op termijn.159 In al deze gevallen kwamen de instandhoudingsdoelstellingen naar het oordeel van de Afdeling niet in gevaar en was dus geen sprake van een mogelijk significant effect in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Aan deze uitspraken zijn echter moeilijk algemene conclusies te verbinden, aangezien steeds wordt gekeken naar de specifieke omstandigheden waaronder de desbetreffende activiteit plaatsvindt, in samenhang met de specifieke doelstellingen voor en de specifieke kenmerken van het desbetreffende Natura 2000-gebied. Het kan derhalve zo zijn dat onder andere omstandigheden of in een ander gebied verslechtering op voorhand helemaal niet in de lijn der verwachtingen ligt. Maar omgekeerd kan het ook zo zijn dat onder andere omstandigheden of in een ander gebied juist significant negatieve effecten kunnen worden verwacht en artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing is. Te denken valt bijvoorbeeld aan de situatie dat direct naast het te draineren perceel een zeldzame plantensoort voorkomt die erg gevoelig is voor de vochtigheidsgraad van de bodem.

Bij «verstoringen» gaat het volgens de leidraad van de Europese Commissie om verstoringen van soorten (lawaai, licht), en niet de beïnvloeding van de fysieke omstandigheden zoals bij verslechteringen. Passende maatregelen zijn alleen vereist wanneer het gaat om significante verstoringen; een zekere mate van verstoring wordt derhalve aanvaardbaar geacht. Belangrijke parameters zijn de intensiteit, duur en frequentie van verstoringen. Van een significante verstoring is sprake als door de verstoring de staat van instandhouding ongunstig wordt beïnvloed. Elke gebeurtenis die bijdraagt aan de afname op lange termijn van de populatieomvang, van het verspreidingsgebied van de betrokken soort of van de omvang van de habitat van de soort is significant. De beperking tot «significante» invloeden in artikel 6, tweede lid, geldt blijkens de jurisprudentie van het Europese Hof uitsluitend voor verstoring en niet voor verslechtering van de kwaliteit van de habitats.160

Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State blijkt dat er geen sprake is van een potentieel significante verstoring bij de bestrijding van vossen in een Vogelrichtlijngebied,161 bij het zenderen van zeehonden en verrichten van tellingen met een vliegtuig,162 bij het oprichten van hoogspanningsmasten tussen een Natura 2000-gebied en de gronden waar lepelaars uit dat gebied foerageren, ook al zullen enkele sterfgevallen optreden door botsingen met de geplande masten,163 en bij lichthinder vanuit een geplande woonwijk nabij een watergebied waar vogels foerageren.164 Ook hier geldt echter dat ingeval het project of de activiteit onder andere omstandigheden of in een ander gebied plaatsvindt, de conclusie ten aanzien van het al dan niet potentieel significant zijn van de verstoring een andere kan zijn.

Een maatregel is volgens de leidraad van de Commissie passend als zij bijdraagt aan een gunstige instandhouding van de betrokken habitats en soorten, rekening houdend met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden. Wat een maatregel moet inhouden, hangt af van de concrete situatie. Het moet gaan om serieuze inspanningen en alle redelijkerwijs mogelijke maatregelen om het nagestreefde resultaat te bereiken. Dat vergt doelgericht optreden.

Uit de in paragraaf 6.3.1 van deze memorie van toelichting aangehaalde jurisprudentie van het Europese Hof volgt dat lidstaten vrij zijn om de vorm en de middelen te kiezen waarmee artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn wordt geïmplementeerd. Vereist is wel dat genoemd artikellid in de nationale wetgeving voldoende nauwkeurig moet zijn geïmplementeerd om de uitvoering ervan te kunnen waarborgen. Dat brengt mee dat het bevoegd gezag te allen tijde de bevoegdheid moet hebben om passende maatregelen te nemen om te voorkomen dat zich verslechteringen of significante verstoringen voordoen in enig Natura 2000-gebied. In voorkomend geval moeten dus ook activiteiten van particulieren preventief kunnen worden belet. De wetgeving van de lidstaten zal daartoe de nodige instrumenten moeten bevatten.

6.4.2. Huidige implementatiewijze Nederland

In paragraaf 6.3.2 van deze memorie van toelichting is een groot aantal maatregelen genoemd die bijdragen aan het behoud en herstel van habitats en soorten in de Natura 2000-gebieden. Een groot deel van deze maatregelen kan ook als passende maatregel worden gezien om verslechtering van de kwaliteit van habitats en significante verstoring van soorten te voorkomen. Het gaat dan om inrichtingsmaatregelen, om reguliere beheermaatregelen, waaronder maatregelen om negatieve effecten van milieubelasting te voorkomen, om maatregelen op het vlak van waterbeheer, om planologische bescherming van gebieden en om maatregelen op grond van de generieke milieuwetgeving.

Daarnaast voorziet de huidige Natuurbeschermingswet 1998 in een aantal specifieke instrumenten die erop gericht zijn schade te voorkomen of herstel te realiseren. Verwezen zij naar de opsomming van deze instrumenten in paragraaf 6.3.2. Een belangrijk deel van deze instrumenten is in de wet opgenomen mede naar aanleiding van de in paragraaf 4.1 van deze memorie van toelichting genoemde inbreukprocedure, die uiteindelijk heeft geleid tot de uitspraak van het Europese Hof van Justitie dat de Nederlandse wetgeving geen adequate omzetting behelsde van onder meer artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

6.4.3. Regeling in wetsvoorstel

6.4.3.1. Algemeen

De zorgplicht, opgenomen in het voorgestelde artikel 1.9, geldt ook voor overheden en brengt onder meer met zich dat elk bestuursorgaan gehouden is om passende maatregelen in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn te nemen om schadelijke effecten voor Natura 2000-gebieden die het gevolg kunnen zijn van eigen handelen te voorkomen.

Ingevolge het voorgesteld artikel 2.2, tweede lid, hebben gedeputeerde staten een specifieke verantwoordelijkheid op dit punt, ten aanzien van activiteiten die in hun provincie worden verricht en die in potentie zouden kunnen leiden tot verslechtering van de kwaliteit van de habitats of significante verstoring van soorten in een Natura 2000-gebied. Het gaat dan om de leefgebieden van de vogelsoorten waarvoor het gebied ter uitvoering van de Vogelrichtlijn is aangewezen en de vogelsoorten zelf en – als het gebied (mede) een Habitatrichtlijngebied betreft – om de natuurlijke typen habitats in dat gebied, genoemd in bijlage I bij de Habitatrichtlijn, en de soorten, genoemd in bijlage II bij de Habitatrichtlijn. Zij bewaken vanuit hun regierol de daadwerkelijke uitvoering door andere overheden en terreinbeheerders van de in het beheerplan opgenomen maatregelen en spreken deze partijen daarop aan. Zij zijn ook het bevoegd gezag voor de in het wetsvoorstel voorziene dwingende instrumenten om nadelige effecten voor de Natura 2000-gebieden te voorkomen. De redenen waarom de verantwoordelijkheid ten algemene is belegd bij de provincies, zijn toegelicht in paragraaf 5.2 van deze memorie van toelichting.

In de bijzondere gevallen dat het Rijk verantwoordelijk is voor het beheer van het betrokken Natura 2000-gebied, ligt de verantwoordelijkheid om passende maatregelen te treffen bij de betrokken minister (voorgesteld artikel 2.10, eerste lid). Ook dan kan op de provincies echter een verantwoordelijkheid rusten, voor zover zij bevoegd zijn voor de toepassing van in het wetsvoorstel opgenomen instrumenten: als er in of buiten het door het Rijk beheerde Natura 2000-gebied een voor dat gebied schadelijke activiteit wordt ontplooid, dan is het aan de provincie om door inzet van de aanschrijvingsbevoegdheid, of ingeval sprake is van een vergunningplichtig project, door beperkingen en voorwaarden verbonden aan de vereiste vergunning te verzekeren er geen verslechtering van de kwaliteit van de habitats plaatsvindt en dat de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar komt.

De voorgestelde artikelen 2.4, 2.5 en 2.6 voorzien in drie specifieke instrumenten die gedeputeerde staten of, ingeval algemeen verbindende voorschriften worden gesteld, provinciale staten als passende maatregel kunnen inzetten, naast de in paragraaf 6.4.2 genoemde instrumenten buiten de natuurwetgeving:

  • een vergunningplicht voor activiteiten die potentieel schadelijke gevolgen voor Natura 2000-gebieden kunnen hebben;

  • een algemeen inzetbare aanschrijvingsbevoegdheid om activiteiten te beperken of te verbieden, voor zover die activiteiten niet worden gereguleerd via een vergunning;

  • een bevoegdheid om toegangsbeperkingen of -verboden vast te stellen, en

  • een bevoegdheid om feitelijke herstel- of behoudmaatregelen te treffen, die door gebruikers en eigenaren moeten worden geduld;

Deze instrumenten worden in het navolgende nader toegelicht.

Bij de inzet van elk van deze instrumenten geldt de – uit artikel 2 van de Vogelrichtlijn en artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende – algemene verplichting van het voorgestelde artikel 1.12, namelijk dat bij de te treffen maatregelen rekening wordt gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden. De wijze waarop met deze belangen rekening is gehouden zal moeten blijken uit de motivering van het besluit dat aan de maatregel ten grondslag ligt.

6.4.3.2. Vergunningplicht als passende maatregel

Strekking en achtergrond

Het wetsvoorstel voorziet in een vergunningplicht voor alle projecten en andere handelingen waarvan op voorhand niet geheel kan worden uitgesloten dat zij een nadelige invloed op het Natura 2000-gebied kunnen hebben. Hieronder vallen in de eerste plaats projecten met mogelijk significant negatieve gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Voor die projecten vereist artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn expliciet een vergunningenregime met een apart beoordelingskader; dat onderdeel wordt behandeld in paragraaf 6.5 van deze memorie van toelichting. Van belang in het kader van het instrumentarium voor het treffen van passende maatregelen is dat ook activiteiten onder de vergunningplicht vallen die tot enige verslechtering van de kwaliteit van habitats kunnen leiden, maar waarover geen discussie mogelijk is dat zij op zichzelf, of in samenhang met andere activiteiten in en rond het Natura 2000-gebied, geen wezenlijke invloed zullen hebben op de aanwezige natuurwaarden. Dat is ook het geval voor activiteiten die kunnen leiden tot een significante verstoring van soorten waarvoor het Natura-2000-gebied is aangewezen, maar die niet zijn aan te merken als «project» in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Te denken valt aan bepaalde recreatieve activiteiten, aan aanpassingen van stallen die niet leiden tot een toename van de stikstofemissie, aan beweiding van percelen nabij het Natura 2000-gebied, aan reguliere onderhoudswerkzaamheden aan wegen, paden en sloten, aan de oprichting van een beperkt aantal woningen waarvoor niet geheid behoeft te worden in de omgeving van een Natura 2000-gebied, aan het leggen van kabels langs bestaande wegen et cetera.

De Habitatrichtlijn laat lidstaten vrij in de keuze voor het instrumentarium om dergelijke activiteiten te reguleren. Het kabinet kiest ervoor deze activiteiten door middel van een vergunningplicht te reguleren, met toepassing van de «lex silencio positivo», en slaat daarbij acht op een maatschappelijk breed gedragen voorkeur voor het vergunninginstrument. Zo heeft het bedrijfsleven in zijn commentaar gewezen op het belang van rechtszekerheid voor ondernemers, terwijl de natuurorganisaties een duidelijke voorkeur hebben voor het vergunninginstrument vanwege zijn sterk preventieve karakter. Provincies achten een vergunningenregime bovendien onontbeerlijk om overzicht te houden van alle activiteiten met een mogelijk nadelige invloed op Natura 2000-gebieden.

Vergunningplicht versus aanschrijvingsbevoegdheid

In de eerste instantie had het kabinet ervoor gekozen om activiteiten met geringe materiële gevolgen voor Natura 2000-gebieden te reguleren door middel van een aanschrijvingsbevoegdheid, in plaats van een vergunningplicht. In eerdere ontwerpen van het wetsvoorstel, met inbegrip van de versie die aan de Afdeling advisering van de Raad van State is voorgelegd, was een dergelijk voorstel opgenomen.

Aan dat voorstel lag het beleid ten grondslag om vergunningvereisten in het kader van de vermindering van de regeldruk zoveel mogelijk af te schaffen. Waar het bevoegd gezag het initiatief neemt tot inzet van de aanschrijvingsbevoegdheid zou een gerichte regulering mogelijk zijn en werd voorkomen dat apart toestemming zou moeten worden verleend voor activiteiten die helemaal geen problemen voor Natura 2000-gebieden blijken te veroorzaken. Dat zou lasten schelen voor de burger en ondernemer en voor de overheid. Volgens het onderzoek naar de regeldruk als gevolg van dit wetsvoorstel door SIRA Consulting BV165 zou het voorstel om de vergunningplicht voor deze activiteiten te laten vervallen op jaarbasis naar verwachting tot 335 minder vergunningen leiden. Inzet van de aanschrijvingsbevoegdheid zou dan alleen aan de orde zijn wanneer als gevolg van de betrokken handeling daadwerkelijk – en anders dan zeer kortstondig – een verslechtering van de kwaliteit van habitats zou kunnen optreden. De inschatting in het rapport van SIRA Consulting BV was dat jaarlijks in 35 gevallen een aanschrijving nodig zou zijn. De voorgestelde maatregel zou naar verwachting hebben geleid tot een vermindering van de administratieve lasten die samenhangen met de vergunningplicht met € 2,1 miljoen.

Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en de commentaren van het bedrijfsleven en de natuurorganisaties en het advies van de Interprovinciaal Overleg hebben – als aangegeven – het kabinet evenwel uiteindelijk doen besluiten om – behoudens enkele hierna genoemde uitzonderingen – het vergunninginstrument als reguleringsinstrument voorop te blijven, evenwel met toepassing van de «lex silencio positivo» (zie hierna).

Inhoud vergunningplicht

De voorgestelde vergunningplicht voor activiteiten met geringe gevolgen voor een Natura 2000-gebied – in dit wetsvoorstel aangeduid als «andere handelingen» – is in hoofdzaak gelijk aan het huidige regime van de Natuurbeschermingswet 1998. Dat betekent dat het bevoegd gezag bij zijn beslissing op de aanvraag van een vergunning een open afweging moet maken van de aan de orde zijnde belangen, waaronder die van de bescherming van de natuurwaarden en de economische, sociale en culturele belangen (voorgestelde artikelen 2.8, negende lid, en 1.12; artikel 19e van de Natuurbeschermingswet 1998).

Nieuw is dat de «lex silencio positivo» op aanvragen van vergunningen van toepassing is (voorgesteld artikel 5.2, eerste lid). Dat betekent dat, als het bevoegd gezag niet binnen een bepaalde termijn op de aanvraag van een vergunning heeft besloten, de aangevraagde vergunning geacht wordt te zijn verleend. Daarmee doet het kabinet enerzijds recht aan de maatschappelijk breed gedragen voorkeur voor een formeel toetsingsmoment vooraf, en anderzijds aan de behoefte aan voortvarende besluitvorming.

De vrijstelling voor bestaand gebruik, niet zijnde projecten met significante gevolgen, wordt gecontinueerd in dit wetsvoorstel (voorgesteld artikel 2.9, tweede lid; huidige artikelen 19d, derde lid, en 1, onderdeel m, van de Natuurbeschermingswet 1998). Hierbij blijft voor bestaand gebruik in en rondom de huidige Natura 2000-gebieden als de referentiedatum 31 maart 2010 gelden. Deze datum is in de Natuurbeschermingswet 1998 geïntroduceerd bij amendement van de leden Koopmans en Aptroot.166 Ingeval er naderhand nieuwe Natura 2000-gebieden worden geïntroduceerd, is het aan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie om de peildatum vast te stellen. Deze peildatum mag in elk geval niet later zijn dan de dag waarop het gebied een Natura 2000-gebied is geworden. Bij Vogelrichtlijngebieden is dat de datum van het nationale aanwijzingsbesluit; bij Habitatrichtlijngebieden de datum van plaatsing van het gebied op de lijst van gebieden van communautair belang.

Voor projecten met mogelijk significante gevolgen geldt – gezien de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn – de voorgestelde vrijstelling voor bestaand gebruik niet, net als nu het geval is in de Natuurbeschermingswet 1998. Wel gelden voor bestaande projecten uitzonderingen op de vergunningplicht op grond van jurisprudentie. Verwezen zij naar paragraaf 6.5.2 onder het kopje «Jurisprudentie Raad van State».

Ten aanzien van de voorgestelde andere uitzonderingen op de vergunningplicht, de aan een vergunningen te verbinden voorschriften en de op te leggen beperkingen zij verwezen naar hetgeen hierover in het navolgende is toegelicht ten aanzien van de vergunningverlening voor projecten met mogelijk significante gevolgen. Hetzelfde geldt voor de aansluiting bij de omgevingsvergunning en de bijzondere regels met het oog op lastenverlichting en duidelijkheid (paragraaf 6.5.3).

6.4.3.3. Aanschrijvingsbevoegdheid

Inhoud bevoegdheid

De voorgestelde aanschrijvingsbevoegdheid is van toepassing in situaties waarin een activiteit niet wordt gereguleerd via een vergunning. Gedacht kan worden aan de situatie dat een project of een handeling is vrijgesteld van de vergunningplicht omdat zij overeenkomstig het beheerplan wordt uitgevoerd, of omdat een handeling, niet zijnde een project, bestaand gebruik is. In dergelijk gevallen moet het bevoegd gezag de beschikking hebben over een alternatief instrument om passende maatregelen te treffen als de activiteit tot mogelijke verslechteringen of significante verstoringen kan leiden.

Het bevoegd gezag voor de inzet van de aanschrijvingsbevoegdheid zijn gedeputeerde staten van de provincie waarin de activiteiten plaatsvinden. Alleen in bepaalde bij algemene maatregel van bestuur genoemde gevallen waarin nationale belangen aan de orde zijn, is de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie bevoegd gezag (voorgesteld artikel 1.3, vijfde lid).

Het bevoegd gezag kan in het kader van de aanschrijvingsbevoegdheid op grond van het voorgestelde eerste lid van artikel 2.4 een plicht opleggen om preventieve maatregelen te treffen, of om herstelmaatregelen te treffen. Het bevoegd gezag kan ook het uitoefenen van een activiteit verbieden, of een verplichting opleggen om die activiteit te beperken. Gedacht kan worden aan geluiddempende maatregelen bij heien, aan beperkingen ten aanzien van het gebruik van kunstlicht bij werkzaamheden, aan het verbod om werkzaamheden te verrichten tijdens het broed-, werp- of zoogseizoen van specifieke soorten, aan limieten ten aanzien van voor onderzoeksdoeleinden op te vissen schelpdieren et cetera. Tevens kan de plicht worden opgelegd om informatie over die activiteit te verstrekken aan het bevoegd gezag. Handelen in strijd met een opgelegde verplichting is een economisch delict (voorgesteld vierde lid van artikel 2.4 en voorgestelde artikel 10.13, onderdeel B).

De verplichtingen en de beperkingen die kunnen worden opgelegd komen overeen met de verplichtingen en beperkingen die in de huidige wetgeving ten aanzien van bestaand gebruik en in het kader van de stikstofaanpak kunnen worden opgelegd (artikelen 19c, tweede lid, en 19ke, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998).

Bij de toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid moet het voorgestelde artikel 1.12 in acht worden genomen. Dat schrijft voor – overeenkomstig artikel 2 van de Vogelrichtlijn en artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn – dat rekening wordt gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.

Algemeen verbindende voorschriften

Nieuw in dit wetsvoorstel ten opzichte van de huidige wettelijke regeling voor bestaand gebruik is dat de maatregelen niet alleen voor specifieke gevallen bij beschikking kunnen worden vastgesteld, maar ook generiek, voor categorieën van gevallen. Het gaat dan om de regulering van activiteiten bij algemeen verbindend voorschrift (voorgestelde derde lid van artikel 2.4). Voor de bestaande aanschrijvingsbevoegdheid in het kader van de stikstofaanpak bestaat die mogelijkheid wel al.

Het bevoegd gezag zal wanneer de aanschrijvingsbevoegdheid moet worden toegepast steeds moeten bezien of een specifieke dan wel generieke aanpak het meest doelmatig en doeltreffend is in het licht van de te realiseren instandhoudingsdoelstellingen en om verslechtering te voorkomen.

Wanneer de (dreigende) achteruitgang van een gebied duidelijk is toe te schrijven aan de activiteit van één gebruiker, ligt het voor de hand díe activiteit te doen staken of aanpassen door inzet van een individuele aanschrijving. Wanneer het bevoegd gezag constateert dat een bepaalde categorie van activiteiten op een gelijke wijze belastend is voor de natuurwaarden, is het uit een oogpunt van rechtsgelijkheid wenselijk dat voor alle betrokkenen dezelfde regels gelden. Dat is tevens efficiënter ten opzichte van de situatie dat voor veel betrokkenen dezelfde beschikking moet worden vastgesteld.

6.4.3.4. Toegangsbeperkingen

Een andere specifieke passende maatregel is de bevoegdheid om beperkingen te stellen aan de toegang van Natura 2000-gebieden of delen daarvan. De toegang kan worden verboden, beperkt of gereguleerd. Het voorgestelde artikel 2.5, eerste lid, voorziet in deze bevoegdheid, en continueert het huidige artikel 20 van de Natuurbeschermingswet 1998. Niet-naleving van de toegangsbeperkingen is een economisch delict (voorgesteld tweede lid van artikel 2.5).

De toegangsbeperkingen zijn – zo blijkt in de huidige praktijk en uit de eerdere evaluatie van de natuurwetgeving – een effectief instrument om nadelige effecten die het gevolg zijn van de aanwezigheid van mensen en hun activiteiten in een bepaald gebied te voorkomen. Zo kunnen bijvoorbeeld – zoals thans geschiedt onder het regime van de Natuurbeschermingswet 1998 – kwetsbare delen van de Waddenzee worden gesloten voor bepaalde visserijactiviteiten. Ook kunnen bijvoorbeeld in het broedseizoen bepaalde broedgebieden binnen Natura 2000-gebieden voor wandelaars worden afgesloten, of kan worden bepaald dat wandelaars binnen de aangegeven paden moeten blijven of hun hond aangelijnd moeten houden. Uiteraard moeten toegangsbeperkingen alleen worden ingezet als dat echt nodig is; uitgangspunt van het kabinetsbeleid is dat de natuur zoveel mogelijk toegankelijk moet zijn voor mensen. Dat draagt ook bij aan het draagvlak voor het natuurbeleid.

Het bevoegd gezag voor het stellen van toegangsbeperkingen zijn gedeputeerde staten van de provincie waarin het betreffende deel van het Natura-2000-gebied is gelegen. Voor rijkswateren en defensieterreinen worden de beperkingen gesteld door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (voorgesteld artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onderdeel b).

6.4.3.5. Feitelijke maatregelen voor herstel of behoud

Het voorgestelde artikel 2.6 biedt een rechtsbasis voor het bevoegd gezag om feitelijke preventieve of herstelmaatregelen treffen op terreinen van derden om verslechteringen of significante verstoringen te voorkomen. Deze derden – eigenaren of gebruikers – zullen deze noodzakelijke inbreuken op hun eigendomsrecht of gebruiksrecht moeten gedogen. Bij eenmaal opgetreden schade kan het bevoegd gezag tot herstel daarvan overgaan. Dergelijke maatregelen kunnen niet alleen ad-hoc worden getroffen: ook als in een beheerplan bepaalde maatregelen zijn voorzien met het oog op de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen, zullen dergelijke maatregelen met toepassing van dit artikel ten laatste kunnen worden gerealiseerd.

Het bevoegd gezag voor het uitvoeren van de feitelijke preventieve of herstelmaatregelen zijn gedeputeerde staten van de provincie waarin het betreffende deel van het Natura-2000-gebied is gelegen. Voor rijkswateren en defensieterreinen worden de beperkingen gesteld door de Minister van Infrastructuur en Milieu, onderscheidenlijk door de Minister van Defensie (voorgesteld artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onderdeel a).

Anders dan in het huidige artikel 21 van de Natuurbeschermingswet 1998, is de reikwijdte van artikel 2.6 niet beperkt tot terreinen binnen het Natura 2000-gebied – immers ook factoren buiten dat gebied kunnen negatieve gevolgen hebben voor de binnen het Natura 2000-gebied te beschermen natuurwaarden. Daarmee is tegemoet gekomen aan het bezwaar dat volgens het in hoofdstuk 1 van deze memorie van toelichting aangehaalde rapport «Natura 2000 in Nederland» kleeft aan de bestaande regeling, waar de bestaande regeling enkel ziet op maatregelen binnen het Natura 2000-gebied.167 Bovendien kunnen de maatregelen niet alleen worden getroffen om – overeenkomstig artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn – verslechtering van de kwaliteit van habitats of een significante verstoring van soorten te voorkomen, maar ook – overeenkomstig artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn – ten behoeve van natuurherstel.

Het treffen van maatregelen op terreinen van derden op grond van het voorgestelde artikel 2.6 betreft – evenals de toepassing van de huidige bevoegdheid op grond van artikel 21 van de Natuurbeschermingswet 1998 – een ingevolge artikel 1 van het Eerste Protocol van het EVRM168 geoorloofde inbreuk op het eigendomsrecht, namelijk een wettelijk geregelde beperking van het gebruik van het eigendomsrecht in het algemeen belang: het belang van natuurbescherming. Waar sprake is van een inbreuk op het eigendomsrecht, is – zoals onder meer ook het Havenbedrijf Rotterdam in zijn commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel aangeeft – terughoudendheid bij de inzet van dit instrument aangewezen. Een inbreuk moet te allen tijde een redelijk evenwicht («fair balance») bewaren tussen het nagestreefde algemene belang en de beperking van het eigendomsrecht. De beperking moet noodzakelijk, geschikt en proportioneel zijn; een eventueel onevenredig nadeel dat de eigenaar lijdt moet door het bevoegd gezag worden vergoed.169 Een en ander geldt evenzeer ten aanzien van beperkingen die op grond van het voorgestelde artikel 2.5 ten aanzien van de toegang tot een gebied kunnen worden gesteld, ingeval deze het genot van de eigendom of van het gebruiksrecht aantasten. De aantasting zal over het algemeen gering zijn, aangezien een uitzondering geldt voor de eigenaar of gebruiker van het terrein, voor zover het de toegang tot zijn eigen grond betreft.

6.5. Passende beoordeling plannen en projecten

6.5.1. Kaders richtlijnen passende beoordeling

Bepalingen richtlijnen

Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereist een specifieke toets vooraf ten aanzien van projecten en plannen die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van het gebied, en die op zich zelf of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor het gebied. Voor dergelijke plannen en projecten moet een passende beoordeling worden gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen mogen de bevoegde nationale instanties slechts toestemming geven voor dat plan of project, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. De toestemming geven zij ook pas, nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.170

Artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn bevat een uitzondering ten aanzien van de vereiste zekerheid: als een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang toch moeten worden gerealiseerd, kan toch toestemming worden verleend. Voorwaarde is dan wel dat de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Europese Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.

Onder dwingende redenen van groot openbaar belang worden volgens artikel 6, vierde lid, ook begrepen redenen van sociale of economische aard. Wanneer het betrokken gebied evenwel een gebied met een op bijlage I of II bij de Habitatrichtlijn als prioritair aangeduid type habitat of soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid of de openbare veiligheid worden aangevoerd. Voor het aanvoeren van andere dwingende redenen van groot openbaar belang is dan advies van de Europese Commissie nodig.

Artikel 6, derde en vierde lid, geldt niet alleen voor de speciale beschermingszones voor typen natuurlijke habitats en habitats van soorten die op grond van de Habitatrichtlijn moeten worden aangewezen. Zij geldt ingevolge artikel 7 van de Habitatrichtlijn ook voor de speciale beschermingszones voor vogels, die op grond van de Vogelrichtlijn moeten worden aangewezen.

De bescherming van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn geldt ingevolge artikel 4, vijfde lid, van die richtlijn zodra de speciale beschermingszones zijn geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang, ook als zij naar nationaal recht nog niet zijn aangewezen. Bij Vogelrichtlijngebieden is plaatsing op een communautaire lijst niet aan de orde, maar vindt direct een nationale aanwijzing plaats als een gebied kwalificeert voor de bescherming van het leefgebied van een bepaalde vogelsoort. Artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn geldt dan dus met ingang van het tijdstip van aanwijzing.

Uitleg Hof en Commissie

Het aan artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn ten grondslag liggende voorzorgsbeginsel wordt door het Hof strikt uitgelegd.171

Het Hof geeft aan dat op grond van artikel 6, derde lid, een plan of project passend moet worden beoordeeld als het risico bestaat dat dit plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied. Dit risico moet volgens het Hof worden uitgelegd in het licht van het voorzorgsbeginsel. Het wijst er daarbij op dat dit beginsel een van de grondslagen van het beleid van de Gemeenschap is om op milieugebied een hoog beschermingsniveau na te streven en dat de Habitatrichtlijn tegen de achtergrond van dat beginsel moet worden uitgelegd. Volgens het Hof bestaat het risico van significante gevolgen «wanneer op basis van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten» dat het plan of project significante gevolgen heeft voor het gebied. Het Hof overweegt daarbij, dat deze uitleg het mogelijk maakt om aantasting van beschermde gebieden als gevolg van plannen of projecten op efficiënte wijze te voorkomen, en dat de uitleg aldus bijdraagt aan de verwezenlijking van het voornaamste doel van de richtlijn, namelijk het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.

Als de passende beoordeling van het plan of het project is uitgevoerd, is vervolgens de vraag aan de orde of op basis van de uitkomsten daarvan voor het plan of project toestemming kan worden verleend. Het Hof geeft aan dat het – strikt uit te leggen – voorzorgsbeginsel ook in het toestemmingsvereiste van artikel 6, derde lid, ligt besloten. De bevoegde nationale autoriteiten mogen volgens het Hof voor een plan of project met mogelijk significante gevolgen dan ook slechts toestemming geven, indien zij zekerheid hebben verkregen dat het plan of project geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn, aldus het Hof. Met een minder streng toestemmingscriterium zou volgens het Hof de verwezenlijking van de doelstelling van de bescherming van de gebieden, het doel van artikel 6, derde lid, niet even goed kunnen worden gegarandeerd.

De beoordeling of van mogelijk significante gevolgen sprake is, geschiedt volgens het Hof in het licht van de doelstellingen van het Natura 2000-gebied. Wanneer een plan of project weliswaar gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied, maar de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt, kan het niet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen heeft voor het gebied. Omgekeerd moet een plan of project dat de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied in gevaar dreigt te brengen, noodzakelijkerwijs worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor dat gebied. Dit moet volgens het Hof met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.172

Het Hof geeft aan dat een passende beoordeling inhoudt dat, op basis van de beste wetenschappelijke informatie ter zake, alle aspecten van het plan of het project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van een gebied in gevaar kunnen brengen moeten worden geïnventariseerd. De doelstellingen waaraan moet worden getoetst kunnen met name worden vastgesteld aan de hand van het belang van het gebied voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II bij de Habitatrichtlijn, alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor het gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.173 De Commissie preciseert in de eerder aangehaalde leidraad174 dat de bij de aanmelding van de gebieden op het standaardgegevensformulier vermelde gegevens van de aanwezige habitats en soorten, genoemd in de bijlagen I en II van de richtlijn, de basis zijn voor de vaststelling van de instandhoudingsdoelstellingen. Op dat formulier is in de paragrafen 6.2.1 en 6.2.2 van deze memorie van toelichting ingegaan; alle habitats en soorten, genoemd in de bijlagen I en II bij de Habitatrichtlijn, die in het gebied feitelijk aanwezig zijn ten tijde van de aanmelding van het gebied voor opname op de lijst van gebieden van communautair belang moeten op dat formulier worden vermeld.

Ten aanzien van de passende beoordeling geeft de leidraad aan dat zij moet resulteren in een schriftelijk verslag en met redenen moet worden omkleed.175 De leidraad suggereert om gebruik te maken van de methodiek van de mer-richtlijn176 en bij het onderzoek ook mogelijke verzachtende maatregelen en alternatieve oplossingen te betrekken. Voor de beoordeling of de «natuurlijke kenmerken van een gebied» worden aangetast moet volgens de leidraad worden gekeken naar de ecologische functies van het gebied, waarbij de beoordeling moet worden toegespitst op en beperkt tot de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Van aantasting van natuurwaarden is sprake als het ecosysteem zich na verstoring niet kan herstellen noch het vermogen bezit zich te ontwikkelen in een voor de instandhouding gunstige zin.177 Dat sluit aan bij «het in gevaar brengen van de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied» waarop het Hof teruggrijpt voor de interpretatie van het begrip «significant».

Het Europese Hof interpreteert het begrip «project» ruim en zoek daarbij aansluiting bij het projectbegrip van de mer-richtlijn: de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken en andere ingrepen in het natuurlijke milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten. Een activiteit als mechanische kokkelvisserij valt volgens het Hof onder de reikwijdte van dat begrip.178 Dat geldt ook voor onderhoudswerkzaamheden aan een vaargeul, waarbij het Hof ook aangeeft dat periodieke werkzaamheden onder omstandigheden als één project kunnen worden beschouwd waarvoor maar één keer toestemming noodzakelijk is. Overigens is volgens het Hof geen nieuwe toestemming vereist, ingeval voor het project al toestemming is verleend voor het verstrijken van de omzettingstermijn van de richtlijn.179

In de jurisprudentie van het Europese Hof wordt voor de uitleg van het begrip «project» in de mer-richtlijn een koppeling gelegd met een fysieke ingreep. Zo oordeelde het Hof180 dat er sprake is van een project voor zover er sprake is van een «materieel» werk, van een activiteit die ter plaatse – kennelijk onmiddellijk – «reële fysieke veranderingen meebrengt», van werken of ingrepen die de «materiële toestand van de plaats veranderen». Ook bij wijzigingen van eerder getoetste fysieke ingrepen – zoals de aanleg van een weg – vallen blijkens het oordeel van het Hof alleen fysieke wijzigingen onder de verplichting tot het opstellen van een milieueffectrapportage. Ook de in de bijlagen bij de MER-richtlijn genoemde projecten duiden op ingrepen van fysieke aard.

Over het begrip «plan» heeft het Hof zich nog niet uitgesproken. Gelet op het voorgaande mag evenwel worden verwacht dat dit begrip ook ruim moet worden uitgelegd. Volgens de leidraad van de Europese Commissie181 gaat het bij «plannen» in de eerste plaats om bestemmingsplannen en andere instrumenten op het vlak van de ruimtelijke ordening, ook instrumenten die niet rechtstreeks ten uitvoer worden gelegd, maar de basis vormen voor meer gedetailleerde plannen of die dienen als kader voor het verlenen van vergunningen voor projecten. Onder het planbegrip vallen volgens de leidraad ook sectorale plannen, zoals plannen voor vervoersnetwerken, plannen voor het beheer van afvalstoffen en plannen inzake waterbeheer. Plannen die het karakter hebben van een beleidsnota worden daarentegen niet beschouwd als een plan in de zin van artikel 6, derde lid. Plannen en projecten die onmiddellijk samenhangen met en nodig zijn voor het op instandhouding gerichte beheer van een Natura 2000-gebied vallen in het algemeen, gelet op de tekst van artikel 6, derde lid, eveneens buiten het bestek van die bepaling, ongeacht of zij op zichzelf staan dan wel deel uitmaken van andere plannen of projecten.

In essentie moet de in artikel 6, derde lid, voorziene plantoets naar het oordeel van het kabinet dus zo worden begrepen, dat die delen van plannen beoordeeld worden die kaderstellend of voorwaardenscheppend zijn voor concrete toekomstige activiteiten. Als in een bestemmingsplan een gebied wordt bestemd voor woningbouw, is sprake van een concrete kaderstellende beslissing, die alleen genomen kan worden als significante effecten voor Natura 2000-gebieden op voorhand op basis van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten, dan wel een passende beoordeling heeft plaatsgevonden waaruit blijkt dat de woningbouw met zekerheid de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Het in een plan beschrijven van een voornemen om de waterhuishouding in een bepaald gebied op orde te brengen, waartoe onderzoek naar verschillende mogelijkheden zal worden uitgevoerd, is onvoldoende concreet om te vallen onder de plicht tot het opstellen van een passende beoordeling.

Bij de passende beoordeling zal onvermijdelijk moeten worden geoordeeld op het abstractieniveau van het plan. Veelal betekent dit dat als concrete uitvoeringsvarianten denkbaar zijn waarbij het plan zeker niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken, er geen bezwaar is tegen de vaststelling van het plan.

De leidraad van de Commissie gaat ook in op de verhouding tussen de beoordeling van plannen en de beoordeling van daarin voorziene projecten: wanneer één of meer specifieke projecten deel uitmaken van een plan maar daarin niet nader worden uitgewerkt, sluit een beoordeling op planniveau niet uit dat die specifieke projecten op zichzelf ook moeten worden onderworpen aan de voorschriften van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover het gaat om de details die bij de beoordeling van het plan niet aan de orde zijn gekomen.

6.5.2. Huidige implementatiewijze Nederland

Wetgeving

De huidige wettelijke regeling voor de implementatie van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn is verspreid over een aantal artikelen van de Natuurbeschermingswet 1998 (in de artikelen 19f, 19gen 19h in samenhang en met artikel 19d en in artikel 19j). Specifieke voorzieningen zijn daarbij getroffen voor projecten die in beheerplannen of het programma voor de stikstofaanpak zijn opgenomen (artikelen 19a, tiende lid, en 19h, vijfde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). De ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vereiste voorafgaande toestemming heeft in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 de vorm gekregen van een vergunning.

Bevoegd gezag voor de vergunningverlening zijn in beginsel gedeputeerde staten van de provincie waarin het Natura 2000-gebied, waarvoor het project of plan gevolgen heeft, geheel of grotendeels is gelegen, tenzij de gevolgen zich hoofdzakelijk voordoen voor in een deel van een Natura 2000-gebied dat is gelegen binnen de grenzen van één provincie. In dat laatste geval zijn gedeputeerde staten van die laatste provincie bevoegd gezag (artikelen 2, eerste lid, en 2a, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Een afwijkende bevoegdheidsverdeling geldt voorts voor projecten of categorieën van gebieden die bij algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen; voor die projecten en gebieden is de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie bevoegd gezag (artikel 19d, vijfde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Hieraan is invulling gegeven met het Besluit vergunningen Natuurbeschermingswet 1998. In de Tracéwet is voorts voorzien in integratie van de passende beoordeling in de door de Minister van Infrastructuur en Ruimte genomen tracébesluiten.

Voor locatiegebonden projecten met mogelijk significant negatieve gevolgen kan worden aangehaakt bij de omgevingsvergunning van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Dat betekent dat de vergunning wordt geïntegreerd met de omgevingsvergunning en dat de omgevingsvergunning alleen wordt verleend als het bevoegd gezag voor de vergunning van de Natuurbeschermingswet 1998 – over het algemeen gedeputeerde staten – een verklaring van geen bezwaar geeft aan het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning, veelal burgemeester en wethouders; daarbij kunnen zo nodig beperkingen en voorwaarden worden gesteld die in de omgevingsvergunning moeten worden overgenomen. Wanneer een verklaring van geen bedenkingen door het bevoegd gezag wordt geweigerd, zal de omgevingsvergunning niet kunnen worden verleend en zal zo nodig de aanvraag moeten worden gewijzigd om tegemoet te komen aan de bij het bevoegd gezag gerezen bedenkingen. De initiatiefnemer kan overigens afzien van een koppeling met de omgevingsvergunning en een afzonderlijke vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 aanvragen (artikel 19d, vierde lid, en hoofdstuk X, titel 2, van de Natuurbeschermingswet 1998).

Het is de verantwoordelijkheid van de vergunningaanvrager om bij de vergunning de weerslag van de passende beoordeling over te leggen, zodat het bestuursorgaan op basis daarvan kan beslissen op de vergunningaanvraag.

Bij plannen ligt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de passende beoordeling bij het bevoegd gezag dat het plan vaststelt. De passende beoordeling maakt ingevolge artikel 19j, vierde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 deel uit van de milieueffectrapportage, als deze voor het plan is voorgeschreven. Het bevoegd gezag zal het plan alleen mogen vaststellen als de vereiste zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied niet worden aangetast, dan wel sprake is van het ontbreken van alternatieven, dwingende redenen van groot openbaar belang vaststelling van het plan vergen en in adequate natuurcompensatie is voorzien (artikel 19j, tweede en derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998).

Jurisprudentie Raad van State

De jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt nauwkeurig de lijn van het Europese Hof.

Dat geldt ook op het punt van het strikte voorzorgsbeginsel, zoals dat hiervoor is weergegeven. Dat betekent dat de nodige eisen worden gesteld aan de wetenschappelijke onderbouwing dat significante gevolgen van een plan of project zijn uit te sluiten. Daarbij moet worden uitgegaan van de beste wetenschappelijke kennis van dat moment. Als er onderzoek mogelijk is om onzekerheden in de onderzoeksresultaten verder te verminderen, dan dient dat te zijn uitgevoerd. Absolute zekerheid hoeft er echter niet gegeven te worden. Als er na al het mogelijke onderzoek om de onzekerheden te verkleinen nog enige onzekerheid bestaat over de te verwachten gevolgen van een project, en prognoses ten aanzien de effecten van het project ongunstiger kunnen uitvallen, betekent dat niet op voorhand dat niet de vereiste zekerheid kan worden geboden dat de natuurlijke kenmerken niet worden aangetast. Het is dus niet nodig dat alles wordt geweten, maar wel dat een reële wetenschappelijke inschatting kan worden gemaakt wat het risico is van vastgestelde kennislacunes. Dit risico moet zodanig beperkt zijn, dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat dat er geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied plaatsvindt. Redelijke twijfel verwijst naar de binnen de wetenschap gehanteerde en geaccepteerde zekerheidsmarges. De Afdeling bestuursrechtspraak kent belang toe aan het feit dat in verband met de resterende onzekerheid is voorzien in een systeem van monitoring van de gevolgen en bijsturing («hand aan de kraan»), waarbij dan wel moet vaststaan dat door tijdige bijsturing onomkeerbare ecologische gevolgen ook daadwerkelijk kunnen worden voorkomen.182

Bij de bepaling van de mogelijke gevolgen van een plan of project voor een Natura 2000-gebied worden veelal rekenmodellen gebruikt. Een rekenmodel kan, omdat het nu eenmaal een modelmatige wijze van effectbepaling behelst, leiden tot afwijkende waarden ten opzichte van de werkelijke waarden. Als het model evenwel door deskundigen algemeen is erkend en veel wordt gebruikt, en als het model zo goed mogelijk is aangepast aan de specifiek te toetsen activiteit en verder – aan de hand van meetgegevens – waar mogelijk is verbeterd, ziet de Afdeling bestuursrechtspraak geen bezwaar om dit model bij de bepaling van de effecten van een project voor een Natura 2000-gebied te gebruiken.183 Generieke instrumenten om de effecten van een project te beoordelen kunnen worden gebruikt, mits bij de toepassing ervan rekening mee wordt gehouden dat de reikwijdte van de gevolgen van een activiteit niet alleen afhankelijk is van de aard en de omvang van de activiteit, maar ook van de gebiedsspecifieke omstandigheden en de gevoeligheid van de betrokken soorten en habitattypen.184

Voor de bepaling of gevolgen van een project significant zijn kijkt de Afdeling bestuursrechtspraak naar verschillende factoren, ook in meer kwantitatieve zin, zoals de afname van de oppervlakte van een habitat of de afname van de omvang van een populatie. De weging van het belang van de afname geschiedt mede in relatie tot de zeldzaamheid van die habitat of soort en tot de algemene condities van het gebied voor behoud en herstel van de habitat of soort. 185

De Afdeling bestuursrechtspraak gaat uit van de ruime uitleg van het begrip «project», zoals deze door het Europese Hof van Justitie nader is geconcretiseerd in de hiervoor aangehaalde arresten in de Kokkelvisserijzaak en de kwestie van Stadt Papenburg. Het gaat volgens de Afdeling bestuursrechtspraak evenwel niet alleen om fysieke ruimtelijke ingrepen. Ook bijvoorbeeld de wijziging of uitbreiding van een bestaande intensieve veehouderij is een project dat mogelijk significante gevolgen kan hebben,186 evenals het organiseren van Powerboatraces in een gebied dat direct grenst aan een Natura 2000-gebied.187 Het enkele gebruik van gronden als parkeerterrein, valt niet aan te merken als project.188 De autonome groei van wegverkeer is als zodanig ook geen «project», en overigens evenmin een «plan».189 Over het uitrijden van dierlijke mest heeft de Afdeling bestuursrechtspraak uitgesproken dat het een op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 vergunningplichtige «activiteit» is, maar niet of deze activiteit moet worden beschouwd als «project» dan wel als «andere handeling» in de zin van dat artikel.190 Het kabinet gaat ervan uit – in het licht van de definitie van «project» in de MER-richtlijn – dat het niet gaat om een project, maar om een andere handeling.

Bij de beoordeling van de vraag of voor een project een passende beoordeling moet worden opgesteld, mogen eventuele positieve effecten van mitigerende maatregelen niet worden betrokken: het gaat er immers om of de ingreep op zichzelf gezien – zonder aanvullende maatregelen – dergelijke significante effecten zou kùnnen hebben. De effecten van de mitigerende maatregelen kunnen vervolgens wel worden meegewogen in de passende beoordeling en bijdragen aan de conclusie dat de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende Natura 2000-gebied met zekerheid niet worden aangetast en dat dus toestemming voor het project of plan kan worden gegeven.191 Ook externe saldering – bijvoorbeeld uitbreiding van de ene veehouderij en beëindiging van een andere veehouderij – kan onder voorwaarden als mitigerende maatregel worden geaccepteerd; van belang is dat er een directe samenhang bestaat tussen de uitbreiding en de beëindiging.192

Voor de vraag of verschillende activiteiten tezamen als één project kunnen worden beschouwd kijkt de Afdeling naar de feitelijke onderlinge verbondenheid, waarbij behalve de aard van de activiteit ook tijdfasering een rol kan spelen. Bij de bouw van een elektriciteitscentrale kunnen de bouwvoorbereidende werkzaamheden, de bouw zelf en de exploitatie van de centrale als één project worden gezien.193 Als voor de realisatie en exploitatie van die centrale in de voorgestelde vorm een uitbreiding van de aangrenzende haven een conditio sine qua non is, moet die havenuitbreiding eveneens als onderdeel van het project worden beschouwd.194 Het gebruik en onderhoud aan een spoorlijn zijn eveneens als één project te beschouwen.195 Voorjaars- en najaarsmosselzaadvisserij zijn naar hun aard en in de tijd in voldoende mate van elkaar te onderscheiden om deze als aparte projecten te beschouwen.196 Dat geldt zelfs voor de vestiging van een kwekerij en de drainage en het gedeeltelijk ophogen van de betrokken percelen.197 Bij plannen kijkt de Afdeling op gelijke wijze: de herontwikkeling van twee verschillende locaties waarbij geen sprake is van een onlosmakelijke samenhang in ruimtelijk opzicht en die ook naar de aard van de voorgenomen handelingen zijn te onderscheiden is niet te beschouwen als één plan.198

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 31 maart 2010199 verder invulling gegeven aan de uitspraak van het Europese Hof van Justitie, waarin is uitgemaakt dat projecten waarvoor vóór de omzettingstermijn van de richtlijn toestemming is verleend, niet passend behoeven te worden beoordeeld. De afdeling heeft in lijn hiermee uitgemaakt dat het vereiste van de passende beoordeling niet van toepassing is als voor het project toestemming is verleend vóór de datum van vaststelling van de lijst van gebieden van communautair belang, bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de richtlijn. Voor de huidige gebieden, aangewezen ter uitvoering van de Habitatrichtlijn, is dat 7 december 2004, toen de Europese Commissie de lijst van gebieden van communautair belang heeft vastgesteld.200 Voor gebieden die sedert begin jaren tachtig van de vorige eeuw zijn aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, geldt dat de passende beoordeling niet behoeft te worden uitgevoerd als toestemming is verleend vóór 10 juni 1994, de datum waarop het beschermingsregime van de Habitatrichtlijn voor projecten met mogelijk significante gevolgen op aangewezen Vogelrichtlijngebieden van toepassing werd (artikel 7 van de Habitatrichtlijn in samenhang met artikel 4 van de Vogelrichtlijn). Voor Vogelrichtlijngebieden die eerst na 10 juni 1994 zijn aangewezen, geldt het beschermingsregime vanaf de datum van aanwijzing.201

6.5.3. Regeling in wetsvoorstel

Algemeen

Het huidige wettelijke regime bevat een volledige implementatie van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn. Het regime is evenwel gecompliceerd en weinig transparant, onder meer door de spreiding over een groot aantal artikelen en de verwevenheid met artikelen die invulling geven aan de passende maatregelen van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. In het onderhavige wetsvoorstel wordt de wettelijke regeling teruggebracht tot drie wetsartikelen (voorgestelde artikelen 2.7, 2.8 en 2.9). Er is daarbij – in samenhang met het voorgestelde derde lid van artikel 1.1 – gekozen voor verwijzing naar de begrippen en vereisten van de Habitatrichtlijn, waardoor zeker wordt gesteld dat de interpretatie die het Europese Hof daaraan geeft, onmiddellijk doorwerkt in de uitleg in van de betrokken wetsartikelen in de Nederlandse rechtspraktijk; dat voorkomt dat voortdurend op basis van nieuwe jurisprudentie de wet zal moeten worden aangepast.

Hoofdregels

De voorgestelde artikelen 2.7, eerste lid, en 2.8, eerste lid, regelen het vereiste van een voorafgaande passende beoordeling voor plannen die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Gelet op de omschrijving van het begrip «Natura 2000-gebied» in artikel 1, eerste lid, van het wetsvoorstel kan het – overeenkomstig de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – ook gaan om Natura 2000-gebieden die in andere lidstaten zijn gelegen; in de Nederlandse situatie zijn dan in het bijzonder Natura 2000-gebieden Duitsland of België relevant.

Het voorgestelde artikel 2.7, tweede en derde lid, voorziet in een vergunningplicht voor projecten en andere handelingen met mogelijk verslechterende of significant verstorende effecten. Daaronder vallen in elk geval projecten die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied. Op grond van het voorgestelde artikel 2.8, eerste lid, geldt voor projecten met mogelijk significante gevolgen het vereiste van een voorafgaande passende beoordeling.

De passende beoordeling betreft de gevolgen van de het plan of project voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied (voorgesteld eerste lid van artikel 2.8); het gaat dan om de uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn voortvloeiende instandhoudingsdoelstellingen die zijn opgenomen in het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied. Alleen als uit de passende beoordeling zekerheid wordt verkregen dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast, kan het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk kan een vergunning voor het project worden verleend. Is deze zekerheid niet verkregen, dan kan het plan alleen worden vastgesteld, of de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan het bepaalde in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn (zie hierna onder het kopje «dwingende redenen van groot openbaar belang»). De vergunning kan niet worden geweigerd vanwege gevolgen voor andere natuurwaarden of doelstellingen dan waarvoor het gebied is aangewezen; in de Nederlandse situatie zijn alleen de doelstellingen als opgenomen in het aanwijzingsbesluit relevant.

In het voorgestelde artikel 2.8, tweede lid, is overeenkomstig de huidige wet (artikel 19f, derde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998) bepaald in welke gevallen een passende beoordeling achterwege kan blijven. Het betreft gevallen waarin voor het plan of project in een eerdere fase van de besluitvormingsketen een passende beoordeling is gemaakt. Gedacht kan worden aan projecten waarvoor in de planfase een passende beoordeling is uitgevoerd. Uit de zinsnede «ingeval (...) de passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens of inzichten kan opleveren» volgt dat als er wel nieuwe elementen zijn een (aanvullende) passende beoordeling wel degelijk gemaakt moet worden. Dit geldt bijvoorbeeld als er voor een plan in een eerdere (plan)fase een passende beoordeling is gemaakt, maar ter uitvoering daarvan concrete activiteiten worden ondernomen die niet of niet volledig bij die eerdere beoordeling zijn betrokken.

Een enkele belangenorganisatie202 heeft in haar commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel gevraagd of van begrippen als «significant» en andere open begrippen een definitie in het wetsvoorstel kan worden gegeven; ook anderen hebben daar bij bijeenkomsten over het wetsontwerp om gevraagd. Het kabinet wijst erop dat het hier gaat om Europeesrechtelijke begrippen, die zijn opgenomen in de Vogelrichtlijn en in de Habitatrichtlijn. In het licht van vaste jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie kunnen deze niet in nationale wetgeving nader worden gedefinieerd. Het gaat om begrippen die binnen de Europese Unie op uniforme wijze moeten worden uitgelegd en toegepast en waarvan de interpretatie uiteindelijk aan het Europese Hof van Justitie is voorbehouden.203 Volstaan is dan ook met te wijzen op het feit dat de betekenis van dit soort begrippen de betekenis is die daaraan in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn wordt gegeven (voorgesteld artikel 1.1, derde lid).

Het Hof heeft – zoals in paragraaf 6.5.1. is aangegeven – in het Kokkelvisserrijarrest een nadere duiding van het begrip «significant» gegeven, die duidelijk maakt dat het begrip zich ook niet leent voor een generieke invulling. Wat significant is, is volgens het Hof namelijk afhankelijk van de omstandigheden van het geval, van de specifieke kenmerken van het gebied en van de staat van de betrokken habitat of soort waarvoor een plan of project nadelige gevolgen kan hebben afgezet tegen de daarvoor geldende instandhoudingsdoelstelling.204 Het voordeel is dat hiermee ook ruimte wordt geboden: wat in het ene gebied significant is, hoeft dat in het andere gebied niet te zijn.

Dit laat onverlet dat dit wetsvoorstel de ruimte laat om bij provinciale verordening of ministeriële regeling aan te geven welke activiteiten in ieder geval niet significant zijn (zie hierna onder het kopje «Bijzondere regels met het oog op lastenverlichting en duidelijkheid»). In de Nederlandse situatie is het beheerplan een belangrijk instrument om op gebiedsniveau duidelijkheid te verschaffen over de ruimte die de instandhoudingsdoelstellingen voor de onderscheiden habitats en soorten laten voor bepaalde activiteiten en economische ontwikkelingen.

Door het Rijk zijn voorts samen met de provincies hulpmiddelen ontwikkeld die helpen bij de beoordeling van de significantie van effecten, zoals de «leidraad significantie» en de «effectenindicator».205 Deze zullen, zoals VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO-Nederland in hun commentaren op het ontwerp van het wetsvoorstel hebben verzocht, regelmatig worden geactualiseerd en zo nodig worden aangevuld. In dat verband wijst het kabinet op het traject «implementatie natuurwetgeving», dat is gericht op het ontzorgen van burgers en bedrijven bij de uitvoering van de natuurwetgeving. In dit traject zullen Rijk, provincies en gemeenten samen met het bedrijfsleven en natuurorganisaties gaan voorzien in een vergroting van kennis over de vereisten van de natuurwetgeving in de praktijk, zowel bij bedrijven en burgers als bij overheden, zodat het voor burgers en bedrijven duidelijk en voorspelbaar is wat de natuurwetgeving van hen in een concreet geval vereist (zie paragraaf 11.8 van deze memorie van toelichting).

Op grond van artikel 5.3 van dit wetsvoorstel kunnen aan de vergunning voorschriften worden verbonden en kan de vergunning onder beperkingen worden verleend. Deze voorschriften en beperkingen zullen worden gesteld als deze noodzakelijk zijn om te waarborgen dat de natuurlijke kenmerken van het gebied niet in gevaar komen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om bepaalde eisen aan de uitvoering van het project, zoals eisen die voorkomen dat bij de bouw van een bepaalde installatie, bijvoorbeeld door heien, een significante verstoring van soorten door trillingen of lawaai kan plaatsvinden. Het kan ook gaan om eisen met betrekking tot de inrichting, bijvoorbeeld technische voorschriften aan stallen om de ammoniakuitstoot terug te dringen of af te vangen. Maar ook denkbaar is dat bepaalde monitoringsverplichtingen worden opgelegd, bijvoorbeeld ten aanzien van de bodemdaling bij gaswinning, en dat als beperking wordt opgenomen dat de activiteit, bijvoorbeeld de gaswinning, op aangeven van het bevoegd gezag onmiddellijk wordt stopgezet als zich grotere effecten voordoen dan op voorhand op basis van de beschikbare wetenschappelijke kennis in redelijkheid kon worden verwacht (hand-aan-de-kraan). Evenals thans in artikel 19kf, tweede lid, van de Natuurbeschermingswetwet is geregeld, zal aan de verlening van een vergunning de voorwaarde kunnen worden verbonden om de depositie van stikstof te salderen met gebruikmaking van een in een provinciale depositiebank geregistreerde hoeveelheid stikstof, die is gerelateerd aan beëindigde of gewijzigde activiteiten; deze mogelijkheid is overigens verruimd tot andere schadelijke stoffen dan stikstof (voorgesteld artikel 5.5, eerste lid).

Artikel 5.4, eerste en tweede lid, van het wetsvoorstel maakt het ook mogelijk om een eenmaal verleende vergunning in een later stadium te wijzigen of zelfs geheel in te trekken. Dat kan onder meer als de omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend zodanig zijn gewijzigd, dat deze niet, niet zonder beperkingen of voorwaarden of slechts onder andere beperkingen en voorwaarden zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop de vergunning is verleend zouden hebben bestaan. Deze eis vloeit niet onmiddellijk voort uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, maar – volgens vaste jurisprudentie van het Europese Hof – wel uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, dat passende maatregelen eist om verslechtering van de kwaliteit van habitats en significante verstoring van soorten te voorkomen (zie paragraaf 6.4.1 van deze memorie van toelichting). Overigens bevat het huidige artikel 43 van de Natuurbeschermingswet 1998 vergelijkbare regels als de voorgestelde artikelen 5.3 en 5.4.

De bevoegdheid ten aanzien van de vergunningverlening wordt in het wetsvoorstel (voorgesteld artikel 2.7, tweede en derde lid, in samenhang met het voorgestelde artikel 1.3) belegd bij gedeputeerde staten van de provincie waarin het project wordt uitgevoerd. Alleen in bepaalde bij algemene maatregel van bestuur genoemde gevallen waarin nationale belangen aan de orde zijn, is de bij de betrokken maatregel aangewezen minister bevoegd gezag (voorgesteld vijfde lid van artikel 1.3; zie paragraaf 5.2 van deze memorie van toelichting).

Anders dan in de huidige wettelijke regeling ten aanzien van vergunningen het geval is, hoeft deze laatste niet de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie te zijn. Het kan doelmatiger zijn, gelet op de verantwoordelijkheden en bevoegdheden die een andere minister ten aanzien van de betrokken categorie projecten of categorie gebieden al heeft, om de bevoegdheid tot verlening van de onderhavige vergunning bij diezelfde minister te beleggen.

Overigens is in de Tracéwet (artikel 13, zevende lid) en in de Spoedwet wegverbreding (artikel 9, vierde lid) thans al voorzien dat de Minister van Infrastructuur en Milieu de natuurtoets meeneemt in het tracébesluit, waarmee op dat punt een aparte vergunningenprocedure op grond van het huidige artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 overbodig is. Het voorgestelde artikel 2.7, vierde lid, verwijst duidelijkheidshalve naar deze voorziening en naar eventueel in andere wetten nog te treffen vergelijkbare voorzieningen.

Bij plannen is – zoals ook nu het geval is (artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998) – het bevoegd gezag voor de vaststelling van het plan te allen tijde zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van de passende beoordeling en voor het trekken van conclusies daaruit voor het al dan niet ongewijzigd kunnen vaststellen van het plan (voorgesteld artikel 2.7, eerste lid). Via de instrumenten van het interbestuurlijk toezicht als onder meer verankerd in de Gemeentewet, de Provinciewet en de Waterschapswet en als voorgesteld in het bij de Eerste Kamer aanhangige voorstel voor de Wet Naleving Europese regelgeving publiekrechtelijke entiteiten206 zijn de betrokken overheden die een plan vaststellen aanspreekbaar op onder meer handelen in overeenstemming met de nationaal- en internationaalrechtelijke kaders.

Dwingende redenen van groot openbaar belang

Wanneer uit de passende beoordeling de conclusie volgt dat het plan of het project schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied of wanneer hierover twijfels blijven bestaan, in voorkomend geval ondanks de te treffen mitigerende maatregelen, dan mag volgens de hoofdregel van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn het plan niet worden vastgesteld, en de vergunning voor het project niet worden verleend. Dit lijdt slechts uitzondering wanneer het plan of het project nodig is om dwingende redenen van groot openbaar belang, en er geen alternatieven zijn. Alsdan dienen compenserende maatregelen te worden getroffen met het oog op de natuurwaarden die als gevolg van het plan of het project verloren gaan (artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn). Het voorgestelde artikel 2.8, vierde lid, regelt deze uitzonderingsmogelijkheid. De aanvrager van een vergunning voor een project wordt door het bevoegd gezag tijdig tevoren in de gelegenheid gesteld om voorstellen voor compenserende maatregelen te doen (voorgesteld artikel 5.1, derde lid).

De terminologie «dwingende redenen van groot openbaar belang» in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn geeft aan dat niet elk willekeurig plan of project dat in dienst staat van dat belang, een grond mag zijn om toch het plan vast te stellen of toch de vergunning voor het project te verlenen. Door de Europese Commissie wordt in dat verband in de eerder aangehaalde leidraad gewezen op de zeer grote belangen die met de richtlijn worden beschermd. Daaraan wordt de conclusie verbonden dat het slechts kan gaan om «op lange termijn persistente openbare belangen». Economische belangen en andere belangen die voor de samenleving slechts voordelen voor de korte termijn opleveren behoren daartoe niet. Het kan slechts gaan om plannen of projecten die aantoonbaar onontbeerlijk zijn in het kader van bescherming van voor het leven van burgers fundamentele waarden zoals gezondheid, veiligheid of milieu, dan wel in het kader van voor staat en samenleving fundamentele beleidsoriëntaties of van de uitvoering van economische of maatschappelijke activiteiten waardoor specifieke openbare dienstverplichtingen worden nagekomen.207

Zoals in artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn is aangegeven, kan, ingeval bij de realisatie van een plan of project prioritaire habitats of soorten in het geding zijn, als grond voor de vaststelling van het plan of verlening van de vergunning aan het project slechts beroep worden gedaan op de drie genoemde, voor het leven van burgers fundamentele waarden. Indien andere dwingende redenen van groot openbaar belang aan de orde zijn, kan in dat geval pas na advies van de Europese Commissie tot vergunningverlening worden besloten.

Door de Commissie geaccepteerde dwingende redenen van groot openbaar belang zijn de aanleg van een autosnelweg ten behoeve van de ontsluiting van een regio met een uitzonderlijke hoge werkloosheid in Duitsland, de aanleg van een hogesnelheidslijn in Frankrijk bij gebreke van alternatieven en als prioritair infrastructureel project en de aanleg van een waterreservoir in Spanje als onmisbaar voor de watervoorziening. Ook achtte de Commissie dwingende redenen van groot openbaar belang aan de orde bij het Project Mainportontwikkeling Rotterdam en de ontwikkeling van het omvangrijke woningbouwproject IJburg.

Bij de realisatie van een project met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied dienen compenserende maatregelen – volgens de leidraad van de Commissie – in beginsel tijdig gereed te zijn teneinde te verzekeren dat de samenhang van het Natura 2000 concept wordt bewaard. Dit betekent dat de compenserende maatregelen moeten zijn gerealiseerd en effect moeten hebben op het moment dat de schade aan het gebied ontstaat. Daarbij kan uiteraard voor een fasering van de maatregelen worden gekozen, als de positieve effecten daarvan maar ten minste gelijk opgaan met de negatieve effecten waarvoor compensatie wordt geboden. Compensatie kan de vorm aannemen van het creëren van nieuwe geschikte leefgebieden, grenzend aan het bestaande Natura 2000-gebied of in een ander gebied, die in het Natura 2000-netwerk worden geïntegreerd. Het kan ook bijvoorbeeld gaan om maatregelen ter verbetering van de habitats in een deel van een gebied of in een ander «Natura 2000-gebied», evenredig aan het door het plan of project veroorzaakte verlies aan habitats. In uitzonderlijke gevallen kan ook een gebied dat eerder niet in aanmerking kwam voor de selectie als Natura 2000-gebied, alsnog voor die status in aanmerking komen. De Europese Commissie dient op de hoogte te worden gesteld van de compenserende maatregelen. Daarmee wordt zij in staat gesteld toe te zien op blijvende cohesie van het Natura 2000- stelsel. De informatieverschaffing aan de Europese Commissie over de compenserende maatregelen geschiedt, evenals de adviesaanvraag ingeval prioritaire soorten in het geding zijn, door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (voorgesteld artikel 2.8, zesde en zevende lid).

Een goede en tijdige compensatie zal moeten worden geborgd in het vast te stellen plan zelf, of, bij een project, via de voorwaarden verbonden aan de vergunning voor dat project (voorgestelde zevende lid van artikel 2.8). Bij compensatie in de vorm van leefgebieden of habitats zal – overeenkomstig de leidraad van de Commissie – moeten zijn verzekerd dat de compenserende natuurwaarden worden geïntegreerd in het Natura 2000-netwerk. Om hetzelfde beschermingsregime te bieden als voor de aan te tasten habitats of soorten waarvoor compensatie dient, en om het behoud van samenhang van het Natura 2000-netwerk te verzekeren, zullen deze compenserende natuurwaarden deel moeten uitmaken van het Natura 2000-gebied waarvoor de compensatie wordt getroffen, dan wel van een ander of nieuw Natura 2000-gebied (voorgestelde achtste lid van artikel 2.8).

Aansluiting bij milieueffectrapportage

Het kan voorkomen dat voor een plan of een project niet alleen een passende beoordeling moet worden gemaakt, maar ook een milieueffectrapportage op grond van de Wet milieubeheer en het daarop gebaseerde Besluit milieueffectrapportage. Deze verplichting vloeit voor plannen voort uit de zogenoemde SMB-richtlijn,208 die voorziet in een strategische milieubeoordeling. Voor projecten vloeit zij voort uit de eerder aangehaalde MER-richtlijn. Voor plannen waarvoor vanwege een daarin voorgenomen activiteit een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn moet worden gemaakt, geldt op grond van artikel 3, tweede lid, van de SMB-richtlijn de verplichting ook een milieu-effectrapportage op te stellen voor dat plan. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de SMB-richtlijn dient deze rapportage tevens de informatie te bevatten, die vanuit een milieuoogpunt van bijzonder belang is voor de Natura 2000-gebieden. Dit is informatie die ook nodig is voor de passende beoordeling.

Om extra lasten de voorkomen kan het wenselijk zijn dat het bestuursorgaan dat een plan vaststelt, of de initiatiefnemer van het project de nodige onderzoeken daarvoor tezamen laat uitvoeren en de passende beoordeling daarmee onderdeel laat uitmaken van de milieueffectrapportage. Dat is niet alleen van belang ter voorkoming van de lasten, maar ook ter waarborging van de kwaliteit van het onderzoek en de weging van de gevolgen voor het gebied, waarbij de Commissie m.e.r. een belangrijke rol speelt. Een koppeling kan ertoe leiden dat de natuurinformatie beter wordt gestroomlijnd, op hetzelfde moment beschikbaar is als de milieueffectrapportage en daardoor ook in samenhang kan worden bezien door het bevoegd gezag en belanghebbenden.

Het voorgestelde artikel 2.8 bevat geen vormvereisten of procedurele vereisten voor de passende beoordeling die in de weg zouden staan aan een koppeling tussen beide onderzoeken. Er is dus alle ruimte om de passende beoordeling te combineren met het opstellen van een milieueffectrapportage.33 Anders dan in de huidige wetgeving (artikel 19j, vierde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998) bevat dit wetsvoorstel evenwel geen verplichte koppeling voor de passende beoordeling van plannen waarvoor tevens een milieueffectrapportage moet worden opgesteld. Voor projecten geldt op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 al geen verplichte koppeling met de milieueffectrapportage. Het kabinet gaat ervan uit dat het bestuursorgaan dat een plan vaststelt of de initiatiefnemer van een project zelf een afweging maakt. Het vertrouwt erop dat de gunstige werking van een koppeling voor de onderzoekslasten en de kwaliteit van onderzoek, het bestuursorgaan en de initiatiefnemer er over het algemeen vanzelf toe zal doen besluiten de onderzoeken tezamen te laten uitvoeren. Daarbij moet wel worden bedacht dat de milieueffectrapportage en de passende beoordeling een wezenlijk ander karakter hebben: de eerste dient primair om de milieugevolgen van een project en eventuele alternatieven in beeld te brengen; de tweede moet zekerheid verschaffen over het uitblijven van aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied als gevolg van een plan of project, zonder welke zekerheid geen toestemming voor het plan of project kan worden gegeven.

Het voorgestelde artikel 2.8, eerste lid, laat aan het bevoegd gezag voor de vaststelling van een plan – evenals aan de initiatiefnemer van een project – evenwel nadrukkelijk de ruimte om te komen tot een andere afweging. Het kan immers – zeker bij complexe en omvangrijke projecten – ook aantrekkelijk zijn om het proces in een aantal stappen op te knippen en bijvoorbeeld de passende beoordeling pas uit te voeren als op grond van de milieueffectrapportage duidelijk is geworden of het oorspronkelijke plan of project dan wel een alternatief het meest in de rede ligt; in dat laatste geval kan de passende beoordeling worden beperkt tot het alternatief, in plaats van dat tweemaal een passende beoordeling moet worden uitgevoerd. De wetgeving moet een dergelijke flexibele en kosteneffectieve benadering niet in de weg staan en ruimte laten voor de eigen verantwoordelijkheid en afwegingen van bevoegd gezag, burger en ondernemer. Het bevoegd gezag voor de vergunningverlening zal de initiatiefnemer van een project bij de vergunningaanvraag over het algemeen wijzen op de mogelijke voordelen van integratie van de passende beoordeling met de milieueffectrapportage; de bevoegde gezagen zijn in het verleden – bij brief van de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 22 juni 2010 – op deze voordelen gewezen.209 De bevoegde gezagen is hierbij verzocht de initiatiefnemers van projecten actief te wijzen op de voordelen van opname van de passende beoordeling in de milieueffectrapportage. Ook in de voorlichting over de natuurwetgeving voor bestuursorganen die plannen vaststellen zal aandacht worden besteed aan de voordelen om de passende beoordeling en de milieueffectrapportage te integreren.

Aansluiting bij omgevingsvergunning

Met het onderhavige wetsvoorstel wordt ook de aansluiting bij de omgevingsvergunning versterkt: bij locatiegebonden projecten en andere handelingen zal niet meer gekozen kunnen worden voor een aparte vergunning voor de natuuraspecten, maar zullen de natuuraspecten te allen tijde deel uitmaken van de omgevingsvergunning (voorgesteld artikel 2.7, vierde lid, en artikel 10.7).33

Daarbij wordt – overeenkomstig de bestaande wettelijke regeling – uitgegaan van het systeem van de verklaring van geen bedenkingen waar het gaat om projecten met mogelijk significante gevolgen. Zonder deze verklaring kan de omgevingsvergunning niet worden verleend. Deze verklaring wordt afgegeven door het bevoegd gezag voor de vergunning die is vereist voor projecten op grond van het voorgestelde artikel 2.7, tweede lid. Over het algemeen is dat de provincie, in enkele specifieke gevallen het Rijk (voorgesteld artikel 1.3, vijfde lid). Krachtens artikel 2.27 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht worden in het Besluit omgevingsrecht de activiteiten aangewezen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen is vereist.

Voor andere handelingen dan projecten met mogelijk significante gevolgen zal bij het verlenen van de omgevingsvergunning een bevoegdheid aan gedeputeerde staten en in specifieke gevallen aan het Rijk worden toegekend om advies uit te brengen, in plaats van een afgifte van een verklaring van geen bedenkingen. Dat is binnen het systeem van de omgevingsvergunning een voorziening die in zwaarte gelijkwaardig is aan de toepassing van de lex silencio positivo voor handelingen waarvoor op grond van dit wetsvoorstel een zelfstandige vergunning is vereist. Het bevoegd gezag voor de verlening van de omgevingsvergunning kan immers, wanneer het adviserend orgaan binnen de gestelde termijn geen advies geeft, anders dan bij het systeem van verklaringen van geen bedenkingen, over gaan tot het nemen van een besluit over de verlening van de aangevraagde omgevingsvergunning. Op grond van artikel 2.26 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zullen de handelingen, niet zijnde projecten, worden aangewezen ten aanzien waarvan advies wordt gevraagd bij de verlening van een omgevingsvergunning.

Hoewel bij locatiegebonden projecten of handelingen de natuuraspecten overeenkomstig het onderhavige wetsvoorstel altijd deel zullen uitmaken van de omgevingsvergunning en geen afzonderlijke vergunning of ontheffing op grond van deze wet kan worden aangevraagd, behoudt de ondernemer de ruimte om desgewenst de uitvoering van de op grond van de verschillende wetten vereiste toetsen voor onderscheiden activiteiten die deel uitmaken van eenzelfde project te faseren. Verschillende organisaties – waaronder het Havenbedrijf Rotterdam – hebben in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel aangegeven hieraan belang te hechten, omdat projecten soms te complex en omvangrijk zijn om alle activiteiten en aspecten integraal op één moment in de vergunningtoets te betrekken.

Er zij in dit verband op gewezen dat een ondernemer ervoor kan kiezen zogenoemde deelvergunningen op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aan te vragen. In dat geval neemt hij niet alle activiteiten waarvoor hij een omgevingsvergunning nodig heeft in één aanvraag op, maar dient hij voor de verschillende activiteiten die onderdeel zijn van het project verschillende aanvragen in. Ingevolge artikel 2.7 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht kan er alleen geen deelvergunning worden aangevraagd wanneer sprake is van onlosmakelijk samenhangende activiteiten, dat wil zeggen activiteiten die fysiek niet van elkaar te scheiden zijn; in dat geval moeten die activiteiten in één aanvraag worden opgenomen. Gelet op de recente inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, is er nog niet veel jurisprudentie over de vraag wanneer een aanvraag voor een omgevingsvergunning kan worden gesplitst in verschillende delen. De voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag hanteert als criteria of de aangevraagde activiteiten als zelfstandige handeling kunnen worden gezien en of de activiteit die als eerste is aangevraagd kan worden gerealiseerd zonder de tweede activiteit uit te voeren. In het voorliggende geval oordeelde de voorzieningenrechter dat kabel- en leidingbruggen weliswaar worden aangelegd voor de bouw van een parkeergarage, maar daarmee niet onlosmakelijk zijn verbonden. De twee bruggen kunnen worden gerealiseerd zonder de rest van het plan – de bouw van de parkeergarage – ooit uit te voeren.210 Een ander voorbeeld van activiteiten die niet onlosmakelijk samenhangen zijn het aanleggen van een weg en het met het oog daarop kappen van bomen.211

Een andere mogelijkheid – die ook een oplossing kan bieden ingeval activiteiten van een project of een handeling onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden – is dat een ondernemer kiest voor een gefaseerde omgevingsvergunning. De eerste fase van de omgevingsvergunning heeft daarbij slechts betrekking op door de aanvrager aan te geven aspecten (artikel 2.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). De ondernemer kan bijvoorbeeld eerst de natuurtoets uitvoeren en daarna eventuele andere noodzakelijke toetsen. Het bevoegd gezag geeft in dat geval twee beschikkingen, die tezamen worden aangemerkt als één omgevingsvergunning. De beschikking met betrekking tot de tweede fase kan niet eerder worden verleend dan de beschikking voor de eerste fase, wel is gelijktijdige verlening van beide beschikkingen mogelijk.

In dit stadium is een volledige integratie met de omgevingsvergunning – in die zin dat het bevoegd gezag ten aanzien van de omgevingsvergunning te allen tijde verantwoordelijk is voor de volledige natuurtoets – niet aan de orde. Een volledige integratie zou vergen dat ook bij de individuele gemeenten inhoudelijke deskundigheid over de Natura 2000-aspecten zou moeten worden georganiseerd èn zou moeten worden voorzien in een coördinatiestructuur die een eenduidige en samenhangende aanpak ten aanzien van – over het algemeen meerdere gemeenten omvattende – Natura 2000-gebieden te borgen. Dat is niet doelmatig en leidt tot nieuwe bestuurlijke drukte. Het kabinet wijst er evenwel op dat op het moment dat in alle provincies de regionale uitvoeringsdiensten een feit zijn, op dit punt mogelijk een andere afweging zal worden gemaakt.

Bijzondere regels met het oog op lastenverlichting en duidelijkheid

Het voorgestelde artikel 2.9 bevat een aantal voorzieningen die kunnen bijdragen aan een betere praktische toepasbaarheid van de artikelen 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in de praktijk, aan minder lasten en meer duidelijkheid. Het gaat om de volgende voorzieningen:

  • Het voorgestelde eerste lid van artikel 2.9 maakt het mogelijk om in een beheerplan, een ander plan of in een programma duidelijkheid te verschaffen over projecten met mogelijk significante gevolgen of andere handelingen die – in voorkomend geval onder nadere voorwaarden en beperkingen – in overeenstemming zijn met de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied waarop het beheerplan betrekking heeft, of de Natura 2000-gebieden waarvoor het programma komt te gelden. Het voordeel hiervan is dat de vereiste beoordeling van de betrokken projecten en handelingen kan meelopen met de samenhangende beoordeling van de positieve ecologische effecten van het beheerplan of het programma. Dat scheelt lasten voor de initiatiefnemer en verschaft de initiatiefnemer duidelijkheid. Om een adequate beoordeling van de effecten mogelijk te maken zal het project of de handeling wel al voldoende uitgewerkt moeten zijn. De voorziening is overeenkomstig de thans ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 geldende voorzieningen ten aanzien van beheerplannen en de programmatische aanpak stikstof (artikel 19a, eerste en tiende lid, in samenhang met artikel 19d, derde lid, en artikel 19kh, vijfde lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Ten opzichte van de huidige regeling is verduidelijkt dat het bevoegd gezag voor het beheerplan of het programma hetzelfde moet zijn als het bevoegd gezag voor de vergunningverlening, dan wel daarmee in overeenstemming moet handelen. Het bevoegd gezag voor het beheerplan of het programma kan immers niet zonder meer in de uitoefening van de bevoegdheden van een ander bestuursorgaan treden; zou dat wel het geval zijn dan zou de verantwoordelijkheidsverdeling tussen bestuursorganen onduidelijk en diffuus worden, wat ook de democratische controle op de uitoefening van die bevoegdheden zou bemoeilijken. Voor de toelichting op de regeling van de beheerplannen en programma’s zij verder verwezen naar de paragrafen 6.3.2 en 6.3.3 en paragraaf 5.4 van deze memorie van toelichting.

  • Het voorgestelde tweede lid van artikel 2.9 maakt het mogelijk om burgers en ondernemers meer duidelijkheid te verschaffen over de reikwijdte van de vergunningplicht van het voorgestelde artikel 2.7, tweede lid. Op grond van dit artikellid kunnen bij provinciale verordening bepaalde categorieën van projecten en handelingen worden aangewezen die in ieder geval niet onder de vergunningplicht vallen, indien ten aanzien van deze projecten is voldaan aan de bij of krachtens de provinciale verordening gestelde voorwaarden en beperkingen. Gaat het om projecten en handelingen waarvoor het Rijk normaliter bevoegd is tot vergunningverlening, dan zullen dergelijke regels in voorkomend geval bij ministeriële regeling moeten worden gesteld (voorgesteld artikel 1.3, zesde lid).

    Een vergelijkbare mogelijkheid bevat het huidige artikel 19da van de Natuurbeschermingswet 1998, maar dat artikel vereist in alle gevallen een algemene maatregel van bestuur. Dat is onlogisch als het gaat om projecten en handelingen waarvoor normaliter de provincies bevoegd gezag voor de vergunningverlening zijn. En, als het Rijk wel bevoegd gezag is voor de vergunningverlening ten aanzien de projecten of handelingen, is het huidige artikel 19da inflexibel, waar een zwaar wetgevingsinstrument als een algemene maatregel van bestuur wordt voorgeschreven. Dat laatste is ook niet in overeenstemming met het feit dat vrijstellingen van verboden in de Nederlandse wetgeving over het algemeen aan regeling bij ministeriële regeling wordt overgelaten. Met het onderhavige voorstel worden beide imperfecties van het bestaande artikel 19da van de Natuurbeschermingswet 1998 hersteld.

    De op grond van het tweede lid te treffen voorzieningen zullen in overeenstemming moeten zijn met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat betekent dat voor de betrokken projecten op voorhand op basis van objectieve wetenschappelijke gegevens moet kunnen worden uitgesloten dat sprake is van significant negatieve effecten (voorgestelde vierde lid van artikel 2.9).

    Overigens verwacht het kabinet niet dat op korte termijn tot invulling van de in het tweede lid voorziene mogelijkheid zal worden overgegaan. Bedacht moet worden dat het vereiste maatwerk – dat in de praktijk veelal ook meer ruimte zal verschaffen dan generieke regimes – bij de beoordeling van projecten zich op voorhand moeilijk verhoudt met de introductie van algemene regels ter vervanging van deze individuele toets. Onder meer enkele natuurorganisaties wijzen daar in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel op.212 Het kabinet ziet dan ook eerst op de langere termijn, wanneer er meer ervaring is opgedaan met de toetsing van individuele projecten of handelingen, dat zich mogelijk een algemene lijn ontwikkelt voor bepaalde categorieën, die zich leent voor uitwerking in generieke voorschriften.

  • Het voorgestelde derde lid ligt in het verlengde van het voorgestelde tweede lid van artikel 2.9. Het gaat hier evenwel niet om de benoeming van complete projecten die buiten de vergunningplicht vallen, maar om de benoeming van bepaalde gevolgen die op voorhand – ook in combinatie met andere factoren – als niet-significant kunnen worden beschouwd en daarmee buiten de passende beoordeling kunnen blijven. Gelet op de aard van de voorziening, die op zichzelf los staat van de bevoegdheid ten aanzien van de vergunningverlening voor bepaalde projecten, is het treffen van deze voorziening aan een ministeriële regeling overgelaten. Ook hier geldt dat het op voorhand niet gemakkelijk zal zijn om aan deze voorziening invulling te geven. De significantie van bepaalde gevolgen hangt immers nauw samen met de specifieke instandhoudingsdoelstellingen en milieukenmerken van een gebied. En bovendien kan een bepaald gevolg over het algemeen wellicht als niet significant hebben te gelden, in combinatie met andere gevolgen kan het gevolg wellicht alsnog significant worden. De ecologische onderbouwing – te leveren op grond van het voorgestelde vierde lid van artikel 2.9 – zal derhalve ook hier essentieel zijn, om strijdigheid met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn te voorkomen.

    Het voornemen van het kabinet is om in ieder geval de thans in artikel 19kd van de Natuurbeschermingswet 1998 opgenomen regeling in de algemene maatregel van bestuur een plaats te geven. Het gaat dan dus om de stikstofbelasting van projecten, waarbij – in voorkomend geval door maatregelen als saldering met andere activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken – verzekerd is dat de stikstofbelasting ten aanzien van de voor stikstof gevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden niet toeneemt. Waar sprake is van een gelijkblijvende belasting, kan in de ogen van het kabinet immers per definitie geen sprake zijn van een significant effect, ook niet in combinatie met andere factoren: er verandert immers feitelijk niets.

  • Het voorgestelde vijfde lid van artikel 2.9 biedt een basis om bij ministeriële regeling regels te stellen over de wijze waarop de gevolgen voor Natura 2000-gebieden worden vastgesteld, met het oog op de vergunningverlening en de vaststelling van plannen. In die regels kunnen onder meer rekenmodellen, onderzoeksmethoden of meetmethoden worden voorgeschreven die bij de beoordeling van de effecten moeten worden gehanteerd. Ook kunnen, op grond van een ecologische onderbouwing, geografische beperkingen aan het te onderzoeken gebied worden gesteld. Door het voorschrijven van modellen en methoden kunnen de effecten van projecten eenvoudiger worden bepaald, hetgeen tot gevolg heeft dat de onderzoekslasten kunnen dalen. Het streven is een situatie te creëren dat de consequenties van de externe werking voor onder meer infrastructuurprojecten eenduidiger en consequent kunnen worden bepaald.

  • Naar aanleiding van het commentaar van het Havenbedrijf Rotterdam op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel is een voorziening opgenomen voor projecten en handelingen die in andere plannen dan beheerplannen zijn opgenomen en ten aanzien waarvan de voorgestelde wettelijke beoordelingen zijn uitgevoerd (voorgesteld artikel 5.6). Het gaat dan om een plan dat betrekking heeft op een bestaand of te ontwikkelen stedelijk gebied of bedrijventerrein, en dat is gericht op een optimalisering van de milieugebruiksruimte met het oog op een duurzame ruimtelijke en economische benutting of ontwikkeling van dat gebied of terrein in samenhang met het behoud of de totstandbrenging van een goede milieukwaliteit. Te denken valt aan een omgevingsplan dat betrekking heeft op het gehele haven- en industriecomplex. Voor zover het plan niet wordt vastgesteld door het bevoegd gezag dat normalerwijze de vergunning voor een dergelijk project zou verlenen – over het algemeen gedeputeerde staten van de betrokken provincie, soms de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie – moet dat bevoegd gezag instemmen met het betrokken onderdeel van het plan.

    Het plan bevat de voorwaarden waaronder een vergunning wordt verleend, en de voorschriften en beperkingen die moeten zijn verbonden aan de vergunning, wat maakt dat de vergunning een gebonden karakter heeft. De in het plan opgenomen voorwaarden, voorschriften en beperkingen worden aan de wettelijk vereiste beoordeling onderworpen, zodat op voorhand de zekerheid is verkregen dat projecten en handelingen aan deze vereisten voldoen.213

6.6. Beschermde natuurmonumenten en landschapsgezichten

6.6.1. Beschermde natuurmonumenten

Er zijn momenteel 64 beschermde natuurmonumenten, waarvoor de Natuurbeschermingswet 1998 een specifiek beschermingsinstrumentarium bevat. Dat instrumentarium is neergelegd in de artikelen 10 (gebiedsaanwijzing), 16 (vergunningplicht voor potentieel schadelijke activiteiten) en 17, 18 en 19 (mogelijkheid beheerplan).

Het gaat bij de 64 gebieden in totaal om 3 422 hectare, waarvan – blijkens onderzoek van Alterra (WUR) in opdracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie – het overgrote deel binnen de ecologische hoofdstructuur is gelegen. 214 Van de 64 gebieden vallen vier gebieden – Antjesholt (3 hectare), Eendennest (6 hectare), Overcingel (5 hectare) en Kavelen (2 hectare) – geheel buiten de ecologische hoofdstructuur. Van vier beschermde natuurmonumenten ligt een deel buiten de ecologische hoofdstructuur. Buiten de ecologische hoofdstructuur liggen 23,1 hectare van de Geerpolderplas (in totaal 36 hectare groot), 8 hectare van de Oeverlanden Braassemermeer (in totaal 22 hectare groot), 6,6 hectare van de Oude Dijk Waal en Burg (in totaal 14 hectare groot) en 5 hectare van de Schraallanden Utrecht (in totaal 8 hectare groot). De 64 natuurmonumenten worden thans op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 beschermd vanwege waarden als natuurschoon (stilte, weidsheid, ongereptheid, nachtelijk duister), of vanwege de natuurwetenschappelijke betekenis (flora en fauna) van nationaal belang. De natuurschoonwaarden vallen niet onder de waarden die op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn worden beschermd. De daarnaast in de 64 gebieden voorkomende waarden van natuurwetenschappelijke betekenis zijn niet van een zodanige betekenis, dat – anders dan bij veel andere, al vóór het ontstaan van het concept van het Natura 2000-netwerk bestaande beschermde natuurmonumenten – kwalificatie van het gebied als Natura 2000-gebied aangewezen werd geacht. Dit laat onverlet dat volgens het rapport in een aantal beschermde natuurmonumenten van Europees belang zijnde habitattypen voorkomen; de bescherming daarvan staat evenwel ook centraal in de herijkte ecologische hoofdstructuur, waarop is ingegaan in paragraaf 2.2. van deze memorie van toelichting. In het onderzoek van Alterra is vastgesteld dat ten aanzien van een aantal gebieden een ten opzichte van het planologische regime aanvullende instrumenten wenselijk zijn om specifieke natuurwaarden in deze gebieden te kunnen beschermen tegen invloeden van activiteiten die buiten het gebied plaatsvinden, zoals een toename van de stikstofdepositie of het waterbeheer.

De aspecten die in het bijzonder het natuurschoon betreffen kunnen van belang zijn in het licht van het in hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting aangehaalde Europees Landschapsverdrag, dat is gesloten in het kader van de Raad van Europa. Dat verdrag strekt tot erkenning van het belang van landschappen als een essentieel onderdeel van de omgeving van mensen, als uitdrukking van de diversiteit van hun gezamenlijk cultureel en natuurlijk erfgoed, en als grondslag van hun identiteit. Het bevat onder meer afspraken over de formulering en uitvoering van landschapsbeleid gericht op het identificeren, beschermen en beheren van landschappelijke waarden, over de bewustmaking en betrokkenheid van het publiek, over de opleiding en onderwijs en over internationale samenwerking. Daarbij wordt – verwijzend naar het subsidiariteitsbeginsel en het Europees Handvest inzake lokale autonomie – aan partijen nadrukkelijk de ruimte gelaten om het verdrag uit te voeren in overeenstemming met het eigen beleid van het betrokken land, conform zijn eigen verdeling van bevoegdheden, grondwettelijke beginselen en administratieve procedures.

Het kabinet stelt vast dat aan de natuurmonumenten een adequate bescherming kan worden geboden door inzet van andere instrumenten dan de hiervoor genoemde specifieke wettelijke instrumenten van de Natuurbeschermingswet 1998. Het kabinet deelt dan ook niet de zorg die enkele natuurorganisaties in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel over de bescherming van de natuurmonumenten hebben geuit.133 Het is aan de provincies om in samenspraak met de beheerders van de gebieden, met de gebruikers van deze gebieden en aangrenzende gebieden en met andere overheden te bezien of een dergelijke aanvullende bescherming wenselijk en noodzakelijk is, en op welke wijze het best invulling aan deze bescherming kan worden gegeven. Voorop moet worden gesteld dat een belangrijke waarborg voor de bescherming uiteraard is gelegen in het feit dat veel van de betrokken natuurterreinen eigendom zijn van organisaties of particulieren die het behoud van natuur- en landschapswaarden centraal stellen en het beheer van het gebied daarop richten. Daarnaast voorziet dit wetsvoorstel in de hoofdstukken 3 en 4 in een specifieke bescherming van bedreigde dier- en plantensoorten en van houtopstanden in en rond de natuurmonumenten. Voorts zij gewezen op de volgende instrumenten.

  • Bescherming van de natuurschoonwaarden, waaronder landschappelijke waarden, en van de natuurwetenschappelijke waarden kan door de provincies en gemeenten worden geboden met inzet van de planologische instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening. De bestaande natuur heeft thans in bestemmingsplannen vrijwel altijd de bestemming van bos of natuur. In het bestemmingsplan kunnen regels worden gesteld ten aanzien van toegelaten functies en bouwmogelijkheden – waarbij ook beperkingen kunnen worden gesteld aan de omvang van bouwblokken en daarmee aan de omvang van bijvoorbeeld veehouderijen – alsmede ten aanzien van de uitvoering van werken en werkzaamheden in bijvoorbeeld de bodem (afgraven, diepploegen, egaliseren e.d.), in de waterhuishouding (drainage, dammen, bemalen e.d.), bij beplanting (aanplant) en bij infrastructuur en ontsluiting (aanbrengen verhardingen, leidingen e.d.). De betrokken regels kunnen worden afgestemd op specifiek benoemde wezenlijke landschappelijke waarden en natuurwaarden. Bij de herziening van bestemmingsplannen kunnen, indien dat echt nodig is in het belang van een goede ruimtelijke ordening, bestaande functies zelfs worden «wegbestemd», waarbij uiteraard – zoals bij de inzet van alle wettelijke instrumenten, ook die van de huidige Natuurbeschermingswet 1998 is vereist – aan de belangen van de bestaande gebruiker door middel van het overgangsrecht en planschadevergoeding tegemoet moet worden gekomen om onevenredig nadeel te voorkomen. Op de naleving van het bestemmingsplan wordt getoetst via de omgevingsvergunning, die is vereist voor bouwactiviteiten en de genoemde «aanlegwerkzaamheden». Bij provinciale verordening op grond van artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening kunnen specifieke eisen aan de bestemmingsplannen worden gesteld.

  • De inzet van deze planologische instrumenten kan het beschermde natuurmonument zelf betreffen, maar ook het aangrenzende gebied; daarmee kan de bescherming van het natuurmonument als het ware een externe werking verkrijgen. Door ook in het aangrenzende gebied beperkingen te stellen kan bijvoorbeeld de stikstofbelasting uit dat gebied worden aangepakt en kunnen regels over ingrepen in de waterhuishouding worden gesteld.

  • Bescherming gaat voorts uit van de milieutoets bij de verlening van een omgevingsvergunning voor de oprichting of aanpassing van inrichtingen in of nabij beschermde natuurmonumenten, overeenkomstig de Wet milieubeheer en de Omgevingswet. Voor het verzekeren van de goede watercondities voor de betrokken natuurwaarden zijn de instrumenten van de Waterwet ten aanzien van de borging van de waterkwaliteit en waterkwantiteit van belang, naast goede afspraken met de waterbeheerder. Voorts zij gewezen op de bescherming die uitgaat van de instrumenten van de Wet bodembescherming, de Meststoffenwet, de Wet ammoniak en veehouderij en de Wet gewasbescherming en biociden. Ten aanzien van stikstof zij nog opgemerkt dat de meeste gebieden profijt zullen hebben van de algemene aanpak die moet leiden tot een vermindering van de stikstofbelasting, neergelegd in het programma stikstof, dat in de toekomst zijn grondslag zal vinden in de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 1.11 van het wetsvoorstel, eenmaal wet.

  • Bescherming kan ook worden geboden door inzet in de beschermde natuurmonumenten en aangrenzende gebieden van de verschillende instrumenten van het gebiedsgerichte beleid. Te denken valt aan de verwerving en inrichting van gronden, subsidieverlening voor natuurbeheer, voor bedrijfsaanpassingen of voor bedrijfsverplaatsing, en aan de inzet van de natuurfunctie ondersteunende landinrichting.

Tegen deze achtergrond acht het kabinet continuering van een specifiek eigenstandig beschermingsregime voor natuurmonumenten zoals nu is opgenomen in de Natuurbeschermingswet 1998 in dit wetsvoorstel niet nodig. Door het laten vervallen van de specifieke beschermingsregime wordt bijgedragen aan het kabinetsstreven om het aantal verschillende beschermingsregimes voor groene gebiedscategorieën op rijksniveau terug te brengen en wordt recht gedaan aan de eigenstandige afwegingen die provincies en gemeenten ten aanzien van de bescherming van dergelijke gebieden hebben te maken. Het niet-continueren van het specifieke beschermingsregime voor beschermde natuurmonumenten wordt gesteund door de koepelorganisaties voor ondernemingen en voor de recreatie.215 Een en ander is ook in overeenstemming met het genoemde Europese landschapsverdrag, dat nadrukkelijk de partijen de vrijheid laat om te bepalen welke gebieden met landschappelijke waarden met welke instrumenten worden beschermd en welke bestuurslaag daarvoor primair verantwoordelijk is. Het is overigens niet zo dat het Rijk zijn handen geheel van het landschapsbeleid aftrekt; in de navolgende paragraaf word nader ingegaan op de resterende rijksbemoeienis.

6.6.2. Beschermde landschapsgezichten

In hoofdstuk IV van de Natuurbeschermingswet 1998 is thans een regeling opgenomen voor de bescherming van landschapsgezichten. Gedeputeerde staten kunnen een landschapsgezicht aanwijzen als beschermd landschapsgezicht. Het besluit daartoe bevat een beschrijving van de uiterlijk waarneembare kenmerken van het landschapsgezicht en een aanduiding van handelingen die deze kenmerken kunnen aantasten. Het rechtsgevolg van het aanwijzingsbesluit is dat de gemeenten waarin het beschermde landschapsgezicht is gelegen, ter bescherming daarvan een bestemmingsplan moeten vaststellen. Tot op heden is door de provincies aan deze mogelijkheid geen invulling gegeven.

Het toenmalige kabinet heeft in het kabinetsstandpunt naar aanleiding van de evaluatie van de natuurwetgeving aangegeven dat het instrument van het beschermde landschapsgezicht ongewijzigd blijft en dat het aan de provincies is om met behulp van onder meer dit instrument aan de bescherming van belangrijke landschapsgezichten invulling te geven.216 Door het huidige kabinet is opnieuw naar de voorziening gekeken. Het kabinet onderschrijft de conclusie dat bescherming van landschapsgezichten een verantwoordelijkheid is van de provincies. Tegelijk stelt het vast dat het instrument zoals dat thans is opgenomen in de Natuurbeschermingswet 1998 geen meerwaarde heeft naast het reguliere ruimtelijke ordeningsinstrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening. Dat biedt met artikel 4.1 dezelfde mogelijkheden voor de provincies om de bescherming van belangrijke landschapsgezichten te verzekeren: bij provinciale verordening kunnen op dit punt regels worden gesteld waaraan de bestemmingsplannen moeten voldoen. In het licht van het streven naar vereenvoudiging van het omgevingsrecht ligt het niet in de rede in de natuurwetgeving een specifiek provinciaal planologisch instrument te handhaven, terwijl de provincies met het generieke instrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening precies dezelfde bescherming kunnen bereiken; het bestaande beschermingsregime is derhalve niet meer opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel. Ook hier is het Europese landschapsverdrag niet in het geding.

Dat de huidige Natuurbeschermingswet 1998 en het onderhavige wetsvoorstel geen specifieke instrumenten voor het Rijk bevatten op het vlak de bescherming van landschappelijke waarden, buiten de in paragraaf 5.1 van deze memorie van toelichting behandelde rijksnatuurvisie, betekent overigens niet dat het Rijk hier geen enkele bemoeienis mee heeft. Voor landschappen die zijn erkend op grond van de Werelderfgoed Conventie en door UNESCO zijn geplaatst op de werelderfgoedlijst – thans de Beemster en de Stelling van Amsterdam – of die genomineerd zijn om op de werelderfgoedlijst te worden geplaatst – de Nieuwe Hollandse Waterlinie en het Nederlandse deel van de Romeinse Limes – worden in een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 4.3 van de Wet ruimtelijke ordening door het Rijk regels gesteld ter verzekering van een adequate planologische bescherming (ontwerp-Besluit algemene regels ruimtelijke ordening). Dat geldt ook voor de als natuurlijk werelderfgoed door UNESCO erkende Waddenzee, die behoudens belangrijke natuurwaarden ook bijzondere landschappelijke betekenis heeft.

De genoemde landschappen met een door UNESCO verleende status behoren tot de twintig in de rijksstructuurvisie infrastructuur en ruimte genoemde nationale landschappen, die tezamen de diversiteit en ontstaansgeschiedenis van het Nederlandse cultuurlandschap weerspiegelen. Een deel van deze landschappen alsook van de landschappen zonder UNESCO-status valt binnen de ecologische hoofdstructuur, waarvoor planologische bescherming is voorzien van in ieder geval de wezenlijke natuurwaarden, welke bescherming door de provincies ook kan worden uitgebreid tot landschappelijke waarden. Ook de in de Wet milieubeheer voorziene toets op de effecten van activiteiten voor de leefomgeving in het kader van de verlening van de omgevingsvergunning is in dit verband relevant. Een deel van de landschappen valt samen met Natura 2000-gebieden, in welk kader voor het landschap van betekenis zijnde habitattypen tevens worden beschermd door het specifieke Natura 2000-regime van dit wetsvoorstel. Daarnaast worden landschapselementen in de vorm van houtopstanden beschermd door de regels van hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel (zie hoofdstuk 8 van deze memorie van toelichting). Op deze plaats zij voorts gememoreerd dat het onderhoud van landschapselementen door agrariërs in het kader van agrarisch natuurbeheer als onderdeel van het gemeenschappelijk landbouwbeleid wordt gestimuleerd. In het toekomstige gemeenschappelijke landbouwbeleid zal dat niet anders zijn. Daarbij komt ook betekenis toe aan de rijksmiddelen die voor het beheer van landschappen met belangrijke natuurwaarden zijn vrijgemaakt in het in paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting aangehaalde begrotingsakkoord 2013. Tot slot zij erop gewezen dat de provincies met provinciaal beleid tot op heden de bescherming van de nationale landschappen op goede wijze hebben geborgd en dat het kabinet er alle vertrouwen in heeft dat zij dat ook in de toekomst zullen doen. Het schrappen van de instrumenten gekoppeld aan de aanwijzing van beschermde landschapsleefomgeving uit de huidige Natuurbeschermingswet 1998 zal daar in ieder geval niets in veranderen, nu deze instrumenten nooit zijn gebruikt en de Wet ruimtelijke ordening dezelfde instrumenten biedt.

6.7. Bijzondere beschermingsgebieden

Het voorgestelde artikel 2.11 voorziet in de bevoegdheid van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie om, in aanvulling op de bescherming van Natura 2000-gebieden, extra gebieden te beschermen door het treffen van passende maatregelen. Dit kan in de volgende vier situaties nodig zijn:

  • 1. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt dat lidstaten gebieden die door hen zijn aangemeld voor plaatsing op de lijst van gebieden van communautair belang (artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn), alvast moeten beschermen in afwachting van plaatsing van die gebieden op deze lijst. Dit om te voorkomen dat het bereiken van de doelen van de richtlijnen in de periode tot de vaststelling van de lijst van gebieden van communautair belang wordt gefrustreerd.217 Het voorgestelde artikel 2.11, eerste lid, onderdeel a, voorziet in de bevoegdheid van de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, om deze gebieden te beschermen met toepassing van specifieke wettelijke instrumenten in afwachting van definitieve Europese besluitvorming. Daarbij zal de minister uiteraard steeds moeten bezien in hoeverre inzet van de betrokken specifieke instrumenten daadwerkelijk noodzakelijk is, in het licht van de aard, het gebruik en het beheer van het gebied en de bescherming die door andere maatregelen al wordt geboden of kan worden geboden.

  • 2. In artikel 5 van de Habitatrichtlijn is voorzien in de procedure voor geschillen tussen de Europese Commissie en een lidstaat over de aanmelding van gebieden door de lidstaat. Ingevolge artikel 5, vierde lid, is gedurende die procedure artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing op het betrokken gebied. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de toepasselijkheid van dit beschermingsregime gedurende de procedure van het geschil in nationaal recht moet worden omgezet.218

    Het voorgestelde artikel 2.11, eerste lid, onderdeel a, voorziet hierin. Ook hier geldt dat de daadwerkelijke inzet van de in die bepaling opgenomen bevoegdheid af zal hangen van de vraag of dat in het licht van de te bieden bescherming en de inzet van eventuele andere beschermingsmaatregelen noodzakelijk is.

  • 3. Zoals in paragraaf 6.5.3 onder het kopje «Dwingende redenen van groot openbaar belang» is aangegeven, kan het voorkomen dat bij de realisatie van projecten met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied compenserende maatregelen moeten worden getroffen die alleen mogelijk zijn in een gebied dat op dat moment geen deel uitmaakt van het Natura 2000-netwerk. Dat gebied zal dan alsnog onderdeel moeten gaan uitmaken van dat netwerk, hetzij door aanwijzing van dat gebied als nieuw gebied, hetzij door opname van dat gebied in een bestaand Natura 2000-gebied. Het voorgestelde artikel 2.8, achtste lid, voorziet in de opdracht daartoe aan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. In afwachting van het moment waarop het aanwijzingsbesluit daartoe onherroepelijk is geworden, is het wenselijk het gebied al de nodige bescherming te bieden. Het voorgestelde artikel 2.11, eerste lid, onderdeel c, biedt daarvoor specifieke instrumenten.

  • 4. Zoals in paragraaf 2.2 uiteen is gezet, zijn er in aanvulling op het instrumentarium van dit wetsvoorstel aanvullende beschermingsmaatregelen nodig voor het bereiken van de resultaatsverplichtingen die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn. Het kabinet is van mening dat het scala aan maatregelen, aanvullend op de voorgestelde wettelijke regimes, een adequate bescherming van natuurwaarden biedt. Dat neemt niet weg dat het kabinet het op voorhand niet uit te sluiten acht dat na verloop van tijd, bijvoorbeeld naar aanleiding van de in het bestuursakkoord natuur in 2016 ten aanzien van de ecologische hoofdstructuur uit te voeren evaluatie of de evaluatie van de eerste generatie beheerplannen, aanvullende bescherming van andere gebieden met gebruikmaking van de specifieke instrumenten als voorzien in dit wetsvoorstel, eenmaal wet, noodzakelijk kan blijken te zijn om de Europese resultaatsverplichtingen te realiseren. Het voorgestelde artikel 2.11, eerste lid, onderdeel d, voorziet hierin.

Op het besluit tot aanwijzing van deze gebieden is de procedure voor het nemen van besluiten tot aanwijzing van Natura 2000-gebieden van overeenkomstige toepassing (voorgesteld artikel 2.11, tweede lid).

Wanneer een gebied op één van de voornoemde gronden is aangewezen als bijzonder beschermingsgebied, is de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie bevoegd om verschillende passende maatregelen, waarin dit wetsvoorstel voorziet ter bescherming van Natura 2000-gebieden, toe te passen (voorgesteld artikel 2.11, derde lid). Daarbij kan het gaan om het treffen van maatregelen op basis van de voorgestelde aanschrijvingsbevoegdheid (voorgesteld artikel 2.4), om toegangsbeperkingen of -verboden (voorgesteld artikel 2.5) of om het treffen van feitelijke behoud- of herstelmaatregelen (voorgesteld artikel 2.6).

Wanneer dit uit een oogpunt van een efficiënte uitvoering van het wetsvoorstel, eenmaal wet, wenselijk is, kan de uitoefening van deze bevoegdheden en taken worden overgedragen aan provincies, gegeven hun algemene verantwoordelijkheid voor de uitvoering van natuurbeleid en de realisatie van gebiedsgericht beleid (zie paragraaf 5.2 van deze toelichting). Zolang dit niet het geval is, stemt de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie de te treffen maatregelen af met de provincies waarin het betrokken gebied is gelegen.

Waar het gaat om gebieden die vooruitlopend op hun aanwijzing als Natura 2000-gebied zijn aangewezen als bijzonder beschermingsgebied (voorgesteld eerste lid, onderdeel a, b of c), geldt uiteraard dat zodra zij daadwerkelijk een Natura 2000-gebied zijn geworden, de hoofdregel dat provincies het bevoegd gezag zijn (zie voorgestelde artikelen 2.4, 2.5 en 2.6).

6.8. Rechtsbescherming

Ingevolge artikel 39 van de Natuurbeschermingswet 1998 staat tegen op grond van die wet genomen besluiten beroep in eerste en enige aanleg bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open. In het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel zoals dat voor advies aan verschillende organisaties is voorgelegd, was deze lijn ten aanzien van alle besluiten als voorzien in het wetsvoorstel doorgevoerd, ook ten aanzien van besluiten die betrekking hebben op de soortenbescherming. Thans is tegen op grond van de Flora- en faunawet genomen besluiten in het kader van de soortenbescherming overeenkomstig de Algemene wetbestuursrecht beroep in twee instanties mogelijk, te weten beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Raad van State.

De Raad voor de Rechtspraak en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State reageren in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel kritisch op de voorgestelde regeling van de rechtsbescherming. De Raad voor de Rechtspraak wijst op het algemene uitgangspunt in het bestuursrecht dat beroep in twee instanties plaatsvindt. Voor afwijking van deze hoofdregel is slechts ruimte indien daartoe zwaarwegende redenen bestaan. De Raad voor de Rechtspraak en de Afdeling bestuursrechtspraak hebben ook beide gewezen op de verwevenheid van dit wetsvoorstel met het omgevingsrecht.

Het kabinet heeft in deze adviezen aanleiding gezien om in het onderhavige wetsvoorstel uit te gaan van rechtsbescherming in twee instanties. Veel besluiten als voorzien in dit wetsvoorstel – alle besluiten op aanvragen van vergunningen en ontheffingen ten aanzien van locatiegebonden activiteiten en handhavingsverzoeken ter zake – worden namelijk geïntegreerd in de besluiten met betrekking tot de omgevingsvergunning. Tegen deze laatste besluiten staat rechtsbescherming in twee instanties open. De rechtbanken hebben op het vlak van de omgevingsvergunning inmiddels expertise opgebouwd, ook ten aanzien van de vereisten die ten aanzien van gebiedsbescherming voortvloeien uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn; ten aanzien van de soortenbescherming hadden zij deze expertise al. Het kabinet acht het – in lijn met de adviezen – bij nadere overweging niet wenselijk dat tegen besluiten met betrekking tot locatiegebonden activiteiten die zijn geïntegreerd met besluiten inzake de omgevingsvergunningen een andere rechtsgang openstaat dan tegen vergelijkbare afzonderlijke besluiten voor niet-locatiegebonden activiteiten. De rechtsbeschermingsregeling zou daarmee weinig inzichtelijk worden voor burgers, ondernemers, maatschappelijke belangenorganisaties en overheden. Daarbij neemt het kabinet in aanmerking dat tegen sommige besluiten als voorzien in dit wetsvoorstel sowieso beroep in twee instanties moet worden opengesteld, namelijk tegen besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Dat vloeit voort uit artikel 14, vijfde lid, van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Het ligt in de rede omwille van de duidelijkheid ten aanzien van alle besluiten als voorzien in het wetsvoorstel in één-en-dezelfde rechtsbeschermingsregeling te voorzien.

HOOFDSTUK 7. BESCHERMING VAN DIER- EN PLANTENSOORTEN

7.1. Inleiding

Hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel voorziet in voorschriften ter bescherming van in het wild levende diersoorten en plantensoorten.

Het hoofdstuk omvat:

  • 1. drie algemene beschermingsregimes:

    • a. regels ter bescherming van vogels, ter implementatie van de artikelen 5 tot en met 9 van de Vogelrichtlijn;

    • b. regels ter bescherming van dieren en planten, ter implementatie van de artikelen 12 tot en met 16 van de Habitatrichtlijn, alsmede van de verdragen van Bern en van Bonn;

    • c. regels ter bescherming van niet onder b vallende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen, kevers en vaatplanten van bedreigde en ernstig bedreigde soorten;

  • 2. regels over de bestrijding van schade of overlast veroorzakende in het wild levende dieren van beschermde soorten en regels over populatiebeheer;

  • 3. regels over de jacht;

  • 4. regels over de toegestane middelen voor schadebestrijding, populatiebeheer en de uitoefening van de jacht;

  • 5. regels over de bestrijding van invasieve exoten;

  • 6. overige bepalingen ter bescherming van dieren;

  • 7. de regels over de handel in planten en dieren van bedreigde soorten ter uitvoering van de CITES-verordeningen.

Deze regimes worden in de volgende paragrafen behandeld, waarbij bij elk van de onderscheiden onderwerpen achtereenvolgens wordt ingegaan op de Europese en internationale kaders, op de huidige wettelijke regeling in de Flora- en faunawet en op de voorgestelde regeling in dit wetsvoorstel. Bij de behandeling van de Europese regelgeving en de huidige nationale wetgeving is aandacht besteed aan de relevante jurisprudentie van respectievelijk het Europese Hof van Justitie en de nationale rechter.

7.2. Algemene beschermingsregimes voor dieren en planten

7.2.1. Europese en internationale kaders

7.2.1.1. Inleiding

De relevante internationale kaders ten aanzien van de soortenbescherming zijn vervat in de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn, het Verdrag van Bern, het Verdrag van Bonn, het Biodiversiteitsverdrag en de Benelux-overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming. In het navolgende wordt nader ingegaan op de inhoud en reikwijdte van deze kaders.

7.2.1.2. Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn

Vogelrichtlijn

Behalve in de bescherming van leefgebieden van bedreigde vogelsoorten en van trekvogels in speciale beschermingszones (Natura 2000-gebieden), waarop is ingegaan in hoofdstuk 6 van deze memorie van toelichting, voorziet de Vogelrichtlijn ook in een algemeen beschermingsregime voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten dat is neergelegd in de artikelen 5 tot en met 9 van de richtlijn. Dit regime geldt ook buiten de Natura 2000-gebieden.

Artikel 5 van de Vogelrichtlijn verplicht lidstaten ertoe de nodige maatregelen te nemen om een algemene regeling voor de bescherming van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten in te voeren. Deze bescherming omvat met name de volgende verboden: een verbod om vogels opzettelijk te doden of te vangen (onderdeel a), een verbod om vogels opzettelijk te storen, met name in de broedperiode (onderdeel d) en een verbod om – behoudens bepaalde uitzonderingen – vogels te houden (onderdeel e). Het verbod op het storen van vogels ziet alleen op verstoringen die van wezenlijke negatieve invloed zijn op de staat van instandhouding van een vogelsoort in het licht van de doelstellingen als neergelegd in artikel 1 van de Vogelrichtlijn: het duurzaam instandhouden van de populaties van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten. Ook ter bescherming van de nesten en eieren van vogels voorziet artikel 5 in de instelling van verboden: een verbod om nesten en eieren opzettelijk te vernielen of te beschadigen en om nesten weg te nemen (onderdeel b) en een verbod om in de natuur eieren te rapen of om deze, zelfs als zij leeg zijn, in bezit te hebben (onderdeel c).

Artikel 6, eerste lid, van de Vogelrichtlijn verplicht de lidstaten tot het verbieden van diverse activiteiten in het kader van de handel in vogels. Ook dode vogels vallen onder de reikwijdte van dit verbod, evenals gemakkelijk herkenbare delen van vogels en producten van vogels. Voor in bijlage III, onderdeel A, van de richtlijn genoemde vogelsoorten geldt een uitzondering op dit verbod, onder de voorwaarde dat de vogels van de betrokken soorten op legale wijze zijn gevangen of gedood (artikel 6, tweede lid). Voor in onderdeel B van die bijlage genoemde vogelsoorten geldt dat het aan lidstaten is om te bepalen of vogels van die soorten die op legale wijze zijn verkregen, mogen worden verhandeld (artikel 6, derde lid). Als lidstaten de handel in vogels van die soorten willen toestaan, moeten zij eerst met de Europese Commissie in overleg treden. Dit overleg heeft – kort gezegd – tot doel om na te gaan of de staat van instandhouding van de desbetreffende soort door het toestaan van handel in gevaar kan komen.

Artikel 8 van de Vogelrichtlijn verplicht de lidstaten ook tot het verbieden van het gebruik van middelen waarmee een grootschalige of niet-selectieve vangst kan worden bereikt, waardoor een vogelsoort plaatselijk kan verdwijnen. Het gaat dan in het bijzonder om gebruikmaking van de middelen genoemd in bijlage IV bij de richtlijn, te weten: strikken, lijm, haken, blindgemaakte of verminkte levende vogels, bandopnemers, elektrocutieapparatuur, kunstmatige lichtbronnen, spiegels, explosieven, (mist)netten, vallen en vergiftigd lokaas, alsook vliegtuigen, motorvoertuigen en snelle vaartuigen.

Het in het voorgaande beschreven algemene beschermingsregime van de Vogelrichtlijn gaat uit van het «nee, tenzij-principe»: de genoemde schadelijke handelingen zijn verboden, tenzij door het bevoegd gezag van de betrokken lidstaat een afwijking van het verbod wordt toegestaan op één of meer van de in artikel 9, eerste lid, van de richtlijn limitatief opgesomde gronden: de volksgezondheid, de openbare veiligheid, de veiligheid van het luchtverkeer, de voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren, en de bescherming van de flora en fauna (onderdeel a). Ook kunnen op grond van dat artikellid afwijkingen worden toegestaan met het oog op onderzoek, onderwijs, het uitzetten en herinvoeren van soorten en de daarmee samenhangende teelt (onderdeel b), en met het oog op het vangen, houden en gebruik van vogels in kleine hoeveelheden onder strikt gecontroleerde omstandigheden (onderdeel c).

Algemene voorwaarde voor het kunnen toestaan van een afwijking van een verbod is dat er geen andere bevredigende oplossing voorhanden is (artikel 9, eerste lid, aanhef) en dat het toestaan van de afwijking niet leidt tot een verslechtering van de staat van instandhouding van de betrokken vogelsoort in Nederland (artikel 13 van de richtlijn).

Wanneer een schadelijke handeling in afwijking van een van de genoemde verboden wordt toegestaan, moet daarbij worden bepaald op welke soort de afwijking betrekking heeft, welke middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden zijn toegestaan, welke voorwaarden gelden ter beperking van de risico’s en met betrekking tot het tijdstip en de plaats van handeling, wie de bevoegde autoriteit is en welke controles worden uitgevoerd (artikel 9, tweede lid, van de richtlijn).

De lidstaten moeten de Europese Commissie jaarlijks rapporteren over de toegestane afwijkingen (artikel 9, derde lid, van de richtlijn).

Habitatrichtlijn

De Habitatrichtlijn voorziet buiten de speciale bescherming van habitats en soorten in Natura 2000-gebieden ook in een algemeen toepasselijk strikt beschermingsregime voor in hun voortbestaan bedreigde dier- en plantensoorten van communautair belang. Lidstaten zijn ingevolge de artikelen 12 en 13 van de richtlijn gehouden om de nodige maatregelen te treffen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming voor deze soorten in hun verspreidingsgebied, waarbij een aantal strikte verboden moeten worden ingesteld. Het gaat hier om diersoorten en plantensoorten die zijn opgesomd in bijlage IV bij de richtlijn. Voor de soorten, genoemd in bijlage V bij de richtlijn, moeten de lidstaten op grond van artikel 14 van de richtlijn maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat het aan de natuur onttrekken en de exploitatie verenigbaar zijn met een goede staat van instandhouding van deze soorten.

Het in artikel 12 van de Habitatrichtlijn voorziene strikte beschermingsregime voor dieren van soorten van communautair belang komt goeddeels overeen met het beschermingsregime voor vogelsoorten. Het opzettelijk vangen of doden van dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel A, bij de richtlijn, moet door de lidstaten worden verboden (artikel 12, eerste lid, onderdeel a). Dat geldt ook voor het opzettelijk verstoren van dieren, vooral tijdens de voortplantingsperiode, de periode dat ze jongen grootbrengen, de winterslaap en de trek (artikel 12, eerste lid, onderdeel b). Voorts moet het opzettelijk vernielen of rapen van eieren, alsook het beschadigen of het vernielen van voortplantings- en rustplaatsen worden verboden (artikel 12, eerste lid, onderdelen c en d), evenals – kort gezegd – het verhandelen van dieren van soorten van communautair belang (artikel 12, tweede lid).

Artikel 13 van de Habitatrichtlijn voorziet voor planten van soorten van communautair belang in een gelijksoortig strikt beschermingsregime. Het gaat om de planten van soorten, genoemd in onderdeel B van bijlage IV bij de richtlijn. De lidstaten moeten voorzien in een verbod om exemplaren van deze soorten opzettelijk te plukken en verzamelen, af te snijden, ontwortelen of vernielen (artikel 13, eerste lid, onderdeel a). Ook moet – kort gezegd – het verhandelen van planten van deze soorten worden verboden (artikel 13, eerste lid, onderdeel b).

Voor de soorten op bijlage V bij de Habitatrichtlijn moeten de lidstaten maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat het aan de natuur onttrekken en de exploitatie verenigbaar zijn met een goede staat van instandhouding van deze soorten (artikel 14, eerste lid, van de richtlijn). Artikel 14, tweede lid, van de richtlijn bepaalt dat deze maatregelen onder meer kunnen inhouden: een toegangsbeperking tot gebieden, een verbod op het onttrekken van dieren en planten aan de natuur en het exploiteren van populaties, het instellen van een onttrekkingsvergunning en het opleggen van beperkingen aan de handel.

Op grond van artikel 15 van de Habitatrichtlijn moeten de lidstaten het gebruik van niet-selectieve middelen voor het aan de natuur onttrekken, vangen of doden van dieren van soorten van communautair belang verbieden, als deze middelen de plaatselijke verdwijning of ernstige verstoring van de rust van populaties van deze soorten tot gevolg kunnen hebben. Het gaat om een soortgelijke bepaling als artikel 8 van de Vogelrichtlijn voor vogels bevat.

In het eerste lid van artikel 16 van de Habitatrichtlijn zijn de afwijkingsmogelijkheden van de verboden geregeld. De mogelijkheden en voorwaarden komen voor een groot deel overeen met die van artikel 9 van de Vogelrichtlijn. De Habitatrichtlijn kent echter meer uitzonderingsgronden. Zo kan niet alleen van de verboden worden afgeweken wegens het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid, maar ook vanwege andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten (onderdeel c). Ook mag worden afgeweken van de verboden om ernstige schade te voorkomen aan andere vormen van eigendom dan gewassen, vee, bossen, visgronden en wateren (onderdeel b).

Lidstaten mogen op grond van de aanhef van artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn afwijkingen van de verboden alleen toestaan als er geen andere bevredigende oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven om de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Volgens artikel 1, onderdeel i, van de Habitatrichtlijn is sprake van een gunstige staat van instandhouding als aan drie criteria wordt voldaan:

  • uit populatiedynamische gegevens moet blijken dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven;

  • het natuurlijk verspreidingsgebied van die soort mag niet kleiner worden of binnen afzienbare tijd kleiner te lijken worden, en

  • er bestaat een voldoende grote habitat, die waarschijnlijk zal blijven bestaan, om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden.

De lidstaten dienen ingevolge het tweede lid van artikel 16 van de Habitatrichtlijn elke twee jaar aan de Europese Commissie verslag uit te brengen over de toegestane afwijkingen van de verboden.

Uitleg Europese Hof van Justitie en Europese Commissie

Reikwijdte richtlijnen

Het Europese Hof van Justitie heeft diverse arresten gewezen die betrekking hebben op de reikwijdte van het algemene soortenbeschermingsregime van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn.

Zo oordeelde het Hof, in een zaak over het verhandelen van vogels, dat lidstaten ook vogels dienen te beschermen wanneer het grondgebied van de betrokken lidstaat niet als natuurlijk leefgebied voor die vogelsoort fungeert.219 In datzelfde arrest oordeelde het Hof dat de Vogelrichtlijn daarentegen niet van toepassing is op vogels die in gevangenschap zijn geboren en op gefokte vogels.

Het beschermingsregime van de artikelen 12 tot en met 16 van de Habitatrichtlijn is voor Nederland alleen relevant voor zover het gaat om dieren en planten waarvoor delen van Nederland zijn aan te merken als natuurlijk verspreidingsgebied. Een uitzondering geldt, zoals hiervoor is aangegeven, voor het verbod op het verhandelen; dat heeft betrekking op alle soorten, vermeld in bijlage IV bij de richtlijn. Het natuurlijk verspreidingsgebied is het gebied waarin de betrokken soort van nature voorkomt. Het natuurlijke verspreidingsgebied kan in de loop der tijd aan verandering onderhevig zijn, zoals de Europese Commissie in haar richtsnoer over de toepassing van dit Europese beschermingsregime opmerkt.220 Ook als een dier op eigen kracht een nieuw gebied of territorium bezet of als het is geherintroduceerd binnen het verspreidingsgebied waar dieren van de betrokken soort voorheen voorkwamen, moet dat gebied of territorium worden beschouwd als onderdeel van het natuurlijk verspreidingsgebied, aldus de Commissie. Wanneer een dier als dwaalgast een gebied op eigen kracht bereikt en daar weer vertrekt, behoort dat gebied evenzeer tot het natuurlijk verspreidingsgebied van de desbetreffende soort. Het beschermingsregime geldt, zo stelt de Commissie in het aangehaalde richtsnoer, niet voor dieren die door uitzetting of uitzaaiing, anders dan een bedoelde herintroductie, voorkomen in gebieden waar dieren van de betrokken soort eerder niet van nature zijn voorgekomen. Afhankelijk van de betrokken soort, kan het natuurlijke verspreidingsgebied ook in stedelijk gebied liggen. Een voorbeeld is de muurhagedis, die in Maastricht voorkomt.

Opzetvereiste verboden

Ten aanzien van het opzetvereiste dat is opgenomen in een groot aantal van de verboden waarin de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn voorzien, heeft het Europese Hof van Justitie bepaald dat hieraan ook is voldaan als er sprake is van voorwaardelijke opzet.221 Daarvan is sprake als iemand een handeling verricht en daarbij bewust de aanmerkelijke kans aanvaardt dat zijn gedragingen schadelijke gevolgen hebben voor een dier of een plant, zoals de vangst of de dood van een dier, het verstoren van een dier, en het afsnijden, ontwortelen of vernielen van een plant.

Het Hof heeft tevens bevestigd dat handelingen die worden verricht in het kader van normaal gebruik van de bodem voor landbouw-, bosbouw- en visserijdoeleinden vallen onder de reikwijdte van het opzetvereiste in de verbodsbepalingen van artikel 5 van de Vogelrichtlijn.222Zulke handelingen moeten, indien zij worden verricht in strijd met de verbodsbepalingen van artikel 5 van de Vogelrichtlijn, voldoen aan de vereisten van artikel 9 van de richtlijn.

Verboden inhoudelijk

Het Europese Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de in artikel 5, onderdelen b en c, voorziene verboden ten aanzien van het opzettelijk vernielen of beschadigen van nesten of eieren van vogels en het wegnemen van nesten of rapen van eieren zonder beperking in de tijd dienen te gelden. Een onafgebroken bescherming van het leefgebied van de vogels is volgens het Hof noodzakelijk, aangezien vele soorten de in vorige jaren gebouwde nesten jaarlijks opnieuw benutten.223

De Commissie gaat in haar richtsnoer in op het verbod op verstoringen zoals opgenomen in artikel 12, eerste lid, onder b, van de Habitatrichtlijn.224 Verstoringen moeten per soort worden beoordeeld in het licht van de intensiteit, duur en frequentie van herhaling van de verstoring. De Commissie geeft tevens aan dat de verstoring moet worden beoordeeld in het licht van het effect op de staat van instandhouding van de soort. Sporadische verstoringen zonder waarschijnlijke negatieve invloed vallen daarmee niet onder de reikwijdte van deze bepaling.

Het Hof van Justitie heeft bevestigd dat artikel 12, eerste lid, onder d, van de Habitatrichtlijn ook ziet op onopzettelijke beschadiging of vernietiging van voortplantings- of rustplaatsen.225 De Commissie interpreteert deze bepaling in haar richtsnoer zodanig dat het verbod ziet op de ecologische functionaliteit van de voortplantings- en rustplaatsen.226 De Commissie gaat ook in op mitigerende maatregelen: maatregelen die verzekeren dat de ecologische functionaliteit van voortplantings- of rustplaats gewaarborgd blijft. Het nemen van dergelijke mitigerende maatregelen kan er volgens de Commissie voor zorgen dat de verbodsbepaling niet wordt overtreden en de handeling dus doorgang kan vinden zonder een beroep te doen op de afwijkingsmogelijkheid van artikel 16 van de Habitatrichtlijn.227De Commissie maakt bovendien een onderscheid tussen mitigerende en compenserende maatregelen. Laatstgenoemde maatregelen zijn aan de orde indien lidstaten op grond van artikel 16 van de Habitatrichtlijn een uitzondering toestaan van het verbod op beschadiging en vernietiging van voortplantings- of rustplaatsen. Compenserende maatregelen zijn maatregelen die de aangerichte schade compenseren of ongedaan maken. Artikel 16 noemt deze maatregelen niet en er bestaat dan ook als zodanig geen verplichting tot het nemen ervan, maar zij kunnen wel bijdragen aan de noodzakelijke onderbouwing van een door een lidstaat toegestane afwijking, van de verboden in het licht van de vereisten dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat en dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.228

Afwijkingen beschermingsregimes

Lidstaten zijn op grond van artikel 9 van de Vogelrichtlijn en artikel 16 van de Habitatrichtlijn bevoegd om afwijkingen toe te staan op de strikte beschermingsregimes. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt dat de afwijkingsmogelijkheden in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn strikt moeten worden geïnterpreteerd. De in de artikelen 2 van beide richtlijnen genoemde sociaal-economische vereisten bieden geen zelfstandige afwijkingsgrond buiten de limitatieve opsomming van afwijkingsgronden in artikel 9 van de Vogelrichtlijn, onderscheidenlijk artikel 16 van de Habitatrichtlijn. Afwijkingen op grond van de artikelen 9 Vogelrichtlijn en 16 van de Habitatrichtlijn moeten worden beperkt tot het strikt noodzakelijke en de artikelen moeten een concrete en gerichte toepassing vinden teneinde tegemoet te komen aan nauwkeurige eisen en specifieke situaties.229 Daarbij moet de nationale wetgeving – waar bevoegdheden aan decentrale overheden worden overgelaten – de nodige waarborgen bieden: een nationale regeling die decentrale overheden machtigt om het gebruik van vangmiddelen en installaties voor vogels toe te staan, evenwel zonder de toegestane middelen, methoden of installaties voor het vangen of doden te vermelden, is in strijd met artikel 9, tweede lid, van de Vogelrichtlijn.230

De lidstaten moeten waarborgen dat elke ingreep die de beschermde vogelsoorten raakt, slechts wordt toegestaan op basis van besluiten die steunen op een nauwkeurige en treffende motivering, die verwijst naar de in artikel 9, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn opgesomde redenen, voorwaarden en vereisten.231

Artikel 9 van de Vogelrichtlijn en artikel 16 van de Habitatrichtlijn stellen beide als voorwaarde dat er geen andere bevredigende oplossing mogelijk is, willen de lidstaten een afwijking van de verbodsbepalingen kunnen toestaan. Het Hof van Justitie heeft bevestigd dat het feit dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat, nog niet betekent dat een uitzondering zonder meer is toegestaan. De gekozen oplossing moet geschikt zijn en strikt evenredig aan de door de richtlijn nagestreefde doelstelling van instandhouding van de soorten.232

De Europese Commissie geeft in haar richtsnoer een toelichting op het begrip «geen andere bevredigende oplossing».233 Dit begrip veronderstelt dat er een probleem is dat moet worden opgelost. De oplossing die wordt gekozen moet de beste bescherming van de betreffende soorten verzekeren. Om de strikte bescherming van soorten te verzekeren, moeten de alternatieven worden beoordeeld in relatie tot de verbodsbepalingen. Dit moet worden onderbouwd met objectief verifieerbare factoren, zoals wetenschappelijke en technische feiten. Een bevredigend alternatief lost het probleem op, terwijl de verbodsbepalingen van de richtlijn zoveel mogelijk worden gerespecteerd.

Gronden voor afwijking

De afwijkingsgrond «ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij en wateren» in artikel 9 van de Vogelrichtlijn strekt er niet toe dreigende schade van geringe omvang te voorkomen. Dat voor deze afwijking van de algemene beschermingsregeling schade van een zekere omvang vereist is, beantwoordt immers aan de omvang van de bescherming die de richtlijn wil bieden.234 Wat tot het normale bedrijfsrisico behoort valt niet onder de schade die tot een afwijking kan leiden.

De afwijkingsgrond «bescherming van flora en fauna» in artikel 9 van de Vogelrichtlijn heeft volgens het richtsnoer van de Europese Commissie, in het licht van de doelstelling van de richtlijnen, met name tot doel kwetsbare, zeldzame, bedreigde of inheemse soorten en natuurlijke habitats te beschermen, hoewel andere soorten en habitats niet volledig kunnen worden uitgesloten.235

De Habitatrichtlijn kent, in tegenstelling tot de Vogelrichtlijn, de mogelijkheid een uitzondering te maken wegens «andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en voor het milieu wezenlijk gunstige effecten» (artikel 16, eerste lid, onderdeel c). Voor de interpretatie van deze bepaling is het richtsnoer van de Commissie relevant, waarvan hier de hoofdlijnen worden aangestipt.236 In de eerste plaats kunnen alleen publieke belangen worden afgewogen tegen de instandhoudingsdoelstellingen van de verbodsbepalingen. Projecten die alleen het belang van een bedrijf of van individuen dienen, zijn niet als «groot openbaar belang» aan te merken. In de tweede plaats moet het openbare belang van groter gewicht zijn dan de belangen die door de Habitatrichtlijn worden beschermd. Er moet een zorgvuldige afweging van het belang van soortenbescherming tegen het openbare belang plaatsvinden. Publieke belangen die alleen voordelen voor de korte termijn opleveren zullen niet voldoende kunnen opwegen tegen het langetermijnbelang van soortenbescherming.

Lidstaten mogen ook uitzonderingen toestaan om «onder strikt gecontroleerde omstandigheden op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt aantal dieren of planten van beschermde soorten te vangen onderscheidenlijk te plukken of onder zich te hebben» (artikel 9, eerste lid, onderdeel c, van de Vogelrichtlijn en artikel 16, eerste lid, onderdeel e, van de Habitatrichtlijn). Uit vaste jurisprudentie van het Hof blijkt dat het criterium «kleine hoeveelheden» moet worden gerelateerd aan het populatieniveau van een soort en zijn staat van instandhouding.237 De Europese Commissie heeft in een nadere toelichting op dit criterium in haar richtsnoer aangegeven dat een drempelwaarde moet worden vastgesteld waaronder een uitzondering kan worden verleend.238 Een uitzondering is niet mogelijk als het risico bestaat dat de uitzondering een significant negatief effect heeft op de populatie van de betrokken soort, hetzij in kwantitatieve, hetzij in kwalitatieve zin.

Maatregelen door de lidstaten

Het Europese Hof van Justitie heeft in zijn jurisprudentie uitgemaakt dat de verplichting tot het treffen van de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte bescherming voor soorten van communautair belang op grond van artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, niet alleen inhoudt dat lidstaten een volledig rechtskader met de betreffende verboden dienen in te stellen, maar ook dat zij gehouden zijn om concrete en specifieke beschermingsmaatregelen ten uitvoer te leggen.239

Het Hof heeft tevens bepaald dat het systeem van strikte bescherming het vaststellen van coherente en gecoördineerde preventieve maatregelen veronderstelt.240Het Hof van Justitie heeft recentelijk een uitspraak gedaan over de omvang van de plicht voor lidstaten tot het nemen van dergelijke maatregelen, in een zaak waarin de Commissie Frankrijk verweet de verplichtingen krachtens artikel 12 eerste lid, onder d, van de Habitatrichtlijn niet nagekomen te zijn. Frankrijk had ter bescherming van de rust- en verblijfplaatsen van de hamster een drietal prioritaire actiegebieden en een herkolonisatiegebied aangewezen. De prioritaire actiegebieden bestreken echter een te klein oppervlak en de streefcijfers voor hamstergunstige landbouwteelten werden slechts in één van de drie prioritaire actiegebieden gerealiseerd. De planologische borging van het kolonisatiegebied was bovendien ontoereikend om verslechtering of vernietiging van de rust- en verblijfplaatsen van de hamster door urbanisering te voorkomen. Het Hof van Justitie oordeelde daarom dat het maatregelenpakket dat Frankrijk had vastgesteld onvoldoende was om daadwerkelijk de verslechtering of vernietiging van voortplantings- of rustplaatsen van hamsters tegen te gaan.241

7.2.1.3. Andere internationale kaders

Verdragen van Bern en van Bonn

Nederland en de Europese Unie zijn beide partij bij het Verdrag van Bern, inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijk leefmilieus, en het Verdrag van Bonn, inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten. Beide verdragen zien op dieren en planten in Europa. De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn vormen de omzetting in EU-regelgeving van beide verdragen. De materie van de Verdragen van Bern en Bonn wordt in overwegende mate gedekt door het bepaalde in de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Er bestaat echter ook een aantal verschillen. Zo beschermt het Verdrag van Bern, anders dan de Vogelrichtlijn, niet alleen nesten van vogels maar ook hun rustplaatsen tegen vernieling of beschadiging. Het grootste gedeelte van de in bijlagen I en II bij het Verdrag van Bern opgenomen dier- en plantensoorten komt ook voor op de lijst van soorten van bijlage IV bij de Habitatrichtlijn. Zeven soorten worden echter niet in bijlage IV genoemd, waaronder de mercuurwaterjuffer, de liggende raket en de tonghaarmuts. Het grootste gedeelte van de in bijlage III bij het Verdrag van Bern genoemde dier- en plantensoorten komt ook voor op de lijst van soorten van bijlage V bij de Habitatrichtlijn maar circa veertig soorten niet, waaronder de das, de eekhoorn, de adder, de beekprik en het vliegend hert. Op de monarchvlinder na vallen alle soorten die worden beschermd op grond van het Verdrag van Bonn onder het beschermingsregime van de Habitatrichtlijn en het Verdrag van Bern.

Uitvoering van beide verdragen geschiedt in de eerste plaats door implementatie van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft daarover overwogen dat «de bescherming van diersoorten als bedoeld in het Verdrag van Bern wordt beheerst door het Unierecht, nu onder meer de Habitatrichtlijn hierin door middel van soortenbescherming voorziet».242 Ook heeft de Afdeling bestuursrechtspraak uitgesproken dat het Verdrag van Bern, voor zover de Habitatrichtlijn daarmee in overeenstemming is, via deze richtlijn tot gelding komt en de rechtsgevolgen van het verdrag binnen de Europese Unie door deze richtlijn worden beheerst.243

Nederland is echter als verdragsluitende partij ook gehouden om het gedeelte van de verdragen te implementeren dat niet wordt gedekt door de richtlijnen. De richtlijnen staan immers verdergaande beschermingsmaatregelen toe, waar de Vogelrichtlijn voorziet in minimumharmonisatie, zoals tot uitdrukking komt in artikel 14 van de Vogelrichtlijn.244 De onderdelen van de verdragen die niet gedekt worden door de richtlijnen, zijn ook niet in strijd met de bepalingen van de richtlijnen. Bovendien is de Europese Unie zelf partij bij de verdragen, waarmee zij deel zijn gaan uitmaken van het Unierecht; op duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichtingen die geen nadere uitvoeringshandelingen vergen kunnen belanghebbenden zich rechtstreeks bij de nationale rechter beroepen (zie ook hoofdstuk 3 van deze memorie van toelichting).

Biodiversiteitsverdrag

Het te Rio de Janeiro gesloten Verdrag inzake biologische diversiteit voorziet onder meer in een algemene verplichting voor de verdragsluitende staten om, voor zover mogelijk en passend, regels te stellen om bedreigde dier- en plantensoorten te beschermen (artikel 8, onderdeel k, van het verdrag). Er worden – anders dan in de voornoemde richtlijnen en verdragen – geen concrete beschermingsmaatregelen voorgeschreven. Het is primair aan de verdragsluitende partijen – waartoe ook de Europese Unie behoort – om te bezien voor welke soorten voorschriften nodig zijn, en wat de inhoud van die voorschriften moet zijn.

De in dit wetsvoorstel opgenomen beschermingsregimes, ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn en van de verdragen van Bern en van Bonn, tezamen met het voorgestelde aanvullende beschermingsregime voor soorten die niet specifiek zijn genoemd in die richtlijnen en verdragen, vormen een adequate invulling van de verplichtingen van het Biodiversiteitsverdrag ten aanzien van de bescherming van bedreigde dier- en plantensoorten in Europa.

Benelux-overeenkomst jacht en vogelbescherming

De Benelux-overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming245 is tot stand gekomen onder het Benelux-Unieverdrag en beoogt harmonisatie tussen de wettelijke bepalingen van Nederland, België en Luxemburg op het gebied van jacht en vogelbescherming te bereiken. Deze harmonisatie werd noodzakelijk geacht om de douanecontroles aan de binnengrenzen te kunnen opheffen en zo te komen tot een vrij verkeer van geschoten of gevangen wild en producten daarvan. Daartoe bevat de overeenkomst ook een beschermingsregime voor in het wild levende vogels, dat overeenkomt met het beschermingsregime van de Vogelrichtlijn en dus geen zelfstandige betekenis heeft. Wel relevant is dat de overeenkomst, anders dan de Vogelrichtlijn, de partijen ook verplicht tot het verbieden van het onder zich hebben van uit het wild afkomstige vogels, anders dan voor verkoop.

7.2.2. Huidige implementatiewijze Nederland

Wetgeving

De Flora- en faunawet bevat thans de bepalingen inzake de bescherming van in het wild levende dieren en planten. Voor alle in Nederland in het wild levende dieren en planten geldt op grond van artikel 2 van de Flora- en faunawet een zorgplicht. De zorgplicht houdt in dat een ieder voldoende zorg in acht moet nemen voor de in het wild levende dieren en planten, alsmede voor hun directe leefomgeving. Overtreding van de zorgplicht is niet strafbaar gesteld; de zorgplicht kan wel door toepassing van bestuursdwang (artikel 112) worden gehandhaafd.

Als beschermde inheemse diersoort zijn aangewezen alle van nature op het Europese grondgebied voorkomende vogelsoorten en alle van nature in Nederland voorkomende zoogdieren, amfibieën, reptielen en vissen, met uitzondering van de vissoorten die zijn aangewezen onder de Visserijwet 1963 en de zwarte rat, bruine rat en huismuis (artikel 4, eerste lid). Bij algemene maatregel van bestuur is voorts een aantal insecten- en vaatplantsoorten aangewezen als beschermde inheemse soorten (artikel 3, eerste lid, en artikel 4, tweede lid).246 Onder de Flora- en faunawet zijn ook soorten aangewezen als beschermde inheemse soort die niet vallen onder de beschermingsregimes van de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de verdragen van Bern en Bonn. Dit komt met name door de categorische aanwijzing van zoogdieren, amfibieën, reptielen en vissen. In totaal zijn circa 700 vogelsoorten en 250 andere diersoorten en plantensoorten aangewezen als beschermde inheemse soort.

Op de beschermde inheemse soorten zijn de verboden gesteld in de artikelen 8 tot en met 11 van de Flora- en faunawet van toepassing. Daarbij zijn de verbodsbepalingen van artikel 5 van de Vogelrichtlijn en artikel 12 van de Habitatrichtlijn geïntegreerd tot één verbodenkader, waardoor de verboden in de Flora- en faunawet voor sommige diersoorten een bredere toepassing hebben dan de richtlijnen vereisen. Bovendien is het opzetvereiste dat onderdeel uitmaakt van de meeste verboden die zijn voorzien in de genoemde bepalingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn niet overgenomen in de Flora- en faunawet, waardoor meer handelingen verboden zijn dan de richtlijnen vereisen.

De Flora- en faunawet voorziet in de mogelijkheid om ontheffing of vrijstelling te verlenen van de wettelijke verbodsbepalingen voor mogelijk schadelijke activiteiten jegens beschermde inheemse soorten. Deze uitzonderingen gelden in de eerste plaats in het kader van de wettelijke regimes voor jacht, schadebestrijding en faunabeheer (artikelen 31, 65, tweede lid, 67, eerste lid en 68, tweede lid; zie paragraaf 7.3 van deze memorie van toelichting). Voor de overige gevallen, waaronder ruimtelijke ingrepen, kan op grond van artikel 75 vrijstelling worden verleend bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, of bij ministeriële regeling indien de vrijstelling dient ter uitvoering van internationale verplichtingen of EU-besluiten.247 Indien geen vrijstelling is verleend, kan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie ontheffing verlenen.

De Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn bevatten beide de mogelijkheid voor afwijking van de verboden voor het vangen, houden en verstandig gebruik van vogels en het vangen, plukken en in bezit hebben van beschermde dieren en planten, mits in kleine hoeveelheden onder strikt gecontroleerde omstandigheden. In de Flora- en faunawet is de uitzondering voor een tweetal onderwerpen ingevuld: het rapen van kievitseieren en het prepareren van dode dieren. Op grond van de Flora- en faunawet kunnen alleen erkende samenwerkingsverbanden van weidevogelbeschermers toestemming krijgen voor het rapen van kievitseieren (artikel 60). Voor het prepareren van dode dieren geldt een lijst met soorten waarvan het prepareren van exemplaren verboden is (artikel 62, vierde lid). Voor andere diersoorten kan bij algemene maatregel van bestuur de verplichting gelden om een verklaring van de korpschef te verkrijgen dat het te prepareren dier een natuurlijke dood is gestorven en om merktekens aan te brengen aan het preparaat en administratie bij te houden (artikel 63).248

Artikel 75 van de Flora- en faunawet bevat de voorwaarden waaronder vrijstellingen en ontheffingen kunnen worden verleend. Zo mag de verlening van een ontheffing of vrijstelling geen afbreuk doen aan de staat van instandhouding van de betreffende soort en – ingeval sprake is van soorten die vallen onder het beschermingsregime van de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn – mag er geen andere bevredigende oplossing zijn (vijfde en zesde lid). De gronden voor het verlenen van ontheffingen en vrijstellingen zijn deels opgenomen in artikel 75, zesde lid, en deels krachtens dat lid in het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten. Dat besluit bevat ook een vrijstelling ten behoeve van de uitvoering van werkzaamheden in het kader van bestendig beheer of onderhoud van vaarwegen, watergangen, waterkeringen, oevers, vliegvelden, wegen, spoorwegen en bermen en in het kader van natuurbeheer, landbouw en bosbouw, bestendig gebruik en ruimtelijke ontwikkeling en inrichting. Voor bij ministeriële regeling aangewezen soorten geldt deze vrijstelling zonder voorwaarden, voor andere soorten geldt de vrijstelling uitsluitend indien de werkzaamheden geschieden op basis van een door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie goedgekeurde gedragscode. Een dergelijke gedragscode waarborgt dat de werkzaamheden op een zorgvuldige wijze geschieden, overeenkomstig de zorgplicht in artikel 2 van de Flora- en faunawet.

De Flora- en faunawet bevat de mogelijkheid voor gedeputeerde staten om een plaats die van wezenlijke betekenis is als leefomgeving voor een beschermde dier- of plantensoort aanwijzen als beschermde leefomgeving (artikel 19). Hiermee kunnen kleinere, afzonderlijke elementen worden beschermd die van betekenis zijn als leefomgeving van een enkele planten- of diersoort, bijvoorbeeld een houtwal, een solitaire boom of groep bomen of een ruïne. In een aanwijzingsbesluit worden handelingen vermeld die kunnen leiden tot een aantasting van de betekenis van de aangewezen plaats als leefomgeving van de in het besluit vermelde beschermde dier- of plantensoort. Het rechtsgevolg van de aanwijzing is dat de in het aanwijzingsbesluit vermelde handelingen zijn verboden, zonder voorafgaande kennisgeving daarvan aan gedeputeerde staten. Gedeputeerde staten kunnen voorschriften verbinden aan het verrichten of doen verrichten van de gemelde handelingen. Van dit instrument is nooit gebruik gemaakt.

Jurisprudentie Raad van State

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraken bevestigd dat de verboden van de Flora- en faunawet zien op individuen van beschermde soorten en niet op populaties. Het aantal exemplaren van een beschermde inheemse soort dat in een bepaald geval wordt verstoord, is voor de vaststelling van de overtreding van het verbod op verstoring niet relevant, ook niet indien er geen afbreuk wordt gedaan aan de staat van instandhouding van de soort.249 Het is echter wel standaardjurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak dat niet iedere handeling die tot gevolg heeft dat een beschermde diersoort zich moet aanpassen aan de veranderde omgeving reeds daarom moet worden opgevat als een opzettelijke verontrusting.250

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft tevens geoordeeld dat het enkele feit dat er in een gebied waar een ruimtelijke ontwikkeling zal gaan plaatsvinden exemplaren van een beschermde inheemse diersoort zijn waargenomen, als zodanig niet voldoende is om te concluderen dat sprake is van overtreding van het verbod op het beschadigen of vernielen van de vaste rust- of verblijfplaatsen van die soort.251 Wel kan het zo zijn dat er in gevallen waarin dergelijke waarnemingen worden gedaan een plicht op de initiatiefnemer rust om nader veldonderzoek te doen naar de aanwezigheid van beschermde inheemse soorten in het gebied waar hij zijn activiteiten wil ontplooien.252

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft ten aanzien van de bescherming van nesten uitgemaakt dat als een vogel elk jaar een nieuw nest in dezelfde omgeving maakt, die omgeving buiten het broedseizoen niet is beschermd.253

De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in haar jurisprudentie bevestigd dat het nemen van mitigerende maatregelen kan voorkomen dat het verbod op verstoring wordt overtreden, bijvoorbeeld door de werkzaamheden te verrichten buiten het broedseizoen van de betreffende vogels254 of door de wijze van ontgronden zo te laten plaatsvinden dat slecht een geringe verstoring door geluid en trillingen te verwachten is.255

Het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten bevat gronden voor vrijstelling en ontheffing die niet in artikel 16 van de Habitatrichtlijn worden genoemd en daar ook niet uit af te leiden zijn, in casu de uitvoering van werkzaamheden in het kader van ruimtelijke inrichting of ontwikkeling. De Afdeling bestuursrechtspraak overwoog dat het in strijd is met de Habitatrichtlijn om op deze grond ontheffing te verlenen ten aanzien van soorten op bijlage IV van de Habitatrichtlijn.256 Het feit dat de verboden van de Flora- en faunawet ruimer zijn geformuleerd dan de verboden van de Habitatrichtlijn, door het ontbreken van het opzetvereiste, doet daar niets aan af.

Tot eenzelfde conclusie kwam de Afdeling bestuursrechtspraak in een zaak waarin het goedkeuringsbesluit van de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van de gedragscode voor de Unie van Waterschappen werd betwist.257 De betreffende gedragscode had niet mogen berusten op de grondslag ten behoeve van de uitvoering van werkzaamheden in het kader van ruimtelijke inrichting of ontwikkeling, omdat die grondslag niet voorkomt in artikel 9 van de Vogelrichtlijn.

De Afdeling bestuursrechtspraak ging in deze uitspraak ook in op de vraag of gedragscodes voldoende kunnen waarborgen dat zorgvuldig wordt gehandeld ten aanzien van de betreffende beschermde inheemse soorten. Met name was door de appellant ter discussie gesteld of waterschappen de gedragscode nader in kunnen vullen door middel van individuele werkprotocollen en onderhoudsplannen, die niet door de minister worden goedgekeurd. Ook bevat de gedragscode termen als «redelijk» en «indicatief» en zou de gedragscode te weinig onderzoeksverplichtingen bevatten.

De Afdeling bestuursrechtspraak stelt dat gedragscodes naar hun aard een collectief karakter hebben en een sectorbreed handelingskader kunnen bieden, in welk licht niet alle denkbare situaties vooraf concreet behoeven te worden ingevuld. In gedragscodes kan worden volstaan met het voorschrijven van minimumnormen waaraan individuele deelnemers in concrete gevallen aantoonbaar moeten voldoen. De Afdeling achtte ook de bepalingen van de gedragscode voldoende geconcretiseerd en zij achtte het in het licht van het voorzorgsbeginsel voldoende dat waterschappen op grond van de gedragscode moeten zorgen voor een voldoende dekkend en actueel overzicht van beschermde soorten.258

Uitvoering

Uit de evaluatie van de natuurwetgeving blijkt dat het huidige wettelijke systeem in de praktijk als ingewikkeld wordt ervaren en dat er een gebrek is aan eenheid en transparantie.259 Ook in het in het kader van de evaluatie uitgevoerde verdragenonderzoek blijkt dat in vergelijking met de internationale verdragen de Flora- en faunawet een ingewikkelde structuur heeft. De complexiteit is in belangrijke mate het gevolg van de gelaagde structuur van de regelgeving. De wet bevat de algemene bepalingen over de bescherming van soorten, maar aanwijzingen van beschermde soorten, uitzonderingen en vrijstellingen zijn neergelegd in algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Als knelpunt wordt ervaren dat het binnen het huidige wettelijke systeem moeilijk is te achterhalen of, en zo ja onder welke voorwaarden, voor een bepaalde soort uitzonderingen op de algemene beschermingsverboden mogen worden gemaakt.

In het rapport houdende de uitkomsten van de evaluatie van de natuurwetgeving wordt geconcludeerd dat gedragscodes een goed instrument zijn en wordt de verwachting uitgesproken dat de gedragscode zal bijdragen aan een structurele naleving op maat. Enerzijds zijn immers de voorwaarden vooraf bekend, anderzijds bestaat de ruimte om deze via werkplannen voor de uitvoering van concrete projecten nader in te vullen. In de praktijk worden gedragscodes gezien als een goed instrument om processen op gang te brengen.260 Thans zijn er dertig gedragscodes van kracht.261

Een van de aanbevelingen van het interdepartementale beleidsonderzoek naar de uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn was de oprichting van een database van natuurgegevens, omdat de beschikbaarheid van voldoende gegevens noodzakelijk is voor een goede uitvoering.262 Naar aanleiding van deze aanbeveling heeft de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in 2006 een project gestart met betrokkenheid van de belanghebbenden,263 dat heeft geresulteerd in de oprichting van de stichting Gegevensautoriteit Natuur. De stichting beheert de Nationale Databank Flora en Fauna (NDFF), waarin, in samenwerking met particuliere gegevensbeherende organisaties, zoveel mogelijk beschikbare natuurgegevens zijn opgenomen, gekoppeld aan een geografisch informatiesysteem. Gebruikers betalen een vergoeding voor de toegang tot de databank. De borging van de kwaliteit en betrouwbaarheid van de gegevens geschiedt door de Gegevensautoriteit Natuur, die wordt benoemd door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.264 Het staat burgers en bedrijven uiteraard vrij om gebruik te maken van informatie van andere organisaties, zoals gemeenten, waterschappen, provincies, groenbureaus.

Bij de uitvoering van de Flora- en faunawet is gezocht naar ruimte binnen de wetgeving voor activiteiten en nieuwe ontwikkelingen. Een goed voorbeeld is de aanpak in het kader van de zogeheten tijdelijke natuur265 op gronden die een aantal jaren braak liggen in afwachting van de realisatie van hun definitieve bestemming, zoals een woonwijk of een bedrijventerrein. Wanneer de terreineigenaar de natuur op die terreinen gedurende die periode tot ontwikkeling laat komen, en dus afziet van verstorende acties als het omploegen van het terrein, wordt hem op voorhand ontheffing verleend om beschermde soorten die zich gedurende die periode op het terrein vestigen, te verwijderen op het moment dat het gebied zijn uiteindelijke bestemming krijgt. Dit is in het belang van de terreineigenaar, maar ook in het belang van de natuur. De rechter heeft geoordeeld dat deze vorm van ontheffingverlening in overeenstemming is met de wet.266

Ook kunnen bedrijven en overheden ruimte creëren voor activiteiten en ontwikkelingen door op voorhand te investeren in leefgebieden van dieren en planten, bijvoorbeeld in het kader van de zogeheten leefgebiedenbenadering,267 of door het nemen van preventieve maatregelen.

In de leefgebiedenbenadering worden in bepaalde gebieden optimale leefomstandigheden voor een of meer diersoorten of plantensoorten tot stand gebracht waarmee hun voortbestaan kan worden gegarandeerd. Hierdoor zullen schadelijke activiteiten die plaatsvinden buiten de leefgebieden over het algemeen geen afbreuk doen aan de gunstige staat van instandhouding van de betrokken diersoort of plantensoort, en kan een afwijking van de verboden eenvoudig worden toegestaan.

Een voorbeeld van de leefgebiedenbenadering is het managementplan van de provincie Flevoland voor de rugstreeppad in de Noordoostpolder, op basis van een convenant met maatschappelijke partijen.268 Dit managementplan biedt een kader waarbinnen een duurzaam voortbestaan van de rugstreeppad in de Noordoostpolder is gegarandeerd en waarbij tegelijkertijd economische ontwikkelingen niet worden gestremd.

Een ander voorbeeld van de leefgebiedenbenadering is het beschermingsplan voor de grauwe kiekendief in Oost-Groningen, waarbij een specifiek akkerrandenbeheer als onderdeel van het agrarisch natuurbeheer en braaklegging een belangrijke functie toekomen.

Preventieve maatregelen worden in Nederland bijvoorbeeld getroffen om de beschadiging of vernieling van voortplantings- of rustplaatsen van hamsters te voorkomen. Hamsters leven in graanakkers.269 In Zuid-Limburg ten zuiden van Roermond bestaat 7 300 ha van het akkerareaal uit graanteelt. Het kernleefgebied voor hamsters bestaat momenteel uit ongeveer 400 hectare. Nederland streeft naar een geleidelijke uitbreiding van het kernleefgebied tot ongeveer 750 hectare. De kernleefgebieden zijn ruimtelijk geborgd, onder andere als onderdeel van de ecologische hoofdstructuur. Daarnaast is er een fok- en uitzetprogramma voor hamsters en worden hamstergunstige teelten gesubsidieerd.

7.2.3. Regeling in wetsvoorstel

Algemeen

In de paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 van het wetsvoorstel zijn de algemene beschermingsregimes voor dieren en planten opgenomen, te weten:

  • het beschermingsregime voor vogels ter implementatie van de Vogelrichtlijn (paragraaf 3.1),

  • het beschermingsregime voor dieren en planten, ter implementatie van de Habitatrichtlijn en de verdragen van Bern en van Bonn (paragraaf 3.2), en

  • het beschermingsregime voor niet onder de reikwijdte van paragraaf 3.2 vallende zoogdieren, amfibieën en reptielen, en tot bedreigde en ernstig bedreigde soorten behorende vissen, dagvlinders libellen, kevers en vaatplanten (paragraaf 3.3).

Uitgangspunt is dat voor elk beschermingsregime op het niveau van de wet duidelijk is welke verboden er gelden en op grond van welke criteria uitzondering kan worden verleend door het bevoegd gezag. Op deze manier zijn de eenheid en transparantie van het wetsvoorstel op het punt van de soortenbescherming gewaarborgd en wordt een gelaagde structuur vermeden, de oorzaak van de ervaren complexiteit van de Flora- en faunawet.

In het navolgende worden deze regimes toegelicht, waarbij tevens wordt ingegaan op de relatie met de algemeen geldende zorgplicht voor soorten. Daarna wordt ingegaan op de decentralisatie naar de provincies en de aansluiting op de omgevingsvergunning. Tot slot worden de gevolgen voor de praktijk toegelicht.

Omzetting Europees beschermingsregime

In de regeling van de soortenbescherming in de voorgestelde paragrafen 3.1 en 3.2 staan de verplichte instrumenten van de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de verdragen van Bern en van Bonn centraal.

De verboden, afwijkingsmogelijkheden en andere beschermingsmaatregelen, opgenomen in de voorgestelde artikelen 3.1 tot en met 3.9, zijn direct overgenomen uit de hiervoor beschreven richtlijnen en verdragen. Verwezen wordt naar hetgeen hierover is vermeld in paragraaf 7.2.1.2 van deze memorie van toelichting. Er worden door de onmiddellijke aansluiting bij de internationale verplichtingen minder handelingen verboden dan thans het geval is. Voor de praktijk is met name van belang dat de gestelde verboden alleen van toepassing zijn op schadelijke handelingen die met opzet plaatsvinden, behoudens in het enkele geval dat een in de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn voorzien verbod zich ook uitstrekt tot niet-opzettelijke handelingen. Tevens is niet meer elke verstoring van een vogel verboden, maar enkel een verstoring die van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort.

De voorgestelde verbodsbepalingen en afwijkingsmogelijkheden zijn uitsluitend van toepassing op de soorten waarvoor dit onmiddellijk voortvloeit uit de vereisten van de genoemde richtlijnen en verdragen. Het gaat daarbij om alle op het Europees grondgebied in het wild levende vogels en voorts om de dieren en planten van de soorten van Europees belang die van nature op het Nederlands grondgebied voorkomen. In totaal betreft het circa zevenhonderd vogelsoorten270 en honderd andere diersoorten en plantensoorten,271 waaronder de bever, de hamster, de otter, de knoflookpad, de rugstreeppad, alle vleermuissoorten en een aantal insectensoorten. Ten opzichte van de reikwijdte van het huidige beschermingsregime van de Flora- en faunawet betekent dit dat dieren en planten van 149 soorten niet langer onder het beschermingsregime naar het model van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zullen vallen. Voor deze laatste dier- en plantensoorten wordt een eigenstandig beschermingsregime voorgesteld, dat een adequate bescherming aan de betrokken soorten biedt, maar op een wijze die meer ruimte biedt voor een nadere belangenafweging door het bevoegd gezag in het concrete voorliggende geval (zie hierna onder het kopje «aanvullend beschermingsregime»).

Een aantal koepelorganisaties heeft bij de advisering over het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel gevraagd of het wetsvoorstel zich richt op de bescherming van individuele dieren en planten of op de bescherming van de soort. Naar aanleiding daarvan zij het volgende opgemerkt. De verbodsbepalingen in de paragrafen 3.1 en 3.2 van het wetsvoorstel grijpen – overeenkomstig de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn waaruit zij zijn overgenomen – aan bij de individuen van een soort. Bij de afweging of – overeenkomstig het eveneens uit de richtlijnen overgenomen afwijkingsregime – een afwijking van het verbod kan worden toegestaan wordt evenwel niet naar de gevolgen van deze afwijking voor het individuele dier of de individuele plant gekeken, maar naar de gevolgen voor de instandhouding van de betrokken soort. De in paragraaf 7.2.2 van deze memorie van toelichting besproken leefgebiedenbenadering en preventieve maatregelen kunnen – zoals dat ook nu al het geval is – eraan bijdragen dat wordt voorkomen dat de afwijking afbreuk doet aan de gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort.272

In het voorgestelde wettelijke systeem zal het instrument van de door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie goedgekeurde gedragscodes worden gehandhaafd. Voor werkzaamheden die met het oog op bepaalde belangen worden verricht op basis van een door de minister goedgekeurde gedragscode geldt een vrijstelling van de onderscheiden verboden opgenomen in de paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 (voorgesteld artikel 3.29). De gedragscodes kunnen rekenen op een breed draagvlak bij maatschappelijke organisaties en overheden, zoals bleek uit de eerder aangehaalde evaluatie van de natuurwetgeving en de consultatie van maatschappelijke organisaties over het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel.

Het onderhavig wetsvoorstel voorziet – anders dan de Flora- en faunawet – niet meer in een specifieke wettelijke regeling voor het rapen van kievitseieren en voor het preparen van dieren. Toestemming voor deze activiteiten kan worden verleend op grond van de in de paragrafen 3.1 en 3.2 opgenomen bases voor het verlenen van een vrijstelling van de verboden.

Het rapen van kievitseieren is een cultureel-historisch bepaald gebruik in Friesland. Het regelen van de voorwaarden en beperkingen waaronder dat kan is bij uitstek een Friese provinciale aangelegenheid, en niet iets om in wetgeving op rijksniveau te verankeren. Dat kan prima vorm krijgen met een provinciale vrijstelling. Het voorgestelde artikel 3.3, tweede lid, biedt daarvoor de basis, zoals de Bond Friese Vogelwachten in zijn commentaar op het ontwerp van het wetsvoorstel ook veronderstelt.

Ten aanzien van de preparateurs is er – zeker sinds het vervallen op 28 december 2009 van het wettelijke vergunningvereiste voor preparateurs273 – geen reden waarom juist voor deze doelgroep, anders dan voor andere doelgroepen, de uitwerking van de voorwaarden en beperkingen waaronder een uitzondering op het verbod op het bezit van dode beschermde dieren wordt toegestaan op formeel wettelijk niveau zou moeten worden geregeld. Het regelen van dit soort specifieke uitzonderingen in de wet, zou de toegankelijkheid van het wettelijke stelsel niet ten goede komen. Overigens kan de Nederlandse Vereniging van Preparateurs – naar aanleiding van haar commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel – worden gerustgesteld dat het bezitten en prepareren van dieren onverminderd mogelijk zal blijven. De vrijstelling hiervoor zal worden verleend door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie op grond van de voorgestelde artikelen 3.3, derde lid, en 3.8, derde lid. Een vrijstelling wordt verleend bij ministeriële regeling. Bij de invulling van de vrijstellingsregeling zal worden bezien of ten opzichte van de huidige regeling vereenvoudigingen kunnen worden doorgevoerd.

Aanvullend beschermingsregime

Naast de concrete Europese en internationale verplichtingen ten aanzien van soortenbescherming, zoals die zijn omgezet in de voorgestelde artikelen 3.1 tot en met 3.9, bevatten verschillende verdragen waar Nederland partij bij is algemene verplichtingen tot instandhouding van in het wild voorkomende dier- en plantensoorten en de daarbij behorende leefmilieus. Het Biodiversiteitsverdrag verplicht partijen om wetgeving of andere regelgeving te ontwikkelen en te handhaven die nodig is voor de bescherming van bedreigde soorten en populaties (artikel 8, onderdeel k). Het Verdrag van Bern verplicht partijen om de nodige maatregelen te nemen om de populaties van in het wild levende dier- en plantensoorten te handhaven of te brengen op een niveau dat met name overeenkomt met hetgeen vanuit ecologisch, wetenschappelijk en cultureel standpunt is vereist (artikel 2). Aan deze verplichtingen wordt invulling gegeven met verschillende instrumenten. Zo worden in het kader van de natuurvisie rode lijsten opgesteld met bedreigde dier- en plantensoorten, en is er een ecologische hoofdstructuur.

De zorgplicht, waarop in paragraaf 5.5 van deze memorie van toelichting nader is ingegaan, is tevens een belangrijk instrument om daaraan invulling te geven. Zoals ook door verschillende organisaties op het vlak van natuur- en dierenbescherming is aangegeven in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel,274 wordt een aantal soorten evenwel niet voldoende beschermd door enkel de zorgplicht. Voor de bescherming van die soorten stelt het kabinet aanvullende instrumenten voor. Het gaat daarbij in het bijzonder om soorten die in Nederland in hun voortbestaan worden bedreigd en die daarom op de rode lijsten zijn geplaatst. Daarnaast gaat het – in het licht van hun intrinsieke waarde – om dieren, ongeacht of het om bedreigde soorten gaat of niet.

Voorgesteld wordt te voorzien in een afzonderlijk strafrechtelijk gehandhaafd verbod op het opzettelijk doden of vangen van in het wild levende zoogdieren, amfibieën en reptielen die niet vallen onder de reikwijdte van de artikelen 3.1 tot en met 3.9, ook van dieren die niet in hun voortbestaan worden bedreigd. Deze verboden komen voorts te gelden voor in het wild levende vissen, dagvlinders, libellen en kevers van bedreigde of ernstig bedreigde soorten die op de rode lijsten zijn geplaatst (artikel 3.10, eerste lid, van het wetsvoorstel). Alle onder het verbod vallende dieren worden opgesomd in onderdeel A van de bijlage bij het wetsvoorstel. Een toekomstige wijziging van de rode lijsten heeft dus als zodanig geen onmiddellijke gevolgen voor de reikwijdte van het verbod: een beperking of verruiming van de reikwijdte van het verbod vergt een wijziging van de bijlage door middel van de formele wetsprocedure.

Tevens wordt voorzien in een verbod op het beschadigen of vernielen van de vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen van dieren van deze soorten (voorgesteld artikel 3.10, eerste lid, onderdeel b). Het belang van de expliciete bescherming van de voortplantings- en rustplaatsen – zoals bijvoorbeeld dassenburchten – is ook bij de advisering over het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel benadrukt.275

Voor niet onder de reikwijdte van de artikelen 3.5 tot en met 3.9 vallende planten van soorten die in hun voortbestaan worden bedreigd en daarom op de rode lijsten zijn geplaatst, voorziet het voorgestelde artikel 3.10, eerste lid, onderdeel c, in een verbod om deze in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk te plukken en te verzamelen, af te snijden, te ontwortelen of te vernielen. Het gaat daarbij meer specifiek om bepaalde vaatplantsoorten die zijn opgenomen in onderdeel B van de bijlage bij het wetsvoorstel, waaronder een aantal orchideeënsoorten.

Een ontheffing of vrijstelling van deze voorgestelde verboden kan – overeenkomstig het thans op grond van de Flora- en faunawet geldende regime – op meer gronden worden verleend dan het geval is bij soorten die vallen onder het strikte beschermingsregime van de Habitatrichtlijn (voorgesteld artikel 3.10, tweede lid). Te denken valt aan ontheffingverlening ten behoeve van werkzaamheden in het kader van de ruimtelijke inrichting of ontwikkeling van gebieden, werkzaamheden in het kader van bestendig beheer of onderhoud in de landbouw of bosbouw of aan (vaar)wegen, vliegvelden, waterkeringen, aan ontheffingverlening ter voorkoming van schade of overlast, en aan ontheffingverlening met het oog op het algemeen belang. Het bevoegd gezag zal het belang van de bescherming van de betrokken soort en het belang waarvoor een ontheffing wordt aangevraagd tegen elkaar moeten afwegen, rekening houdend met de specifieke omstandigheden die in het concrete voorliggende geval aan de orde zijn; daarbij wordt getoetst of er geen redelijke alternatieven aan de orde zijn en of door de ontheffing of vrijstelling geen afbreuk wordt gedaan aan de staat van instandhouding van de betrokken soorten. Als het doden van de betrokken dieren geheel of gedeeltelijk vermijdbaar is door het treffen van geschikte en proportionele mitigerende maatregelen, is het niet verlenen van de ontheffing of vrijstelling, of het daarbij voorschrijven van dergelijke maatregelen, uitgangspunt.

De zwarte rat, de bruine rat en de huismuis zijn niet opgenomen in de bijlage, onderdeel A, bij het wetsvoorstel, omdat een effectieve en efficiënte ongediertebestrijding onmogelijk zou worden ingeval het doden van deze dieren onder de reikwijdte van de verboden van artikel 3.10, eerste lid, zou vallen. Hetzelfde geldt voor de mol. Mollen kunnen grote schade aanrichten aan onder andere gazonnen, groenstroken, golfbanen en sportvelden. Het bestrijden van mollen ter voorkoming van dergelijke schade is algemeen aanvaard. De zwarte rat, de bruine rat, de huismuis en de mol behoren tot algemeen voorkomende soorten in Nederland, waardoor de staat van instandhouding niet in gevaar komt. De regeling in het wetsvoorstel op dit punt betekent een voortzetting van het geldende regime op grond van de Flora- en faunawet.

Daarnaast gelden de voorgestelde verboden op opzettelijk doden of vangen niet voor bosmuizen, huisspitsmuizen en veldmuizen, en voor het beschadigen van hun vaste voortplantings- of rustplaatsen voor zover die zich in of op gebouwen of daarbij behorende erven of roerende zaken bevinden (voorgesteld artikel 3.10, derde lid). Ook voor deze diersoorten geldt dat bestrijding in die gevallen algemeen wordt aanvaard en dat de gunstige staat van instandhouding daardoor niet in gevaar komt. Buiten genoemde gevallen zijn de genoemde verboden wel van toepassing, behoudens een ontheffing.

Voor de goede orde wordt erop gewezen dat ingevolge artikel 3.22, eerste lid, bij het doden van een in het wild levend dier onnodig lijden moet worden voorkomen, ook als het een soort betreft waarvoor het verbod van artikel 3.10, eerste lid, onderdeel a, niet geldt. Ook het verbod van artikel 3.22, tweede lid, op het buiten gebouwen voorhanden hebben van aangewezen middelen, indien redelijkerwijs moet worden aangenomen dat die middelen zullen worden gebruikt voor het doden of vangen van dieren, geldt uit de aard der zaak onverkort.

Anders dan bij aanvragen van ontheffing van de verboden ter bescherming van soorten die binnen de reikwijdte van de Vogelrichtlijn, Habitatrichtlijn of het Verdrag van Bern vallen, is op aanvragen van ontheffingen van de verboden ter bescherming van de andere soorten de «lex silencio positivo» van toepassing (voorgesteld artikel 5.2, eerste lid). Wanneer het bevoegd gezag niet binnen een bepaalde termijn op de aanvraag van een ontheffing heeft besloten, wordt de aangevraagde ontheffing geacht te zijn verleend. Hiermee ontstaat voor burgers en ondernemers vooraf en tijdig duidelijkheid over de vraag of hun voorgenomen activiteit is toegestaan, en tegelijkertijd heeft het bevoegd gezag voldoende gelegenheid om te reageren en zonodig door middel van voorschriften verbonden aan een ontheffing de bescherming van de soort te verzekeren.

Met de keuze om deze handelingen te verbieden en het toestaan ervan te koppelen aan een formeel besluit daarover, doet het kabinet recht aan de behoefte aan rechtszekerheid en duidelijkheid bij burgers en bedrijven, en aan de wens tot formele preventieve bescherming bij diverse natuurorganisaties, zoals naar voren gebracht tijdens de consultatieronde. In het voorontwerp van het wetsvoorstel waarop de consultatie betrekking had, had het kabinet uit het oogpunt van vermindering van regeldruk en vermindering van administratieve lasten, gekozen ervoor deze handelingen alleen te reguleren via de zorgplicht.

Voor categorieën van handelingen waarvoor een lichtere procedure van enkel een voorafgaande melding aan gedeputeerde staten, gekoppeld aan toepassing van de zorgplicht werkbaar is, biedt het voorgestelde artikel 3.11 de mogelijkheid voor invoering van een meldingsplicht. Gedacht kan worden aan de situatie dat mede door de kennis die in het kader van het traject «implementatie natuurwetgeving» in kaart is gebracht, er geen onduidelijkheid voor burgers, ondernemers en overheden is over de wijze waarop het vangen en verplaatsen van dieren of planten van een bepaalde soort op een verantwoorde wijze kan plaatsvinden – als invulling van de zorgplicht. Een formele toets vooraf zou in dat geval geen toegevoegde waarde hebben. Op basis van de melding kunnen gedeputeerde staten tijdig vaststellen of de zorgplicht wordt nageleefd. Als door de gemelde activiteit nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt voor de betrokken soorten, kan de zorgplicht bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. Met gebruikmaking van de instrumenten van de last onder dwangsom en bestuursdwang, kunnen schadelijke activiteiten worden voorkomen of beëindigd. Ook wanneer ten onrechte is nagelaten een melding te doen, kunnen negatieve gevolgen voor de betrokken soorten worden voorkomen of beëindigd door inzet van deze instrumenten. Als preventief optreden niet meer mogelijk is, dan zal de last onder dwangsom of bestuursdwang kunnen worden gebruikt om schade zoveel mogelijk ongedaan te maken.

De melding is in het wetsvoorstel vormvrij gelaten om de lasten voor burgers en bedrijfsleven zo laag mogelijk te houden; provinciale staten kunnen evenwel op grond van het voorgestelde tweede lid van artikel 3.11 desgewenst regels over de melding stellen.

De meldingsplicht kan op grond van dit wetsvoorstel alleen worden ingevoerd voor handelingen waarbij dieren worden gevangen of waarbij hun voortplantings- of rustplaats wordt beschadigd, of waarbij planten worden beschadigd. Voor handelingen waarbij dieren moeten worden gedood blijft vanwege het ver strekkende karakter ervan een ontheffing vereist.

Voor de vaststelling welke rode lijstsoorten – door vermelding op de bijlage bij het wetsvoorstel – onder de reikwijdte van het voorgestelde artikel 3.10 moeten worden gebracht, is aangesloten bij de soortgroepen die ook op grond van de Habitatrichtlijn zijn aangewezen. Hiermee sluit het kabinet aan bij het commentaar van Soortenbescherming Nederland.

Van de verboden in het voorgestelde artikel 3.10, eerste lid, en van de krachtens het voorgestelde artikel 3.11, eerste lid, in te stellen meldingsplicht, geldt een vrijstelling voor handelingen die worden verricht overeenkomstig een door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie goedgekeurde gedragscode (voorgesteld artikel 3.29).

Actieve maatregelen

Uit artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn vloeit, blijkens de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie, voort dat een lidstaat coherente en gecoördineerde preventieve maatregelen moet nemen om de gunstige staat van instandhouding van een diersoort te behouden of te herstellen, aldus het Europese Hof van Justitie (zie paragraaf 7.2.1.2, onder het kopje «Maatregelen door lidstaten»). Nederland kan dus niet volstaan met het enkel stellen en handhaven van de verbodsbepalingen waarin dit wetsvoorstel voorziet. Aangenomen mag worden dat deze uitleg van het Hof ook geldt voor de bescherming van vogels en planten, aangezien respectievelijk artikel 5 van de Vogelrichtlijn en artikel 13 van de Habitatrichtlijn net als artikel 12 van de laatstgenoemde richtlijn bepalen dat lidstaten «de nodige maatregelen» treffen. Ook het Verdrag van Bern en het Biodiversiteitsverdrag voorzien in algemene bewoordingen in een verplichting tot het zonodig nemen van maatregelen voor de instandhouding van dier- en plantensoorten.

Het voorgestelde artikel 1.10, eerste lid, geeft gedeputeerde staten daarom de opdracht om zorg te dragen voor de ecologische hoofdstructuur in hun provincie, met het oog op de bescherming, de instandhouding en het herstel van biotopen en leefgebieden in voldoende gevarieerdheid voor dier- en plantensoorten waarop de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn van toepassing is, en andere soorten die op een rode lijst zijn geplaatst (zie voorgesteld artikel 1.5, vierde lid). Waar het gaat om actieve maatregelen buiten de ecologische hoofdstructuur wordt in het tweede lid van het voorgestelde artikel 1.10 aan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie een opdracht gegeven.

Evenzeer van belang zijn het aanpalende gebiedsgerichte beleid en de planologische bescherming van gebieden, in het bijzonder de ecologische hoofdstructuur, waarvoor de provincies – binnen de door het Rijk beschikbaar gestelde middelen – in belangrijke mate verantwoordelijkheid zijn (zie paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting). Hiermee kunnen ook de condities worden geschapen waardoor nieuwe ontwikkelingen en activiteiten in minder gevallen afbreuk zullen doen aan de staat van instandhouding van beschermde dieren en planten. Duidelijk is dat de mogelijkheden op dit vlak in belangrijke mate worden bepaald door de financiële ruimte bij de overheid. Ten aanzien van het rijksbeleid dienaangaande is ook de natuurvisie (voorgesteld artikel 1.5) van belang; deze is behandeld in paragraaf 5.1 van deze memorie van toelichting.

Decentralisatie naar provincies

De bevoegdheid voor het verlenen van ontheffingen en vrijstellingen van de verboden als voorzien in de voorgestelde artikelen 3.3, 3.4, tweede lid, 3.8, 3.9, tweede lid, en 3.10, tweede lid komt in principe toe aan respectievelijk gedeputeerde staten en provinciale staten, overeenkomstig de uitgangspunten van dit wetsvoorstel. Verwezen zij naar paragraaf 5.2 van deze memorie van toelichting, waarin ook is ingegaan op de uitzonderingen die zullen worden geregeld in de algemene maatregel van bestuur op grond van het voorgestelde artikel 1.3, vijfde lid. Op grond van de Flora- en faunawet is over het algemeen de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie bevoegd gezag voor het verlenen van ontheffingen en vrijstellingen; gedeputeerde staten zijn enkel bevoegd voor de verlening van ontheffingen en vrijstellingen in het kader van schadebestrijding voor soorten die niet landelijk maar in delen van het land schade aanrichten en in het kader van populatiebeheer.

De Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie blijft krachtens de voorgestelde artikelen 3.3, derde lid, en 3.8, derde lid, bevoegd gezag voor het verlenen van ontheffingen en vrijstellingen van de verboden inzake het bezit van en de handel in planten en dieren. Dit vanwege het provinciegrens overschrijdende en vaak internationale karakter van handel en de samenhang met de regels inzake CITES. In gevallen waarbij de ontheffing of vrijstelling van het verbod voor handel en bezit onmiddellijk samenhangt met een activiteit waarvoor de provincie bevoegd gezag is – bijvoorbeeld het verplaatsen van een aantal dieren of planten als voorwaarde voor het verrichten van een activiteit in het kader van de ruimtelijke ontwikkeling – zullen de provincies wel bevoegd worden om die ontheffing of vrijstelling te verlenen. Ook verleent de minister in voorkomend geval de ontheffingen voor het gebruik van vaartuigen voor het achtervolgen van vogels op volle zee (artikel 3.4, derde lid), omdat de zee niet provinciaal ingedeeld is.

De Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie zal bevoegd blijven voor de goedkeuring van gedragscodes, waaraan een vrijstelling van de verschillende verboden is verbonden ingeval sprake is van bepaalde werkzaamheden voor bepaalde belangen die overeenkomstig de gedragscode worden uitgevoerd (voorgesteld artikel 3.29). Het kabinet heeft hiertoe besloten, omdat er – zoals is gebleken bij de consultatie over het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel – zowel bij natuurorganisaties als bij ondernemersorganisaties veel weerstand bestaat tegen het decentraliseren van de goedkeuring van gedragscodes naar de provincies. In veel gevallen gaat het om gedragscodes die een landelijke reikwijdte hebben, waarbij het ondoelmatig zou zijn de beoordeling daarvan te laten geschieden door twaalf afzonderlijke provincies.

Aansluiting op de omgevingsvergunning

Evenals bij de gebiedsbescherming, wordt bij de soortenbescherming de aansluiting bij de omgevingsvergunning versterkt: bij locatiegebonden projecten zal niet meer gekozen kunnen worden voor een aparte vergunning voor de natuuraspecten, maar zullen de natuuraspecten te allen tijde deel uitmaken van de omgevingsvergunning (voorgesteld artikel 10.7). Hetgeen in paragraaf 6.5.3 van deze memorie van toelichting is opgemerkt over de aansluiting bij de omgevingsvergunning, is van overeenkomstige toepassing op ontheffingen voor locatiegebonden activiteiten die worden verleend op grond van de voorgestelde artikelen 3.3, 3.8 en 3.10, tweede lid. Voor soorten die worden beschermd op grond van het voorgestelde paragrafen 3.1 of 3.2, geldt het systeem van een verklaring van geen bedenkingen; voor soorten die worden beschermd op grond van het voorgestelde artikel 3.10 zal bij de besluitvorming over de verlening van de omgevingsvergunning worden gewerkt met advisering door gedeputeerde staten dan wel het Rijk – als equivalent van de lex silencio positivo.

Gevolgen van het wetsvoorstel voor de praktijk

Het wetsvoorstel leidt ertoe dat er voor schadelijke activiteiten in een minder aantal gevallen dan nu een ontheffing nodig zal zijn. Dit komt in het bijzonder omdat het in de paragrafen 3.1 en 3.2 van het wetsvoorstel neergelegde Europese beschermingsregime uitsluitend van toepassing is op dier- en plantensoorten ten aanzien waarvan de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn of de verdragen van Bern en van Bonn dit vereist. Niet onder de reikwijdte van dit Europese beschermingsregime vallende zoogdieren, amfibieën, reptielen en in hun voortbestaan bedreigde andere diersoorten en plantensoorten worden op grond van het voorgestelde artikel 3.10 beschermd door enkele zeer gerichte verboden, naast de algemeen geldende zorgplicht (voorgesteld artikel 1.9). Daarbij is in het voorgestelde artikel 3.11 voorzien in de mogelijkheid van een procedure van melding in plaats van ontheffing. Ook is van belang dat in de verbodsbepalingen steeds het opzetvereiste is opgenomen, behalve in de enkele gevallen waarin de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn ook niet-opzettelijke handelingen onder de reikwijdte van een verbod beoogt te brengen. Zonder opzet is dan geen ontheffing meer nodig. Hierbij is wel van belang dat het Hof van Justitie in zijn jurisprudentie heeft bepaald dat onder opzet ook voorwaardelijk opzet moet worden begrepen.276 Ook zal geen ontheffing of vrijstelling meer nodig zijn voor verstoringen van vogels die geen wezenlijke invloed op de staat van instandhouding van de desbetreffende vogelsoort hebben.

Deze voorstellen zullen daardoor in de praktijk leiden tot minder lasten en ruimte kunnen bieden voor menselijke activiteiten en economische ontwikkelingen, zonder afbreuk te doen aan een adequate natuurbescherming. Deze veranderingen zullen bijvoorbeeld gunstig zijn voor de uitvoering van reguliere landbouwwerkzaamheden, waar LTO-Nederland de aandacht voor vraagt in haar commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel. Deze werkzaamheden zullen in meer gevallen dan nu zonder ontheffing of vrijstelling op basis van een gedragscode kunnen plaatsvinden. In hoofdstuk 11 van deze memorie van toelichting worden de gevolgen van dit wetsvoorstel voor de administratieve lasten uiteengezet.

In paragraaf 7.2.2 zijn de leefgebiedenbenadering en de ontheffingverlening ten behoeve van tijdelijke natuur genoemd als instrumenten die binnen de wettelijke kaders ruimte bieden voor activiteiten en nieuwe ontwikkelingen. Organisaties van ondernemers hebben in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel gewezen op het belang van continuering van deze instrumenten.277 Het onderhavige wetsvoorstel biedt daartoe met de in de artikelen 3.3, 3.8 en 3.10, tweede lid, voorziene ontheffingsmogelijkheden onverminderd de ruimte.

Overigens ligt hier ook een belangrijke opgave voor de ondernemers zelf. Zij kunnen onnodige belemmeringen voorkomen door tijdig te onderzoeken welke gevolgen voorgenomen activiteiten kunnen hebben voor beschermde dieren en planten en zo nodig preventieve mitigerende maatregelen nemen. In dat kader is – zoals eerder aangegeven – ook de Nationale Databank Flora en Fauna (NDFF) van de Gegevensautoriteit Natuur (GaN) van belang. Deze voorzien burgers, ondernemers en overheden van informatie over de aanwezigheid van beschermde soorten in gebieden. Het kabinet hecht daar groot belang aan. Het kabinet heeft tot en met 2013 aan de Stichting GaN een exploitatiesubsidie ter beschikking gesteld, ervan uitgaande dat de stichting daarna voldoende inkomsten uit de markt kan genereren. In het kader van het aangehaalde traject «implementatie natuurwetgeving» (paragraaf 11.8) zal nader worden bezien hoe de informatievoorziening ook voor de toekomst verzekerd kan blijven en zo nodig kan worden versterkt. Ook van de ondernemersorganisaties wordt verwacht dat zij ten aanzien van de verzekering van een goede gegevensvoorziening hun verantwoordelijkheid nemen. In hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel onderstrepen deze organisaties het belang van de beschikbaarheid van de natuurgegevens voor ondernemers. De kwaliteitsborging door de GaN is – zoals zij terecht aangeven – van groot belang voor de juridische houdbaarheid van de gegevens in gerechtelijke procedures. Het doen van bindende uitspraken door de GaN – zoals enkele van deze organisaties wensen278 – met het oog op de houdbaarheid van de gegevens in procedures is evenwel niet aan de orde. Dat is voorbehouden aan de rechter in de betrokken procedure. Het moet de wederpartij daarbij vrij staan met tegenbewijs te komen. Anders dan tijdens de consultatieronde door een enkeling naar voren werd gebracht is ook geen sprake van gedwongen winkelnering: het staat eenieder vrij om gebruik te maken van gegevens die niet afkomstig zijn van de Gegevensautoriteit Natuur, als de kwaliteit daarvan maar is verzekerd.

Beschermde leefomgeving

In het wetsvoorstel is niet de bestaande mogelijkheid van de Flora- en faunawet opgenomen om een beschermde leefomgeving aan te wijzen. Van die bevoegdheid is nooit gebruik gemaakt. Dat hangt samen met het feit dat provincies en gemeenten elementen die van specifieke betekenis zijn als de leefomgeving van een enkele dier- of plantensoort voldoende bescherming kunnen bieden door de inzet van de planologische instrumenten van de Wet ruimtelijke ordening, onder meer als onderdeel van de ecologische hoofdstructuur. Daarnaast kan bescherming worden geboden door maatregelen in het kader van gebiedsinrichting (verwerving, inrichting en beheer, zo nodig ondersteund door landinrichting), door agrarisch natuurbeheer en in voorkomend geval door regels gesteld bij provinciale milieuverordening. Voor zover de leefomgeving bestaat uit houtopstanden wordt bescherming geboden door hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel. Het kabinet acht continuering van het in de Flora- en faunawet geregelde eigenstandige beschermingsregime voor de beschermde leefomgeving in dit wetsvoorstel in het licht van het voorgaande dan ook niet aangewezen.

7.3. Schadebestrijding, beheer en jacht

7.3.1. Inleiding

Het vangen en doden van dieren moet voldoen aan de eisen van verstandig en duurzaam gebruik. Duurzaam gebruik wordt in het eerder aangehaalde Biodiversiteitsverdrag gedefinieerd als het gebruik van bestanddelen van de biologische diversiteit op een wijze en in een tempo die niet leiden tot achteruitgang van de biologische diversiteit op de lange termijn. Het vangen en doden van in het wild levende dieren is in onderhavige wetsvoorstel slechts toegestaan, als dat geschiedt met het oog op nauwkeurig omschreven doelstellingen die betrekking hebben op het natuurbeheer en op bepaalde maatschappelijke belangen, en als de staat van instandhouding van de betrokken diersoorten niet in het geding komt. Dit principe ligt ook ten grondslag aan de in dit wetsvoorstel uitgewerkte regimes voor schadebestrijding, uitgevoerd door grondgebruikers, beheer, uitgevoerd door faunabeheereenheden en wildbeheereenheden, en jacht, uitgevoerd door jachthouders.

Voor degenen die bij schadebestrijding, beheer en jacht zijn betrokken, voorziet dit wetsvoorstel in regels over het effectief voorkomen en bestrijden van schade, het deskundige gebruik van middelen, en over het goed jachthouderschap. Onder de begrippen schadebestrijding, beheer en jacht wordt het volgende verstaan. Bij schadebestrijding gaat het om de maatregelen die een grondgebruiker mag nemen tegen dieren die schade aan zijn eigendommen veroorzaken. Beheer houdt in op basis van een planmatige en langdurige aanpak de omvang van populaties van diersoorten wordt beperkt als dat nodig is vanwege de ernst of omvang van de schade of de bedreiging van een publiek belang – zoals de volksgezondheid of verkeersveiligheid. Jacht is het vangen en doden van wild ter uitoefening door een jachthouder van zijn jachtrecht.

Niet alleen beheer, maar ook schadebestrijding en jacht dienen op grond van dit wetsvoorstel op een planmatige en gebiedsgerichte wijze te worden uitgevoerd, op basis van faunabeheerplannen, opgesteld door faunabeheereenheden en goedgekeurd door provincies. Jachthouders maken verplicht onderdeel uit van wildbeheereenheden, die de uitvoering van het faunabeheerplan bevorderen en coördineren.

In de navolgende paragrafen worden de regimes voor schadebestrijding, beheer en jacht toegelicht. Eerst wordt ingegaan op de internationale kaders, met name de Vogelrichtlijn en de Benelux-overeenkomst inzake jacht en vogelbescherming (paragraaf 7.3.2). Vervolgens wordt de huidige regeling van de Flora- en faunawet toegelicht (paragraaf 7.3.3). Daarna wordt de regeling in het wetsvoorstel behandeld (paragraaf 7.3.4).

7.3.2. Internationale kaders

Vogelrichtlijn

Binnen het beschermingsregime van de Vogelrichtlijn is er ruimte, zowel voor de bestrijding van schadelijke vogels (artikel 9) als voor de jacht op vogels (artikel 7). De Europese Commissie geeft in haar gidsdocument over de interpretatie van de Vogelrichtlijn met betrekking tot de jacht279 aan dat de vogeljacht een hulpmiddel kan zijn om schade veroorzaakt door bepaalde vogelsoorten te beperken.

Artikel 9 van de Vogelrichtlijn geeft lidstaten de bevoegdheid om afwijkingen toe te staan van de in de artikelen 5 tot en met 8 van de richtlijn opgenomen verboden ter bescherming van vogels. Verwezen zij naar paragraaf 7.2.1.2. van deze memorie van toelichting. Hier is van belang is dat artikel 9 in het eerste lid, onderdeel a, ook afwijkingen ten behoeve van het bestrijden van schadelijke vogels toelaat. De Commissie geeft in haar gidsdocument over de jacht aan dat artikel 9 zich niet verzet tegen het toestaan van afwijkingen van de verboden aan een algemene categorie van personen, zoals grondbezitters en personen die in opdracht van de grondbezitter handelen. Het Europese Hof van Justitie heeft bevestigd dat – ook – een dergelijke uitzondering voor een algemene categorie van personen betrekking moet hebben op specifieke situaties in de zin van het eerste lid van artikel 9 van de richtlijn en moet voldoen aan de eisen van het tweede lid van dat artikel.280

Artikel 7 van de Vogelrichtlijn bepaalt onder welke voorwaarden jacht is toegestaan op de ingevolge de richtlijn beschermde vogelsoorten. Ingevolge het eerste lid van artikel 7 is de mogelijkheid van jacht beperkt tot de soorten, genoemd in bijlage II bij de richtlijn. De soorten, opgenomen in bijlage II, zijn geselecteerd op basis van hun populatieniveau, hun geografische verspreiding en de omvang van hun voortplanting in de hele gemeenschap. Onderscheid wordt gemaakt tussen vogelsoorten waarop in alle lidstaten mag worden gejaagd (tweede lid in samenhang met onderdeel A van bijlage II) en vogelsoorten die alleen mogen worden bejaagd in de lidstaten waarbij de betrokken soort zijn vermeld (derde lid in samenhang met onderdeel B van bijlage II). De richtlijn laat aan de lidstaten geen ruimte om de jacht op andere vogelsoorten te openen, zo heeft het Europese Hof van Justitie bevestigd.281 Los daarvan moet de jacht plaatsvinden volgens de eigen jachtwetgeving van de lidstaten. De lidstaten moeten daarbij borgen dat de jacht op vogelsoorten de pogingen tot instandhouding die in hun verspreidingsgebied worden ondernomen, niet in gevaar brengt.

Het vierde lid van artikel 7 bevat een aantal uitgangspunten en kaders waaraan de jacht op vogelsoorten dient te voldoen. Zo moeten de principes van verstandig gebruik en een ecologisch evenwichtige regulering in acht worden genomen. De Commissie geeft in haar gidsdocument aan dat zij onder «verstandig gebruik» verstaat: duidelijk duurzaam consumptief gebruik, met de nadruk op het handhaven van populaties van soorten in een gunstige staat van instandhouding. Dit begrip komt volgens de Commissie overeen met het begrip «duurzaam gebruik» in de zin van artikel 2 van het Biodiversiteitsverdrag: het gebruik van bestanddelen van de biologische diversiteit op een wijze en in een tempo die niet leiden tot achteruitgang van de biologische diversiteit op de lange termijn, aldus in stand houdend het vermogen daarvan om te voorzien in de behoeften en te beantwoorden aan de verwachtingen van huidige en toekomstige generaties. Onder verstandig gebruik kan mede worden gevat het nemen van positieve maatregelen in de zin van wildbeheer, aldus de Commissie.

De Commissie interpreteert in het gidsdocument het begrip «ecologisch evenwichtige regulering», onder verwijzing naar artikel 2 van de Vogelrichtlijn, aldus dat regulering onder meer verwijst naar het houden van populaties op een niveau dat beantwoordt aan economische eisen, bijvoorbeeld het voorkomen van schade. De toegestane maatregelen moeten echter wel ecologisch betrouwbaar zijn en in verhouding staan tot het op te lossen probleem. De Commissie wijst ten aanzien van dit begrip ook op het vereiste van een demografisch evenwichtige exploitatie van een soort en zij geeft aan dat bejaging niet mag leiden tot onevenwichtigheden in het ecosysteem.

Het vierde lid van artikel 7 van de Vogelrichtlijn bevat tevens beperkingen ten aanzien van de toegestane jachtseizoenen. Zo mogen vogelsoorten niet worden bejaagd zolang de jonge vogels het nest nog niet hebben verlaten of gedurende de verschillende fasen van de broedperiode. Trekvogels mogen bovendien niet worden bejaagd tijdens de trek naar hun nestplaatsen. Volgens het Europese Hof van Justitie is met deze voorschriften beoogd een volledig stelsel van bescherming te garanderen gedurende de perioden waarin de in het wild levende vogels in het bijzonder in hun voortbestaan worden bedreigd; derhalve kan de bescherming niet worden beperkt tot de gemiddelde reproductiecycli en migratiebewegingen van de meerderheid van de vogels van een bepaalde soort.282

Het in artikel 8 van de Vogelrichtlijn voorziene verbod op het gebruik van niet-selectieve middelen geldt – behoudens een overeenkomstig artikel 9 van de richtlijn toegestane afwijking – ook ten aanzien van schadebestrijding en jacht.

Habitatrichtlijn

De Habitatrichtlijn staat geen jacht toe op de soorten van communautair belang, genoemd in bijlage IV bij de richtlijn, omdat deze soorten bedreigd, kwetsbaar of zeldzaam zijn. Bestrijding van deze soorten vanwege schade zou kunnen worden toegestaan op grond van artikel 16 van de richtlijn, maar in de praktijk zullen deze soorten vanwege hun bedreigde of zeldzame staat weinig schade kunnen aanrichten en zal vanwege die staat niet snel voldaan zijn aan de eis dat bestrijding geen afbreuk mag doen aan de staat van instandhouding van de betreffende soort.

Op de soorten die worden genoemd in bijlage V bij de richtlijn is in principe wel jacht mogelijk en deze soorten mogen ook worden bestreden. Wel zijn lidstaten gehouden om de nodige maatregelen te nemen om te zorgen dat het onttrekken aan de natuur en de exploitatie van dieren van deze soorten verenigbaar zijn met het behoud van deze soorten in een gunstige staat van instandhouding (artikel 14). Voor zover het vangen of doden van soorten, genoemd in de bijlage IV of V bij de richtlijn, door een lidstaat wordt toegestaan, mag geen gebruik worden gemaakt van niet-selectieve middelen (artikel 15), behoudens ingeval overeenkomstig artikel 16 van de richtlijn – ook – daarvoor een afwijking is toegestaan.

Verdragen van Bern en van Bonn

Voor de soorten, genoemd in bijlage II bij het Verdrag van Bern, geldt hetzelfde regime als voor soorten, genoemd in bijlage IV bij de Habitatrichtlijn, en voor de soorten, genoemd in bijlage III bij het Verdrag van Bern, geldt hetzelfde regime als voor de soorten, genoemd in bijlage V bij de Habitatrichtlijn. Kortheidshalve wordt verwezen naar de toelichting op de Habitatrichtlijn in het voorgaande. Het Verdrag van Bonn voorziet in een verbod op het onttrekken aan de natuur van de trekkende diersoorten, genoemd in bijlage I bij het verdrag. Van dit verbod mag alleen worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden zulks vereisen.

Benelux-overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming

Aan de in paragraaf 7.2.1.3. van deze memorie van toelichting aangehaalde Benelux-overeenkomst op het gebied van de jacht en de vogelbescherming is invulling gegeven door op de overeenkomst gebaseerde beschikkingen van het Comité van Ministers van de Benelux. De overeenkomst en de daarop gebaseerde beschikkingen bevatten een lijst van soorten waarop de jacht kan worden uitgeoefend en bepalingen over de jachtseizoenen, de afmeting van jachtvelden, de toegestane jachtmiddelen en de handel in wild.

7.3.3. Huidige implementatiewijze Nederland

Schadebestrijding

Artikel 65 van de Flora- en faunawet bevat een regeling voor de bestrijding door de grondgebruiker van dieren die op zijn grond of aan zijn opstallen schade veroorzaken. Bij algemene maatregel van bestuur – het Besluit beheer en schadebestrijding – zijn op grond van dat artikel zes soorten aangewezen die op landelijke schaal schade veroorzaken en negentien soorten die in delen van het land schade aanrichten.283 Aanwijzing kan geschieden ingeval sprake is van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren, of van schade aan de fauna.284 Voor de bestrijding van dieren van aangewezen soorten die op landelijke schaal schade veroorzaken, kan bij ministeriële regeling aan grondgebruikers vrijstelling worden verleend van de verboden op onder meer het doden en vangen van dieren; voor aangewezen soorten die in delen van het land schade aanrichten, kan deze vrijstelling bij provinciale verordening worden verleend. Zowel voor de aanwijzing van soorten bij algemene maatregel van bestuur als voor de verlening vrijstelling aan grondgebruikers geldt als vereiste dat er geen andere bevredigende oplossing mag bestaan en dat er geen afbreuk mag worden gedaan aan de gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort. De vrijstelling geldt voor het verrichten van handelingen ter voorkoming van in het huidige of komende jaar dreigende schade binnen de grenzen van het werkgebied van de wildbeheereenheid waarin de gronden of opstallen zijn gelegen.285 De grondgebruiker kan bij schriftelijke toestemming zijn recht op schadebestrijding door derden laten uitoefenen.

Beheer

Voor gevallen die niet gedekt worden door de – generieke – ministeriële of provinciale vrijstelling, kan op grond van artikel 68 van de Flora- en faunawet door gedeputeerde staten een ontheffing worden verleend om populatiebeheer toe te passen. Deze ontheffing wordt verleend met het oog op de daar genoemde belangen, waaronder schadebestrijding, die een afwijking van de verboden op onder meer het doden of vangen van dieren rechtvaardigen.

In de Flora- en faunawet is in vergelijking met de daarvoor geldende Jachtwet gekozen voor een meer gedecentraliseerde en planmatige invulling van het populatiebeheer. Als uitgangspunt geldt dat een ontheffing in beginsel slechts wordt verleend aan faunabeheereenheden op basis van een faunabeheerplan. De faunabeheereenheden hebben aldus op grond van de Flora- en faunawet een centrale taak toegekend gekregen bij het waarborgen van een planmatig beheer.286

Faunabeheereenheden zijn erkende samenwerkingsverbanden, waarin jachthouders, te weten degenen die gerechtigd zijn tot de uitoefening van de jacht in een jachtveld (zie hierna), en ook anderen, zoals bijvoorbeeld organisaties op het vlak van natuurbescherming en dierenbescherming, zijn vertegenwoordigd. Bij de jachthouders gaat het om grondeigenaren, waaronder agrariërs en terreinbeherende organisaties. Op grond van de Flora- en faunawet zijn regels gesteld waaraan faunabeheereenheden moeten voldoen (artikel 29). Deze regels – neergelegd in het Besluit faunabeheer – zien op de rechtsvorm van de eenheden, de omvang van hun werkgebied en het gedeelte van dat gebied ten aanzien waarvan de aangesloten jachthouders het jachtrecht dienen te bezitten. De bij een faunabeheereenheid aangesloten jachthouders kunnen het beheer slechts uitvoeren voor zover zij beschikken over jachtrechten dan wel over de toestemming van de grondgebruikers tot het verrichten van de beheershandelingen.

Het faunabeheerplan, goed te keuren door gedeputeerde staten, moet eveneens aan een aantal eisen voldoen (artikel 30). Faunabeheerplannen moeten blijkens de wetsgeschiedenis zijn gericht op een duurzame instandhouding van de betreffende populaties tegen de achtergrond van een natuurlijke omvang van die populaties en de draagkracht van de biotoop, zowel op de korte als op de lange termijn.287 Faunabeheerplannen gelden voor ten hoogste vijf jaar. Gedeputeerde staten kunnen ter uitvoering van het faunabeheerplan één omvattende ontheffing verlenen voor alle werkzaamheden gedurende deze periode van vijf jaar, ter beperking van de bestuurlijke lasten.

Thans heeft elke provincie één faunabeheereenheid, alleen Provincie Gelderland heeft er drie. Een faunabeheereenheid werkt doorgaans de meerjarige faunabeheerplannen uit in eenjarige werkplannen, die worden uitgevoerd door de wildbeheereenheden (zie hierna) of door individuele jachtaktehouders. In het kader van verantwoord faunabeheer verzamelen de jachtaktehouders veel informatie uit het veld, die wordt gebundeld in registratiesystemen als het Faunaregistratiesysteem en het Nederlands Wild Registratie Systeem, die als basis kunnen dienen voor het faunabeheerplan.288

Het Landelijk overleg faunabeheereenheden heeft in 2006 een evaluatie laten uitvoeren naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de faunabeheereenheden.289 Deze evaluatie geeft aan dat de bestuurders van de faunabeheereenheden en de gedeputeerden van de provincies in het algemeen tevreden zijn over het functioneren van de faunabeheereenheden.

In 2005 werd – in aanvulling op de regeling van de faunabeheereenheden – een grondslag voor de wildbeheereenheden in de Flora- en faunawet opgenomen.290 In artikel 1, eerste lid, van die wet zijn de wildbeheereenheden gedefinieerd als rechtspersoonlijkheid bezittende samenwerkingsverbanden van jacht(akte)houders en anderen, die tot doel hebben te bevorderen dat jacht, beheer en schadebestrijding, al dan niet ter uitvoering van het door de faunabeheereenheid opgestelde faunabeheerplan, worden uitgevoerd, mede in samenwerking met en ten dienste van grondgebruikers of terreinbeheerders. Er zijn in Nederland ongeveer 300 wildbeheereenheden, met een fysiek werkgebied variërend in omvang van 5 000 tot 25 000 hectares. In artikel 65 van de wet wordt ten aanzien van de schadebestrijding ook verwezen naar de schade binnen de grenzen van de wildbeheereenheid.

De positie van deze samenwerkingsverbanden van jachthouders en andere betrokkenen in de vorm van faunabeheereenheden en wildbeheereenheden hangt mede samen met het feit dat in de Flora- en faunawet is bepaald dat een jachtakte alleen kan worden verkregen door een jachthouder. Deze akte is nodig voor het gebruik van het geweer en van jachtvogels, niet alleen bij de jacht (zie hierna) maar ook bij schadebestrijding en beheer. Dat betekent dat de jachthouder een belangrijke rol heeft in de uitvoering van alle drie de regimes.

In 2003 heeft de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het Beleidskader Faunabeheer vastgesteld en aan de Tweede Kamer gezonden,291 na overleg met provincies en vertegenwoordigers van grondgebruikers, terreinbeherende organisaties, natuurorganisaties en jagers. Het beleidskader benadrukt dat faunabeheereenheden en -plannen van groot belang zijn voor een goede uitvoering, waarbij relevante organisaties en instanties op gebiedsniveau gezamenlijk invulling geven aan een zorgvuldig en planmatig faunabeheer. Het beleidskader heeft inhoudelijk betrekking op het beheer van ganzen en smienten en het populatiebeheer van damherten, edelherten, reeën en wilde zwijnen. Ten aanzien van het beheer van ganzen en smienten bevat het kader afspraken over verjaging met ondersteunend afschot door de faunabeheereenheden, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen de situatie in en buiten de ganzenfoerageergebieden. Het populatiebeheer van damherten, edelherten, reeën en wilde zwijnen dient ook te geschieden door faunabeheereenheden en wordt beschreven als het reguleren van het aantal grote hoefdieren, niet alleen gemotiveerd door de schadehistorie ter plaatse en het omringende gebied, maar ook door kennis omtrent de relatie tussen maximale populatieomvang en de draagkracht van het terrein waarop de dieren zich bevinden.

In de Flora- en faunawet is, naar aanleiding van overleg met de Tweede Kamer,292 een verbod opgenomen om bij de uitoefening van de bevoegdheden in het kader van beheer en schadebestrijding hoefdieren op te drijven (artikel 74, eerste lid, onderdeel b).293 Dit verbod is opgenomen vanwege de mate van verstoring die deze methode veroorzaakt. Bij algemene maatregel van bestuur kan wel de zogenoemde drukmethode worden toegestaan in het kader van beheer en schadebestrijding ten aanzien van wilde zwijnen. Daarbij verontrust één persoon opzettelijk wilde zwijnen met het oogmerk de dieren binnen het schootsveld van één geweerdrager te brengen en daarbij worden geen honden ingezet.

Sluitstuk van de regeling van beheer en schadebestrijding in de Flora- en faunawet is artikel 67. Op grond van dit artikel kunnen gedeputeerde staten personen of groepen van personen aanwijzen om de stand van populaties dieren terug te brengen. Gedeputeerde staten kunnen bepalen dat deze personen toegang hebben tot gronden, ook tegen de wens van de rechthebbende van de grond in.

Jacht

De Wet, houdende bepalingen op het Stuk der Jagt en Visscherij294 en haar opvolgers hebben sinds de negentiende eeuw regels gesteld over de uitoefening van het jachtrecht: het recht om zich zoogdieren en vogels toe te eigenen die zich op of in de grond bevinden. Deze regels hebben in de loop der tijd tot doel gekregen te waarborgen dat het jachtrecht verstandig gebruikt werd. Zo was de jacht alleen toegestaan binnen het jachtseizoen en had de jachthouder de verplichting zich als een goed jachthouder te gedragen en voor een redelijke wildstand in zijn veld te zorgen. Ook was hij aansprakelijk voor schade die werd aangericht door wild in zijn veld. Tot slot was het gebruik van middelen voor het vangen of doden gereguleerd. Voor de uitoefening van de jacht met het geweer, jachtvogels en de eendenkooi was een opleiding en een akte vereist, zodat een kundige uitoefening van de jacht werd verzekerd. Er waren in de Jachtwet, zoals deze gold totdat de Flora- en faunawet in werking trad in 2002, 46 soorten als bejaagbaar aangewezen, hoewel de jacht niet op al deze soorten werd geopend.

Met de inwerkingtreding van de Flora- en faunawet is het aantal wildsoorten waarop de jachthouder binnen het jachtseizoen mag jagen sterk beperkt, namelijk tot zes soorten: wilde eend, fazant, patrijs, haas, konijn en houtduif (artikel 32). Dit aantal is kleiner dan de wildlijst van de Benelux-overeenkomst en bevat minder vogelsoorten dan waarop Nederland op grond van de Vogelrichtlijn de jacht zou mogen openen. Blijkens de Nota naar aanleiding van het eindverslag uit 1997 inzake het voorstel van de Flora- en faunawet zijn op de wildlijst alleen soorten opgenomen die mede om reden van benutting worden bejaagd en die bovendien algemeen voorkomen en bejaging verdragen.295 Het wilde zwijn, edelhert, damhert en ree zijn niet op de wildlijst opgenomen, omdat het afschot van deze soorten door de overheid bepaald moet worden op grond van beheeroverwegingen.296 Trekwild, dat wil zeggen verschillende ganzensoorten en de smient, zijn niet op de wildlijst geplaatst wegens de bijzondere internationale verantwoordelijkheid die Nederland heeft ten aanzien van deze soorten en omdat ingrijpen bij deze soorten daarom uitzondering dient te zijn.297 De jacht op de patrijs is nooit geopend onder de Flora- en faunawet, omdat deze soort wegens zijn slechte staat van instandhouding voorkomt op de Rode Lijst.

Consequentie van de beperking van de wildlijst is dat de kans op schade aan eigendommen veroorzaakt door wild groter is. De eerder besproken regimes voor schadebestrijding en populatiebeheer buiten de jacht zijn daarom in belang toegenomen.298

In de Flora- en faunawet is een verbod op het jagen in beschermde natuurmonumenten en Natura 2000-gebieden geïntroduceerd, vanwege het potentieel verstorende effect van de jacht op de in die gebieden aanwezige natuurwaarden. De Tweede Kamer heeft een motie van het toenmalige lid Schrijer-Pierik (CDA) c.s. aanvaard299 waarin de regering werd gevraagd om door middel van een wijziging van de Flora- en faunawet dit verbod op te heffen. In het rapport houdende de uitkomsten van de evaluatie van de natuurwetgeving wordt de conclusie getrokken dat het verbod onder voorwaarden kan worden opgeheven, omdat afhankelijk van de kenmerken van het gebied, de specifieke gebiedsdoelstellingen en de wijze waarop de jacht wordt ingevuld niet zonder meer sprake behoeft te zijn van nadelige effecten van jacht in een Natura 2000-gebied. Voor de gebiedsbescherming zijn voldoende instrumenten voorhanden – in de vorm van onder meer beheerplannen en vergunningen – om per gebied maatwerk te leveren.300

Middelen voor vangen of doden

Het vangen en het doden van in het wild levende dieren dienen op een kundige en effectieve wijze plaats te vinden, met inachtneming van de vereisten op het vlak van natuurbescherming en dierenwelzijn. Om die reden bevat de Flora- en faunawet bepalingen inzake het gebruik van middelen voor het vangen of doden van dieren. Zo is het gebruik van bepaalde middelen verboden vanwege de bijkomende schade die ze kunnen veroorzaken aan natuurwaarden (artikelen 15, 15a, 15b en 16). Voorts is op limitatieve wijze bepaald welke middelen mogen worden gebruikt voor schadebestrijding op grond van de ministeriële of provinciale vrijstellingsregeling, voor beheer op basis van een provinciale opdracht en ontheffing (artikel 72) en voor de jacht (artikelen 50, 51 en 52). De middelen die bij de vrijstelling of ontheffing kunnen worden toegestaan voor beheer en schadebestrijding zijn aangewezen in het Besluit beheer en schadebestrijding.

Specifieke voorschriften gelden op grond van de Flora- en faunawet voor het gebruik van het geweer, jachtvogels en eendenkooien, gelet op de aard van deze middelen. Een schutter moet het geweer gericht en kundig kunnen gebruiken om onbedoelde schade aan natuurwaarden te voorkomen en om de openbare veiligheid te waarborgen. Een valkenier moet zijn vogel doelgericht kunnen aanwenden. Het is daarbij ongewenst dat jachtvogels verkeerde prooien slaan of ongewenste onrust veroorzaken. Dat vereist oefening voor zowel de valkenier als voor zijn vogel. De eendenkooi is een niet-selectief vangmiddel in de zin van de Vogelrichtlijn, dat uitsluitend op basis van een ontheffing of vrijstelling kan worden gebruikt, en vergt specifieke kundigheid voor een verantwoord gebruik.

De vereiste kennis en kunde voor het gebruik van de betrokken middelen maken onderdeel uit van een verplichte opleiding voor schutters, valkeniers en kooikers, afgerond met een examen waarin zowel de theorie als de praktijk worden getoetst. Deze opleiding is een vereiste voor het verkrijgen van een jacht-, valkeniers- of kooikersakte (artikelen 38 tot en met 45 van de Flora- en faunawet). De akten kunnen worden geweigerd, geschorst of ingetrokken als de aanvrager of houder ongeschikt blijkt. Voor geweren is in de Flora- en faunawet voorts bepaald dat zij alleen mogen worden gebruikt op jachtvelden met minimaal een bepaalde omvang (artikelen 49 en 72), zodat de jachtaktehouder voldoende grond heeft om tot een goed wildbeheer te kunnen komen. Om het geweer te mogen gebruiken is het afsluiten van een schadeverzekering vereist. De verzekering dient ter schadeloosstelling van eventuele slachtoffers van ongevallen met het geweer in het veld (artikelen 54 en 55). Het slachtoffer heeft bovendien een eigen recht op schadevergoeding ten opzichte van de verzekeraar en er kunnen geen gebreken aan de verzekeringsovereenkomst aan het slachtoffer worden tegengeworpen.

De korpschef is ingevolge artikel 42 van de Flora- en faunawet het bevoegd gezag voor de verlening van de jachtakte. Deze bevoegdheid hangt samen met het feit dat op het bezit van geweren en munitie de Wet wapens en munitie (WWM) van toepassing is. De doelstellingen van de WWM zijn beheersing van het legale wapenbezit en bestrijding van het illegale wapenbezit. Om die doelstellingen te bereiken bepaalt de WWM limitatief in welke gevallen wapenbezit is toegestaan. Het is personen onder meer toegestaan een geweer en munitie voorhanden te hebben en te dragen, indien zij de beschikking hebben over een jachtakte, afgegeven door de korpschef (artikelen 26, tweede lid, onderdeel b, en 28, tweede lid, onderdeel b, WWM). Ook kan de korpschef verlof geven tot verkrijging van een jachtgeweer (artikel 32, eerste lid, WWM).

Voor valkeniers geldt op grond van de Flora- en faunawet een numerus fixus (artikel 77). Tevens is het gebruik van jachtvogels beperkt tot twee soorten, te weten haviken en slechtvalken. Eendenkooien dienen ingevolge de Flora- en faunawet geregistreerd te zijn en er kunnen geen nieuwe eendenkooien worden geregistreerd (artikel 56); daarbij stelt de wet tevens regels over het afpalingsrecht, een oud zakelijk recht dat anderen dan de kooiker belet om verstoringen te veroorzaken binnen de afpalingskring van de eendenkooi (artikel 59).

In het rapport houdende de uitkomsten van de evaluatie van de natuurwetgeving301 wordt ten aanzien van het gebruik van de middelen voor het vangen of doden geconcludeerd dat de kooikersakte kan vervallen, omdat door registratie voldoende zicht bestaat op het gebruik van eendenkooien. Ook verzet zich blijkens de evaluatie niets tegen registratie van nieuwe eendenkooien. De numerus fixus voor valkeniers kan volgens het evaluatierapport vervallen en het gebruik van meer jachtvogelsoorten kan worden toegestaan. De risico’s bij ontsnapping van jachtvogels zijn gering en de risico’s op de illegale onttrekking van vogels uit de natuur zal klein zijn: er mogen uitsluitend gefokte vogels worden gebruikt en deze vogels zijn geregistreerd.

7.3.4. Regeling in wetsvoorstel

7.3.4.1. Planmatige, gebiedsgerichte aanpak

Algemeen

In de Flora- en faunawet is een planmatige en gebiedsgerichte aanpak van het beheer geïntroduceerd, in de vorm van faunabeheereenheden, faunabeheerplannen en daarop gebaseerde provinciale ontheffingen. In het onderhavige wetsvoorstel wordt deze aanpak verbreed naar de vrijstelling voor schadebestrijding en het afschot in het kader van de jacht.

Met een planmatige en gebiedsgerichte aanpak wordt geborgd dat alle inspanningen in het kader van schadebestrijding, beheer en jacht op elkaar worden afgestemd en ten dienste staan van het gebied waarin die inspanningen worden verricht. Daarbij is verzekerd dat recht wordt gedaan aan de specifieke omstandigheden in het betrokken gebied en aan de gevoelens en verwachtingen van de bewoners van de streek, vanuit hun betrokkenheid bij en beleefde verantwoordelijkheid voor hun directe leefomgeving en het beheer daarvan. Verbondenheid met de streek leidt ook tot weerwoord vanuit de streek ingeval van onzorgvuldig handelen.

De uitvoering van de schadebestrijding, het beheer en de uitoefening van de jacht moet, gelet hierop, hun basis vinden in faunabeheerplannen (artikel 3.12, eerste lid). Voor het opstellen en uitvoeren van deze plannen wordt – net als onder de Flora- en faunawet – aangesloten bij de bestaande samenwerkingsverbanden van jachthouders en anderen, zoals maatschappelijke organisaties: de faunabeheereenheden. Verschillende organisaties hebben zich in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel positief uitgesproken over het functioneren van de faunabeheereenheden en hebben gepleit voor het handhaven van een centrale rol voor deze eenheden.302 Het wetsvoorstel gaat uit van een beoordeling van de noodzaak, proportionaliteit en uitvoering van het faunabeheerplan door gedeputeerde staten, zodat het publieke belang en de samenhang met het algehele natuurbeleid van de provincie is gewaarborgd. De waarborging van dit publieke belang vergt een invulling van de publieke verantwoordelijkheid die verder gaat dan het enkel in handen leggen van taken bij private rechtspersonen, zoals de Vereniging het Edelhert bepleit in haar commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel.

In deze planmatige en gebiedsgerichte aanpak is er ook plaats voor de jacht in traditionele zin, omdat wordt gewaarborgd dat de uitoefening van de jacht op een maatschappelijk en ecologisch aanvaardbare wijze plaatsvindt en ten dienste staat aan het voorkomen van schade en het beheer van populaties. Om die reden zijn in onderhavig wetsvoorstel meer soorten op de wildlijst geplaatst dan thans in de Flora- en faunawet (zie hierna onder het kopje «jacht»).

Faunabeheereenheden en faunabeheerplannen

Provinciale faunabeheereenheden vervullen in het huidige faunabeleid een essentiële rol, omdat zij zorgen voor een maatschappelijke en gebiedsgerichte inbedding van het faunabeheer. In het bestuur van de faunabeheereenheden zijn de maatschappelijke geledingen vertegenwoordigd die belang hebben bij de uitvoering van het faunabeleid, zoals jagers, de landbouwsector en de organisaties die natuurterreinen beheren. Voorts is het publieke belang bij de faunabeheereenheden geborgd, waar de provincies bevoegd gezag zijn voor het verlenen van vrijstellingen en ontheffingen voor schadebestrijding en beheer en een goede aansluiting op het provinciaal faunabeleid borgen. Faunabeheereenheden zijn door hun schaalgrootte in staat om binnen de provincies een samenhangende aanpak van het faunabeheer te verzekeren en daarover verantwoording af te leggen aan de provincie.

De positie van de faunabeheereenheden en faunabeheerplannen is versterkt. Uitgangspunt is dat er in alle provincies faunabeheereenheden zijn die in beginsel – buiten bijvoorbeeld defensieterreinen – werkzaam zijn op het gehele provinciale grondgebied. Nieuw ten opzichte van de Flora- en faunawet is dat de erkenning van overheidswege van faunabeheereenheden is vervallen ten faveure van een aantal wettelijke eisen aan de organisatie van de faunabeheereenheden (artikel 3.12, tweede lid). Zo dienen faunabeheereenheden de rechtsvorm van een vereniging met volledige rechtsbevoegdheid of een stichting te hebben. In het bestuur zijn de jachthouders vertegenwoordigd, waarbij net als nu onderscheid gemaakt zal worden tussen de verschillende achtergronden van de jachthouders: jagers, landbouwers en terreinbeherende organisaties. Voorts is uitdrukkelijk bepaald dat op uitnodiging van de partijen, vertegenwoordigd in het bestuur van de faunabeheereenheid, ook andere maatschappelijke organisaties kunnen deelnemen aan de vergaderingen van het bestuur of het bestuur kunnen adviseren. Daarbij kan het ook gaan om organisaties die de belangen van natuur of dieren behartigen, mits hun doelstellingen niet haaks staan op de uitgangspunten van het faunabeheerplan. Tot slot kunnen bij provinciale verordening nadere regels worden gesteld over de organisatie van de faunabeheereenheid (voorgesteld artikel 3.12, achtste lid). Bij het opstellen van deze regels kan de provincie rekening houden met de regionale bijzonderheden en omstandigheden.

De faunabeheereenheden blijven verantwoordelijk voor het opstellen van faunabeheerplannen, goed te keuren door gedeputeerde staten (voorgesteld artikel 3.12, eerste, derde en zesde lid). Het faunabeheerplan is de basis voor de uitvoering van een vrijstelling voor schadebestrijding (artikel 3.14, vierde lid), de verlening van ontheffingen voor faunabeheer (artikel 3.15, tweede lid) en de uitoefening van de jacht (artikel 3.18, vijfde lid). Voor het beheer van populaties zullen de lange termijndoelen voor het werkgebied van de faunabeheereenheid moeten worden omgezet naar werkplannen, die een vertaling van de doelen naar een concrete inzet op streekniveau bevatten. Daarbij kan samenhang worden aangebracht tussen beheer, schadebestrijding en jacht.

Vereniging het Reewild en Vereniging het Edelhert wijzen in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel op het bestaan van diersoorten, waarvan het leefgebied het werkgebied van een faunabeheereenheid kan overstijgen, zoals het ree, damhert, edelhert en wild zwijn. Voor deze gevallen is een voorziening in het wetsvoorstel opgenomen, zodat er een overkoepelend beheerplan kan worden opgesteld. De Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie kan dergelijke diersoorten aanwijzen, waarna het aan de betrokken faunabeheereenheden is om gezamenlijk een faunabeheerplan voor die soort op te stellen (artikel 3.12, derde lid). Ingeval het leefgebied in verschillende provincies is gelegen, keuren gedeputeerde staten van de provincie waarin het leefgebied in hoofdzaak is gelegen, het plan goed, in overeenstemming met gedeputeerde staten van de overige betrokken provincies (artikel 3.12, zesde lid).

Het faunabeheerplan zal overeenkomstig het onderhavige wetsvoorstel een nieuw element bevatten, namelijk een afschotplan voor schadebestrijding, beheer of jacht met gebruikmaking van het geweer. De impact die gebruikmaking van het geweer kan hebben in het gebied waarin schadebestrijding, beheer en jacht plaatsvinden – zowel op de populaties van in het wild levende dieren als op de inwoners – en het feit dat het afschot in alle gevallen uitgevoerd dient te worden door jachtaktehouders, maken het wenselijk dat de afschotplannen onderdeel gaan uitmaken van de door gedeputeerde staten goed te keuren faunabeheerplannen. Handelen in strijd met het faunabeheerplan op dit punt leidt tot een strafbaar feit: het leidt er bij schadebestrijding toe dat de daarvoor vereiste vrijstelling niet van toepassing is, waardoor het verbod op het verstoren of op het doden van dieren wordt overtreden (voorgesteld artikel 3.14, tweede en derde lid), het leidt er bij populatiebeheer toe dat een voorschrift verbonden aan de daarvoor vereiste ontheffing niet wordt nageleefd, wat als zodanig verboden is en bovendien leidt tot overtreding van het verbod op het verstoren of op het doden van dieren (voorgesteld artikel 3.15 in samenhang met voorgesteld artikel 5.3, vierde lid) en het leidt bij jacht tot overtreding van het verbod, neergelegd in het voorgestelde artikel 3.18, zesde lid. In de faunabeheerplannen zal – met inachtneming van de schadehistorie en de draagkracht van de populaties – het afschot in het kader van beheer en jacht moeten worden gepland, gestructureerd en gemaximeerd. Voor schadebestrijding geldt dat de faunabeheerplannen ruimte moeten laten voor grondgebruikers om flexibel te reageren op het optreden van schade. Binnen de kaders van het afschotplan kunnen jachthouders zelf invulling geven aan de jacht op hun jachtveld en zullen zij zorg moeten dragen voor een redelijke wildstand (voorgesteld artikel 3.18, derde lid). De faunabeheereenheid zal bij het vaststellen van het faunabeheerplan moeten bezien welk detailniveau voorschriften moeten worden opgenomen voor de uitoefening van de jacht, dit kan per soort verschillen om onnodige lasten te voorkomen.

Wildbeheereenheden

In het onderhavige wetsvoorstel hebben de wildbeheereenheden een meer prominente rol gekregen dan in de Flora- en faunawet. Het zijn over het algemeen de wildbeheereenheden die uitvoering zullen geven aan het faunabeheerplan. Zij zullen in de praktijk de beheerdaden verrichten op grond van de provinciale ontheffing voor beheer en zij bevorderen dat de aangesloten jachthouders de jacht en de schadebestrijding uitvoeren overeenkomstig het faunabeheerplan en ten dienste van de grondgebruikers. Voorts adviseren zij de faunabeheereenheid over de inhoud van de faunabeheerplannen en leveren zij – op basis van tellingen en een afschotregistratie – de gegevens aan ten behoeve van het faunabeheerplan. Wildbeheereenheden voeren in de praktijk deze taken thans al veelal uit, maar deze taken worden geformaliseerd in dit wetsvoorstel (voorgestelde artikelen 3.13, eerste lid, 3.14, zesde lid, en 3.15, derde en vierde lid, aanhef en onderdeel b).

De toekenning van deze taken en verantwoordelijkheden aan de wildbeheereenheden vindt haar rechtvaardiging in het feit dat deze samenwerkingsverbanden bij uitstek streekgebonden zijn. Om de wildbeheereenheden deze taken effectief te kunnen laten uitvoeren, is erin voorzien dat alle van het geweer gebruikmakende jachthouders – jachthouders met een jachtakte – binnen het werkgebied van een wildbeheereenheid zich bij deze eenheid moeten aansluiten (voorgesteld artikel 3.26, tweede lid, aanhef en onderdeel b). Deze werkgebieden dienen bovendien van voldoende omvang te zijn voor een effectieve invulling van de werkzaamheden; de provincies kunnen daaromtrent regels stellen (artikel 3.13, tweede lid). Gezien het belang dat anderen bij de werkzaamheden van de wildbeheereenheden kunnen hebben, zoals grondgebruikers – niet zijnde jachtaktehouders – uit de streek, is voorzien dat ook zij lid kunnen worden van een wildbeheereenheid (voorgesteld artikel 3.13, eerste lid, tweede volzin).

Voor grote terreinbeherende organisaties zal de verplichting om zich aan te sluiten bij wildbeheereenheden veelal weinig meerwaarde hebben: een samenhangend en verantwoord beheer van hun terreinen is verzekerd gelet op de aard van de organisatie en de omvang van hun terreinen. Het voorgestelde artikel 3.13, tweede lid, onderdeel b, biedt dan ook de mogelijkheid aan provincies om deze organisaties van de aansluitplicht vrij te stellen.

7.3.4.2. Schadebestrijding

De grondgebruiker kan net als onder de Flora- en faunawet worden vrijgesteld van de verboden van de beschermingsregimes, neergelegd in de paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 van het wetsvoorstel, met het oog op de bestrijding van schadelijke dieren op zijn grond en in of aan zijn opstallen. Schadebestrijding is aan de orde ingeval preventieve maatregelen onvoldoende soelaas bieden en jacht niet mogelijk is, bijvoorbeeld bij vogelsoorten waarop de Vogelrichtlijn geen jacht toestaat of als het noodzakelijk is om deze buiten de jachtseizoenen te bestrijden.

Op grond van het voorgestelde artikel 3.14 kunnen – evenals thans op grond van de Flora- en faunawet – ten aanzien van dieren van bij algemene maatregel aangewezen soorten die landelijk schade veroorzaken door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie bij ministeriële regeling landelijke vrijstellingen voor schadebestrijding worden verleend; ten aanzien van dieren van bij de algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten die alleen in delen van het land schade aanrichten worden vrijstellingen voor schadebestrijding verleend door provinciale staten. Op dit punt wijkt het onderhavige wetsvoorstel af van het ontwerp dat ter consultatie aan het maatschappelijk veld is voorgelegd. Dat bevatte alleen een grondslag voor vrijstelling door provinciale staten. Met een landelijke vrijstelling worden onnodige bestuurlijke lasten voorkomen en wordt duidelijkheid voor de praktijk gecreëerd.

Het Interprovinciaal Overleg spreekt in zijn advies over het ontwerp van het wetsvoorstel op dit punt als voorkeur uit om zowel de aanwijzing van soorten als het verlenen van vrijstellingen aan provinciale staten te laten, zodat provincies maatwerk kunnen leveren. Het wijst er daarbij op dat de provincies ook verantwoordelijk worden voor de schadeloosstelling voor niet te bestrijden faunaschade (zie verder paragraaf 10.2 van deze memorie van toelichting), en dat zij tegen die achtergrond in principe ook dienen te gaan over de vrijstelling waarmee de wildschade kan worden bestreden en de schadeloosstellingen kunnen worden beperkt. Het kabinet onderkent dat hier over het algemeen sprake is van een provinciale verantwoordelijkheid. Het wijst er evenwel op dat dit anders kan liggen ingeval sprake is van soorten die in meer provincies of zelfs landelijk schade veroorzaken, omdat het dan niet alleen op lokaal of regionaal niveau te maken afwegingen betreft. Het gaat bij de betrokken soorten immers om een provinciegrensoverstijgend probleem en een effectieve aanpak daarvan zal vaak gebaat zijn bij een gelijksoortige aanpak in alle betrokken provincies. Tegen die achtergrond ligt het in de rede dat het Rijk de mogelijkheid heeft regie te voeren door de betrokken soorten bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen en voor de bestrijding van schade door die soorten te voorzien in een door de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie te verlenen vrijstelling van beschermingsbepalingen onder door hem te stellen voorwaarden. Toepassing van deze in het voorgestelde artikel 3.14, eerste en tweede lid, geboden mogelijkheid is evenwel geen automatisme. Ingeval het Rijk na overleg met de provincies vaststelt dat de verlening van vrijstelling voor de bestrijding van schade door een bepaalde diersoort beter op provinciaal niveau kan plaatsvinden, wordt deze diersoort niet aangewezen bij de in artikel 3.14, eerste lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur en behouden de provincies al hun bevoegdheden. Hiertoe is een overlegverplichting tussen Rijk en provincies in het wetsvoorstel opgenomen (artikel 3.14, zevende lid).

Het voorgestelde artikel 3.14 geeft de kaders aan waarbinnen de minister en provinciale staten voornoemde vrijstellingen kunnen verlenen. Deze landelijk uniforme kaders verzekeren dat de vrijstellingen worden verleend overeenkomstig de vereisten van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Of de vrijstellingen verleend kunnen worden voor de bestrijding van schadelijke dieren hangt af van de reikwijdte van de verboden en de mogelijkheden tot afwijking van de verboden die deze richtlijnen bieden. Verwezen zij naar de paragrafen 7.2.1.2 en 7.2.3 van deze memorie van toelichting. Omwille van de uniformiteit zijn de kaders als voorzien in het voorgestelde artikel 3.14 ook van toepassing op vrijstellingen voor de bestrijding van andere schadelijke dieren dan die vallen onder de reikwijdte van de Europese beschermingsregimes als uitgewerkt in de paragrafen 3.1 en 3.2 van het wetsvoorstel, zij het dat daarvoor ruimere schadebestrijdingsmogelijkheden kunnen worden toegelaten dan de mogelijkheden die de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn voor vogels en strikt beschermde diersoorten bieden (voorgesteld vijfde lid, aanhef en onderdeel c, van artikel 3.14).

Ingevolge het voorgestelde eerste tot en met derde lid van artikel 3.14 kan een vrijstelling uitsluitend worden verleend voor de bestrijding van dieren van bij algemene maatregel aangewezen vogelsoorten en andere diersoorten. Voorwaarden voor aanwijzing zijn dat dieren van de betreffende soort in delen van het land schade aanrichten en dat de soort niet in zijn voortbestaan wordt bedreigd of dat gevaar loopt. Bij een voorgenomen aanwijzing zal steeds moeten worden bezien of een soort de bestrijding kan verdragen.

Op grond van het voorgestelde tweede tot en met vierde lid van artikel 3.14 geldt de vrijstelling voor de grondgebruiker ten behoeve van bestrijding van schadelijke dieren op door hem gebruikte grond of in of aan door hem gebruikte opstallen. De schade waarvoor vrijstelling kan worden verleend is daarbij beperkt tot schade die door de schadelijke dieren binnen bepaalde geografische grenzen wordt veroorzaakt, namelijk schade op de gronden en aan de opstallen van de gebruiker en in de directe omgeving; het gaat dan om gronden binnen de grenzen van het werkgebied van de wildbeheereenheid waarin zij zijn gelegen en in voorkomend geval de grenzen van het werkgebied van een andere wildbeheereenheid die onmiddellijk grenst aan de betrokken gronden. Het gaat bovendien om schade die binnen een afzienbare termijn dreigt op te treden, namelijk in het huidige en volgende jaar.

In het voorgeschreven afschotplan voor schadebestrijding, onderdeel van het faunabeheerplan, kunnen voornoemde beperkingen ten aanzien van de verwachte schade in tijd en naar plaats worden uitgewerkt. Gedeputeerde staten kunnen het faunabeheerplan voorts beoordelen op de overeenstemming met de voorwaarden voor de vrijstelling. Het plan zal overigens ook ruimte moeten laten voor het bestrijden van acuut optredende schades.

Onder meer de Faunabescherming heeft in haar commentaar op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel kritiek geuit op de in haar ogen te ruime formulering van de voorwaarden voor vrijstelling op grond van artikel 3.14. Zij acht met name de voorwaarde te onbepaald dat schade mag worden bestreden die het komende jaar kan optreden in de omgeving van de grondgebruiker. Het kabinet acht deze kritiek niet terecht. De grondgebruiker zal in elk concreet geval waarin hij gebruik maakt van de vrijstelling moeten kunnen aantonen dat aan de voorwaarden is voldaan en de te verwachten schades kunnen onderbouwen. Op dit punt kunnen provinciale staten ook nadere voorwaarden en beperkingen in de vrijstellingsregeling opnemen. Voor de bestrijding van dieren met het geweer gelden voorts de waarborgen van het door gedeputeerde staten, als onderdeel van het faunabeheerplan, goedgekeurde afschotplan in overeenstemming waarmee bij de schadebestrijding moet worden gehandeld.

In vergelijking met de Flora- en faunawet bevat het onderhavige wetsvoorstel ten aanzien van de onderhavige vrijstelling voor schadebestrijding niet meer de bepaling dat elk beding dat de grondgebruiker belet gebruik te maken van zijn rechten op grond van een vrijstelling voor schadebestrijding, nietig is. Verschillende organisaties hebben kritiek geuit op dit zogenoemde nietigheidsbeding.303 Zo zou deze bepaling het aangaan van overeenkomsten tussen terreinbeherende organisaties en agrariërs voor het beheer van natuurgebieden bemoeilijken, omdat schadebestrijding vanuit ecologische overwegingen daar niet altijd gewenst is. Daar staat tegenover dat andere organisaties vrezen dat grondgebruikers in deze gevallen niet zullen kunnen optreden tegen schade en eventuele onvoorziene schade zelf zullen moeten dragen.304 Het is volgens het kabinet aan de grondgebruiker om in de overeenkomst tot gebruik van de grond een lagere prijs te bedingen indien hij uit hoofde van die overeenkomst in bepaalde gevallen geen gebruik zal kunnen maken van een vrijstelling voor schadebestrijding. Voorts heeft – in het geval van de pachtovereenkomst – de pachter aanspraak op een vermindering van de pachtprijs als hij ten gevolge van buitengewone omstandigheden de opbrengst van zijn bedrijf aanzienlijk minder is geweest dan bij het aangaan van de pachtovereenkomst te verwachten was (artikel 330 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek).

7.3.4.3. Beheer

In de gevallen dat de vrijstelling voor schadebestrijding door de grondgebruiker en de jacht (zie hierna) onvoldoende soelaas bieden, kunnen gedeputeerde staten ontheffing verlenen voor populatiebeheer met het oog op de belangen waarvoor in het kader van de onderscheiden beschermingsregimes kan worden afgeweken van de verboden op onder meer het vangen en doden van dieren. Het uitgangspunt bij deze ontheffing is – zoals ook nu het geval is – dat zij voor een meerjarige periode worden verleend op basis van een faunabeheerplan. Op deze wijze kan er planmatig en gebiedsgericht beheer worden gevoerd. Nu overeenkomstig dit wetsvoorstel ook schadebestrijding en jacht onderwerpen zijn van het faunabeheerplan, kan het beheer op samenhangende wijze vorm worden gegeven.

Ingevolge het voorgestelde artikel 3.15, eerste en tweede lid, kunnen gedeputeerde staten de ontheffingen met het oog op beheer alleen verlenen aan faunabeheereenheden die voldoen aan bij provinciale verordening gestelde eisen en die handelen op basis van een door gedeputeerde staten goedgekeurd faunabeheerplan. De voorwaarden waaronder gedeputeerde staten kunnen overgaan tot ontheffingverlening komen overeen met de in de voorgestelde artikelen 3.5, 3.8 en 3.10, tweede lid, opgenomen voorwaarden voor afwijking van de onderscheiden beschermingsregimes. Het voorgestelde derde lid biedt de basis voor de faunabeheereenheden om de wildbeheereenheden te vragen de daadwerkelijke beheermaatregelen overeenkomstig de ontheffing ter hand te nemen; zoals in het voorgaande is aangegeven, zal dat de praktijk zijn.

Het voorgestelde vierde lid bevat een grondslag om in uitzonderingssituaties ontheffingen te verlenen aan anderen dan faunabeheereenheden. Dit kan aan de orde zijn als een langjarige planmatige aanpak niet nodig is naar het oordeel van gedeputeerde staten. De voorziening voor het geval er geen faunabeheereenheid in het betreffende gebied actief is, ziet bijvoorbeeld op het beheer van terreinen die vallen onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Defensie.

Als sluitstuk van het beheer kunnen provincies op grond van artikel 3.16 van dit wetsvoorstel ook zelf het initiatief nemen tot het beheer van populaties van dieren, zoals zij dat thans op grond van artikel 67 van de Flora- en faunawet kunnen doen. Daarbij kunnen zij, zoals ook thans het geval is, bepalen dat aangewezen personen toegang hebben tot terreinen, zodat in voorkomende gevallen ook zonder toestemming van de eigenaar van de grond opgetreden kan worden. Ook bij deze opdracht voor beheermaatregelen ten aanzien van populaties gelden de voorwaarden en beperkingen die van toepassing zijn bij afwijkingen van de onderscheiden beschermingsregimes neergelegd in de paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 van dit wetsvoorstel.

7.3.4.4. Jacht

Wildlijst

De wildlijst met soorten waarop ingevolge de Flora- en faunawet kan worden gejaagd – de wilde eend, de fazant, de haas, het konijn en de houtduif – is in dit wetsvoorstel aangevuld met een beperkt aantal soorten, namelijk: de grauwe gans, de kolgans, het damhert, het edelhert, de ree en het wilde zwijn (artikel 3.18, tweede lid). De patrijs wordt van de wildlijst geschrapt. De beperkte uitbreiding van de wildlijst voldoet aan de ook bij de totstandkoming van de Flora- en faunawet gehanteerde criteria voor de plaatsing van soorten op de wildlijst. Het gaat bij de toegevoegde soorten om soorten die zich lenen voor benutting, die algemeen voorkomen en die bovendien de jachtdruk kunnen verdragen. Als aanvullend criterium is gehanteerd dat de jacht de bestrijding van schade door de betrokken soort en het voor de soort noodzakelijke populatiebeheer kan ondersteunen, welk criterium ook van belang is in het licht van het maatschappelijk draagvlak voor de uitoefening van de jacht. Naar het oordeel van het kabinet is de uitoefening van de jacht enkel als vorm van recreatie naar de huidige maatschappelijke opvattingen niet aanvaardbaar.

Enkele organisaties hebben in hun commentaren op het ontwerp van het onderhavige wetsvoorstel gepleit voor uitbreiding van de wildlijst tot alle soorten waarop de Vogelrichtlijn en de Beneluxovereenkomst de jacht toestaan.305 Een dergelijke invulling van de wildlijst sluit echter niet aan bij voornoemde criteria. Andere organisaties hebben in hun commentaren aangegeven dat de jacht op de nieuw aangewezen soorten,306 of zelfs de jacht in haar geheel,307 zou moeten worden vervangen door een planmatige aanpak in het kader van bestrijding en beheer. Mede naar aanleiding daarvan heeft het kabinet gekozen voor een meer planmatige en gebiedsgerichte invulling van de jacht in het onderhavige wetsvoorstel ter ondersteuning van schadebestrijding en beheer.

Ten aanzien van de soorten die zijn toegevoegd aan de wildlijst heeft, onder toepassing van voornoemde criteria, de volgende afweging plaatsgevonden.

De grauwe gans en de kolgans komen thans algemeen voor in Nederland, waardoor zij de jachtdruk kunnen verdragen.308 Bij de totstandkoming van de Flora- en faunawet was dit niet het geval, reden waarom deze soorten toen niet op de wildlijst waren opgenomen, mede in het licht van de bijzondere verantwoordelijkheid die Nederland heeft ten aanzien van deze trekvogelsoorten. Door de positieve populatieontwikkeling is de schade die dieren van deze soorten veroorzaken toegenomen. Uit gegevens van het Faunafonds blijkt dat zij veel schade aan gewassen en grasland aanrichten door bijvoorbeeld vraat, vertrapping en vervuiling.309 Daarnaast veroorzaken de ganzen ecologische schade en veiligheidsrisico’s. De jacht op deze soorten kan een effectief hulpmiddel zijn ter ondersteuning van het beleid gericht op schadebestrijding en populatiebeheer. Hierop wordt in paragraaf 7.3.4.5. nog nader ingegaan.

Naar aanleiding van dezelfde commentaren heeft het kabinet afgezien van het oorspronkelijke voornemen om de smient op de wildlijst te plaatsen.310 Voor de smient geldt dat deze soort zich nu grotendeels op grote wateren ophoudt en ’s nachts foerageert op landbouwgronden. De evaluatie van het opvangbeleid voor overwinterende ganzen en smienten heeft duidelijk gemaakt dat verstoring overdag – bijvoorbeeld door de jacht – ertoe zal leiden dat smienten vooral ’s nachts gaan foerageren. Bovendien zal verstoring leiden tot verspreiding van de dieren van het water naar de landbouwgronden, waar zij dan ook overdag zullen verblijven, met een toegenomen foerageerdruk en schade op de landbouwgronden tot gevolg. Het bejaagbaar maken van de smient zou derhalve averechts werken en de schade voor de landbouw doen toenemen. 311

Het kabinet is het eens met de organisaties die in hun commentaren stellen dat een planmatig beheer van populaties damherten, edelherten, reeën en wilde zwijnen noodzakelijk is.312 Het onderhavige wetsvoorstel voorziet dan ook in continuering van de mogelijkheden voor het beheer van deze populaties. Ten aanzien van de wilde zwijnen geldt daarbij, buiten hun leefgebieden in de Meinweg en op de Veluwe, een nulstandbeleid vanwege het risico op verspreiding van dierziekten.313 Sinds de inwerkingtreding van de Flora- en faunawet zijn de populaties van de genoemde soorten grote hoefdieren in omvang toegenomen.314 Met deze positieve populatieontwikkeling is ook de schade toegenomen die dieren van deze soorten veroorzaken, met name schade aan gewassen en bomen door vraat en wroeten. Ook kunnen zij een gevaar vormen voor de verkeersveiligheid. De jacht op deze soorten kan de schadebestrijding en het beheer ondersteunen, waarbij een samenhangende aanpak is verzekerd door middel van de afschotplannen en de faunabeheerplannen waar de afschotplannen zijn ingebed. In de faunabeheerplannen kan tevens voor de wilde zwijnen invulling worden gegeven aan de gewenste verhouding van de inspanning in het kader van schadebestrijding, beheer en jacht, met inachtneming van het nulstandbeleid buiten de twee genoemde leefgebieden.

Enkele grote terreinbeherende organisaties geven in hun commentaren over het ontwerp van dit wetsvoorstel aan bezorgd te zijn dat dieren van de betrokken soorten schuw zullen worden als gevolg van een toenemende jachtdruk, waardoor bezoekers van de natuurterreinen deze soorten niet meer zullen kunnen waarnemen.315 Het kabinet deelt deze zorg niet. Een planmatige invulling van de jacht voor deze soorten zal dat risico beperken. Bovendien kunnen de terreinbeherende organisaties als jachthouder zelf beslissen of zij al dan niet invulling te geven aan de jacht, als deze is opengesteld.

Van de soorten die thans al op de wildlijst staan, bevinden de wilde eend, de fazant, de houtduif, het konijn en de haas zich in een goede staat van instandhouding, met de laatste jaren een stabiele of zelfs toenemende populatieomvang.316 Ook voor deze soorten geldt dat zij schade veroorzaken.317 Daarom blijven zij op de wildlijst opgenomen. De patrijs bevindt zich echter niet in een gunstige staat van instandhouding. Daarom is op grond van de Flora- en faunawet de jacht op deze vogelsoort nooit geopend. In het onderhavige wetsvoorstel wordt de patrijs dan ook niet langer op de wildlijst opgenomen.

De jachthouder, een redelijke wildstand, schade en het faunabeheerplan

Het recht om te jagen komt toe aan de jachthouder. De jachthouder is degene die krachtens eigendom, een beperkt recht, een pachtovereenkomst of een huurovereenkomst gerechtigd is tot het jagen in een veld (voorgesteld artikel 3.21). De jachthouder kan onder voorwaarden aan andere personen toestaan dat zij in of buiten zijn gezelschap de jacht in zijn jachtveld uitoefenen (voorgesteld artikel 3.18, vierde lid). Het wetsvoorstel bevat op deze punten geen inhoudelijke wijzigingen ten opzichte van de artikelen 33, 34 en 36 van de Flora- en faunawet.

In paragraaf 3.5 van het wetsvoorstel worden beperkingen gesteld aan de uitoefening van het jachtrecht, die er voor zorgen dat de jacht voldoet aan de eisen van verstandig gebruik en die zorgen voor een planmatige en streekgebonden uitvoering. Deze beperkingen vloeien voor de bejaagbare vogelsoorten deels voort uit artikel 7 van de Vogelrichtlijn en dienen voorts deels ter uitvoering van de Benelux-overeenkomst op het gebied van jacht en de vogelbescherming.

De jachthouder is ingevolge het voorgestelde artikel 3.18, derde lid, gehouden om – zoals een goed jachthouder betaamt – een redelijke stand van het wild in zijn veld te bewerkstelligen; zulks overeenkomstig het huidige artikel 37 van de Flora- en faunawet. Deze verplichting betekent dat de jachthouder overmatige benutting moet voorkomen, rekening houdt met een goede leeftijdsopbouw van de wildpopulaties in zijn veld en, in overleg met de grondgebruiker, zonodig biotoopverbeterende maatregelen neemt teneinde een redelijke wildstand in zijn veld te bereiken.318 Hierin komt de verantwoordelijkheid van de jachthouder voor de natuur tot uitdrukking.

Een goed jachthouderschap brengt – volgens dezelfde bepaling – aan de andere kant ook de verplichting met zich om schade door wild in zijn veld te voorkomen, voor zover dat door uitoefening van de jacht kan. Indien hij dat nalaat en er schade ontstaat in de omgeving van zijn jachtveld, dan kan er sprake zijn van gehoudenheid tot schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad (artikel 162 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek), omdat de jachthouder in strijd met zijn wettelijke plicht handelt. Daartoe zal wel een causaal verband moeten worden aangetoond tussen de nalatigheid van de jachthouder en de ontstane schade. De betekenis van de plicht tot het nemen van de nodige maatregelen om schade door in het jachtveld aanwezig wild te voorkomen zal per diersoort kunnen verschillen, onder meer ook naar gelang de voorspelbaarheid van de aanwezigheid in het jachtveld van dieren van de desbetreffende soort. In gebieden waarvoor het nulstandbeleid ten aanzien van wilde zwijnen geldt, zal de jachthouder ten aanzien van wilde zwijnen redelijkerwijs alles in het werk moeten stellen om het aantal tot nul terug te brengen; in dat geval zal voor het wilde zwijn de hiervoor besproken «redelijke wildstand» overigens ook nul bedragen.

Het afschotplan – onderdeel van het faunabeheerplan – dient voor de jacht een vertaling van een redelijke wildstand naar het niveau van de provincie en de streek te zijn. De faunabeheereenheden zullen per wildsoort moeten bezien welk detailniveau gewenst is, waarbij voor wild als het konijn en de wilde eend minder beperkingen zullen hoeven te gelden dan voor grofwild als het ree en het wilde zwijn; provinciale staten kunnen hieromtrent regels stellen (artikel 3.12, achtste lid). Het afschotplan moet voorts waarborgen dat de jacht bijdraagt aan het beperken van schade en overlast, dat jachthouders voor een redelijke wildstand kunnen zorgen in hun veld en dat de wildpopulaties niet onder druk komen te staan. De jachthouder kan als lid van de wildbeheereenheid invloed uitoefenen op de inhoud van het afschotplan (voorgesteld artikel 3.12, vijfde lid). Indien een afschotplan niet de ruimte geeft aan een jachthouder om door middel van jacht schade te voorkomen, dan kan hij niet aansprakelijk worden gesteld voor de schade die optreedt. De schadeveroorzakende dieren zullen dan op grond van de besproken regeling ten aanzien van schadebestrijding en populatiebeheer moeten worden bestreden; als dat onvoldoende mogelijkheden biedt, zal onder voorwaarden de schade vergoed kunnen worden door provincies (zie verder paragraaf 10.2 van deze memorie van toelichting).

Onder meer de Federatie Particulier Grondbezit en de Nederlandse Organisatie voor Jacht en Grondbeheer hebben in hun commentaren op het ontwerp van het wetsvoorstel als zorg uitgesproken dat de jachthouder aansprakelijk wordt voor schade aangericht door nieuw op de wildlijst geplaatste soorten, gelet op hun omvangrijke schadehistorie. In de afschotplannen, onderdeel van het faunabeheerplan, zal aan dit risico aandacht moeten worden besteed, in de vorm van afstemming van de inspanningen in het kader van schadebestrijding, beheer en jacht. Voorts zal de aansprakelijkheid van de jachthouder in het concrete geval naar redelijkheid en in termen van toerekenbaarheid moeten worden beoordeeld.

Opening van de jacht

De jacht is ingevolge het voorgestelde artikel 3.20 slechts toegestaan tijdens het jachtseizoen. De opening van de jacht geschiedt – zoals ook nu het geval is – bij ministeriële regeling, zodat flexibel kan worden ingespeeld op de omstandigheden zoals deze in een bepaald jaar met betrekking tot een bepaalde soort aan de orde zijn. In vergelijking met artikel 46 van de Flora- en faunawet wordt in dit wetsvoorstel meer expliciet tot uitdrukking gebracht dat bij de opening van de jacht per soort en naar plaats en naar tijd kan worden gedifferentieerd; aldus kan maatwerk worden geboden. De jacht op soorten waarvan de staat van instandhouding in het geding is zal niet worden geopend. Ook is denkbaar dat de jacht in sommige gebieden die mede van belang zijn voor de realisatie van doelstellingen in Natura 2000-gebieden – bijvoorbeeld nabij gelegen foerageergebieden – niet wordt geopend (zie hierna).

In het voorgestelde derde lid van artikel 3.20 wordt voor de bejaagbare vogelsoorten uitvoering gegeven aan artikel 7 van de Vogelrichtlijn, dat bepaalt dat lidstaten de jacht niet mogen openen op vogels tijdens de meest kwetsbare periodes van de jaarlijkse cyclus van soorten.

Gedeputeerde staten kunnen de jacht sluiten in verband met bijzondere weersomstandigheden, bijvoorbeeld bij extreem winterweer (zo ook artikel 46, vijfde lid, van de Flora- en faunawet).

Het onderhavige wetsvoorstel noemt – anders dan artikel 46, tweede lid, van de Flora- en faunawet – geen data waartussen de jacht niet wordt geopend. Het voornemen bestaat om in de ministeriële regeling waarin de opening van de jacht wordt geregeld voor soorten die thans al op de wildlijst staan – de wilde eend, fazant, houtduif, haas en konijn – niet in betekende mate af te wijken van de huidige situatie onder de Flora- en faunawet. Ten aanzien van de verschillende nieuw op de wildlijst geplaatste soorten zal nader moeten worden bezien welke periode voor de uitoefening van de jacht in de rede ligt.

Het Interprovinciaal Overleg pleit er in zijn advies over het ontwerp van het wetsvoorstel voor om de bevoegdheid voor het openen van de jacht aan de provincies te attribueren, omdat deze bevoegdheid ook van belang is in verband met de provinciale verantwoordelijkheid voor het verlenen van tegemoetkomingen in de schade veroorzaakt door wilde dieren. Volgens de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie zijn «nationale autoriteiten ingevolge de richtlijn niet bevoegd per vogelsoort gespreide sluitingsdata voor de jacht te bepalen, behalve wanneer de betrokken lidstaat het bewijs kan leveren, gebaseerd op specifieke wetenschappelijke en technische gegevens met betrekking tot ieder bijzonder geval, dat een spreiding van de sluitingsdata van de jacht niet in de weg staat aan een volledige bescherming van de vogelsoorten die deze spreiding kan betreffen».319 De desbetreffende Hofzaak g