33 962 Regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet)

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoud

Samenvatting		5
1	Aanleiding, visie en doelen	9
1.1	Leeswijzer	9
1.2	Ontwikkelingen in het omgevingsrecht	10
1.3	Aanleiding voor het wetsvoorstel	11
1.4	Visie op de Omgevingswet	18
1.5	Reikwijdte van het wetsvoorstel	26
1.6	Vervolgstappen bij de stelselherziening	27
2	Uitgangspunten voor het ontwerpen van de Omgevingswet	30
2.1	Inhoud van dit hoofdstuk	30
2.2	Van doelen naar uitgangspunten	30
2.3	EU-recht en internationaal recht	33
2.4	Gelijkwaardige bescherming	38
2.5	Flexibiliteit: afwegingsruimte en maatwerkmogelijkheden	39
2.6	Rollen en verantwoordelijkheden van burgers, bedrijven en overheid	40
2.7	Bestuurlijke taakverdeling	42
2.8	Vertrouwen	45
2.9	Handhaving	48
3	Hoofdlijnen van het wetsvoorstel	49
3.1	Inhoud van dit hoofdstuk	49
3.2	Taken en bevoegdheden van bestuursorganen	49
3.3	De zes kerninstrumenten	51
3.4	Ondersteunende instrumenten	55
3.5	Werking van het stelsel	57
4	Nadere toelichting per hoofdstuk van het wetsvoorstel	59
4.1	Hoofdstuk 1: Algemene bepalingen	59
4.1.1	Inleiding	59
4.1.2	Begripsbepalingen	59
4.1.3	Toepassingsgebied en doelen van de Omgevingswet	60
4.1.4	De algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving	66
4.1.5	Wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie	72
4.2	Hoofdstuk 2: Taken en bevoegdheden van bestuursorganen	72
4.2.1	Inleiding	72
4.2.2	De taken van de overheid op het terrein van de fysieke leefomgeving	72
4.2.3	De organisatie van de overheidszorg en de toedeling van taken aan overheden	82
4.2.4	Het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening	87
4.2.5	Omgevingswaarden	94
4.2.6	Instructieregels en instructies	102
4.2.7	Wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie	113
4.2.8	Effecten	113
4.3	Hoofdstuk 3: Omgevingsvisie en programma’s	114
4.3.1	Inleiding	114
4.3.2	Instrumentarium	114
4.3.3	Samenhangende beleidsplanning door een bestuursorgaan	116
4.3.4	Gevallen waarin omgevingsvisies en programma’s al of niet verplicht zijn	120
4.3.5	Verhouding tussen bestuursorganen bij beleidsplanning	122
4.3.6	Het programma met een «programmatische aanpak»	124
4.3.7	Zekerstellen uitvoering programma’s	128
4.3.8	Milieueffectrapportage	129
4.3.9	Gevolgen voor bestaande planfiguren, wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie	130
4.3.10	Effecten	134
4.4	Hoofdstuk 4: Algemene regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving	135
4.4.1	Inleiding	135
4.4.2	Decentraal, tenzij	135
4.4.3	Toedelen van functies aan locaties	137
4.4.4	Naar meer uniformiteit binnen algemene regels	141
4.4.5	Bevoegd gezag binnen algemene regels	145
4.4.6	Voorbereidingsbescherming	146
4.4.7	Bijzondere bepalingen over decentrale regels	148
4.4.8	Beleidskeuzes over algemene rijksregels	149
4.4.9	Verschil met huidige werkwijze	152
4.4.10	Beoogde effecten	155
4.5	Hoofdstuk 5: De omgevingsvergunning en het projectbesluit	156
4.5.1	Inleiding	156
4.5.2	Omgevingsvergunning	157
4.5.3	Projectbesluit	174
4.5.4	Omgevingsplan voor projecten met een publiek belang	187
4.5.5	Wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie	188
4.5.6	Effecten	189
4.6	tot en met 4.8: Hoofdstuk 6–8: [gereserveerd]	190
4.9	Hoofdstuk 9: [gereserveerd]	190
4.10	Hoofdstuk 10: Gedoogplichten	190
4.10.1	Inleiding	190
4.10.2	Wettelijke gedoogplichten	191
4.10.3	Bij beschikking op te leggen gedoogplichten	191
4.10.4	Werken van algemeen belang	191
4.10.5	Wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie: intrekken Belemmeringenwet Privaatrecht	192
4.10.6	Effecten	198
4.11	Hoofdstuk 11: [gereserveerd]	198
4.12	Hoofdstuk 12: Grondexploitatie	198
4.12.1	Inleiding	198
4.12.2	Overeenkomsten, afdwingbare exploitatieregels en exploitatievoorschriften	199
4.12.3	Wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie	202
4.12.4	Effecten	204
4.13	Hoofdstuk 13: Financiële bepalingen	204
4.13.1	Inleiding	204
4.13.2	Instrumenten	204
4.13.3	Wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie	207
4.13.4	Effecten	207
4.14	Hoofdstuk 14: [gereserveerd]	208
4.15	Hoofdstuk 15: Schade	208
4.16	Hoofdstuk 16: Procedures	208
4.16.1	Inleiding	208
4.16.2	Elektronisch verkeer en gebruik van gegevens en methoden	209
4.16.3	Coördinatie en betrokkenheid van andere bestuursorganen	210
4.16.4	Totstandkomingsprocedures	217
4.16.5	Milieueffectrapportage	219
4.16.6	De omgevingsvergunning	226
4.16.7	Projectprocedure	231
4.16.8	Beslistermijn, inwerkingtreding en beroep	233
4.16.9	Algemene delegatiegrondslagen procedurele vereisten en vormvereisten	234
4.16.10	Wijziging ten opzichte van de huidige situatie	234
4.16.11	Effecten	235
4.17	Hoofdstuk 17: Adviesorganen en adviseurs	236
4.17.1	Inleiding	236
4.17.2	Adviesorganen op rijksniveau	236
4.17.3	Adviesorganen op gemeentelijk niveau	236
4.17.4	Adviseurs	237
4.17.5	Wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie	237
4.17.6	Effecten	238
4.18	Hoofdstuk 18: Handhaving en uitvoering	238
4.18.1	Inleiding	238
4.18.2	Kwaliteitsbevordering en samenwerking	240
4.18.3	Toezicht op naleving	241
4.18.4	Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving; sanctiemiddelen	243
4.18.5	Wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie	244
4.18.6	Effecten	245
4.19	Hoofdstuk 19: Bevoegdheden in bijzondere omstandigheden	246
4.19.1	Inleiding	246
4.19.2	Twee hoofdcategorieën bijzondere omstandigheden	246
4.19.3	Relatie met de Wet veiligheidsregio’s	248
4.19.4	Ongewoon voorval	248
4.19.5	Archeologische toevalsvondst van algemeen belang	250
4.19.6	Alarmeringswaarden	251
4.19.7	Gevaar voor waterstaatswerken	252
4.19.8	Uitvoering van projecten bij schaarste	252
4.19.9	Bevoegdheden bij landsverdediging	252
4.20	Hoofdstuk 20: Monitoring en informatie	252
4.20.1	Inleiding	252
4.20.2	Het belang van informatie	253
4.20.3	Opzet van het hoofdstuk	253
4.20.4	Monitoring en verzameling van gegevens	254
4.20.5	Gegevensbeheer en toegang tot gegevens	256
4.20.6	Verslagen en kaarten	257
4.20.7	Evaluatie	257
4.20.8	Wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie	257
4.20.9	Effecten	258
4.21	Hoofdstuk 21: [gereserveerd]	258
4.22	Hoofdstuk 22: Overgangsrecht	258
4.23	Hoofdstuk 23: Overige en slotbepalingen	258
4.23.1	Inleiding	258
4.23.2	Experimenteerbepaling	258
4.23.3	Slotbepalingen	260
5	Werking en winst van de Omgevingswet	260
5.1	Inhoud van dit hoofdstuk	260
5.2	Realisatie van de doelen en verbeterdoelen	261
5.3	Flexibiliteit	264
5.4	Gebiedsontwikkeling	274
5.5	De «sneller en beter»-aanpak	277
5.6	Integraal waterbeheer	278
5.7	Duurzaamheid	279
5.8	Gezondheid	283
5.9	Innovatie	284
5.10	Gebruiksruimte	285
5.11	Salderen en compenseren	288
5.12	Vermindering onderzoekslasten	289
5.13	Delegatiebeleid en terminologie	291
6	Rechtsbescherming	295
6.1	Inleiding	295
6.2	Uitgangspunten rechtsbescherming	295
6.3	Beroep bij de bestuursrechter volgens de Algemene wet bestuursrecht	295
6.4	Beroep tegen besluiten op grond van de Omgevingswet	296
7	Verhouding tot bestaande en voorgenomen regelgeving	303
7.1	Inleiding	303
7.2	Wetten die het wetsvoorstel geheel of grotendeels vervangt	303
7.3	Wetten waarvan het wetsvoorstel een deel vervangt	311
7.4	Doorkijk naar verdere integratie van wetten in de Omgevingswet	320
7.5	Overige raakvlakken met bestaande en voorgenomen wetgeving	326
8	Omzetting EU-richtlijnen en verdragen	329
8.1	Inleiding	329
8.2	Europees landschapsverdrag	330
8.3	Grondwaterrichtlijn	331
8.4	Habitatrichtlijn en vogelrichtlijn	331
8.5	Kaderrichtlijn mariene strategie	332
8.6	Kaderrichtlijn water	332
8.7	Londen-protocol	334
8.8	Mer-richtlijn en smb-richtlijn	334
8.9	Nec-richtlijn	335
8.10	PRTR-verordening	336
8.11	Richtlijn industriële emissies	336
8.12	Richtlijn luchtkwaliteit	337
8.13	Richtlijn offshore veiligheid	337
8.14	Richtlijn omgevingslawaai	338
8.15	Richtlijn overstromingsrisico’s	339
8.16	Richtlijn prioritaire stoffen	339
8.17	Richtlijn stedelijk afvalwater	340
8.18	Richtlijn toegang tot milieuinformatie, Richtlijn tot voorziening in inspraak van het publiek in de opstelling van bepaalde plannen en programma’s betreffende het milieu en met betrekking tot inspraak van het publiek en toegang tot de rechter	341
8.19	Seveso-richtlijn	341
8.20	Verdrag van Aarhus	342
8.21	Verdrag van Granada	343
8.22	Verdrag van Valletta	344
8.23	Werelderfgoedverdrag	344
8.24	Zwemwaterrichtlijn	345
9	Implementatie, digitalisering, uitvoering, toezicht en handhaving	346
9.1	Inhoud van dit hoofdstuk	346
9.2	Implementatie	346
9.3	Vergunningverlening, (nalevings)toezicht en handhaving	349
9.4	Digitalisering	353
10	Effecten van het wetsvoorstel	358
10.1	Algemeen	358
10.2	Effect op de regeldruk voor burgers en bedrijven	359
10.3	Effect op bestuurlijke lasten voor overheden	361
10.4	Effect op het milieu	362
10.5	Effect op de rechtspraak	362
11	Consultatie toetsversie Omgevingswet	363
11.1	Algemeen	364
11.2	Reacties per hoofdstuk	368
11.2.1	Hoofdstuk 1: Algemene bepalingen	368
11.2.2	Hoofdstuk 2: Taken en bevoegdheden van bestuursorganen	370
11.2.3	Hoofdstuk 3: Omgevingsvisie en programma’s	372
11.2.4	Hoofdstuk 4: Algemene regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving	375
11.2.5	Hoofdstuk 5: De omgevingsvergunning en het projectbesluit	377
11.2.6	Hoofdstuk 10: Gedoogplichten	379
11.2.7	Hoofdstuk 12: Grondexploitatie	380
11.2.8	Hoofdstuk 13: Financiële bepalingen	380
11.2.9	Hoofdstuk 16: Procedures	381
11.2.10	Hoofdstuk 17: Adviesorganen en adviseurs	382
11.2.11	Hoofdstuk 18: Handhaving en uitvoering	383
11.2.12	Hoofdstuk 19: Bevoegdheden in bijzondere omstandigheden	385
11.2.13	Hoofdstuk 20: Monitoring en informatie	386
12	Inwerkingtreding	386
Begrippenlijst		388
Artikelsgewijs		390

SAMENVATTING

Inleiding

De fysieke leefomgeving*¹ omvat onder meer bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed. Burgers, bedrijven en overheden voeren activiteiten uit die invloed hebben op de fysieke leefomgeving of die leefomgeving wijzigen. Een activiteit van de één verandert de bruikbaarheid, gezondheid of veiligheid van de fysieke leefomgeving voor een ander. Ook beïnvloedt een activiteit de waarde die de maatschappij aan onderdelen van de fysieke leefomgeving toekent. Daarbij komt vaak een belangentegenstelling aan het licht. Die belangentegenstellingen hebben zich in de loop van de eeuwen steeds opnieuw voorgedaan. Ze waren aanleiding om regels te stellen over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Die regels zijn steeds weer aangepast aan de maatschappelijke ontwikkelingen.

Aanleiding voor het wetsvoorstel

Het huidige omgevingsrecht is verbrokkeld en verdeeld over tientallen wetten. Er zijn aparte wetten voor bodem, bouwen, geluid, infrastructuur, mijnbouw, milieu*, monumentenzorg, natuur, ruimtelijke ordening en waterbeheer. Deze verbrokkeling leidt tot afstemmings- en coördinatieproblemen en verminderde kenbaarheid en bruikbaarheid voor alle gebruikers. De Omgevingswet is nodig om twee redenen.

Ten eerste sluit de huidige wetgeving niet meer goed aan op huidige en toekomstige ontwikkelingen. Zo richten de huidige wettelijke regels zich nog onvoldoende op duurzame ontwikkeling en houden ze onvoldoende rekening met regionale verschillen, de behoefte aan maatwerk in concrete projecten en het belang van vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij de besluitvorming over projecten.

De tweede aanleiding voor de herziening van het omgevingsrecht vormt de huidige situatie waarin initiatiefnemers van activiteiten worstelen met veel verschillende wetten met elk hun eigen procedures, planvormen en regels. Bevoegde gezagsinstanties beoordelen een initiatief niet in samenhang en integraal beleid komt niet of moeizaam tot stand. In de afgelopen jaren zijn verbeteringen doorgevoerd, die weliswaar succesvol zijn, maar door stapeling van wetgeving niet altijd bijdragen aan de transparantie van het stelsel. Het huidige omgevingsrecht is dus te versnipperd en niet inzichtelijk genoeg. Bovendien ligt de balans te veel bij zekerheid en te weinig bij groei die gericht is op duurzame ontwikkeling.

Het wetsvoorstel biedt een fundament voor bundeling van het omgevingsrecht in één wet, zoals de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dat heeft gedaan voor het algemene bestuursrecht. De voorgestelde Omgevingswet integreert de gebiedsgerichte* onderdelen van de huidige wetten in één wet met één samenhangend stelsel van planning, besluitvorming en procedures. Het wetsvoorstel leidt direct tot betere mogelijkheden voor integraal beleid, tot een betere bruikbaarheid en substantiële vereenvoudiging van het omgevingsrecht. Plannen en vergunningen worden zo veel mogelijk gebundeld, procedures worden sneller. Naar schatting 50.000 bestemmingsplannen en beheersverordeningen worden circa 400 omgevingsplannen. Dankzij deze bundeling worden kosten bespaard, onderzoekslasten beperkt en komen er betere mogelijkheden voor digitale vaststelling en beschikbaarheid van plannen, besluiten en onderzoeken.

De Omgevingswet maakt deze winst mogelijk, maar een groot deel van de voordelen zal worden gerealiseerd bij het opstellen van de bijbehorende algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. De voorgestelde Omgevingswet biedt het fundament om met toekomstige maatschappelijke opgaven in de fysieke leefomgeving te kunnen omgaan. Het wetsvoorstel beklemtoont de samenhang in de fysieke leefomgeving en biedt het instrumentarium om beter in te spelen op de dynamiek in de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel biedt ruimte voor ontwikkeling en waarborgen voor kwaliteit.

Doelen

Het nieuwe stelsel gaat uit van een paradigmawisseling: van bescherming van de fysieke leefomgeving via een werende benadering van activiteiten, naar een beleidscyclus waar de continue zorg voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal staat en ruimte ontstaat voor ontwikkeling. De nieuwe benadering gaat uit van vertrouwen, waarbij er snel en doeltreffend kan worden opgetreden als dat nodig is. De maatschappelijke doelen van de voorgestelde Omgevingswet zijn, met het oog op duurzame ontwikkeling, het in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. Het wetsvoorstel laat ruimte voor het realiseren van activiteiten van burgers en bedrijven en maakt het realiseren van internationale, nationale, regionale en lokale beleidsdoelen mogelijk. Het is bovendien een zo eenvoudig mogelijke wet, met zo min mogelijk administratieve en bestuurlijke lasten.

Met de Omgevingswet en bijbehorende uitvoeringsregelgeving* streeft de regering vier verbeterdoelen na:

• het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;

• het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;

• het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;

• het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

Instrumenten van de Omgevingswet

Het wetsvoorstel omvat grondslagen voor omgevingswaarden*, instructieregels* en instructies* die randvoorwaarden vormen voor het handelen van de overheid, een planstelsel, grondslagen voor algemene regels* voor activiteiten en regels voor besluitvorming over projecten en activiteiten in de fysieke leefomgeving.

De systematiek van de Omgevingswet komt overeen met die van richtlijnen van de Europese Unie (EU). Daarin staat een beleidscyclus centraal die gericht is op het actief realiseren van specifieke doelen voor de fysieke leefomgeving. In samenspraak met andere actoren in de maatschappij formuleert de overheid de doelen voor de fysieke leefomgeving en ziet zij er op toe dat deze worden gehaald. Dat vereist heldere randvoorwaarden waarbinnen burgers, bedrijven en de overheid activiteiten kunnen verrichten, zoals de aanleg van wegen en energieparken, de bouw van woningen, of het in bedrijf hebben van een fabriek. Het wetsvoorstel biedt een eenduidig palet aan instrumenten om activiteiten in goede banen te leiden. Het gaat daarbij om instrumenten die de totstandkoming van omgevingsbeleid ondersteunen, instrumenten voor beleidsdoorwerking en regels en toestemmingen die gericht zijn tot initiatiefnemers.

Tabel 1: Typering van de instrumenten van de Omgevingswet.

Beleidsontwikkeling	Beleidsdoorwerking	Algemene regels	Toestemming
omgevingsvisie* programma*	omgevingswaarde instructieregel instructie beoordelingsregel voor vergunningaanvraag*	omgevingsplan* algemene regels in de waterschapsverordening* algemene regels in de omgevingsverordening* algemene rijksregels*	omgevingsvergunning* projectbesluit*

Het wetsvoorstel kent zes kerninstrumenten:

• de omgevingsvisie, een samenhangend strategisch plan over de fysieke leefomgeving;

• het programma, een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen* die dienen om omgevingswaarden of doelen in de fysieke leefomgeving te bereiken en daaraan te blijven voldoen;

• decentrale regelgeving, te weten het omgevingsplan van de gemeente, de waterschapsverordening van het waterschap en de omgevingsverordening van de provincie, waarin het decentraal bestuur gebiedsdekkend de algemene regels en vergunningplichten vastlegt;

• algemene rijksregels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving;

• de omgevingsvergunning, waarmee een initiatiefnemer via één aanvraag bij één loket toestemming kan verkrijgen voor het geheel van door hem gewenste activiteiten;

• het projectbesluit, een generieke regeling voor besluitvorming over projecten met een publiek belang volgens de «sneller en beter»-aanpak*.

Naast deze kerninstrumenten omvat het wetsvoorstel ondersteunende instrumenten die nodig zijn om besluiten te nemen en te effectueren, zoals procedurebepalingen en regelingen voor toezicht en handhaving.

Vervolgproces

Het wetsvoorstel is een belangrijke eerste stap; het is richtinggevend voor het vervolgproces van een stelselherziening van het Omgevingsrecht. Het biedt een bestendige structuur voor de omgevingswetgeving. Enkele onderdelen van het omgevingsrecht worden apart aangepakt en door middel van afzonderlijke wetsvoorstellen ingebouwd in de Omgevingswet (bodem, geluid, grondeigendom, natuur, wegbeheer en de delen van de milieuregelgeving die gericht zijn op niet-plaatsgebonden* handelingen). Voorzien is dat de Omgevingswet uiteindelijk in de plaats komt van:

• 26 wetten, te weten de Belemmeringenwet Privaatrecht, de Crisis- en herstelwet, de interim-wet stad-en-milieubenadering, de onteigeningswet, de Ontgrondingenwet, de Planwet verkeer en vervoer, de Spoedwet wegverbreding, de Tracéwet, de Waterstaatswet 1900, de Waterwet, de Wegenwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet ammoniak en veehouderij, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Wet bodembescherming, de Wet geluidhinder, de Wet geurhinder en veehouderij, de Wet herverdeling wegenbeheer, de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden, de Wet inrichting landelijk gebied, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Wet natuurbescherming, de Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Wrakkenwet;

• delen van de Monumentenwet 1988 en de Woningwet;

• bepalingen uit wetgeving voor energie, mijnbouw, luchtvaart en spoorwegen die een rol spelen bij besluiten over ontwikkeling van de fysieke leefomgeving.

Voor het bereiken van de eerder genoemde verbeterdoelen is het cruciaal dat de uitvoeringsregelgeving wordt herzien. Er zijn op dit moment vier algemene maatregelen van bestuur voorzien. Het Omgevingsbesluit bevat procedurele bepalingen die op de Omgevingswet aansluiten. Het Besluit kwaliteit leefomgeving bevat de herziene inhoudelijke randvoorwaarden aan het handelen van de overheid, zoals omgevingswaarden, instructieregels en beoordelingregels voor vergunningaanvragen. De algemene regels over activiteiten worden waarschijnlijk gebundeld in twee algemene maatregelen van bestuur, één voor bouwen en één voor milieu en water.

Ook geeft de voorgestelde wetswijziging een impuls aan de bestuurlijke cultuur en ambtelijke samenwerking op het gebied van het omgevingsrecht. Het stelsel van regels schept de juridische mogelijkheden, de stimulansen en de randvoorwaarden voor samenhangende en gebiedsgerichte oplossingen. Essentieel is de wijze waarop in de dagelijkse praktijk met het instrumentarium wordt omgegaan. Ook bij de toepassing zullen de werkwijzen van de Omgevingswet en de uitgangspunten van de stelselherziening centraal moeten staan.

1 AANLEIDING, VISIE EN DOELEN

1.1 Leeswijzer

Hoofdstuk 1 gaat in op de aanleiding voor het wetsvoorstel, de visie van de regering die ten grondslag ligt aan de Omgevingswet en de doelen die de regering voor ogen heeft met de stelselherziening.

Hoofdstuk 2 gaat in op de uitgangspunten voor het ontwerpen van de Omgevingswet, die voortkomen uit de doelen, uit keuzes van de regering en uit externe factoren zoals het EU-recht.

Hoofdstuk 3 beschrijft de hoofdlijnen van het wetsvoorstel: de opbouw, de instrumenten en de wijze waarop deze in samenhang worden gebruikt. Dit samenvattende hoofdstuk dient als snelle introductie op het wetsvoorstel en als achtergrondinformatie bij het lezen van het vervolg.

Hoofdstuk 4 bevat een nadere toelichting per hoofdstuk van het wetsvoorstel met een meer gedetailleerde beschrijving en verantwoording van gemaakte keuzen bij het ontwerpen van het wetsvoorstel.

Hoofdstuk 5 beschrijft de werking en winst van de Omgevingswet vanuit diverse invalshoeken en laat zien hoe de Omgevingwet kan worden ingezet voor verschillende opgaven. Ook wordt in dat hoofdstuk teruggekeken in hoeverre de gekozen oplossing voldoet aan de eerder geformuleerde doelen.

Hoofdstuk 6 behandelt de voorziene rechtsbescherming onder de Omgevingswet.

Hoofdstuk 7 bevat een weergave van de verhouding met bestaande en voorgenomen wetgeving. Ook wordt ingegaan op de voorziene toekomstige uitbouw van de Omgevingswet.

Hoofdstuk 8 beschrijft de EU-richtlijnen waarvoor de Omgevingswet het nieuwe implementatiekader biedt, omdat de wetten waarin zij nu zijn geïmplementeerd daarin opgaan.

Hoofdstuk 9 behandelt de implementatie van de Omgevingswet, digitale aspecten en uitvoering, toezicht en handhaving van het wetsvoorstel.

Hoofdstuk 10 beschrijft de effecten van het wetsvoorstel voor burgers, bedrijven en openbaar bestuur.

Hoofdstuk 11 bevat een samenvatting van de adviezen over het wetsvoorstel en de reacties van maatschappelijke actoren tijdens de consultatie.

Hoofdstuk 12 gaat in op de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

In de bijlage is een lijst opgenomen met veelvoorkomende begrippen.

1.2 Ontwikkelingen in het omgevingsrecht

Het omgevingsrecht is een divers terrein van wetgeving voor het behoud, het beheer*, het gebruik* en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Het omvat enkele tientallen wetten, circa 120 algemene maatregelen van bestuur en een vergelijkbaar aantal ministeriële regelingen. Het omgevingsrecht is continu in beweging als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen.

In de tweede helft van de twintigste eeuw is een groot aantal sectorale wetten tot stand gekomen om de verschillende belangen in de fysieke leefomgeving te beschermen tegen de gevolgen van activiteiten en projecten². Per sector zijn besluitvormingsprocedures en beschermingsniveaus voor onderdelen van de fysieke leefomgeving vastgelegd. Later zijn de – eveneens sectorale – EU-richtlijnen in die wetten geïmplementeerd. Deze stelsels van sectorale wet- en regelgeving hebben in de loop der jaren hun diensten bewezen bij de ontwikkeling en bescherming van de fysieke leefomgeving.

Langzamerhand is het besef ontstaan dat de besluitvorming over nieuwe ontwikkelingen te traag verloopt. In de afgelopen twee decennia zijn aan dit stelsel wetten toegevoegd om de besluitvormingsprocessen te verbeteren en te versnellen, zoals de Tracéwet, coördinatieprocedures in diverse wetten waaronder de Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Crisis- en herstelwet. Ook is in diverse sectoren van het omgevingsrecht een beweging op gang gekomen die erop gericht is procedures te versnellen en te verbeteren en lasten te verminderen. Zo is in het waterdomein via de Waterwet vergaande vereenvoudiging en integratie bereikt. Door de modernisering van de monumentenzorg heeft een omslag in het denken plaatsgevonden: van objectgericht naar meer gebiedsgericht en met groeiende aandacht voor behoud door ontwikkeling. Bij milieu (Activiteitenbesluit milieubeheer) en bouwen (Bouwbesluit 2012) is grote vooruitgang geboekt door algemene regels vast te stellen die een vergunning in veel gevallen overbodig hebben gemaakt.

De Crisis- en herstelwet biedt de basis om nu alvast met instrumenten van de Omgevingswet te experimenten. Ook kan er geëxperimenteerd worden met meer sectorale regelgeving zoals het Bouwbesluit 2012, het Stortbesluit bodembescherming en de Wet geluidhinder door die meer integraal in te zetten. Dit stimuleert een andere denk- en werkwijze en leidt tot meer flexibiliteit. Bij de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet was er veel discussie over nut en noodzaak en was er zorg over de zorgvuldigheid van de besluitvorming. De praktijk laat echter zien dat de bestuursrechtelijke versnellingen niet op deze manier hebben uitgepakt. Onderdelen van de bestuursrechtelijke voorzieningen uit de Crisis- en herstelwet zijn inmiddels generiek gemaakt (relativiteitsvereiste, passeren van kleine gebreken in de Awb).

De wetswijzigingen van de afgelopen jaren waren noodzakelijk en hebben resultaat gehad. Toch ervaren velen het huidige omgevingsrecht nog als te complex. Een belangrijke oorzaak is de sectorale opbouw, waardoor initiatiefnemers in veel gevallen met verschillende wetten en procedures te maken hebben. Met het wetsvoorstel voor de Omgevingswet gaat de regering door op de weg van vereenvoudiging en integratie van gebiedsgerichte regelgeving en beter gebruik van algemene regels.

1.3 Aanleiding voor het wetsvoorstel

Deze paragraaf beschrijft ontwikkelingen in de samenleving en knelpunten die de achtergrond en drijvende kracht vormen voor ontwikkelingen in het omgevingsrecht. In de samenleving bestaat in toenemende mate oog voor de samenhang tussen de opgaven in de fysieke leefomgeving, het belang van duurzame ontwikkeling en regionale verschillen. Ook is er behoefte aan inzichtelijke regelgeving en snelle, samenhangende besluitvorming over initiatieven. Ook los van die ontwikkelingen in de samenleving ervaren gebruikers diverse knelpunten bij het huidige omgevingsrecht, vooral in het geval van projecten die met meerdere wettelijke kaders te maken hebben. Geconcludeerd wordt dat de huidige wetgeving niet langer aansluit bij de behoeften van de samenleving.

Groeiende samenhang tussen opgaven in de fysieke leefomgeving

In het dichtbebouwde en -bevolkte Nederland verdragen maatschappelijke opgaven rond economische ontwikkeling, waterveiligheid, grondstoffen-, water- en (duurzame) energievoorziening, woningbouw, bereikbaarheid en landbouw zich niet altijd met de bescherming van gezondheid, milieukwaliteit, natuur, landschap en cultureel erfgoed. Doordat de opgaven zo nauw samenhangen, wordt het werken vanuit een sectorale benadering – enerzijds voor ontwikkeling, anderzijds voor bescherming – steeds complexer. Bovendien is gebleken dat het combineren van opgaven kan leiden tot betere resultaten. De groeiende samenhang wordt al geruime tijd erkend.

In het afgelopen decennium is bijvoorbeeld de verhouding tussen water en ruimtelijke ontwikkeling sterk beklemtoond. Integraal waterbeheer, een concept dat vanaf midden jaren ’80 van de vorige eeuw is ontwikkeld, gaat uit van het geheel van relaties binnen watersystemen en de samenhang daarvan met de omgeving (natuur, milieu en ruimtelijke ordening). Mede gezien de klimaatverandering is het van belang om waterbewust te bouwen en de ruimte zo in te richten dat de kans op en de gevolgen van een overstroming beperkt blijven.

Ook de aandacht voor «natuurinclusief» ontwikkelen en ontwerpen illustreert de groeiende samenhang. Het Planbureau voor de Leefomgeving constateert in zijn Natuurverkenning 2010–2040³ dat coalities tussen het natuurbeleid en bijvoorbeeld de bouwsector of energiesector een betere aansluiting met maatschappelijke drijfveren mogelijk maken en zo tot effectiever beleid leiden. Dat geldt ook voor versterking van de economie van het platteland in de verbinding tussen primaire landbouwproductie, natuurbeheer, recreatie, toerisme en de ontwikkeling van onderscheidende ruimtelijke kwaliteit als positief aspect van groeiende regionale verschillen.⁴ Ook in andere domeinen is de verbreding van opgaven te zien: het beleid voor bodemsanering ontwikkelt zich bijvoorbeeld tot een beleid voor benutting van de ondergrond.⁵

Om beter te kunnen inspelen op de groeiende samenhang tussen opgaven hebben enkele provincies al een integrale omgevingsvisie en omgevingsverordening opgesteld. Op rijksniveau is het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) verbreed naar het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT), en zijn de Nota Ruimte en de Nota Mobiliteit vervangen door één Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR)⁶.

Transitie naar een duurzame samenleving

Een belangrijk deel van het huidige omgevingsrecht is voortgekomen uit wetgeving die primair is ontstaan uit de behoefte het lokale milieu en de burger te beschermen tegen hinder en verontreiniging. De lokale gevolgen van de sterke economische groei in de vorige eeuw zijn door deze sectorale regelgeving over het algemeen beheersbaar gebleken. De kwaliteit van de directe leefomgeving in Nederland is volgens de Balans van de leefomgeving 2012 sinds 1990 toegenomen.⁷ Dit blijft echter een continue inspanning vergen.⁸ Zo zijn bovenlokale gevolgen van de economische activiteiten nog niet op alle fronten onder controle, laat staan mondiale opgaven, zoals het tegengaan van klimaatverandering, behoud van biodiversiteit en de afhankelijkheid van schaarse grondstoffen.⁹ De cultuur van «groei dankzij uitputting» brengt cumulatieve of sluimerende gevolgen met zich mee, ook al zijn de lokale gevolgen soms acceptabel. Nationaal en internationaal groeit het besef dat deze cultuur moet transformeren naar een cultuur van groei waarbij niet méér waarde wordt onttrokken dan er wordt gecreëerd. De vitaliteit van het natuurlijk kapitaal van onze aarde moet behouden blijven en tegelijkertijd moet onze economie worden bevorderd.

Duurzaamheid is het waarborgen van de bestaansmogelijkheden van alle mensen op aarde, hier en nu, elders en later. De commissie-Brundtland¹⁰ definieerde het begrip «duurzame ontwikkeling» als het voorzien in de behoeften van de huidige generatie zonder daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheid in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te voorzien. Deze omschrijving van duurzame ontwikkeling is sindsdien wereldwijd aanvaard. Duurzaamheid gaat onder meer over een schoon milieu en een duurzame energievoorziening, over het concurrentievermogen van de economie, de toekomstbestendigheid van de zorg, ontwikkelingssamenwerking, onderwijs, cultureel erfgoed, werkgelegenheid, het financiële systeem, zowel in Nederland als elders in de wereld.

Duurzame ontwikkeling vraagt om rekening te houden met relaties tussen menselijk handelen en de (sectorale) kwaliteiten die gezamenlijk de fysieke leefomgeving vormen. Hiervoor is het nodig om vooruit te denken, te anticiperen op toekomstige ontwikkelingen en opgaven in samenhang te benaderen. Daarbij kunnen lastige keuzes aan de orde zijn, zowel over inhoudelijke aspecten als over de verhouding tussen individueel en collectief belang. Het blijft daarbij wenselijk te streven naar zo veel mogelijk «win-win»-situaties. De praktijk wijst echter uit dat het niet altijd mogelijk is dit voor elk facet te realiseren.

Regionale verschillen

De verschillen tussen en binnen regio’s in Nederland groeien. De helft van de Nederlandse gemeenten heeft te maken met bevolkingskrimp, maar in krimpgebieden versterken sommige gebieden en steden juist hun streek- en centrumfunctie. In de Randstad, maar ook in grote steden daarbuiten, groeit de bevolking en blijft er een aanzienlijke vraag naar nieuwe woningen.¹¹ Tegelijkertijd rukt de krimp op naar voormalige groeisteden als Almelo en Heerlen. Ook in het landelijk gebied nemen de verschillen toe. Landelijke gebieden die aantrekkelijk zijn voor (gepensioneerde) welgestelden onderscheiden zich qua bevolkingssamenstelling en inkomensposities steeds meer van het perifere agrarisch platteland waar kansarmen en lagere inkomens achterblijven, terwijl de economische crisis en schaalvergroting in de landbouw op veel plaatsen leiden tot functiewijziging en functiemenging van gebouwen, inrichtingen en gebieden. Een vergelijkbare ontwikkeling doet zich voor in bebouwd gebied waar economische crisis en economische structuurverandering aanleiding vormen voor functiewijziging en functiemenging in oude binnenstedelijke werkgebieden, op bedrijventerreinen en kantorenparken. Zowel inhoudelijk als qua krachtenveld zijn er grote verschillen tussen de opgaven bij dergelijke projecten.

Ook verschillen in bestuurscultuur leiden tot inzet van andere instrumenten. Dit is bijvoorbeeld te zien bij de provinciale verordening op grond van de Wro. Sommige provincies passen deze terughoudend of niet toe, andere doen dit geregeld.¹² Om te kunnen inspelen op regionale en lokale behoeften zijn differentiatie, maatwerk en innovatie nodig. Wet- en regelgeving kent echter nog vaak een generieke insteek en een te uniforme sturing vanuit het Rijk. Zo zijn er op veel rijksregels geen lokale uitzonderingen mogelijk, ook niet als dit gelijkwaardige en innovatieve oplossingen zijn.

Behoefte aan ruimte voor initiatieven

De samenleving verandert: verdergaande individualisering, ruimere toegang tot informatie, opkomst van sociale media en toenemende pluriformiteit. Burgers laten zich steeds minder goed representeren in vaste groepen, maar vormen wisselende netwerken die gaan over één thema. Mede door de democratisering van kennis is het gezag van maatschappelijke instituten, waaronder de overheid, niet langer vanzelfsprekend. Op het terrein van verduurzaming, waar het initiatief in de afgelopen decennia nog vaak bij de overheid lag, is er veel creativiteit en innovatieve capaciteit in de samenleving om de opgaven aan te pakken. Dit wordt wel de «energieke samenleving» genoemd.¹³ Met de Green Deal-aanpak faciliteert het Rijk duurzame initiatieven uit de samenleving.¹⁴

Ook de behoeften van de samenleving veranderen: werk is minder plaatsgebonden, het platteland is steeds minder exclusief agrarisch, de mobiliteit neemt toe, het aantal eenpersoonshuishoudens groeit. Hierdoor neemt de behoefte aan meer dynamiek in de gebouwde omgeving toe. Daarbij komt dat de vraag naar woningen, kantoren en winkels is ingezakt. Deze situatie zal niet snel weer aantrekken naar het niveau van voor de crisis. De aandacht in de bouwsector verschuift van grootschalige nieuwe ontwikkelingen (nieuwbouw) naar beheer en (her)ontwikkeling van het bestaande. Er is vaker sprake van flexibel, tijdelijk gebruik van gronden en gebouwen. Wat nu een kantoor is, zou (tijdelijk) kunnen worden gebruikt voor bijvoorbeeld studentenwoningen, hotelfaciliteiten of nieuwe functies als indoor stadslandbouw. (Binnen)stedelijke ontwikkeling vraagt om een andere aanpak; bouwen moet daarbij vraaggerichter en goedkoper kunnen. Overigens zullen ook nieuwe ontwikkelingen nodig blijven, bijvoorbeeld voor de uitvoering van het Energieakkoord.

De samenleving verwacht een overheid die snel kan reageren op initiatieven van burgers en bedrijven en wil daarbij niet geconfronteerd worden met tegenstrijdige regels en procedures die nodeloos ingewikkeld zijn en lang duren. Tegelijkertijd verwacht de samenleving dat de overheid zorgt voor voldoende betrokkenheid van burgers bij besluitvorming, voor voldoende rechtsbescherming en voor bescherming van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Dit leidt tot inherente spanning in een dichtbevolkt land met mondige burgers.

De Raden voor de leefomgeving en infrastructuur (RLI) signaleren de opkomst van de zogeheten uitnodigingsplanologie.¹⁵ Ruimtelijke plannen zijn daarin niet langer een blauwdruk voor een gebied, maar een uitnodiging om te komen met (innovatieve) oplossingen die leiden tot betere kwaliteit.

De samenleving vraagt om procedures voor besluitvorming die voorspelbaar, betaalbaar en transparant zijn en om ruime, heldere en toegankelijke randvoorwaarden voor ontwikkelingen. Dit is niet alleen van belang voor private partijen, maar ook voor publieke partijen zoals waterbeheerders. Het huidige omgevingsrecht sluit onvoldoende aan op de beschreven ontwikkelingen in de samenleving.

Knelpunten in het huidige omgevingsrecht

Een andere belangrijke aanleiding voor dit wetsvoorstel vormen de signalen die de regering ontvangt over knelpunten in het huidige omgevingsrecht.¹⁶^, ¹⁷ Knelpunten kunnen ontstaan doordat een specifieke regel «knelt» bij een initiatief of door de samenloop van regelgeving. Als een specifieke regel knelt, is dat meestal geen gevolg van het wettelijke stelsel, maar van keuzes op het niveau van uitvoeringsregelgeving op rijksniveau en decentrale regelgeving, zoals het vereisen van vergunningen waar algemene regels volstaan of het stellen van onnodig beperkende regels. Verder zijn sommige wettelijke procedures complex of langdurig. Dit soort knelpunten laat zich oplossen op het niveau van een individuele wet; de afgelopen jaren zijn al diverse verbeteringen doorgevoerd.

Bij projecten die te maken hebben met samenloop van wettelijke kaders leidt daarentegen het wettelijke stelsel tot knelpunten in de uitvoeringspraktijk. De verbeteringen van de afgelopen jaren bieden hiervoor onvoldoende oplossingen. De drie belangrijkste knelpunten zijn:

• a. complexe en versnipperde regelgeving die per sector is geordend en die leidt tot te weinig overzichtelijkheid, voorspelbaarheid en samenhang;

• b. onbalans tussen zekerheid en dynamiek, die leidt tot slepende besluitvormingsprocessen, hoge onderzoekslasten, gedetailleerde plannen en tot normen* met weinig ruimte voor politieke sturing, eigen verantwoordelijkheid, regionale differentiatie en innovatie;

• c. bestuurscultuur en kwaliteit van de uitvoering, als gevolg van onvoldoende samenwerking, afstemming en kennis en kunde.

Ad a. Complexe en versnipperde regelgeving

Voorbeelden:

• Op Ruimte voor de Rivier-projecten zijn onder andere de Waterwet en de Wro van toepassing. Een project moet naast de procedure voor een Waterwet-projectplan in de meeste gevallen ook de bestemmingsplanprocedure uit de Wro doorlopen. Er is daarbij sprake van dubbele procedures. Het instrument inpassingsplan, dat de genoemde dubbeling van de procedures uitsluit, kent een ander ongemak: in deze regeling zijn de eisen van de waterbeheerder niet geborgd. Een eenduidige procedure met een integrale afweging over het project voorkomt dubbele procedures en schept duidelijkheid over procedurele eisen en bevoegdheden*.

• Bestaande (geluid)wetgeving maakt het niet gemakkelijk om door middel van functiewijziging snel in te spelen op veranderingen. Onder de Wet geluidhinder is het bijvoorbeeld pas mogelijk een zonering van een industrieterrein te verwijderen als de laatste «grote lawaaimaker» is verdwenen. Dat kan een belemmering vormen voor een meer organische gebiedstransformatie.

Voor beleidsontwikkeling kent de huidige wetgeving vijf strategische planfiguren en zeven meer op uitvoering gerichte beleidsplannen, elk met hun eigen procedures. Algemene regels zijn te vinden in circa 120 algemene maatregelen van bestuur, meerdere verordeningen per decentraal bestuur en binnen gemeenten soms meer dan 100 bestemmingsplannen. Ondanks de integratie van vergunningen die de Wabo teweeg heeft gebracht zijn er nog ruim tien andere rijksvergunningen en -ontheffingen op het gebied van de fysieke leefomgeving. Vijf wetten kennen procedures om besluitvorming over projecten gecoördineerd te laten verlopen.

Het grote aantal regels en plannen maakt het voor initiatiefnemers van projecten en activiteiten niet eenvoudig te bepalen wat wel en niet toegestaan is in een gebied. Dit beperkt de ruimte voor initiatieven. De hoeveelheid sectorale normen en regels, met bijbehorende onderzoeks- en verantwoordingsplicht, maakt de besluitvorming complex. Elke wet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving kent eigen bevoegdhedenverdelingen, procedures, termijnen, enzovoort. Grote projecten kunnen tientallen tot honderden besluiten vergen. Een en ander leidt tot grote administratieve lasten voor de initiatiefnemer en bestuurlijke lasten bij de overheid. Ook bestuurders zien door de bomen het bos niet meer. Hoewel de informele fase bij gebiedsontwikkeling meestal langer duurt dan de formele fase, blijkt het complexe stelsel van omgevingsrechtelijke bepalingen al tijdens de informele fase grote invloed uit te oefenen op de complexiteit en procesduur van gebiedsontwikkeling.¹⁸ Bij projecten met een langere looptijd ontstaat daarnaast onzekerheid door tussentijdse wijzigingen in beleid en regelgeving. De complexiteit en onzekerheid belemmeren voorgenomen projecten op het gebied van energietransitie, grondstoffenwinning, mobiliteit, natuur, plattelandsontwikkeling, stedelijke herstructurering en waterveiligheid.

Op dit moment is er geen samenhangend stelsel van omgevingsrecht. Er zijn verschillende rechtsgebieden met hun eigen geschiedenis, structuur en cultuur. Zo gaat de Wro uit van de gemeentelijke beleidsvrijheid voor regulering van het gebruik van de grond en de bouwwerken. De bouw- en milieuwetgeving beperkt de beleidsvrijheid met landelijk en soms Europees bepaalde normen en regels. De wetgeving voor water, natuur, ontgrondingen, luchtvaart en beheer van de infrastructuur legt taken en bevoegdheden bij andere bestuursorganen dan gemeenten.

Ook regelen de wetten participatie en betrokkenheid van burgers bij projecten op een verschillende manier. Actieve betrokkenheid, bij voorkeur in een vroeg stadium en bijvoorbeeld volgens de «sneller en beter»-aanpak, is zeer gewenst, juist bij complexe projecten. Van de huidige wetten voorziet alleen de Tracéwet daarin.

De verschillende wetten verhouden zich elk op hun eigen wijze tot de Wro. Zelfs deskundigen kunnen het geheel van wetgeving niet volledig overzien en doorgronden. Prof. C.W. Backes noemt complexiteit als het voornaamste bezwaar van het huidige omgevingsrecht.¹⁹ In de uitvoeringspraktijk komen deze benaderingswijzen bij elkaar en is het aan de initiatiefnemer om de informatiebehoefte en procedurele vereisten van de verschillende stelsels te combineren en de verschillende instanties te bedienen. Terwijl de opgaven op het terrein van de fysieke leefomgeving in toenemende mate verbonden raken, is de wetgeving gefragmenteerd gebleven.

Ook de (digitale) informatievoorziening verschilt tussen de verschillende wetten. Gegevensbestanden zijn ontstaan vanuit wisselende motieven en belangen, met andere eisen en met verschillende mate van Europese onderbouwing. Daardoor zijn gegevens over de fysieke leefomgeving nog niet altijd voldoende beschikbaar, bruikbaar of bestendig voor gebruik door initiatiefnemers of overheden in de praktijk. Dit leidt tot extra onderzoek en onderzoekskosten.

Ad b. Onbalans tussen zekerheid en dynamiek

Voorbeelden:

• Een gemeente wil planologische ruimte creëren voor verschillende activiteiten in een gebied waar transformatie nodig is. Voor het vaststellen van dit «globale bestemmingsplan» moet de gemeente kunnen uitsluiten dat er onaanvaardbare geluidhinder ontstaat op toekomstige woningen. Daarvoor worden de gevolgen van verschillende mogelijk te realiseren varianten voor het geluidsniveau in beeld gebracht. Veel van deze onderzoekslasten zullen achteraf niet nodig zijn gebleken voor de werkelijke invulling van het gebied. De kosten zijn dan echter wel gemaakt.

• De milieueffectrapportage voor de Tweede Maasvlakte omvatte uiteindelijk zesduizend pagina’s. Het illustreert hoe groot de onzekerheid is en hoe ver gegaan wordt om zeker te zijn dat aan alle onderzoeksverplichtingen is voldaan.

• Een theetuin (kleinschalige horeca voor recreanten in het seizoen) in de gemeente Houten heeft niet kunnen draaien omdat de vergunningtermijn dit niet toeliet. Voor functieverandering is immers een omgevingsvergunning nodig met een goede ruimtelijke onderbouwing. De proceduretermijn is zes maanden. Dit was een tegenslag voor de initiatiefnemer en de recreatieve ambities uit de lokale structuurvisie.

• Het genereren van verkeerscijfers vormt de grootste kostenpost bij het voorbereiden van een tracébesluit. Door de exactheid van de methode en de foutenmarges behorende bij de aannames over bijvoorbeeld de ontwikkeling van het verkeersaanbod, geven de resultaten een schijnexact beeld van de werkelijkheid.

Veel middelgrote en grote projecten zijn complex door het grote aantal belangen waarmee een initiatiefnemer en het openbaar bestuur rekening moeten houden. Omdat er de afgelopen jaren steeds meer beleid en regelgeving bij zijn gekomen, neemt deze complexiteit alleen maar toe. De wijze waarop toetsingskaders* en onderzoeksvereisten nu zijn vormgegeven in het omgevingsrecht leidt in de praktijk tot extra complexiteit. Soms moet er in een te vroege fase van planvorming al veel detailinformatie worden geleverd, die dan nog niet beschikbaar is of die innovatie in de weg staat. Rekenmodellen en wetenschappelijke bewijsvoering krijgen een absoluut karakter. En er worden soms aanvullende onderzoekseisen gesteld uit angst voor procedurele fouten, zonder dat er sprake is van een feitelijke informatiebehoefte. Er wordt kortom zekerheid beoogd die niet kan worden gegeven, waardoor ongewild doelen naar de achtergrond verdwijnen en normen voorop komen te staan. Dit past niet bij de beoogde transitie naar duurzame ontwikkeling.

De ruimte voor gemeenten om eigen afwegingen te maken is beperkt door de regels van de Europese Unie, het Rijk en de provincie. Dat kan ertoe leiden dat een lokaal wenselijke ontwikkeling juridisch of financieel-economisch onmogelijk blijkt. Op het lokale bestuursniveau bestaat soms de indruk dat het regionale en landelijke bestuur het subsidiariteitsbeginsel* onvoldoende toepassen.

Bestemmingsplannen zijn vaak zeer gedetailleerd en omvatten meestal één mogelijke ruimtelijke inrichting en een beperkt aantal mogelijke functies en bouwwijzen. Dit lijkt meer rechtszekerheid te geven dan globale bestemmingen. Maar de praktijk laat zien dat er veel en gemakkelijk van wordt afgeweken, zodat er in de praktijk veel minder sprake is van rechtszekerheid.²⁰ Gedetailleerde bestemmingen maken het lastig om in te spelen op actualiteiten of marktontwikkelingen, terwijl de samenleving juist vraagt om snel en flexibel overheidsoptreden. Gemeenten voelen zich echter door onderzoeksverplichtingen en jurisprudentie gedwongen gedetailleerde bestemmingsplannen te maken.

Sommige wettelijke vereisten aan het bestemmingsplan blijken niet aan te sluiten bij de maatschappelijke opgaven van vandaag. Gezien de economische toestand en de trend naar «organische groei» (uitnodigingsplanologie) blijkt het aantonen van de financiële uitvoerbaarheid niet altijd reëel en wordt de vereiste tienjaarlijkse actualisatie een nodeloze bestuurlijke last.

Dat er voor één project meerdere besluiten nodig zijn, is niet alleen lastig voor de initiatiefnemer, maar maakt ook de rechtsbescherming weinig transparant. Voor niet deskundige burgers is het soms onduidelijk in welk van de besluiten hun belangen aan de orde zijn. Deskundige tegenstanders kunnen hun belangen steeds opnieuw aan de orde stellen bij de afzonderlijke besluiten.

Vergunninghouders beleven de toegekende gebruiksruimte* soms als een recht dat vergelijkbaar is met eigendom, terwijl die gebruiksruimte nooit zo bedoeld is geweest. Zo zijn er bedrijven die een bepaalde hoeveelheid geluid zouden mogen produceren, maar dit in de praktijk nooit doen of gedaan hebben. Dit kan ertoe leiden dat er geen ruimte is voor andere bedrijven die ook geluid produceren, waardoor het gebied op slot komt te zitten en een gemeente hier niets tegen kan doen.

Waar spanning bestaat tussen verschillende (wettelijke) randvoorwaarden moet worden gekozen. Veel van de huidige wetten stellen daarbij niet het project centraal, maar deelbelangen en procedures. Hoewel er soms speelruimte is, is die niet altijd duidelijk als gevolg van de samenloop van diverse wetten met eigen beslisregels en procedures. Overheden zijn dan geneigd het zekere voor het onzekere te nemen. De huidige wetgeving geeft overheden dus onvoldoende mogelijkheden om actief te werken aan de transitie naar duurzame ontwikkeling en, rekening houdend met regionale verschillen, ruimte te bieden voor initiatieven.

Ad c. Bestuurscultuur en kwaliteit van de uitvoering

Voorbeeld: Herbestemming van een monumentale watertoren liep ernstige vertraging op door het tot drie maal toe afkeuren van de vernieuwde toegang van het gebouw door frictie tussen de eisen vanuit het monumentale belang, de bouwregelgeving en de eisen van de brandweer.

De juridische context is mede bepalend voor de cultuur rond de besluitvorming. Bij projecten als de aanleg van een weg, de realisatie van een waterberging, binnenstedelijke herstructurering, een zandwinning of een natuurgebied is steeds sprake van een samenloop van belangen en bevoegdheden van diverse partijen. Te vaak worden plannen vanuit een specifiek perspectief en vrij geïsoleerd ontwikkeld, waarna te laat de belangen van andere partijen en daaraan gekoppelde omgevingsrechtelijke beperkingen aan de orde komen. Het ontbreekt dan aan samenwerking, afstemming en kennis en kunde. Waar wel wordt samengewerkt, zijn vaak veel bestuurders betrokken bij de besluitvorming en kost het moeite om samen tot een besluit te komen en om vast te houden aan een eenmaal genomen besluit. De kennis van de juridische mogelijkheden schiet soms te kort, wat ertoe leidt dat bestuursorganen gewenste ontwikkelingen nodeloos afremmen of suboptimale instrumenten kiezen. Het risico op vernietiging van het plan door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State werkt een defensieve cultuur bij plannenmakers in de hand.²¹ Vanzelfsprekend laten deze problemen zich niet alleen oplossen met nieuwe wetgeving. Maar de Omgevingswet kan daar wel bij helpen door heldere normstelling, duidelijkheid over de ruimte voor flexibiliteit en procedures die uitnodigen tot samenwerking.

De kwaliteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) in het omgevingsrecht vormt al enkele jaren onderwerp van zorg. Structurele en deels institutionele knelpunten bemoeilijken een effectieve en efficiënte uitvoering van deze taken. Zo beschikken sommige met VTH belaste organisaties over onvoldoende kritische massa voor de vereiste menskracht en deskundigheid.²²

1.4 Visie op de Omgevingswet

Deze paragraaf gaat allereerst in op de keuze om te komen tot een Omgevingswet ter vervanging van het huidige omgevingsrecht. Vervolgens worden de doelen van het wetsvoorstel en de basisprincipes van het voorgestelde stelsel van de wet beschreven.

Aanpak van de stelselherziening: een paradigmawisseling

De in de vorige paragraaf omschreven knelpunten zijn van dien aard dat, naar het oordeel van de regering, een fundamentele herziening van het wettelijke stelsel noodzakelijk is. Gebruikers van de fysieke leefomgeving verwachten een samenhangende benadering van initiatieven en opgaven in de fysieke leefomgeving en een vergaande reductie van de complexiteit van de wetgeving. De regering kiest daarom voor een volledige vernieuwing van het omgevingsrecht. Naar het oordeel van de regering kan niet worden volstaan met optimalisatie van de sectoraal ontstane wet- en regelgeving. De bestaande wet- en regelgeving is in de afgelopen decennia vanuit verschillende beleidssectoren ontwikkeld. Daardoor is het omgevingsrecht gefragmenteerd en hebben gelijksoortige wettelijke instrumenten soms verschillende (juridische) kenmerken. De sectorale verschillen zijn niet altijd verklaarbaar of noodzakelijk vanuit de specifieke omstandigheden binnen de desbetreffende sector. Aanpassing van het huidige stelsel zou voldoende zijn als het alleen zou gaan om het oplossen van praktische knelpunten en het optimaliseren van procedures. Maar onder de huidige omstandigheden zou dat het omgevingsrecht alleen maar ingewikkelder maken. De regering wenst daarom een paradigmawisseling, waarbij ontwikkelingen en opgaven in de fysieke leefomgeving zelf centraal staan. Vanuit dit perspectief wordt het gemakkelijker te denken vanuit de gebruiker of initiatiefnemer in de fysieke leefomgeving. Dit perspectief vereist een integrale aanpak omdat een initiatief vaak een belangenafweging over meerdere sectoren en belangen vergt. Regulering van kwaliteiten vanuit een sectorale invalshoek voldoet dan niet meer. Deze paradigmawisseling moet op verschillende manieren tot uitdrukking komen. In de eerste plaats worden overheden en andere spelers in het fysieke domein gestimuleerd om, uitgaande van de ontwikkeling of opgave, de diverse sectorale belangen in samenhang te beschouwen. In de tweede plaats worden burgers en initiatiefnemers niet langer geconfronteerd met een gefragmenteerde overheid en ongelijksoortige wettelijke regelingen. De trend die met de Wabo is ingezet – waarbij één omgevingsloket werd geïntroduceerd – wil de regering met het wetsvoorstel dan ook verder doorzetten. In de derde plaats past een dergelijk stelsel beter bij een veranderende rol van de overheid waarbij initiatieven in de fysieke leefomgeving vooral in de samenleving liggen. Bovendien vraagt de paradigmawisseling om een andere bestuurlijke cultuur, die niet door een wettelijke stelsel wordt bepaald, maar wel met passende wetgeving kan worden ondersteund.

Als deze beweging tot stand is gebracht, staat de samenleving in de komende decennia beter gesteld voor de ontwikkel- en kwaliteitsopgaven in de fysieke leefomgeving. De beweging die regering nu voorstelt sluit aan bij adviezen²³ ^, ²⁴ en is politiek beklemtoond via de motie-Pieper²⁵. De roep klinkt ook door in het advies van de Raden voor de leefomgeving en infrastructuur²⁶ (RLI) en van adviesgroepen die bestaan uit direct betrokkenen uit het bedrijfsleven, het decentraal bestuur, natuur- en milieuorganisaties en de wetenschap.²⁷ De Afdeling advisering van de Raad van State spreekt in zijn voorlichting over de herziening van het omgevingsrecht zijn waardering uit voor het initiatief tot vereenvoudiging van het omgevingsrecht.²⁸ Tot slot bleek uit de internetconsultatie over de kabinetsnotitie Stelselwijziging Omgevingsrecht dat er in beginsel brede steun is voor de gekozen koers.²⁹

De Afdeling advisering heeft in zijn voorlichting geadviseerd een gefaseerde invoering te volgen bij de totstandkoming van de Omgevingswet. De regering sluit zich daarbij aan door te kiezen voor een aanpak in modules. Daarbij kiest de regering er voor met dit wetsvoorstel de kerninstrumenten van het nieuwe stelsel samen te brengen: met dit wetsvoorstel wordt het nieuwe wettelijke gebouw neergezet. Daarna is er ruimte voor verdere uitbouw (zie verder paragraaf 1.6 en paragraaf 7.4). Een aanpak waarbij ook dit wetsvoorstel in kleinere modules zou worden verdeeld zou leiden tot veel tijdelijke aansluitingen tussen «oud» en «nieuw» recht en daaraan gekoppeld overgangsrecht. Dat zou de hiervoor beschreven complexiteit – tijdelijk – nog verergeren. Dat is niet acceptabel voor de praktijk.

De regering komt in het spoor van dit wetsvoorstel in de komende periode met verdere voorstellen die leiden tot één wettelijk stelsel voor het omgevingsrecht waarbinnen regels onderling samenhangen en een logische plek hebben. Een groot aantal sectorale wetten en regelingen wordt samengebracht. De stelselherziening ondersteunt de hiervoor geschetste paradigmawisseling: van het projecteren van centraal beleid op projecten naar het vooropstellen van ontwikkelingen, waarbij een gezonde en veilige fysieke leefomgeving met een goede omgevingskwaliteit centraal staat. Dit gebeurt wel vanuit het besef dat de fysieke leefomgeving is opgebouwd uit verschillende componenten, factoren, netwerken, objecten en structuren die door aard, belang en schaal soms om verschillende benaderingen vragen. Het wetsvoorstel moet ertoe bijdragen dat zowel burgers, bedrijven als overheden meer oog krijgen voor de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en de rechtstreeks daarbij betrokken belangen.

Bij de opbouw van het nieuwe stelsel zijn vereisten vanuit het EU-recht richtinggevend. Goed functionerende onderdelen van de sectorale stelsels komen terug in het nieuwe stelsel als ze passen in de eenduidige en eenvoudige systematiek. Bij de vormgeving van het wetsvoorstel is een nieuw evenwicht gezocht tussen regeling op wetsniveau en in uitvoeringsregelgeving. Uitgangspunt daarbij is dat de hoofdzaken in de wet worden opgenomen.

Met dit wetsvoorstel wordt een eerste, belangrijke stap gezet. Het zet een beweging in gang en is richtinggevend voor het vervolgproces. De voorziene aanvullende wetsvoorstellen en uitvoeringsregelgeving zullen gebruik maken van de werkwijze en begrippen van dit wetsvoorstel. Ook geeft de wetswijziging een impuls aan de bestuurlijke cultuur en ambtelijke samenwerking op het gebied van het omgevingsrecht.

Maatschappelijke doelen van de Omgevingswet

De Omgevingswet is, met het oog op duurzame ontwikkeling, gericht op het in onderlinge samenhang: (a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.

Deze doelstelling is samengevat in het motto van de Omgevingswet: «ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit». De Omgevingswet draagt zo bij aan de versterking van de economie én aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving van ons land. De Omgevingswet dient ruimte te laten voor private en publieke initiatieven en een fysieke leefomgeving te bewerkstelligen die veilig, gezond en prettig is om te leven. De Omgevingswet en de nog op te stellen uitvoeringsregelgeving beogen een betere balans te brengen tussen beide doelen, door enerzijds meer samenhangende afweging van belangen op gebiedsniveau mogelijk te maken en anderzijds de fysieke leefomgeving te verbeteren wanneer de kwaliteit tekort schiet.

Voor een goede afweging is het nodig dat de onderscheiden belangen in de fysieke leefomgeving zoals infrastructuur, water, milieu, natuur en cultureel erfgoed zichtbaar blijven. Dit geldt voor water en infrastructuur in het bijzonder, omdat hier sprake is van functioneel bestuur. De Omgevingswet moet ook de beheerder een toereikend instrumentarium blijven bieden. De beweging die nu wordt gemaakt is dat in het wettelijk stelsel niet sectorale eisen het vertrekpunt zijn, maar initiatieven en ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving zelf. Daardoor wordt gestimuleerd dat de onderscheiden belangen in samenhang worden beschouwd zodat een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt bereikt. Daarbij wordt onderkend dat particuliere initiatieven steeds belangrijker worden bij de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Het nieuwe stelsel moet er toe bijdragen dat niet alleen bestuursorganen, maar ook particuliere initiatiefnemers, meer oog krijgen voor de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en de rechtstreeks daarbij betrokken belangen.

Onder de Omgevingswet brengen de onderscheiden belangen daarom niet langer sectorale procedures en systemen met zich mee. Deze kunnen immers belemmerend werken voor een samenhangende aanpak van opgaven bij private en publieke ontwikkelingsinitiatieven. Zo kan beter worden ingespeeld op de regionale verschillen en op marktinitiatieven. De Omgevingswet faciliteert ook overheidstaken zoals bescherming tegen overstromingen. Ook kleine of eenvoudige initiatieven hebben voordeel van het wetsvoorstel. Minder, eenvoudiger en daarmee snellere procedures maken het voor de gebruiker gemakkelijker om initiatieven te ontplooien. Burgers en bedrijven moeten ook gemakkelijker dan nu informatie kunnen krijgen via internet over de regels voor hun gronden en gebouwen en de kwaliteit van hun fysieke leefomgeving.

Zorg van de overheid voor de fysieke leefomgeving

De menselijke activiteiten in de fysieke leefomgeving leiden soms tot belangentegenstellingen. Kwaliteitsverbetering voor de één, zoals een grotere woning of een snelle wegverbinding, leidt tot kwaliteitsverlies voor de ander, zoals verlies van uitzicht of recreatiemogelijkheden of het ondervinden van geluidhinder. De overheid is verantwoordelijk voor het bewaken van de balans. Het belang van de kwaliteit van onze leefomgeving en de zorg van de overheid daarvoor is vastgelegd in de Grondwet³⁰ en blijkt uit diverse EU-richtlijnen. Die zorg bestaat uit twee hoofdelementen. In de eerste plaats draagt de overheid zorg voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving voor de burger en een goede omgevingskwaliteit. In de tweede plaats zorgt de overheid voor collectieve voorzieningen in de fysieke leefomgeving zoals watersystemen, wegen en riolering. Deze zorg vereist regulering van activiteiten van burgers en van de overheid zelf, en actief handelen van de overheid voor aanleg en beheer van collectieve voorzieningen.

De Omgevingswet brengt wetten samen met verschillende sturingsmodellen. De verschillende sturingsmodellen zijn afgestemd op de sterk verschillende aard van de onderdelen van de fysieke leefomgeving en de opgaven die daarbij horen. Ook de wijze van sturing in EU-richtlijnen volgt de inhoud van het beleidsterrein waar de richtlijn over gaat. Voor sommige onderwerpen zoals veiligheid, milieukwaliteit, behoud van cultureel erfgoed en natuurbescherming heeft dat geleid tot het stellen van nationale of internationale regels over activiteiten. Voor andere onderwerpen zoals hoofdinfrastructuur zijn taken belegd bij het centrale bestuur. Bij een derde groep onderwerpen, zoals de inrichting van de openbare ruimte, ligt het primaat bij het decentraal bestuur. Het sturingsmodel van de Omgevingswet moet de intrinsieke inhoudelijke verschillen respecteren en tegelijkertijd zo veel mogelijk uniform werken.

De beleidscyclus als denkmodel voor de Omgevingswet

Het motto «ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit» is de essentie van de Omgevingswet. De opbouw van het wetsvoorstel volgt een beleidscyclus, weergegeven in figuur 1. Die aanpak is ontleend aan EU-richtlijnen op het gebied van milieu en water.

De beleidscyclus is bij het ontwerp van het wettelijk stelsel gebruikt om te duiden welke instrumenten bestuursorganen in de diverse fasen van de cyclus tot hun beschikking moeten hebben. Daarbij is gekeken hoe bestuursorganen zich tot elkaar verhouden en hoe bestuursorganen zich verhouden tot derden zoals burgers en bedrijven. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving als geheel staat in de beleidscyclus centraal. Dat komt in het wetsvoorstel tot uitdrukking in de eerder genoemde maatschappelijke doelen van de wet. Alle spelers in de fysieke leefomgeving, burgers, bedrijven en overheden dragen hieraan bij. De regering is er bij de vormgeving van het stelsel van uitgegaan dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in toenemende mate wordt bepaald door initiatieven in de samenleving. In het wetsvoorstel wordt de kwaliteit als geheel centraal gesteld en bestuursorganen krijgen de opdracht om bij de uitoefening van de taken en bevoegdheden rekening te houden met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Dit veronderstelt een meer integrale benadering van de fysieke leefomgeving, uitgaande van initiatieven en opgaven in de fysieke leefomgeving zelf. Het gaat dus niet meer om een optelsom van sectorale taken en bevoegdheden.

Figuur 1: De beleidscyclus van de Omgevingswet.

Aan de linkerzijde van de cyclus, in het gedeelte dat wordt aangeduid met «uitvoering», staan de initiatiefnemers van activiteiten en projecten centraal: burgers, bedrijven of overheden die iets willen ontwikkelen. Dit kan de uitbreiding van een bedrijf of woning zijn, de bouw van een school maar ook de aanleg van een natuurgebied, snelweg of windmolenpark. Voorop staat de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer, die tot uitdrukking komt in een algemene zorgplicht*. Waar inkadering van activiteiten door de overheid nodig is, gebeurt dat zo veel mogelijk door algemene regels. Initiatiefnemers hoeven dan niet vooraf toestemming te vragen aan de overheid. Als toestemming van de overheid wel vereist is, verloopt die primair via een omgevingsvergunning. Daarnaast kent het wetsvoorstel het projectbesluit waarmee een overheidsinstantie zelf de regie kan nemen over de besluitvorming voor een project waarvoor zij verantwoordelijk is, zoals aanleg van een snelweg of een dijkverlegging. Dat geldt ook voor private projecten met een publiek belang, zoals aanleg van een windmolenpark of winning van grondstoffen. Een belangrijke schakel in de cyclus is toezicht en handhaving.

De zorg van de overheid is erop gericht de fysieke leefomgeving te verbeteren waar deze tekort schiet en kwaliteiten te behouden waar deze goed zijn. Dit betekent dat de Omgevingswet de overheid kan verplichten om maatregelen te treffen wanneer de kwaliteit van de fysieke leefomgeving tekort schiet. Daarbij blijft er zo veel mogelijk ruimte voor initiatieven van burgers en bedrijven, in het bijzonder voor initiatieven die per saldo bijdragen aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

Een strategische, integrale omgevingsvisie voor het gehele grondgebied* is nodig om te bepalen hoe de taken van een bestuursorgaan worden ingevuld en om de verdere ambities voor de fysieke leefomgeving te formuleren. In programma’s formuleert de overheid de maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, een aspect of een gebied. Vaak zal het gaan om uitwerkingen van de omgevingsvisie, bijvoorbeeld een programma over de hoofdlijnen van de ontwikkeling van een gebied. Een programma is verplicht als dat volgt uit EU-richtlijnen of als de vereiste kwaliteit niet wordt gehaald.

De zorg van de overheid wordt inhoudelijk ingekleurd en geconcretiseerd met normen die gericht zijn tot bestuursorganen: omgevingswaarden en instructieregels. Een omgevingswaarde is een maatstaf voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan. Het gaat bijvoorbeeld om kwaliteitseisen voor water of lucht en waarden voor de bescherming tegen overstromingen en de veiligheid van waterkeringen. Een instructieregel is een regel over uitoefening van een taak of bevoegdheid door een bestuursorgaan. Het gaat bijvoorbeeld om regels over de inhoud, toelichting of motivering van een besluit in verband met de externe veiligheid.

De activiteiten in de fysieke leefomgeving leiden tot ontwikkelingen in de feitelijke toestand. Via monitoring bepaalt de overheid of aan omgevingswaarden wordt voldaan en wat de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving is. Dat leidt in een cyclisch proces tot nieuwe visievorming en, waar nodig, nieuwe maatregelen.

De hier voorgestelde instrumenten hebben een generiek karakter, maar sluiten aan bij instrumenten in de huidige sectorale wetgeving. Wetten als de Waterwet, de Wet milieubeheer en Wet natuurbescherming³¹ beschikken ook over normen, monitoring, visies, plannen, algemene regels en toestemmingen, zij het dat deze instrumenten voor één sector gelden. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht heeft een breder karakter, maar betreft uitsluitend de procedure voor het verlenen van een toestemming en de daarbij behorende handhaving.

De cyclische aanpak is een uiting van een paradigmawisseling: van behoud en bescherming naar een actieve aanpak om voortdurend te werken aan een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De gestelde omgevingswaarden en geformuleerde kwaliteiten moeten daadwerkelijk worden gehaald. Daarbij moet voor alle belanghebbenden (andere overheden, burgers, bedrijven, organisaties) inzichtelijk zijn welke ruimte voor ontwikkeling er is en welke rol en betrokkenheid zij hebben in de verschillende fasen van de cyclus. Verantwoordelijke bestuursorganen moeten ook door derden kunnen worden aangesproken op het al of niet realiseren van omgevingswaarden, kwaliteiten en projecten en op de uitvoering van beleid dat is vastgelegd in omgevingsvisies en programma’s. Monitoring en de beschikbaarstelling van gegevens daaruit is hierbij van wezenlijk belang.

De cyclus laat zien hoe bestuursorganen zich bij de zorg voor de fysieke leefomgeving verhouden tot andere spelers in de fysieke leefomgeving. Activiteiten in de fysieke leefomgeving worden merendeels ondernomen door andere spelers dan de overheid. Een belangrijk taak voor de overheid is het met elkaar in verband brengen van initiatieven en het toezicht op de totale kwaliteit. De beleidscyclus vormt het algemene denkmodel voor situaties dat overheden een opgave in de fysieke leefomgeving oppakken en daartoe beleid formuleren. Een bestuursorgaan monitort de kwaliteit en stelt, als deze onvoldoende wordt geacht, een programma vast. Zo nodig stelt het ook regels vast die ertoe moeten leiden dat de totale kwaliteit van de fysieke leefomgeving voldoende blijft.

De beleidscyclus is daarmee ook het denkmodel voor het ontwerp van het wetsvoorstel. In veel gevallen stelt het wetsvoorstel het toepassen van onderdelen van de beleidscyclus verplicht, bijvoorbeeld bij het vaststellen van omgevingswaarden, het opstellen van een programma, het vaststellen van regels of het meewegen van een belang bij vergunningverlening. Soms is het wenselijk juridische koppelingen aan te brengen tussen instrumenten. Maar dat is niet in alle gevallen geschikt of wenselijk voor het goed functioneren van de beleidscyclus en daarmee voor het bereiken van een optimale kwaliteit van de fysieke leefomgeving. In de meeste gevallen is er dan ook geen juridische samenhang of doorwerking tussen de in de cyclus weergegeven rechtsfiguren. Dat zou leiden tot verdere juridisering en daardoor belemmering van een doelmatige en doeltreffende overheidszorg. Een bestuursorgaan moet dus welbewust de volgende stap in de cyclus zetten.

In één geval voorziet het wetsvoorstel – in aansluiting op Europese verplichtingen – in een sluitende werking van de cyclus. Als doelstellingen zijn uit te drukken in meetbare of berekenbare eenheden of andere objectieve termen kunnen ze worden vastgelegd in omgevingswaarden. Een bestuursorgaan is verplicht om te monitoren of omgevingswaarden daadwerkelijk worden gehaald. Als uit de monitoring blijkt dat niet voldaan wordt of zal worden aan een omgevingswaarde, geldt een plicht om een programma vast te stellen. Het programma bevat de maatregelen die verzekeren dat blijvend aan omgevingswaarden wordt voldaan. Ook bevat het wetsvoorstel bepalingen die bewerkstelligen dat maatregelen in programma’s ook daadwerkelijk worden uitgevoerd en dat een programma moet worden aangepast als niet voldaan wordt aan een omgevingswaarde.

Verder is een goede voorbereiding en betrokkenheid van derden bij de ontwikkeling van beleid en de besluitvorming over activiteiten ook van belang voor het functioneren van de beleidscyclus. In dit licht biedt het wetsvoorstel mogelijkheden om de «sneller en beter»-aanpak toe te passen. Het gaat kort gezegd om prikkels die een vroegtijdige, integrale visievorming en afweging over projectinitiatieven stimuleren, inclusief de betrokkenheid van derden daarbij, en om de borging door goede monitoring en bijsturing van beleidsprogramma’s of projecten.

Een nieuwe wet is niet genoeg

De kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt niet alleen bepaald door wet- en regelgeving. De bestuurlijke cultuur, de kennis en kunde van bestuurders, ambtenaren en initiatiefnemers zijn minstens zo belangrijk. De Omgevingswet beoogt een impuls te geven aan bestuurlijke en ambtelijke processen en samenwerking. Concreet gaat het erom dat bestuurders en ambtenaren de wil hebben om de fysieke leefomgeving integraal te benaderen, dat zij geen risicomijdend gedrag tonen, ruimte laten voor privaat initiatief, de participatieve aanpak* toepassen en zorgen voor voldoende kennis en vaardigheden en een toereikende uitvoeringsorganisatie. Als een besluit eenmaal is genomen, moeten bestuurders ook durven doorpakken. Veel initiatieven en ontwikkelingen haken daarop in, zoals het Programma Uitvoering met Ambitie, het Bestuursakkoord Water³² en de ontwikkeling van de Investerings- en innovatieagenda voor de woning- en utiliteitsbouw³³.

Versterking van de positie van private partijen in het omgevingsrecht vraagt in de eerste plaats om een verandering in bestuurlijke cultuur. Wetgeving heeft daar maar beperkte invloed op. Parallel aan de implementatie van de Omgevingswet zal daarom ook op gedragsverandering worden ingezet. Naar voorbeeld van de ontwikkelingen in het sociale domein, kan in het omgevingsrecht veel meer worden uitgegaan van het oplossend vermogen van private partijen. De rol van de overheid zou dan beperkt kunnen blijven tot het bieden van een vangnet waar dat vermogen ontbreekt. Deze omslag in het denken zal door middel van proefprojecten en het tonen van goede voorbeelden worden bevorderd.

De regering beoogt ook de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving te verbeteren. Dat vereist regels die goed uitvoerbaar zijn en die aansluiten bij de belevingswereld en behoeften van de gebruikers, ook die aan overheidszijde. Dat vereist ook dat overheden voldoende zijn toegerust om hun uitvoeringstaken uit te voeren. Het bevoegd gezag* en bestuursorganen die medebetrokken zijn bij de regulering van een activiteit zullen intensiever samenwerken. Werkzaamheden zullen verder op elkaar moeten worden afgestemd en de uitwisseling van gegevens tussen overheden zal nog belangrijker worden. Naar verwachting zullen de omgevingsdiensten hierin steeds meer een sleutelfunctie gaan vervullen. Cruciaal is dat alle uitvoerende overheden in dit proces van samenwerking voldoende kwaliteit kunnen leveren.

Communicatie tussen overheden en burgers, informatievoorziening over de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving en de regels die daar gelden worden in toenemende mate digitaal. In de Visiebrief digitale overheid 2017³⁴ heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties geschetst hoe deze ontwikkeling de komende jaren verder zal worden doorgetrokken. De stelselherziening van het omgevingsrecht zet in op en sluit aan bij deze verdere digitalisering van de samenleving.

In hoofdstuk 9 van deze memorie van toelichting wordt nader ingegaan op de uitvoering en handhaving van de Omgevingswet en op digitalisering.

Doelen van de stelselherziening

De voorgestelde Omgevingswet is gericht op de maatschappelijke doelen die hiervoor zijn gepresenteerd. Daarnaast moet dit wetsvoorstel, in samenhang met nog volgende wetsvoorstellen en de wijzigingen van de uitvoeringsregelgeving, ook een wezenlijke bijdrage leveren aan het oplossen van de in de vorige paragraaf beschreven knelpunten én leiden tot vermindering van administratieve lasten en bestuurlijke lasten. Daarom zijn er naast de maatschappelijke doelen ook verbeterdoelen geformuleerd. Deze zijn bereikt als de Omgevingswet – in volle omvang en met bijbehorende uitvoeringsregelgeving – in werking is. De verbeterdoelen maken de weg vrij om beter te werken aan de maatschappelijke doelen. De vier verbeterdoelen voor de vernieuwing van het omgevingsrecht zijn:

• a. het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht;

• b. het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving;

• c. het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving;

• d. het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.

Niet elke keuze in het wetsvoorstel kan tegemoet komen aan alle verbeterdoelen zonder andere verbeterdoelen of de maatschappelijke doelen geweld aan te doen. Waar doelen met elkaar schuren heeft de regering in het wetsvoorstel een beargumenteerde keuze gemaakt.

Figuur 2 geeft de samenhang aan tussen enerzijds de maatschappelijke ontwikkelingen en aanleidingen voor vernieuwing van het omgevingsrecht en anderzijds de verbeterdoelen.

Figuur 2: Relaties tussen ontwikkelingen in de samenleving, knelpunten en verbeterdoelen.

1.5 Reikwijdte van het wetsvoorstel

De regering heeft gekozen voor integratie in één nieuwe wet. Zij voorziet een Omgevingswet die uiteindelijk de wetgeving voor ruimtelijke ordening, water, milieu, natuur en de bouwregelgeving zal omvatten, evenals delen van de monumentenwetgeving. Daarmee worden de verschillende deelonderwerpen waaruit het omgevingsbeleid nu bestaat met elkaar verbonden. Deze paragraaf gaat in op de reikwijdte van het wetsvoorstel.

Het wetsvoorstel voorziet in een integraal kader voor plaatsgebonden activiteiten van burgers, bedrijven en overheden in de fysieke leefomgeving. Het biedt onder meer regelingen voor taaktoedeling aan overheden, normstelling, visie- en planvorming, algemene regels, besluitvorming, bijzondere omstandigheden, toezicht en handhaving. Deze elementen zijn noodzakelijk voor een goed functionerende uitvoeringspraktijk van de regelgeving. Goed functionerende elementen uit bestaande toestemmingsstelsels voor activiteiten en projecten in de fysieke leefomgeving zijn overgenomen in het wetsvoorstel, in het bijzonder elementen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Tracéwet. Ook worden regelingen samengebracht uit wetgeving voor energie en infrastructuur die gericht zijn op activiteiten van derden, dat wil zeggen anderen dan de betrokkenen in de sector. Regelingen uit energie- en infrastructuurwetten die uitsluitend gericht zijn tot de desbetreffende sector gaan niet over naar de Omgevingswet, maar blijven in de sectorale wetgeving. Zo kan een regeling voor de inrichting van een station prima in de Spoorwegwet staan, terwijl een regeling voor het gebruik van gronden langs het spoor naar de Omgevingswet overgaat. Nucleaire activiteiten, die relatief weinig voorkomen, blijven uitgezonderd.

Geografisch dekt de Omgevingswet het Europese deel van Nederland en de exclusieve economische zone op de Noordzee. Dit sluit aan bij de reikwijdte van enkele wetten die integraal opgaan in de voorgestelde wet. Voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de exclusieve economische zone op de Caribische Zee blijft specifieke wetgeving van toepassing.

Met het wetsvoorstel wordt een eerste, belangrijke stap gezet in de omslag naar een samenhangend stelsel voor het omgevingsrecht. Het wetsvoorstel vervangt:

• de Belemmeringenwet Privaatrecht, de Crisis- en herstelwet, de interim-wet stad-en-milieubenadering, de Ontgrondingenwet, de Planwet verkeer en vervoer, de Spoedwet wegverbreding, de Tracéwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet ammoniak en veehouderij, de Wet geurhinder en veehouderij, de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden, de Wet inzake de luchtverontreiniging en de Wet ruimtelijke ordening;

• de Waterwet, behalve de regelingen voor het deltaprogramma en het financiële hoofdstuk;

• de Woningwet: bouwregelgeving;

• de Wet milieubeheer: regelgeving over plaatsgebonden activiteiten³⁵;

• de Monumentenwet 1988: vergunning archeologische rijksmonumenten, beschermde stads- en dorpsgezichten en archeologische monumentenzorg in bestemmingsplannen;

• de Wet beheer rijkswaterstaatswerken: vergunning;

• de Spoorwegwet en de Wet lokaal spoor: omgevingsregime;

• de Wet bereikbaarheid en mobiliteit: ruimtelijke doorwerking;

• de Wet luchtvaart: ruimtelijke beperkingen;

• de Mijnbouwwet: milieuregelgeving voor de exclusieve economische zone en veiligheidszone;

• gedoogplichten uit diverse wetten.

Een nadere toelichting per wet is opgenomen in hoofdstuk 7 van deze memorie van toelichting.

De fysieke leefomgeving staat centraal in de Omgevingswet. Wetgeving die inhoudelijk niet direct samenhangt met deze zorg blijft daarom buiten de Omgevingswet. Het wetsvoorstel bestrijkt dan ook niet de onderlinge verhoudingen van private actoren die actief zijn in de fysieke leefomgeving. Onderwerpen als veilig verkeersgedrag en dierenwelzijn blijven daarom buiten de Omgevingswet. Ook de verhouding tussen de overheid en private actoren die publieke diensten verrichten, is geen onderdeel van het wetsvoorstel. Er blijven dus diverse sectorwetten bestaan voor bijvoorbeeld spoorbedrijven, energiebedrijven, drinkwaterbedrijven en woningcorporaties. In paragraaf 4.1.3 wordt nader ingegaan op de verhouding met deze wetten.

In enkele gevallen is integratie van omgevingsrecht in doelgroepregelgeving inzichtelijker en gemakkelijker voor de gebruiker dan integratie in de Omgevingswet. Dit speelt bijvoorbeeld bij de verkeerswetgeving: het is wenselijk om verkeersgedrag te reguleren via verkeerswetgeving, ook als het motief voor de regels de bescherming van de fysieke leefomgeving is. Dit is inzichtelijker voor de verkeersdeelnemers. Ook zijn bevoegdheden in de verkeerswetgeving beter toegesneden op de doelgroep. Om deze redenen zijn regels voor het vliegverkeer over geluid en externe veiligheid in de Wet luchtvaart gehandhaafd, net als bijvoorbeeld de regeling voor milieuzones in de Wegenverkeerswet 1994.

1.6 Vervolgstappen bij de stelselherziening

Voordat het wetsvoorstel in werking kan treden zijn enkele vervolgstappen nodig. Parallel zal worden gewerkt aan de totstandkoming van invoeringsregelgeving, uitvoeringsregelgeving en aanpassing van digitale voorzieningen (zoals Ruimtelijkeplannen.nl en het omgevingsloket). Dat laatste onderwerp is toegelicht in paragraaf 9.4. De stelselherziening is overigens niet afgerond met het voorliggende wetsvoorstel. Dat bevat immers nog niet alle elementen van het omgevingsrecht. Parallel met het wetgevingstraject van het wetsvoorstel worden daarom voorbereidingen getroffen voor verdere uitbouw van de Omgevingswet.

Invoeringsregelgeving

Om de Omgevingswet (eerste module) te kunnen invoeren, is invoeringsregelgeving nodig. Deze invoeringsregelgeving zal bestaan uit een invoeringswet (de Invoeringswet Omgevingswet), een invoeringsbesluit en een invoeringsregeling. De invoeringsregelgeving zal voorzien in:

• het intrekken van die wetten en het schrappen van die onderdelen van wetten die in de Omgevingswet (eerste module) worden geïntegreerd;

• het voorzien van een nieuwe wettelijke grondslag voor de uitvoeringsregelgeving die geldig moet blijven op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt (het zogenoemde «omhangen»);

• het intrekken van uitvoeringsregelgeving die niet langer benodigd is;

• het aanpassen van de verwijzingen in andere regelgeving naar regelgeving die in verband met de Omgevingswet vervalt;

• het aanpassen van regels in andere regelgeving die verwijzen naar begrippen, instrumenten en dergelijke in de huidige regelgeving die met de Omgevingswet worden vervangen;

• overgangsrecht (in hoofdstuk 12 van deze memorie van toelichting wordt hiervan een globaal beeld gegeven) en

• overige inhoudelijke wijzigingen, bijvoorbeeld op het gebied van strafbaarstelling (Wet op de economische delicten) en beroepsmogelijkheden (Algemene wet bestuursrecht).

De invoeringsregelgeving zal tegelijkertijd met de Omgevingswet en de uitvoeringsregelgeving in werking treden.

Voor de invoering van de Omgevingswet zullen circa 90 andere wetten worden gewijzigd. De Invoeringswet Omgevingswet zal een overwegend technisch karakter hebben. Vooral over het overgangsrecht en de strafbaarstelling zijn echter inhoudelijke keuzes te maken. Enkele keuzes worden in deze memorie toegelicht. Dit betreft bijvoorbeeld de gemaakte afspraken over het overgangsregime voor de huidige bestemmings- en rioleringsplannen. De Ministeries die actief zijn op het terrein van de fysieke leefomgeving en de koepelorganisaties zullen worden betrokken bij de voorbereiding van de invoeringsregelgeving.

De invoeringswet is niet bedoeld om (onderdelen van) wetten die niet meegaan in de eerste module Omgevingswet, bij gelegenheid van de invoeringswet alsnog in de Omgevingswet te integreren. Wel kan de invoeringswet worden benut om onderdelen van de wetgeving die in herziening zijn beleidsneutraal over te brengen naar de Omgevingswet, zonder dat interferentie ontstaat tussen de wetgevingsprocessen. Bijvoorbeeld de invulling van hoofdstuk 15 in het wetsvoorstel, dat gereserveerd is voor de schaderegelingen. Dit hoofdstuk zal via de invoeringswet worden ingevuld in verband met de samenloop met de nieuwe regeling van de nadeelcompensatie in de Awb die voorvloeit uit de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. Een ander voorbeeld is het voorstel tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving)³⁶, waarvoor in afdeling 18.3 van het wetsvoorstel ruimte is gereserveerd (zie paragraaf 4.18.2).

Uitvoeringsregelgeving

De uitvoeringsregelgeving van het Rijk op het gebied van het omgevingsrecht bestaat op dit moment uit een ingewikkeld en onderling verweven stelsel van ongeveer 120 uiteenlopende en vaak sectoraal georiënteerde algemene maatregelen van bestuur en een vergelijkbaar aantal ministeriële regelingen met meer gedetailleerde en technische bepalingen. De omvang van dit regelbestand is vele malen groter dan dat op het niveau van formele wetten. De inrichting van een nieuw stelsel van uitvoeringsregelgeving is daarom van even groot belang voor het bereiken van de maatschappelijke doelen van het wetsvoorstel en het behalen van de verbeterdoelen van de stelselherziening als het wetsvoorstel zelf.

De inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van de uitvoeringsregelgeving worden bevorderd door clustering en bundeling van samenhangende regels. Het nieuwe stelsel van uitvoeringsregelgeving wordt daarom ingericht op basis van een clustering van regels, waarbij de doelgroepen van die regels als uitgangspunt worden genomen. Naar huidig inzicht zullen vier algemene maatregelen van bestuur worden vastgesteld:

• Omgevingsbesluit. Dit zal de algemene en procedurele bepalingen ter uitwerking van de instrumenten van het wetsvoorstel bevatten die voor een ieder van belang zijn, zowel voor overheden als voor burgers en bedrijven.

• Besluit kwaliteit leefomgeving. Deze algemene maatregel van bestuur bevat de inhoudelijke normstelling voor bestuurlijk handelen en is dus uitsluitend gericht tot bestuursorganen die de instrumenten van het wetsvoorstel toepassen.

• Activiteiten in de fysieke leefomgeving. Deze groep regels is gericht op burgers, bedrijven en overheden bij hun feitelijk handelen. Het gaat hier om de algemene, rechtstreeks werkende regels die op rijksniveau zullen worden gesteld over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Omwille van de omvang van en de diversiteit aan onderwerpen en doelgroepen zullen naar verwachting twee algemene maatregelen van bestuur worden vastgesteld. Het huidige Activiteitenbesluit milieubeheer is de kern van het ene besluit, het huidige Bouwbesluit 2012 de kern van het andere besluit.

Bij het voorbereiden en opstellen van de uitvoeringsregelgeving zal nader worden bezien welke indeling het meest recht doet aan de verbeterdoelen van de stelselherziening. De bedoeling is om een stelsel te ontwerpen dat voor de gebruiker zo toegankelijk mogelijk is.

Het wetsvoorstel bevat diverse grondslagen voor uitwerking van onderwerpen bij algemene maatregel van bestuur. Ter uitwerking daarvan worden de hiervoor beschreven nieuwe algemene maatregelen van bestuur opgesteld. Ook komen er één of meer ministeriële regelingen. Na aanpassing aan de verbeterdoelen van de stelselherziening wordt de inhoud van de bestaande algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen zo veel mogelijk ondergebracht in de nieuwe uitvoeringsregelgeving. Ook bij het bepalen van de inhoud van deze nieuwe uitvoeringsregelgeving zullen de maatschappelijke doelen en de verbeterdoelen als uitgangspunt worden genomen. Het Integraal Afwegingskader zal ingezet worden om te komen tot de meest eenvoudige en de minst belastende vormgeving van de uitvoeringsregelgeving. De doelgroepen van de uitvoeringsregelgeving – burgers, bedrijven, overheden en organisaties – zullen bij de totstandkoming van de uitvoeringsregelgeving worden betrokken.

Doorkijk naar verdere integratie van wetten

Voor de totstandkoming van de Omgevingswet heeft de regering, in aansluiting op de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State en andere signalen uit de samenleving, gekozen voor een modulaire aanpak. Het voorliggende wetsvoorstel is primair gericht op de instrumenten voor gebiedsgericht beheer en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Het omgevingsrecht omvat echter een groter aantal wetten. Er zijn aanvullingen van de Omgevingswet voorzien om ook de volgende onderwerpen te kunnen integreren:

• bodem (Wet bodembescherming en hoofdstuk 11a van de Wet milieubeheer);

• geluid (Wet geluidhinder en hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer);

• grondeigendom (onteigeningswet, Wet inrichting landelijk gebied, Wet voorkeursrecht gemeenten);

• milieuregelgeving over niet-plaatsgebonden handelingen, vooral regelingen over stoffen, afvalstoffen en producten en emissiehandel (Wet milieubeheer);

• natuur (Wet natuurbescherming);

• water (niet in het huidige wetsvoorstel betrokken onderdelen van de Waterwet, Wrakkenwet);

• wegbeheer en openbaarheid van wegen (Wegenwet, Waterstaatswet 1900, Wet herverdeling wegenbeheer).

In paragraaf 7.4 wordt de visie van de regering op deze aanvullingen beschreven.

2 UITGANGSPUNTEN VOOR HET ONTWERPEN VAN DE OMGEVINGSWET

2.1 Inhoud van dit hoofdstuk

Dit tweede hoofdstuk beschrijft de belangrijkste uitgangspunten die bepalend zijn geweest voor het ontwerpen van het wetsvoorstel. De keuzen die voortvloeien uit deze uitgangspunten worden in de volgende hoofdstukken beschreven. In de eerste plaats leiden de eerder beschreven verbeterdoelen tot een aantal uitgangspunten voor het ontwerpen van het wetsvoorstel. Die doelen vormen echter niet het enige uitgangspunt voor het wetsvoorstel. De stelselherziening van het omgevingsrecht moet immers worden gerealiseerd binnen een bestuurlijke, juridische en maatschappelijke context. Een tweede uitgangspunt is dat het wetsvoorstel moet aansluiten bij de EU-verplichtingen en andere internationale verplichtingen waaraan Nederland zich heeft verbonden. Een derde uitgangspunt is de keuze van de regering om uit te gaan van gelijkwaardige bescherming van de fysieke leefomgeving. Verder is Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat*, wat grote betekenis heeft voor de rolverdeling tussen bestuursorganen. Tot slot moet het wetsvoorstel passen in de moderne opvattingen over de rollen van burger, bedrijf en overheid.

Bij de uitwerking van het wetsvoorstel en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving zal soms blijken dat de hier beschreven beleidsmatige doelen en uitgangspunten in de uitwerking met elkaar botsen. In die gevallen is een politieke keuze nodig. Die keuzes worden van geval tot geval gemaakt, zonder dat op voorhand vast ligt dat één doel of uitgangspunt zwaarder weegt dan een ander.

2.2 Van doelen naar uitgangspunten

Het, met het oog op duurzame ontwikkeling, en in onderlinge samenhang, bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies.

Uiteindelijk draait het bij de Omgevingswet om dit maatschappelijke doel. De wet moet de samenleving in staat stellen om – eenvoudiger en beter dan nu – de fysieke leefomgeving op de gewenste kwaliteit te brengen en te houden en tegelijkertijd voldoende ruimte te laten voor activiteiten van burgers en bedrijven. De in paragraaf 1.4 beschreven beleidscyclus vormt daarvoor een belangrijk instrument. Die brengt het proces op gang waardoor de overheid maatregelen neemt als de kwaliteit van de fysieke leefomgeving op onderdelen onvoldoende is.

Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht

Bij de vormgeving van het wetsvoorstel en zijn uitvoeringsregelgeving staan de gebruikers voorop. Dat zijn enerzijds initiatiefnemers – van burgers die een dakkapel willen bouwen tot Ministers die een Deltaprogramma uitvoeren – anderzijds burgers en organisaties die opkomen voor hun belang of willen participeren in de besluitvorming over een activiteit of project. Al deze gebruikersgroepen moeten voordeel hebben van de nieuwe wetgeving.

Het nieuwe wettelijke stelsel moet het voor de initiatiefnemer gemakkelijker maken te weten wat kan en mag. Voor het merendeel van de activiteiten volstaan algemene regels als kader voor het handelen. Het voordeel daarvan is dat de initiatiefnemer zonder tussenkomst van de overheid weet welke randvoorwaarden van toepassing zijn voor zijn activiteiten en wat zijn handelingsvrijheid is. Met algemene regels kunnen tijdrovende en verhoudingsgewijs dure vergunningprocedures worden voorkomen. Waar wel vergunningen nodig zijn geldt als uitgangspunt: één loket, één bevoegd gezag en één besluit.

Om het omgevingsrecht eenvoudiger te maken, biedt het wetsvoorstel een beperkt palet aan basisinstrumenten, met elk een helder onderscheiden beleidsmatige of juridische functie. De instrumenten zijn dus in beginsel gelijk voor alle domeinen en voor alle bestuurslagen. Wel vloeien uit de staatsinrichting beperkingen voort voor de toepassing van de instrumenten. Zo maakt het waterschap, als functioneel bestuur, geen breed strategisch omgevingsbeleid.

Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving

Centraal in de Omgevingswet staat een samenhangende zorg voor de fysieke leefomgeving. Door de instrumenten daar op te richten geeft de wet een inhoudelijke impuls, gericht op het vroegtijdig betrekken van alle relevante belangen bij besluitvormingsprocessen. De samenhangende benadering bevordert integrale oplossingen, die bij een sectorale aanpak buiten beeld kunnen blijven. Ook bevordert die benadering beleidsvernieuwing: in het huidige stelsel is een plan dat wordt vernieuwd «gevangen» door uitspraken in plannen die op dat moment niet ter discussie staan. Minder plannen betekent minder bestuurlijke en ambtelijke drukte bij de beleidsvoorbereiding en -uitwerking.

Integraal beleid betekent overigens niet dat er geen sectorale beleidsdoelen meer zullen zijn. Zo zullen er steeds doelen en randvoorwaarden blijven op het gebied van veiligheid, gezondheid, kwaliteit van ecosystemen, beschikbaarheid van hulpbronnen en behoud van cultureel erfgoed. Sterker nog: het is voor een goede integratie juist van belang dat sectorale doelen en randvoorwaarden helder en eenduidig zijn vastgesteld, omdat deze het uitgangspunt vormen voor de integrale zorg voor de fysieke leefomgeving. Een voorbeeld is de watersysteembenadering die vanuit een interne samenhang tussen veiligheid, waterkwaliteit en waterkwantiteit, voor oppervlaktewater én grondwater, de samenhang zoekt met andere relevante beleidsterreinen.

Uitgangspunt is dat besluiten op grond van de Omgevingswet zo veel mogelijk integraal zijn, zodat alle belangen die aan de orde zijn in de fysieke leefomgeving worden meegewogen. Toch blijven er ook onder de Omgevingswet besluiten met een beperkter beoordelingskader. Het is namelijk vanuit het oogpunt van rechtszekerheid niet wenselijk als na een integrale afweging op hoofdlijnen opnieuw een brede belangenafweging plaatsvindt bij een meer op de uitvoering gericht besluit. Als bijvoorbeeld na een integrale afweging is vastgesteld dat op een bepaalde plaats een bouwwerk van een bepaalde omvang mag worden gebouwd, dan wordt bij de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit daarvan alleen nog gekeken naar uitvoeringsaspecten, zoals de constructieve kwaliteit; er vindt niet opnieuw een integrale belangenafweging plaats.

Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving

Uit de Grondwet, Gemeentewet, Waterschapswet en Provinciewet volgt dat, wanneer taken goed op decentraal niveau kunnen worden behartigd, deze ook aan dat niveau behoren te worden overgelaten. Meer beslisruimte geeft meer ruimte voor ontwikkeling van innovatieve en duurzame projecten die nu soms worden gehinderd door (verouderde) regels. Dit stelt hoge eisen aan de normstelling: die moet meer flexibiliteit bieden zonder dat aan kwaliteit wordt ingeboet. Dit aspect wordt verder uitgewerkt in paragraaf 2.5.

Meer afwegingsruimte wordt onder meer geboden door geen koppeling te leggen tussen het bereiken van omgevingswaarden en individuele besluiten, voor zover dat mogelijk is. Loskoppeling is niet mogelijk voor normen die heel direct doorwerken naar specifieke activiteiten. Zo kan bijvoorbeeld de aanwezigheid van bedreigde diersoorten bepaalde activiteiten in een gebied onmogelijk maken.

Die afwegingsruimte gaat niet zover dat een bestuursorgaan afwegingen kan maken over de taken van een ander bestuursorgaan. Ook EU-verplichtingen en internationale verplichtingen, en de nationale opvattingen over de mogelijkheden om belangen tegen elkaar af te wegen begrenzen de afwegingsruimte.

Meer afwegingsruimte vergt ook een andere benadering van bestaand gebruik. De wetgeving moet ruimte bieden om in te grijpen als bestaand gebruik van de fysieke leefomgeving in de weg staat aan gewenste ontwikkelingen.

Er zullen altijd gevallen blijven waarmee bij het stellen van regels geen rekening kon worden gehouden. Het kan bijvoorbeeld gaan om innovaties qua proces of techniek en gebieden met een bijzonder complexe opgave. Waar de reguliere regels leiden tot onredelijke belemmeringen voor dit soort gevallen, moet het nieuwe wettelijke stelsel uitzonderingen mogelijk maken.

Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving

Het samenvoegen van sectorale besluitvormingsprocedures voorkomt dat voor één project in dezelfde fase meerdere besluiten nodig zijn. De aanvrager kan met zijn aanvragen voor vergunningen steeds bij één (elektronisch) loket terecht. Voor een activiteit, zoals bedrijfsuitbreiding, of een combinatie van activiteiten kan in beginsel via één toestemming een akkoord van de overheid worden verkregen. In sommige gevallen zijn achter de schermen meerdere overheden betrokken bij het verlenen van die toestemming. Uitgangspunt is dat de overheid met één gezicht naar buiten treedt naar initiatiefnemers, ook wanneer de activiteiten de taken van meerdere bestuursorganen raken.

Dat besluitvorming via één besluit mogelijk is, wil niet zeggen dat het altijd wenselijk is. Bij complexe projecten wil de initiatiefnemer vaak eerst zekerheid hebben over de toelaatbaarheid op hoofdlijnen voordat hij de vereiste technische vergunningen aanvraagt. Een vergunning voor specifieke bouwwerken wordt bijvoorbeeld vaak pas aangevraagd bij de verdere uitwerking van een op hoofdlijnen goedgekeurd project. De initiatiefnemer bepaalt zelf of hij de vereiste toestemmingen in één keer aanvraagt, of verdeelt over twee of meer pakketten.

Het wetsvoorstel verankert de «sneller en beter»-aanpak in het brede fysieke domein. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie-Samsom³⁷. De aanpak maakt snellere, betere en transparantere besluitvorming mogelijk over complexe projecten. De Commissie versnelling besluitvorming infrastructurele projecten³⁸ beklemtoont het belang van investeren in de kwaliteit van de voorbereidingsfase. Een vroegtijdige probleemanalyse, verkenning van oplossingsvarianten en milieueffectbeoordeling met vroegtijdige publieksparticipatie leidt tot besluitvorming met groter draagvlak en tot aanzienlijke tijd- en geldwinst.

De herziening van het omgevingsrecht is ook gericht op doelmatiger onderbouwend onderzoek voor de besluitvoorbereiding. Onderzoek is geen doel op zich, maar een bijdrage aan zorgvuldige besluitvorming.³⁹ Het is primair aan het bevoegd gezag om te bepalen of er voldoende onderbouwend onderzoek is gedaan om een besluit te kunnen nemen. Daarom zullen enkele onderzoeksverplichtingen en adviesverplichtingen worden geschrapt. Verder kent de Omgevingswet doelmatigheidsverbeteringen. Zo zal de procedure voor een milieueffectrapportage worden gecombineerd met de voorbereidingsprocedure voor een besluit. Ook worden onderzoeksgegevens beter houdbaar, beschikbaar en herbruikbaar.

2.3 EU-recht en internationaal recht

Verhouding EU-recht en nationaal recht

Omdat de EU door het attributiebeginsel* en door het subsidiariteitsbeginsel geen integraal omgevingsbeleid maakt, omvat het Nederlandse omgevingsrecht ook nationaal recht dat geen omzetting is van EU-regelgeving. Bovendien heeft veel EU-recht dat relevant is voor het wetsvoorstel het karakter van minimumharmonisatie. De Omgevingswet biedt dus ruimte voor nationaal, regionaal en lokaal beleid. De noodzaak daarvan heeft ook de Afdeling advisering van de Raad van State in haar voorlichting beklemtoond.⁴⁰ Zo is op het onderwerp ruimtelijke ordening nationaal beleid noodzakelijk; EU-regelgeving werkt hooguit indirect door. De Omgevingswet vormt ook de basis voor nationaal, regionaal en lokaal beleid daar waar EU-regelgeving ontbreekt, onvoldoende op de lokale situatie is toegesneden of waar de EU-richtlijn verplicht nationale keuzes te maken.

Het EU-recht is gericht tot de lidstaten en bepaalt niet de bestuurlijke organisatie binnen een lidstaat. Het veronderstelt een nationale context waarbinnen de EU-richtlijnen worden geïmplementeerd. De nationale overheid dient de richtlijnen zo te implementeren dat de taken en bevoegdheden van bestuursorganen duidelijk zijn.

EU-recht biedt bouwstenen voor de Omgevingswet

Een groot deel van het Nederlandse omgevingsrecht, vooral op het gebied van milieu, natuur en water⁴¹, bestaat uit de implementatie van regelgeving van de Europese Unie, zoals EU-richtlijnen. De juridische verplichtingen zijn de afgelopen decennia stuk voor stuk ingebouwd in de bestaande Nederlandse wetten (zie bijlage voor een overzicht). Om de regelgeving eenvoudig te houden is de Europese achtergrond van een groot deel van het omgevingsrecht één van de uitgangspunten voor het ontwerp van het Nederlandse omgevingsrecht. De milieu en natuurwetgeving van de EU is divers, omdat zij moet aansluiten bij de diversiteit aan problemen en oplossingen die in de fysieke leefomgeving spelen. De EU reguleert uiteenlopende activiteiten en handelingen, waarbij soms doelen worden gegeven, soms middelen en soms een combinatie daarvan. Ook voorziet EU-regelgeving in normen voor de fysieke leefomgeving, soms in combinatie met instrumenten en soms met vrijheid voor lidstaten om zelf instrumenten te kiezen.⁴²

Er is desondanks een basale ordening af te leiden uit de EU-richtlijnen (zie de hierna volgende sectie over de beleidscyclus die uit de EU-richtlijnen is gedestilleerd). Bij het ontwerpen van de interne structuur van het wetsvoorstel is uitgegaan van deze basale ordening.

Voor de milieurichtlijnen geldt op grond van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie⁴³ het beginsel dat de EU in haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van milieubescherming. Dit ambitieniveau is vertaald in de sectorspecifieke doelstellingen en ambities van de EU-richtlijnen die via de Omgevingswet opnieuw worden geïmplementeerd.

Hoewel de systematiek van het wetsvoorstel is ontleend aan het EU-recht, wordt deze ook ingezet voor nationale doelen. Deze uniforme aanpak past bij de gewenste vereenvoudiging van het instrumentarium (geen aparte instrumenten voor EU-doelen versus nationale doelen).

De beleidscyclus als gemeenschappelijk kenmerk van EU-richtlijnen

Veel EU-richtlijnen die relevant zijn voor de Omgevingswet, kennen de systematiek van een beleidscyclus die gericht is op het actief realiseren van doelen. Die EU-richtlijnen kennen de volgende stappen:

• Vaststellen van de nulsituatie, dat wil zeggen het in kaart brengen van de bestaande toestand voor een aspect van de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld de luchtkwaliteit, evenals de erkenning dat voor het verbeteren van de toestand een geharmoniseerde Europese aanpak noodzakelijk is.

• Vaststellen van doelen voor het desbetreffende aspect van de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld een grenswaarde voor fijnstof als minimaal gewenste kwaliteit.

• Vergelijken van de nulsituatie met de gestelde doelen. Dit kan een discrepantie in beeld brengen. Meerdere richtlijnen schrijven voor dat in dat geval met algemene regels of vergunningen het doel binnen bereik moet worden gebracht, vooral als voor het gelijke speelveld voor bedrijven een geharmoniseerde aanpak nodig is. Soms hebben de lidstaten meer vrijheid maatregelen te kiezen: het is dan voldoende maatregelen vast te stellen, al dan niet in de vorm van een programma, om de gewenste kwaliteit binnen een bepaalde termijn te realiseren.

• Monitoring van de resultaten van de uitvoering van de maatregelen of het programma. De gegevens uit de monitoring leveren, in combinatie met nieuwe autonome ontwikkelingen, de basis voor een nieuwe cyclus.

De richtlijnen stellen de lidstaat verantwoordelijk voor de zorg voor de fysieke leefomgeving. Ze vereisen dat de overheid van de lidstaat gericht en actief werkt aan het voldoen aan de gestelde grenswaarden en het bereiken van de gestelde doelen voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

De omgevingswaarden of doelen die EU-richtlijnen stellen, zijn verschillend van aard. Ze lopen uiteen van grenswaarden aan emissies op bedrijfsniveau, waarden voor de kwaliteit van milieucompartimenten zoals water en lucht, emissieplafonds op lidstaatniveau tot kwalitatieve doelen zoals «een goede staat van instandhouding». Enkele richtlijnen geven geen bindende doelen, maar wel de plicht voor de lidstaat om zichzelf doelen te stellen.

De programma’s die de EU-richtlijnen vereisen verschillen qua naam, vereiste inhoud en geldingsduur en soms ook qua procedure. De vereiste inhoud omvat in ieder geval voornemens voor maatregelen, de inzet van instrumenten en de organisatie om het doel te bereiken.

De monitoring is erop gericht te bepalen in welke mate de doelen zijn of worden bereikt. Als uit monitoring blijkt dat het doel onvoldoende naderbij wordt gebracht, dan moeten de maatregelen zo worden aangepast dat dat wel gebeurt. Enkele richtlijnen koppelen omgevingswaarden aan bepaalde zones, zoals de speciale beschermingszones uit de habitatrichtlijn⁴⁴. De lidstaten moeten die zones aanwijzen op grond van in de richtlijn bepaalde criteria, waarna de bovenstaande beleidscyclus op die afzonderlijke zones wordt toegepast.

Implementatie van EU-richtlijnen

Bij de implementatie van EU-richtlijnen is tot nu toe gekozen voor integratie van de EU-richtlijnen in de bestaande nationale wetssystematiek. Deze «stuk voor stuk» implementatie heeft geleid tot een versnipperd beeld, zowel inhoudelijk als procedureel. In het wetsvoorstel zal de EU-systematiek worden overgenomen. Bij de uitwerking in de uitvoeringsregelgeving zal opnieuw worden bezien welke ruimte voor bestuurlijke afweging de EU-normen bieden bij de implementatie van de richtlijnen. Uitgangspunt bij de herimplementatie is dat steeds de afweging zal worden gemaakt waar ruimte wordt gelaten aan het decentrale niveau en wat op nationaal niveau zal worden vastgelegd, conform het subsidiariteitsbeginsel. Gebieds- en leefmilieukwaliteiten zullen voor een belangrijk deel moeten worden geformuleerd op lokaal niveau. Door deze afweging op lokaal niveau te laten kan in overleg met lokale belangenorganisaties, natuur- en milieuorganisaties, burgers en bedrijven, die het gebied immers het beste kennen, de beste afweging worden gemaakt.

Door in het wetsvoorstel de EU-systematiek over te nemen, kan gemakkelijker worden voldaan aan de verplichtingen uit die richtlijnen. Uitgangspunt daarbij is dat voor wat de EU-richtlijnen regelen, niets anders of méér wordt vastgelegd dan dat wat de EU-richtlijn voorschrijft, tenzij daarvoor na afweging van alle belangen aanleiding is. Naar huidig inzicht zijn er overigens geen onderwerpen waarvoor dit uitgangspunt niet al in de huidige regelgeving wordt gevolgd. Voor zover de regelgeving meer regelt dan Europees vereist is, is dat een expliciete politieke keuze geweest, soms ook ingegeven door de gedachte dat een uniform nationaal regime lastenluwer is dan een regime waarin een lastige knip moet worden gemaakt tussen regels met een Europese en regels met een nationale herkomst. Wanneer na afweging wordt besloten een verdergaande maatregel te treffen, dan moet deze maatregel, zoals artikel 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt, verenigbaar zijn met de EU-Verdragen. De maatregel moet dan voldoen aan de bepalingen over vrij verkeer en mededinging.

Ook voor wat EU-richtlijnen niet regelen, worden zo veel mogelijk de EU-uitgangspunten gevolgd om het instrumentenpalet beperkt en overzichtelijk te houden. Op die manier heeft de Omgevingswet niet alleen positieve gevolgen voor het level playing field*, maar zijn ook toekomstige EU-richtlijnen eenvoudiger te implementeren.

Naast de EU-regelgeving die wordt gekenmerkt door inhoudelijke normstelling, bevat het EU-recht ook procedurele verplichtingen, bijvoorbeeld over openbaarheid van informatie, inspraak of toegang tot de rechter. De Omgevingswet dient ook ter uitvoering van deze verplichtingen, onder meer door het digitaal ontsluiten van informatie over de fysieke leefomgeving en door bepalingen over inspraak en beroep.

Implementatie van EU-richtlijnen die worden gewijzigd en waarvan de uiterste implementatiedatum voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet verstrijkt, zal plaatsvinden door middel van wijziging van de huidige regelgeving. Dit geldt bijvoorbeeld voor Richtlijn 2014/52/EU van het Europees parlement en de Raad van 16 april 2014 tot wijziging van Richtlijn 2011/92/EU betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, waarvoor de uiterste implementatiedatum drie jaren na inwerkingtreding van de richtlijn verstrijkt. Daarnaast is en wordt bij de totstandkoming van de Omgevingswet en de uitvoeringsregelgeving het op grond van het beginsel van gemeenschapstrouw geldende principe in acht genomen dat lidstaten tijdens de omzettingstermijn geen maatregelen mogen nemen die de verwezenlijking van het door die richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen.

In hoofdstuk 8 van deze memorie van toelichting wordt nader ingegaan op EU-richtlijnen die via het wetsvoorstel worden ge(her)implementeerd.

EU-verordeningen

EU-verordeningen zijn rechtstreeks toepasselijk en behoeven in het algemeen geen nationale implementatie. Er zijn echter situaties waarin de nationale wetgever genoodzaakt is nadere regels te geven, vooral voor strafbaarstelling, handhaving en de aanwijzing van uitvoeringsautoriteiten. Voor het milieurecht zijn veel verordeningen van toepassing, waarbij die voor stoffen, producten en afvalstoffen pas in een latere fase relevant zullen zijn omdat de desbetreffende beleidsonderwerpen pas op een later moment in de Omgevingswet zullen worden geïntegreerd. Van de verordeningen over onderwerpen die wel meegaan in het wetsvoorstel, geldt dat het wetsvoorstel de grondslagen biedt daar waar dat nodig is voor de bovengenoemde situaties (handhaving en aanwijzing uitvoeringsautoriteiten). De eventuele strafbaarstelling zal worden geregeld in de Invoeringswet Omgevingswet.

Internationaal recht

Naast het EU-recht zijn ook internationale verdragen van belang voor de Omgevingswet. Zo zijn onder auspiciën van de Raad van Europa verdragen gesloten over het behoud van cultureel erfgoed (verdragen van Granada en Valletta) en landschap (Europees landschapsverdrag). Deze drie verdragen bepalen hoe de regels over het behoud van cultureel erfgoed in het wetsvoorstel zijn vormgegeven en verder vorm zullen krijgen in de uitvoeringsregelgeving. Onder auspiciën van de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties zijn het verdrag van Aarhus (over toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden) en het verdrag van Espoo⁴⁵ (over milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband) gesloten. Deze verdragen zijn soms sterk bepalend voor specifieke procedureregels en informatieverplichtingen in het wetsvoorstel. De reden daarvoor is enerzijds de implementatie door de EU van de verdragsverplichtingen in diverse richtlijnen (zie hoofdstuk 8 van deze memorie van toelichting) en anderzijds met het feit dat Nederland zelf verdragspartner is bij de verdragen van Aarhus en Espoo. Verder bepaalt het VN-zeerechtverdrag de werking van de Omgevingswet in de exclusieve economische zone. Ook moet de Omgevingswet gebruikt kunnen worden voor het behoud van werelderfgoederen die op grond van het werelderfgoedverdrag zijn of worden aangewezen.

Beginselen uit het Europese en internationale recht

Bij het opstellen van regelgeving wordt regelmatig gebruik gemaakt van beginselen. Naast algemene rechtsbeginselen – die meestal voor het hele Nederlandse recht gelden – wordt in onderdelen van het recht ook gebruik gemaakt van beleidsbeginselen. Dat zijn vaste uitgangspunten bij het opstellen van regelgeving.

Voor de Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving zijn verschillende beleidsbeginselen relevant. Zo berust het milieubeleid van de Europese Unie op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Andere beginselen die worden gebruikt in het EU-milieubeleid zijn het beginsel dat de beste beschikbare technieken worden ingezet, het beginsel van geen achteruitgang («standstill») en het nabijheidsbeginsel (niet-afwentelbeginsel). Naast de milieubeginselen zijn ook andere beginselen relevant voor het wetsvoorstel. Zo kennen internationale verdragen over het behoud van cultureel erfgoed diverse beleidsbeginselen.

Dergelijke beginselen werken door in de beleidsvorming en regelgeving op internationaal en Europees niveau en daarmee in de beleidsvorming op nationaal niveau en de inrichting van het wettelijke stelsel. De Omgevingswet en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving zullen dus uitdrukking geven aan deze beginselen zonder dat de beginselen zelf deel uitmaken van de regels. Omdat deze beginselen van belang zijn bij het bepalen van het beleid en het opstellen van regelgeving komen ze vaak aan de orde in de considerans van een richtlijn of de toelichting op regelgeving.

Incidenteel wordt in richtlijnen of verdragen expliciet bepaald dat een specifiek beginsel bij de uitvoering van specifieke taken of bevoegdheden moet worden betrokken, zoals het beginsel van beste beschikbare technieken bij het stellen van algemene regels en het verlenen van vergunningen voor installaties en het beginsel van geen achteruitgang bij het opstellen van beleidsplannen op milieugebied. Omwille van het belangrijke sturende karakter van beginselen wordt in dergelijke gevallen in het wetsvoorstel zichtbaar gemaakt dat het beginsel toegepast moet worden bij die taak of bevoegdheid.

2.4 Gelijkwaardige bescherming

Gelijkwaardige bescherming gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit

Uitgangspunt van de regering is dat het beschermingsniveau van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit gelijkwaardig blijft aan het huidige niveau. De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft dit standpunt in haar voorlichting⁴⁶. In sommige gevallen kan de bescherming op een andere wijze worden vormgegeven. Onder de Omgevingswet worden daarvoor twee, elkaar aanvullende, benaderingen gehanteerd.

In de eerste plaats moet een norm die krachtens de Omgevingswet wordt gesteld realistisch en haalbaar zijn. Als een norm in bepaalde gevallen zou leiden tot onredelijke resultaten – zoals het niet doorgaan van ontwikkelingen op plaatsen waar dat, breder beschouwd, wel wenselijk is – dan wordt bij het stellen van de norm voldoende ruimte geboden. De flexibiliteit – die er nu vaak ook is – wordt dus geïntegreerd in de normstelling. Daarmee verdwijnt de situatie dat de ene wettelijke regeling een harde, maar niet overal haalbare, norm stelt en een andere regeling bepaalt dat daar beargumenteerd van kan worden afgeweken. Onder de Omgevingswet zal bij het stellen van de norm ook worden aangegeven in welke gevallen of onder welke voorwaarden van de standaardnorm kan worden afgeweken. Dit is uiteraard alleen mogelijk voor zover internationale verplichtingen het toelaten.

In de tweede plaats maakt de voorgestelde Omgevingswet een actieve en flexibele aanpak mogelijk voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving. Het gaat erom dat het totaal van activiteiten binnen de normen blijft. Het beschermen van de gezondheid en het waarborgen van de veiligheid omvatten niet alleen het tegenhouden van nieuwe activiteiten, maar ook het beheer van bestaande activiteiten. Zo verplicht de Omgevingswet de overheid tot actie wanneer de vereiste kwaliteitsniveaus zijn overschreden. Soms kan het terugdringen van de gevolgen van bestaande activiteiten ruimte bieden voor nieuwe activiteiten. De actieve rol van de overheid en de ruimte voor derden leiden tot meer dynamiek, maar mogen niet leiden tot een mindere kwaliteit van de fysieke leefomgeving.

Het is denkbaar dat in parallelle beleidstrajecten wordt gekozen voor een wijziging van het beschermingsniveau. Voor de uitvoeringspraktijk is het handig als de nieuwe normen tegelijk met de Omgevingswet in werking treden. Een voorbeeld is de nieuwe regelgeving voor geluid en bodem. Dergelijke wijzigingen zijn een gevolg van beleidskeuzes in die parallelle beleidstrajecten en niet van de stelselherziening van het omgevingsrecht als zodanig.

Behoud rechtsbescherming

De vereenvoudiging van procedures voor initiatiefnemers leidt niet tot inperking van de rechten van andere belanghebbenden. Zij worden bij ingrijpende besluiten in een vroeg stadium betrokken bij de voorbereiding van besluiten via participatie of een zienswijzenprocedure. Bij minder ingrijpende besluiten is er de mogelijkheid van bezwaar. Belanghebbenden hebben daarnaast recht op rechtsbescherming voor besluiten die hun belangen raken. Uitgangspunt van de regering is dat geen verlies van waarborgen mag optreden ten opzichte van het beschermingsniveau onder de huidige wetgeving. Eenvoudiger procedures maken ook voor omwonenden en belanghebbenden duidelijker wat wanneer besloten zal worden en hoe zij daar invloed op kunnen uitoefenen.

2.5 Flexibiliteit: afwegingsruimte en maatwerkmogelijkheden

De omgevingsregelgeving moet de maatschappelijke dynamiek van de energieke samenleving faciliteren. Met de Omgevingswet moet de samenleving in staat zijn om – eenvoudiger en beter dan nu – de fysieke leefomgeving op de gewenste kwaliteit te brengen en te houden en tegelijkertijd voldoende ruimte te laten voor activiteiten van burgers en bedrijven. Tal van belangen spelen daarbij een rol. Bestuursorganen worden bij beleidsvorming en bij besluitvorming over initiatieven en projecten geacht de diverse betrokken belangen een volwaardige plaats geven. Bij die belangenafweging hebben zij de ruimte keuzen te maken. Die ruimte voor bestuursorganen wordt – uitgaande hun wettelijke taken en bevoegdheden – bepaald door regels die bij of krachtens het wetsvoorstel worden gesteld. Op deze wijze is in het wettelijk stelsel en de op grond daarvan vast te stellen kader zelf een flexibele toepassing van het wettelijk instrumentarium mogelijk. Deze flexibiliteit is een antwoord op de steeds complexere opgaven in de fysieke leefomgeving en beogen een duurzame ontwikkeling te bevorderen.

Afwegingsruimte en afwijkingsmogelijkheden

Om te beginnen biedt het nieuwe stelsel bestuursorganen ruimte «aan de voorkant» van het beleidsproces om zelf invulling aan hun rol op het gebied van de fysieke leefomgeving te geven. Deze ruimte komt tot uitdrukking bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden. Het stelsel biedt ruimte bij de vaststelling van beleid en bij de in te zetten instrumenten. Hiermee komt het politieke primaat van bestuursorganen bij het begrenzen van activiteiten tot uitdrukking. De ruimte voor bestuursorganen om op het juiste niveau afwegingen te maken is ruim, maar niet onbegrensd. Zij vindt haar formele en materiële begrenzing in de doelen van de wet en in de wettelijke afbakening van taken en bevoegdheden en de grondslagen voor algemeen verbindende voorschriften. Bovendien is de manier waarop de bestuursorganen hun bevoegdheden aanwenden en gebruik maken van de geboden afwegingsruimte «aan de voorkant» van het beleidsproces gekoppeld aan procedurele eisen. Die moeten ertoe leiden dat de afweging transparant plaatsvindt, omkleed met de nodige procedurele waarborgen.

Toch blijft ook dan soms bestuurlijke afwegingsruimte «aan de achterkant» van het beleidsproces nodig, in de vorm van bestuurlijke afwijkingsmogelijkheden. Die ruimte kan nodig zijn in verband met bijvoorbeeld bijzondere lokale situaties, complexe gebieden of gebiedsoverstijgende belangen. In dit soort gevallen zal het nodig zijn dat een bestuursorgaan ontheffing van een eerder gestelde eis mag verlenen, een strengere of lichtere eis dan de in de regel opgenomen eis mag stellen of een nadere eis mag stellen. Dat kan soms gewenst zijn om uitvoering van een maatschappelijk gewenste activiteit of maatwerk in het individuele geval mogelijk te maken.

Mogelijkheden voor maatwerk

Zowel bij het vaststellen van beleid als bij keuze van instrumenten speelt de keuze voor de mate van uniformiteit een rol. In bepaalde gevallen is het van belang uniforme regels te stellen over activiteiten in de fysieke leefomgeving en in andere, vaak complexe, gevallen is maatwerk wenselijk. Deze keuze verschilt van onderwerp tot onderwerp. Zo zijn er onderwerpen, waarbij het voor de hand ligt om doelen voor de fysieke leefomgeving en de met het oog daarop gestelde regels tot op de schaal van een activiteit of perceel te differentiëren. Dat gebeurt bijvoorbeeld bij het verlenen van vergunningen voor complexe activiteiten en bij de besluitvorming over omvangrijke projecten met grote gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Er is dan per definitie sprake van maatwerk. Maatwerk wordt ook geboden in de lokale regels waarmee bepaald wordt welke activiteiten toegestaan zijn, gelet op de aan een locatie* toegekende functies (de huidige bestemmingsplannen). De door de gemeente gekozen toedeling van functies met de daarbij behorende regels geven houvast aan burgers en bedrijven. De praktijk heeft echter geleerd dat deze functietoekenning niet altijd volledig kan inspelen op de dynamiek van de samenleving, zodat er ruimte moet zijn om af te wijken van dergelijke regels.

Aan de andere kant van het spectrum zijn er onderwerpen, waarbij het wenselijk is om landelijk uniforme regels te stellen omwille van een gelijk speelveld voor bedrijven of een gelijk beschermingsniveau voor burgers. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het stellen van constructieve eisen aan bouwwerken, het verplichten van de «stand der techniek» bij milieubelastende activiteiten en het vastleggen van veiligheidsafstanden voor risicovolle activiteiten. Flexibiliteit voor initiatiefnemers wordt daarbij vooral geboden door de mogelijkheid om gelijkwaardige maatregelen te nemen. Maatwerk door het bevoegd gezag om van de regels te kunnen afwijken of ze aan te vullen is dan niet nodig of alleen in bijzondere gevallen waar deze uniforme regels onvoldoende passen. Uniforme regels voor burgers en bedrijven bieden de samenleving houvast. Dat geldt zowel voor burgers en bedrijven – in hun rol van initiatiefnemer of uitvoerder van een activiteit of als derdebelanghebbende zoals buren die met de gevolgen van die activiteit worden geconfronteerd – als voor de bevoegde instanties.

Tussen de twee uitersten is er een scala van onderwerpen, waarbij bijvoorbeeld in rijksregels een generieke basisbescherming voor het hele land wordt geboden, maar de bestuursorganen de ruimte krijgen om maatwerk te leveren met het oog op specifieke situaties of gebieden. Door in landelijke en decentrale regels ruimte te bieden voor maatschappelijk gewenste activiteiten, bestaat minder snel behoefte om van die regels af te wijken. Met het oog op de bestuurlijke afwegingsruimte «aan de achterkant» moet de Omgevingswet het echter mogelijk maken om van gestelde algemene regels af te wijken binnen dezelfde materiële en formele begrenzingen die van toepassing zijn bij het stellen van de regels waarvan afwijking gewenst is.

Een bijzonder geval is nog dat een ruime mate van flexibiliteit nodig kan zijn voor het uitvoeren van experimenten die bij positieve uitkomst kunnen bijdragen aan het realiseren van de doelen van de wet.

2.6 Rollen en verantwoordelijkheden van burgers, bedrijven en overheid

Een belangrijke randvoorwaarde bij het ontwerpen van het wetsvoorstel vormen de rollen en verantwoordelijkheden van verschillende actoren. In de eerste plaats moet worden bepaald of de zorg voor een onderdeel van de fysieke leefomgeving een private of publieke verantwoordelijkheid is. Als er sprake is van een publieke verantwoordelijkheid, dan moet de wet de zorg zo veel mogelijk toedelen aan een specifiek onderdeel van de overheid (gemeente, waterschap, provincie of Rijk, zie paragraaf 2.7).

Private of publieke verantwoordelijkheid

De fysieke leefomgeving is van ons allemaal en iedereen heeft baat en belang bij een goede kwaliteit daarvan. Op het laagste geografische schaalniveau van de fysieke leefomgeving berust de primaire verantwoordelijkheid voor de kwaliteit bij de burger of een bedrijf. De Omgevingswet moet hen zo veel mogelijk ruimte laten voor activiteiten en waar nodig aanspreken op hun verantwoordelijkheid. Op een hoger schaalniveau is het niveau van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving steeds een collectieve verantwoordelijkheid. Zelforganisatie kan daaraan bijdragen, bijvoorbeeld op het niveau van een straat, een wijk of een klein dorp. Ook zelforganisatie van bedrijfstakken kan bijdragen aan specifieke kwaliteiten van de fysieke leefomgeving. Zelforganisatie berust steeds op vrijwilligheid en is daardoor op grotere schaalniveaus onwerkbaar. Dit maakt dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in veel gevallen een publieke verantwoordelijkheid is. Die publieke verantwoordelijkheid komt tot uitdrukking in het wettelijke stelsel van de Omgevingswet. De wet regelt wat de overheid moet doen, en hoe ver de overheid daarin mag gaan ten opzichte van burgers en bedrijven.

De rol van burgers

Burgers zijn de primaire gebruikers van de fysieke leefomgeving. Ze verplaatsen zich via infrastructuur, zowel voor werk als voor recreatie. Ze genieten van natuur en cultureel erfgoed. Ze profiteren van een goede omgevingskwaliteit. De burger heeft vooral te maken met het omgevingsrecht bij activiteiten rond de eigen woning, maar ook als belanghebbende bij activiteiten van anderen, vaak in de eigen wijk of buurt. Bijvoorbeeld als een burger bezwaar maakt tegen de woninguitbreiding van zijn buren, of als een burger ideeën aanlevert bij de aanleg van een recreatiegebied in de buurt. De belangen van de burger bij een veilige en gezonde fysieke leefomgeving zijn de reden dat er sprake is van regulering.

Burgerschap gaat echter over meer dan het individuele belang. Veel burgers zijn betrokken bij hun directe leefomgeving en willen meedenken over de ontwikkeling ervan. De burger participeert in organisaties die op een hoger schaalniveau belangen behartigen in de fysieke leefomgeving. Het gaat dan bijvoorbeeld om wijkorganisaties, belangenorganisaties van recreanten en om natuur- en milieuorganisaties. Tot slot is de burger ook de kiezer die via verkiezingen invloed uitoefent op het openbaar bestuur.

De Omgevingswet spreekt de burger in de eerste plaats aan op zijn eigendom: grond en gebouwen. Niet de overheid, maar de burger als opdrachtgever of eigenaar, is primair verantwoordelijk voor de kwaliteit van zijn woning en zijn grond. Deze mogen geen onaanvaardbare veiligheids- en gezondheidsrisico’s voor hemzelf en voor derden opleveren. Ook moet de woning passen binnen het in algemeen belang vastgestelde beleid voor omgevingskwaliteit en waar relevant voldoen aan de eisen voor behoud van cultureel erfgoed.

De rol van bedrijven

Bedrijven hebben in vergelijking met burgers vaak te maken met een groter deel van het omgevingsrecht; ze hebben daarin verschillende rollen. Bedrijven zijn initiatiefnemers die gebruiksruimte* nodig hebben: planologische ruimte of milieugebruiksruimte*. Een groot deel van de algemene regels en vergunningen reguleert bedrijfsmatige activiteiten. Daarnaast initiëren bedrijven projecten van publiek belang zoals aanleg van energie-infrastructuur en winning van grondstoffen. Knelpunten bij de benutting van de gebruiksruimte worden vaak veroorzaakt door bedrijven en kunnen door bedrijven worden opgelost. De maatschappij verwacht van bedrijven, meer dan van burgers, dat zij actief invulling geven aan de zorgplicht voor de fysieke leefomgeving. De regering verwacht van bedrijven die zelf projecten initiëren dat zij vroegtijdig participatie van de omgeving organiseren en samenwerken met andere initiatiefnemers in een gebied en zo een bijdrage leveren aan de verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Bedrijven hebben vaak de sleutel in handen voor het aanpakken van milieuproblemen, zeker die op bovenlokale schaal, door innovatie van producten en processen.

Behalve als deelnemer aan het omgevingsrecht zijn bedrijven ook gebaat bij de zorg van de overheid voor de fysieke leefomgeving. Zo heeft de landbouwsector baat bij waterbeheer en profiteren bedrijven van de infrastructuur en van de planologische bestemming van bedrijventerreinen. Ook spelen bedrijven een grote rol bij de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld bouwbedrijven en onderzoeks-, architecten- of adviesbureaus.

De rol van de overheid

De Omgevingswet bundelt verschillende onderdelen van de wet- en regelgeving en daarmee verschillende beleidsterreinen. Deze hebben elk een eigen geschiedenis, waarbij de rol van de overheid vaak eeuwen terug gaat. De verschillende beleidsterreinen zijn in de loop van de geschiedenis altijd in beweging geweest: de overheid pakt maatschappelijke opgaven op en verandert haar rol zodra die opgaven beheersbaar zijn gebleken. Dat verschillende beleidsterreinen in één wet bij elkaar komen, betekent niet dat de overheid één vaste rol krijgt. De rolopvatting wordt bepaald door de opgaven waarvoor de maatschappij zich gesteld ziet en door de politieke opvattingen over de rol van de overheid bij het aanpakken ervan. Het wetsvoorstel maakt een krachtige overheidsrol mogelijk waar dat moet – bijvoorbeeld bij waterveiligheid – en een rol op afstand waar dat kan, bijvoorbeeld bij de kwaliteit van bouwwerken. De overheid heeft twee rollen, aansluitend bij de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet:

• Waarborgen van kwaliteit: een belangrijke functie van de Omgevingswet is voorkomen dat activiteiten van enkelen nadelige gevolgen hebben of kunnen hebben voor velen. De geschiedenis leert dat de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven niet zo ver reikt dat zij dergelijke nadelige gevolgen altijd voldoende vermijden. Daarom wordt het handelen gebonden aan algemene regels of een vergunning. Voorbeelden zijn de regels over milieu en ruimtelijke ordening. Vanzelfsprekend moet steeds opnieuw de vraag worden gesteld op welke wijze en in welke mate de overheid het handelen van burgers en bedrijven reguleert. Soms krijgt de overheid het initiatief om de ontstane schadelijke gevolgen van activiteiten terug te brengen tot een maatschappelijk aanvaardbaar niveau. Na die actieve herstelperiode wordt idealiter teruggekeerd naar een situatie waarin de overheid kan volstaan met enkele regels die nieuwe ongewenste situaties voorkomen.

• Ruimte voor ontwikkeling: de overheid heeft de zorg voor fysieke collectieve voorzieningen zoals infrastructuur, riolering en watersystemen. Als initiatiefnemer voor beheer en ontwikkeling daarvan heeft ook de overheid behoefte aan gebruiksruimte. De Omgevingswet legt de verantwoordelijkheid voor dergelijke voorzieningen bij onderdelen van de overheid, reguleert de besluitvorming over de aanleg en regelt de instandhouding van de voorzieningen. De keuze om een voorziening collectief te maken kan ter discussie staan. Maar als daarvoor is gekozen, ligt de besluitvorming over de voorzieningen in het publieke domein. Er zijn ook tussenvormen, waarbij het beheer van een voorziening bij private partijen ligt, maar de overheid het collectieve belang van voorzieningen zo groot acht dat zij verantwoordelijk is voor de besluitvorming. Een voorbeeld hiervan is een windmolenpark.

2.7 Bestuurlijke taakverdeling

Het openbaar bestuur in Nederland is belegd bij gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk. Zodra duidelijk is dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving aandacht van de overheid vereist, ontstaat de vraag welke bestuurslaag daarvoor verantwoordelijk is. Publieke verantwoordelijkheid komt in wetgeving tot uitdrukking door het beleggen van taken en bevoegdheden bij bestuursorganen. Voorbeelden van taken zijn de beheertaken voor de hoofdwegen en het hoofdwatersysteem, die zijn belegd bij de Minister van Infrastructuur en Milieu. Met bevoegdheden wordt gedoeld op zeggenschap over besluiten zoals omgevingsvergunningen. Vaak geeft de wetgever kaders mee voor het uitvoeren van taken en het uitoefenen van bevoegdheden. Overigens hebben gemeenten en provincies ook uit eigen beweging, vanuit lokale of regionale omstandigheden of belangen, de zorg voor onderdelen van de fysieke leefomgeving op zich genomen. Een voorbeeld daarvan is de zorg van de gemeente voor de openbare ruimte in de stad.

Subsidiariteit en co-actorschap

Het wetsvoorstel brengt geen wijzigingen aan in het beginsel dat de taken voor de fysieke leefomgeving die de overheid moet behartigen in de eerste plaats bij de gemeenten liggen en, waar het gaat om het waterbeheer, bij de waterschappen. De gemeenten spelen de hoofdrol bij het beheer en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving: ze zorgen voor de openbare ruimte, ze delen de schaarse ruimte toe aan maatschappelijke functies en zijn het bevoegd gezag voor veruit de meeste activiteiten van burgers en bedrijven. De waterschappen, organen van functioneel bestuur, zorgen voor het voor Nederland cruciale beheer van watersystemen.

Toch zijn naast deze hoofdrolspelers ook het Rijk en de provincies actief in de fysieke leefomgeving. De provincies hebben een belangrijke bestuurlijke rol bij het verbinden en regisseren van de opgaven in de fysieke leefomgeving, opdat het geheel meer is dan de som der delen. De schaal van sommige onderdelen van de fysieke leefomgeving vereist dat de behartiging daarvan wordt gelegd bij het Rijk of de provincies. Het gaat daarbij onder meer om een deel van de infrastructuur, de grote wateren en de natuur. Bij de totstandkoming van de huidige wetgeving waren er soms nog andere argumenten voor een rol van het Rijk of de provincies. Ze zijn bijvoorbeeld bevoegd gezag voor initiatieven omwille van de schaalgrootte, het maatschappelijk belang, de gevolgen voor de fysieke leefomgeving of de bestuurlijke complexiteit. Voorbeelden zijn de bevoegdheid van de rijksoverheid tot de afgifte van vergunningen voor nucleaire activiteiten en mijnbouwactiviteiten of de bevoegdheid van provincies tot afgifte van vergunningen voor bijvoorbeeld winning van oppervlaktedelfstoffen of opslag van gevaarlijke stoffen. Ook de wens om kennis en kunde op één plaats te concentreren is vaak een reden geweest voor een rol van het Rijk of de provincies, maar dit argument verliest aan kracht wanneer omgevingsdiensten hierin kunnen voorzien.

Binnen onze gedecentraliseerde eenheidsstaat is het algemeen erkend dat beleidsvorming en regelstelling ook door de centrale overheid kunnen geschieden. Argumenten daarvoor zijn maatschappelijke en politieke wensen zoals een gelijk speelveld (gelijke behandeling van gelijke gevallen, ongeacht de plek), doelmatigheid en doeltreffendheid (uniforme uitvoering, borgen deskundigheid) en het voorkomen van probleem- en kostenafwenteling op andere overheden. Zo is het voor bouwbedrijven belangrijk dat technische en procedurele regels voor bouwwerken overal in Nederland hetzelfde zijn. Dat maakt bouwen goedkoper.

De politieke opvattingen over de taakverdeling tussen de bestuurslagen kunnen in de loop van de tijd veranderen. De regering heeft ervoor gekozen de ambities voor de herziening van het omgevingsrecht niet beleidsmatig te koppelen aan de ambities voor de vernieuwing van de bestuurlijke inrichting van ons land. Het wetsvoorstel sluit zo veel mogelijk aan bij de bestaande taakverdeling, rekening houdend met gemaakte keuzes in de Bestuursafspraken 2011–2015⁴⁷, het Bestuursakkoord Water⁴⁸, het wetsvoorstel voor het afschaffen van Wgr-plusregio’s⁴⁹ en de afspraken met de provincies over decentralisatie van het natuurbeleid.

De taken op het terrein van de fysieke leefomgeving zijn dus verdeeld over alle bestuurslagen. Een gevolg hiervan is dat bij besluiten soms taken van meer dan één bestuursorgaan in het geding zijn. Bestuursorganen moeten bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden rekening houden met taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. Daarnaast blijken beleidsvragen relatief vaak de omvang van bestuurlijke eenheden te overstijgen. In dergelijke gevallen is samenwerking geboden (zogenoemd co-actorschap, zie verder paragraaf 4.2.2).

De taak om zorg te dragen voor een onderdeel van de fysieke leefomgeving is te onderscheiden van de bevoegdheid om een besluit te nemen dat dit onderdeel raakt. De Omgevingswet biedt in beginsel de mogelijkheid om één besluit te nemen over een project of activiteit. Dat besluit zal veelal taken en belangen van meerdere overheden raken. Uitgangspunt daarbij is dat elke overheid sturingsmogelijkheden houdt op activiteiten die zijn taken raken en om die reden betrokken wordt bij de besluitvorming. Hiervoor geldt het adagium «bij een taak hoort een bevoegdheid». Als bijvoorbeeld een gebouw wordt gerealiseerd in de uiterwaard van een rijksrivier, vullen het Rijk als waterbeheerder en de gemeente vanuit haar verantwoordelijkheid voor bouwwerken, elkaar aan.

Autonomie en medebewind

In het Nederlandse staatsbestel wordt onderscheid gemaakt tussen autonome taken en bevoegdheden van de decentrale overheden en taken en bevoegdheden die in medebewind worden uitgeoefend. Een voorbeeld van een autonome bevoegdheid is het vaststellen van een verordening op het kappen van bomen binnen de bebouwde kom, omdat hiervoor geen centrale wetgeving is vastgesteld die een dergelijke regeling vordert. Het vaststellen van een bestemmingsplan is medebewind, omdat de Wro dit verlangt. Inhoudelijk is dit onderscheid in het omgevingsrecht soms van beperkte betekenis, omdat decentrale overheden grote beleidsvrijheid hebben bij bepaalde taken die in medebewind worden uitgevoerd, zoals ruimtelijke ordening. Men kan dan spreken van «vrij» medebewind. Het bestaande onderscheid en daarmee ook de bestaande autonome beslisruimte worden in het wetsvoorstel gerespecteerd. Dat staat de gewenste verbeteringen van het wettelijke stelsel niet in de weg.

Beleidsdoorwerking: scheiding van beleid en normstelling

De uiteenlopende taken op het terrein van de fysieke leefomgeving die de verschillende overheden uitvoeren, zijn zo verweven dat deze eigenlijk alleen goed kunnen worden verwezenlijkt op basis van coördinatie van beleid en afstemming van besluiten en feitelijke handelingen. Veel beleidsdoorwerking krijgt daarom gestalte door spontane overneming van beleidsdoelstellingen of door afspraken. Er zijn echter belangen die vereisen dat de bevoegdheden van decentrale overheden worden ingekaderd of dat inhoudelijk wordt gestuurd op de uitoefening van een taak door een decentrale overheid. Daarvoor bestaan in het huidige omgevingsrecht twee routes: een wettelijke verplichting om «rekening te houden met» een beleidsdocument, of inkadering via specifieke rechtsregels. In het wetsvoorstel vindt inkadering in beginsel niet plaats via beleidsplannen, maar langs juridische weg. Het Rijk en de provincies kunnen met rechtregels andere bestuursorganen instrueren hun taken en bevoegdheden op een specifieke wijze uit te voeren. De geschiedenis heeft geleerd dat doorwerking van regels via beleid, waarbij bijvoorbeeld de visie van een provincie moet doorwerken in de plannen van een gemeente, veel tijd, geld en energie kost, omdat al die plannen, visies en beleid onderlinge afstemming vereisen.⁵⁰ Ook kennen dergelijke beleidsdocumenten met doorwerking langere en zorgvuldiger procedures, omdat er rechtsgevolgen voor anderen in het spel kunnen zijn. Het opstellen van dergelijke beleidsdocumenten duurt dus langer, wat een effectief en op de actualiteit inspelend beleid soms in de weg staat. In die zin kan doorwerking van beleid via beleidsdocumenten contraproductief en verstarrend werken. Een dergelijk stelsel kan het behalen van de maatschappelijke doelen die de Omgevingswet beoogt, belemmeren. Uitgangspunt voor het wetsvoorstel is daarom een scheiding van beleid en normstelling. Dat houdt in dat beleidsdocumenten uitsluitend het vaststellend bestuursorgaan binden. Juridische binding van andere overheden kan alleen worden verkregen door het stellen van daarop gerichte rechtsregels of beschikkingen.

Bij het realiseren van projecten door het Rijk en de provincies kan er soms sprake zijn van botsende taken of belangen. Voor dit soort gevallen beschikken zij over doorzettingsmacht. Daarmee kunnen zij aan de beleidsopvattingen van de betrokken andere overheden en eventuele beperkende regels op decentraal niveau voorbij gaan. De mogelijkheden sluiten aan bij de huidige mogelijkheden in de Tracéwet, de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet en de Ontgrondingenwet. Voor beleidsdoorwerking en doorzettingsmacht bij projecten gelden de principes van subsidiariteit en proportionaliteit. Paragraaf 4.2.3 bevat hierop een nadere toelichting.

2.8 Vertrouwen

De regering gaat bij het wetsvoorstel op drie manieren uit van vertrouwen: vertrouwen in initiatiefnemers (degene die activiteiten verricht in de fysieke leefomgeving), vertrouwen van de burger in de overheid en vertrouwen tussen overheden.

Vertrouwen in initatiefnemers

Vertrouwen in initiatiefnemers betekent dat het nieuwe stelsel uitnodigend moet zijn voor nieuwe initiatieven. Regels moeten waar mogelijk ruimte bieden voor eigen invulling en oplossingen. En burgers en bedrijven die die regels serieus en consequent naleven, verdienen het vertrouwen van de overheid als toezichthouder. Zo kan gaandeweg méér verantwoordelijkheid gelegd worden bij de initiatiefnemers. Waar initiatiefnemers zelf of door het inschakelen van derde private partijen actief zorgen voor een continue borging van de naleving van regels kan overheidstoezicht aanzienlijk worden teruggebracht. Dit principe – dat eerder werd bepleit in de adviezen van de Commissie regeldruk bedrijven⁵¹ – komt ook terug in de Omgevingswet. Het is niet alleen een blijk van vertrouwen, maar ook een consequentie van daadwerkelijk verleggen van verantwoordelijkheid naar initiatiefnemers. Waar initiatiefnemers toestemming nodig hebben van de overheid komt het vertrouwensbeginsel tot uitdrukking in het uitgangspunt dat de initiatiefnemer zo veel mogelijk regie heeft over zijn activiteiten, waarbij hij zo nodig zelf omwonenden consulteert voordat hij een aanvraag indient en zelf bepaalt in welke volgorde hij zijn activiteiten aan de overheid voorlegt ter besluitvorming. Het gaat er hierbij niet zozeer om of er momenteel meer aanleiding zou zijn om vertrouwen in burgers en initiatiefnemers te hebben dan voorheen mogelijk het geval was. Het gaat om de keuze meer verantwoordelijkheid bij de samenleving te leggen. Een keuze die volgens het SCP-rapport «Een beroep op de burger»⁵² inmiddels in een twintigjarige traditie staat en niet moet worden verward met ongeclausuleerde groei van vrijheid. Integendeel. Volgens het SCP ontwikkelt zich een nieuw verantwoordelijkheidsmodel waarin de overheid nadrukkelijk de doelen formuleert, maar burgers en bedrijven zelf mogen bepalen hoe ze die bereiken. Vervolgens toetst en sanctioneert de overheid. Het SCP spreekt in dit verband van een «geregisseerde eigen verantwoordelijkheid».

Vertrouwen in de overheid

Het vertrouwen van burgers in de overheid is de kern. Confucius schreef al: «Een overheid heeft drie zaken nodig: wapens, voedsel en vertrouwen. Vertrouwen is daarbij het laatste dat verloren mag gaan». De Omgevingswet kan een bescheiden bijdrage leveren aan het herstel van vertrouwen in de overheid door het faciliteren van burgerparticipatie, betere besluitvorming over projecten, inzichtelijker procedures en regelgeving en beter beschikbare informatie over de fysieke leefomgeving.

Een deel van de burgers vertrouwt de overheid niet, of althans niet bij voorbaat.⁵³ Die burger wil begrijpen hoe tot keuzes wordt gekomen. Hij zoekt naar informatie om zich een oordeel te vormen over de betrouwbaarheid van de overheid en de legitimiteit en rechtvaardigheid van haar beslissingen.⁵⁴ Daarom is het van belang volledige, objectieve en begrijpelijke informatie te bieden op een voor burgers toegankelijke wijze. Het tot stand brengen van gegevensverzamelingen kan daarbij een belangrijke rol spelen. Het is echter een illusie te denken dat daarmee de discussie over relevantie en betrouwbaarheid van gegevens voor besluitvorming kan worden beslecht. De overheid, maar ook een onafhankelijk samenwerkingsverband van kennisinstellingen – in welke vorm dan ook – beschikt noch over het gezag noch over de kennis om een monopolie op de «juiste informatie» te kunnen pretenderen. Gestegen opleidingsniveau, internet en sociale media hebben geleid tot de «radicale emancipatie van de gebruiker».⁵⁵ Deze «gebruiker» participeert niet alleen op voorwaarden van de overheid en weet zijn werkelijkheid in oude en nieuwe media niet zelden als gelijkwaardig aan die van de overheid te positioneren. Hij stelt zich niet uitsluitend op als gebruiker of participant, maar ook als leverancier van diensten die lang voorbehouden waren aan de overheid. Denk aan alternatief toezicht en opsporing bij vermissingen en misdrijven, maar bijvoorbeeld ook aan milieucontroles met eigen geluid- en fijnstofmetingen.

In de studie «Kennisdemocratie, opkomend stormtij»⁵⁶, onder redactie van bestuurskundige In ’t Veld, wordt een lans gebroken voor het incorporeren van de nieuwe maatschappelijke rijkdom aan kennis; deze moet niet als concurrerende of oppositionele kracht worden behandeld. Volgens In ’t Veld is de kennis van beleidsambtenaren immers niet per se superieur aan die van de burger. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) deelt die analyse, doet concrete voorstellen en beklemtoont dat ruimte bieden voor nieuwe vormen van betrokkenheid van burgers in de eerste plaats vertrouwen van beleidsmakers in burgers vraagt.⁵⁷ Of het daarbij gaat om het vertrouwen dat burgers uiteindelijk «het juiste» zullen willen of de overtuiging dat wat burgers willen «het juiste» is, blijft in het midden. De bestuurskundige Frissen, die kritisch is op de democratie- en burgerschapsvisie van het WRR-rapport⁵⁸, kiest voor het laatste: «burgerschap (moet) politiek ongewenste uitkomsten kunnen hebben». De WRR geeft overigens wel aan dat de grootste uitdaging ligt in het verwelkomen van maatschappelijke initiatieven, ook als die niet «gladjes passen» in het beleidsperspectief van beleidsmakers.

Waar in deze memorie van toelichting rond vertrouwen en participatie vooral wordt gerefereerd aan de «sneller en beter»-aanpak voor brede verkenning, draagvlak, vertrouwen, kwaliteit en versnelling van besluitvorming in de fysieke leefomgeving, is dat omdat deze aanpak expliciet in het wetsvoorstel is opgenomen. Niet omdat het de enige methode zou zijn om in een hoogopgeleide en digitale samenleving te komen tot een participatieve aanpak van ontwikkeling in de fysieke leefomgeving.

Het vertrouwensbeginsel speelt ook een rol bij de wijze waarop burgers worden betrokken bij initiatieven van derden. Een burger is niet alleen rationeel bezig met het optimaliseren van zijn eigenbelang. Burgerparticipatie bij de voorbereiding van projecten brengt vanzelfsprekend lokale kennis, ideeën en belangen op tafel. Het primaire belang is echter het betrekken van de burger in het besluitvormingsproces. Dat bevordert dat de informatiezoekende burger vertrouwen heeft in de rechtvaardigheid van het besluit. De waargenomen rechtvaardigheid van besluiten levert op zijn beurt een belangrijke bijdrage aan het vertrouwen dat burgers hebben in de overheid. Van belang is vooral vroegtijdige betrokkenheid van belanghebbenden bij de voorbereiding van plannen of besluiten. Formele inspraak kan dan worden beperkt tot plannen, complexe projecten en internationale verplichtingen.

Consistentie tussen woorden en daden is ook een belangrijke grond voor vertrouwen. Sectorale beleidsplannen stellen nu soms het sectorale doel zoals water, mobiliteit of natuur centraal, waarna de uitvoering tegenvalt omdat daarbij ook andere belangen een rol spelen en alsnog een bredere afweging moet worden gemaakt. De Omgevingswet is ontworpen vanuit de gedachte dat de overheid een eenduidig beleid heeft, vastgelegd in een omgevingsvisie, en dat ook uitvoert.

Vertrouwen tussen overheden

Tot slot gaat de regering in het wetsvoorstel uit van vertrouwen tussen overheden. Overheden worden geacht in staat te zijn belangen af te wegen, waarbij afstemming en samenwerking met andere overheden vanzelfsprekend is. Dit vertrouwen tussen bestuursorganen komt tot uitdrukking in de Wet revitalisering generiek toezicht die op 1 oktober 2012 in werking is getreden⁵⁹ en bij de interbestuurlijke verplichtingen (afstemmingsvereisten) in het wetsvoorstel: er zijn minder regels die alleen maar dienen om professioneel gedrag van overheden te verzekeren. Wel wordt onderkend dat bestuursorganen soms verschillende belangen en taken hebben, dat zij rekening moeten houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen en dat borging daarvan vereist is.

2.9 Handhaving

Vertrouwen gaat hand in hand met het nemen van verantwoordelijkheid en het elkaar aanspreken op de naleving van wat is afgesproken. Vertrouwen betekent dat burgers en bedrijven en de overheid weten wat ze van elkaar kunnen verwachten. Burgers en bedrijven en de overheid mogen van elkaar verwachten dat zij zich houden aan vastgestelde besluiten en regels. Daar hoort ook bij dat de overheid degenen die de vastgestelde regels niet naleven ter verantwoording kan roepen. Handhavend optreden draagt bij aan een gelijk speelveld en doet recht aan het rechtsgevoel van de samenleving dat verlangt dat regels worden nageleefd, dat gegeven vertrouwen niet wordt beschaamd en dat geen onherstelbare inbreuken worden gepleegd op een veilige, schone en gezonde fysieke leefomgeving of de omgevingskwaliteit.

Waar regels worden overtreden en vertrouwen wordt beschaamd moet de overheid dus tussenbeide komen. De handhavingsinterventie moet zijn afgestemd op de aard, zwaarte en oorzaken van de overtreding en het verwachte effect van de interventie. Wanneer de gevolgen van een overtreding beperkt zijn en de overtreder normaal gesproken de regels naleeft en de betreffende overtreding onbedoeld heeft begaan, zal kunnen worden volstaan met een lichte interventie, zoals een waarschuwing. Zijn de gevolgen van een overtreding daarentegen aanzienlijk of onomkeerbaar en is sprake van bewuste en structurele niet-naleving, dan moeten ter zake doende bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties worden toegepast, al dan niet in combinatie met verscherpt toezicht.

Bij de stelselherziening past dat waar mogelijk gewerkt wordt met doelvoorschriften* in plaats van middelvoorschriften. De toezichthouder zal de naleving daarvan moeten kunnen beoordelen en de verleiding weerstaan om het betreffende voorschrift al op voorhand op te vullen met beleidsregels. In zijn rapport «Toezien op publieke belangen»⁶⁰ wijst de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) er verder op dat normen vaak moeten functioneren in een complexe werkelijkheid met een sterke internationale dimensie en snelle technologische ontwikkelingen. Daardoor kan de regelgeving op enig moment de aansluiting bij de realiteit verliezen. Een toezichthouder moet volgens de WRR voorbij de grenzen van wet- en regelgeving kijken, op zoek naar risico’s en bedreigingen voor het systeem waarop de overheid toezicht houdt.

Tegen deze achtergrond vragen toezicht en handhaving om een toereikend juridisch instrumentarium en om een deskundige en professionele houding van toezichthouders en handhavers. De regering meent dat het instrumentarium dat kan worden ingezet in het kader van de handhaving in het algemeen voldoet en er dus in het kader van de stelselherziening geen ingrijpende vernieuwing nodig is. Dit is alleen anders voor het opleggen van de zogenaamde punitieve (bestraffende) sanctie. Voor dit instrument acht de regering het wenselijk dat een herbezinning plaatsvindt op de inzet van straf- en bestuursrechtelijke sancties met als doel tot een meer overzichtelijke en consistente regeling te komen. Zie hiervoor paragraaf 4.18.4.

De overheid zal verder moeten blijven investeren in de deskundigheid en professionaliteit van de toezichthouder en handhaver, zodat deze in het dynamische krachtenveld effectief en geloofwaardig kunnen opereren. Transparantie, onafhankelijkheid en een proactieve, signalerende rol van de toezichthouder ten opzichte van beleidsmakers zijn noodzakelijk. De regering wil zich inzetten om samen met andere overheden vanuit ieders eigen verantwoordelijkheid te borgen dat toezicht en handhaving in het omgevingsrecht aan die hoge eisen beantwoorden. Zij rekent het tot haar taak om te bevorderen dat toezicht en handhaving overal met de gewenste kwaliteit worden uitgevoerd, onder andere door gezamenlijk met de andere overheden te verkennen welke organisatie en inzet nodig zijn voor een doeltreffend, bij de stelselherziening passend niveau van toezicht en handhaving. Zie hierover verder paragraaf 9.3. De verdere professionalisering van de handhaving is overigens ook al een belangrijke doelstelling van het wetsvoorstel Verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving dat bij de Tweede Kamer aanhangig is.⁶¹ Paragraaf 4.18.2 gaat hierop in.

3 HOOFDLIJNEN VAN HET WETSVOORSTEL

3.1 Inhoud van dit hoofdstuk

Dit hoofdstuk beschrijft beknopt de hoofdlijnen van het voorgestelde stelsel en de samenhang tussen de instrumenten. Dit maakt het mogelijk in beperkte tijd kennis te nemen van de strekking van het wetsvoorstel. In het hierop volgende hoofdstuk worden de instrumenten van het wetsvoorstel en de keuzes daarachter nader toegelicht. Enkele centrale elementen daarvan zijn overigens al toegelicht in paragraaf 1.4, zoals de doelen, het toepassingsgebied («de fysieke leefomgeving») en de werking van de beleidscyclus. Deze onderwerpen worden hier kortheidshalve niet herhaald. In hoofdstuk 4 zullen deze nader worden uitgewerkt.

3.2 Taken en bevoegdheden van bestuursorganen

Toedeling van taken en bevoegdheden (Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel)

Artikel 21 van de Grondwet draagt de overheid op om te zorgen voor de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Deze zorg is een collectieve taak van alle bestuursorganen gezamenlijk. Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel bevat algemene bepalingen over de behartiging van die taak en bepalingen over de organisatie van de overheidstaken, waarbij taken en bevoegdheden aan de verschillende bestuursorganen worden toegedeeld. Uitgangspunt bij de toedeling van taken is subsidiariteit. Voor facultatieve («kan») bevoegdheden van een bestuursorgaan van een provincie of het Rijk geldt daarom dat deze alleen kunnen worden ingezet als dat vereist is met het oog op een provinciaal of nationaal belang dat niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd, of als dat nodig is voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden of de naleving van een internationaalrechtelijke verplichting. Voor de op grond van de voorgestelde wet verplichte uitvoering van bevoegdheden of taken is deze afweging al op het niveau van de formele wet gemaakt. Als de wetgever de afweging heeft gemaakt hoeft de subsidiariteitsafweging niet meer gemaakt te worden bij de uitoefening van die taken en bevoegdheden.

De regeling van taken en bevoegdheden in het wetsvoorstel is gebaseerd op de bestaande taakverdeling in de fysieke leefomgeving. Voor tastbare componenten zoals het watersysteem en infrastructuur is deze taakverdeling scherp vastgelegd omwille van de noodzakelijke afbakening tussen algemeen en functioneel bestuur. Voor andere opgaven, die zich niet houden aan lokale of regionale grenzen, is sprake van co-actorschap van meerdere overheden en een coördinerende taak voor de Minister, zoals bij luchtkwaliteit. De bestuurlijke taakverdeling rond luchthavens, wegen en spoorwegen wordt overigens bepaald in de relevante sectorwetten; de Omgevingswet is hier volgend.

Omgevingswaarden (Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel)

Omgevingswaarden zijn maatstaven voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of andere objectieve termen. Het wetsvoorstel vereist het stellen van omgevingswaarden voor milieu en waterveiligheid. De waarden zijn primair gericht tot de overheid. De overheid moet met inzet van beleids- en bestuursinstrumenten deze waarden bereiken of inspanningen verrichten om die te halen. Het Rijk, provincies en gemeenten kunnen (en voor een deel: moeten) omgevingswaarden stellen om kernwaarden als veiligheid, gezondheid en kwaliteit van ecosystemen te waarborgen. Het wetsvoorstel schrijft monitoring van omgevingswaarden voor. Als daarbij blijkt dat niet wordt voldaan of niet zal worden voldaan aan een omgevingswaarde, dan is de overheid verplicht de programmasystematiek toe te passen. Omgevingswaarden werken niet rechtstreeks door naar besluiten. Wel kunnen instructieregels worden gesteld die het bevoegd gezag verplichten een omgevingswaarde op een bepaalde wijze te betrekken bij een besluit. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan omgevingswaarden waar sprake is van een directie relatie tussen bron en gevolgen.

Instructieregels en instructies (Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel)

Het komt voor dat een verantwoordelijkheid van het Rijk of een provincie moet leiden tot sturing aan of beperkingen voor andere bestuursorganen. Zoals beschreven in paragraaf 2.7 gebeurt de verticale doorwerking van beleid met juridische instrumenten, zodat beleid en normstelling in formele zin van elkaar gescheiden zijn. Het Rijk en de provincies kunnen bij algemene maatregel van bestuur respectievelijk omgevingsverordening instructieregels geven over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten of over de uitoefening van taken door andere overheden. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om de regels zoals die nu zijn opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening voor de doorwerking van nationale ruimtelijke belangen rond de hoofdinfrastructuur, de hoofdwateren, militaire functies en erfgoederen van uitzonderlijke en universele waarde (werelderfgoederen). Andere voorbeelden zijn de regelgeving voor geluid en veiligheid rond luchthavens en de regels over de provinciale taken op het gebied van zwemwater. Op provinciaal niveau kan gedacht worden aan de provinciale ruimtelijke verordeningen. Ook kunnen het Rijk en de provincies via een instructie over de uitoefening van een taak of bevoegdheid een beperking of verplichting opleggen aan een of enkele andere bestuursorganen als dat nodig is met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties of voor een samenhangend en doelmatig waterbeheer. De instructie om een taak of bevoegdheid op een bij die instructie aangegeven wijze uit te voeren dient ook voor beleidsdoorwerking. Voor een aantal gevallen wordt op wetsniveau aangegeven dat het uitoefenen van deze bevoegdheden noodzakelijk is. Voorbeelden hiervan zijn het stellen van instructieregels over de beperkingengebieden van luchthavens door het Rijk en provincies en instructies over de bescherming van stads- en dorpsgezichten. Toepassing van de bevoegdheid in andere, niet in de wet genoemde, gevallen vereist motivering aan de hand van criteria die in de wet worden genoemd.

3.3 De zes kerninstrumenten

Omgevingsvisies (Hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel)

De omgevingsvisie is een integrale langetermijnvisie van een bestuursorgaan over de noodzakelijke en de gewenste ontwikkelingen van de fysieke leefomgeving in zijn bestuursgebied. Het is een politiek-bestuurlijk document dat alleen het vaststellende orgaan zelf bindt. Het richt zich op de fysieke leefomgeving als geheel, zodat deze in samenhang wordt beschouwd in de complexe dynamiek van de moderne maatschappij. De visievorming op verschillende terreinen zoals ruimtelijke ontwikkeling, verkeer en vervoer, water, milieu, natuur, gebruik van natuurlijke hulpbronnen en cultureel erfgoed wordt in de omgevingsvisie niet alleen samengevoegd, maar ook met elkaar verbonden. Zo worden in een vroegtijdig stadium mogelijk strijdige of juist meekoppelende ontwikkelingen met elkaar in verband gebracht. Ook gaat de omgevingsvisie in op de sturingsfilosofie van het vaststellende bestuursorgaan en daarmee op de eigen rol bij de realisatie van die visie en de voorziene rol van anderen. Op die manier vindt de beleidsuitwerking en uitvoering via programma’s of andere beleidsinstrumenten in samenhang plaats. Het wetsvoorstel schrijft voor dat het het Rijk en de provincies elk één omgevingsvisie vaststellen; voor gemeenten is de toepassing vrijwillig. Het instrument komt in de plaats van gebiedsdekkende structuurvisies, de relevante delen van de natuurvisie, verkeers- en vervoerplannen, strategische gedeelten van nationale en provinciale waterplannen en milieubeleidsplannen.

Programma’s (Hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel)

Bij de operationalisering van beleidsdoelen uit een omgevingsvisie spelen programma’s een belangrijke rol. Een programma bevat maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Het kan een sectoraal of gebiedsgericht karakter hebben en kan verschillende elementen bevatten. Het kan plannen bevatten voor de uitvoering van projecten of maatregelen om sectorale doelen te verwezenlijken of om aan omgevingswaarden te (blijven) voldoen. Het kan ook kaders stellen voor de uitoefening van bevoegdheden door het bestuursorgaan dat het programma vaststelt. Voor enkele onderwerpen zijn programma’s wettelijk voorgeschreven ter implementatie van EU-richtlijnen. Ook is een programma voorgeschreven als niet voldaan wordt of dreigt te worden aan een op grond van hoofdstuk 2 vastgestelde omgevingswaarde. Het Rijk of een provincie kan in een programma ook andere bestuursorganen betrekken. Verder is het mogelijk dat een programma wordt vastgesteld door meer dan één bestuursorgaan.

In bijzondere situaties, in het bijzonder waar niet voldaan wordt of dreigt te worden aan omgevingswaarden, kan een programma ook worden gebruikt om regie te voeren op activiteiten die een negatief effect hebben op het voldoen aan de omgevingswaarde of een andere vastgelegde beleidsdoelstelling. Het programma bevat in dat geval een uitgebalanceerd pakket van enerzijds maatregelen die om aan de gestelde kwaliteit van de fysieke leefomgeving of beleidsdoelstelling te voldoen en anderzijds activiteiten, waaronder projecten, die kunnen worden toegelaten. Dat biedt mogelijkheden tot het optimaliseren van de gebruiksruimte. Het instrument wordt «programmatische aanpak» genoemd. Een voorbeeld hiervan is het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit. Hierin maken maatregelen die de luchtkwaliteit verbeteren (zoals roetfilters) het mogelijk dat de grenswaarden voor luchtkwaliteit tijdig worden bereikt en dat bepaalde bouwprojecten kunnen doorgaan. Zonder dit programma zou de luchtkwaliteit niet verbeteren en zouden bijvoorbeeld wegenprojecten moeten worden stopgezet, omdat de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit zijn of dreigen te worden overschreden.

Decentrale regelgeving (Hoofdstukken 2 en 4 van het wetsvoorstel)

Het wetsvoorstel heeft als uitgangspunt dat decentrale overheden hun regels over de fysieke leefomgeving bijeenbrengen in één gebiedsdekkende regeling. Dat bevordert de inzichtelijkheid, samenhang en naleving van de regelgeving. Voor de gemeenten is dat het omgevingsplan, voor de waterschappen de waterschapsverordening en voor de provincies de omgevingsverordening.

Het omgevingsplan en de verordeningen bevatten diverse soorten regels. Bij gemeenten en waterschappen is een belangrijke rol weggelegd voor regels die activiteiten van burgers en bedrijven in de fysieke leefomgeving reguleren. Naast regels voor activiteiten kunnen het omgevingsplan en de verordeningen ook andere regels bevatten, die zich niet rechtstreeks tot burgers en bedrijven richten. Voorbeelden zijn omgevingswaarden, beoordelingsregels* voor omgevingsvergunningen, en in geval van de provincie, instructieregels, gericht op besluiten van gemeenten en waterschappen. Op dit moment zijn dergelijke regels nog verspreid over een groot aantal verschillende regelingen. Dat is niet alleen nadelig uit het oogpunt van kenbaarheid, maar is ook niet bevorderlijk voor de inhoudelijke afstemming van die regels. Die inhoudelijke afstemming is nodig om te waarborgen dat burgers en bedrijven door stapeling van regels niet onnodig in het uitvoeren van activiteiten worden belemmerd. Gemeenten kennen nu nog veel bestemmingsplannen voor deelgebieden, maar ook andere verordeningen over specifieke onderwerpen, die geheel of gedeeltelijk de fysieke leefomgeving betreffen (de kapverordening, de monumentenverordening, de algemene plaatselijke verordening of de reclameverordening). Bij provincies en waterschappen is het aantal verordeningen beperkter, maar ook daar moeten nog stappen worden gezet. Het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet zal bepalen hoe naar het streefbeeld van één gebiedsdekkende regeling per bestuursorgaan wordt toegewerkt.

Een belangrijke categorie regels binnen het omgevingsplan en de verordeningen vormen de functie- en locatiespecifieke* regels, die zich rechtstreeks tot burgers en bedrijven richten en sterk bepalend zijn voor de mogelijkheid om een locatie te ontwikkelen. Dergelijke regels worden bij voorkeur in het omgevingsplan, en voor zover ze het watersysteem betreffen, in de waterschapsverordening opgenomen. Tot deze functie- en locatiespecifieke regels behoren de regels waarmee functies aan locaties worden toegekend en de regels die met het oog op die functies worden gesteld. Hiermee vervangt het omgevingsplan de huidige bestemmingsplannen en beheersverordeningen van de Wro en de erfgoed- en monumentenverordeningen. Het omgevingsplan is echter niet beperkt tot «een goede ruimtelijke ordening», maar kan alle aspecten van de fysieke leefomgeving omvatten. Het omgevingsplan is online eenvoudig toegankelijk, naar voorbeeld van Ruimtelijkeplannen.nl. Per locatie (bijvoorbeeld een perceel, gebied, wijk of kern) kunnen verschillende regels worden vastgesteld. Onderdelen van het omgevingsplan kunnen ook voor één gebied of een bepaald onderwerp worden gewijzigd, wat flexibiliteit voor het bestuur biedt. Net als bij het bestemmingsplan staat na inspraak (afdeling 3.4 Awb) beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State open tegen wijzigingen van het omgevingsplan. Bij omgevingsvergunning kan van de regels in het omgevingsplan worden afgeweken. Gedacht kan worden aan een bouwplan of een bepaald gebruik van gronden of bouwwerken dat niet past in het omgevingsplan. Voor de waterschapsverordening en voor de omgevingsverordening geldt de generieke regeling voor appellabiliteit van de Awb.

Voor regels die niet locatiespecifiek zijn en bijvoorbeeld voor de gehele provincie of het hele land gelden kan het doelmatiger zijn om deze in de omgevingsverordening van de provincie of in de algemene rijksregels op te nemen. Vandaar dat ook de omgevingsverordening en algemene rijksregels algemene regels gericht op activiteiten kunnen bevatten. Daar waar de werking van regels voor de gehele provincie of het hele land is beoogd, zou het immers ondoelmatig zijn om alle omgevingsplannen of waterschapsverordeningen te moeten aanpassen.

Het wetsvoorstel voorziet ook in de mogelijkheid van voorbereidingsbescherming door een voorbereidingsbesluit vast te stellen tijdens de voorbereiding van een wijziging van een omgevingsplan of omgevingsverordening of het vaststellen van een projectbesluit, instructieregels of een instructie. Het voorbereidingsbesluit kan voorkomen dat activiteiten plaatsvinden die strijdig worden geacht met een wijziging die wordt voorbereid of die de verwezenlijking van een activiteit of project bemoeilijken. Een voorbeeld is dat een gemeente geen vergunning mag afgeven voor de bouw van een megastal op het moment dat de provincie bezig is in de omgevingsverordening te bepalen dat er geen megastallen in het desbetreffende gebied meer mogen komen. Nieuw is dat deze aanhoudingsregeling alleen geldt voor de in het voorbereidingsbesluit aangewezen gevallen, zodat de voorbereidingsbescherming op maat is en niet hele gebied onnodig «op slot gaat».

Algemene rijksregels over activiteiten (Hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel)

Het merendeel van de activiteiten in de fysieke leefomgeving betreft initiatieven van burgers en bedrijven. Wanneer het uit het oogpunt van de bescherming van de fysieke leefomgeving gewenst is om nationaal regels aan bepaalde activiteiten te stellen, werkt het Rijk waar mogelijk met algemene regels. Dat voorkomt dat burgers en bedrijven steeds toestemming moeten vragen van de overheid. Waar nodig kunnen de algemene regels worden aangevuld met een meldingsplicht, zodat de overheid van het uitvoeren van de activiteit op de hoogte is.

Potentieel nadeel van algemene regels is dat bij vaststelling van de daarin opgenomen bepalingen in beginsel geen rekening kan worden gehouden met specifieke situaties. In bepaalde gevallen kan dan blijken dat algemene regels niet goed «passen», wat tot onnodige beperkingen van de initiatiefnemer kan leiden, of tot onvoldoende bescherming van de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel bevat daarom een aantal instrumenten om de flexibiliteit van algemene regels te vergroten. Zo bevat het de bepaling, dat als in de algemene rijksregels een maatregel is voorgeschreven de initiatiefnemer ook een andere maatregel kan treffen, als daarmee dezelfde mate van bescherming van de fysieke leefomgeving wordt gerealiseerd (gelijkwaardigheid). Daarnaast biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om in de algemene rijksregels voor specifieke onderwerpen aan het bevoegd gezag de mogelijkheid te bieden de algemene regels nader in te vullen of er van af te wijken voor concrete gevallen (een zogenoemd maatwerkvoorschrift*) of voor aangewezen gevallen of gebieden (een zogenoemde maatwerkregel*).

Veel wetten binnen het omgevingsrecht kennen al algemene regels. Het wetsvoorstel leidt tot uniformering in de opzet en instrumenten binnen de algemene regels.

De omgevingsvergunning (Hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel)

De omgevingsvergunning is een instrument voor de toetsing vooraf van bepaalde activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld of een boer een sloot mag dempen, of zijn bedrijf mag uitbreiden. Het model van de Wabo is hierbij uitgangspunt. De toetsing blijft beperkt tot aspecten die betrekking hebben op de activiteiten waarvoor de vergunning is ingesteld (specialiteitsbeginsel). Er is dus in beginsel een sectorale en geen integrale toetsing. Hiermee blijft de toetsing van eenvoudige gevallen overzichtelijk. Dit is bevorderlijk voor de rechtszekerheid en de mogelijkheid voor toetsing door de rechter. Het komt in de praktijk voor dat een bedrijf ook activiteiten verricht die niet vergunningplichtig zijn, maar die onder algemene regels vallen. Het bevoegd gezag houdt dan bij het stellen van vergunningvoorschriften rekening met geldende algemene regels op het gebied van het omgevingsrecht, zodat geen strijdige of schurende voorschriften worden gesteld.

Voor omgevingsvergunningen kent het wetsvoorstel – net als de Wabo – de reguliere procedure en de uitgebreide procedure. De reguliere procedure volgt hoofdstuk 4 Awb, aangevuld met de verplichtingen tot verzending van een ontvangstbevestiging met informatie over het vervolg van de procedure en publicatie van een kennisgeving van de aanvraag en bekendmaking van het besluit. De uitgebreide procedure, die nauw aansluit op de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, houdt in dat de overheid een ontwerpbesluit neemt en ter inzage legt en dat een ieder daarop kan reageren (indienen van zienswijzen). Vaker dan nu zal de reguliere procedure van toepassing zijn. Voor de activiteiten waarvoor dat geldt, betekent deze vereenvoudiging dat veel sneller duidelijk wordt of een vergunning al dan niet wordt verleend (van zes maanden naar acht weken, mits er geen bezwaren zijn).

Het projectbesluit (Hoofdstuk 5 van het wetsvoorstel)

Het projectbesluit biedt een uniforme procedure voor ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving die voortvloeien uit de verantwoordelijkheid van het Rijk, een provincie of een waterschap. Het gaat bijvoorbeeld om de aanleg van een weg, een windmolenpark, een natuurgebied of de verhoging van een dijk. Het bestuursorgaan heeft op deze wijze de regie over de besluitvorming, ook waar belangen van andere overheden in het geding zijn. Het projectbesluit is gebaseerd op de «sneller en beter»-aanpak, met een verkenning van alternatieven, vroegtijdige participatie en zo nodig het nemen van een voorkeursbeslissing*. Het projectbesluit vervangt het inpassingsplan uit de Wet ruimtelijke ordening, het tracébesluit uit de Tracéwet, het projectplan uit de Waterwet en de coördinatieregelingen van de Wet ruimtelijke ordening, de Tracéwet, de Waterwet en de Ontgrondingenwet.

Het projectbesluit strekt tot wijziging van het omgevingsplan zodanig dat het project kan worden gerealiseerd en in stand kan worden gehouden. Ook kan het projectbesluit de plaats innemen van de omgevingsvergunning voor activiteiten die deel uitmaken van het project en van andere toestemmingen die nodig zijn, zoals een verkeersbesluit. Voor de toetsing van de activiteiten die deel uitmaken van het projectbesluit zijn de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning van toepassing. Het projectbesluit kan alle toestemmingen bevatten die nodig zijn voor het project, maar vaak is het overigens praktisch om meer technische omgevingsvergunningen, zoals vergunningen voor bouwen, pas in een latere fase aan te vragen. De projectprocedure voorziet er daarom in dat zogenoemde uitvoeringsbesluiten na het projectbesluit kunnen worden genomen, met toepassing van de coördinatieregeling zodat beroep in één instantie open staat. Dergelijke uitvoeringsbesluiten worden in beginsel genomen door het oorspronkelijke bevoegd gezag. Het Rijk en de provincies beschikken zo nodig over doorzettingsmacht om deze besluiten te nemen.

Het wetsvoorstel voorziet niet in een projectbesluit op gemeentelijk niveau. Gemeenten kunnen projecten mogelijk maken door het wijzigen van hun omgevingsplan. Het wetsvoorstel voorziet echter wel in een procedure voor de voorbereiding van wijzigingen van het omgevingsplan voor projecten van publiek belang met toepassing van de «sneller en beter»-aanpak. Daarmee beschikken gemeenten over een aan het projectbesluit gelijkwaardig instrument.

3.4 Ondersteunende instrumenten

Gedoogplichten (Hoofdstuk 10 van het wetsvoorstel)

Gedoogplichten kunnen noodzakelijk zijn voor het realiseren van werken van algemeen belang. Bijvoorbeeld onderhoud van een watergang door het waterschap of de aanleg van een hoogspanningsleiding. Zonder gedoogplichten zijn werken van algemeen belang niet te realiseren in de gevallen waarin een grondeigenaar of een andere rechthebbende, zoals een pachter of huurder, weigert medewerking te verlenen. Er is dan, op onteigening na, geen juridische grond om inbreuk kunnen te maken op het eigendoms- of zakelijk recht. Onteigening is voor de gevallen, waarin de onroerende zaak nog goed bruikbaar blijft voor de rechthebbende, een te zwaar middel. Daarom voorziet de voorgestelde Omgevingswet, net als veel van de wetten die er in opgaan, in het instrument gedoogplicht.

Afdeling 10.2 van het wetsvoorstel bevat gedoogplichten die van rechtswege gelden, waar dus geen beschikking voor hoeft te worden afgegeven. Het betreft gedoogplichten die nu in sectorale wetten zijn opgenomen. Afdeling 10.3 bevat gedoogplichten die bij beschikking moeten worden opgelegd en waarvoor dus ook procedurele vereisten en waarborgen nodig zijn. De afdeling omvat de modernisering en vereenvoudiging van de Belemmeringenwet Privaatrecht, die uit 1927 stamt en sterk verouderd is. Over een voorontwerp van deze afdeling is al medio 2010 een (internet)consultatieronde gehouden. Gezien de samenhang van de gedoogplichten met de Omgevingswet maakt de modernisering van de Belemmeringenwet Privaatrecht nu onderdeel uit van dit wetsvoorstel. In aanvulling op hetgeen de Belemmeringenwet Privaatrecht al regelde kent deze afdeling ook gedoogplichten uit de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Monumentenwet 1988, de Ontgrondingenwet en de Waterwet.

Grondexploitatie (Hoofdstuk 12 van het wetsvoorstel)

Een belangrijk onderdeel van de ontwikkeling van bouwlocaties is de grondexploitatie: het proces van grondverwerving, bouw- en woonrijp maken en uitgeven van de grond. Het wetsvoorstel bevat regels over kostenverhaal en gemeentelijke regie bij grondexploitatie. De afdeling grondexploitatie in de Wro is deels overgenomen. De regeling is op een aantal punten verbeterd om de bestuurlijke lasten en de administratieve lasten voor bedrijven te beperken.

Financiële bepalingen (Hoofdstuk 13 van het wetsvoorstel)

De meeste wetten die opgaan in de Omgevingswet bevatten bevoegdheden met een financieel karakter. Deels betreft het zelfstandige instrumenten zoals heffingen, deels dienen ze ter ondersteuning van andere bevoegdheden. Voorbeelden van dat laatste zijn leges en financiële voorwaarden in vergunningen. In het wetsvoorstel worden bepalingen die rechtstreeks betrekking hebben op besluiten overgenomen en waar mogelijk geïntegreerd. Het gaat om financiële bepalingen over vergunningen, leges en interbestuurlijke financieringsregelingen. Instrumenten zoals heffingen, kostenverhaal buiten de grondexploitatie, tegemoetkomingen, fondsen, statiegeld, retourpremies en verzekeringen komen in latere modules ter aanvulling van de Omgevingswet aan de orde.

Digitalisering (Hoofdstukken 16 en 20 van het wetsvoorstel)

Goede digitale voorzieningen ter ondersteuning van de uitvoering van de Omgevingswet zijn om twee redenen nodig.

In de eerste plaats moet de wetswijziging waarborgen dat het werk in de fysieke leefomgeving door kan gaan. Een aantal voorzieningen vormt nu al een belangrijke schakel in de uitvoering van wetten die opgaan in de Omgevingswet. Initiatiefnemers en overheden zijn hierop ingesteld en hebben hun werkproces digitaal ingericht. Deze voorzieningen moeten voldoen aan het nieuwe wetgevingskader. Dat vraagt een inspanning van alle regelgevers. Hoofdstuk 16 van het wetsvoorstel biedt daartoe specifieke procedurele bepalingen voor elektronisch verkeer. Het betreft vereisten en de landelijke voorziening voor het elektronisch indienen van een aanvraag of een melding en eisen aan omgevingsdocumenten.

Een tweede belang betreft verbeteringen in de digitale informatievoorziening. Deze leveren een belangrijke bijdrage aan de verbeterdoelen van de stelselherziening en kunnen de maatschappelijke baten van de voor de wet ingerichte gegevensvoorziening vergroten. Hiervoor is het nodig dat bruikbare en betrouwbare informatie zowel over de juridische toestand als over de feitelijke toestand van de fysieke leefomgeving voor initiatiefnemers, belanghebbenden en overheden toegankelijk wordt. Hoofdstuk 20 van het wetsvoorstel regelt het gegevensbeheer en de toegang tot gegevens, waaronder omgevingsdocumenten.

Op dit moment beschikken niet alle domeinen in de fysieke leefomgeving over gegevens met een vastgestelde bruikbaarheid of bestendigheid. Het omzetten van het groeiende data-aanbod in voor besluitvorming relevante gegevens over de fysieke leefomgeving is een kernopgave van de inzet van digitalisering. Dit vergt een aanpak waarbij de informatievoorziening en de daaraan gerelateerde ICT-toepassingen als een samenhangend stelsel wordt ontworpen, beheerd, bestuurd en gefinancierd. De ICT-toepassingen werken qua systematiek, taalgebruik, aansturing en gegevens samen. Dit stelsel wordt de Laan van de Leefomgeving genoemd. Dit stelsel wordt stapsgewijs gerealiseerd. Het tempo is mede afhankelijk van de huidige kwaliteit van de (organisatie) van de data en de realisatie door de zogenaamde informatiehuizen.

Advies (Hoofdstuk 17 van het wetsvoorstel)

Op het terrein van de fysieke leefomgeving zijn er enkele formele adviesorganen. In samenhang met de (delen van) wetten die nu in de Omgevingswet worden geïntegreerd zijn de Commissie voor de milieueffectrapportage en de gemeentelijke commissie voor de monumentenzorg opgenomen in het wetsvoorstel.

Handhaving en uitvoering (Hoofdstuk 18 van het wetsvoorstel)

Het samenbrengen van algemene regels en besluiten over activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving leidt ook tot een verdere integratie bij vergunningverlening, toezicht en handhaving. Het vereist intensievere samenwerking tussen het bevoegd gezag en bestuursorganen die medebetrokken zijn bij de regulering van een activiteit. Werkzaamheden zullen verder op elkaar moeten worden afgestemd en de uitwisseling van gegevens tussen overheden zal nog belangrijker worden. Cruciaal is dat alle uitvoerende overheden in dit proces van samenwerking voldoende kwaliteit kunnen leveren. De Omgevingswet zal wettelijke ankers bieden voor een uniforme borging van de uitvoeringskwaliteit, samenwerking tussen overheden en opschaling van uitvoering van taken naar omgevingsdiensten. Vooruitlopend hierop zullen al voor de kortere termijn in de Wabo wettelijke voorzieningen worden opgenomen. In de desbetreffende regeling zullen de afspraken die overheden hebben gemaakt in het kader van het Programma Uitvoeren met Ambitie worden vastgelegd.

De regeling van taken en bevoegdheden op het gebied van toezicht en handhaving is in het wetsvoorstel in grote lijnen gelijk aan die in de Wabo.

Een verandering die hier niet onvermeld mag blijven is de opkomst van het structureel borgen van een goede naleving door private partijen met een daarbij passend overheidstoezicht. Onder de Omgevingswet zal deze ontwikkeling verder ingang kunnen vinden.

Bijzondere omstandigheden (Hoofdstuk 19 van het wetsvoorstel)

Bijzondere omstandigheden vergen bijzondere bevoegdheden. Het gaat dan om (dreigende) uitzonderlijke omstandigheden die de fysieke leefomgeving tijdelijk of permanent aantasten. Het wetsvoorstel bundelt regelingen van bevoegdheden en verplichtingen van bestuursorganen. Het gaat dan om bevoegdheden en verplichtingen die nu in de Wet milieubeheer, de Wet inzake de luchtverontreiniging, de Waterwet, de Woningwet en de Monumentenwet 1988 staan. Deze verplichtingen en bevoegdheden hebben vooral betrekking op «ongewone voorvallen». Dat zijn gebeurtenissen die afwijken van het normale verloop van activiteiten en de fysieke leefomgeving significant beïnvloeden. Het gaat om het (laten) nemen van maatregelen en het inwinnen van nadere informatie. Ook kent het hoofdstuk meldings- en maatregelenplichten als (het risico dreigt dat) bepaalde alarmeringswaarden worden overschreden en bevoegdheden en taken bij gevaar voor waterstaatswerken.

Monitoring en informatie (Hoofdstuk 20 van het wetsvoorstel)

Feitelijke informatie over de fysieke leefomgeving vormt een belangrijke basis voor besluitvorming. Daarnaast hebben initiatiefnemers behoefte aan duidelijke, online toegankelijke informatie over geldend beleid en gestelde regels. Het wetsvoorstel voorziet daarom in grondslagen voor monitoring, verslaglegging en registers* en voor het beheren en het toegankelijk maken van de informatie voor overheden en publiek.

3.5 Werking van het stelsel

De instrumenten van het wetsvoorstel laten zich, zoals aangegeven in tabel 2, in vier typen onderverdelen.

Tabel 2: Typering van de instrumenten van de Omgevingswet.

Beleidsontwikkeling	Beleidsdoorwerking	Algemene regels	Toestemming
omgevingsvisie programma	omgevingswaarde instructieregel instructie beoordelingsregel voor omgevingsvergunning	omgevingsplan* algemene regels in de waterschapsverordening* algemene regels in de omgevingsverordening* algemene rijksregels*	omgevingsvergunning projectbesluit

Zoals beschreven in paragraaf 2.7 zijn de voorgestelde instrumenten voor beleidsontwikkeling alleen zelfbindend. Beleidsdoorwerking naar decentraal niveau gebeurt via de instrumenten voor beleidsdoorwerking. Uit het oogpunt van behoorlijk bestuur dienen bestuursorganen wel rekening te houden met elkaars beleid, taken en bevoegdheden. De algemene regels van het Rijk en decentrale overheden leiden activiteiten zo veel mogelijk in goede banen en geven helderheid over wat wel en niet is toegestaan in de fysieke leefomgeving. Voor gevallen die niet binnen de geldende regels passen is het toestemmingsinstrumentarium beschikbaar.

In de praktijk zullen de diverse instrumenten, ingezet door verschillende bestuursorganen en vanuit verschillende motieven, elkaar voortdurend ontmoeten. Algemene regels, instructieregels en verleende toestemmingen hebben daarbij juridisch bindende betekenis. Tabel 3 en figuur 3 geven de belangrijkste verhoudingen tussen de kerninstrumenten van het wetsvoorstel weer.

Tabel 3: Verhoudingen tussen de kerninstrumenten van de Omgevingswet.

Hoofdregel verhoudingen	Uitzonderingen
Omgevingswaarden zijn bepalend voor het te voeren beleid, zoals het opstellen van een programma.	Bepaalde omgevingswaarden zullen door middel van instructieregels of beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen rechtstreeks bepalend zijn voor concrete toestemmingen, bijvoorbeeld omdat EU-richtlijnen dat vereisen.
Instructieregels en beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen zijn gericht tot overheden (zij werken door in bijvoorbeeld omgevingsplannen, omgevingsvergunningen en projectbesluiten). Burgers en bedrijven zijn er niet aan gebonden.	Het Rijk is niet gebonden aan instructieregels van de provincie.
Omgevingsvisies en programma’s binden het vaststellend bestuursorgaan zelf en kennen geen hiërarchie en geen doorwerking in juridische zin, ook niet tussen bestuurslagen.	Het waterschap houdt in zijn waterbeheerprogramma rekening met het regionale waterprogramma van de provincie met het oog op implementatie van EU-regelgeving. Het beheerplan voor een Natura 2000-gebied bevat vrijstellingen van de omgevingsvergunning. Een programma met programmatische aanpak (zie onder).
Een programmatische aanpak biedt, om te voldoen aan een omgevingswaarde of andere doelstelling, een andere wijze van beoordeling van besluiten zoals een omgevingsvergunning, een projectbesluit of een wijziging van het omgevingsplan.	Het Rijk kan voorbijgaan aan de programmatische aanpak van een provincie of gemeente als deze onevenredig belemmerend is voor een projectbesluit. Hetzelfde geldt voor de provincie voor een programmatische aanpak van een gemeente.
Regels mogen niet strijdig zijn met hogere regelgeving zoals algemene regels van Rijk of provincie.	Afwijkingsmogelijkheden in aangewezen gevallen en bij de experimenteerbepaling.
Voorschriften in een omgevingsvergunning kunnen niet afwijken van algemene rijksregels die gericht zijn tot een ieder.	Afwijking is mogelijk door maatwerkvoorschriften als dat expliciet in rijksregels is bepaald. Als algemene rijksregels over milieu of lozingen bij een industriële installatie niet toereikend zijn, kunnen in vergunning strengere voorschriften worden opgenomen.
Een projectbesluit moet passen binnen algemene regels die gericht zijn tot een ieder, maar wijzigt het omgevingsplan.	In een projectbesluit kan worden voorbijgegaan aan decentrale regelgeving als deze onevenredig belemmerend is voor dat projectbesluit.

Figuur 3: Globale typering van de instrumenten van de Omgevingswet.

4 NADERE TOELICHTING PER HOOFDSTUK VAN HET WETSVOORSTEL

4.1 Hoofdstuk 1: Algemene bepalingen

4.1.1 Inleiding

Hoofdstuk 1 van het wetsvoorstel bevat enkele algemene onderwerpen: de grondslag voor een begrippenlijst, een beschrijving van het toepassingsgebied en de doelen van de Omgevingswet en de zorgplicht voor een ieder.

4.1.2 Begripsbepalingen

Veel juridische en technische begrippen vereisen een definitie. Deze zijn opgenomen in een bijlage bij het wetsvoorstel. De inhoudelijke definities zijn vaak ontleend aan bestaande wetten die opgaan in de Omgevingswet, zoals de Waterwet en delen van de Wet milieubeheer. In overeenstemming met de uitgangspunten van het wetsvoorstel is nauwer aangesloten bij EU-recht. Zo is in de definitie van «project» aangesloten op de mer-richtlijn en is voor «grondwater» aangesloten op de kaderrichtlijn water.

Enkele algemene begrippen laten zich niet eenduidig definiëren omdat deze verschillende betekenissen hebben in het omgevingsrecht. Zo heeft het begrip «grond» in de ruimtelijke ordening betrekking op een perceel grond, terwijl het in delen van het milieurecht op een volume grond (bijvoorbeeld zand) betrekking heeft. Ook de begrippen «stoffen», «installatie» en «milieu»⁶² hebben meerdere betekenissen in het huidige omgevingsrecht. Waar nodig zullen dergelijke begrippen in een algemene maatregel van bestuur een specifiekere betekenis krijgen.

Naast inhoudelijke definities bevat de bijlage veel juridisch-technische begripsbepalingen. Deze definiëren een begrip niet direct, maar verwijzen naar specifieke artikelen van de Omgevingswet of andere wetten, waardoor veel gebruikte termen een eenduidige betekenis krijgen en verder kunnen worden gebruikt zonder steeds te verwijzen naar een artikel. Dit bevordert de leesbaarheid van de wet en de uitvoeringsregelgeving. Om dezelfde reden zijn voor de EU-richtlijnen waarnaar in het wetsvoorstel wordt verwezen, begripsbepalingen in de bijlage bij het wetsvoorstel opgenomen.

4.1.3 Toepassingsgebied en doelen van de Omgevingswet

De fysieke leefomgeving

Het toepassingsgebied van de Omgevingswet omvat de «fysieke leefomgeving» en activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de «fysieke leefomgeving». Het wetsvoorstel duidt de fysieke leefomgeving door het noemen van de fysieke onderdelen daarvan: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur en cultureel erfgoed.

In deze opsomming van wat de fysieke leefomgeving in ieder geval omvat, zijn twee hoofdonderdelen van de fysieke leefomgeving te onderscheiden: de natuurlijke omgeving en de gebouwde omgeving.

De natuurlijke omgeving, waaronder ook cultuurlandschappen moeten worden gerekend, behoort geheel tot de fysieke leefomgeving. In ieder geval behoren onderdelen van de natuurlijke omgeving zoals lucht, water, bodem en natuur tot de fysieke leefomgeving. Met lucht wordt gedoeld op zowel de buitenlucht als de binnenlucht in bouwwerken. Onder natuur worden in ieder geval in het wild levende flora en fauna en hun habitats gerekend. Maar ook aangeplante bomen en andere vaste planten kunnen vaak als natuur worden beschouwd.

Of een door de mens vervaardigd of geteeld object tot de fysieke leefomgeving behoort, zal naar de maatschappelijke opvattingen vooral worden bepaald door de mate waarin iets bestemd is om zich meerjarig op dezelfde plaats te bevinden. Een gebouw, een standbeeld of een woonboot moet dan ook worden gerekend tot de fysieke leefomgeving. Voertuigen en gehouden dieren (als bedoeld in de Wet dieren) worden niet tot de fysieke leefomgeving gerekend. Daarvoor geven andere wetten regels. Op grond van de Omgevingswet kunnen wel regels worden gesteld over het uiterlijk van bouwwerken, maar niet over het uiterlijk van het meubilair daarbinnen. Een ondergrondse afvalcontainer behoort tot de fysieke leefomgeving, een rolcontainer of vrijstaande glasbak niet. Bomen en vaste planten, met inbegrip van fruitbomen, kunnen ook tot de fysieke leefomgeving worden gerekend. De fysieke leefomgeving omvat echter niet de landbouwgewassen die slechts enkele maanden aanwezig zijn in de omgeving en dan weer worden geoogst. De beoordeling of iets tot de fysieke leefomgeving behoort is echter altijd afhankelijk van de omstandigheden in het specifieke geval.

Soms worden onderdelen van de fysieke leefomgeving daaraan onttrokken door de mens: water wordt in leidingen of flessen gebracht, lucht in installaties, grond wordt uitgegraven en zo aan de bodem onttrokken, planten worden geplukt en dieren worden bejaagd. Naar de maatschappelijke opvatting zal een stof of object na onttrekking aan de fysieke leefomgeving geen deel meer uitmaken van de fysieke leefomgeving.

Overigens kunnen uit doelmatigheidsoverwegingen ook regels die gedeeltelijk gaan over de fysieke leefomgeving onder de reikwijdte van de wet worden gebracht. Het wetsvoorstel laat aan de decentrale overheden de ruimte om in hun omgevingsplan of verordening regels op te nemen die gedeeltelijk over de fysieke leefomgeving gaan. Een ander voorbeeld is dat het wetsvoorstel betrekking heeft op alle bouwwerken, inclusief bouwwerken als tenten die naar de maatschappelijke opvatting niet gauw tot de fysieke leefomgeving zouden worden gerekend.

De Omgevingswet gaat niet alleen over de fysieke leefomgeving maar ook over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Vanwege de gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen regels worden gesteld over handelingen met stoffen of objecten die niet tot de fysieke leefomgeving behoren. Zo kunnen bijvoorbeeld regels worden gesteld over het plaatsen van voertuigen, rolcontainers of glasbakken, ook al behoren deze objecten zelf niet tot de fysieke leefomgeving. Op grond van artikel 1.2, vierde lid, worden ook gevolgen voor de mens vanuit de fysieke leefomgeving en gevolgen van menselijk activiteiten voor de mens die verlopen via de fysieke leefomgeving binnen de reikwijdte van de wet gebracht. Gevolgen vanuit de fysieke leefomgeving voor de mens zijn er bijvoorbeeld bij overstromingen. Bij gevolgen via de fysieke leefomgeving gaat het om gevolgen voor de mens, bijvoorbeeld geluidoverlast, en om gevolgen voor menselijke bezittingen die niet tot de fysieke leefomgeving behoren, bijvoorbeeld de gevolgen van emissies op landbouwgewassen.

In de fysieke leefomgeving spelen zich natuurlijke processen af. De bodem verandert door sedimentatie en erosie, de natuur als gevolg van ecologische dynamiek en de zon brengt lucht en water in beweging (klimaat). Menselijke activiteiten hebben soms invloed op deze natuurlijke processen. De fysieke leefomgeving kent intrinsieke kwaliteiten (zoals biodiversiteit en archeologische waarden) en tal van kwaliteiten voor de mens (ecosysteemdiensten).

De Omgevingswet reguleert niet de directe betrekkingen tussen mensen. Steeds is de fysieke leefomgeving het medium waarlangs activiteiten van de één gevolgen hebben voor de ander. Onderwerpen als veilig verkeersgedrag, voedselveiligheid, arbeidsomstandigheden, dierenwelzijn, openbare orde en woonruimteverdeling behoren niet tot de reikwijdte van het wetsvoorstel.

De indeling van de fysieke leefomgeving

De onderverdeling in fysieke onderdelen, zoals die wordt gemaakt in artikel 1.2, is overigens maar één van de mogelijke manieren om de fysieke leefomgeving te ordenen. Bij de toepassing van de Omgevingswet zijn ook andere indelingen van de fysieke leefomgeving van belang. Zo zal een gebiedsprogramma meestal zien op de samenhang tussen alle onderdelen van de fysieke leefomgeving in een ruimtelijk begrensd gebied. Voorbeelden van relevante indelingen van de fysieke leefomgeving zijn:

• indeling in lagen (ondergrond, bovengrond, maaiveld en luchtruim);

• geografische indelingen (wijken, dorpen, steden, eilanden);

• indeling naar gebiedstypen (landelijk gebied en stedelijk gebied, eventueel verder onder te verdelen naar bijvoorbeeld woongebied en industriegebied);

• indelingen naar eigendom;

• bestuurlijke indelingen (gemeente, waterschap, provincie).

Activiteiten in de fysieke leefomgeving

De mens voert activiteiten uit die gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving of deze wijzigen. Een activiteit verandert de bruikbaarheid, gezondheid of veiligheid van de fysieke leefomgeving voor anderen of de intrinsieke waarde* die de maatschappij aan onderdelen van de fysieke leefomgeving toekent. Activiteiten kunnen nadelige gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving, maar kunnen ook de betekenis of de kwaliteit ervan vergroten. Meestal heeft een activiteit zowel positieve als negatieve gevolgen. Wetgeving reguleert vooral nadelige gevolgen van activiteiten in de fysieke leefomgeving. Om activiteiten in goede banen te leiden voorziet het wetsvoorstel onder meer in het toedelen van gebruiksruimte aan activiteiten, in procedures voor besluitvorming over activiteiten en grondslagen voor algemene regels voor activiteiten. Het gaat vooral om de volgende typen activiteiten:

• wijzigingen van de fysieke leefomgeving of het gebruik daarvan, wat die leefomgeving beter bruikbaar maakt voor de initiatiefnemer, maar minder bruikbaar of minder aantrekkelijk voor anderen;

• gebruik van natuurlijke hulpbronnen dat, gegeven een beperkt aanbod, kan leiden tot schaarste en daarmee tot een verdeelvraagstuk;

• activiteiten die leiden tot emissies naar water, bodem, lucht en hinder van bijvoorbeeld geluid en licht, en daarmee tot risico’s voor de gezondheid van mens, dier en plant;

• activiteiten die directe veiligheidsrisico’s met zich meebrengen zoals brand, explosies, verzakkingen of structurele schade aan bouwwerken;

• het nalaten van activiteiten die noodzakelijk zijn om gevolgen te voorkomen, zoals onderhoud aan bouwwerken of installaties.

Maatschappelijke doelen van de Omgevingswet

De integratie van de wettelijke kaders op het terrein van de fysieke leefomgeving in de Omgevingswet biedt aan de uitvoeringspraktijk de mogelijkheid om tot een synthese te komen van beleidsterreinen die nu door wet- en regelgeving zijn gescheiden. Het wetsvoorstel biedt door het samenbrengen van doelen en van wettelijke barrières een nieuw handelingsperspectief aan overheid en samenleving. Daarbij is duurzame ontwikkeling een verbindend element.

Artikel 1.3 bevat de maatschappelijke doelen van de wet. Zij zijn richtinggevend bij de uitvoering van de wet en de uitvoeringsregelgeving. De Omgevingswet stimuleert een cultuur waarbij de doelen in samenhang worden bezien en de oplossing die het meest recht doet aan alle betrokken belangen wordt gekozen. Voor burgers en bedrijven geven de doelen onder meer richting aan de zorgplicht. Voor overheden geven de doelen richting aan de bevoegdheden die bij of krachtens de Omgevingswet worden toegekend, tenzij andere delen van de wetgeving meer specifiek richting geven (zie verder paragraaf 4.2.2).

Duurzame ontwikkeling is het kerndoel en dus ook een verbindend element. Het expliciet opnemen van dit oogmerk in artikel 1.3 beklemtoont dat bij de toepassing van de Omgevingswet niet alleen de behoeften van de huidige generatie, maar ook die van toekomstige generaties van belang zijn (zie ook paragraaf 5.7). De aanhef van artikel 1.3 vermeldt ook dat de wet is gericht op de doelen «in onderlinge samenhang». Dit beklemtoont het belang van een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in plaats van een sectorale. Met «samenhang» wordt dus niet alleen gedoeld op samenhang tussen de beide doelen van het wetsvoorstel, maar ook op samenhang tussen daarachter liggende specifieke belangen in de fysieke leefomgeving. Van belang is dat er bij de toepassing van de wet oog is voor de onderlinge relaties tussen onderdelen van de fysieke leefomgeving, zoals natuur en water, of infrastructuur en landschap.

Artikel 1.3 kent twee hoofddoelen. De formulering van deze doelen sluit aan bij het motto van het wetsvoorstel: «ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit». Het ene doel is «bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit». Dit doel beklemtoont de opdracht tot het waarborgen van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet is in ieder geval gericht op veiligheid en gezondheid van de mens. Het omgevingsrecht heeft een belangrijke functie bij het voorkomen van ongewone voorvallen en rampen en van de gevolgen daarvan. Het gaat om aspecten van fysieke veiligheid zoals externe veiligheid, veiligheid tegen overstromingen, brandveiligheid en constructieve veiligheid. Bij gezondheid van de mens gaat het om bescherming tegen invloeden vanuit het milieu, zoals geluid en luchtverontreiniging. Omdat de maatschappij meer verwacht van de fysieke leefomgeving dan veiligheid en gezondheid is «een goede omgevingskwaliteit» opgenomen in de centrale doelstelling. Dit duidt op het belang van aspecten als cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken, stedenbouwkundige kwaliteit en kwaliteit van natuur en landschap. Het gaat daarbij zowel om de menselijke beleving van de fysieke leefomgeving als om de intrinsieke waarden die de maatschappij toekent aan de identiteit van gebieden en aan dier- en plantensoorten. Het begrip «omgevingskwaliteit» heeft in het spraakgebruik soms een nog bredere betekenis, waarbij het ook de functionele kwaliteit van de fysieke leefomgeving omvat. Dat is hier niet bedoeld: de functionaliteit komt immers aan de orde bij het tweede doel. Met «bereiken» wordt gedoeld op de opdracht om de kwaliteit van de fysieke leefomgeving te verbeteren waar deze te kort schiet. Deze opdracht komt tot uiting in de opdracht tot «verbetering van het leefmilieu» in artikel 21 van de Grondwet en diverse EU-richtlijnen op het gebied van de fysieke leefomgeving. Met «in stand houden» wordt gedoeld op het in stand houden van zaken die wegens hun bijzondere aard of waarde in stand gehouden moeten worden, zoals cultureel erfgoed en beschermde natuurgebieden, en op het in stand houden van de kwaliteit waar deze goed is. Het woord «verbeteren» is niet opgenomen in de doelstelling. De Grondwet kent wel een opdracht aan de overheid tot het verbeteren van het leefmilieu, maar een algemene opdracht tot het verbeteren van de fysieke leefomgeving zou te ver voeren. Zo is het verbeteren van privéwoningen geen maatschappelijke opdracht en is voor veel infrastructuur instandhouding voldoende. Het stelsel van de Omgevingswet dient wel om vorm te geven aan deze grondwettelijke opdracht.

Het andere doel van artikel 1.3 is «doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies». In dit doel staat een goede manier van benutting van de fysieke leefomgeving door de mens centraal. Het doel omvat de verschillende manieren waarop de mens handelt in de fysieke leefomgeving: beheren van bijvoorbeeld infrastructuur, gebruiken van bijvoorbeeld watersystemen en ontwikkelen van bijvoorbeeld bouwwerken. De term «doelmatig» beklemtoont dat de beschikbare gebruiksruimte zo verdeeld moet worden over verschillende maatschappelijke functies dat dit maatschappelijk het meest efficiënt is (zie ook paragraaf 5.10). Het omgevingsrecht voorziet in het verdelen van de fysieke ruimte (ruimtelijke ordening) en de milieugebruiksruimte tussen maatschappelijke functies als wonen, werken, leren, spelen, zorgen, verplaatsen en recreëren. Het begrip «maatschappelijke functies» omvat alle functies die de fysieke leefomgeving heeft voor menselijk gebruik. Het betreft dus niet alleen harde «economische» functies. Zo kan bij activiteiten in de fysieke omgeving toegankelijkheid voor mensen met een handicap een rol spelen.⁶³ Het begrip is dus veel breder dan de term «maatschappelijke functies» die in bestemmingsplannen veel gebruikt wordt voor de functies onderwijs, zorg en welzijn, cultuur, levensbeschouwelijke doeleinden en openbaar bestuur. Gezien het verschil in abstractieniveau zal dit niet tot verwarring leiden in de periode dat beide begrippen naast elkaar bestaan.

De twee doelen tonen het spanningsveld van het omgevingsbeleid. Maximale bescherming leidt tot onvervulde maatschappelijke wensen. Maximale ontwikkeling leidt tot een onleefbaar land. De Omgevingswet is een belangrijk instrument bij het bewaren van de balans. Dit sluit aan bij het opschrift van het wetsvoorstel: de Omgevingswet bevat regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Een grote opgave voor de praktijk van plannen en projecten is het verbinden van de twee doelen, zodat de milieukwaliteit en omgevingskwaliteit erop vooruit gaan en de fysieke leefomgeving beter geschikt wordt voor deze en toekomstige generaties. Dit wordt bijvoorbeeld in de praktijk gebracht bij «behoud door ontwikkeling» van cultureel erfgoed. Een ander voorbeeld waar de doelen hand in hand gaan is recreatie in de natuur: de maatschappelijke functie recreatie profiteert van de bescherming van natuur en landschap en zorgt voor draagvlak daarvoor, terwijl het contact met de natuur van belang is voor de gezondheid en de ontwikkeling van kinderen.

Verbrede reikwijdte of doelstelling

De bepalingen over reikwijdte en doelen geven richting aan de wet en vormen een kader voor de uitvoeringsregelgeving. Ze mogen echter geen beperking vormen voor doelmatige wetgeving. Soms is het wenselijk bij besluiten op grond van de Omgevingswet ook andere beleidsdoelen dan de doelen van de wet te betrekken, of de reikwijdte iets ruimer te kiezen. Dat kan een doelmatige manier zijn om die andere beleidsdoelen te bereiken. Ook kan het bijdragen aan de vermindering van de administratieve lasten voor burgers en bedrijven als met één vergunning of één besluit met algemene regels kan worden volstaan. Artikel 5.30, dat de verbinding legt met de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, is een voorbeeld van een bepaling waar de bevoegdheden iets buiten de gestelde reikwijdte of doelen reiken.

Bij de verdere uitbouw van de Omgevingswet kunnen meer situaties ontstaan waar iets buiten de hier gestelde reikwijdte of de doelstelling wordt getreden. Zo is voorzien om de vergunningen op grond van de Huisvestingswet en de Leegstandwet procedureel te koppelen aan de omgevingsvergunning (zie de passage over deze wetten in paragraaf 7.5). Bij de voorziene inbouw van de regels voor stoffen en producten uit de Wet milieubeheer is soms sprake van directe gevolgen van gevaarlijke stoffen voor de mens, die niet langs de weg van het milieu verlopen.

Verhouding tot andere wetgeving

De breedte van de Omgevingswet maakt dat het toepassingsgebied niet exclusief kan zijn. Binnen het toepassingsgebied zullen ook andere wetten blijven bestaan. Daarbij gaat het niet alleen om de in paragraaf 7.4 genoemde wetten die naar inzicht van de regering op een later moment in de Omgevingswet zullen worden ingebouwd. Zoals aangegeven in paragraaf 1.5 heeft het wetsvoorstel geen betrekking op de verhouding tussen de overheid en private actoren die publieke diensten verrichten, zoals spoorbedrijven, drinkwaterbedrijven en energiebedrijven. Ook blijven er in het eindbeeld van de regering wetten die bepaalde aspecten van de fysieke leefomgeving reguleren of specifieke belangen borgen. Voorbeelden zijn de Meststoffenwet, de Kernenergiewet en het deel van de Wet luchtvaart dat de geluidbelasting en de externe veiligheidsrisico’s van het luchtverkeer reguleert.

De Omgevingswet treedt terug als een specifieke wet voorziet in een uitputtende regeling. Dit is expliciet gemaakt in artikel 1.4, dat de lex-specialis-regel vastlegt. Onder het geldende recht bepaalt deze regel van ongeschreven recht de verhouding tussen algemene en bijzondere wetten. Meestal wordt dan uit de bedoeling van de wetgever, zoals verwoord in de memorie van toelichting, afgeleid of sprake is van een (uitputtend bedoelde) bijzondere wettelijke regeling die voorgaat boven een algemenere wet. In enkele wetten zijn de verhoudingen gedetailleerd uitgeschreven.⁶⁴ Het brede toepassingsgebied van de Omgevingswet vormt aanleiding om deze regel wettelijk te verankeren.

Het wetsvoorstel biedt gezien het bovenstaande geen grondslag voor algemene regels op de onderwerpen over de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan waarin specifieke wetten uitputtend voorzien. Ook kunnen in een omgevingsvergunning geen voorschriften worden gesteld over een onderwerp waarvoor een specifieke wet uitputtende regels stelt of waarvoor een specifieke vergunning of ontheffing vereist is (zoals de vergunning op grond van de Kernenergiewet).

De balans tussen specifieke wetten en de Omgevingswet is genuanceerd. Dat de specifieke wet voor gaat, wil niet zeggen dat de Omgevingswet geen enkele rol speelt voor de onderwerpen over de fysieke leefomgeving of onderdelen daarvan die een specifieke wet reguleert. Dat is overigens geen nieuwe situatie: een vergelijkbare relatie bestaat tussen de huidige bredere wetten als de Wet ruimtelijke ordening en de Wet milieubeheer en specifieke wetten. Ter illustratie:

• Bij besluiten die een brede belangenafweging vergen, zoals het wijzigen van een omgevingsplan of een projectbesluit, dienen alle belangen van de fysieke leefomgeving te worden meegewogen. Vaak zijn ook andere belangen aan de orde, zoals economische. Er kunnen echter zoals eerder beschreven geen regels of voorschriften worden gesteld voor zover een specifieke wet daarin uitputtend voorziet.

• Als een specifieke wet uitputtende regels stelt over een activiteit, betekent dat meestal niet dat deze activiteit overal in Nederland kan worden uitgevoerd. Op grond van de Omgevingswet kunnen – net als op grond van de Wro – regels worden gesteld over de toelaatbaarheid van een activiteit op een specifieke locatie.

• De Omgevingswet speelt vaak een rol bij het realiseren van de doelen die achter de specifieke wetgeving liggen. Een voorbeeld is het – op grond van de Omgevingswet – scheppen van de vereiste hydrologische voorwaarden voor een natuurgebied of het aanleggen van een spoorweg of een energiecentrale.

• Een milieueffectrapport – waarvoor de regeling in afdeling 16.4 van het wetsvoorstel is te vinden – beschrijft alle milieueffecten in samenhang, ook wanneer voor een deel van die effecten specifieke wetgeving bestaat.

In de toelichting bij het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet zal nader worden ingegaan op de relatie tussen de Omgevingswet en wetten die gedeeltelijk opgaan in de Omgevingswet of naar deze wet zullen verwijzen.

Toepassing van de Omgevingswet in de exclusieve economische zone

De Noordzee kan worden ingedeeld in de territoriale zee (12-mijlszone) en de exclusieve economische zone. In de territoriale zee is de Omgevingswet volledig van toepassing. Slechts de eerste kilometer vanuit de kust is bestuurlijk ingedeeld in provincies en gemeenten. Buiten die strook worden alle relevante bevoegdheden van de Omgevingswet uitgeoefend door bestuursorganen van het Rijk.

In de exclusieve economische zone op de Noordzee heeft Nederland geen volledige rechtsmacht. Dit is vastgelegd in artikel 56 van het VN-Zeerechtverdrag:

«In de exclusieve economische zone bezit de kuststaat:

• a. soevereine rechten ten behoeve van de exploratie en exploitatie, het behoud en het beheer van de natuurlijke rijkdommen, levend en niet-levend, van de wateren boven de zeebodem en van de zeebodem en de ondergrond daarvan, en met betrekking tot andere activiteiten voor de economische exploitatie en exploratie van de zone, zoals de opwekking van energie uit het water, de stromen en de winden;

• b. rechtsmacht zoals bepaald in de desbetreffende bepalingen van dit Verdrag ten aanzien van:

  • (i) de bouw en het gebruik van kunstmatige eilanden, installaties en inrichtingen;

  • (ii) wetenschappelijk zeeonderzoek;

  • (iii) de bescherming en het behoud van het mariene milieu.

• c. andere rechten en plichten, bepaald in dit Verdrag.»

Deze rechtsmacht is in vrijwel gelijke bewoordingen vastgelegd in de rijkswet instelling exclusieve economische zone. Op grond van deze beperkte rechtsmacht zijn enkele wetten, waaronder de Waterwet en de Ontgrondingenwet, en de bijbehorende uitvoeringsregelgeving in hun geheel van toepassing in de exclusieve economische zone. Voor de Omgevingswet zou dat echter te ver voeren, gezien de reikwijdte van dit wetsvoorstel. Vooral bij uitvoeringsregelgeving zouden aanvaringen ontstaan met het VN-zeerechtverdrag. In het wetsvoorstel is daarom bepaald dat enkele bepalingen daarvan niet gelden in de exclusieve economische zone. Voor algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen die gebaseerd worden op de Omgevingswet geldt dat deze alleen van toepassing zijn in de exclusieve economische zone als dat in die maatregel of regeling uitdrukkelijk is bepaald. Het is daardoor mogelijk dat op grond van een artikel dat de grondslag vormt voor uitvoeringsregelgeving zowel regels worden gesteld die van toepassing zijn in de exclusieve economische zone, als regels die daar niet van toepassing zijn.

Binnen de exclusieve economische zone bevindt zich de aansluitende zone, van 12 tot 24 zeemijl van de kust. Het verdrag bevat voor deze zone enkele specifieke bepalingen voor de kuststaat, bijvoorbeeld op het gebied van monumenten. Deze specifieke bepalingen voor de aansluitende zone zijn niet van belang voor de toepassing van de Omgevingswet.

Het wetsvoorstel omvat naast grondslagen voor uitvoeringsregelgeving ook enkele meer directe bevoegdheden voor Ministers. Hoewel deze bevoegdheden niet nader zijn ingeperkt in het wetsvoorstel, zal een Minister zich er bij het toepassen van een bevoegdheid van moeten vergewissen dat hij binnen de grenzen van het zeerecht blijft. Een voorbeeld hiervan zijn de bevoegdheden van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om bij een archeologische toevalsvondst van algemeen belang een verplichting op te leggen informatie te verstrekken of maatregelen te treffen, een aanwijzing te geven over een activiteit of deze stil te leggen. Deze bevoegdheden kunnen alleen worden gebruikt bij activiteiten waarover het Koninkrijk soevereine rechten of rechtsmacht heeft op grond van artikel 3 van de rijkswet instelling exclusieve economische zone. Zo zou de Minister deze bevoegdheid kunnen inzetten als een dergelijke toevalsvondst wordt gedaan bij het plaatsen van windturbines, omdat het plaatsen van windturbines tot de rechtsmacht van de kuststaat behoort. Maar bij andersoortige activiteiten, zoals reguliere scheepvaart, kan de Minister deze bevoegdheden niet toepassen.

4.1.4 De algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving

In de fysieke leefomgeving vindt een breed scala aan activiteiten plaats, die door veel actoren worden uitgevoerd en die verschillend van aard, omvang en duur zijn. Ook de gevolgen van die activiteiten voor de fysieke leefomgeving lopen sterk uiteen.

De algemene zorgplicht (afdeling 1.3 van het wetsvoorstel) houdt in dat een ieder bij zijn activiteiten voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht neemt. Deze zorgplicht bouwt voort op zorgplichten die in verschillende wetten zijn opgenomen (zoals in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 6.8 van de Waterwet en artikel 1a van de Woningwet). De functies van de zorgplicht zijn:

• bewust maken van de eigen verantwoordelijkheid van burgers voor de behartiging of het ontzien van bepaalde belangen,

• bieden van een leidraad voor gedrag, wanneer geen concrete gedragsbepalingen voorhanden zijn of deze niet toereikend blijken,

• bieden van een maatstaf voor de beoordeling van gedrag, en

• bieden van een rechtvaardigingsgrond voor bestuursrechtelijke handhaving in gevallen van onmiskenbare strijd met de zorgplicht (vangnetfunctie).

Het is de verwachting dat de zorgplicht in de praktijk een beperkte, maar nuttige functie zal vervullen bij het waarborgen van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. De vangnetfunctie van de voorgestelde zorgplicht en de ervaringen met de bestaande zorgplichten voor onderdelen van de fysieke leefomgeving in de huidige wetgeving, waarop in het wetsvoorstel is voortgebouwd, rechtvaardigen de verwachting dat van de artikelen 1.6 en 1.7 geen groter juridiserend effect zal uitgaan dan van de huidige zorgplichtbepalingen in afzonderlijke wetten.

Inhoud en reikwijdte zorgplicht

Artikel 1.6 van het wetsvoorstel bepaalt dat een ieder bij zijn activiteiten voldoende zorg voor de fysieke leefomgeving in acht neemt. In het meer concrete artikel 1.7 is bepaald dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, verplicht is maatregelen te nemen om die gevolgen te voorkomen. Voor zover dat niet mogelijk is, is hij verplicht die gevolgen zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Als ook dat onvoldoende mogelijk is, is hij verplicht de activiteiten achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.

De reikwijdte van de zorgplicht is gelijk aan de reikwijdte van het wetsvoorstel zoals deze wordt omschreven in de artikelen 1.2 en 1.3. Wel wordt de reikwijdte van de zorgplicht via de werking van artikel 1.4 begrensd door specifiekere regelgeving over de fysieke leefomgeving. Daarmee is de reikwijdte breder dan de reikwijdte van de zorgplichten van de huidige wetgeving. Ten eerste omvat de zorgplicht meer onderdelen van de fysieke leefomgeving: naast het milieu (Wet milieubeheer), bouwwerken (Woningwet), de bodem (Wet bodembescherming en Waterwet) en natte rijkswaterstaatswerken (Waterbesluit) geldt de zorgplicht van het wetsvoorstel ook voor infrastructuur en andere watersystemen. Op de tweede plaats is er een thematische verbreding. De zorgplicht voor bouwwerken omvat niet langer alleen de veiligheid en gezondheid – zoals in de huidige Woningwet – maar ook de omgevingskwaliteit van die bouwwerken. Tot slot dekt de zorgplicht de veiligheid van de fysieke leefomgeving in de volle breedte, terwijl op dit moment alleen een zorgplicht bestaat voor de veiligheid van bouwwerken en het milieu.

Eigen verantwoordelijkheid

De zorgplicht heeft allereerst een belangrijke signaalfunctie en is daarom opgenomen in het begin van het wetsvoorstel. De verantwoordelijkheid voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit is niet een exclusieve zaak van de overheid, maar ieders verantwoordelijkheid. Dat komt vooral tot uitdrukking in de positieve verplichting van artikel 1.6. Burgers, bedrijven en overheden die activiteiten uitvoeren of laten uitvoeren zijn in beginsel vrij te bepalen welke mate van zorg zij voldoende achten. Bedrijven kunnen dit bijvoorbeeld invullen via milieuzorgsystemen of, breder beschouwd, maatschappelijk verantwoord ondernemen.

Relatie met zorg van de overheid

Zoals beschreven in paragraaf 2.6 zijn er grenzen aan wat langs de weg van eigen verantwoordelijkheid kan worden bereikt. Daarom is in de loop van de geschiedenis de overheid verantwoordelijk gemaakt voor de zorg voor onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving. De taken van de overheid die uit die politieke keuze voortvloeien en de kaders voor activiteiten zijn uitgewerkt in de overige hoofdstukken van het wetsvoorstel. De zorgplicht van artikel 1.6 heeft geen betrekking op overheidstaken en impliceert geen verplichting om hogere prestaties te leveren dan op grond van hoofdstuk 2 wordt geëist. De zorgplicht geldt overigens onverkort bij het feitelijke handelen van de overheid.

Voorbeeld: een belanghebbende kan niet, met de zorgplicht in de hand, bij de overheid afdwingen dat zij ambitieuzere doelstellingen voor waterkwaliteit nastreeft dan zij zichzelf op grond van de kaderrichtlijn water al heeft gesteld. Een waterbeheerder kan wel, met de zorgplicht in de hand, bij een wegbeheerder afdwingen dat hij bij de uitvoering van werkzaamheden aan een brug maatregelen neemt om specifieke nadelige gevolgen voor de waterkwaliteit te voorkomen.

Specifieke zorgplichten

Voor een aantal onderwerpen is een concretere omschrijving van de zorgplicht gewenst. Dat geeft degenen die activiteiten in de fysieke leefomgeving uitvoeren meer houvast over de inhoud van de zorgplicht. Soms kan het daarbij nodig zijn de volgorde in de redenering aan te scherpen ten opzichte van de algemene zorgplicht. Zo zou het nalaten van activiteiten voorop kunnen staan als deze een onomkeerbare aantasting van onderdelen van de fysieke leefomgeving tot gevolg kunnen hebben.

De specifieke zorgplichten zullen worden opgenomen in algemene maatregelen van bestuur. Ze kunnen worden gebaseerd op de grondslag voor algemene regels in artikel 4.3 van het wetsvoorstel. Daardoor is het volledige juridische kader voor algemene regels ook van toepassing op de specifieke zorgplichten. Zo zal een bevoegd gezag worden aangewezen op grond van paragraaf 4.1.3. Artikel 4.5 biedt de mogelijkheid te bepalen dat het bevoegd gezag de verplichtingen nader kan concretiseren door middel van een maatwerkvoorschrift. De grotere concreetheid van de specifieke zorgplichten maakt het mogelijk dat deze strafrechtelijk worden gehandhaafd in onmiskenbare gevallen, of wanneer een opgelegd maatwerkvoorschrift niet wordt nageleefd. Voorbeelden zijn de zorgplicht voor degene die een inrichting drijft (nu artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer) en de zorgplichten rond bouwwerken (nu artikel 1a van de Woningwet). Ook de strafrechtelijk handhaafbare zorgplicht voor bodem (nu artikel 13 van de Wet bodembescherming) kan bij de integratie van deze wet een plaats krijgen in een algemene maatregel van bestuur. Omdat de algemene zorgplicht en de specifieke zorgplichten elkaar aanvullen is onderstaande toelichting ook van toepassing op de specifieke zorgplichten.

Relatie met algemene regels en vergunningen

Als leidraad voor gedrag neemt een zorgplicht niet de plaats in van nader uitgewerkte regels in wetten, algemene maatregelen van bestuur, verordeningen, omgevingsplannen of vergunningvoorschriften. Dat zou weliswaar optisch leiden tot minder regels, maar het leidt uiteindelijk tot vergroting van rechtsonzekerheid en ontwikkeling van pseudoregelgeving. Deze lijn sluit aan bij de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de herziening van het omgevingsrecht⁶⁵.

Artikel 1.8 brengt de lex-specialis-regel tot uitdrukking: de specifieke regel gaat voor op de algemene regel. De wettelijke zorgplicht treedt terug als over een activiteit met het oog op een bepaald belang specifieke zorgplichten bestaan of specifieke regels of voorschriften zijn gesteld krachtens de Omgevingswet, in of krachtens een andere wet of in decentrale regelgeving. Redelijkerwijs kan er immers geen sprake zijn van handhaving van de zorgplicht als iemand zich houdt aan de regels of voorschriften die de overheid heeft gesteld voor zijn activiteit. Dat geldt ook als deze regels of voorschriften zijn gesteld door decentrale overheden. Als bijvoorbeeld een gemeente een activiteit heeft gereguleerd via een verbod of vergunningplicht, en daarbij bepaalde gevallen heeft vrijgesteld van het verbod of vergunningplicht, dan kan die activiteit plaatsvinden binnen die regels, en kunnen omwonenden in gangbare situaties geen (succesvol) verzoek doen tot handhaving van naleving van de zorgplicht.

Tot de specifieke regels die leiden tot het terugtreden van de algemene zorgplichten behoren ook de hiervoor genoemde specifieke zorgplichten. Voorzien is dat voor onderwerpen die in belangrijke mate door rijksregelgeving worden gestuurd, zoals bouwactiviteiten en milieubelastende activiteiten, dergelijke specifieke zorgplichten zullen gelden. Deze specifieke zorgplichten hebben een brede reikwijdte en omvangrijke doelgroep. Daardoor worden belangrijke onderwerpen onttrokken aan de werking van de algemene zorgplicht: de specifieke zorgplicht neemt deze rol over. Wel blijft de algemene zorgplicht gelden voor anderen dan de normsubjecten van dergelijke specifieke zorgplichten. Zo is het goed denkbaar dat een specifieke zorgplicht alleen gericht is tot de initiatiefnemer van een activiteit; de algemene zorgplicht blijft dan van belang voor derden.

Ook algemene regels met het oog op een specifiek belang en vergunningvoorschriften leiden tot het terugtreden van de algemene zorgplicht. Dat terugtreden is zeer specifiek. Als een aspect uitputtend is geregeld, is de zorgplicht niet van toepassing. Het feit dat over een activiteit met het oog op een bepaald belang een regel is gesteld, maakt echter niet dat deze activiteit geheel aan de zorgplicht wordt onttrokken. Vaak is van een activiteit immers maar een deelaspect gereguleerd omdat dit aspect in de praktijk wel eens problemen oplevert. Voor andere aspecten, die zelden problemen veroorzaken, geldt de zorgplicht onverkort.

De aard van de bepalingen in andere wetten, uitvoeringsregelgeving of decentrale regelgeving bepaalt de gevolgen voor de werking van de zorgplicht:

• Sommige algemene regels of voorschriften gaan over een specifieke feitelijke handeling. Door die na te leven wordt voldaan aan de zorgplicht voor die feitelijke handeling. Wordt bijvoorbeeld over een activiteit, met het oog op de gezondheid, een eis gesteld aan de emissie van zwaveldioxide, dan blijft de zorgplicht gelden voor andere handelingen, zoals andere emissies en ook voor de gevolgen van andere handelingen die deel uitmaken van de activiteit. Het gaat hier om een heel specifieke eis aan een specifieke feitelijke handeling – het emitteren van een stof. Hoewel de eis wordt gesteld met het oog op de gezondheid is het omwille van de rechtszekerheid niet mogelijk de zorgplicht te handhaven als dezelfde feitelijke handeling nog andere nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving zou hebben, bijvoorbeeld de aantasting van een bouwwerk.

• Andere algemene regels of voorschriften omvatten een uitputtend bedoeld pakket aan doel- of middelvoorschriften* gericht op een specifieke activiteit in verband met een specifiek belang. Door die regels na te leven wordt voldaan aan de zorgplicht voor zover het die activiteit en dat belang betreft. Het uitputtende en limitatieve karakter moet in een dergelijk geval blijken uit de formulering van de algemene regels of het besluit waarin het voorschrift is opgenomen. De zorgplicht blijft onverkort van toepassing voor andere activiteiten of belangen die ook aan de orde kunnen zijn. Een voorbeeld is de bouwregelgeving die een uitputtend pakket aan regels geeft over het bouwen van bouwwerken: de «bouwactiviteit». Dezelfde feitelijke handeling – bouwen – kan echter ook gevolgen hebben voor bijvoorbeeld natuur- of milieubescherming. De zorgplicht blijft dan gelden voor gevolgen van de bouwhandelingen die dergelijke belangen raken.

• Een derde type regels dat van belang is voor de toepassing van de zorgplicht is de vrijstelling: het bestuur is zich bewust van de mogelijke gevolgen van de activiteit en heeft daarom algemene regels of een vergunningvereiste ingesteld, maar heeft welbewust gekozen om deze niet te laten gelden voor bepaalde gevallen. Vaak gaat het dan om kleinere gevallen of specifieke doelgroepen waarvan de activiteiten in het algemeen geen onacceptabele gevolgen voor de fysieke leefomgeving veroorzaken. Omwille van de rechtszekerheid kan de zorgplicht niet worden ingeroepen in de gangbare situaties die bij het stellen van de regels zijn voorzien. Handhaving zal alleen op zijn plaats zijn als een vrijgestelde activiteit onvoorziene gevolgen heeft.

Vangnetfunctie

Het is niet mogelijk, noch wenselijk, alle theoretisch mogelijke activiteiten te reguleren. De algemene zorgplicht fungeert als vangnet. Het vangnet is vooral van belang bij activiteiten of gevolgen van activiteiten die onmiskenbaar in strijd zijn met de zorgplicht, maar die niet nader zijn gereguleerd omdat de wetgever ze niet heeft voorzien. Het kan bijvoorbeeld gaan om activiteiten die in Nederland nog niet voorkomen of om nieuwe technische ontwikkelingen die niet vergunningplichtig zijn en waarvoor de geldende algemene regels niet voldoen. Een ander voorbeeld zijn activiteiten die in het algemeen geen problemen veroorzaken en daarom niet zijn gereguleerd, maar die in specifieke gevallen onacceptabele gevolgen hebben voor de fysieke leefomgeving.

Voorbeelden:

• Het is in het algemeen geen probleem als paadjes uitslijten door het dagelijks geleiden van vee. De zorgplicht kan echter worden ingeroepen als een dergelijk paadje ontstaat op een waterkering, wat onacceptabel kan zijn wegens de bijdrage die de grasmat levert aan de stabiliteit van de waterkering.

• Hoewel barbecueën in de tuin hinder veroorzaakt voor buren, moet dit worden gezien als een normaal maatschappelijk verschijnsel dat geen overheidsbemoeienis vergt. Waar nodig kunnen buren onderling afspraken maken. Er zal niet gauw sprake zijn van overtreding van de zorgplicht.

Als het bevoegd gezag constateert dat wordt gehandeld in strijd met de zorgplicht, kan het degene die de activiteit verricht aanspreken en een beroep doen op diens eigen verantwoordelijkheid, zo nodig onder aankondiging van vervolgstappen. Het bevoegd gezag kan samen met de initiatiefnemer concretiseren wat in het licht van de zorgplicht wordt verlangd en afspreken welke concrete maatregelen zullen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken tot een acceptabel niveau of ongedaan te maken en – als dat niet mogelijk is – om vast te stellen of de activiteit op de betrokken plaats redelijkerwijs nodig is. Dat zal meestal voldoende zijn als de initiatiefnemer onbewust schade veroorzaakt aan de fysieke leefomgeving. Waar nodig kan het bevoegd gezag direct handhavend optreden in situaties dat er onmiskenbare strijd is met de zorgplicht. Voorwaarde is dat degene die de activiteit verricht weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat concreet handelen of nalaten kan leiden tot nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving en dus weet of zou moeten weten dat hij daarmee handelt in strijd met de zorgplicht. Het bevoegd gezag kan – eventueel na een waarschuwing – een last afgeven waarin concreet staat aangegeven wat van betrokkene wordt verlangd op straffe van verbeurte van een dwangsom of inzet van bestuursdwang (zie verder paragraaf 4.18.4). Deze last kan inhouden dat de werkzaamheden of activiteiten worden stilgelegd of dat bepaalde maatregelen worden getroffen om schade te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Heeft de betrokkene de schade al aangericht, dan kan worden gelast om herstelwerkzaamheden te verrichten.

In minder duidelijke gevallen is bestuursrechtelijke handhaving van de algemene zorgplicht alleen mogelijk als de overtreding voortduurt nadat eerst afspraken zijn gemaakt over de invulling van de zorgplicht. Op dat moment is er immers alsnog sprake van onmiskenbare strijd met de zorgplicht.

De artikelen 1.6 en 1.7 hebben een zeer brede reikwijdte en vormen een open norm. Daarom lenen de bepalingen zich niet voor strafrechtelijke handhaving.⁶⁶ Een voorbeeld waar een bestuursrechtelijke punitieve sanctie op grond van artikel 1.6 aan de orde zou kunnen zijn is de situatie dat een professional nalaat te waarschuwen als hij ziet dat bij een activiteit van een ander een ongewoon voorval dreigt.

Het voorgaande geldt grotendeels ook voor specifieke zorgplichten die, zoals hiervoor beschreven, een plaats krijgen in de uitvoeringsregelgeving. Specifieke zorgplichten kunnen echter verder gaan dan een vangnet. Soms moeten ze bijvoorbeeld worden gelezen als een actieve verplichting voor een bedrijf om de gevolgen van zijn activiteiten voor een onderdeel of aspect van de fysieke leefomgeving te voorkomen of te beperken. Verder heeft het bevoegd gezag, zoals beschreven, de mogelijkheid om maatwerkvoorschriften vast te stellen en is er sprake van strafrechtelijke handhaving.

Formulering zorgplicht

De gekozen formulering wijkt af van de formulering in de huidige milieuwetgeving, zoals de zorgplicht van artikel 1.1a van de Wet milieubeheer. Daarin staat het nalaten van een activiteit met gevolgen voor het milieu voorop in de opsomming, nog vóór het voorkomen of beperken van de gevolgen van een activiteit. Een dergelijke invulling van de zorgplicht sluit niet aan bij de praktijk, noch bij de doelen van het wetsvoorstel. Uitgangspunt bij de formulering van de zorgplicht is dat activiteiten in beginsel kunnen plaatsvinden («ja, mits» en geen «nee, tenzij»). Een ander punt waarop de formulering afwijkt, is dat niet langer is opgenomen dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn nalaten nadelige gevolgen optreden, maatregelen moet nemen. De zorgplicht van artikel 1.7 geldt onverkort voor degene die een activiteit verricht, en daarbij nalaat dat te doen wat nodig is om gevolgen voor de fysieke leefomgeving te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Voorbeelden zijn het nalaten van onderhoud aan een bouwwerk of het nalaten van veiligheidsmaatregelen bij een installatie. De nu voorgestelde formulering impliceert echter geen zorgplicht voor derden die geen activiteit verrichten, maar die wel in de positie zijn om in te grijpen om gevolgen van activiteiten van anderen of van natuurverschijnselen te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Die «burgerplicht» komt voldoende tot uitdrukking in artikel 1.6. De andere formulering heeft geen betekenis voor de toepassing van de zorgplichtbepalingen bij handhaving, waarbij de activiteit in de meeste gevallen al is of wordt verricht.

4.1.5 Wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie

• De brede reikwijdte van de Omgevingswet laat zich vergelijken met de Wro, zij het dat de overheid op grond van die wet alleen regels kan stellen voor zover dat «ruimtelijk relevant» is. Ook de Wet milieubeheer heeft op onderdelen een vergelijkbaar brede reikwijdte, bijvoorbeeld bij de milieueffectrapportage. Maar deze wet kent ook onderdelen die gericht zijn op één onderdeel of aspect van de fysieke leefomgeving. Gezamenlijk met andere wetten, die steeds ook dergelijke onderdelen of aspecten reguleren, is de fysieke leefomgeving geheel «gedekt» door wetgeving, vaak zelfs meerdere malen. Met de Omgevingswet verdwijnen de afbakeningen tussen de wetten, wat de beoogde samenhangende benadering van beleid, besluitvorming en leefomgeving mogelijk maakt.

• Het wetsvoorstel introduceert een uniform begrippenkader voor de fysieke leefomgeving. Dit voorkomt de verwarring die nu soms ontstaat als een begrip in de ene wet net een andere betekenis heeft dan in de andere. Dit vergroot de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht.

• Opname van expliciete maatschappelijke doelen in de wetstekst is een vernieuwing. Van de wetten die geheel opgaan in de Omgevingswet heeft alleen de Waterwet een expliciet doel (artikel 2.1 van die wet). Het maatschappelijke doel van een wet is soms opgenomen in een considerans. De doelen van wetgeving zijn vaak impliciet opgenomen als onderdeel van een beoordelingsregel voor een vergunning of een grondslag voor algemene regels die in een wet is opgenomen.

• De wetgeving kent nu diverse specifieke zorgplichten voor onderdelen van de fysieke leefomgeving, zoals milieu, natuur en gebouwen. De voorgestelde zorgplicht heeft de gehele fysieke leefomgeving als reikwijdte. Zo geldt deze bijvoorbeeld ook voor activiteiten die het functioneren van de infrastructuur zouden kunnen belemmeren. Dat draagt bij aan de maatschappelijke doelen van het wetsvoorstel.

• De nieuwe formulering van de algemene zorgplicht versterkt de inzichtelijkheid van het omgevingsrecht, omdat de volgorde van de huidige formulering in de milieuwetgeving niet aansluit bij de praktijk.

4.2 Hoofdstuk 2: Taken en bevoegdheden van bestuursorganen

4.2.1 Inleiding

Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel bevat bepalingen over de taken en bevoegdheden van de overheid op het terrein van de fysieke leefomgeving. Het deelt specifieke taken toe aan gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk. Het bevat bepalingen over omgevingswaarden, instructieregels en instructies waarmee de provincies en het Rijk de doorwerking van hun beleid voor de fysieke leefomgeving kunnen vormgeven. Tot slot bevat het enkele bepalingen over bijzondere bevoegdheden voor het beheer van de fysieke leefomgeving.

4.2.2 De taken van de overheid op het terrein van de fysieke leefomgeving

Integrale omgevingszorg is het uitgangspunt

De overheidszorg voor de fysieke leefomgeving volgt als opdracht uit artikel 21 van de Grondwet en uit internationaalrechtelijke verplichtingen. De overheidszorg is daarin niet geconcentreerd bij één orgaan of op één niveau. In de afgelopen eeuwen is op min of meer organische wijze een taakverdeling tussen verschillende overheden ontstaan, waarbij steeds een evenwicht is gezocht tussen democratische representativiteit, functionele of algemene belangenbehartiging en afweging op het juiste schaalniveau.

De hedendaagse organisatie van de taken op het terrein van de fysieke leefomgeving gaat terug op de structuur die na 1848 is ontstaan. Het bestaat in de kern uit een dekkend systeem dat naast het Rijk twee territoriale organen van algemeen bestuur omvat (gemeenten en provincies) en één functioneel territoriaal bestuursorgaan (de waterschappen). Er is geen sprake van exclusieve, maar veel meer van complementaire taakbehartiging.

Het wetsvoorstel sluit hierbij aan. Gemeenten, waterschappen (met inachtneming van de Waterschapswet), provincies en het Rijk zijn allen belast met de zorg voor de fysieke leefomgeving. Die overheidszorg voor de fysieke leefomgeving krijgt vorm door het uitoefenen van taken en bevoegdheden door de bestuursorganen en openbare lichamen of onder hun verantwoordelijkheid door andere organisaties of personen. Die kernopdracht is geformuleerd in artikel 2.1, eerste lid, van het wetsvoorstel: «Een bestuursorgaan van een gemeente, een provincie of het Rijk of, met inachtneming van de Waterschapswet, van een waterschap oefent zijn taken en bevoegdheden op grond van deze wet uit met het oog op de doelen van de wet, …» Die taken en bevoegdheden worden daarbij uitgevoerd met oog voor de onderlinge samenhang van de relevante onderdelen of aspecten van de fysieke leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. Het wetsvoorstel bewerkstelligt hiermee een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving en doorbreekt daarmee de kaders en sectoren die de huidige omgevingsrechtelijke wetgeving kenmerken. Integrale omgevingszorg is dus het uitgangspunt.

Toch is het soms nodig om een begrenzing aan te brengen in de belangen en aspecten die een bestuursorgaan moet afwegen of bij een besluit moet betrekken. Dit is vooral van belang voor het formuleren van de beoordelingsaspecten voor het verlenen van omgevingsvergunningen. Bijvoorbeeld: bij een aanvraag voor het plaatsen van een bouwwerk dat is voorzien in het omgevingsplan kan de afweging beperkt blijven tot de kwaliteit van dat bouwwerk en hoeven andere zijdelingse of ver weg gelegen belangen niet aan de orde te komen. Artikel 2.1 biedt daarom de ruimte om in de wet zelf, de uitvoeringsregelgeving en decentrale regelgeving het beoordelingskader voor besluiten te verbijzonderen. Dit maakt maatwerk mogelijk en voorkomt onnodige bestuurlijke lasten en problemen in de uitvoering. De bestuurlijke lasten zouden onnodig hoog worden als in een dergelijk geval een brede belangenafweging moet worden gemaakt. Dat zou ook ten koste gaan van de voorspelbaarheid van de besluitvorming voor aanvragers en van de rechtszekerheid.

Ook anderen dan overheden kunnen een overheidstaak verrichten, onder verantwoordelijkheid van het overheidsorgaan dat met de wettelijke taak is belast. Zo kan het beheer van een weg of een natuurgebied worden gelegd bij een privaatrechtelijke organisatie, die dat beheer dan uitoefent onder eindverantwoordelijkheid van de overheid. Ook de aanleg zal doorgaans gebeuren door een private onderneming.

Bestuursorganen werken samen

De fysieke leefomgeving houdt niet op bij de grens van een gemeente, waterschap of provincie. Besluiten binnen de ene gemeente kunnen gevolgen hebben voor andere gemeenten, of het nu gaat om woningbouw, bedrijfsterreinen, luchtkwaliteit of natuurbehoud. Water verplaatst zich via watersystemen op of onder de grond dwars door grenzen van gemeenten, provincies en waterschappen. Ingrepen in het watersysteem kunnen gevolgen hebben voor andere aspecten van de fysieke leefomgeving en daarmee raken aan de verantwoordelijkheden van andere overheden en zo de functionele verantwoordelijkheid van de waterbeheerder overstijgen. Veel opgaven kunnen alleen worden opgelost met een integrale aanpak op meerdere niveaus. De thema’s lucht-, bodem- en waterverontreiniging zijn daarvan een voorbeeld. Vraagstukken zoals bevolkingsgroei en -krimp, en herstructurering van verouderde bedrijfsterreinen vergen regionale antwoorden. De overheidszorg kan eigenlijk alleen worden verwezenlijkt op basis van coördinatie van beleid en afstemming van besluiten en feitelijke handelingen. De overheidsinstanties staan met elkaar voor een doelmatige en doeltreffende bescherming en ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. Zij zijn daarvoor gezamenlijk verantwoordelijk en dienen dit gezamenlijk op te pakken. In één woord: co-actorschap.

Dit sluit aan bij de constitutionele inrichting van het openbaar bestuur in ons land waarin gelijkwaardigheid van de bestuursorganen is verankerd. Nederland kent geen hiërarchie van bestuurslagen. Het bestuur op nationaal niveau is niet hoger of meer democratisch gelegitimeerd dan dat op decentraal niveau. Vandaar ook het algemene beleidsstreven naar samenwerking om op die manier tot grotere effectiviteit en kwaliteit te komen. De VNG, het IPO, de UvW, het Kwaliteitsinstituut Nederlandse Gemeenten, het Kennisplatform Intergemeentelijke Samenwerking en het Programma Krachtig Bestuur van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ondersteunen gemeenten en waterschappen met het vormgeven van die «horizontale» en «verticale» samenwerking. In diezelfde context kan het Bestuursakkoord natuur worden genoemd, waarin afspraken zijn neergelegd tussen het Rijk en IPO over de overdracht van verantwoordelijkheden voor het natuurbeleid en het landelijk gebied van het Rijk naar provincies. In artikel 2.2 is deze horizontale en verticale afstemming opgenomen. De bestuursorganen dienen hun taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet op een doelmatige en doeltreffende wijze uit te oefenen en daarbij rekening te houden met elkaars taken en bevoegdheden. Het gaat hierbij primair om een algemene, bestuurlijke opdracht. De Waterwet (artikel 3.8) bevat momenteel een soortgelijke bepaling. Artikel 2.2 strekt, zoals de Unie van Waterschappen in haar reactie op de toetsversie van het wetsvoorstel op juiste gronden veronderstelde, mede tot de borging van het belang van water in een vroegtijdig stadium van besluitvorming door bestuursorganen van het algemeen bestuur.

De vrij algemene formulering van artikel 2.2 is erop gericht onnodige bureaucratie te voorkomen en bestuursorganen de ruimte te bieden voor maatwerkoplossingen. De verschillende overheden kunnen deze afstemming dan ook op veel verschillende manieren vorm geven. Overheden kunnen bijvoorbeeld ter behartiging van een of meer bepaalde belangen tot een meer of minder vergaande samenwerking komen op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Samenwerken kan ook op een andere manier, zoals via privaatrechtelijke samenwerkingsvormen (stichting, besloten vennootschap) of privaatrechtelijke overeenkomsten. Overheden kunnen gezamenlijk een gemeenschappelijk orgaan of openbaar lichaam in het leven roepen of convenanten en bestuursovereenkomsten zoals een waterakkoord sluiten, maar ook op een andere manier afspreken dat zij hun beleid of besluitvorming afstemmen. Ook kunnen zij in het kader van het co-actorschap een gezamenlijk besluit nemen. Deze figuur is in artikel 2.2, tweede lid, opgenomen. Deze bepaling maakt het mogelijk dat bestuursorganen bijvoorbeeld samen een omgevingsvisie, een programma of een verordening vaststellen. Het is een verbreding van de mogelijkheden die nu in de Waterschapswet en de Wet ruimtelijke ordening zijn opgenomen voor specifieke besluiten.

De algemene zorg voor de fysieke leefomgeving door gemeenten

Gemeenten zijn de overheid die het dichtst bij de burger staat. De gemeente draagt zorg voor een veilige en leefbare woon- en werkomgeving en is het eerste loket als het gaat om voorzieningen voor de burger. In het economische domein gaat het bijvoorbeeld om het stimuleren van de lokale economie of het verzorgen van kwalitatief en kwantitatief voldoende woon-, werk- en detailhandellocaties. In het ruimtelijk domein gaat het om de ruimtelijke ontwikkeling van stad en platteland in brede zin, waarbij onder meer de afweging tussen milieu, natuur, water, economie en wonen een rol speelt. Het zijn onderwerpen die burgers en bedrijven rechtstreeks raken. Juist omdat gemeenten dichtbij de samenleving staan, passen deze taken bij hen. Zij brengen samenhang aan tussen de verschillende beleidsterreinen in de lokale context.

Gegeven de gelijkwaardigheid van de bestuursorganen geldt binnen ons staatsrechtelijke bestel het uitgangspunt dat de beleidsbepaling en -uitvoering in handen zijn van het daarvoor meest geschikte overheidsorgaan. Daarbij geldt een subsidiariteitsbeginsel dat is verwoord in de Provinciewet (artikel 115, tweede lid) en de Gemeentewet (artikel 117, tweede lid). Het meest geschikte niveau is in beginsel de gemeente als het gaat om ontwikkelingen die passen bij de aard en schaal van de gemeente. Die voorkeur voor het decentrale niveau houdt onder meer verband met de notie dat decentrale overheden meer mogelijkheden hebben om bij de normstelling en uitvoering rekening te houden met gebiedseigen relevante feiten en omstandigheden. Daarmee hebben ze vaak ook meer mogelijkheden tot het maken van integrale afwegingen. Dit sluit bovendien aan bij het Europees handvest inzake lokale autonomie van de Raad van Europa⁶⁷. Het Rijk en de provincies respecteren dit door uit te gaan van het subsidiariteitsbeginsel «decentraal, tenzij».

Het wetsvoorstel is vanuit dit beginsel opgebouwd. Het betekent dat de gemeente als eerste «aan de lat staat» bij het (doen) realiseren van de maatschappelijke doelen die in artikel 1.3 zijn opgenomen. Dit is tot uitdrukking gebracht in artikel 2.3, eerste lid. Al meer dan een halve eeuw geleden werd de rol van de gemeente getypeerd als «het leiding geven bij de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied teneinde het ontstaan van een voor de gemeenschap zo gunstig mogelijk geheel te bevorderen»⁶⁸. Deze omschrijving is nog steeds actueel, ook al is die overheidstaak als gevolg van de maatschappelijke ontwikkelingen veel complexer geworden. Het is de taak van de gemeenten een evenwicht te vinden tussen enerzijds voldoende ruimte voor maatschappelijke behoeften, en anderzijds het behoud of de verbetering van het gebruik van de fysieke leefomgeving in termen van belevingswaarde en duurzaamheid en de zorg voor kwetsbare belangen. De samenleving verwacht dat de overheid voor de oplossing van soms tegengestelde ruimteclaims goede voorwaarden schept. Het is in eerste instantie aan de gemeente om bij nieuwe ontwikkelingen of initiatieven alle in het geding zijnde belangen af te wegen en de besluitvorming over het gebruik van de fysieke leefomgeving zo in te richten dat dit bijdraagt aan een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede ruimtelijke en maatschappelijke ordening.

De functionele zorg voor het watersysteem door waterschappen

Het waterbeheer vormt een belangrijk onderdeel van de overheidszorg die gericht is op de bewoonbaarheid van ons land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Deze achterliggende zorgplicht van de overheid is vastgelegd in artikel 21 van de Grondwet. De doelstellingen van het waterbeheer vormen een uitwerking van deze grondwettelijke opdracht aan de overheid. De doelstellingen zijn:

• het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met

• de bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen, en

• de vervulling van de op grond van de Omgevingswet aan watersystemen toegekende maatschappelijke functies.

Het regionale waterbeheer is in Nederland belegd bij de waterschappen, organisaties van functioneel bestuur. De waterschappen beheren ook een groot deel van de primaire waterkeringen. Waterschappen beschikken over een eigen belastinggebied om hun taken te bekostigen en over eigen bevoegdheden op het terrein van vergunningverlening en handhaving. Zij voeren hun taken uit binnen de kaders, zoals die door de algemene democratie worden opgesteld en vertalen deze in uitvoeringsgericht beleid en beheermaatregelen.

Decentraal, tenzij

Uit het oogpunt van subsidiariteit zijn de gemeenten en – waar het waterbeheer betreft – de waterschappen de bestuurlijke hoofdrolspelers in het omgevingsrecht. Toch spelen ook het Rijk en de provincies belangrijke rollen in de zorg voor de fysieke leefomgeving. In de loop van de geschiedenis zijn delen van de zorg voor de fysieke leefomgeving bij het Rijk of de provincies belegd omdat – in de formulering van de huidige Gemeentewet – «het onderwerp van zorg niet op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen kan worden behartigd». Ook nu nog kunnen provinciebesturen of het Rijk besluiten om de zorg voor aspecten van de fysieke leefomgeving naar zich toe te trekken of voorwaarden te stellen aan de taak- of bevoegdheidsuitoefening door gemeenten of provincies. In de loop van de tijd is er sprake van een continu proces van oppakken en loslaten, afhankelijk van de opgaven waar de maatschappij voor gesteld staat en de mogelijkheden voor verschillende bestuursorganen om bij te dragen aan de oplossing daarvan. In het huidige omgevingsrecht vinden we in ieder geval vijf typen gevallen waarin de zorg voor de fysieke leefomgeving wordt belegd bij het Rijk of de provincies:

• Schaalniveau (fysieke onderdelen). Het gaat daarbij om onderwerpen met een zodanig geografisch schaalniveau dat de gemeente deze zorg niet doelmatig of doeltreffend kan behartigen. Zo zijn beheertaken voor de rijkswateren en de hoofdinfrastructuur bij het Rijk belegd en beheertaken voor andere infrastructuur en beschermde (natuur)gebieden bij de provincie. Dit soort sturingsconcepten is bijvoorbeeld te vinden in de Waterwet, de infrastructuurwetgeving en het voorstel voor de Wet natuurbescherming. In het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening vinden we het bij de bescherming van buisleidingen en hoogspanningsverbindingen. Dat het primaat bij dergelijke onderwerpen bij het Rijk of de provincie ligt, wil echter niet zeggen dat de gemeente geen taken heeft in gebieden waar de zorg van «hogere» bestuursorganen zich manifesteert: binnen de randvoorwaarden die de bovenlokale belangen met zich meebrengen kan de gemeente afwegingen maken. Ook blijven bepaalde taken bij de gemeente, zoals vergunningverlening voor en toezicht en handhaving op activiteiten die geen belangrijke gevolgen hebben voor de onderwerpen die aan de zorg van het Rijk of de provincie zijn toegedeeld.

• Schaalniveau (beleidsmatige onderdelen). Een tweede argument vormen beleidsmatige belangen op een hoger geografisch schaalniveau. Dit speelt bijvoorbeeld in de ruimtelijke ordening. Het zou zeer onwenselijk zijn het primaat voor de ruimtelijke ordening aan de gemeente te onttrekken. Maar soms blijkt het nodig om voor bepaalde deelonderwerpen op een hoger schaalniveau beleid te formuleren. Een actueel voorbeeld is het beleid rond vestiging van kantoren, gezien de grootschalige leegstand. Een meer tijdloos onderwerp is het behoud van cultureel erfgoed, zoals stads- en dorpsgezichten en werelderfgoederen. Door randvoorwaarden te stellen aan de taak- en bevoegdheidsuitoefening door gemeenten kunnen provinciale en nationale belangen doelmatig en doeltreffend worden geborgd.

• Gelijk speelveld of beschermingsniveau. Soms blijkt nationale of internationale normstelling wenselijk omwille van een «gelijk speelveld» voor bedrijven of een «gelijk beschermingsniveau» voor burgers of intrinsieke waarden. De achterliggende gedachte voor de gewenste gelijkheid is ofwel het voorkomen van een «race to the bottom» (of «race to the top») ofwel het bieden van uniformiteit aan landelijk opererende bedrijven. Dit argument is van groot belang voor de landelijke bouwregelgeving. Het is ook prominent aanwezig in de milieuregelgeving, zeker ook op EU-niveau. Ook de omvang en de complexiteit van dergelijke regelgeving maakt het moeilijk voor gemeentebesturen om doelmatig en doeltreffend te voorzien in de nodige regels. De colleges van burgemeester en wethouders spelen in deze gevallen vaak wel een belangrijke uitvoerende rol. Verder kan het decentraal bestuur soms – binnen nationaal bepaalde grenzen – lokaal of regionaal maatwerk bieden.

• Complexe initiatieven. Tot slot zijn er initiatieven van bedrijven en uitvoerende overheden die omwille van hun schaalgrootte, maatschappelijk belang, gevolgen voor de fysieke leefomgeving of bestuurlijke complexiteit tot de zorg van het Rijk of de provincie worden gerekend. Bestuurlijke complexiteit kan ontstaan doordat er spanning is tussen de lokale belangen en het algemeen belang op een grotere geografische schaal. Tot vrij recent was ook de technische of juridische complexiteit een veel gebruikt argument voor het opschalen van bevoegdheden, maar dat argument heeft aan kracht verloren door de oprichting van de omgevingsdiensten. Complexiteit speelt een rol bij de bestuurlijke taak- en bevoegdheidsverdelingen in bijvoorbeeld de Wet milieubeheer/Wabo (IPPC-installaties* en bedrijven die vallen onder het Besluit risico’s zware ongevallen 1999), de Ontgrondingenwet, de Mijnbouwwet, de Tracéwet, de energiewetgeving en de Wet ruimtelijke ordening (inpassingsplannen, coördinatieprocedure).

• Nationale veiligheid. Voor bijvoorbeeld militaire activiteiten gelden bijzondere vereisten voor de vertrouwelijkheid van de voorbereiding van een besluit. Het is niet doelmatig om in elke gemeente waar zich dergelijke activiteiten voordoen te voorzien in de vereiste technische en organisatorische randvoorwaarden hiervoor. Daarom is bijvoorbeeld in het huidige Besluit omgevingsrecht geregeld dat de vergunningen voor dergelijke activiteiten centraal worden verleend.

Provinciale en nationale belangen

De toepassing van het subsidiariteitsbeginsel gebeurt ten dele door de wetgever, bij het toedelen van taken en bevoegdheden in de wet. In het vervolg van deze paragraaf wordt nader ingegaan op een aantal taken en bevoegdheden die in het wetsvoorstel bij de provincie en het Rijk zijn neergelegd. Het is echter niet mogelijk om in alle gevallen op voorhand te stellen welk bestuursorgaan verantwoordelijk moet zijn. Dit is deels ook afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment. In veel gevallen kan het subsidiariteitsbeginsel daarom pas worden toegepast bij het uitoefenen van een taak of bevoegdheid. Daartoe is in het wetsvoorstel artikel 2.3 opgenomen, dat de twee argumenten geeft die het Rijk of een provincie kan hanteren bij het besluit om een dergelijke taak of bevoegdheid uit te oefenen. Ten eerste kan een rol van het Rijk of de provincie nodig zijn met het oog op een provinciaal belang of een nationaal belang, tenzij de gemeentebesturen, respectievelijk provinciebesturen dat belang op doelmatige en doeltreffende wijze kunnen behartigen. Ten tweede kan zo’n rol nodig zijn in verband met een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden krachtens de Omgevingswet, of omdat EU-regelgeving eigenlijk geen andere vorm toestaat.

Of een bepaald onderwerp als een provinciaal of nationaal belang kan worden aangemerkt is afhankelijk van de bestuurlijke context op een bepaald moment. Dit betekent dat hetgeen als provinciaal of nationaal belang wordt aangemerkt naar tijd en plaats uiteen kan lopen. Dit is ook zichtbaar geworden na de inwerkingtreding van de Wro. Het Rijk, de provincies en de gemeenten hebben toen opnieuw gezocht naar een evenwicht in de onderlinge verhoudingen. Het Rijk heeft daarbij vanuit het vertrouwen in andere overheden met de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte gekozen voor een selectievere inzet op 13 nationale belangen en een terughoudende centrale sturing door middel van regelstelling. Ook de verhoudingen tussen provincies en gemeenten zijn voortdurend in ontwikkeling. Na de inwerkingtreding van de Wro is een zoektocht van gemeenten en provincies ontstaan naar een goede definiëring van hetgeen onder een provinciaal belang kan worden verstaan en de manier waarop dat door de provincie zou moeten worden behartigd. Het evenwicht in de verantwoordelijkheden van de verschillende bestuurslagen zal ongetwijfeld in de toekomst nog veranderen, afhankelijk van de opgaven en politieke opvattingen op dat moment. Het wettelijke subsidiariteitsbeginsel is hiervoor sturend.

De algemene zorg voor de fysieke leefomgeving door de provincies

Provincies dragen op het bovengemeentelijke en (inter)regionale niveau een verbindende en regisserende verantwoordelijkheid voor de fysieke leefomgeving, rekening houdend met de primaire verantwoordelijkheid van (samenwerkende) gemeenten. In het Bestuursakkoord 2011–2015 is dit als volgt verwoord: «De provincies spelen op het gebied van hun kerntaken, met inachtneming van de taken van (samenwerkende) gemeenten, op het (inter)regionale niveau een sectoroverstijgende en verbindende rol. De provincie fungeert als gebiedsregisseur door het ontwikkelen van integrale ontwikkelingsvisies, het uitruilen van belangen en het bewaken en bevorderen van complementariteit tussen steden en tussen regio’s binnen de provincie». In de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte is dit verhelderd met de volgende passage: «Bij de gemeenten ligt de taak om te komen tot een (boven)lokale afstemming van woningbouwprogrammering, binnen de door de provincie gestelde kaders voor verstedelijking, en uitvoering van de woningbouwprogramma’s. Waar samenwerking tussen gemeenten uitblijft, stimuleren provincies actief dat de samenwerking alsnog tot stand komt». Die kerntaken zijn ook vastgelegd in het regeerakkoord «Bruggen slaan»⁶⁹. De bestuursorganen van de provincie dragen een belangrijke verantwoordelijkheid voor de bescherming en de verbetering van de fysieke leefomgeving. In het voorgestelde artikel 2.18 is daarom de gebiedsgerichte coördinatie van de overheidszorg als wettelijke taak van de provincie opgenomen. Dit sluit aan bij de positie van de provincie als gebiedsregisseur die hiervoor is geschetst.

Op dit hogere schaalniveau zien de provincies er op toe dat de lokale ontwikkelingen en besluiten van afzonderlijke gemeenten en waterschappen op het terrein van de fysieke leefomgeving blijven passen in het grotere geheel. Het gaat er bijvoorbeeld om dat gemeenten elkaar niet beconcurreren met een overaanbod van bedrijfsterreinen, dat er een evenwichtige regionale economische structuur is met een toereikende provinciale infrastructuur voor wonen en werken, dat de (inter)nationale natuurambities gestalte krijgen, dat aansprekende landschappen worden behouden, enzovoort.

Provincies voeren, rekening houdend met de doelstellingen van het Rijk, de regie over de integratie en afweging van ruimtelijke opgaven van provinciaal belang en stellen daartoe vanuit een ruimtelijke en economische strategische oriëntatie de kaders voor onder meer het milieu en natuurbeleid en de ontwikkeling van bedrijfsterreinen en woningbouwprogrammering.

De provincies dragen ook de zorg voor het integrale waterbeleid voor regionale watersystemen (kwaliteit, kwantiteit en veiligheid). Hiertoe stellen zij onder meer regionale waterprogramma’s op (artikel 3.7). Het beheer van de regionale watersystemen ligt in beginsel bij de waterschappen, conform artikel 2, tweede lid, van de Waterschapswet.

Tot de kerntaken van de provincies kan ook cultureel erfgoed worden gerekend, waar dit de lokale belangen overstijgt. Het wetsvoorstel biedt de provincies de mogelijkheid voor een effectieve sturing op de onderdelen van de fysieke leefomgeving die van provinciaal belang zijn. Voor de aanwending van die bevoegdheden zijn de criteria van toepassing zoals vastgelegd in artikel 2.3. Verder hebben de provincies de taak bestuurlijk toezicht te houden op gemeenten en waterschappen. De provincie moet zo nodig ook komen met oplossingen voor bestuurlijke problemen tussen gemeenten of tussen gemeenten en waterschappen, bijvoorbeeld als bij tegengestelde belangen een knoop moet worden doorgehakt.

Provincies vervullen ook zelf specifieke, meer functionele beheertaken: ze zijn verantwoordelijk voor het beheer van een deel van de vaarwegen en het grondwater en dragen bij aan voldoende schoon water voor de bereiding van drinkwater en een goede zwemwaterkwaliteit. Ook op het gebied van infrastructuur hebben zij taken: zij beheren een deel van de wegen, zijn verantwoordelijk voor luchthavens van regionale betekenis en dragen zorg voor aanleg en beheer van lokale spoorweginfrastructuur in gebieden waar die zorg niet is toevertrouwd aan een openbaar lichaam op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Waterschappen voeren het provinciale beleid voor watersystemen en overige wettelijke taken uit, en de provincie toetst die uitvoering.

De algemene zorg voor de fysieke leefomgeving door het Rijk

Ook op nationaal niveau liggen er taken om een duurzame, veilige en gezonde fysieke leefomgeving te bewerkstelligen. Die komen het zichtbaarst tot uitdrukking bij de zorg voor de nationale infrastructuurnetwerken, het hoofdwatersysteem, zoals de grote rivieren en de Noordzee en de primaire waterkeringen die niet bij de waterschappen in beheer zijn, zoals de Afsluitdijk. Maar ook voor de woningbouw draagt het Rijk door het benoemen van rijksdoelstellingen een zorg voor voldoende en kwalitatief goede woningen en voor differentiatie van de woningvoorraad. Het gaat in zijn algemeenheid om veel uiteenlopende aspecten die gelet op de aard en schaal, afwegingen op nationaal niveau vergen.

Namens het Rijk dragen de Ministers van Infrastructuur en Milieu, Economische Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, voor Wonen en Rijksdienst, van Veiligheid en Justitie en van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de verantwoordelijkheid voor de doeltreffendheid van het wettelijke systeem en de inhoudelijke wijze waarop de bestuursorganen de overheidszorg realiseren. Het Rijk moet er voor zorgen dat het bestuurlijk bestel naar behoren functioneert. Dit wordt ook wel systeemverantwoordelijkheid genoemd. In dit verband waarborgt het Rijk de minimumnormen en -rechten en stelt het de decentrale overheden in staat hun taken uit te voeren.

Het Rijk heeft ook de verantwoordelijkheid voor al die taken die niet goed decentraal kunnen worden uitgevoerd en daarnaast voor alle taken waar het op wordt aangesproken en die niet zijn toegedeeld aan andere bestuursorganen. Het is aan het Rijk om tot normstelling of uitvoering over te gaan als een onderwerp van zorg niet op doelmatige of doeltreffende wijze door gemeenten of provincies kan worden behartigd, gezien de aard van de betrokken taak. Hetzelfde geldt als een onderwerp wegens de schaal waarop een aangelegenheid moet worden geregeld niet goed kan worden ingevuld op (inter)provinciaal niveau. Die keuze kan ook worden ingegeven door de noodzaak om een onaanvaardbare rechtsongelijkheid voor burgers te voorkomen. Tenslotte is het Rijk primair verantwoordelijk voor het op een juiste wijze nakomen van internationale verplichtingen.

Het Rijk vervult ook zelf specifieke, meer functionele beheertaken: het is verantwoordelijk voor onder meer het beheer van de hoofdinfrastructuur (hoofdvaarwegen, hoofdwegennet, hoofdspoornetwerk) en het hoofdwatersysteem.

Beleidstaken en beheertaken

Op het terrein van het omgevingsrecht wordt de term «beheer» vaak gebruikt, bijvoorbeeld: milieubeheer, waterbeheer, natuurbeheer, wegbeheer, beheer van de openbare ruimte. De termen «beleid» en «beheer» worden zo vaak in één adem genoemd dat het onderscheid aan het vervagen is en beide woorden soms ook op onjuiste wijze als synoniemen worden gebruikt. Maar er is verschil tussen «bouwbeleid» en «gebouwenbeheer» of tussen «wegenbeleid» en «wegbeheer». Het begrip beheer is altijd aan een concreet object of soorten van objecten of een gebied gekoppeld.

In het kader van het wetsvoorstel wordt de term «taak» gehanteerd wanneer een orgaan van een algemene overheid (gemeente, provincie of Rijk) voor een algemene taak over een min of meer vrije bestuurlijke afwegingsruimte beschikt om strategische doelen vast te stellen en daarvoor middelen in te zetten. Het begrip beheer of beheertaak wordt in het wetsvoorstel en deze toelichting gebruikt als een bijzondere taak of een geheel van taken voortvloeiend uit een wettelijke bepaling om een of meer concreet bepaalde objecten of gebieden op een vooraf omschreven kwaliteitsniveau te brengen of te houden. Dit omvat ook het houden van toezicht op eventueel gebruik door burgers en bedrijven, met inzet van daarvoor geëigende bevoegdheden en middelen. Degene die is belast met een dergelijke taakopdracht heet beheerder. Dat zal veelal een bij of krachtens de wet aangewezen openbaar lichaam zijn of een bestuursorgaan, maar het kan ook een privaatrechtelijke rechtspersoon of natuurlijke persoon zijn. Over de wijze waarop de beheertaak wordt verricht is de beheerder verantwoording verschuldigd aan de instantie die in eerste aanleg is belast met de algehele zeggenschap over het object of gebied.

In de overheidspraktijk wordt vaak onderscheid gemaakt tussen passief en actief beheer. Onder passief beheer wordt dan meestal verstaan het aanwenden van juridische bevoegdheden zoals regelgeving, vergunningverlening, het uitvoeren van een schouw en het beïnvloeden van handelingen die door derden worden verricht aan of in het beheersobject (bijvoorbeeld een watersysteem of de openbare ruimte). Met actief beheer wordt dan meestal gedoeld op het zelf treffen van maatregelen of voorzieningen waarbij de beheerder zelf met de «schep» in de handen aan de slag is.

De beleidstaak voor water als onderdeel van de zorg voor de fysieke leefomgeving wordt in de lijn van de huidige Waterwet in het wetsvoorstel toegekend aan het Rijk voor de rijkswateren en aan de provincie voor de niet-rijkswateren. De beheertaak voor de rijkswateren is opgedragen aan Rijkswaterstaat als onderdeel van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Voor zover de provincie de beheertaak niet aan zich houdt, worden de waterschappen en gemeenten belast met de operationele waterbeheertaak binnen de beleidskaders die daarvoor worden gesteld. De waterschappen, als functionele overheid specifiek belast met waterbeheer, zijn in beginsel verantwoordelijk voor de totale afwatering in het stedelijk en landelijk gebied, de waterkwantiteit en de waterkwaliteit, inclusief de afvalwaterzuivering en het beheer van de waterkeringen. Tot de beheertaak van de gemeente behoren in het algemeen de aanleg en het onderhoud van de riolering en het beheer van de grondwaterstand in stedelijke gebieden. Op de wijze waarop de beheertaken worden vervuld, houden de provincies en de Minister van Infrastructuur en Milieu bestuurlijk toezicht.

Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat de operationele bevoegdheden voor de sanering en het beheer van de kwaliteit van het grondwater in de landbodem momenteel zijn geregeld in de Wet bodembescherming (Wbb). Die wet regelt ook het bevoegd gezag voor bodemsaneringen. Ter uitvoering van het convenant «Bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties» uit 2009 wordt momenteel een grondige beleidsherziening van de Wbb voorbereid. De bepalingen die betrekking hebben op de aanpak en sanering van bodemverontreiniging, bodemaantasting en de gebiedsgerichte aanpak van verontreinigd grondwater zijn onderwerpen van de herziening. De regering heeft het voornemen om in de periode waarin een wetsvoorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet aan het parlement zal worden aangeboden ook een wetsvoorstel in te dienen waarbij de nieuwe regels voor het bodemontwikkelingsbeleid in de beoogde Omgevingswet zullen worden ingepast.

Het Rijk of de provincie kan aan een oppervlaktewaterlichaam als onderdeel van een watersysteem de functie van vaarweg toekennen. Het Rijk wijst via het nationale waterprogramma de hoofdvaarwegen aan, die worden beheerd door Rijkswaterstaat. Het gaat om ongeveer 1.400 km vaarwegen. De beheertaak van de overige vaarwegen, met een gezamenlijke lengte van ongeveer 3.400 km, houden de provincies deels in eigen beheer, deels wordt het beheer daarvan opgedragen aan waterschappen of gemeenten. De beheertaak omvat alle zaken die noodzakelijk zijn voor het in fysieke zin doen functioneren van de vaarweg voor de functie die aan de vaarweg is toegekend, zoals vrachtvaart of recreatievaart. Het omvat bijvoorbeeld het onderhoud van de vaarweg, de oevers, de gronden erlangs, de bruggen en de sluizen. Voor vaarwegen in beheer bij de provincie worden tot op heden regels gesteld in een zogenoemde vaarwegverordening. Onder de Omgevingswet worden dergelijke regels aangemerkt als regels verbonden aan de toegekende functie van een onderdeel van de fysieke leefomgeving (te weten: vaarweg, haven). Het ligt daarom voor de hand dat dergelijke regels in de omgevingsverordening worden opgenomen. Wordt het beheer van een vaarweg aan een gemeente toegedeeld (bijvoorbeeld stedelijke havens en grachten), dan zal ook de gemeente regels kunnen stellen die voor een goed beheer daarvan noodzakelijk zijn. Dergelijke regels zullen onderdeel vormen van het omgevingsplan. Uiteraard is daarbij afstemming nodig met de beheerder van het watersysteem (veelal het waterschap) die de overige aspecten van het beheer van het watersysteem behartigt.

Het nautisch beheer (de regeling van het verkeer op het water en de bijbehorende bevoegdheid om verkeerstekens en dergelijke te plaatsen) is gebaseerd op de Scheepvaartverkeerswet en vormt geen onderdeel van het beheer van watersystemen als bedoeld in het wetsvoorstel. Overigens komt in de Scheepvaartverkeerswet tot uiting dat de verkeersregulering mede dienstbaar kan zijn aan het beheer van het watersysteem waartoe de «scheepvaartweg» behoort. Het nautisch beheer en het beheer van het watersysteem zijn dan ook vaak in één hand.

Het beheer van openbare wegen is geregeld via de Wegenwet. Die wet zal op een later moment opgaan in de Omgevingswet. Het behoeden van de staat en werking van deze wegen voor activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor die wegen valt wel onder het bereik van het wetsvoorstel. Deze taak volgt de beheertoedeling zoals die krachtens de Wegenwet bestaat en is daarom verdeeld over gemeenten, waterschappen, provincies en de Minister van Infrastructuur en Milieu.

Het beheer van spoorweginfrastructuur, met inbegrip van de infrastructuur voor tram en metro, is op dit moment geregeld in enkele spoorwetten, met name de Spoorwegwet, de Spoorwegwet 1875 en de Locaalspoor- en Tramwegwet. Deze wetten voorzien onder meer in regels over het beheer en gebruik van spoorwegen en de verhouding tussen het bestuur en de (private) beheerder van de spoorweg. De Wet lokaal spoor, die op 1 december 2015 in werking treedt, belegt taken bij gedeputeerde staten en bij het bestuur van de huidige Wgr-plusregio’s (zie hierover paragraaf 7.5). Gedeputeerde staten kunnen hun taak desgewenst delegeren aan het college van burgemeester en wethouders. Ook voor bijzondere spoorwegen is nieuwe regelgeving in voorbereiding. Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet behelst het overbrengen van regels over activiteiten van derden in de directe nabijheid van de spoorweginfrastructuur die gevolgen kunnen hebben voor de staat en werking van de spoorweginfrastructuur. De toedeling van taken en bevoegdheden rond die activiteiten volgt die in de spoorwetgeving en wordt voor lokaal spoor gelegd bij de provincie en voor het hoofdspoorwegnet en bijzondere spoorwegen bij de Minister van Infrastructuur en Milieu.

Het wetsvoorstel bevat geen regels voor het beheer van aangewezen natuurgebieden. Daarin voorziet de huidige Natuurbeschermingswet 1998 en zijn beoogde opvolger, de Wet natuurbescherming, die op dit moment aanhangig is bij de Tweede Kamer.⁷⁰ De regering heeft het voornemen om de integratie van de Wet natuurbescherming in de Omgevingswet te laten plaatsvinden op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet.

4.2.3 De organisatie van de overheidszorg en de toedeling van taken aan overheden

De organisatie van de overheidszorg

In het voorgaande zijn twee manieren van organisatie van de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving naar voren gekomen. Het gaat enerzijds om de algemene zorg voor de fysieke leefomgeving, die door alle algemene overheden wordt uitgeoefend. De algemene zorg ligt in het wetsvoorstel primair bij de gemeente. Als het Rijk of provincies daarin ingrijpen, doen ze dat waar mogelijk door te sturen op de gemeentelijke bevoegdheidsuitoefening. Ze geven bijvoorbeeld instructieregels over de bevoegdheidsuitoefening of uniforme regels voor activiteiten van burgers en bedrijven. De gemeente moet deze regels dan vaak wel uitvoeren of handhaven. Als die werkwijze niet doelmatig of doeltreffend is, nemen zij de zorg – vaak tijdelijk – geheel over door bijvoorbeeld te voorzien in een concreet besluit.

Anderzijds is er de zorg voor specifieke onderdelen van de fysieke leefomgeving. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij infrastructuur, watersystemen en natuur, waarbij meestal het grondgebied van meerdere gemeenten en soms meerdere provincies is betrokken. Daarbij is één overheid integraal verantwoordelijk en vervult het als beleidsmaker en beheerder⁷¹ de centrale bestuurlijke taken die gemoeid zijn met de zorg voor dat onderdeel. Uiteindelijk is het aan die overheid om te voldoen aan de omgevingswaarden en ook andere doelstellingen te bereiken die voor dat onderdeel van de fysieke leefomgeving gelden.

Deze sturingsstijlen passen bij de opgaven in de fysieke leefomgeving. Het wetsvoorstel voorziet dan ook in verschillende sturingsstijlen: overlaten, instrueren, incidenteel overnemen en structureel overnemen. Een meer uniforme sturingsfilosofie zou botsen met het subsidiariteitsbeginsel. Het zou betekenen dat de wetgever onderwerpen aan de gemeente onttrekt waarvoor dat niet nodig is, of juist onderwerpen bij de gemeente laat terwijl de gemeente deze niet doelmatig en doeltreffend kan behartigen.

De zichtbare verschillen in sturingsstijl leidden ook tot een vraag over de opzet van het wetsvoorstel. In de huidige wetgeving is de zorg voor specifieke onderdelen diepgaand geregeld, terwijl de algemene zorg tot uitdrukking komt in de toedeling van specifieke bevoegdheden. Bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel heeft de regering voor de vraag gestaan of het wenselijk is dit verschil in benadering te beperken door ook de algemene zorg nadrukkelijk toe te delen aan bestuursorganen. Geconstateerd is echter dat een dergelijke aanpak niet werkbaar is.

Geen wettelijke toedeling van algemene taken

Het wetsvoorstel bevat geen artikelen die de algemene taken van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk voor de fysieke leefomgeving op een zo volledig mogelijke wijze verwoorden. Zo is bijvoorbeeld niet expliciet bepaald dat de gemeente tot taak heeft om te komen tot een evenwichtige toedeling van functies aan haar grondgebied of delen daarvan (de oude ruimtelijke ordeningstaak). Ook is niet de zorg voor het milieu in het algemeen of die voor de externe veiligheid, de kwaliteit van de bouwwerken, enzovoort als een specifieke gemeentelijke taak verwoord. Los van de vraag of een uitputtende verwoording van die taken voor elk schaalniveau wel mogelijk is, zou dit leiden tot een lange opsomming met dikwijls elkaar overlappende beschrijvingen. En hoe gedetailleerder deze lijst zou worden, des te meer vragen deze zou oproepen. Want zou dan een ontbrekende beschrijving impliceren dat het ontbrekende deel niet tot een taak zou horen, of zou dat dan voortvloeien uit of vallen onder een andere beschrijving? Als daarbij bovendien een strikte scheiding van verantwoordelijkheden tussen de overheidsniveaus zou moeten worden aangebracht, zou dat leiden tot ingrijpende voorstellen voor een nieuw organisatiepatroon, waarbij taken of bevoegdheden op een geheel nieuwe wijze zouden worden toegedeeld. De regering vindt het niet nodig en ook niet wenselijk om een uitputtende regeling en afbakening te geven van welk overheidsniveau voor welk deel van de overheidszorg verantwoordelijk is en welke taken daarvoor moeten worden verricht of welke bevoegdheden daartoe moeten worden aangewend.

Tegelijkertijd kan er niet aan voorbij worden gegaan dat sommige onderwerpen dusdanig structurerend zijn voor de bestuurlijke taak- en rolverdeling dat verankering op formeel wetsniveau vereist is. Daarom zijn ook enkele verplichtingen die voortvloeien uit de algemene zorg van de overheid opgenomen in het wetsvoorstel. Zo bepalen enkele artikelen van afdeling 2.3 dat het Rijk en de provincies bepaalde omgevingswaarden moeten vaststellen. Ook regelen enkele artikelen van afdeling 2.5 dat het Rijk en de provincies bepaalde instructieregels moeten vaststellen. Ook in andere onderdelen van het wetsvoorstel is bepaald dat bestuursorganen van gemeente, waterschap, provincie of het Rijk bepaalde bevoegdheden moeten inzetten om de doelen van het wetsvoorstel te verwezenlijken. Zo bepaalt afdeling 4.1 van het wetsvoorstel dat gemeenten in het omgevingsplan de functies toedelen aan locaties. Ook bepaalt het over welke activiteiten het Rijk algemene regels kan stellen. Afdeling 5.1 bepaalt voor welke activiteiten van rijkswege een vergunning vereist is en in welke gevallen kan worden afgeweken van de hoofdlijn dat de gemeente beslist op een aanvraag om een omgevingsvergunning.

Wettelijke toedeling van specifieke taken

Het wetsvoorstel bevat in afdeling 2.4 wel een toedeling van enkele specifieke (beheer-)taken voor de te onderscheiden bestuursniveaus of hun bestuursorganen. Het gaat hier in het bijzonder om de afbakening van taken tussen het functioneel en algemeen bestuur en om de toedeling van enkele specifieke beheertaken, die niet zonder meer uit de algemene verantwoordelijkheid van de gemeenten, provincies of het Rijk zijn af te leiden. Die toedeling sluit overigens aan bij die welke nu al in de omgevingsrechtelijke wetgeving is neergelegd.

Specifieke taken: beleid en beheer van watersystemen

Over de toedeling van de beleids- en beheertaken voor watersystemen kan het volgende in algemene zin worden toegelicht. Bij algemene maatregel van bestuur worden de watersystemen waarvoor het Rijk verantwoordelijkheid draagt aangewezen. In een aantal gevallen beheert het Rijk delen van het hoofdwatersysteem niet actief of heeft het beheertaken voor delen ervan overgedragen aan anderen. Zo zijn er gevallen waarin het waterstaatkundig beheer van een jachthaven aan een gemeente wordt overgelaten maar het Rijk kwaliteitsbeheerder blijft, of dat het Rijk het waterstaatkundig beheer van een vaarweg overneemt van een provincie en het kwaliteitsbeheer aan het waterschap overlaat.

Voor de regionale watersystemen vindt de aanwijzing van de verantwoordelijke instantie plaats bij provinciale verordening. De provincie laat de waterstaatkundige beheertaken aan de waterschappen over, tenzij dit niet verenigbaar is met een goede organisatie van de waterstaatkundige verzorging. In de praktijk betekent dit dat de meeste beheertaken berusten bij een waterschap.

Een watersysteem omvat meer dan de zichtbare waterstaatswerken (oppervlaktewaterlichaam, bergingsgebied, waterkering of ondersteunend kunstwerk). Het omvat ook grondwaterlichamen. De gemeenten zijn belast met het voorkomen of beperken van structurele grondwaterproblemen voor de aan de fysieke leefomgeving toegedeelde functies. Die grondwaterstand moet worden afgestemd op de uiteenlopende functies van gronden en ook de inrichting en het beheer van het bebouwd of onbebouwd gebied. Dit geldt voor zover die taak doelmatig kan worden uitgeoefend door de gemeente en niet aan het waterschap (vergunningverlening en peilbeheer) of de provincie (vergunningverlening) is toegedeeld.

Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat de provincie of het Rijk – in lijn met de huidige Waterwet – waterbeheertaken bij een gemeente belegt. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij de zorg voor een deel van een vaarweg of het beheer van een haven.

Specifieke taken gemeenten

Naast de algemene zorg voor de fysieke leefomgeving heeft de gemeente een aantal specifieke taken op het gebied van de fysieke leefomgeving. Voor sommige taken gebeurt dat, ook in het huidige recht, zonder dat de gemeente een wettelijke opdracht krijgt tot regeling of bestuur. De zorg van de gemeente voor de inrichting en het beheer van de openbare ruimte in stedelijk gebied is daar een belangrijk voorbeeld van. Wel wettelijk vastgelegde taken zijn de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater en de inzameling, het transport en de verwerking van afvloeiend hemelwater. De toedeling van deze en andere in artikel 2.16 genoemde watertaken sluit aan bij die in de Waterwet en de Wet milieubeheer.⁷²

De bijzondere taak tot het behoeden van de staat en werking van openbare wegen, die niet in het beheer zijn van een waterschap, een provincie of het Rijk, is toegedeeld aan de gemeente. Voor de volledigheid wordt nog eens opgemerkt dat het beheer van de openbare weg zelf niet valt onder het bereik van het wetsvoorstel. De gemeentelijke taak krachtens het wetsvoorstel is het behoeden van de staat en werking van de openbare weg tegen nadelige gevolgen van activiteiten in de directe nabijheid van die weg.

Specifieke taken van de waterschappen

De provincie deelt aan de waterschappen de beheertaken toe voor niet bij het Rijk in beheer zijnde watersystemen of delen daarvan. Die taken betreffen het beheer van waterkwantiteit en waterveiligheid, het waterstaatkundig beheer en de waterkwaliteit. Dit omvat het voorkomen van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van het water en het zorg dragen voor onderhoud, aanleg en wijziging van het watersysteem. Die zorg is mede gericht op de vervulling van de aan die watersystemen toegekende maatschappelijke functies. Verder hebben de waterschappen tot taak het stedelijk afvalwater te zuiveren dat in het riool is gebracht. Die toedeling aan waterschappen kan soms anders komen te liggen als dit nodig is voor een goede organisatie van de waterstaatkundige verzorging.

In de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Zeeland vervullen de waterschappen nog een bijzondere functie. Wegens de nauwe samenhang met waterbeheer beheren zij daar ook de meeste wegen buiten de bebouwde kom. Na de inwerkingtreding van de Wet herverdeling wegenbeheer is besloten dat deze verdeling van beheertaken voor de drie westelijke provincies vrijwel onveranderd blijft. Zoals al onder het vorige kopje beschreven omvat het wetsvoorstel slechts een deelaspect van dat beheer, namelijk het behoeden van de staat en werking van de wegen.

Specifieke taken van de provincies

Artikel 2.18 deelt aan de provincie – naast de gebiedsgerichte coördinatie van de overheidszorg -drie milieugerelateerde taken toe. Het gaat om het voorkomen en beperken van geluidhinder in stiltegebieden, het beschermen van grondwater dat wordt gewonnen voor de bereiding van water voor menselijke consumptie en het nemen van maatregelen in het kader van het beheer van zwemwateren. Deze toedeling sluit aan bij de huidige regeling van taken, opgenomen in de Wet milieubeheer en de Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden. Aan de eerste twee milieugerelateerde taken geeft de provincie vorm door het stellen van regels ter beperking van geluidhinder in stiltegebieden en voor het beschermen van de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning in grondwaterbeschermingsgebieden. In de keuze van de aard van de regels is de provincie vrij. Dit kunnen instructieregels zijn, algemene regels, het instellen van omgevingsvergunningsplichten voor bepaalde activiteiten of een combinatie daarvan. De toedeling van de bestuurlijke taken op het terrein van zwemwater en zwemlocaties aan de provincie strekt ter uitvoering van de zwemwaterrichtlijn.

De toedeling van de taken voor specifieke infrastructurele voorzieningen aan de provincies sluit aan op de bestaande taken die zijn geregeld in de specifieke wetgeving. In lijn hiermee is de provincie belast met het behoeden van de staat en werking van lokale spoorweginfrastructuur⁷³ en van wegen in beheer van de provincie voor nadelige gevolgen van activiteiten van derden.

Ook is de provincie belast met het behoeden van de staat en werking van luchthavens van regionale betekenis. Dit geschiedt, op grond van de Wet luchtvaart, door middel van het bij verordening vaststellen van een luchthavenbesluit voor luchthavens van regionale betekenis waarvoor een luchthavenbesluit is vereist. Dat besluit bevat de aanwijzing en begrenzing van het luchthavengebied en het beperkingengebied. In die gebieden gelden vervolgens de krachtens de Omgevingswet gestelde beperkingen voor de functie, het gebruik en de staat van gronden, bouwwerken en andere objecten.

De provincie moet daarnaast omgevingswaarden voor de veiligheid van niet primaire waterkeringen en de overstromingskansen voor gebieden door oppervlaktewaterlichamen, die niet bij het Rijk in beheer zijn, vaststellen. Voor watersystemen waarvan het beheer niet aan het Rijk is toegedeeld zijn de provincies in eerste instantie beleidsmatig verantwoordelijk. Bij provinciale verordening worden de waterschappen aangewezen die met het beheer van de watersystemen zijn belast. De provincie kan echter ook een deel van dat beheer aan zichzelf houden of aan gemeenten of andere openbare lichamen opdragen. Dit vormt een voortzetting van de regeling die nu in artikel 3.2 van de Waterwet is opgenomen.

Specifieke taken van het Rijk

Net als onder de Waterwet wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald welke watersystemen het Rijk beheert. Omdat het vaarwegbeheer van de hoofdwaterverbindingen door het Rijk deel uitmaakt van het beheer van watersystemen, wordt dat ook op het niveau van een algemene maatregel van bestuur geregeld. Het behoeden van de staat en werking van de hoofdspoorwegen en het hoofdwegenstelsel (snelwegen) legt het wetsvoorstel bij het Rijk. Dat geldt ook voor de luchthaven Schiphol en de overige burgerluchthavens van nationale betekenis, voor de infrastructurele voorzieningen voor de landsverdediging en nationale veiligheid (militaire luchthavens, laagvliegroutes voor jacht en transportvliegtuigen, militaire terreinen, munitieopslagplaatsen, radarstations en zend- en ontvangstinstallaties buiten militaire luchthavens).

Ook is het Rijk belast met het toezicht op de primaire waterkeringen, dat conform de afspraken uit het Bestuursakkoord Water per 1 januari 2014 is overgegaan van gedeputeerde staten naar de Minister van Infrastructuur en Milieu.⁷⁴ Primaire waterkeringen zijn overigens voor 90% in beheer bij waterschappen; de overige worden beheerd door Rijkswaterstaat.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat het Rijk verantwoordelijk is voor die delen van de fysieke leefomgeving die niet bestuurlijk zijn ingedeeld. Dit betreft specifiek de Noordzee. Het Rijk heeft daar onder meer taken op het gebied van waterbeheer, natuur en cultureel erfgoed (archeologische waarden in en op de zeebodem).

Bijzondere beheerbevoegdheden

In aanvulling op de specifieke taakopdrachten bevat afdeling 2.6 van het wetsvoorstel enkele bijzondere bevoegdheden voor het uitvoeren van deze taken. Zo worden grondslagen geboden voor het geven van een negatief zwemadvies of het instellen van een zwemverbod in het kader van de implementatie van de zwemwaterrichtlijn. Verder wordt de verplichting tot het vaststellen van een legger* toegedeeld aan de Minister van Infrastructuur en Milieu respectievelijk het waterschapsbestuur. Deze legger dient de kenmerken van een waterstaatswerk wat betreft ligging, vorm, afmetingen en constructie te omschrijven. Uit de Waterwet en de Wet beheer rijkswaterstaatswerken is de mogelijkheid overgenomen om de toegang tot een waterstaatswerk of een weg in beheer bij het Rijk te beperken of verbieden door bekendmaking ter plaatse. Verder wordt de bevoegdheid tot het vaststellen van een peilbesluit toegedeeld aan de Minister van Infrastructuur en Milieu en het waterschapsbestuur. Het peilbesluit is momenteel geregeld in artikel 5.2 van de Waterwet. Het is een noodzakelijk instrument voor het waterbeheer in het kader van zowel veiligheid, kwantiteit als kwaliteit. Tot slot bevat dit onderdeel van het wetsvoorstel de opdracht om bij algemene maatregel van bestuur de rangorde van maatschappelijke en ecologische behoeften vast te stellen. Die rangorde is bij waterschaarste of dreigende waterschaarste bepalend voor de verdeling van het beschikbare oppervlaktewater. De genoemde taken en de wijze van regeling in het wetsvoorstel zijn een voortzetting van de huidige regeling in de Waterwet.

4.2.4 Het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening

Introductie van de instrumenten

Om invulling te geven aan hun taken stellen overheden regels op over de fysieke leefomgeving. Het streefbeeld is om deze te bundelen in één regeling per overheid om zo de toegankelijkheid en het overzicht van de regels over de fysieke leefomgeving te vergroten. Daartoe introduceert afdeling 2.2 van het wetsvoorstel het omgevingsplan, waarin de gemeentelijke regels bijeen worden gebracht, de waterschapsverordening voor de regels van het waterschap en de omgevingsverordening voor de provinciale regels. Deze instrumenten bevatten in de eerste plaats de regels die krachtens de verschillende hoofdstukken van het wetsvoorstel zullen worden gesteld. Daarnaast bevatten ze ook regels over de fysieke leefomgeving die worden gesteld krachtens de Gemeentewet, de Waterschapswet en de Provinciewet en krachtens andere bijzondere wetten. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen tijdelijk (als onderdeel van het overgangsrecht) of permanent bepaalde onderwerpen of andere gevallen worden aangewezen die buiten de reikwijdte van het omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening worden gelaten. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om regelingen over leges en heffingen of onderwerpen op het grensvlak van de fysieke leefomgeving en andere beleidsterreinen, zoals de openbare orde. Verder kan worden bepaald dat geen integratie vereist is van verordeningen die vereist zijn krachtens bijzondere wetten die mede over de fysieke leefomgeving gaan, bijvoorbeeld het luchthavenbesluit van een luchthaven van regionale betekenis. Eventueel kan via de Invoeringswet Omgevingswet in de bijzondere wet worden bepaald dat integratie niet vereist is.

Streefbeeld: één integrale regeling per gemeente, waterschap en provincie

De overweging om te komen tot een bundeling per gemeente, waterschap of provincie van de regels die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving is vooral ingegeven door de grote spreiding en verscheidenheid van de bestaande regels. De regels zijn verspreid over diverse regelingen die per stuk vaak één onderwerp of een deelgebied betreffen. Veel gemeenten kennen meer dan honderd verschillende bestemmingsplannen en meer dan twintig andere verordeningen over de fysieke leefomgeving. Bij provincies en waterschappen gelden veelal ook meerdere regelingen, al is het aantal vergeleken met gemeenten wel beperkter.

Wanneer voor een bepaald onderwerp binnen het beheergebied meerdere regelingen voor verschillende deelgebieden gelden (zoals bij bestemmingsplannen) komt het in de praktijk regelmatig voor dat deze inhoudelijke verschillen vertonen, ook als de intentie is om hetzelfde te regelen. Vaak heeft dat te maken met het moment van totstandkoming van de regeling of de betrokkenheid van verschillende adviesbureaus. Dit manifesteert zich bijvoorbeeld in verschillende begripsomschrijvingen en meetwijzen of verschillen in ordening en redactie, die voor een gebruiker tot onduidelijkheid kunnen leiden. Een voorbeeld is het scala aan begripsomschrijvingen in bestemmingsplannen voor dezelfde activiteit, zoals «woning» of «detailhandel».

Wanneer meerdere regelingen verschillende regels voor hetzelfde gebied bevatten, bestaat het risico dat onvoldoende handelingsruimte voor burgers en bedrijven overblijft. De afzonderlijke regelingen kunnen op zich voldoende ruimte bieden, maar de optelsom van alle regels kan tot «schurende» of zelfs strijdige regels leiden. Een voorbeeld op gemeentelijk niveau is een ligplaatsverordening die voorziet in een ligplaats, terwijl het bestemmingsplan op diezelfde plek het innemen van een ligplaats verbiedt.

Het grote aantal regelingen is tot slot ook nadelig vanuit het oogpunt van kenbaarheid van regels. Ook al zijn de regelingen meestal digitaal beschikbaar, het blijft voor de initiatiefnemer lastig om vast te stellen of hij daadwerkelijk alle regelingen in beeld heeft die voor hem van belang zijn, of het de meest recente versies zijn en hoe deze in hun samenhang moeten worden geïnterpreteerd.

Om bovenstaande nadelen te ondervangen, streeft de regering met dit wetsvoorstel naar één gebiedsdekkende regeling per overheid: voor de gemeente het omgevingsplan, voor de provincie de omgevingsverordening en voor het waterschap de waterschapsverordening. Deze hebben een breder, meer integraal karakter dan de bestaande regelingen. Regels over goede ruimtelijke ordening (zoals bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen) worden geïntegreerd met regels over milieu, natuur, cultureel erfgoed, bomen en welstand. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de regels van de provincie. Provinciale verordeningen waarin regels voor een goede ruimtelijke ordening zijn opgenomen, verordeningen ter bescherming van het milieu of voor behoud van provinciale monumenten worden in één verordening samengevoegd.⁷⁵ De integratie van de regels per overheid in één regeling levert behalve een flinke sanering van documenten naar verwachting ook meer eenduidigheid op voor initiatiefnemende burgers en bedrijven. Het samenvoegen in één regeling stimuleert de afstemming van individuele regels. Strijdigheid tussen en stapeling van regels worden in het stadium van voorbereiding beter zichtbaar en kunnen daardoor voorafgaand aan de vaststelling worden vermeden.

Integratie zal ook leiden tot minder regels. Dankzij integratie en harmonisatie worden dubbelingen zichtbaar, die vervolgens kunnen worden geschrapt. Zo bevatten alle bestemmingsplannen vergelijkbare begripsomschrijvingen, regels over de wijze van meten, het algemeen gebruiksverbod, algemene afwijkingsregels en uniforme, algemene bepalingen over overgangsrecht. Integratie in één regeling biedt de kans om die regels gelijk te trekken en formeel te integreren.

De integratie maakt ook een daadwerkelijk integrale benadering van de fysieke leefomgeving mogelijk. Dankzij de verbreding van de doelstelling tot de in artikel 1.3 opgenomen doelen kan de gemeente veel meer zaken integreren in het omgevingsplan dan in het bestemmingsplan. Daardoor wordt het omgevingsplan veel geschikter voor het verwezenlijken van integraal gebiedsgericht omgevingsbeleid. Het wordt bijvoorbeeld mogelijk om omgevingswaarden op te nemen en met het oog daarop in het omgevingsplan regels te stellen die een bepaald milieuaspect voldoende beschermen in een gebied, waardoor de toedeling van functies aan locaties in dat gebied vervolgens globaler kan zijn («globaler bestemmen»).

Vergelijkbare voordelen doen zich ook voor bij provinciale regels, waar bijvoorbeeld de verplichte provinciale milieuverordening met andere verordeningen wordt geïntegreerd.

Procedurele voordelen

Ook procedureel biedt integratie tot één omgevingsplan of verordening voordelen. De integratie leidt ertoe dat een gemeente bijvoorbeeld in één wijziging zowel de toedeling van de functie gemeentelijk beschermd stads- of dorpsgezicht als de daarvoor noodzakelijke aanscherping van bouw- en sloopregels kan regelen. Ook de aanwijzing van gemeentelijke monumenten gebeurt door met een wijziging van het omgevingsplan deze functie toe te delen aan gebouwen of terreinen op locaties en niet meer via aparte aanwijzingsbesluiten. Voor de voorbereidingsprocedure en beroepsfase betekent dit minder lasten voor bestuur, burgers, bedrijven en de rechterlijke macht.

Integratie leidt niet tot verlies aan flexibiliteit. Om te voorkomen dat het omgevingsplan of de verordeningen een log en star instrument worden, kan de gemeente bijvoorbeeld per locatie verschillende regels vaststellen, net als bij het bestaande bestemmingsplan. Ook kan per regel het «plangebied» voor die regel worden bepaald. In de terminologie van het wetsvoorstel gaat het dan om het beperken van de werkingsfeer van een regel tot een locatie die met een geometrische plaatsbepaling is aangegeven. De volledig digitale opzet van het omgevingsplan, dat steeds in de actuele geconsolideerde versie te raadplegen is, maakt het heel eenvoudig om op deze manier regels op maat af te stemmen per locatie en uitsluitend voor die locatie te laten gelden. Het blijft dus hiermee mogelijk dat de gemeenteraad in één keer de regels wijzigt die in bepaald gebied van toepassing zijn. Een omgevingsplan kan dus partiëel worden gewijzigd voor een deelgebied. Het is echter ook denkbaar dat een partiële herziening betrekking heeft op de regels die over een bepaald onderwerp voor het hele grondgebied van de gemeente zijn gesteld.

De flexibiliteit is verder gewaarborgd door de mogelijkheid om de bevoegdheid tot het vaststellen van delen van het omgevingsplan en de verordeningen te delegeren. Zo kan de uitwerking van bepaalde onderdelen van het omgevingsplan aan het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten of het dagelijks bestuur van het waterschap worden overgelaten en kunnen gedelegeerde onderdelen snel worden gewijzigd naar aanleiding van actuele inzichten of omstandigheden, terwijl het uitgangspunt – één integrale regeling per gemeente, waterschap en provincie – behouden blijft. Deze ruime delegatiemogelijkheid komt mede in de plaats van de specifieke mogelijkheid die de gemeenteraad onder de Wro heeft om de bevoegdheid om het bestemmingsplan uit te werken of te wijzigen, of om nadere eisen te stellen, aan het college van burgemeester en wethouders over te dragen.

Decentrale beleidsvrijheid

Het streven naar één regeling per overheid betekent niet dat het Rijk de inhoud van die brede, integrale regelingen bepaalt. Decentrale beleidsvrijheid is het uitgangspunt. De regels op grond van de Omgevingswet beperken de decentrale beleidsvrijheid op de volgende punten:

• In sommige gevallen stelt het Rijk over een bepaald onderwerp uitputtende regels, wat de ruimte voor het stellen van regels door gemeenten, waterschappen en provincies wegneemt of beperkt. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij bouwtechnische regels of regels voor bedrijfsmatige activiteiten met gevolgen voor het milieu, met inbegrip van de regels over de beoordeling van vergunningaanvragen. Voor deze onderwerpen is de behoefte aan decentrale regelgeving gering; wel biedt de rijksregelgeving soms ruimte voor lokaal of regionaal maatwerk.

• In andere gevallen deelt de wet aan decentrale overheden een taak toe die beleidsvrijheid met zich meebrengt. Het gaat daarbij om het uitvoeren van de specifieke taken die in paragraaf 4.2.3 beschreven zijn, maar ook om de verplichting tot het voldoen aan omgevingswaarden die in paragraaf 4.2.5 aan de orde komt, of de verplichting om regels te stellen over een specifiek onderwerp, zoals het toekennen van functies aan locaties waarop in paragraaf 4.4.3 nader wordt ingegaan. Er is dan meestal sprake van aanzienlijke beleidsvrijheid in de uitvoering van die verplichtingen, die echter wel kan worden ingeperkt en geconcretiseerd door instructieregels of instructies, waarop in paragraaf 4.2.6 wordt ingegaan.

• Tot slot biedt het wetsvoorstel een grondslag voor regels over de inrichting en vormgeving van de regels die gemeenten, waterschappen en provincies uit eigen beweging stellen en opnemen in het omgevingsplan, de waterverordening of de omgevingsverordening. In dat geval blijven de decentrale overheden volledig vrij in de keuze of ze regels stellen, en zo ja, welke inhoud de regels hebben. De regels over inrichting en vormgeving zorgen er alleen voor dat de regels onderling vergelijkbaar zijn voor gebruikers die in meerdere gebieden activiteiten uitvoeren en daarom met verschillende omgevingsplannen en verordeningen te maken hebben.

Het omgevingsplan

Zoals hiervoor aangegeven wordt het omgevingsplan voor gemeenten de gebiedsdekkende regeling waarin in ieder geval alle regels worden gesteld die het belang van de fysieke leefomgeving als motief hebben. In het wetsvoorstel is bepaald dat de gemeente voor de aan haar opgedragen zorg voor de fysieke leefomgeving in ieder geval een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de regels die met het oog daarop nodig zijn in het omgevingsplan opneemt (op grond van artikel 4.2, eerste lid). Voor andere onderwerpen geldt de verplichting deze op te nemen als gemeenten er voor kiezen deze vast te stellen:

• omgevingswaarden (op grond van artikel 2.11);

• regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, bedoeld in artikel 4.1;

• maatwerkregels, daar waar algemene rijksregels daartoe ruimte laten (op grond van artikel 4.6);

• beoordelingsregels voor de verlening van een vergunning voor een afwijkactiviteit (op grond van artikel 5.18, eerste lid).

Bijzondere positie van het omgevingsplan

Om meerdere redenen vormt het omgevingsplan een bijzondere figuur binnen de instrumenten van de Omgevingswet voor het decentraal vaststellen van algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Net als de omgevingsverordening van de provincie en de waterschapsverordening van het waterschap, is het gemeentelijk omgevingsplan een besluit van algemene strekking, inhoudende algemeen verbindende voorschriften. Het omgevingsplan heeft dan ook veel overeenkomsten met een normale verordening. Tegelijkertijd verschilt het karakter van een groot deel van de in het omgevingsplan opgenomen regels van die uit een doorsnee verordening. Het merendeel van de regels uit het omgevingsplan heeft namelijk betrekking op de toedeling van functies aan locaties en houdt verband met de wijze waarop de functies op die locaties kunnen worden uitgeoefend. Net als in een bestemmingsplan zijn de regels daarmee vaak alleen van toepassing op een bepaalde locatie en daarom specifiek en concretiserend van aard. Om die reden is er aan vastgehouden dat, net als bij het bestemmingsplan, het besluit tot vaststelling van een omgevingsplan (of een deel daarvan) appellabel is. Dit in tegenstelling tot het besluit tot vaststelling van een omgevingsverordening of waterschapsverordening. Verder geldt voor het omgevingsplan dat er altijd bij omgevingsvergunning voor een concrete activiteit van kan worden afgeweken. Deze omgevingsvergunning voor de zogenoemde «afwijkactiviteit» is in artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, van het wetsvoorstel, geregeld. Dit «buitenplanse» omgevingsvergunningenstelsel geeft veel flexibiliteit aan het omgevingsplan en bestaat niet voor de omgevingsverordening of de waterschapsverordening.

Voor de appellabiliteit van alle regels in het omgevingsplan en het bij omgevingsvergunning kunnen afwijken van alle regels is gekozen na afweging van een aantal varianten. Er is een variant beschouwd, waarbij (net als bij de regels van de provincie en het waterschap in de omgevingsverordening en de waterschapsverordening) over appellabiliteit niets aanvullends op de Awb zou worden geregeld en de vraag of van regels afgeweken kan worden geheel zou worden overgelaten aan de gemeente, die per onderwerp zelf zou kiezen of afwijken door middel van een omgevingsvergunning mogelijk is. Deze variant is niet gekozen, enerzijds omdat dit onduidelijkheid met zich zou kunnen meebrengen over het al dan niet appellabel zijn van specifieke regels en anderzijds wegens het risico, dat bij terughoudende opstelling van een gemeente met betrekking tot afwijkingsmogelijkheden de ruimte voor initiatiefnemers te veel beperkt zou worden.

Ook is een variant beschouwd waarbij alleen de toedeling van functies en de met het oog daarop gestelde regels appellabel zouden zijn. Op deze manier zouden bestemmingsplanachtige regels appellabel zijn, net als bijvoorbeeld de aanwijzing van een ligplaats of de aanwijzing van een specifieke te beschermen boom. Voor het overige zou het wetsvoorstel niets over de appellabiliteit van het omgevingsplan bepalen. Dat betekent dat de regels van de Awb van toepassing zouden zijn, waaruit onder meer volgt dat generieke niet-locatiespecifieke regels, zoals een verbod om bomen te kappen met ten minste een minimale diameter, niet appellabel zijn. Gebleken is echter, dat de afbakening tussen de functie- en locatiespecifieke regels en andere regels niet zo scherp kan worden omschreven dat het begrip «functie- en locatiespecifieke regels» zich leent om als grens te gebruiken voor appellabiliteit en voor het kunnen afwijken van het omgevingsplan via een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. Bovendien zou een dergelijke grens er toe kunnen leiden, dat de appellabiliteit afhankelijk wordt van keuzen bij de omschrijving van de regels.

Gezien de nadelen van voorgaande varianten is in het wetsvoorstel een variant gekozen, waarin wat betreft appellabiliteit en bij omgevingsvergunning kunnen afwijken geen onderscheid wordt gemaakt tussen verschillende soorten regels in het omgevingsplan. Alle regels in het omgevingsplan zijn appellabel en van al die regels kan door middel van een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit worden afgeweken. Hiermee wordt voor een deel van de regels van het omgevingsplan afgeweken van de generieke lijn van de Awb over appellabiliteit van algemeen verbindende voorschriften.

Digitaliseringswinst van het omgevingsplan

Het omgevingsplan wordt, zoals in afdeling 16.1 van het wetsvoorstel wordt bepaald, in digitale vorm opgesteld, vastgesteld en beschikbaar gesteld. De werkwijze die op grond van de Wro voor bestemmingsplannen van toepassing is wordt daarbij zo veel mogelijk voortgezet. Dat betekent dat iedere gebruiker op internet per perceel, geocoördinaat of adres de regels van de gemeente kan vinden. Een bewoner die een garage wil slopen en elders in de tuin een grote uitbouw wil realiseren, waarvoor een boom moet worden gekapt, kan het omgevingsplan aanklikken en meteen zien welke regels er gelden voor het slopen, kappen en bouwen. Het omgevingsplan wordt gewijzigd zodra daar aanleiding voor is. Als het Rijk of een provincie een projectbesluit vaststelt, strekt dat projectbesluit tot wijziging van het omgevingsplan (zie paragraaf 4.5.3). Daarnaast is een specifieke plicht om te actualiseren voorgeschreven bij het met een omgevingsvergunning afwijken van het omgevingsplan. Het omgevingsplan bevat dan ook altijd een digitale, actuele, geconsolideerde versie van de door de gemeenteraad gestelde regels die geheel of in hoofdzaak gaan over de fysieke leefomgeving. Ook interventiebesluiten (zoals een besluit van gedeputeerde staten dat een onderdeel van het omgevingsplan geen deel blijft uitmaken van het omgevingsplan, zie paragraaf 4.16.3) en rechterlijke uitspraken die van invloed zijn op de status van de regels moet de gebruiker op eenvoudige wijze kunnen zien.

De digitaliseringsverplichting voor het omgevingsplan wordt bij algemene maatregel van bestuur en bij ministeriële regeling uitgewerkt. Uitgangspunt daarbij vormt dat eveneens een met wetten.overheid.nl vergelijkbare historische functie wordt opgenomen, zodat ook het omgevingsplan zoals dat op enig moment gold kan worden geraadpleegd. In de Invoeringswet Omgevingswet wordt een termijn opgenomen waarbinnen aan de digitaliseringsverplichtingen van het omgevingsplan moet worden voldaan. Uiteraard strekt deze verplichting zich uitsluitend uit tot de regels die in het omgevingsplan worden opgenomen. De verplichting geldt niet voor overige gemeentelijke verordeningen. Voor omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten en door het Rijk, de provincie en de waterschappen gestelde regels (in ieder geval omgevingsvisies, algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, omgevingsverordeningen, projectbesluiten en waterschapsverordeningen) worden eveneens digitaliseringsverplichtingen vastgesteld, zodat de gebruiker een samenhangend beeld krijgt van de op een perceel op grond van de wet gestelde regels (zie eveneens paragraaf 9.4).

De weg naar het streefbeeld

Gelet op het grote aantal regelingen dat nu op gemeentelijk niveau geldt, is het integreren van gemeentelijke regels in het omgevingsplan de grootste uitdaging. Daarbij speelt ook dat op gemeentelijk niveau veel regelingen voorkomen, die naast een «omgevingsmotief» ook een ander motief hebben. Zo zijn veel bepalingen uit de algemene plaatselijke verordening (APV) primair vanuit het motief openbare orde gesteld, maar kunnen eveneens een belang dat betrekking heeft op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving behartigen.

In het overgangsrecht in het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet zal worden bepaald dat alle bestaande bestemmingsplannen en beheersverordeningen worden aangemerkt als onderdeel van één omgevingsplan. Dat betekent dat gemeenten al direct bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet formeel beschikken over één gebiedsdekkend omgevingsplan met een groot deel van de regels die nu binnen de gemeente gelden. Bezien zal worden of het mogelijk is via het overgangsrecht ook andere regels, die uitsluitend gaan over de fysieke leefomgeving, direct bij inwerkingtreding van het omgevingsplan hiervan deel te laten uitmaken. De belangrijkste regels over het grondgebruik en het kunnen bouwen en verbouwen maken dan direct al deel uit van het omgevingsplan. Vanaf dat moment kunnen gemeenten in hun eigen tempo doorwerken aan een echte integrale versie van het omgevingsplan. Niets staat in de weg om daarbij ook andere regels die mede betrekking hebben op de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan op te nemen. Vaak zal het hier gaan om regels in gemeentelijke verordeningen die naast een motief vanuit de fysieke leefomgeving ook worden gesteld in het belang van bijvoorbeeld openbare orde, veiligheid, bruikbaarheid, uiterlijk aanzien, ontsiering, hinderlijk of baldadig gedrag, of goede zeden. Voor veel van deze onderwerpen kan de kenbaarheid en transparantie worden vergroot met minder regeldruk door deze in samenhang te regelen.

Het proces, waarin het door het overgangsrecht ontstane gebiedsdekkende omgevingsplan samen met overige regels die de gemeente in het omgevingsplan moet of wenst te regelen wordt verbonden tot één integrale en samenhangende regeling, kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Binnen het omgevingsplan kan worden gestart met het integraal regelen van bepaalde onderwerpen om het daarna langs deze weg verder uit te bouwen. Ook kan worden gestart met deelgebieden die gebiedsgericht steeds verder worden uitgebouwd tot één omgevingsplan voor het gehele grondgebied. Met het oog hierop bevat het wetsvoorstel de mogelijkheid om het omgevingsplan, zoals dat direct als één plan geldt bij inwerkingtreding van de Omgevingswet, te splitsen voor verschillende gebieden. Naar eigen inzicht kan het startpunt van integraliteit worden vormgegeven vanuit het gehele grondgebied of vanuit maatwerk per deelgebied.

Het wetsvoorstel biedt aldus de mogelijkheid om gebiedsgericht een situatie tot stand te brengen met meerdere omgevingsplannen. Voorwaarde is wel dat omgevingsplannen elkaar niet overlappen, zodat op elke plaats niet meer dan één omgevingsplan geldt. In samenspraak met de VNG zal worden bezien wanneer het eindbeeld om niet meerdere, maar per gemeente één gebiedsdekkend omgevingsplan te hebben moet worden bereikt. Het ligt in de rede deze keuze pas te maken op basis van ervaringen met de praktische werking van de Omgevingswet en dus een eerste evaluatiemoment af te wachten voordat hiervoor een termijn wordt vastgelegd.

De waterschapsverordening

Ieder waterschap heeft een – door het algemeen bestuur vastgestelde – verordening ter uitvoering van de waterbeheertaken die bij wet zijn opgedragen. Deze verordening, die is gebaseerd op zowel de Waterschapswet (artikel 56) als de Waterwet (en de daarop gebaseerde uitvoeringsregelgeving), is in de praktijk bekend als de «keur». De keur wordt gehanteerd om het watersysteem en de daartoe behorende waterstaatswerken op orde te houden. De keur omvat vooral burgerbindende algemene regels en vergunningstelsels. Centraal in de keur staan de zogenoemde keurzones waar gebods- en verbodsbepalingen kunnen gelden. Binnen het kader van de Omgevingswet is de keur gelijk te stellen aan de waterschapsverordening.

Waar in de praktijk van de waterschappen nog wel andere beheerverordeningen gelden, bijvoorbeeld voor het wegbeheer, zal in het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet worden bepaald binnen welke termijn deze verordeningen worden samengevoegd tot één waterschapsverordening. De regels over digitale vaststelling en beschikbaarheid zullen ook van toepassing zijn op de waterschapsverordening.

Het peilbesluit en de legger, waarvoor de grondslag in afdeling 2.6 van het wetsvoorstel is opgenomen, hoeven niet in de waterschapsverordening te worden opgenomen. Omdat het wel van belang wordt geacht dat alle burgerbindende regels van het waterschap bijeen worden gebracht, moet de aanwijzing van beperkingengebieden wel in de waterschapsverordening en niet in de legger plaats hebben.

De omgevingsverordening

Uit een oogpunt van afstemming, kenbaarheid en beschikbaarheid is het wenselijk dat ook de provinciale omgevingsrechtelijke regels worden gebundeld in één omgevingsverordening. De omgevingsverordening omvat drie soorten regels. Ten eerste regels die gericht zijn tot burgers en bedrijven, zoals algemene regels en vergunningstelsels. Ten tweede regels die gericht zijn tot het uitvoerend bestuur, zoals omgevingswaarden en beoordelingsregels voor vergunningaanvragen. Ten derde – en daarin verschilt het van het omgevingsplan en de waterschapsverordening – omvat het instructieregels over de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten en waterschappen. In pararaaf 4.2.6 wordt op die laatste regels nader ingegaan.

Bij provincies is het aantal regelingen beperkter en komen regels met een gecombineerd motief in mindere mate voor, waardoor integratie van alle omgevingsgerelateerde regels eenvoudiger is. Een mogelijkheid van meerdere verordeningen hoeft daarom niet te worden geboden. De integratie wordt niet, zoals bij bestemmingsplannen, via het overgangsrecht vormgegeven, zodat provincies de integratie zelf ter hand zullen moeten nemen. Het overgangsrecht in de Invoeringswet Omgevingswet zal hiervoor een overgangstermijn bevatten.

4.2.5 Omgevingswaarden

Introductie

Vanaf de jaren vijftig in de vorige eeuw is met de groei van het aantal taken van de overheid de aandacht ook steeds meer gericht op het bereiken van maatschappelijke doelen. Bestuursorganen kregen met het oog daarop steeds meer taken en bevoegdheden toegedeeld. Op het terrein van het omgevingsrecht kwam dat sinds de jaren zeventig, na de goedkeuring van het eerste Europese milieuactieprogramma in 1973, vooral tot uitdrukking in de richtlijnen voor luchtkwaliteit (zoals voor zwaveldioxide en zwevende deeltjes, gevolgd door lood en stikstofdioxide in de lucht) en waterkwaliteit (de kwaliteit van oppervlaktewater bestemd voor de bereiding van drinkwater). Dit vormde het fundament voor een reeks van wettelijke normen en regels die tot doel heeft concrete resultaten te bewerkstelligen of de toegedeelde bestuursbevoegdheden zo aan te wenden, dat de doelstellingen daadwerkelijk worden nagestreefd. Onder de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (die nadien is opgegaan in de Waterwet) ontwikkelde deze vorm van normstelling zich verder. Het gaat daarbij om de vaststelling van een concrete kwaliteit of staat van een onderdeel van de fysieke leefomgeving in de vorm van toetsbare kwalitatief omschreven doelstellingen. Voorbeelden zijn de maximaal toelaatbare belasting van de fysieke leefomgeving door activiteiten of de maximaal toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving. Ook op het terrein van de ruimtelijke ordening kwam gedurende het laatste decennium een ontwikkeling op gang om aanwezige omgevingskwaliteit of andere intrinsieke kwaliteiten op een objectieve wijze te omschrijven om deze te beschermen en waar mogelijk te verbeteren.

Afdeling 2.3 van dit hoofdstuk introduceert een stelsel van omgevingswaarden voor de fysieke leefomgeving. Omgevingswaarden zijn normen die de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan als beleidsdoel vastleggen. De omgevingswaarden worden uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen. Daaronder vallen ook normen die een begrenzing vastleggen van de depositie (immissie) van een bepaalde stof in de fysieke leefomgeving en normen die de belasting van de fysieke leefomgeving door activiteiten maximeren. Zo is het mogelijk dat een omgevingswaarde een maximaal toelaatbare concentratie of depositie van een of meer stoffen vastlegt (bijvoorbeeld voor de lucht of voor oppervlaktewater) of de maximaal toelaatbare belasting van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan door een groep van bronnen of activiteiten (bijvoorbeeld het vaststellen van een emissieplafond). Omgevingswaarden kunnen worden vastgesteld met het oog op een algemene kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, maar ook voor een concreet bepaald gebied of een voorziening.

Een omgevingswaarde beschrijft de daadwerkelijke kwaliteit die op een bepaalde plaats en op een bepaald moment moet worden bereikt, nagestreefd of in stand worden gehouden, en die voornamelijk wordt bepaald door de optelsom van:

• de natuurlijke processen (vooral bij omgevingswaarden voor het milieu);

• de invloed van activiteiten van burgers en bedrijven;

• de keuzes die de verschillende overheden maken bij het beheer van de fysieke leefomgeving.

Voorbeeld: De omgevingswaarde voor waterkwaliteit beschrijft de kwaliteit van het oppervlaktewater en het grondwater. Die waterkwaliteit wordt bepaald door:

• de natuurlijke processen rondom het moment van toetsing, zoals: hoeveel water zit er in het watersysteem (zitten we in de tijd van droogte of heeft het juist veel geregend), hoe warm is het (chemische processen zijn nogal temperatuurafhankelijk), in welk seizoen zitten we;

• de invloed van activiteiten van burgers en bedrijven op het watersysteem, zoals: de inbreng van stoffen en warmte in het watersysteem als gevolg van die activiteiten, de onttrekking van water uit of brengen van water in dat watersysteem en het uitvoeren van werken die de stroming beïnvloeden;

• de keuzes bij het beheer van de fysieke leefomgeving, zoals: hoeveel ruimte wordt aan het systeem gegeven, hoe wordt het begrensd en ingericht (oevers, dijken), hoe gaan de overheden om met inzameling en zuivering van afvalwater en regenwater, hoe intensief wordt er gebaggerd?

Omgevingswaarden kunnen volgen uit Europese of andere internationale verplichtingen maar ook uit nationale, provinciale of lokale beleidsdoelen. Ze kunnen worden vastgesteld door de gemeente, de provincie en het Rijk. De strekking van de meeste EU-richtlijnen is dat de kwaliteitsdoelen die daarin zijn vervat moeten worden gehaald of dat daarvoor een inspanningsverplichting geldt. De EU gaat er bij vrijwel alle richtlijnen van uit dat de lidstaten maatregelenpakketten opstellen en uitvoeren. Er wordt zelden een directe koppeling gemaakt tussen de Europese doelen en concrete besluiten voor nieuwe ontwikkelingen, projecten of activiteiten. Dit is slechts in een beperkt aantal gevallen anders.⁷⁶ Ook om nationale, provinciale of gemeentelijke kwaliteitsdoelstellingen een juridische status te geven kunnen omgevingswaarden worden vastgesteld.

De betekenis van omgevingswaarden

Omgevingswaarden zijn te zien als een wettelijke concretisering van de maatschappelijke doelen zoals die in artikel 1.3 staan. Zij specificeren de overheidszorg voor de fysieke leefomgeving. Omgevingswaarden dienen als referentiekader bij de inzet van bevoegdheden van de overheid en de wijze van de taakuitoefening. Zij bieden duidelijkheid over de staat of kwaliteit die onderdelen van de fysieke leefomgeving op enig moment moeten hebben, of die moeten worden behouden of moeten worden nagestreefd. Zij gelden als een juridisch bindend kwalitatief beleidsdoel voor de overheid die de omgevingswaarde heeft vastgesteld, dat met de inzet of aanwending van de bevoegdheden die aan dat bestuur zijn toegedeeld moet worden gehaald of nagestreefd. Daartoe kan een breed arrangement van bevoegdheden of taken worden aangewend, ook die welke buiten het bereik van de Omgevingswet liggen. Zo kunnen subsidies of voorlichtingscampagnes het doelbereik dichterbij brengen. Ook overheidsinvesteringen of het treffen van voorzieningen kunnen bijdragen. Verkeersmaatregelen of een concessie waarbij aardgasbussen verplicht worden gesteld kunnen bijvoorbeeld bijdragen aan het verminderen van de fijnstofproblematiek in een straat of wijk. Om omgevingswaarden te bereiken kunnen soms ook feitelijke handelingen nodig zijn. Ook kan daaruit volgen dat de overheid algemene regels moet gaan stellen voor activiteiten. Het leveren van bijdragen aan het bereiken of in stand houden van omgevingswaarden is overigens geen exclusieve taak van de overheid zelf. Ook andere maatschappelijke actoren kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan het realiseren en behouden van een kwalitatief goede fysieke leefomgeving. Dat gebeurt ook, bijvoorbeeld door middel van afspraken tussen overheid en belanghebbenden. Het is echter uitsluitend de overheid die er op kan worden aangesproken dat de omgevingswaarde wordt bereikt. Andere maatschappelijke actoren kunnen daarop niet worden aangesproken. Voor hen ontstaat pas een juridisch bindende werking als een omgevingswaarde is vertaald in de voorschriften van een omgevingsvergunning, algemene regels of bijvoorbeeld een maatwerkvoorschrift.

Omgevingswaarden worden bij algemene maatregel van bestuur, omgevingsverordening of omgevingsplan vastgesteld en juridisch gekwalificeerd (bijvoorbeeld of de waarde een resultaatsverplichting inhoudt of een inspanningsverplichting) met de ingangstermijnen en de locaties die van toepassing zijn.

Er zijn verschillende typen omgevingswaarden:

• Objectgerichte omgevingswaarden zoals de veiligheidseisen voor een primaire waterkering. De omgevingswaarde («veiligheidsnorm» in de Waterwet) wordt op dit moment uitgedrukt in de gemiddelde overschrijdingskans per jaar van de hoogste waterstand waarop de waterkering moet zijn berekend of de gemiddelde kans per jaar op een overstroming van het gebied dat door de waterkering wordt beschermd.

• Omgevingswaarden voor het hele land of voor een bepaald gebied. De omgevingswaarde is dan uitgedrukt in meetbare eenheden (kwantiteiten), bijvoorbeeld een maximale concentratie van stoffen in onderdelen van de fysieke leefomgeving (water, bodem, lucht) of voor geur maximale hoeveelheden geureenheden («odour units») per m³. Die waarden kunnen worden toegespitst op een bepaald soort gebieden, die een bijzondere functie hebben die beschermd moet worden. Te denken is aan een grondwaterbeschermingsgebied met het oog op de waterwinning of een natuurgebied met specifieke kenmerken of functies.

• In objectieve kwalitatieve termen geformuleerde omgevingswaarden voor objecten of gebieden, in gevallen waarin niet zo gemakkelijk meetbare eenheden kunnen worden opgenomen, maar wel heldere maatstaven kunnen worden gehanteerd. Te denken is aan een geobjectiveerde beschrijving van kwaliteiten waaraan een natuurgebied moet voldoen zodat dit kan functioneren als biotoop voor een specifieke soort.

Dit biedt de mogelijkheid tot maatwerk en daardoor nauw aan te sluiten bij hetgeen EU-richtlijnen vereisen (bijvoorbeeld de kaderrichtlijn water, de richtlijn luchtkwaliteit en de nec-richtlijn).

Gevolgen van de vaststelling van een omgevingswaarde

Het wetsvoorstel verbindt twee gevolgen aan het vaststellen van een omgevingswaarde. Allereerst heeft in beginsel het college van burgemeester en wethouders de plicht een programma vast te stellen wanneer niet wordt voldaan of naar verwachting niet zal worden voldaan aan een omgevingswaarde. Dat programma bevat een pakket met beleids- of beheersmaatregelen om alsnog aan die waarde te voldoen. Die verplichting geldt onafhankelijk van de vraag of de omgevingswaarde door de gemeente, de provincie of het Rijk is vastgesteld. Dat strookt ook met het subsidiariteitsbeginsel. Immers, wanneer door het Rijk een landelijk geldende omgevingswaarde is vastgesteld, bijvoorbeeld voor luchtkwaliteit of waterkwaliteit, kan het zo zijn dat uit de monitoring blijkt, dat aan die omgevingswaarde in een bepaald geografisch afgebakend gebied niet kan worden voldaan of dreigt dat daaraan niet kan worden voldaan. Een voorbeeld is de situatie, dat een bepaalde rijksomgevingswaarde voor luchtkwaliteit (bijvoorbeeld voor fijnstof) op enkele plaatsen in een gemeente in de Randstad wordt overschreden. Als gevolg daarvan zal het college van burgemeester en wethouders een programma moeten vaststellen, dat voorziet in maatregelen om op lokaal niveau de dreigende overschrijding van de omgevingswaarde ongedaan te maken. Het wetsvoorstel maakt het overigens mogelijk dat bij omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur een ander bestuursorgaan wordt aangewezen dat belast wordt met het opstellen van zo’n programma. De programma’s vinden hun regeling in afdeling 3.2 van het wetsvoorstel.

Op de tweede plaats moet iedere vastgestelde omgevingswaarde door middel van een systeem van monitoring worden bewaakt en moet worden beoordeeld of aan die omgevingswaarde wordt voldaan. De regeling van de monitoring van omgevingswaarden is in afdeling 20.1 opgenomen. De twee genoemde gevolgen vloeien voort uit de opzet van de EU-kwaliteitsnormen. De rechtszekerheid van de burger vergt volgens de Europese Unie dat er voorzieningen zijn dat omgevingswaarden worden bereikt. Programma’s moeten de maatregelen bevatten waarmee de effectuering van de waarde wordt verzekerd. Daarbij gaat het niet alleen om het recht op totstandkoming van een programma, maar ook om de uitvoering ervan.

Zonder nadere regelstelling werken omgevingswaarden niet door bij de vaststelling van besluiten zoals omgevingsvisies, omgevingsplannen en omgevingsvergunningen. Dit is ook de Europese benadering. Die gaat ervan uit dat een kwaliteitseis primair een effectgerichte norm is. Als een omgevingswaarde, vastgesteld door het Rijk, ook moet gaan gelden voor decentrale overheden of zelfs moet doorwerken naar concrete besluiten, dan zal die gelding of doorwerking gestalte moeten krijgen door middel van instructieregels of beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen. Daarbij kan dan worden bepaald op welke manier de omgevingswaarde moet worden betrokken bij daarbij aangewezen besluiten (zoals een resultaatsverplichting bij de vaststelling van een programma, een inspanningsverplichting bij de vaststelling van algemene regels of een toetsingselement bij vergunningverlening, enzovoort). Die instructieregels kunnen ook de uitvoering van taken reguleren, bijvoorbeeld het aanleggen van natuurvriendelijke oevers. Hieronder wordt de rechtsfiguur instructieregels uitgebreid toegelicht.

Op deze wijze wordt een flexibele werking van de omgevingswaarden verzekerd en kan waar wenselijk de programmasystematiek worden toegepast om de omgevingswaarden te bereiken en projecten te onderbouwen. Het biedt ruime mogelijkheden om aan te sluiten bij de implementatie van Europeesrechtelijke normstelling. De vormgeving van de regeling van de omgevingswaarden in combinatie met de instructieregels van afdeling 2.5, de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen op grond van paragraaf 5.1.3 en het programma, geregeld in afdeling 3.2, biedt mogelijkheid voor maatwerk. Daarmee kan ook ruimte worden gecreëerd voor bestuursorganen om ontwikkelingsinitiatieven te plaatsen binnen een breder maatregelenpakket. Het voorkomt ook dat er een onnodige strikte juridische koppeling noodzakelijk is tussen een omgevingswaarde en een besluit in een concreet geval. Een strikte koppeling zou slechts leiden tot het niet doorgaan van een project zonder verbetering van de toestand. Een programma draagt door de maatregelen bij aan verbetering, waarbij een deel van de gebruiksruimte ten goede kan komen aan maatschappelijk gewenste ontwikkelingen. Deze methodiek is momenteel herkenbaar in het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 en de daaronder liggende ministeriële regeling monitoring en in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL).

Omgevingswaarden op gemeentelijk, provinciaal en landelijk niveau

Gemeenten

Gemeenten kunnen in het omgevingsplan omgevingswaarden vaststellen, bijvoorbeeld een omgevingswaarde voor geur. De bevoegdheid tot het stellen van gemeentelijke omgevingswaarden geldt voor zover op provinciaal of rijksniveau geen omgevingswaarden zijn vastgesteld voor een onderdeel van de fysieke leefomgeving, of – als de provincie of het Rijk in een bepaald beleidsveld wel omgevingswaarden heeft vastgesteld – uitsluitend voor zover daarbij is bepaald dat de gemeente aanvullende of afwijkende omgevingswaarden kan vaststellen.

Bij een omgevingswaarde, opgenomen in een omgevingsplan, moet worden aangegeven of die een bindend kader vormt voor de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders om het omgevingsplan te wijzigen of voor het verlenen van omgevingsvergunningen waarbij van het omgevingsplan wordt afgeweken. Daarnaast is het mogelijk om in het omgevingsplan algemene regels op te nemen waarmee het bereiken van de omgevingswaarde wordt bevorderd. Langs deze twee sporen – de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen en algemene regels, inclusief eventuele maatwerkvoorschriften – werken de omgevingswaarden door naar activiteiten van burgers en bedrijven.

Gemeentelijke omgevingswaarden zijn alleen zinvol voor zover lokale activiteiten of bronnen binnen het gemeentelijk grondgebied de beoogde kwaliteit van de fysieke leefomgeving van dat gebied geheel of grotendeels beïnvloeden of bepalen. Bovendien moeten die gevolgen beïnvloedbaar of beheersbaar zijn door het treffen van brongerichte of effectgerichte maatregelen door de gemeentelijke bestuursorganen.

Voorbeeld: Een omgevingswaarde voor geluid in een omgevingsplan, waarbij voor een gebied direct naast een drukke provinciale weg een geluidswaarde wordt vastgesteld die beoogt de geluidsimmissie van die weg op dat gebied te maximeren, is niet toelaatbaar te achten als de gemeenteraad of het college van burgemeester en wethouders niet zelf de mogelijkheid hebben om het gebruik van die weg en de voertuigen die zich daarop bevinden en dus de geluidsemissie van die weg te reguleren of door middel van nadere besluitvorming zelf de beoogde geluidskwaliteit te bewerkstelligen (bijvoorbeeld door het plaatsen van geluidsschermen of het aanbrengen van geluidsabsorberend asfalt).

Omgevingswaarden die daaraan niet voldoen, zijn ondoelmatig. Het opnemen daarvan in het omgevingsplan is daarmee in beginsel niet passend. Ook voor niet lokaliseerbare of mobiele bronnen, of voor activiteiten of bronnen die (milieu)gevolgen hebben op een groter schaalniveau dan het desbetreffende gemeentelijke gebied, zijn gemeentelijke omgevingswaarden niet geschikt. In die gevallen is normstelling door de provincie of het Rijk aangewezen. Dergelijke in het omgevingsplan opgenomen omgevingswaarden moeten uiteraard aansluiten bij de functies van de fysieke leefomgeving die in dat plan zijn toegewezen.

Provincies

Ook provincies kunnen omgevingswaarden vaststellen. Ook hier geldt dat die omgevingswaarden alleen zinvol en doelmatig zijn als deze betrekking hebben op gevolgen van activiteiten of bronnen binnen het provinciaal grondgebied op de kwaliteit van de fysieke leefomgeving van dat gebied. Deze moeten beïnvloedbaar of beheersbaar zijn door het treffen van brongerichte maatregelen of door effectgerichte maatregelen door gemeenten of provincies. De provincie kan geen omgevingswaarden stellen voor aspecten waarvoor het Rijk omgevingswaarden heeft gesteld, tenzij het Rijk heeft bepaald dat bij omgevingsverordening aanvullende of afwijkende omgevingswaarden kunnen worden gesteld.

Voor twee onderwerpen bevat het wetsvoorstel een opdracht tot het stellen van provinciale omgevingswaarden. Het gaat om de veiligheid van andere dan primaire waterkeringen en de gemiddelde overstromingskans per jaar waaraan bij de verordening aangewezen gebieden zijn blootgesteld. Deze verplichting is een voortzetting van de regeling van de Waterwet.

Bij de vaststelling van omgevingswaarden door de provincie waarvoor niet al op wetsniveau de opdracht is gegeven moet het subsidiariteitsbeginsel, zoals vervat in artikel 2.3, tweede lid, in acht worden genomen. Het ligt voor de hand dat die motivering wordt opgenomen in het voorstel van gedeputeerde staten, inhoudende vaststelling van de omgevingswaarde door provinciale staten, of in de toelichting bij de omgevingsverordening. Voor de omgevingswaarden waarvoor het wetsvoorstel opdracht geeft is de subsidiariteitsafweging al door de wetgever gemaakt en hoeft de provincie deze bij de uitvoering van die opdracht niet te herhalen.

Rijk

Ook het Rijk kan omgevingswaarden vaststellen. Het wetsvoorstel bevat een opsomming van omgevingswaarden voor het milieu, die op rijksniveau door middel van een algemene maatregel van bestuur in ieder geval moeten worden vastgesteld. Deze verplichting biedt de basis voor de implementatie van de richtlijnen luchtkwaliteit, de nec-richtlijn, de kaderrichtlijn water, de grondwaterrichtlijn en de Seveso-richtlijn. Op dit moment zijn sommige omgevingswaarden geformuleerd op wetsniveau, andere op het niveau van een algemene maatregel van bestuur. In het wetsvoorstel wordt de basis gelegd voor een eenduidige en waar dat kan geharmoniseerde implementatie van de EU-vereisten bij algemene maatregel van bestuur. Het voornemen is dat de rijksomgevingswaarden, de instructieregels, de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen en de regeling van de monitoring in één algemene maatregel van bestuur worden gebundeld.

Het wetsvoorstel bevat voor het Rijk ook de verplichting tot het stellen van omgevingswaarden voor waterveiligheid (bescherming van het land tegen overstromingen).

Als het Rijk een omgevingswaarde stelt, waarvoor niet al op wetsniveau de opdracht is gegeven, moet de subsidiariteitsafweging van artikel 2.3, derde lid, worden doorlopen.

Onderbouwing

Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel heeft onderzoek plaatsgevonden waarbij is gevraagd op basis van inbreng van deskundigen een visie te ontwikkelen op de werking van omgevingswaarden. Dat advies⁷⁷ is voor een belangrijk deel in het wetsvoorstel vertaald. Eén kernelement is het voorstel om het huidige onderscheid tussen grens-, richt- en streefwaarden zoals dat in de Wet milieubeheer is opgenomen los te laten. Daarmee wordt betere aansluiting mogelijk op de variatie die in EU-richtlijnen is neergelegd. EU-richtlijnen maken gebruik van allerlei uiteenlopende begrippen en doelstellingen. De omzetting van deze richtlijnen in het nationale recht leidt – zonder een aanpassing van het begrippenkader van de Wet milieubeheer – tot spanningen en een grote kans op onjuiste implementatie. Voor een juiste omzetting zijn daarom in het recente verleden bypasses in de wet aangebracht.

Het loslaten van de begrippen grens-, richt- en streefwaarde heeft als voordeel dat de aandacht kan verschuiven naar het toepassingsbereik van de doelstelling. Het moet immers niet om deze begrippen zelf gaan, maar om de praktische vraag welk resultaat behaald of welke inspanning geleverd moet worden en wie daarvoor (samen of alleen) het best kan zorgen. In het wetsvoorstel heeft dat vorm gekregen met de bepaling, dat bij de vaststelling van een omgevingswaarde moet worden bepaald of de waarde een resultaatsverplichting, een inspanningsverplichting of een andere, daarbij te omschrijven verplichting met zich meebrengt.

Eén onderdeel van het eerdergenoemde advies is niet overgenomen. Het betreft het voorstel om een omgevingswaarde niet alleen te laten gelden voor de overheid, maar de werkingssfeer ook te richten op derden door deze te koppelen aan de algemene zorgplicht. Deze koppeling leidt tot juridisering en dubbele normstelling voor burgers en bedrijven. Immers naast de geldende verplichtingen op grond van algemene regels of beschikkingen die vaak een doorwerking vormen van omgevingswaarden (bijvoorbeeld een milieuzone) zou via de zorgplicht een tweede verplichting vanuit die omgevingswaarden gaan gelden. Dit kan leiden tot juridisering en tot rechtsonzekerheid en problemen met de uitvoerbaarheid van regelgeving. Ter illustratie: de vraag kan opkomen of met een personenauto die aan de Euro-5-eisen voldoet en is toegelaten voor gebruik in Nederland wel mag worden gereden als er verhoogde ozonconcentraties zijn met een kans op smog. Een dergelijk effect van regelgeving is niet wenselijk. Daarom worden de omgevingswaarden in het wetsvoorstel niet gekoppeld aan de zorgplicht voor een ieder en worden deze aangemerkt als een concretisering van de zorgtaak van de overheid. De overheid kan deze vervolgens laten doorwerken naar burgers en bedrijven in de vorm van regels en voorschriften.

Geen voorkeur voor wijze van vastleggen beleidsdoelstellingen

Het wetsvoorstel regelt op een aantal plaatsen dat bestuursorganen bevoegdheden kunnen toepassen om te voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde «omgevingswaarden» of voor het bereiken van «andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving». Dit is het geval bij de grondslagen voor instructieregels. Ook wordt in het artikel dat de inhoud van een programma regelt aangegeven dat een programma maatregelen kan bevatten om aan «een of meer omgevingswaarden» te voldoen of «een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving» te bereiken. Met «andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving» worden doelstellingen bedoeld die, ter uitvoering van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet, worden geformuleerd door de bestuursorganen die zijn belast met taken en bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving. Ook deze doelstellingen zijn, net als omgevingswaarden, een nadere uitwerking van de maatschappelijke doelen van de wet zoals geformuleerd in artikel 1.3. Deze «andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving» kunnen blijken uit alle schriftelijke openbare documenten van overheden. Ze krijgen uitsluitend een bindende werking naar andere overheden of burgers en bedrijven als juridisch bindende regels worden gesteld om deze doelstellingen te bereiken.

Het wetsvoorstel bevat geen bepalingen over de keuze hoe een bestuursorgaan beleidsdoelstellingen vastlegt. Het staat een bestuursorgaan vrij om beleidsdoelstellingen te stellen en deze direct in rechtsregels vast te leggen of deze in een beleidsdocument op te nemen (bijvoorbeeld een omgevingsvisie of een ander beleidsdocument). Als een bestuursorgaan een beleidsdoelstelling een wettelijke status wil geven, dan biedt het wetsvoorstel daartoe verschillende mogelijkheden. Een beleidsdoelstelling kan dus in de vorm van een omgevingswaarde (met specifieke rechtsgevolgen) of een instructieregel worden vastgelegd, maar een doelstelling kan bijvoorbeeld ook worden vertaald in een beoordelingsregel voor vergunningen of in algemene regels voor activiteiten.

Een voorbeeld kan dat verduidelijken. Steeds meer wordt erkend dat nachtduisternis voor de natuur en de mens van grote waarde is in verband met het bioritme van mens en dier en het ecologisch evenwicht. Stel dat een provincie een beleid tot bescherming en waar mogelijk verbetering van de nachtelijke duisternis vaststelt voor een gebied dat nog door een grote mate van die duisternis wordt gekenmerkt. Voor dat beleid zou de provincie een omgevingswaarde «nachtduisternis» voor een concreet gebied kunnen vastleggen. Om die omgevingswaarde te bereiken of te behouden kunnen veel middelen worden ingezet, zoals het stellen van instructieregels voor omgevingsplannen waarin nieuwe activiteiten worden toegestaan met lichtuitstraling tot gevolg, het doven of dimmen van de straatverlichting, het verbieden van lichtuitstraling door stallen of glastuinbouw, of campagnes om erfverlichting en reclameverlichting weg te halen. Het voordeel van die aanpak is dat de betrokken overheden kunnen zoeken naar die middelen en methoden die het meest passend zijn om de beleidsdoelstelling te realiseren dat in de omgevingswaarde is genormeerd.

De desbetreffende provincie zou in plaats daarvan ook de keuze kunnen maken om de beleidsdoelstelling een onderdeel te laten zijn van de provinciale omgevingsvisie. Die beleidsdoelstelling kan dan voor een deel worden omgezet in instructieregels, waarbij aan de omgevingsplannen specifieke eisen worden gesteld, bijvoorbeeld over het toelaten van glastuinbouw of het verbinden van specifieke gebruiksregels aan activiteiten in het desbetreffende gebied. Ook kan worden gedacht aan de inzet van direct tot burgers gerichte algemene regels als dat bijdraagt aan het doelbereik⁷⁸, of het uitvoeren van feitelijke maatregelen door de provincie zelf (zoals het dimmen van verlichting langs provinciale wegen).

4.2.6 Instructieregels en instructies

Algemeen

Vanuit hun zorg voor de fysieke leefomgeving en ter waarborging van de eenheid in de decentrale taakbehartiging kunnen de provincies en het Rijk voorwaarden stellen aan de taak- of bevoegdheidsuitoefening van decentrale overheden. Dit kan ingegeven zijn vanuit:

• een specifieke taak die in deze of een andere wet aan de provincie of het Rijk is toegekend (bijvoorbeeld het behoeden van de staat en werking van provinciale of rijksinfrastructuur);

• de behartiging van «het algemeen belang» met het oog op doelmatigheid of doeltreffendheid of in de zin van bijvoorbeeld de bescherming van burgers of het bieden van een level playing field voor bedrijven (denk aan bouwwetgeving, externe veiligheidswetgeving);

• een provinciaal of nationaal belang dat de provincie of het Rijk met het oog op de bescherming en behartiging van die hogere belangen aan zich trekt;

• internationale verplichtingen, waaronder EU-regelgeving.

Daarbij gaat het om onderwerpen die lokale of regionale belangen overstijgen, of waarbij de belangen van gemeenten of provincies kunnen botsen.

Voorbeelden van dergelijke belangen op rijksniveau zijn het beperken van nieuwe bebouwing en landaanwinning in het IJsselmeergebied of het bestemmen en beschermen van compensatiegebieden in verband met de aanleg van de Tweede Maasvlakte in het kader van het Project Mainport Rotterdam. Dit is nu geregeld in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. Op provinciaal niveau kan worden gedacht aan belangen als de bovenlokale problematiek van bedrijfsterreinen, kantoren en woningbouwprogrammering, de natuurbescherming en het behoeden van de staat en werking van provinciale infrastructuur.

De provincies en het Rijk kunnen voorwaarden stellen aan de taak- of bevoegdheidsuitoefening door de bestuursorganen van decentrale overheden. De paragrafen 2.5.1 en 2.5.2 van het wetsvoorstel bevatten hiertoe twee bevoegdheden: de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels en die tot het geven van een instructie via een instructiebesluit.

Begrenzing van het gebruik van instructieregels en instructies

Voor de toepassing van de bevoegdheid van provincie en het Rijk tot het stellen van instructieregels en de bevoegdheid tot het geven van een instructie die gericht is tot een provincie, gemeente en waterschap geeft het wetsvoorstel enkele criteria die het gebruik van deze bevoegdheden begrenzen en sturen op terughoudend gebruik.

Dit zijn allereerst de subsidiariteitscriteria uit artikel 2.3, tweede en derde lid. Deze bevoegdheden kunnen alleen worden gebruikt ter bescherming of ter verwezenlijking van een provinciaal of nationaal belang, als dat belang niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen of provinciebesturen kan worden behartigd. Of als de uitoefening daarvan nodig is in verband met een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden krachtens de Omgevingswet. Of omdat EU-regelgeving eigenlijk geen andere vorm toestaat. Het zal dan vaak gaan om maatschappelijk belangen die de lokale of regionale belangen overstijgen. Het kan ook gaan om de sturing van besluiten of taken van gemeenten, waterschappen of provincies die ongewenste gevolgen kunnen hebben tot ver buiten de grenzen van de gemeente, het waterschap of de provincie (bijvoorbeeld de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen).

De aanwezigheid van een provinciaal belang kan allereerst voortvloeien uit uitdrukkelijk bij de wet aan de provincies toegekende taken (zoals voor stiltegebieden, grondwaterbeschermingsgebieden, luchthavens van regionale betekenis). Daarnaast kunnen provinciale staten ook zelf oordelen dat er sprake is van een provinciaal belang, waarvoor het doelmatig en doeltreffend is om bij omgevingsverordening instructieregels of instructies te geven. Provinciale staten kunnen daarbij door het Rijk behartigde nationale belangen ook als provinciale belangen aanmerken. Die belangenbehartiging (al dan niet met het geven van instructieregels of een instructie) door de provincie kan dan alleen plaatsvinden voor zover deze geen strijd oplevert met de behartiging van het belang door het Rijk.

Ook de aanwezigheid van een nationaal belang kan voortvloeien uit uitdrukkelijk bij de wet aan het Rijk toegekende taken. Uit de wettelijke taak en verantwoordelijkheid van het Rijk voor een veilig luchtverkeer en de nationale veiligheid vloeit bijvoorbeeld voort dat beperkende regels kunnen worden gesteld voor hoogbouw om de werking van radarstations veilig te stellen. Een ander voorbeeld is de internationale verplichting om op grond van de kaderrichtlijn water per stroomgebiedsdistrict maatregelen te treffen. Of de verplichting op grond van het werelderfgoedverdrag om het cultureel en natuurlijk erfgoed te beschermen. Ook kan de vereiste coördinatie tussen het Rijk en waterschappen, waar het Rijk omwille van bepaalde nationale belangen als beheerder van een watersysteem optreedt, voldoende reden zijn om toepassing te geven aan de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels of instructies. Het Rijk kan ook andere onderwerpen aanmerken als van nationaal belang, waarvoor het doelmatig en doeltreffend is om instructieregels of instructies te geven. Voorbeelden hiervan zijn de nationale belangen die in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte zijn benoemd en in het huidige Besluit algemene regels ruimtelijke ordening zijn opgenomen.

De criteria in artikel 2.3 maken daarnaast expliciet dat de vorm en inhoud van instructieregels of instructies in een instructiebesluit niet verder mogen gaan dan wat voor een doeltreffende verwezenlijking van het beoogde doel nodig is. In de motivering bij het desbetreffende besluit zal moeten worden aangegeven welke van de genoemde criteria aanleiding is of zijn om over te gaan tot het stellen van de regels of het geven van de instructie. De Afdeling advisering van de Raad van State en het parlement of provinciale staten kunnen zich vervolgens een oordeel vormen over de noodzaak ervan. Of er sprake is van een provinciaal of nationaal belang blijft overigens uiteindelijk een politieke beoordeling, waarvan de toetsing door de rechter marginaal zal zijn.

Naast de begrenzing door de toepasselijkheid van de criteria uit artikel 2.3 is een tweede wettelijke begrenzing van het gebruik van deze instructiebevoegdheden dat deze zijn beperkt tot specifiek benoemde taken en bevoegdheden die bij wet aan de desbetreffende bestuursorganen zijn opgedragen (dit wordt hierna verder toegelicht). Bij de bevoegdheid tot het geven van instructies zijn daarnaast de belangen met het oog waarop instructies kunnen worden gegeven beperkt tot de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en het samenhangend en doelmatig (regionaal) waterbeheer.

In de afweging of de bevoegdheid tot het vaststellen van instructieregels of het geven van instructies wel of niet zal worden toegepast zullen daarnaast overigens ook de financiële effecten daarvan voor de gemeenten, de waterschappen of de provincies en de eventueel vereiste compensatie daarvan moeten worden betrokken. De financiële afweging draagt zo ook bij aan de gewenste zorgvuldigheid en selectiviteit in het gebruik van deze bevoegdheden.

Uit de reacties van VNG en UvW klonk een beduchtheid voor de in hun ogen ruime mogelijkheden voor instructieregels en instructies die het wetsvoorstel geeft aan de provincie en het Rijk. De expliciete wettelijke begrenzingen die aan de aanwending van die bevoegdheden zijn gesteld en die hiervoor zijn toegelicht zijn naar het oordeel van de regering zo helder, dat voor een vrijpostig en al te ruimhartig gebruik van deze bevoegdheden niet hoeft te worden gevreesd.

Instructieregels

Instructieregels zijn bedoeld voor situaties waarin de regel of het samenstel van regels is gericht tot verschillende overheidsorganen. Er is sprake van een algemeenheid naar rechtssubject of naar gebied (of gebiedseenheid). Vaak zal de regel in de omgevingsverordening of de algemene maatregel van bestuur algemeen zijn naar tijd of naar rechtsfeit. Instructieregels lenen zich voor herhaalde toepassing: de norm moet steeds worden toegepast als de situatie zich voordoet die in de regeling is omschreven of is bedoeld. Deze instructieregels zijn te kenmerken als algemeen verbindende voorschriften die zich niet tot burgers maar tot bij die regel aangewezen bestuursorganen richten. Deze instructieregels bieden dus geen grondslag voor het stellen van regels voor burgers. De grondslagen voor het stellen van burgerbindende regels – hier «algemene regels» genoemd – zijn gelegen in afdeling 4.1 van het wetsvoorstel. Instructieregels kunnen bij algemene maatregel van bestuur of bij omgevingsverordening worden gegeven. Ze richten zich tot de inhoud, toelichting of motivering van een besluit dat een bestuursorgaan op grond van het wetsvoorstel neemt. Ook kunnen instructieregels worden gesteld over de uitoefening van een taak die in het wetsvoorstel aan een bestuursorgaan is toegedeeld. De besluiten en taken waarover instructieregels kunnen worden gegeven zijn in het wetsvoorstel limitatief benoemd.

De bevoegdheid tot het stellen van instructieregels is niet beperkt tot de inkadering van taken en bevoegdheden van uitsluitend decentrale overheden. Met instructieregels kan ook een nadere invulling of begrenzing worden gegeven aan de uitoefening van taken en bevoegdheden binnen de eigen overheidslaag.

De figuur van instructieregels is ontleend aan de Wet ruimtelijke ordening (artikelen 4.1 en 4.3), aan de Waterwet (artikel 3.11), aan diverse artikelen in de Wet milieubeheer en aan andere wetten die in het wetsvoorstel opgaan. De bevoegdheid tot het stellen van instructieregels wordt in het wetsvoorstel dan ook niet beperkt tot ruimtelijke ordening, water of milieu, maar is toepasbaar voor alle beleidssectoren binnen de reikwijdte van het wetsvoorstel. Dit is inherent aan de integratie van wetgeving die met het wetsvoorstel wordt beoogd.

Regels gericht op een besluit

De besluiten waarover door de provincie instructieregels kunnen worden gegeven zijn in het wetsvoorstel limitatief benoemd. Instructieregels van de provincie over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten kunnen gericht zijn tot een onverplicht of verplicht programma van gedeputeerde staten of een verplicht programma van het college van burgemeester en wethouders of van het waterschapsbestuur. Verder kunnen regels worden gegeven die betrekking hebben op een omgevingsplan of een waterschapsverordening. De provincie kan ook regels stellen over een projectbesluit van gedeputeerde staten, een projectbesluit van een waterschap en de legger of het peilbesluit van een waterschap.

De bevoegdheid van de provincie om instructieregels te geven over omgevingsplannen en waterschapsverordeningen is beperkt tot het stellen van regels over de wettelijk aan gemeenten en waterschappen toegedeelde taken en het stellen van regels ter uitvoering van de aan de provincie toegedeelde taken. Dit betekent dat instructieregels over of ter uitvoering van die taken in ieder geval betrekking kunnen hebben op onderdelen die in het omgevingsplan of de waterschapsverordening krachtens de wet verplicht moeten worden opgenomen. Een voorbeeld hiervan zijn de regels over de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de regels die met het oog daarop nodig zijn, zoals gebruiksregels of regels over bouwen en slopen in het omgevingsplan of de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit. De regels die worden gesteld vanwege toegedeelde taken kunnen ook betrekking hebben op in het omgevingsplan op te nemen of opgenomen omgevingswaarden en op de omgevingsvergunningplichten in de waterschapsverordening.

Daarnaast kunnen provinciale instructieregels over het omgevingsplan beperkingen stellen aan omgevingswaarden die gemeenten op eigen initiatief in het omgevingsplan opnemen. Verder kunnen instructieregels worden gesteld over de toedeling van functies aan locaties en met het oog daarop gestelde regels, de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in het omgevingsplan en over de maatwerkregels in het omgevingsplan of de waterschapsverordening.

Omwille van één belang kunnen door de provincie zowel instructieregels op grond van artikel 2.22 van het wetsvoorstel als beoordelingsregels voor aanvragen om omgevingsvergunningen op grond van artikel 5.18, tweede lid, van het wetsvoorstel worden gegeven. Een voorbeeld hiervan is het beschermende regime voor het Natuurnetwerk Nederland⁷⁹. Bij omgevingsverordening worden beschermende instructieregels gegeven die beperkingen bevatten over de bevoegdheid van de gemeenteraad om het omgevingsplan vast te stellen. De beperking is dat in het omgevingsplan geen activiteiten mogelijk gemaakt mogen worden die het natuurnetwerk aantasten. Een vergelijkbare beperking moet ook kunnen gelden voor het verlenen van omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten. De omgevingsverordening kan daarom op grond van artikel 5.18, tweede lid, beoordelingsregels bevatten voor afwijkactiveiten die het Natuurnetwerk Nederland raken, dit in aanvulling op de op grond van artikel 5.17 in combinatie met 5.20 bij algemene maatregel van bestuur gegeven landelijke beoordelingsregels voor afwijkactiviteiten.

Ook de besluiten waarover door het Rijk instructieregels kunnen worden gegeven zijn in het wetsvoorstel limitatief benoemd. Instructieregels van het Rijk over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten kunnen gericht zijn tot de verplichte programma’s van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk en de programma’s met een programmatische aanpak. Ook kunnen deze regels gaan over het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening. Ook kunnen regels worden gegeven over een projectbesluit van het dagelijks bestuur van een waterschap, gedeputeerde staten of het projectbesluit van een Minister en over een legger of peilbesluit en het calamiteitenplan van de beheerder van een waterstaatswerk.

De bevoegdheid van het Rijk om instructieregels te geven over omgevingsplannen, waterschapsverordeningen en omgevingsverordeningen is beperkt tot het stellen van regels over de wettelijk aan gemeenten, waterschappen en provincies toegedeelde taken en het stellen van regels ter uitvoering van de aan het Rijk toegedeelde taken. Dit betekent dat instructieregels over of ter uitvoering van die taken in ieder geval betrekking kunnen hebben op die onderdelen die in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening krachtens de wet verplicht moeten worden opgenomen. Instructieregels van het Rijk die worden gesteld vanwege toegedeelde taken kunnen ook betrekking hebben op in het omgevingsplan of de omgevingsverordening op te nemen of opgenomen omgevingswaarden en op de omgevingsvergunningplichten in de waterschapsverordening en de omgevingsverordening. Ook kunnen instructieregels van het Rijk beperkingen stellen aan omgevingswaarden die gemeenten of provincies op eigen initiatief in het omgevingsplan of de omgevingsverordening opnemen. Verder kan het Rijk instructieregels geven over de instructieregels in de omgevingsverordening en over daarin opgenomen beoordelingsregels voor aanvragen om omgevingsvergunningen voor een milieubelastende activiteit of voor een afwijkactiviteit die betrekking heeft op regels in het omgevingsplan over de toedeling van functies aan locaties of de met het oog daarop gestelde regels. Ook kunnen instructieregels worden gesteld over de toedeling van functies aan locaties en met het oog daarop gestelde regels daarover en de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in het omgevingsplan en over de maatwerkregels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening.

Bij het stellen van instructieregels over besluiten zal zo nodig ook helderheid moeten worden geboden over de gevolgen voor bestaande situaties en het overgangsrecht.

Regels gericht op een taak

Over taken kunnen ook instructieregels worden gegeven. De provincie kan regels stellen over de uitoefening van de in afdeling 2.4 aan de gemeente, het waterschap en de provincie toegedeelde taken en over de wijze van uitvoering van een maatregel uit een door gedeputeerde staten vastgesteld programma met een programmatische aanpak. Het Rijk kan instructieregels stellen over de uitoefening van de in afdeling 2.4 aan de gemeente, het waterschap, de provincie en het Rijk toegedeelde taken, de uitoefening van de bevoegdheid van gedeputeerde staten tot het instellen van een zwemverbod of het geven van een negatief zwemadvies, en over de wijze van uitvoering van een maatregel uit een programma met een programmatische aanpak van een Minister. Met instructieregels kunnen geen nieuwe taken worden toegedeeld. Wel kunnen op wetsniveau toegekende taken worden gespecificeerd of geconcretiseerd waardoor als het ware een «nadere» taak ontstaat.

Niet juist of niet tijdig uitvoering geven aan een instructieregel

Bij instructieregels moet een termijn worden gesteld waarbinnen uitvoering moet zijn gegeven aan die regels. Wanneer niet juist, niet volledig of niet tijdig uitvoering wordt gegeven aan een instructieregel kan er geen instructieregel of instructie met een hernieuwde opdracht worden gegeven. Er is dan immers al «een vordering van regeling of bestuur» gedaan. In dat geval kan kunnen de generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumenten schorsing en vernietiging en indeplaatstreding* worden toegepast.

Getrapte instructieregels

Omdat provincies een schakelfunctie vervullen tussen het Rijk en de gemeenten en waterschappen, vervullen zij ook een onmisbare rol en functie voor de uitwerking en concretisering van bepaalde onderdelen van het nationaal omgevingsbeleid met het oog op nationale belangen. Daartoe is dan ook een grondslag voor getrapte instructieregels opgenomen: provincies kunnen, onder bij algemene maatregel van bestuur in de instructieregel te bepalen voorwaarden met het oog op een nationaal belang, in hun verordening de bepalingen die zijn opgenomen in de algemene maatregel van bestuur met instructieregels aanvullen of aanscherpen (nadere regels stellen). Ook kunnen ze, als dat bij de maatregels is bepaald, daarvan afwijkende instructieregels stellen of van de bij de algemene maatregel van bestuur gestelde regels ontheffing verlenen. Deze regeling correspondeert met de bestaande regeling voor provinciaal medebewind, zoals die momenteel in de Wro is opgenomen.⁸⁰

Afwegingsruimte

Instructieregels mogen naar hun vorm en inhoud niet verder gaan dan hetgeen een doeltreffende verwezenlijking van het beoogde doel vergt. Dit volgt uit de toepasselijkheid van artikel 2.3 dat criteria bevat voor de uitoefening van taken en bevoegdheden van bestuursorganen (subsidiariteit). De grondslagen voor het stellen van instructieregels bieden daarom ruime mogelijkheden voor het bieden van flexibiliteit ofwel afwegingsruimte voor bestuursorganen tot wie de instructieregels gericht zijn. Dit betekent dat instructieregels niet alleen zeer dwingend en uitputtend kunnen worden geformuleerd, maar ook dat zij beperkte of ruime mogelijkheden bieden voor het maken van een afweging door het bestuursorgaan tot wie de instructieregel gericht is. Ook kan bij de instructieregel worden bepaald dat onder daarbij aan te geven voorwaarden afwijking, verdere uitwerking of aanvulling van de instructieregel mogelijk is bij het besluit waarop de regel betrekking heeft. Dit maakt het mogelijk om bij het stellen van instructieregels afhankelijk van de aard en weging van het te beschermen belang in een optimale balans tussen bescherming van het belang en afwegingsruimte te voorzien. Hetzelfde geldt voor instructieregels over taken. Ook deze kunnen afhankelijk van de aard en weging van het te beschermen belang meer of minder ruimte bieden voor het maken van uitvoeringskeuzen. De manier waarop de bestuursorganen hun bevoegdheden aanwenden en gebruik maken van de geboden afwegingsruimte («aan de voorkant», zoals in paragraaf 2.5 aangeduid) is gekoppeld aan procedurele eisen. Die moeten ertoe leiden dat de afweging transparant plaatsvindt, omkleed met de nodige procedurele waarborgen voor inspraak en rechtsbescherming.

Ontheffing

Het wetsvoorstel biedt ook de mogelijkheid voor een ontheffing van de instructieregel (de in paragraaf 2.5 aangeduide afwijkingsmogelijkheid). Hoewel instructieregels terughoudend en afgewogen worden gesteld, toont de beleidspraktijk dat er zich altijd situaties voordoen waarin een onverkorte toepassing van de normstelling tot onbillijkheden of fricties kan leiden. De ontheffingsmogelijkheid kan dat opheffen. Deze ontheffing is bedoeld voor situaties waarbij de uitoefening van een taak of bevoegdheid onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot het belang dat met de regel wordt gediend. Daarvan kan sprake zijn als ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving redelijkerwijs niet waren te voorzien. Een ontheffing kan bijvoorbeeld worden toegepast om ontwikkelingen met behulp van maatwerkoplossingen of innovatieve initiatieven in overeenstemming te brengen met de belangen die met de regel worden beschermd. Een voorbeeld van een dergelijke ontheffing is de ontheffing voor een wijziging van het omgevingsplan in afwijking van de in het luchthavenindelingsbesluit of luchthavenbesluit gestelde regels over het luchthavengebied of beperkingengebied van een luchthaven. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden ter bescherming van het oorspronkelijk beoogde doel of belang waarop de instructieregel betrekking had.

Wettelijk verplichte instructieregels

Voor diverse onderwerpen is op wetsniveau aangegeven dat het stellen van instructieregels hiervoor verplicht is, omdat zij bestaande wettelijke verplichtingen tot provinciale normstelling vervangen of leiden tot beperkingen van eigendomsrechten en gebruiksrechten of omdat zij voortvloeien uit internationale verplichtingen. Zo is het Rijk bijvoorbeeld verplicht tot het stellen van instructieregels over de door de provincie in de omgevingsverordening op te nemen regels met het oog op het behoud van cultureel erfgoed, het beperken van geluidhinder in stiltegebieden, het beschermen van de kwaliteit van regionale wateren waaruit drinkwater wordt gewonnen en het behoeden van de staat en werking van de lokale spoorweginfrastructuur en openbare wegen in beheer bij de provincie.

Ook is het Rijk verplicht tot het stellen van instructieregels over de inhoud van de verplichte programma’s; het gaat daarbij om de implementatie van de EU-regelgeving. Een ander voorbeeld is de verplichting tot het stellen van instructieregels over het omgevingsplan en projectbesluiten voor de luchthavengebieden en beperkingengebieden voor luchthavens. Ook moet het Rijk in het belang van de gezondheid en veiligheid van zwemmers en ter uitvoering van de zwemwaterrichtlijn instructieregels over de provinciale taken op het gebied van zwemwater stellen. Daarnaast is het Rijk verplicht om over omgevingsplannen en projectbesluiten instructieregels te stellen voor het behoud van cultureel erfgoed, de externe veiligheid van opslag, productie, gebruik en vervoer van gevaarlijke stoffen en de geluidbelasting van weg, spoor en industrieterreinen en het behoeden van de staat en werking van infrastructurele en andere voorzieningen voor de landsverdediging of nationale veiligheid.

Ook is vastgelegd dat het Rijk instructieregels zal geven over het ontwerp, de bouw en het onderhoud van openbare vuilwaterriolen, dit ter uitvoering van de richtlijn stedelijk afvalwater.

De instructie

Naast de bevoegdheid tot het stellen van instructieregels bevat het wetsvoorstel een bevoegdheid voor het Rijk en de provincies tot het geven van een instructie. De instructie is bedoeld voor de proactieve coördinatie van de overheidszorg op die onderwerpen waar sprake is van een gedeelde verantwoordelijkheid of nauw verbonden verantwoordelijkheden, voor de verwezenlijking van provinciale of nationale belangen en voor een proactieve sturing of beleidsdoorwerking. De instructiebevoegdheid is aangewezen als het stellen van instructieregels wegens het beperkte aantal geadresseerden of de gewenste snelheid van uitvoering minder voor de hand liggend is. Een instructie van het Rijk kan worden gegeven door de Minister van Infrastructuur en Milieu of een andere Minister in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur en Milieu. De instructie kan gericht zijn tot het bestuur van een gemeente, waterschap of provincie. Een instructie van de provincie kan worden gegeven bij een besluit van gedeputeerde staten. Deze kan gericht zijn tot het gemeentebestuur of het waterschapsbestuur.

Een instructie kan worden gericht tot één of een beperkt aantal gemeenten, provincies of waterschappen en strekt er toe om de in het wetsvoorstel in algemene zin toegedeelde taken of bevoegdheden verder te concretiseren. Instructies scheppen een nieuwe rechtsplicht voor het bestuursorgaan of openbaar lichaam tot wie zij zijn gericht. Dit betekent dat als niet of niet naar behoren uitvoering wordt gegeven aan een instructie er sprake is van taakverwaarlozing.

Een instructie is een besluit dat niet van algemene strekking is. Het is dus een beschikking als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, Awb. Een instructie kan een opdracht bevatten tot het nemen, het niet nemen of het op een voorgeschreven wijze nemen van een besluit op grond van het wetsvoorstel, maar ook op een feitelijk handelen ter uitvoering van een taak of bevoegdheid op grond van het wetsvoorstel in de vorm van een doen of nalaten. De instructie omvat dus niet alleen normstelling. Het kan ook een opdracht bevatten tot het nemen van concrete besluiten of maatregelen in concrete gevallen. Vergelijkbare bevoegdheden (de proactieve aanwijzingsbevoegdheden) zijn nu te vinden in de Waterwet, de Wro en de Monumentenwet 1988.

Voorbeelden van instructies:

• Voor de instructie gericht op een besluitbevoegdheid van een bestuursorgaan kan worden gedacht aan een instructie voor één of een beperkt aantal provincies of gemeenten met de opdracht om voor de realisatie van een waterbergingsgebied een specifieke functieaanduiding of beperkende gebruiksbepalingen in de omgevingsverordening respectievelijk het omgevingsplan op te nemen.

• De instructie kan ook een opdracht zijn om iets niet te doen. Bijvoorbeeld een instructie die bepaalt dat er geen met het beoogde doel strijdige regels in het op dat moment in voorbereiding zijnde omgevingsplan of de provinciale verordening mogen worden opgenomen. Als de instructie betrekking heeft op een programma kan deze een opdracht bevatten om een bepaalde extra maatregel in het programma op te nemen of om een bepaalde maatregel op een bepaalde wijze vorm te geven of uit te voeren.

• Ook kan een instructie dienen om in aansluiting bij een in de wet toegekende taak een nieuwe, ten opzichte van de algemene wettelijke taak, meer geconcretiseerde specifieke taak aan een openbaar lichaam op te dragen. Bijvoorbeeld door bij de instructie op te dragen om een beheersmaatregel te nemen of een bepaalde handeling uit te voeren. Verder kan een instructie benut worden om in een specifiek geval aan te geven wat moet worden verstaan onder een algemeen geformuleerde norm (zoals «doelmatige bescherming»).

Een instructie zal naar zijn aard stellig en concreet moeten zijn. Dat wil niet zeggen dat deze geen afwegingsruimte kan bieden voor het bestuursorgaan, tot wie de instructie is gericht. Waar dat wenselijk is kan de instructie ruimte bieden voor het maken van uitvoeringskeuzen of beslisruimte, zoals een instructie aan de gemeenteraad van een specifieke gemeente om in het omgevingsplan in een beschermend regime voor een bepaald gebied te voorzien. De instructie kan maar hoeft geen aanwijzingen te bevatten voor de wijze waarop die bescherming wordt vormgegeven.

Het Rijk en de provincies moeten terughoudend omgaan met deze bevoegdheid. Voorafgaand aan het geven van een instructie zal met het desbetreffende bestuursorgaan ambtelijk en bestuurlijk overleg moeten worden gevoerd. Dit bestuurlijke overleg wordt bij algemene maatregel van bestuur geregeld. Omdat dit overleg of een bestuurlijk verzoek tot medewerking in de praktijk meestal tot overeenstemming leidt, zal de instructie daarom slechts zeer beperkt worden toegepast (zoals ook in de huidige praktijk onder de Wro en Waterwet). Op de aanwending van de bevoegdheid om een instructie te geven is de subsidiariteitsafweging van artikel 2.3 van toepassing. Een instructie kan uitsluitend worden gegeven als dat nodig is met het oog op een provinciaal of nationaal belang, tenzij dat belang op doelmatige en doeltreffende wijze door de gemeentebesturen respectievelijk de provinciebesturen kan worden behartigd (artikel 2.3, tweede lid, onder a en derde lid, onder a) of als dat nodig is met het oog op een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden krachtens de Omgevingswet, of omdat EU-regelgeving eigenlijk geen andere vorm toestaat (artikel 2.3, tweede lid, onder b en derde lid, onder b). Als een instructie wordt gegeven omwille van een provinciaal of nationaal belang als bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onder a of derde lid, onder a, kan het niet zo zijn dat dit belang pas bij het geven van de instructie blijkt. In die gevallen moet de aanwezigheid van dat belang al kenbaar zijn uit een document dat door een bestuursorgaan van de provincie of van het Rijk openbaar is gemaakt. Hierbij kan gedacht worden aan een beleidsdocument zoals de omgevingsvisie, een beleidsbrief of beleidsnota. Als de instructie wordt gegeven als dat nodig is met het oog op een doelmatige of doeltreffende uitoefening van de taken en bevoegdheden krachtens de Omgevingswet, dan zijn de desbetreffende taken en bevoegdheden al kenbaar uit de wet en geldt deze eis vanzelfsprekend niet. De reikwijdte van de bevoegdheid tot het geven van een instructie is beperkt en vergelijkbaar met die onder de Wro en de Waterwet. De belangen met het oog waarop instructies kunnen worden gegeven zijn de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en het samenhangend en doelmatig (regionaal) waterbeheer. Ook de aanwijzing uit de artikelen 35 en 36 van de Monumentenwet 1988 heeft een herkenbare voortzetting gekregen.

Enkelvoudige of doorlopende toepassing

Anders dan bij instructieregels leent de instructie zich niet altijd voor een doorlopende toepassing. Bij de instructie kan worden bepaald of deze na eenmalige uitvoering is uitgewerkt. Dit zal vaak het geval zijn als de instructie de opdracht bevat om een bepaalde handeling uit te voeren of een bepaald besluit te nemen. Ook kan in de instructie worden bepaald dat de instructie voor een langere termijn blijft gelden. Een voorbeeld van een dergelijke instructie is de instructie om in het omgevingsplan te voorzien in de bescherming van een bepaald gebied zoals een beschermd stads- of dorpsgezicht en in die bescherming te blijven voorzien totdat de instructie wordt ingetrokken. De instructie is niet bedoeld voor herhaalde of achtereenvolgende toepassing door meerdere bestuursorganen. Als een seriële toepassing van de instructie wordt gewenst, moeten instructieregels worden gegeven.

Verhouding met interbestuurlijk toezicht instrumentarium

Als proactief beïnvloeding van besluitvorming of van het handelen van een ander bestuursorgaan is gewenst, is de instructie door middel van een instructiebesluit het aangewezen instrument. De instructie is geen instrument voor interbestuurlijk toezicht. Als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtinstrumentarium is het gebruik van de instructiebevoegdheid niet aan de orde. Dit is in het wetsvoorstel buiten twijfel gesteld doordat de toepassing van de instructiebevoegdheid is uitgesloten als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium.

Dit betekent dat geen instructie met een hernieuwde of herhaalde opdracht kan worden gegeven als niet juist of niet volledig uitvoering wordt gegeven aan een taak, bevoegdheid of instructieregel op grond van het wetsvoorstel. In dat geval (waar achteraf moet worden gereageerd op een onwenselijk besluit of een onwenselijke handeling) kan toepassing worden gegeven aan de bevoegdheden tot vernietiging of indeplaatstreding op grond van de Gemeentewet, de Provinciewet, de Waterschapswet of de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten of, voor zover het vernietiging betreft jegens een waterschap, op grond van het wetsvoorstel of de Waterschapswet. Als een instructieregel een open geformuleerde norm bevat en in een concreet geval niet voldoende uitvoering wordt gegeven aan die regel, bestaat wel de mogelijkheid om die regel voor dat concrete geval te concretiseren door middel van een instructie. Door die instructie ontstaat een nieuwe rechtsplicht voor het bestuursorgaan tot wie zij is gericht.

In één situatie kan de instructiebevoegdheid wel in het kader van het interbestuurlijk toezicht worden ingezet. Dit betreft de situatie dat achteraf moet worden ingegrepen omdat door een gemeente, provincie of waterschap een onwenselijke feitelijke handeling is uitgevoerd. Het generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumentarium bevat geen mogelijkheid tot schorsing en vernietiging van feitelijke handelingen om deze zo ongedaan te maken. Ook de bevoegdheid tot indeplaatstreding is niet goed geschikt voor het ongedaan maken van feitelijke handelingen. Deze indeplaatstredingsbevoegdheid is vooral geschikt in situaties waarin wordt nagelaten een medebewindstaak of -bevoegdheid uit te oefenen. Bij het ongedaan maken of herstel van ongewenste feitelijke handelingen kan dus wel op een reactieve wijze gebruik worden gemaakt van de bevoegdheid tot het geven van een instructie. In het wetsvoorstel is in lijn hiermee één uitzondering gemaakt op het uitgangspunt dat het gebruik van de instructie niet aan de orde is als gebruik kan worden gemaakt van het generieke interbestuurlijke toezichtinstrumentarium. In artikel 19.16 (bevoegdheden in bijzondere omstandigheden) is geregeld dat een instructie gegeven kan worden wanneer het waterschapsbestuur niet of niet voldoende optreedt bij gevaar.

Niet juist of niet tijdig uitvoering geven aan een instructie

Als niet of niet naar behoren of niet binnen de aangegeven termijn uitvoering wordt gegeven aan een instructie is er sprake van taakverwaarlozing. Dan kan toepassing worden gegeven aan de generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumenten schorsing en vernietiging of indeplaatstreding zoals geregeld in de Gemeentewet, Provinciewet, Waterschapswet en dit wetsvoorstel.

Voor de (toezicht)relatie tussen provincie en waterschap biedt het wetsvoorstel in aanvulling op de regeling in de Waterschapswet de bevoegdheid voor gedeputeerde staten om, als zij een instructie aan een waterschap hebben gegeven, deze instructie zo nodig door middel van indeplaatstreding kracht bij te zetten. Daarnaast biedt het wetsvoorstel aan de Minister van Infrastructuur en Milieu de bevoegdheid tot indeplaatsstelling tegenover het waterschapsbestuur. Deze bevoegdheid is qua uitwerking geharmoniseerd met de ministeriële bevoegdheid tegenover de provincies. Indeplaatstredingsbevoegdheden bieden de benodigde doorzettingsmacht om de kennelijk aanwezige patstelling te doorbreken, die zou kunnen ontstaan wanneer de andere overheid de instructie niet uitvoert. Totdat wordt overgegaan tot indeplaatstreding zullen eerst de stappen van de bestuurlijke interventieladder van het algemeen beleidskader voor indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing worden doorlopen. Omdat de bevoegdheid van het Rijk tot het geven van een instructie aan een waterschap niet is beperkt tot feitelijke handelingen maar ook de besluitbevoegdheden van het waterschapsbestuur kan betreffen, voorziet het wetsvoorstel ook in de bevoegdheid voor de Kroon tot vernietiging van in strijd met een instructieregel of een instructie genomen waterschapsbesluiten. Ook hiervoor geldt dat voordat een voordracht voor vernietiging wordt gedaan een bestuurlijk traject zal worden doorlopen in overeenstemming met de interventieladder uit het beleidskader schorsing en vernietiging.

Als er sprake is van een met een instructie strijdig genomen besluit staat voor het Rijk of de provincie overigens ook de weg van beroep open. Dat naast de generieke interbestuurlijke toezichtsinstrumenten ook de weg van beroep open staat leidt niet tot een dubbeling van procedures of een mogelijkheid tot herkansing. Aan een dubbeling van procedures staat artikel 10:38, tweede lid, Awb in de weg. In dat artikel is bepaald dat een genomen besluit niet kan worden vernietigd als het nog vatbaar is voor bezwaar of beroep. Herkansing wordt uitgesloten in artikel 10:37 Awb. In dat artikel is geregeld dat, wanneer een rechter over een besluit een uitspraak heeft gedaan, dat besluit niet kan worden vernietigd op gronden die in strijd zijn met de uitspraak van de rechter.

Instructie tot aanwijzing en bescherming stads- of dorpsgezicht

In het wetsvoorstel is, mede ter uitvoering van het verdrag van Granada, een specifieke grondslag opgenomen voor de instructie tot aanwijzing van een stads- of dorpsgezicht als rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht. Deze instructie heeft tot strekking dat in het omgevingsplan de functie rijksbeschermd stads- of dorpsgezicht aan het desbetreffende gebied moet worden gegeven en dat voorzien moet worden in de bescherming daarvan. Daarbij moet, gelet op het verdrag van Granada, het omgevingsplan onder andere voorzien in een op de karakteristieken van het stads- of dorpsgezicht afgestemd verbod tot het slopen van bouwwerken.

Bestuursovereenkomsten als alternatief instrument voor beleidsdoorwerking

Schriftelijke bestuursovereenkomsten (in de huidige praktijk ook wel convenanten, bestuursakkoorden, bestuurs-, beleids- of bevoegdhedenovereenkomsten genoemd) zijn voor bestuursorganen en bestuurders een nuttig instrument om, voorafgaand aan de vaststelling of de toepassing van de instrumenten uit het wetsvoorstel, het te voeren beleid, de inhoud of toepassing van de wettelijke instrumenten of de uitoefening van taken onderling af te stemmen. De bestuursovereenkomst kan in relatie tot het wetsvoorstel dan ook in de eerste plaats worden aangeduid als een «meta-instrument». De bestuursovereenkomst biedt de mogelijkheid om de wijze van inzet van de wettelijke bevoegdheden en taken uit het wetsvoorstel af te stemmen.

De bestuursovereenkomst kan in een beperkt aantal gevallen ook worden ingezet als alternatief voor de inzet van bevoegdheden uit het wetsvoorstel. Een bestuursovereenkomst kan worden ingezet als alternatief instrument voor verticale beleidsdoorwerking: tussen twee of meer bestuursorganen onderling. De bestuursovereenkomst kan worden gehanteerd in plaats van het vaststellen van een instructieregel bij omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur of in plaats van het geven van een instructie. Ook kan de bestuursovereenkomst een nuttige functie vervullen bij de uitvoering van een programma. Een belangrijke overweging om een bestuursovereenkomst aan te gaan in plaats van instructieregels te stellen of een instructie te geven is het feit dat een bestuursovereenkomst niet eenzijdig wordt opgelegd maar gebaseerd is op wederzijdse instemming. Dit vergroot het bestuurlijk draagvlak voor de uitvoering. Ook kent de bestuursovereenkomst een grote mate van vormvrijheid, waardoor deze «op maat» en met de gewenste flexibiliteit kan worden vormgegeven.

Een bestuursovereenkomst kan niet worden gebruikt als alternatief voor wettelijke bevoegdheden die een voor derden bindende functie hebben zoals algemene regels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Binding van derden kan alleen maar worden bereikt met die bevoegdheden waaraan het wetsvoorstel uitdrukkelijk die strekking heeft toegekend of waar dit evident daaraan inherent is. Dit vloeit voort uit het legaliteitsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en de regeling van regelgevende bevoegdheden in de Grondwet en organieke wetten. De bestuursovereenkomst kan dus niet worden gebruikt als alternatief voor die bevoegdheden die gekenmerkt worden door een bredere werking dan alleen die tussen bestuursorganen onderling.

4.2.7 Wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie

• De zorg van de overheid voor de fysieke leefomgeving wordt systematisch vastgelegd; het is een samensmelting van de versnipperde bepalingen en niet wettelijk vastgelegde elementen van de overheidszorg.

• De specifieke taken van de verschillende overheden worden op een inzichtelijke wijze bijeengebracht met als nieuw element de verplichting om met elkaars verantwoordelijkheden rekening te houden.

• Gelijkwaardige, horizontale samenwerking tussen de overheden om maatschappelijke doelen te bereiken wordt voorop gesteld (co-actorschap), waarbij de provincie als coördinator en bovenlokale gebiedsregisseur fungeert.

• Het gemeenschappelijk besluit als uitingsvorm van samenwerking van overheden, dat nu sporadisch en beperkt in enkele wetten is opgenomen, wordt verbreed en generiek gemaakt.

• De verhouding tussen gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk wordt verhelderd door een wettelijke vertaling van de beginselen van decentralisatie en subsidiariteit.

• De regels van gemeenten, waterschappen en provincies voor de fysieke leefomgeving, die nu verspreid zijn over verschillende verordeningen en bestemmingsplannen, worden gebundeld in één omgevingsplan, één waterschapsverordening en één omgevingsverordening.

• De mogelijkheden voor een effectieve doorwerking van het beleid, vastgesteld door provincies of het Rijk, worden gesystematiseerd, verbreed en vereenvoudigd volgens het model dat momenteel in de Waterwet en de Wro is opgenomen.

• De «verticale» sturingsinstrumenten zijn beter gepositioneerd ten opzichte van de toezichtsinstrumenten; de niet goed toegankelijke wettelijke regelingen voor het stellen van kwaliteitseisen (milieu, water, landschap) worden vereenvoudigd en gesystematiseerd door een eenduidige regeling voor omgevingswaarden in combinatie met instructieregels en beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen.

4.2.8 Effecten

• Versterking van de positie van de decentrale overheden;

• verbetering van de integrale stuur-, afwegings- en besluitruimte van decentrale overheden;

• versterkte externe integratie van de domeinen van het omgevingsbeleid;

• beter inzicht en betere kennis van de bijzondere taken van de verschillende overheden;

• slimmer en doeltreffender beleid van de overheid door instrumentele verbreding en vereenvoudiging;

• betere en snellere implementatie van internationale verplichtingen;

• goede grondslag om te komen tot een bundeling en vereenvoudiging van de uitvoeringsregelgeving;

• de bundeling van regels in omgevingsplan, omgevingsverordening en waterschapsverordening maakt de regels veel beter toegankelijk voor burgers en bedrijven;

• het omgevingsplan leidt tot een enorme afname van bestemmingsplannen en verordeningen op gemeentelijk niveau en leidt tot betere afstemming van de regels;

• de begrijpelijkheid neemt sterk toe doordat de geldende versie van het gehele omgevingsplan digitaal beschikbaar is;

• het integrale karakter van het omgevingsplan en de verordeningen bevordert materiële integratie. Deelonderwerpen zoals «goede ruimtelijke ordening» of «het beschermen van het milieu» zijn niet meer beperkend voor de inhoud van het omgevingsplan en de verordening;

• het overheidsbeleid voor de fysieke leefomgeving zal door integratie aan kracht winnen: het aanpakken van diverse problemen en opgaven in de fysieke leefomgeving in onderlinge samenhang is immers het meest effectief;

• in een omgevingsplan kan nieuw beleid in één keer voor het gehele grondgebied worden geïmplementeerd in plaats van door herziening van een groot aantal bestemmingsplannen. Dit vermindert de bestuurlijke lasten aanzienlijk;

• er is procedurele winst: in plaats van wijziging van verschillende verordeningen en een bestemmingsplan zal in veel gevallen volstaan kunnen worden met een wijziging van het omgevingsplan.

4.3 Hoofdstuk 3: Omgevingsvisie en programma’s

4.3.1 Inleiding

Hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel regelt de beleidsvorming door bestuursorganen op het gebied van de fysieke leefomgeving. Het hoofdstuk introduceert daartoe de «omgevingsvisie» en «programma’s» als instrumenten voor beleidsplanning. In deze documenten kunnen bestuursorganen beleidsdoelen voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving opnemen en aangeven hoe deze worden bereikt. Een bestuursorgaan geeft zo beleidsmatig invulling aan zijn taken en bevoegdheden en daarmee aan de zorg van de overheid voor de fysieke leefomgeving.

4.3.2 Instrumentarium

Omgevingsvisie

De omgevingsvisie is een integrale visie met strategische hoofdkeuzen van beleid voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn. Deze visie wordt door het Rijk, door de provincies en waar gewenst door gemeenten voor hun huishouding en grondgebied vastgesteld. Het is een politiek-bestuurlijk document dat het beleid voor de fysieke leefomgeving integraal omschrijft. Integraal betekent dat de visie betrekking heeft op alle terreinen van de fysieke leefomgeving, aansluitend bij de reikwijdte van het wetsvoorstel (weergegeven in afdeling 1.2). Het gaat hier om een samenhangende visie op strategisch niveau, niet om een optelsom van beleidsvisies voor de diverse domeinen. Dat is ook de reden dat bestuursorganen slechts één omgevingsvisie vaststellen: één kenbaar en integraal beleidsdocument met het gehele strategische omgevingsbeleid van de visievaststellende overheid. Een omgevingsvisie biedt zo een samenhangende beleidsmatige basis voor inzet van juridische, financiële of andere instrumenten om de in de visie vastgelegde beleidsdoelen na te streven. Daarmee is de omgevingsvisie een belangrijk element in de paradigmawisseling zoals in paragraaf 1.4 van deze memorie van toelichting staat omschreven. Gelet op de reikwijdte en het integrale karakter is een omgevingsvisie voor waterschappen niet aan de orde.

Programma’s

Bij de operationalisering van beleidsdoelen uit de omgevingsvisies vervullen programma’s een belangrijke rol.⁸¹ Gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk werken daarin het beleid voor onderdelen van de fysieke leefomgeving uit. Zo kan een bestuursorgaan een programma opstellen voor een aspect van de fysieke leefomgeving, zoals recreatie of landschap, maar een programma kan ook gericht zijn op de (ruimtelijke) ontwikkeling van een bepaald gebied. Verder kan een programma maatregelen bevatten om aan één of meer omgevingswaarden te voldoen of om andere doelstellingen te bereiken.

Een programma is vooral uitvoeringsgericht; de nadruk ligt op het bereiken van het doel binnen een beheersbare termijn voor het desbetreffende aspect van het beleid voor de fysieke leefomgeving. Het staat het bestuursorgaan vrij om naar behoefte programma’s op te stellen voor deze aspecten of voor deelgebieden. In een aantal situaties zijn – gelet op EU-richtlijnen – programma’s verplicht. Dit is onder meer aan de orde voor geluidbeheersing, stroomgebieds- en overstromingsrisicobeheer, waterbeheer en natuurbeheer. Daarnaast moet een programma worden opgesteld als uit monitoring op grond van afdeling 20.1 blijkt dat (op korte termijn) niet meer wordt voldaan aan bepaalde omgevingswaarden zoals deze op grond van afdeling 2.3 zijn vastgesteld. Een dergelijk programma moet ertoe leiden dat wel aan die omgevingswaarden wordt voldaan. In paragraaf 4.3.4 wordt dieper ingegaan op de verplichte programma’s.

Verder kan voor bepaalde situaties een programma worden opgesteld waarmee de toelaatbaarheid van specifieke activiteiten (projecten en andere initiatieven) kan worden beoordeeld. Dergelijke programma’s hebben een specifiek rechtsgevolg en worden aangeduid als «programma’s met een programmatische aanpak». Een dergelijk programma is vooral bedoeld om in complexe situaties met veel nieuwe ontwikkelingen die beleidsdoelstellingen onder druk zetten die beleidsdoelstellingen toch te kunnen blijven behalen. Het gaat daarbij om beleidsdoelstellingen waarvoor een omgevingswaarde is vastgesteld of instructieregels of beoordelingsregels zijn gesteld. Bij deze laatstgenoemde categorie doelstellingen gaat het vooral om materiële beslisnormen, waarvoor een instructieregel (op grond van afdeling 2.5) of een beoordelingsregel (op grond van paragraaf 5.1.3) is gesteld. Op dit moment zijn twee programma’s met een programmatische aanpak bekend: het Nationaal Samenwerkingprogramma Luchtkwaliteit, afgekort NSL en de programmatische aanpak stikstof (PAS). In paragraaf 4.3.6 wordt verder ingegaan op deze specifieke categorie programma’s.

Status en voorbereiding

De omgevingsvisie en de programma’s binden alleen het vaststellend bestuursorgaan zelf bij de uitoefening van zijn bevoegdheden (net als bij de huidige structuurvisie of andere planfiguren die in hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel opgaan).⁸² Dit volgt uit het voor het wetsvoorstel gehanteerde uitgangspunt «scheiding van normstelling en beleid», zoals toegelicht in paragraaf 2.7. Beleidsregels in de zin van de Awb kunnen in een omgevingsvisie of programma worden opgenomen (ook deze binden alleen het vaststellende bestuursorgaan zelf). De eenheid en kenbaarheid van het beleid voor de fysieke leefomgeving van dat bestuursorgaan staat bij omgevingsvisies en programma’s voorop; voor doorwerking van beleid naar andere bestuursorganen of naar burgers en bedrijven zijn andere instrumenten beschikbaar. Gelet op het zelfbindende karakter staat er geen beroep open tegen het besluit tot vaststelling van de omgevingsvisie en programma’s.⁸³ Wel moeten de vaststellende bestuursorganen zorg dragen voor inspraak en voorbereiding conform afdeling 3.4 Awb. Daarbij kunnen zienswijzen worden ingediend door «een ieder» (en niet alleen door belanghebbenden). Met de openbaarmaking van omgevingsvisies en programma’s wordt voor burgers, bedrijven en organisaties kenbaar wat zij van de overheid kunnen verwachten.

Uitgaande van de uitgangspunten in hoofdstuk 2 van deze memorie van toelichting, wordt bij de uitwerking van de uitvoeringsregelgeving grote terughoudendheid betracht bij het stellen van eisen aan omgevingsvisies en programma’s. Uit de wet zelf volgt dat een omgevingsvisie integraal moet zijn. Voor omgevingsvisies worden – anders dan dat deze conform digitale standaarden elektronisch worden vastgesteld en de kennisgeving ook elektronisch plaatsvindt – geen inhouds- en vormvereisten voorgeschreven. Zo krijgen bestuursorganen de ruimte om de beleidsdocumenten naar eigen inzicht in te richten. Voor diverse programma’s worden bij algemene maatregel van bestuur nadere eisen gesteld over de inhoud, vorm en totstandkomingsprocedure. Dit is in ieder geval aan de orde bij verplichte programma’s die volgen uit EU-richtlijnen, maar ook bij de programmatische aanpak.

De voorbereidingsprocedure wordt verder toegelicht in paragraaf 4.16.4 en de rechtsbescherming in paragraaf 6.4.

4.3.3 Samenhangende beleidsplanning door een bestuursorgaan

Een belangrijk uitgangspunt bij de vormgeving van het stelsel voor beleidsplanning is het bevorderen van samenhang in het beleid voor de fysieke leefomgeving. Het onderscheid tussen strategisch beleid (in omgevingsvisies) en meer uitvoeringsgericht beleid (in programma’s) is hiervan een uitwerking. Juist op het strategische niveau is integratie van belang. Het voorziene stelsel voor beleidsplanning brengt samenhang in het beleid voor de fysieke leefomgeving door integratie van strategische planfiguren in de omgevingsvisie, door afstemming van (multi)sectorale programma’s met meer uitvoeringsgerichte beleidsopgaven en door coördinatie in de uitvoering.

Het onderscheid tussen strategisch en uitvoeringsgericht beleid sluit aan bij de door de regering beoogde beleidsdynamiek. Het is de bedoeling dat het strategische beleid voor langere tijd wordt vastgelegd en niet met alle winden meewaait. Tegelijkertijd moet het mogelijk zijn de uitvoering flexibel in te richten zonder het ontwikkelingsbeeld voor de lange termijn geweld aan te doen. Zo kan een evenwicht worden gevonden tussen continuïteit en zekerheid aan de ene kant en flexibiliteit aan de andere kant. De omgevingsvisie voor de lange termijn voorziet in het eerste, de (multi)sectorale programma’s leggen het accent op het tweede. Dit wil uitdrukkelijk niet zeggen dat een sectoraal programma geen strategische elementen en een omgevingsvisie geen uitvoeringsgerichte elementen kan bevatten. Zo kan het zijn dat een bestuursorgaan voor het vastleggen van investeringen en de planning van beheer en onderhoud een programma met meer continuïteit en een langere doorlooptijd nodig heeft. Bovendien is voor het vastleggen van de uitwerking van verschillende EU-richtlijnen in programma’s een langere tijdshorizon noodzakelijk. Wel ligt het voor de hand dat een programma bijdraagt aan het in de omgevingsvisie opgenomen integrale ontwikkelingsperspectief. Een bestuursorgaan kan – indien gewenst – een omgevingsvisie vergezeld doen gaan van één of meer programma’s,

Strategisch omgevingsbeleid in omgevingsvisies

Juist op het strategisch niveau zijn verbanden in de fysieke leefomgeving aan de orde. De regering acht daarom de beoogde beleidsmatige integratie van de diverse domeinen vooral op dat niveau zinvol. De gedachte van de regering is dat een duurzame ontwikkeling van de fysieke leefomgeving alleen kan worden bereikt door op deze samenhang te sturen aan de hand van één overkoepelend en richtinggevend ontwikkelingsbeeld voor de langere termijn. Daarvoor is de omgevingsvisie. Duurzaamheid betekent rekening houden met relaties tussen menselijk handelen en de (sectorale) kwaliteiten die gezamenlijk de fysieke leefomgeving vormen. Het vraagt om vooruitdenken en anticiperen op toekomstige ontwikkelingen. Alleen zo kan de complexiteit van de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving als geheel het hoofd worden geboden, zoals ook in paragraaf 1.4 is toegelicht.

Concreet betekent dit dat een omgevingsvisie onder meer ingaat op de samenhang tussen ruimte, water, milieu, natuur, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur en cultureel erfgoed, aansluitend bij de reikwijdte van het begrip fysieke leefomgeving. Deze brede reikwijdte van de omgevingsvisie wil niet zeggen dat alle onderwerpen tot in detail moeten worden uitgewerkt. Dat is aan het vaststellend bestuursorgaan. Uitgaande van de gehele fysieke leefomgeving kunnen in een omgevingsvisie accenten worden gelegd en prioriteiten worden gesteld. Gewenste kwaliteiten en functies kunnen op hoofdlijnen worden beschreven, uitgaande van opgaven en ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Bij het opstellen van een visie worden de uitgangspunten en wensen voor de fysieke leefomgeving vanuit de verschillende thema’s in beeld gebracht. Daarmee kunnen tegengestelde of juist meekoppelende belangen vroegtijdig worden geïdentificeerd en worden gebruikt voor een wenkend ontwikkelingsbeeld. Verder kan worden ingegaan op de sturingsfilosofie (type in te zetten instrumenten en opvatting over de eigen rol daarbij). Zo wordt duidelijk voor welke zaken een bestuursorgaan verantwoordelijk is en wat aan anderen wordt overgelaten.

Uitwerking beleid in programma’s

Bij programma’s is primair slagkracht en effectiviteit van beleid van belang. Samenhang op dit niveau wordt bereikt door afstemming en coördinatie tussen domeinen. Volledige integratie ligt hier minder voor de hand; elk specifiek beleidsterrein kent immers zijn eigen dynamiek en kenmerken. Bovendien is er op uitvoeringsniveau niet altijd sprake van directe samenhang. Er is bijvoorbeeld geen noodzaak om gemeentelijk beleid voor luchtkwaliteit op uitvoeringsniveau te integreren met rioleringsbeleid. Integratie is dan een nutteloze opgave die leidt tot veel bestuurlijke lasten. Daarom wordt de uitvoering van het beleid verder uitgewerkt in (multi)sectorale programma’s of programma’s voor de ontwikkeling van deelgebieden. De nu bestaande structuurvisies voor specifieke onderwerpen zoals de Structuurvisie Buisleidingen 2012–2035⁸⁴ kunnen bijvoorbeeld als sectorale programma’s worden gezien. Dat geldt ook voor structuurvisies voor de ontwikkeling van bepaalde deelgebieden, zoals deze bijvoorbeeld nu door gemeenten worden opgesteld. Het is wel van belang dat de onderscheiden programma’s bijdragen aan het integrale ontwikkelingsbeeld voor de lange termijn uit de omgevingsvisie. Programma’s kunnen ook gelijktijdig met de omgevingsvisie worden vastgesteld. Wanneer nodig moeten programma’s op elkaar worden afgestemd en moet de uitvoering ervan gecoördineerd plaatsvinden.

Uiteraard kunnen ook – daar waar wenselijk – multisectorale programma’s worden opgesteld, bijvoorbeeld voor natuur en water. Of samenvoegen wenselijk is hangt af van de situatie en is ter beoordeling van het desbetreffende bestuursorgaan. Ook kunnen bestuursorganen gezamenlijke programma’s opstellen. Het kan dan zowel gaan om bestuursorganen binnen een zelfde bestuurslaag als van verschillende bestuurslagen.

Het beleid zoals dat in een omgevingsvisie of een programma wordt vastgelegd kan samenhang vertonen met dat van andere bestuursorganen. Bestuursorganen zijn in dergelijke gevallen op grond van de algemene afstemmingsbepaling in artikel 2.2 van het wetsvoorstel verantwoordelijk voor een goede afstemming met die andere bestuursorganen.

Voor de uitvoering van in omgevingsvisies en programma’s vastgelegd beleid zullen vaak andere instrumenten uit het wetsvoorstel aan de orde zijn. Hierbij kan worden gedacht aan algemene regels, omgevingsvergunningen of projectbesluiten, maar ook aan andere instrumenten die een bestuursorgaan tot zijn beschikking heeft. Dat kan in de omgevingsvisie of het programma zelf worden beschreven. Het zal – zeker bij programma’s – vaak gaan om actieve maatregelen voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van de fysieke leefomgeving, zoals voorgenomen fysieke maatregelen en beleidsmaatregelen. Deze maatregelen kunnen abstracter, maar ook concreter van aard zijn. Het pakket aan maatregelen zal voldoende moeten zijn om aan de omgevingswaarde te kunnen voldoen of om een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te kunnen bereiken. Onderscheid wordt gemaakt tussen maatregelen waarvoor publiekrechtelijke besluitvorming nodig is en maatregelen waarvoor dat niet nodig is. Voorbeelden van laatstgenoemde maatregelen zijn het stimuleren van een bepaald type brandstof of het feitelijk beheer van waterstanden. Bij de maatregelen waarvoor wel publiekrechtelijke besluitvorming nodig is, is een verdere onderverdeling mogelijk in besluiten die algemene besluitvorming vergen, zoals het aanpassen of de introductie van wet- en regelgeving (bijvoorbeeld kilometerbeprijzing), en individuele besluitvorming. Bij dit laatste gaat het bijvoorbeeld om het intrekken van omgevingsvergunningen of het verstrekken van subsidies. Ook gebiedsprogramma’s kunnen dergelijke maatregelen bevatten voor de uitvoering van het daarin opgenomen beleid. Gedacht kan worden aan het nemen van een projectbesluit of de wijziging van een omgevingsplan.

Verhouding tussen de omgevingsvisie en programma’s

Het systeem van hoofdstuk 3 is – zoals hiervoor toegelicht – zo ingericht dat de uitvoering van het in de omgevingsvisie opgenomen beleid primair wordt uitgewerkt in een programma.

De omgevingsvisie is het integrerende kader voor het op uitvoering gerichte beleid van een bestuursorgaan. De praktijk van de gebiedsdekkende structuurvisie uit de Wro laat zien dat het wenselijk is een uitvoeringsparagraaf op te nemen in een meer strategische visie, zodat duidelijk is hoe een visie wordt uitgewerkt. In het nu voorziene stelsel in het wetsvoorstel zijn programma’s bedoeld als concrete uitwerking van strategische beleidskeuzen. In een omgevingsvisie kan worden vermeld hoe de uitwerking en uitvoering zal worden vormgegeven, waarbij programma’s kunnen worden aangekondigd of tegelijkertijd met de visie worden uitgebracht. Daarnaast kan in de omgevingsvisie worden opgenomen welke sturingsinstrumenten (economisch, financieel, juridisch, beleidsmatig, communicatief) een bestuursorgaan wil inzetten. Door opname van de wijze van verwezenlijking van de voorgenomen ontwikkeling wordt voor iedereen duidelijk hoe en met inzet van welke bevoegdheden en instrumenten de realisatie van het beleid zal plaatsvinden.

De grens tussen een omgevingsvisie en een programma is in generieke zin niet eenduidig te trekken. Het verantwoordelijke bestuursorgaan bepaalt die grens zelf, afhankelijk van de situatie en van de sturingsfilosofie die het desbetreffende bestuursorgaan hanteert. Op deze manier wordt maximale vrijheid geboden bij de vormgeving van een omgevingsvisie en van programma’s. De in de Wro opgenomen eis dat een structuurvisie een uitvoeringsparagraaf moet bevatten is voor de omgevingsvisie niet overgenomen in het wetsvoorstel, maar het staat hieraan niet in de weg. Een bestuursorgaan kan dus desgewenst in de omgevingsvisie op hoofdlijnen aangeven met welke bestuursorganen, op welke wijze en met inzet van welke bevoegdheden en instrumenten het beleid zal worden gerealiseerd.

Rol omgevingsvisie en programma bij gebiedsontwikkeling

Als een bestuursorgaan grotere gebiedsontwikkelingen wil initiëren, kan dat beginnen met de omgevingsvisie. Daarin kunnen op grond van een integrale beschouwing keuzes op hoofdlijnen worden gemaakt over de wenselijke ontwikkelrichting van diverse delen van het grondgebied. Het staat een bestuursorgaan vrij de ontwikkelingen in specifieke gebieden meer in detail uit te werken in de omgevingsvisie. Maar vaak zal behoefte bestaan aan een gebiedsgerichte uitwerking. Dat kan in programma’s met (ruimtelijk) beleid voor deelgebieden. Ze zijn vaak integraler van karakter dan puur sectorale programma’s, maar gaan niet over het hele (gemeentelijke) grondgebied. De Wro kent daarvoor de structuurvisie voor een gebied of project. Als onder de Omgevingswet behoefte bestaat aan een dergelijk meer visionair programma, dat niet direct op finale besluitvorming is gericht, kan daarvoor een programma met een uitwerking voor deelgebieden worden opgesteld. Wanneer de ontwikkeling wel concreet is, kan worden gestart met de voorbereiding van een concreet besluit. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om een projectbesluit of een vergunning. Daarmee kan overigens ook direct worden begonnen, zonder eerst een programma voor een deelgebied op te stellen. Bij de voorbereiding van het programma of het concrete besluit kan de «sneller en beter»-aanpak worden gevolgd (zie ook paragraaf 4.16.4 van deze memorie van toelichting).

Een beoogd voordeel van het gebruik van een omgevingsvisie en van programma’s is – net als in de huidige situatie – dat de Wet voorkeursrecht gemeenten kan worden toegepast op de gronden die worden ontwikkeld. Voor de vestiging van een voorkeursrecht in het kader van de Wet voorkeursrecht gemeenten is het nodig dat burgers uit de omgevingsvisie de ruimtelijke voornemens van de overheid kunnen afleiden. De omgevingsvisie of het programma zou dan dus aanwijzingen voor de bestemming van een gebied moeten bevatten. Definitieve keuzen hierover hangen echter af van de resultaten van de lopende evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten.

Verhouding tussen beleidsplanning en andere instrumenten

De omgevingsvisie en programma’s zijn belangrijke schakels in de beleidscyclus van een bestuursorgaan. Zo spelen een omgevingsvisie en vooral programma’s een belangrijke rol bij het voldoen aan omgevingswaarden. Het ligt verder voor de hand dat in een omgevingsvisie of een programma wordt aangekondigd dat een projectbesluit wordt voorbereid of dat een omgevingsplan of omgevingsverordening wordt aangepast. Deze volgen op een logische wijze uit strategische beleidskeuzen die in de visie zijn gemaakt. In die zin vormt bijvoorbeeld een omgevingsplan ook een weerslag van die delen van de omgevingsvisie die een directe binding van burgers en bedrijven vragen. Ze horen bij elkaar.

Er is echter geen juridische koppeling tussen de omgevingsvisie en een programma⁸⁵, een projectbesluit of wijziging van decentrale regelgeving. Het is niet zo dat een omgevingsvisie moet worden aangepast als een programma wordt gewijzigd of dat een onderwerp in een omgevingsvisie aan de orde moet komen, voordat een programma kan worden opgesteld of andere instrumenten kunnen worden ingezet. Daarom is de subsidiariteitsbepaling uit artikel 2.3 ook niet van toepassing op omgevingsvisies en programma’s.

Bestuursorganen kennen een grote mate van vrijheid om beleidsdocumenten naar eigen inzicht in te richten en op elkaar af te stemmen. Een formele koppeling tussen de omgevingsvisie en andere instrumenten zou een adequate reactie van het bestuur op ontwikkelingen in de weg staan en kunnen leiden tot ingewikkelde procedures, juridisering van het stelsel en daarmee tot onnodige bestuurlijke lasten. Ook zou het beleidsmatige karakter en daarmee de werking van deze documenten onder druk komen te staan. Het getuigt echter van goed bestuur als de inzet van instrumenten volgt uit een samenhangende omgevingsvisie. Het is dan ook van belang dat omgevingsvisies en programma’s actueel en op elkaar afgestemd blijven. Vooral dan kunnen deze beleidsdocumenten hun functie goed vervullen. Het vaststellende bestuursorgaan heeft ook baat bij een actuele omgevingsvisie en bij programma’s die up to date zijn. Het geeft het bestuursorgaan zelf, als referentiekader bij de uitoefening van taken en bevoegdheden, en andere overheden, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties helderheid over het meest actuele beleid. Zij moeten op dit vastgelegde beleid kunnen vertrouwen.

In het wetsvoorstel is ervan afgezien om regels te stellen over een verplichting tot het actualiseren en een (vaste) termijn waarbinnen actualisatie moet plaatsvinden. Dat biedt optimale flexibiliteit aan het vaststellende bestuursorgaan, bijvoorbeeld in de afstemming van de omgevingsvisie met omgevingsvisies van andere bestuursorganen en programma’s. Ook worden op deze manier onnodige bestuurlijke lasten voorkomen. Het achterwege laten van de actualiseringplicht ontslaat een bestuursorgaan uitdrukkelijk niet van het actueel houden van zijn beleid. Maar het is aan het desbetreffende bestuursorgaan om te beoordelen of de omgevingsvisie actueel is of dat wijziging nodig is. De looptijd van de visie kan overigens in de omgevingsvisie worden aangeduid, waarmee een bestuursorgaan tot uitdrukking brengt wanneer wijziging in ieder geval moet worden overwogen.

4.3.4 Gevallen waarin omgevingsvisies en programma’s al of niet verplicht zijn

Omgevingsvisies

Het wetsvoorstel verplicht het Rijk en de provincies tot het opstellen van een omgevingsvisie. Voor gemeenten is gebruik van dit instrument vrijwillig. Op dit moment zijn gemeenten alleen verplicht een of meer gebiedsdekkende structuurvisies op te stellen; strategische plannen op het gebied van milieu, verkeer en vervoer, natuur en water hebben een vrijwillig karakter. Door de omgevingsvisie niet verplicht te stellen wordt een lastenverlichting voor gemeenten bereikt. Een eventuele verplichting zou ook lastig afdwingbaar zijn, zoals blijkt uit de huidige praktijk waarin een deel van de gemeenten geen gebiedsdekkende structuurvisie heeft vastgesteld.⁸⁶ Ook leidt een verplichting niet automatisch tot kwalitatief goede plannen of adequaat omgevingsbeleid.

Voor een verplichting op provinciaal en rijksniveau is gekozen omdat het voor «lagere» overheden van belang is te weten wat het omgevingsbeleid van een «hoger» bestuursorgaan is. Dit komt in de plaats van bestaande sectorale planverplichtingen op het gebied van water, verkeer en vervoer en ruimtelijke ordening. Dit sluit aan bij de trend bij provincies en het Rijk om steeds integralere plannen vast te stellen. Op deze wijze wordt bovendien geborgd dat bij bevoegdheidsuitoefening op het gebied van de fysieke leefomgeving ook rekening wordt gehouden met een visie op de lange termijn. Het kan bovendien een onderbouwing bieden voor de begroting van een bestuursorgaan. Een integrale omgevingsvisie voorkomt ook dat meerdere (sectorale) strategische visies op provinciaal en rijksniveau worden vastgesteld, zodat het bevoegd gezag bij de uitoefening van een bevoegdheid in de fysieke leefomgeving slechts naar één eigen visie hoeft te kijken. Ook wordt de samenhang van het beleid voor de fysieke leefomgeving blijvend geborgd, omdat ook sectoraal ingegeven aanpassingen van het beleid steeds in het bredere kader van de fysieke leefomgeving worden bezien. Bovendien wordt zo aan burgers, bedrijven en andere overheden duidelijkheid geboden over het omgevingsbeleid van een bestuursorgaan. Ook de verplichtingen tot het opstellen van sectorale programma’s komen veelal op provinciaal of rijksniveau te liggen; een verplichte omgevingsvisie verzekert dat dergelijke programma’s uitgaan van één ontwikkelingsbeeld voor de toekomst.

Programma’s

Een programma bevat concrete maatregelen voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van de fysieke leefomgeving. Het kan een sectoraal of gebiedsgericht karakter hebben en verschillende elementen bevatten. Daarbij kan worden gedacht aan programma’s voor uitvoering van activiteiten of maatregelen om sectorale doelen te verwezenlijken. Het kan ook kaders stellen (zelfbindend) voor de uitoefening van bevoegdheden door het bestuursorgaan dat het programma vaststelt (bijvoorbeeld door beleidsregels op te nemen). Een programma bevat een uitwerking van het beleid voor of het beheer of het gebruik van een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving. Er zijn verschillende typen te onderscheiden:

• Verplichte programma’s als sprake is van (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde. Het gaat hier in ieder geval om de Europese omgevingswaarden voor luchtkwaliteit (luchtkwaliteitsplan op grond van de artikelen 23 en 24 van de richtlijn luchtkwaliteit), maar ook om andere op grond van afdeling 2.3 vastgestelde omgevingswaarden. Het maakt daarbij niet uit of het om een omgevingswaarde met een inspanningsverplichting of een resultaatsverplichting gaat. Bij een inspanningsverplichting wordt weliswaar minder hard afgerekend op het al of niet behalen van de waarde, maar dat ontslaat een bestuursorgaan niet van de plicht om te werken aan de realisatie en de verantwoording ervan. In dit verband speelt de monitoring van omgevingswaarden (op grond van afdeling 20.1) een belangrijke rol. Het wetsvoorstel kent een rapportageverplichting van de monitoringsresultaten aan de hand waarvan een programmaverplichting bij (dreigende) overschrijding kan worden vastgesteld.

• Verplichte programma’s die wettelijk zijn voorgeschreven ter implementatie van EU-richtlijnen. Het gaat dan in elk geval om het actieplan geluid (artikel 8 van de richtlijn omgevingslawaai), het stroomgebiedsbeheerplan (artikel 13 van de kaderrichtlijn water), het overstromingsrisicobeheerplan (artikelen 7 en 8 van de richtlijn overstromingsrisico’s) en het actieplan mariene strategie (artikel 5 van de kaderrichtlijn mariene strategie, onder te brengen in het nationale waterprogramma). In sommige gevallen worden programma’s niet expliciet in EU-richtlijnen genoemd, maar is een programmaverplichting wel aan de orde om Europese eisen op adequate en efficiënte wijze te implementeren. Het gaat dan vooral om waterprogramma’s van het Rijk en de provincies en waterbeheerprogramma’s van waterschappen. Daarnaast gaat het ook om beheerplannen voor Natura 2000-gebieden, in de meeste gevallen vast te stellen door het provinciaal bestuur. De inhoudelijke en procedurele eisen die vanuit de EU-richtlijnen worden gesteld aan de programma’s, worden bij algemene maatregel van bestuur geïmplementeerd (op grond van de afdelingen 2.5 en 16.8).

• Een bijzonder (facultatief) programma dat maatregelen bevat om te voldoen aan een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving die is vastgelegd in een materiële beslisnorm, aan de hand waarvan in een bepaald gebied ook «regie» wordt gevoerd op nog toe te laten activiteiten. In dit verband wordt gesproken van een «programmatische aanpak». De beoordeling van activiteiten vindt gedurende de looptijd in het desbetreffende gebied plaats aan de hand van dat programma. In een omgevingsplan, omgevingsverordening of bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgelegd op welke wijze de beoordeling van activiteiten aan een omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving plaatsvindt bij de besluitvorming over de toelaatbaarheid van activiteiten bij omgevingsvergunningen, projectbesluiten of omgevingsplannen. Doel is om aan een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te blijven voldoen. In paragraaf 4.3.6 wordt verder op programma’s met deze specifieke «programmatische aanpak» ingegaan.

• Facultatieve programma’s voor een specifiek onderwerp of de uitwerking van een gebiedsontwikkeling voor een bepaald gebied. Een programma kan ook worden opgesteld met het oog op een bepaalde omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, of voor onderwerpen waarvoor geen normering bestaat, zoals lokale doelen (bijvoorbeeld in geval van een gemeentelijk fietsactieplan).

4.3.5 Verhouding tussen bestuursorganen bij beleidsplanning

Verhouding tussen omgevingsvisies van verschillende bestuursorganen

Net als onder de Wro is er geen sprake van een planhiërarchie. Het wetsvoorstel voorziet bewust niet in juridische doorwerking van omgevingsvisies of programma’s naar omgevingsvisies of programma’s (of andere instrumenten) van andere bestuursorganen. Voor juridische doorwerking kent het wetsvoorstel andere instrumenten. Het zelfbindende karakter hangt samen met het gehanteerde principe van scheiding van normstelling en beleid. Een juridische doorwerking zou ten koste kunnen gaan van het beleidsmatige karakter van een omgevingsvisie en tot juridisering van het omgevingsbeleid kunnen leiden. Het bestuursorgaan legt dan met een omgevingsvisie of programma immers een norm op aan een «lager» bestuursorgaan. De vraag of bestuursorganen in voldoende mate rekening hebben gehouden met een omgevingsvisie of programma van een «hoger» bestuursorgaan kan dan bij de totstandkoming van een visie gaan overheersen. Dat kan leiden tot langdurige discussies en stroperige planprocessen. De ervaringen met de vroegere Wet op de Ruimtelijke Ordening laten ook zien dat een dergelijke juridische doorwerking tot juridisering van de toen in die wet opgenomen planologische kernbeslissingen en streekplannen leidde.

De regering heeft daarom een omgevingsvisie voor ogen die sturing geeft aan het optreden van het visievaststellend orgaan zelf. De verantwoordelijkheden en de omgevingsvisies van een «hoger» of aangrenzend bestuursorgaan maken uiteraard wel onderdeel uit van de context waarbinnen het desbetreffende bestuursorgaan zijn visie vaststelt. Voor een omgevingsvisie van een gemeente zullen beleidsontwikkelingen en -documenten van buurgemeenten, provincie en het Rijk van betekenis zijn. Hiermee wordt bedoeld dat naast ontwikkelingen en trends in de fysieke leefomgeving zoals deze bijvoorbeeld uit monitoring kunnen blijken, ook beleidsmatige ontwikkelingen bij andere bestuursorganen van belang zijn bij het opstellen van een omgevingsvisie. Om het belang van de afstemming van de inzet van de verschillende instrumenten te onderstrepen is in het wetsvoorstel artikel 2.2 opgenomen, dat bepaalt dat bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken en bevoegdheden rekening houden met de taken en bevoegdheden van andere bestuursorganen. De verantwoordelijkheid voor een goede afstemming ligt bij het visievaststellend bestuursorgaan.

Overigens vloeit ook uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur – zoals vastgelegd in de Awb – voort dat besluiten van bestuursorganen zorgvuldig moeten worden voorbereid. Dit betekent onder meer dat bij de vaststelling van beleid de nodige informatie moet worden verzameld en dat vastgesteld beleid gebaseerd moet zijn op een deugdelijke motivering. Een bestuursorgaan kan niet zomaar voorbijgaan aan het beleid van andere bestuursorganen voor zijn grondgebied. Zo zullen bestuursorganen bij de voorbereiding van een omgevingsvisie in ieder geval kennis moet nemen van het beleid van andere bestuursorganen.

De omgevingsvisies van respectievelijk het Rijk, provincies en gemeenten zullen ondanks de verwachte afstemming van elkaar zijn te onderscheiden. De omvang van het grondgebied heeft immers gevolgen voor het detailniveau waarop de omgevingsvisies kunnen worden uitgewerkt. Ook zijn de taken en bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving van de verschillende overheidsniveaus verschillend, wat in de omgevingsvisie tot uitdrukking zal komen.

Gezamenlijke beleidsplanning of combinaties van omgevingsvisies en programma’s

Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om een gezamenlijke omgevingsvisie of een gezamenlijk programma vast te stellen. Het kan dan gaan om bestuursorganen binnen eenzelfde bestuurslaag of uit verschillende bestuurslagen. Alle betrokken bestuursorganen zijn dan gebonden, uiteraard tot zover hun taak of bevoegdheid reikt. In dergelijke gevallen kan één bestuursorgaan het voortouw nemen. Er is geen sprake van overdracht van taken en bevoegdheden; daarom moeten alle betrokken bestuursorganen instemmen met de gekozen richting. Een omgevingsvisie of programma kan afspraken bevatten over de wijze waarop de bestuursorganen die het programma vaststellen gebruik zullen maken van de bevoegdheden die krachtens de Omgevingswet of andere wetten aan hen zijn toegekend. Dit is een manier van werken die in de Nederlandse bestuurlijke cultuur in de praktijk effectief wordt ingezet en die ook onder de Omgevingswet kan worden gecontinueerd. Gedacht kan worden aan een gezamenlijk waterprogramma van provincie(s) en waterschap(pen) in eenzelfde (deel)stroomgebied of aan een gezamenlijke omgevingsvisie van gemeenten die in regionaal verband wordt opgesteld. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen bestuursorganen worden verplicht om verplichte programma’s gezamenlijk vast te stellen.

Als de betrokkenheid van een ander bestuursorgaan zich beperkt tot één of enkele maatregelen kan de bestuurlijke binding ook anders worden geregeld. Zo zou het bestuursorgaan dat het voortouw heeft een bestuursovereenkomst kunnen sluiten met elk bestuursorgaan dat maatregelen neemt ter uitvoering van het programma. Een dergelijke aanpak is bijvoorbeeld denkbaar als een gemeente of provincie een project gaat realiseren als onderdeel van een rijksprogramma voor water of infrastructuur. Een voorbeeld waarbij dit is toegepast is het programma Ruimte voor de Rivier. Ook kunnen de mogelijkheden van de Wet gemeenschappelijke regelingen worden benut. Soms zullen lichtere middelen, zoals een bestuurlijke briefwisseling, voldoen om het bestuurlijke commitment vast te leggen.

Verder is het mogelijk om (sectorale) programma’s te combineren. Zo kan een provincie er bijvoorbeeld toe overgaan (eigen) sectorale programma’s samen te voegen of bijvoorbeeld met een waterschap een beheerprogramma op te stellen voor Natura 2000-gebieden en water. Ook kan een omgevingsvisie vergezeld gaan van één of meer programma’s.

4.3.6 Het programma met een «programmatische aanpak»

Een «programmatische aanpak» is een bijzonder programma dat een specifieke manier biedt om aan omgevingswaarden te voldoen of andere (als materiële beslisnorm vastgelegde) doelstellingen⁸⁷ voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Het stuurt op het beheer van gebruiksruimte in een bepaald gebied en dient als kader voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van activiteiten. In de voorbije periode is hiermee ervaring opgedaan in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). In het wetsvoorstel wordt deze aanpak als generiek instrument geïntroduceerd. Het wezen van de voorgestelde regeling is dat de overheid de toelaatbaarheid van activiteiten, gelet op de desbetreffende omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, beoordeelt op de specifiek voor dat programma omschreven wijze. De beoordeling van activiteiten kan dan afwijken van de reguliere beoordelingsregels op grond van paragraaf 5.1.3. Hoe die beoordeling van activiteiten voor dat programma plaatsvindt wordt vastgelegd in een omgevingsplan, een omgevingsverordening of algemene maatregel van bestuur (afhankelijk van het geval). Het gaat dan bijvoorbeeld om de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning, waaronder de afwijking van een omgevingsplan of de beoordeling bij projectbesluiten. Door deze wijze van beoordeling is sprake van een specifiek rechtsgevolg dat andere programma’s niet hebben.

Het doel is de gevolgen van deze activiteiten in balans te brengen met maatregelen om aan een bepaalde omgevingswaarde te voldoen of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Afwijking van een omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving is hier expliciet niet aan de orde. Een programmatische aanpak heeft dus niet hetzelfde karakter als een bestemmingsplan voor een ontwikkelingsgebied⁸⁸, zoals dat op grond van de Crisis- en herstelwet kan worden vastgesteld. Bij een dergelijk plan is immers wel een (tijdelijke) afwijking van de norm mogelijk.

Over het begrip «programmatische aanpak bestaat soms verwarring. Men zou kunnen zeggen dat bij elk programma «programmatisch» wordt gewerkt, in de zin dat een programma met maatregelen wordt vastgesteld dat dient om bepaalde doelen in de fysieke leefomgeving te bereiken. De term «programmatische aanpak» wordt in het wetsvoorstel echter in specifiekere zin gebruikt, zoals hiervoor omschreven. Uitwerking van een programmatische aanpak is altijd maatwerk en de specifieke werking kan van geval tot geval verschillen. Maar steeds zal een programma met een dergelijke aanpak als beoordelingskader voor activiteiten fungeren. Daarmee heeft een programma met een programmatische aanpak een specifieke juridische functie. Gelet op dit specifieke rechtsgevolg bevat het wetsvoorstel een set aan kwaliteitseisen waaraan een programmatische aanpak moet voldoen.

In het wetsvoorstel is de regeling voor de programmatische aanpak inhoudelijk niet afgebakend, maar niet alle onderwerpen lenen zich voor toepassing van een programmatische aanpak. Bij het opstellen van een programma met een programmatische aanpak moet de winst daarvan kritisch worden bezien. Het kan immers een aanzienlijke inspanning betekenen om een programma met een programmatische aanpak op te stellen. De regeling is vooral van betekenis als er op landelijk of gebiedsniveau door een bepaalde omgevingswaarde of andere als materiële beslisnorm vastgelegde doelstelling voor de fysieke leefomgeving een gebruiksruimte is gedefinieerd die onder druk staat. Reguliere beoordeling van activiteiten zou ertoe leiden dat verdere ontwikkelingen niet mogelijk zijn, omdat de omgevingswaarde overschreden is of dreigt te worden of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving niet wordt bereikt. Het gebied gaat dan «op slot». Via de programmatische aanpak kan een activiteit dan toch door gaan, omdat door het programma als geheel aannemelijk wordt gemaakt dat er tijdig afdoende maatregelen worden getroffen, zodat aan de omgevingswaarde wordt voldaan of de andere hiervoor bedoelde doelstelling wordt bereikt. De gevolgen van maatregelen en (toekomstige) activiteiten moeten dus met elkaar in verband kunnen worden gebracht en in samenhang kunnen worden geprogrammeerd. Een dergelijk aanpak is daarom vooral handig voor gevallen waarin:

• een nauwkeurig beheer van de gebruiksruimte mogelijk en gewenst is en in ieder geval wanneer niet voldaan wordt of dreigt te worden aan een omgevingswaarde voor een gebied of een andere (als materiële beslisnorm vastgelegde) doelstelling voor de fysieke leefomgeving voor een gebied niet wordt bereikt,

• die omgevingswaarde of die andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving daardoor in de weg staat aan maatschappelijk gewenste activiteiten, en

• aannemelijk gemaakt kan worden dat het voldoen aan die waarde of het bereiken van die andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving en het realiseren van die activiteiten beide mogelijk zijn door ze samen te brengen in een programma.

Eén van de verplichte onderdelen van een programma met een programmatische aanpak is de monitoring van de gebruiksruimte en van de uitvoering van dat programma. Het moet worden gewijzigd als uit monitoring van de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving of uit de monitoring van het programma zelf blijkt dat de desbetreffende omgevingswaarde of andere doelstelling niet kan worden bereikt. Door wijziging van het programma, bijvoorbeeld het schrappen van bepaalde activiteiten of het toevoegen van maatregelen, kan een nieuwe activiteit voor de beoordeling voor de toelaatbaarheid een beroep doen op de programmatische aanpak.

Beheer gebruiksruimte

Bekende voorbeelden van een programmatische aanpak zijn het NSL (Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit) en de in ontwikkeling zijnde PAS (Programmatische Aanpak Stikstof)⁸⁹. Deze werken weliswaar op geheel verschillende wijze, maar de essentie is dat activiteiten en initiatieven worden beoordeeld op een voor een dergelijk programma in het omgevingsplan, omgevingsverordening of bij algemene maatregel van bestuur bepaalde wijze, gelet op de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving waarvoor die programmatische aanpak is vastgesteld. Het gaat hier niet alleen om nationale programma’s; ook op regionaal of lokaal niveau is een programmatische aanpak denkbaar, als er maar sprake is van beheerbare gebruiksruimte, die in de vorm van een bepaalde waarde voor een bepaald aspect de kwaliteit van de fysieke leefomgeving uitdrukt. Gedacht kan worden aan een programmatische aanpak voor geur, geluid en externe veiligheid.

In complexe gebieden staat de gebruiksruimte – soms voor verschillende omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving – onder druk. Een programmatische aanpak op gebiedsniveau kan dan een uitweg vormen om de gewenste vernieuwing in het gebied mogelijk te maken. Op die wijze kan de gebruiksruimte voor een bepaald gebied samenhangend worden beheerd. Dit zou bijvoorbeeld kunnen worden benut voor een haven- en industriegebied waar de gebruiksruimte vrijwel volledig is opgebruikt door bestaande bedrijven. Dit vormt een rem op de dynamiek van het gebied, zoals ontwikkeling van bestaande bedrijven of de vestiging van nieuwe bedrijven. Door maatregelen te nemen kan gebruiksruimte worden vrijgespeeld voor nieuwe activiteiten. Maatregelen kunnen bijvoorbeeld inhouden dat nadere voorschriften worden gesteld aan vergunningen of dat de milieugebruiksruimte van bestaande bedrijven wordt beperkt. Voor een nadere toelichting hierop wordt verwezen naar paragraaf 5.10.

Een ander mogelijk gebruik van het instrument is de transformatie van een verouderd (industrie)gebied, waarbij soms behoefte bestaat aan het ontwikkelen van nieuwe activiteiten voordat bestaande activiteiten volledig zijn stopgezet. Er moet dan nauwkeurig worden gelet op de beschikbare gebruiksruimte van die activiteiten, bepaald door omgevingswaarden, instructieregels en beoordelingsregels. Een programmatische aanpak kan in beeld komen wanneer de ontwikkeling een stapsgewijs proces vraagt, waarbij de rechtens bindende besluiten over verschillende delen van het transformatiegebied op verschillende momenten in de tijd worden genomen. Het vastgestelde programma met uitvoeringsverplichting voor de overheid toont dan aan dat in het eindbeeld aan alle omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving wordt voldaan. Of een dergelijke toepassing van de programmatische aanpak mogelijk is, hangt af van de ruimte en flexibiliteit die de omgevingswaarde of de (in een materiële beslisnorm vastgelegde) doelstelling voor de fysieke leefomgeving biedt. Het instrument programmatische aanpak op zichzelf biedt niet de mogelijkheid om tijdelijk van de waarde of de andere hiervoor bedoelde doelstelling af te wijken.⁹⁰

Activering programmatische aanpak

Zoals eerder opgemerkt, speelt een programma met een programmatische aanpak een rol bij de besluitvorming over activiteiten in een bepaald gebied, gelet op een bepaalde omgevingswaarde of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving waaromtrent instructieregels of beoordelingsregels zijn gesteld. Het bestuursorgaan dat een bepaalde omgevingswaarde heeft gesteld zal daarom regie willen houden op de inzet van een dergelijke aanpak. Een programmatische aanpak kan daarom pas in een programma worden opgenomen als deze wordt geactiveerd door het bestuursorgaan dat die omgevingswaarde heeft vastgesteld. Als een dergelijke aanpak betrekking heeft op door het Rijk vastgestelde omgevingswaarden, dan wordt deze geactiveerd bij algemene maatregel van bestuur. Gaat het om door een provincie of gemeente vastgestelde omgevingswaarde, dan kan de programmatische aanpak worden geactiveerd bij omgevingsverordening respectievelijk omgevingsplan. Deze regeling vormt een waarborg voor adequaat gebruik van het instrument. Mochten op gemeentelijk of provinciaal niveau initiatieven ontstaan om de programmatische aanpak in te zetten voor situaties waarvoor zij geen omgevingswaarde hebben vastgesteld, dan moet dat worden voorgelegd aan het Rijk.

Eenzelfde regeling geldt voor de andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving waarvoor door het Rijk of een provincie instructieregels of beoordelingsregels zijn gesteld. Bij algemene maatregel van bestuur respectievelijk omgevingsverordening zal ook moeten worden aangegeven in hoeverre het voor het bestuursorgaan tot wie de instructieregel of de beoordelingsregel is gericht mogelijk is om een programmatische aanpak voor deze andere doelstellingen vast te stellen.

Bij de instelling van een programmatische aanpak behoren diverse overwegingen.

Ten eerste zal de regering of het gemeente- of provinciebestuur bij het instellen van de programmatische aanpak bepalen of het aspect waarvoor de desbetreffende omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving is vastgesteld, zich leent voor een programmatische aanpak. Zoals hiervoor betoogd, moet het mogelijk zijn gebruiksruimte zo te beheren dat de gevolgen van maatregelen en (toelaatbare) activiteiten met elkaar in verband kunnen worden gebracht.

Ten tweede moet bij het instellen van de programmatische aanpak worden bezien of het programma eindigt op een vast moment, of dat het moment van beëindiging afhankelijk wordt gemaakt van de mate van doelbereik. In beide gevallen wordt in de planperiode de balans tussen de gevolgen van de activiteiten en de uitvoering van de maatregelen nauwlettend gemonitord.

Ten derde kan het nodig zijn specifieke voorwaarden te stellen. Dat kunnen inhoudelijke eisen zijn, maar ook procedurele eisen. Het gaat hier om aanvullingen op de eisen die op grond van afdeling 2.5 of hoofdstuk 16 aan bepaalde programma’s worden gesteld. Specifieke eisen kunnen nodig zijn wegens de herkomst van de waarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld op grond van bepalingen uit EU-richtlijnen. Als het Rijk of een provincie het initiatief neemt voor een programmatische aanpak kan het verder in de rede liggen andere bestuursorganen te betrekken bij de totstandkoming van het programma. De betrokkenheid kan verder gaan dan de reguliere interbestuurlijke afstemming; voor in het programma te nemen maatregelen zal vaak ook de medewerking van andere overheden noodzakelijk zijn. Te denken valt aan het intrekken van een vergunning of het wijzigen van een peilbesluit.

Een laatste overweging is het toepassingsbereik van de programmatische aanpak. Dit programma kan bij een door het Rijk vastgestelde omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving het gehele Nederlandse grondgebied omvatten. Vereist is dit echter niet. Denkbaar is dat de programmatische aanpak gericht is op enkele provincies of delen daarvan, namelijk daar waar het voldoen aan de omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving lastig is, terwijl het tegelijkertijd wenselijk is dat (toekomstige) activiteiten doorgang kunnen vinden. In andere provincies zou kunnen worden volstaan met een regulier programma of zelfs met enkele losstaande maatregelen.

Uitvoering programmatische aanpak door meerdere bestuursorganen

Alle in een programma met een programmatische aanpak opgenomen maatregelen moeten worden uitgevoerd. Het ligt voor de hand dat een bestuursorgaan dat een programmatische aanpak vaststelt in overleg treedt met andere voor de uitvoering van belang zijnde bestuursorganen. Voor zover deze andere bestuursorganen maatregelen moeten treffen, moeten deze alleen worden uitgevoerd als deze bestuursorganen zich hieraan hebben gecommitteerd. Daarvoor zijn verschillende mogelijkheden, zoals medevaststelling van het programma met de programmatische aanpak, een bestuurlijke overeenkomst of een brief van het bestuursorgaan dat een maatregel zal uitvoeren aan het bestuursorgaan dat het programma met de programmatische aanpak vaststelt. Om zeker te stellen dat de maatregelen ook worden uitgevoerd is in het wetsvoorstel een uitvoeringsplicht opgenomen voor alle bestuursorganen die hebben ingestemd met maatregelen.

Ook kan het voor de omgevingswaarde of de andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving verantwoordelijke bestuursorgaan op grond van afdeling 2.5 met instructieregels of instructies het desbetreffende bestuursorgaan verplichten om maatregelen uit te voeren. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als een programma met een programmatische aanpak is opgesteld om te voldoen aan internationale verplichtingen. Instemming van het bestuursorgaan dat de maatregelen uitvoert is dan niet nodig. De toepassing van de bevoegdheid tot het geven van instructieregels of instructies gericht tot provincie, gemeente en waterschap is wel begrensd: de subsidiariteitscriteria van artikel 2.3 zijn hierop van toepassing (zie hierover paragraaf 4.2.6 van deze memorie van toelichting). In de praktijk zal het gaan om instructieregels of instructies van het Rijk aan provincies, gemeenten en waterschappen of instructieregels of instructies van provincies aan gemeenten en waterschappen. De werking van een programma met een programmatische aanpak strekt zich op deze wijze uit naar de andere bestuursorganen. Het is immers niet wenselijk als bijvoorbeeld een provincie een strakke regie voert op de gebruiksruimte, maar een gemeente zich daar als bevoegd gezag voor activiteiten waar het programma betrekking op heeft geen rekenschap van hoeft te geven. Daarmee zou het instrument zijn betekenis verliezen.

Bij de eigen projectbesluiten is het Rijk niet gebonden aan een programmatische aanpak van de provincies of gemeenten, als deze onevenredig belemmerend is voor die besluiten. Wel zal de betrokken Minister bij zijn afwegingen over een dergelijk projectbesluit rekening moeten houden met de regionale problematiek, zoals een sterk onder druk staande omgevingswaarde of andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving.

4.3.7 Zekerstellen uitvoering programma’s

Programma’s spelen een belangrijke rol bij het bereiken van omgevingswaarden of andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving. Ze zijn daarmee een belangrijke schakel in de beleidscyclus, zoals verwoord in paragraaf 1.4. Het gaat dan vooral om de uitvoering van in programma’s opgenomen maatregelen. In algemene zin is een bestuursorgaan gehouden een programma dat het heeft vastgesteld of de maatregelen waarmee het heeft ingestemd uit te voeren. Omdat het om beleidsplannen gaat, is het aan vertegenwoordigende organen (de gemeenteraad, provinciale staten of de Tweede Kamer) om te controleren of programma’s daadwerkelijk worden uitgevoerd. Om de uitvoering van programma’s te bevorderen kan op grond van artikel 3.11 van het wetsvoorstel bij algemene maatregel van bestuur voor verplichte programma’s een uitvoeringsplicht voor de daarin opgenomen maatregelen worden ingesteld. Het gaat dan in ieder geval om de maatregelenprogramma’s uit de kaderrichtlijn water en de kaderrichtlijn mariene strategie. Op grond van artikel 3.17 is een specifieke uitvoeringsplicht aan de orde voor beheerplannen voor Natura 2000-gebieden en – zoals in de vorige paragraaf aangegeven – voor programma’s die een programmatische aanpak bevatten. Dergelijke programma’s hebben immers direct betekenis voor toestemmingsbesluiten over activiteiten die in het programma zijn opgenomen (projectbesluiten, omgevingsvergunningen of wijzigingen van het omgevingsplan). Verder kan op grond van afdeling 2.5 een «hoger» bestuursorgaan» onder voorwaarden een instructieregel stellen of een instructie geven aan een «lager» bestuursorgaan om bepaalde maatregelen uit te voeren. Aan de toepassing van deze bevoegdheid zijn onder andere de in artikel 2.3 vervatte subsidiariteitscriteria verbonden.

Bij programma’s die gericht zijn op het voldoen aan een omgevingswaarde of die een programmatische aanpak bevatten moet op grond van afdeling 20.1 worden gemonitord in hoeverre de omgevingswaarde of het in de programmatische aanpak geformuleerde doel wordt bereikt. Een programma moet, als dat niet het geval is, zo worden aangepast dat het doel binnen de gewenste termijn wel wordt gehaald. Als een programma niet wordt aangepast of maatregelen uit een programma niet worden uitgevoerd, is het aan het verantwoordelijke vertegenwoordigende orgaan om het uitvoerende orgaan hierop aan te spreken. Bij verplichte programma’s, bij programma’s met een programmatische aanpak of bij een gemeentelijk rioleringsplan kunnen andere bestuursorganen in het kader van het interbestuurlijke toezicht het desbetreffende bestuursorgaan hierop aanspreken en zo nodig in de plaats treden van het voor uitvoering verantwoordelijke bestuursorgaan. Belanghebbenden kunnen in voorkomende gevallen het desbetreffende bestuursorgaan vragen om uitvoering of wijziging van een programma. Ook kunnen zij de kwestie aankaarten bij het vertegenwoordigende orgaan. Ook kan een belanghebbende een civiele procedure starten als hij van mening is dat er sprake is van een onrechtmatige daad.

4.3.8 Milieueffectrapportage

Op grond van afdeling 16.4 van het wetsvoorstel geldt een plan-mer-plicht voor omgevingsvisies en programma’s die wettelijk of bestuursrechtelijk zijn voorgeschreven en die kaderstellend zijn voor mer-plichtige of mer-beoordelingsplichtige besluiten. Ook is een plan-mer aan de orde als in een visie of programma ontwikkelingen zijn voorzien waarvoor een «passende beoordeling» gemaakt moet worden voor Natura 2000-gebieden. Ook facultatieve programma’s kunnen plan-mer-plichtig zijn als ze voldoen aan de vereisten van artikel 16.34. Als een omgevingsvisie of programma van hoofdstuk 3 alleen kleine wijzigingen bevat, of het gebruik bepaalt van kleine gebieden op lokaal niveau, of het kader vormt voor een niet-mer-plichtig besluit, kan een plan-mer-beoordeling nodig zijn. Wanneer uit een plan-mer-beoordeling volgt dat er sprake is van aanzienlijke milieugevolgen, is er plan-merp-licht.

Een plan-mer-plicht betekent onder andere dat er aanvullende procedurele eisen gelden. Deze eisen betreffen onder meer de verplichting tot het opstellen van een notitie over de reikwijdte en het detailniveau van de relevante informatie, de redelijke alternatieven van de voorgenomen activiteit waarvoor de omgevingsvisie of het programma een kader stelt, overleg met bestuursorganen en advisering door de Commissie voor de mer. In paragraaf 4.16.5 wordt verder op de mer ingegaan.

4.3.9 Gevolgen voor bestaande planfiguren, wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie

Bestaande sectorale planfiguren op provinciaal of op rijksniveau, die in mindere of meerdere mate dezelfde functie kennen, gaan op in de omgevingsvisie. Het gaat dan om het milieubeleidsplan, het strategische gedeelte van het waterplan, het verkeers- en vervoerplan, de structuurvisie en delen van het natuurbeleidsplan (natuurvisie in de voorziene Wet natuurbescherming). De omgevingsvisie heeft dus minimaal de reikwijdte van deze bestaande planfiguren. Deze integratie sluit ook aan bij de trend die bij provincies is waar te nemen om omgevingsplannen vast te stellen die verschillende sectorale plannen combineren.

Een groot deel van de bestaande wettelijke en buitenwettelijke plannen kan als «programma» worden beschouwd. Het gaat dan om tal van beleidsplannen voor uiteenlopende onderwerpen (zoals wegen, bereikbaarheid, landschapskwaliteit, cultureel erfgoed of buisleidingen) of om structuurvisies voor een specifiek gebied. Verder vallen het gemeentelijke rioleringsprogramma, het actieplan geluid, het waterbeheerprogramma en het beheerplan voor Natura 2000-gebieden onder de categorie programma’s. Met de herziening van het planstelsel wordt beoogd de bestuurs- en onderzoekslasten te reduceren. Dat wordt bereikt door sectorale strategische plannen in één kernachtige integrale omgevingsvisie samen te brengen die met een lichte procedure en – als geen kaderstelling aan de orde is – zonder plan-mer tot stand kan worden gebracht. Dat betekent bijvoorbeeld dat op rijks- en provinciaal niveau minder plannen hoeven worden opgesteld. Het verschil tussen de omgevingsvisie en programma’s is in de onderstaande tabel geduid.

Tabel 4: De verschillen tussen omgevingsvisie en programma’s.

	Omgevingsvisie	Programma’s
Karakter	Strategisch, integraal, politiek-bestuurlijk	Uitvoeringsgericht, (multi)sectoraal, strategische elementen mogelijk
Inhoud	Ontwikkeling, gebruik, beheer, bescherming en behoud van de fysieke leefomgeving als geheel	Uitwerking beleid voor bepaalde sector of bepaald gebied
Benadering samenhang tussen domeinen	Eén integraal ontwikkelingsbeleid voor fysieke leefomgeving	(Multi)sectoraal, inzetten op afstemming, coördinatie verschillende domeinen. Kan betrekking hebben op een domein of een gedeelte van het grondgebied waarvoor een bestuursorgaan verantwoordelijk is.
Horizon	Lange termijn	Korte termijn en voor wat betreft planning van onder meer investeringen en beheer lange termijn.
Werking	Basis voor handelen van het visievaststellend orgaan en programma’s. Laagdynamisch: wijziging fundamentele beleidskeuzen door herziening ontwikkelingsbeeld	Basis voor inzet maatregelen van het programmavaststellend orgaan over het desbetreffende onderwerp. Hoogdynamisch: bijsturing beleid door wijziging programma.
Juridische status	Bindt enkel visievaststellend orgaan	Bindt enkel programmavaststellend orgaan. Bij beheerplannen voor Natura 2000-gebieden en programma’s met een programmatische aanpak is wel doorwerking mogelijk. Voor verplichte programma’s en de programmatische aanpak en het beheerplan voor Natura 2000-gebieden kan wel een wettelijk vastgelegde plicht tot uitvoering van maatregelen gelden.
Verplichting	Omgevingsvisies Rijk en provincies (één gebieds-dekkende visie per bestuursorgaan)	1. Programma’s direct volgend uit EU-recht of ter implementatie van Europese eisen aan beleid: – stroomgebiedsbeheerplannen – overstromingsrisicobeheerplannen – luchtkwaliteitsplan (Rijk) – actieplan geluid (Rijk, provincie, gemeente) – nationaal waterprogramma – actieplan mariene strategie – regionaal waterprogramma – waterbeheerprogramma – beheerplan voor Natura 2000-gebieden 2. Programma’s bij (dreigend) niet voldoen aan bepaalde omgevingswaarden op grond van afdeling 2.3
Facultatief	Omgevingsvisie gemeente (integraal, voor hele grondgebied)	1. Gemeentelijk rioleringsprogramma 2. Overige onverplichte programma’s

Gevolgen voor het huidige waterplanstelsel

De verantwoordelijkheid voor het beleid en het beheer van water is in Nederland bij diverse bestuursorganen belegd. Het waterdomein onderscheidt zich van andere domeinen, omdat hier een deel van de taken is belegd bij een functionele bestuurslaag: het waterschap. Dit heeft gevolgen voor de vormgeving van het planstelsel voor het waterdomein. Daarbij zijn er op het terrein van water verplichtingen volgend uit de EU-richtlijnen die – mede gelet op de bestuurlijke organisatie in Nederland – vragen om specifieke planvereisten of planverplichtingen voor elk van deze bestuursorganen. Vooral bij het regionale waterbeheer komt de bijzondere situatie in het waterdomein tot uiting. Daar zijn de beleidsformulering en de uitvoering verdeeld over twee bestuurslagen, respectievelijk de provincie en het waterschap, waarbij de provincie toezicht houdt op de taakuitvoering door waterschappen. Het stelsel van de Omgevingswet is op enkele punten aan deze bijzondere situatie aangepast om het stelsel optimaal tot zijn recht te laten komen.

In het wetsvoorstel is getracht zo veel mogelijk bij de huidige praktijk aan te sluiten, uitgaande van de huidige bevoegdheidsverdeling en Europese eisen aan het waterbeleid.

In de omgevingsvisies op nationaal en provinciaal niveau wordt het strategische omgevingsbeleid, inclusief het waterbeleid, uitgewerkt. De omgevingsvisie blijft zo veel mogelijk vormvrij. Het meer uitvoeringsgerichte waterbeleid en operationele zaken krijgen een plaats in waterprogramma’s op nationaal, provinciaal en waterschapsniveau. In het nationale waterprogramma wordt ook het huidige beheerplan voor de rijkswateren geïntegreerd. Ook de Europees verplichte stroomgebiedsbeheerplannen en overstromingsrisicobeheerplannen hebben in het wetsvoorstel de vorm van een programma. De waterschappen, de provincies en het Rijk volgen in hun waterprogramma’s de Europese zesjaarlijkse cyclus. Zij stellen gezamenlijk de doelen, ambities en maatregelen op grond van de kaderrichtlijn water en de richtlijn overstromingsrisico’s vast. Om de Europese eisen op adequate wijze te implementeren zijn de waterprogramma’s voor waterschappen, provincies en het Rijk verplicht.

Op deze manier wordt bereikt dat in de omgevingsvisie de nadruk ligt op integraal beleid (inclusief water) en in de waterprogramma’s op samenhangend (vooral uitvoeringsgericht) waterbeleid en het waterbeheer. Hierdoor is het mogelijk een efficiënt en consistent waterbeheer te voeren waarin maatregelen waar mogelijk worden gekoppeld. In het Bestuursakkoord Water⁹¹ is afgesproken dat het Rijk en de provincies geen afzonderlijke nationale en regionale waterplannen meer maken en dat de provinciale goedkeuring van waterbeheerplannen van waterschappen komt te vervallen. Wel is daarbij aangetekend dat een correcte implementatie van EU-richtlijnen moet zijn geborgd. Met het oog hierop is ervoor gekozen in het wetsvoorstel waterprogramma’s voor te schrijven op nationaal niveau en op regionaal niveau.

De omgevingsvisie heeft in hogere mate dan het huidige nationale en regionale waterplan een strategische functie. Vanuit de gedachte van samenhangend (integraal) waterbeheer is daarnaast behoefte aan nadere uitwerking in waterprogramma’s. In verplichte waterprogramma’s van het Rijk, de provincie en het waterschap met een cyclus van zes jaar wordt hieraan uitwerking gegeven. De nationale en regionale waterprogramma’s bevatten vooral de nationale en Europese kaders voor het beheer van watersystemen. Dit betekent dus ook dat voor de uitvoering van EU-richtlijnen sterk de nadruk komt te liggen op waterprogramma’s op het niveau van het Rijk, de provincies en de waterschappen, bijvoorbeeld voor de uitwerking van doelen voor nationale en regionale watersystemen. Uiteraard is wel overwogen om de nationale en regionale waterprogramma’s te laten vervallen en de Europese elementen uit die plannen op te nemen in de omgevingsvisie of in algemene regels (bijvoorbeeld de omgevingsverordening). Daarvoor is uiteindelijk niet gekozen. Als de implementatie zou worden gekoppeld aan de omgevingsvisie, dan zou deze onevenredig worden belast met planvereisten uit het waterdomein en bovendien zou deze elke zes jaar moeten worden aangepast. Daarmee komt het vormvrije en beleidsmatige karakter van de visie onder druk. Ook is overwogen op regionaal niveau de doelen in provinciale omgevingsverordeningen op te nemen. Deze doelen zijn echter niet concreet genoeg om in de vorm van (instructie)regels in een verordening uit te werken. Het leidt tot extra regeldruk en juridisering van het waterbeleid. Het bepalen van de doelen heeft ook veel meer een beleidsmatig karakter, waarbij in samenspraak met het waterschap een beleidsafweging wordt gemaakt tussen doelen, ambities en maatregelen. Er is geen sprake van het eenzijdig (hiërarchisch) opleggen van een verplichting.

Gezien de kaderstellende en toezichthoudende rol van de algemene bestuurslaag van de provincie voor de functionele bestuurslaag van het waterschap, voorziet het wetsvoorstel wel in doorwerking van regionale waterprogramma’s naar waterbeheerprogramma’s van waterschappen. Dit is geregeld door in het wetsvoorstel op te nemen dat de waterschappen «rekening houden met» het regionale waterprogramma. Het gaat dan om de Europese elementen van het regionale waterprogramma. Overigens hebben het Interprovinciaal overleg en de Unie van Waterschappen inmiddels gezamenlijk een handreiking opgesteld over hoe zij invulling geven aan hun onderlinge relatie bij het opstellen van waterprogramma’s.⁹² De geplande wijziging van de Waterwet tot afschaffing van de provinciale goedkeuring op de waterbeheerprogramma’s, zoals afgesproken in het Bestuursakkoord Water, is in het wetsvoorstel overgenomen. Provincies hebben op basis van het generieke toezichtinstrumentarium voldoende mogelijkheden om ordentelijke doorvertaling van het provinciale omgevingsbeleid door de waterschappen te borgen.

Het wetsvoorstel houdt nadrukkelijk de mogelijkheid voor bestuursorganen open om een gezamenlijk programma op te stellen. Zo kunnen bijvoorbeeld voor (deel)stroomgebieden gezamenlijke waterprogramma’s worden vastgesteld van provincie(s) en waterschap(pen) of regionale waterprogramma’s worden gecombineerd met beheerplannen voor Natura 2000-gebieden.

Gevolgen voor het gemeentelijk rioleringsprogramma

Het gemeentelijk rioleringsplan, zoals dat op grond van artikel 4.22 van de Wet milieubeheer door de gemeenteraad moet worden vastgesteld, wordt overgeheveld naar de Omgevingswet als facultatief programma. Het gemeentelijk rioleringsprogramma is in het wetsvoorstel weliswaar niet meer een verplicht programma, maar het is om verschillende redenen voor gemeenten, medeoverheden en burgers en bedrijven van belang. Dit instrument stelt gemeenten in staat het beleid en de maatregelen die worden opgesteld om de taken op het gebied van stedelijk afvalwater (volgend uit de richtlijn stedelijk afvalwater), afvloeiend hemelwater en voor het treffen van grondwatermaatregelen na te komen en in samenhang te beschrijven. Het stimuleert gemeenten het rioolstelsel op orde te houden en maakt aan burgers en bedrijven inzichtelijk wat zij op dit gebied van de gemeente kunnen verwachten. Ook bevordert het gemeentelijk rioleringsprogramma een goede beleidsafstemming tussen gemeenten en waterschappen en maakt het de besteding van de rioolheffing transparant. De gemeentelijke rioleringsprogramma’s vervullen ook een belangrijke functie voor het behalen van doelen uit het Bestuursakkoord Water in 2020. Daarom zal de verplichting tot het opstellen van gemeentelijk rioleringsprogramma tot dat jaar in stand blijven. Het wetsvoorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet zal daarin voorzien.

Gevolgen voor de huidige milieuplannen

In het wetsvoorstel zijn – naast het milieubeleidsplan dat overgaat in de omgevingsvisie – diverse bestaande planfiguren verwerkt. Deze zijn aangemerkt als (verplichte) programma’s.

• In de eerste plaats gaat het om het actieplan geluid voor verschillende geluidbronnen, zoals die volgen uit de richtlijn omgevingslawaai. Deze zijn op dit moment geïmplementeerd in hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer en hoofdstuk 8A van de Wet luchtvaart en worden overgeheveld naar de Omgevingswet. De actieplannen gaan in op het te voeren beleid om de geluidbelasting te beperken, de in de eerstvolgende vijf jaar te treffen maatregelen om overschrijding van geluidswaarden te voorkomen of ongedaan te maken en de te verwachten gevolgen van die maatregelen. De genoemde richtlijn verplicht ook tot het opstellen van geluidbelastingkaarten die in afdeling 20.3 worden geïmplementeerd.

• In de tweede plaats gaat het om plannen (in Omgevingswettermen «programma’s») die volgen uit de richtlijn luchtkwaliteit. Het betreft hier het luchtkwaliteitplan (artikel 23 van de richtlijn).⁹³ Deze «programma’s» moeten worden opgesteld bij een (dreigende) overschrijding van luchtkwaliteitswaarden. De verplichting om dit plan op te stellen vindt zijn grondslag in artikel 3.9 dat verplicht tot het opstellen van programma’s als (dreigt dat) niet aan bepaalde omgevingswaarden wordt voldaan. Uitwerking vindt plaats bij algemene maatregel van bestuur.

• Het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), zoals dat op grond van de Wet milieubeheer is uitgewerkt, wordt aangemerkt als een programmatische aanpak en zal bij algemene maatregel van bestuur worden uitgewerkt.

Gevolgen voor het voorgestelde planstelsel voor natuur

De voorziene Wet natuurbescherming kent drie relevante instrumenten voor hoofdstuk 3 van het wetsvoorstel: de door het Rijk vast te stellen natuurvisie, de door het provinciaal bestuur of rijkspartijen vast te stellen beheerplannen voor Natura 2000-gebieden en de programmatische aanpak.

Zoals eerder opgemerkt gaan (delen van) de natuurvisie op in de omgevingsvisie. In de nationale omgevingsvisie wordt natuur dan meegenomen in de integrale beleidsoverwegingen voor de fysieke leefomgeving op strategisch niveau (opgesteld door betrokken Ministers gezamenlijk), waarmee het belang van natuur als één van de bepalende onderdelen van het beleid voor de fysieke leefomgeving wordt verzekerd. Op provinciaal niveau maakt het (strategische) natuurbeleid deel uit van de provinciale omgevingsvisie.

Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden is een belangrijk instrument voor de implementatie van Natura 2000 in Nederland. De Minister van Economische Zaken is verantwoordelijk voor het voldoen aan de internationale verplichtingen in het kader van de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn. Hiervoor stelt de Minister aanwijzingsbesluiten per Natura 2000-gebied vast. Deze besluiten geven aan hoe elk gebied bij moet dragen aan het bereiken van de landelijke doelstellingen. In de beheerplannen wordt per gebied uitgewerkt hoe deze doelen uit het aanwijzingsbesluit worden gerealiseerd. De grondslag voor deze beheerplannen is opgenomen in de artikelen 3.7, derde lid, en 3.8, derde lid, van het wetsvoorstel.

De programmatische aanpak, zoals deze in de voorziene Wet natuurbescherming is opgenomen, past binnen de algemene regeling voor dit instrument in het wetsvoorstel.

4.3.10 Effecten

• Het stelsel voor beleidsplanning beoogt een efficiënter en doeltreffender toepassing van bevoegdheden van bestuursorganen in de fysieke leefomgeving. Het leidt tot meer samenhang in het omgevingsbeleid en een grotere transparantie van dat beleid voor burgers, bedrijven en andere bestuursorganen. Verder leidt het tot een vermindering van bestuurlijke lasten en tot flexibiliteit bij de inzet van beleidsinstrumenten.

• De verplichting voor het Rijk en de provincies om één integrale omgevingsvisie op te stellen voor het hele grondgebied waar het desbetreffende bestuursorgaan verantwoordelijk is draagt hier aanzienlijk aan bij. Met de introductie van de omgevingsvisie verdwijnen de (strategische delen van) de huidige sectorale plannen (de structuurvisie, het milieubeleidsplan, het verkeers- en vervoerplan en het waterplan). De verplichting voor het Rijk en de provincies om één omgevingsvisie vast te stellen reduceert daarmee de bestuurlijke lasten. In het huidige stelsel moeten immers vier visies verplicht worden opgesteld. Voor gemeenten wordt een bestuurlijke lastenverlichting bereikt omdat de omgevingsvisie op dat niveau niet verplicht is en de verplichte structuurvisie verdwijnt.

• Verder vergroot de samenhangende omgevingsvisie de inzichtelijkheid en de voorspelbaarheid van het overheidsoptreden voor de initiatiefnemer. Voor hem is helder welke beweging het bestuur in het fysieke domein wil maken en of zijn beoogde activiteit hierin past. Het wordt voorspelbaarder hoe het bestuur zijn bevoegdheden en wettelijk instrumentarium wil inzetten.

• Door het integrale karakter van de omgevingsvisie zijn alle aspecten van de fysieke leefomgeving in beeld, waardoor er bij individuele projecten direct rekening mee kan worden gehouden. Duidelijk is wat kan en wat niet kan en welke aspecten bij het project moeten worden betrokken. Dit verbetert de besluitvorming; het bevordert de snelheid van de beoordeling van initiatieven, vooral als deze in de omgevingsvisie passen.

• De verplichting tot het opstellen van programma’s is beperkt tot de Europees verplichte programma’s. Dat leidt tot een reductie van één verplichte planfiguur (het gemeentelijk rioleringsprogramma vervalt na 2020 als verplicht planfiguur) en biedt de mogelijkheid eisen aan programma’s zo veel mogelijk te beperken tot de eisen die volgen uit EU-richtlijnen of te harmoniseren. Door terughoudend te zijn met planvereisten wordt bestuursorganen de ruimte geboden naar eigen inzicht en naar behoefte programma’s op te stellen en vorm te geven.

• Met de verbreding van de programmatische aanpak wordt de flexibiliteit vergroot, omdat maatregelen en projecten in een gebied in samenhang kunnen worden geprogrammeerd. Binnen een door een omgevingswaarde of andere (als materiële beslisnorm vastgelegde) doelstelling voor de fysieke leefomgeving begrensde gebruiksruimte kan immers efficiënter met die ruimte worden omgegaan. Als een programma met een programmatische aanpak wordt opgesteld, worden ook de onderzoekslasten voor individuele projecten gereduceerd als ze onderdeel uitmaken van de programmatische aanpak. Met het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit is hier goede ervaring mee opgedaan. Het benodigde onderzoek wordt op gebiedsniveau verricht. De mer-evaluatie kan vervallen als voorzien wordt in monitoring op gebiedsniveau (voor de desbetreffende aspecten).

4.4 Hoofdstuk 4: Algemene regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving

4.4.1 Inleiding

Een belangrijke categorie regels die de overheden stellen om aan hun taken op het gebied van de fysieke leefomgeving invulling te geven, vormen de regels over activiteiten die door burgers en bedrijven of overheden in de fysieke leefomgeving worden uitgevoerd. Hoofdstuk 4 heeft betrekking op algemene regels die door gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk worden gesteld over die activiteiten. De omgevingsvergunning en het projectbesluit, waarbij activiteiten individueel worden gereguleerd, komen aan bod in hoofdstuk 5.

4.4.2 Decentraal, tenzij

De regels over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving, kunnen worden gesteld in het omgevingsplan, de waterschapsverordening, de omgevingsverordening en in algemene maatregelen van bestuur van het Rijk. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om regels over aanlegactiviteiten, bouwactiviteiten of sloopactiviteiten of over het uitvoeren van bedrijfsmatige of beheersmatige activiteiten. Het initiatief voor deze activiteiten ligt meestal bij burgers en bedrijven, maar soms ook bij overheden zelf (bijvoorbeeld bij de aanleg van een weg, de bouw van een zuiveringtechnisch werk of het realiseren van een gemeentelijke jachthaven).

Ook bij het stellen van regels over activiteiten is decentrale beleidsvrijheid het uitgangspunt. Het al dan niet stellen van regels is in beginsel een keuze van decentrale overheden. Zo kiezen veel gemeenten er bijvoorbeeld voor om regels te stellen ter bescherming van bomen en houtopstanden, het maken van een inrit of uitweg of het aanbrengen van handelsreclame op of aan een onroerende zaak. Waterschappen stellen bijvoorbeeld regels over het lozen en onttrekken van water.

Voor een aantal onderwerpen heeft de regering het wel noodzakelijk geoordeeld dat op decentraal niveau algemene regels worden gesteld. Daartoe zijn in het wetsvoorstel enkele opdrachten opgenomen. Dit geldt in het bijzonder voor de opdracht aan de gemeenten om in het omgevingsplan functies aan locaties toe te delen en met het oog op die functies regels te stellen. Paragraaf 4.4.3 gaat nader in op deze functies en bijbehorende regels. Voor andere onderwerpen is de opdracht om regels te stellen meer impliciet gegeven. Dat geldt bijvoorbeeld voor de opdracht aan de provincies om grondwater in grondwaterbeschermingsgebieden te beschermen en geluidhinder in stiltegebieden te voorkomen of te beperken. Aan deze opdracht kan niet worden voldaan zonder het stellen van regels voor activiteiten, ofwel direct in de omgevingsverordening, ofwel via instructieregels aan de gemeente, die vervolgens ter uitvoering daarvan regels stelt in het omgevingsplan. In de gevallen dat het Rijk expliciet opdracht geeft om decentraal regels te stellen of een taak toedeelt waaruit het stellen van regels volgt, kan zo nodig met instructieregels en soms ook met een instructie sturing worden uitgeoefend op de inhoud daarvan. Tot slot zijn er ook activiteiten waarvoor het Rijk zelf regels stelt, ofwel door algemene rijksregels te stellen, ofwel door een vergunningplicht in het leven te roepen. Omwille van het beperken van de administratieve en bestuurlijke lasten en het streven naar eenheid in regelgeving voor diegenen die activiteiten uitvoeren is er de afgelopen decennia voor gekozen om voor veel soorten van activiteiten algemene rijksregels in te zetten. Dat heeft geleid tot meerdere algemene maatregelen van bestuur die algemene regels bevatten en waarbinnen een aantal onderwerpen uitputtend is geregeld. Tot dergelijke algemene rijksregels behoren bijvoorbeeld het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Besluit bodemkwaliteit en het Bouwbesluit 2012. Ruimte voor aanvullende (of afwijkende) decentrale regelgeving bestaat bij deze algemene rijksregels alleen wanneer dat in die regels expliciet is aangegeven.

Het wetsvoorstel continueert de mogelijkheid tot het stellen van algemene rijksregels. Voornaamste redenen om van deze mogelijkheid gebruik te maken zijn:

• een maatschappelijk vraagstuk van nationaal belang (zoals gezondheid, veiligheid van burgers, waterveiligheid, verkeersveiligheid, constructieve veiligheid, brandveiligheid, waterkwaliteit) vereist het treffen van landelijk uniforme maatregelen;

• uit het oogpunt van efficiency, eenheid in regelgeving en transparantie is het gewenst een vraagstuk landelijk te regelen;

• een EU-richtlijn noopt tot het stellen van algemene regels op nationaal niveau;

• internationale verdragen vergen algemene regels;

• het betreft mogelijke nadelige gevolgen van activiteiten die aantoonbaar de grenzen van het territorium van de gemeente, waterschap of provincie (kunnen) overschrijden, waardoor bij uitblijven van rijksregelgeving en het uitsluitend reguleren van de activiteiten op lokaal niveau het risico van afwenteling op een naastgelegen gemeente, waterschap of provincie reëel is.

Bij de keuze om voor bepaalde onderwerpen gebruik te maken van de mogelijkheid om rijksregels te stellen, vindt een afweging plaats tussen de bovenstaande redenen en de voordelen van de decentrale afwegingsruimte die blijft bestaan bij het uitblijven van rijksregels. Die afweging kan er ook toe leiden dat het Rijk afziet van het stellen van algemene rijksregels en dat het ervoor kiest decentrale overheden op te dragen om regels voor activiteiten te stellen, zonder dat het Rijk zelf de inhoud uitputtend regelt. Afdeling 4.1 van het wetsvoorstel geeft limitatief aan voor welke activiteiten die afweging tot het opstellen van algemene rijksregels leidt of kan leiden.

4.4.3 Toedelen van functies aan locaties

In paragraaf 4.2.2 is al ingegaan op de rol die gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk hebben bij de zorg voor de fysieke leefomgeving. Een belangrijk onderdeel van die zorg betreft het verenigen van het gebruik en de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving met het belang van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Bij het vinden van een balans tussen «beschermen en benutten» speelt een evenwichtige toedeling van functies aan locaties een cruciale rol. Het begrip functie heeft in het wetsvoorstel een algemene betekenis. De functie is het gebruiksdoel dat, of de status (in de betekenis van bijzondere eigenschap) die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft.

Elke functietoekenning heeft tenminste twee essentiële kenmerken: functiekenmerken en locatiekenmerken.

De functiekenmerken drukken een bepaalde rol, taak of dienstbaarheid uit van het desbetreffende onderdeel van de fysieke leefomgeving. De toekenning van bijvoorbeeld de functies «hoofdweg», «militair terrein», «waterwingebied» of «bedrijventerrein» ziet op de taak die dat deel van de fysieke leefomgeving heeft. Die functie heeft een invloed op of stelt bijzondere eisen aan de directe omgeving daarvan of aan activiteiten die binnen dat onderdeel (kunnen) worden verricht. De toekenning van de functie «monument» ziet op de bijzondere en te beschermen status van dat object (bouwwerk of terrein), waarbij uit de regels die daarvoor zijn gesteld beperkingen kunnen voortvloeien voor het gebruik of het wijzigen daarvan.

De locatiekenmerken kunnen aldus worden toegelicht. De term «locatie» is een ruimtelijk begrip dat een onderdeel van de fysieke leefomgeving aanduidt. Dat begrip omvat een punt, een perceel, een plaats, een gebied, een bouwwerk of ander object. Een locatie kan in omvang heel verschillend zijn, van een enkel punt, een lange strook (infrastructuur) tot een groot gebied. De locatie wordt begrensd door middel van een geometrische plaatsbepaling. Dat biedt de mogelijkheid om een locatie driedimensionaal te begrenzen. Locaties kunnen dus naast, maar ook boven elkaar liggen. Zo kan in de ondergrond een locatie de functie krijgen van het winnen van grondwater, daarboven een locatie worden aangewezen waarin een bouwwerk met een bepaalde functie kan staan (zoals een bepaalde gebruiksfunctie of een functie als gemeentelijk monument) en daar weer boven een zone worden begrensd waar geen hoge objecten mogen staan omdat die het luchtverkeer zouden hinderen. Ook kan er aan een bepaald niveau in de ondergrond de functie «leiding-gas» worden toegekend, kan de bovengrond de functie «agrarisch» hebben en kan de dimensie daarboven de functie «laagvliegzone» hebben. De functies van de verschillende dimensies kunnen leiden tot beperkingen aan het gebruik van de andere dimensies. Dit betekent bijvoorbeeld dat vanwege de leiding in de ondergrond, de agrariër niet mag diepploegen. Of dat er vanwege de functie «laagvliegzone» hoogtebeperkingen worden gesteld aan de bebouwing en het gebruik van mobiele torenkranen.

Aan een locatie kunnen ook meerdere functies worden toegekend. Zo kunnen bijvoorbeeld de functies «wonen» en «waterwingebied» op één locatie van toepassing zijn.

Niet iedere denkbare functie van de fysieke leefomgeving is relevant voor het reguleren van activiteiten. Een stuk grond kan voor iemand een beleggingsfunctie hebben, voor een ander een productiefunctie. Dat de lucht een functie heeft om te ademen, is een gegeven. Dat de lucht een functie voor vogels heeft om te vliegen eveneens. Dat geldt ook voor vliegtuigen. De eerste twee genoemde functies behoeven door de overheid niet te worden toegekend en kunnen door de overheid ook niet worden beperkt. Dat ligt anders voor het gebruik van de lucht voor het vliegen met vliegtuigen in een laagvliegzone. Die functie is relevant voor bijvoorbeeld het plaatsen van torenkranen of het oprichten van hoge bouwwerken. Als er geen onderscheid is of kan worden gemaakt in locatiekenmerken is er geen aanleiding een functie toe te kennen of in functies te differentiëren.

Of een functie relevant is, hangt af van de mate waarin de betrokken functie invloed heeft op zijn omgeving of daaraan specifieke eisen stelt voor het uitoefenen van bepaalde activiteiten. Functie- en locatiekenmerken kunnen zowel actief als passief zijn. Waar de gemeente een deel van zijn grondgebied de functie «wonen» toekent, betekent dat, dat deze locatie ook een geschikte kwaliteit (stedenbouwkundig, milieu) voor die functie zal moeten hebben of krijgen (actief) en dat deze locatie moet worden beschermd tegen negatieve invloeden voor de woonfunctie, bijvoorbeeld industrie- en verkeerslawaai (passief). Uit de toedeling van een functie volgt dat activiteiten die daaraan dienstig zijn mogen worden verricht en dat daarmee strijdige activiteiten moeten worden nagelaten. Dikwijls zal het evenwel nodig zijn om algemene regels te stellen die helder maken welke activiteiten wel of niet mogen worden verricht of de mate waarin of de wijze waarop. Zo zal de toekenning van de functie «grondwaterbeschermingsgebied» niet voor iedereen helder maken welke activiteiten toelaatbaar zijn en welke activiteiten verboden zijn om dat ze die functie kunnen schaden. Datzelfde geldt voor een bepaald gebied dat wordt gereserveerd voor een toekomstige functie. Met het oog op die functie zullen daarom regels worden gesteld waaruit blijkt welke activiteiten (niet) zijn toegelaten en onder welke voorwaarden activiteiten mogen worden verricht.

Zoals uit het bovenstaande blijkt, heeft het begrip «functie» een brede betekenis, breder wellicht dan de betekenis die het begrip in het normale spraakgebruik heeft. Het is ook breder dan het begrip «bestemming» dat momenteel wordt gehanteerd om functies van gronden aan te duiden in bestemmingsplannen. Zo wordt ook een te beschermen (waardevol) object een functie genoemd. Ook een «beperkingengebied» kan als functie worden aangemerkt, terwijl het beperkingengebied van bijvoorbeeld een luchthaven ver uitstraalt buiten het gebied dat een verkeersfunctie heeft.

Toedeling van functies aan locaties vindt ook in de huidige wetgeving door alle bestuurslagen plaats, bijvoorbeeld door:

• de gemeente, die in het bestemmingsplan bestemmingen van gronden (zoals wonen of verschillende vormen van bedrijvigheid) aanwijst;

• de gemeente, die in een verordening aan een pand de status van gemeentelijk monument toekent, een ligplaats voor woonboten aanwijst of een beschermde boom aanwijst;

• de provincie, die grondwaterbeschermingsgebieden aanwijst waarin met het oog op de waterwinning de kwaliteit van het grondwater bijzondere bescherming verdient;

• het Rijk, dat beperkingengebieden aanwijst rond de luchthaven Schiphol.

Het toedelen van functies aan locaties is het fundament voor het stellen van regels over veel activiteiten.

Voorbeeld 1: De functie die aan een locatie is toegedeeld bepaalt, samen met de bij die functie gestelde regels, of op die locatie bouwactiviteiten mogen plaatsvinden. En wanneer dat het geval is, welke specifieke bouwregels op die locatie gelden, bijvoorbeeld regels over de hoogte, de omvang of het uiterlijk van bouwwerken. De algemene rijksregels over bouwactiviteiten bevatten in aanvulling daarop regels die een minimale bouwkwaliteit en de veiligheid en de gezondheid van personen in en bij het bouwwerk waarborgen.

Voorbeeld 2: De functie die aan een locatie is toegedeeld samen met eventuele bij die functie behorende milieuregels (zoals een zonering of emissieplafond) bepaalt primair welke bedrijfsmatige milieubelastende activiteiten binnen welke randvoorwaarden op die locatie mogen worden uitgevoerd. Bij de toedeling van de functie en het stellen van regels wordt rekening gehouden met cumulatie van milieugevolgen van verschillende functies en mogelijke milieubelastende activiteiten. In aanvulling daarop bevatten algemene rijksregels voor milieubelastende activiteiten onder andere regels over toepassing van de beste beschikbare technieken en het beperken van specifieke vormen van hinder.

Voorbeeld 3: Ter invulling van de taak om grondwater te beschermen wordt aan een locatie de functie van grondwaterbeschermingsgebied toegedeeld. In de grondwaterbeschermingsgebieden gelden vervolgens aanvullende regels voor activiteiten.

Vanwege het grote belang van het toedelen van functies aan locaties en het stellen van daarbij behorende regels bij het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving, bevat het wetsvoorstel de opdracht aan de gemeenteraad om met het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties te komen. Het toekennen van functies aan locaties behoort op grond van de Wro al tot een primair aan de gemeenteraad toevertrouwde taak. Het wetsvoorstel continueert deze lijn en sluit daarmee aan bij het subsidiariteitsbeginsel dat is neergelegd in artikel 2.3. Het gemeentebestuur staat immers het dichtst bij de burger en is ook het best geëquipeerd om de lokale situatie te beoordelen. Aanvullend daarop kunnen ook waterschappen, provincies en het Rijk, in het kader van uitvoering van taken en bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving, functies aan locaties toekennen.

Ten opzichte van de Wro is bij de opdracht aan de gemeenteraad bewust gekozen voor het gebruik van een nieuwe terminologie. Zo worden niet langer «bestemmingen» van «gronden» aangewezen maar worden «functies» aan «locaties» toegedeeld. Deze keuze vloeit voort uit de verbrede reikwijdte van de Omgevingswet en uit de noodzaak om een eenduidig begrip te gebruiken voor inhoudelijk gelijksoortige besluiten van andere overheden dan gemeenten (zie de hiervoor genoemde voorbeelden). De begripsvernieuwing is mede bedoeld om los te komen van het strakke planologische begrippenkader van artikel 3.1 Wro, zoals «goede ruimtelijke ordening», «bestemming» en «gebruik van gronden en bouwwerken». Voor een goede werking en toepassing van de Omgevingswet heeft dat planologische begrippenkader een te beperkt toepassingsbereik om de fysieke leefomgeving integraal te beschermen en ontwikkelen. Naast de toekenning van functies aan locaties vanuit een ruimtelijke ordeningsperspectief zal de toedeling van functies ook vanuit andere motieven binnen de zorg van de fysieke leefomgeving wenselijk zijn. Te denken valt bijvoorbeeld aan het toedelen van de functie van monument aan cultuurhistorisch waardevolle gebouwen op locaties en daaraan regels te verbinden die er voor zorgen dat deze monumenten niet zonder omgevingsvergunning mogen worden gesloopt, verplaatst of gewijzigd. Het begrip «goede ruimtelijke ordening» uit de Wro is daarom vervangen door «een evenwichtige toedeling van functies aan locaties». Binnen dat begrip kunnen beide maatschappelijke doelen van artikel 1.3 van het wetsvoorstel een rol spelen.

Bijzonder karakter van het omgevingsplan in verhouding tot andere algemene regels

Omdat het primaat van de toedeling van functies aan locaties en het met het oog daarop stellen van regels in het gemeentelijke omgevingsplan ligt, verschilt dat plan op onderdelen wezenlijk van de algemene regels van waterschappen, provincies en het Rijk. De functietoedeling en de bijbehorende regels van het omgevingsplan hebben een veel locatiespecifieker karakter dan algemene regels van andere overheden. Zij hebben bovendien grote invloed op de mogelijkheden van grondeigenaren om op hun percelen activiteiten te verrichten. Dat toegekende functies en gestelde regels per perceel kunnen verschillen, stelt bovendien dikwijls zware eisen aan de motivering waarom een bepaalde functie wordt toegekend en daarbij een bepaalde regel wordt gesteld (waarom mijn buurman wel en ik niet?). Ook verdient de stapeling van functies en regels bijzondere aandacht. Het risico bestaat dat door niet afgestemde stapeling de mogelijkheden van perceeleigenaren op een specifieke locatie vergaand en soms onredelijk worden ingeperkt.

Gelet op de hiervoor beschreven bijzondere kenmerken van het omgevingsplan is in het wetsvoorstel geregeld dat de vaststelling of wijziging van het omgevingsplan net als bij het bestemmingsplan wordt voorbereid met afdeling 3.4 Awb en dat tegen het besluit rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De mogelijkheid die de Wabo biedt om concrete initiatieven toe te staan die afwijken van regels die in het omgevingsplan zijn opgenomen, wordt in het wetsvoorstel gecontinueerd. Hiertoe is een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit opgenomen in artikel 5.1, eerste lid, onder b van het wetsvoorstel. Initiatiefnemers kunnen een omgevingsvergunning aanvragen voor zover initiatieven in strijd zijn met het omgevingsplan. In paragraaf 4.2.4 is op beide afwijkingen ten opzichte van andere algemene regels ingegaan.

Afgezien van de procedure van totstandkoming en van de beroepsmogelijkheid wordt het omgevingsplan, anders dan het bestemmingsplan, sterk vergelijkbaar met een gewone verordening. De regels zijn in beginsel qua vorm, inhoud, toelichting en motivering niet anders dan vergelijkbare regels in de waterschapsverordening en de omgevingsverordening, tenzij expliciet anders is bepaald, bijvoorbeeld door het vaststellen van instructieregels. Het betekent onder andere, dat het omgevingsplan in beginsel binnen dezelfde randvoorwaarden als andere verordeningen zowel verbods- als gebodsbepalingen kan bevatten, dat het regels kan bevatten over de toepassing van een bevoegdheid tot vergunningverlening, of dat het regels stelt voor bouwactiviteiten die niet altijd geobjectiveerd, voorspelbaar en mechanisch toepasbaar hoeven te zijn in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Tenzij anders bepaald, hoeft niet te worden aangetoond dat toegedeelde functies binnen een termijn van bijvoorbeeld tien jaar zullen worden verwezenlijkt. Ook is het niet vanzelfsprekend dat bestaande situaties onder een regime van standaard overgangsrecht zullen kunnen voortduren. Net als bij andere verordeningen en rijksregels kan het overgangsrecht gedifferentieerd zijn, afgestemd op de ingrijpendheid van de veranderde regels. Dit zal ertoe leiden dat een deel van in de praktijk en jurisprudentie gegroeide beperkingen aan bestemmingsplannen voor een omgevingsplan niet meer zullen gelden. Deze veranderingen krijgen in de volgende paragrafen nadere aandacht. Verdere uitwerking vindt plaats in de uitvoeringsregelgeving.

Toedeling van functies door provincie of het Rijk

Het omgevingsplan vormt het kader waarbinnen de verschillende functies en met het oog daarop gestelde regels samenkomen. Bij de totstandkoming daarvan vindt er inhoudelijke afstemming plaats tussen deze functies en regels. Daarom is voor het wetsvoorstel als uitgangspunt gekozen dat, wanneer een provincie of het Rijk functies aan locaties wil toedelen, die toedeling zo veel mogelijk via instructieregels of instructies op grond van afdeling 2.5 plaatsvindt. Voor provincies is dit uitgangspunt in het wetsvoorstel expliciet vastgelegd. Instructieregels of instructies die beleidsruimte bieden voor bijvoorbeeld de begrenzing van locaties waarvoor regels moeten worden gesteld, bieden de gemeente de mogelijkheid deze begrenzing in afstemming op andere functies en daarbij gegeven regels vorm te geven. Bevatten de instructieregels geen beleidsruimte, dan kan de gemeente ervoor zorgen dat geen onnodige beperking van activiteiten plaatsvindt door tegelijkertijd de eigen toedeling van functies of de met het oog daarop gestelde regels voor zover nodig en mogelijk aan te passen. Het wetsvoorstel bepaalt dat alleen als het niet doelmatig en doeltreffend zou zijn om via instructieregels of instructies te werken, de provincie de toedeling van functies aan locaties zelf direct in de omgevingsverordening kan vastleggen.

Voorbeeld: Twee provincies hebben in een provinciale monumentenverordening regels gesteld over de aanwijzing en het behoud van monumenten van provinciaal belang. Voor activiteiten die in de verordeningen zijn genoemd geldt een vergunningplicht. Deze verordeningen zullen opgaan in de omgevingsverordening. Omdat het toekennen van de status «monument» inhoudt dat aan dat object een functie wordt toegekend, geldt ook hier het uitgangspunt dat deze aanwijzing en regulering vorm krijgt via instructieregels of instructies op grond van afdeling 2.5. Het betekent dat de regels in die bedoelde verordeningen met toepassing van artikel 4.2, tweede lid, van het wetsvoorstel moeten worden geherformuleerd als instructieregels over de inhoud van omgevingsplannen. Alleen als provinciale staten tot het gefundeerde oordeel komen dat instructieregels over activiteiten tot behoud van monumenten van provinciaal belang in het omgevingsplan niet doelmatig en doeltreffend zijn, biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om van de hoofdregel af te wijken. Daarbij moeten wel de grenzen van artikel 2.3, tweede lid, in acht worden genomen.

4.4.4 Naar meer uniformiteit binnen algemene regels

Het komt vaak voor dat een initiatiefnemer met algemene regels op meerdere niveaus wordt geconfronteerd. Zo kunnen op dit moment bij een activiteit naast het bestemmingsplan ook nog verschillende verordeningen (zoals een gemeentelijke kapverordening, een keur van een waterschap, een provinciale verordening) en meerdere rijksregels (bijvoorbeeld het Bouwbesluit 2012, het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Besluit bodemkwaliteit of bepalingen uit de Spoorwegwet) relevant zijn.

Voorbeeld: Een initiatiefnemer besluit om op een braakliggend terrein een bedrijfsverzamelgebouw te realiseren en daarbij ruimte te bieden voor verschillende soorten detailhandel. Daarbij moet ook een sloot worden verlegd, een aantal bomen worden gekapt en het perceel moet worden opgehoogd. Het bestemmingsplan bepaalt of een dergelijke functie op die locatie mogelijk is en stelt een aantal locatiespecifieke eisen aan het bouwwerk. De regels over het kappen van bomen staan in een gemeentelijke kapverordening. Voor het verleggen van de sloot en het lozen van afstromend regenwater op die sloot zijn regels opgenomen in de keur van het waterschap. Het Bouwbesluit 2012 stelt eisen aan de bouwkwaliteit, het Activiteitenbesluit milieubeheer bevat regels voor de verschillende milieubelastende (detailhandels)activiteiten en het Besluit bodemkwaliteit is van toepassing op het gebruik van sommige bouwstoffen en grond bij de bouw.

Naast het gegeven dat de initiatiefnemer soms vele verschillende documenten moet raadplegen zijn de regels momenteel ook slecht toegankelijk en moeilijk te begrijpen: de huidige algemene regels voor activiteiten bevatten veel begrippen die sterk op elkaar lijken, maar juridisch net iets anders betekenen. Soms worden dezelfde termen gebruikt die in de ene regeling een andere betekenis hebben dan in de andere regeling. Vaak hebben die verschillen te maken met de historische context waarin de regels tot stand zijn gekomen.

Voorbeeld: de Wro bepaalt dat burgemeester en wethouders over onderwerpen of onderdelen die in het bestemmingsplan zijn omschreven nadere eisen kunnen stellen. In algemene rijksregels kan een vergelijkbare mogelijkheid worden geboden, maar daar is het begrip nadere eisen in de loop der tijd grotendeels vervangen door het begrip maatwerkvoorschriften. Binnen die maatwerkvoorschriften komt men weer de term aanvullende eisen tegen. De maatwerkvoorschriften in rijksregels kunnen ook een ontheffing inhouden, terwijl in decentrale regels het begrip ontheffing meestal zelfstandig wordt gebruikt, naast het begrip vergunning. De rijksregelgeving kent het begrip ontheffing soms ook, maar stelt vervolgens in een aantal gevallen ontheffingen en vergunningen gelijk en gebruikt daarvoor het begrip omgevingsvergunning.

Het nieuwe stelsel van omgevingsrecht beoogt de toegankelijkheid van verschillende algemene regels op twee manieren te vergroten:

• Het integreren van regels in een beperkt aantal regelingen. Dat leidt tot in beginsel één omgevingsplan, één omgevingsverordening en één waterschapsverordening en naar huidig inzicht twee algemene maatregelen van bestuur met algemene rijksregels voor activiteiten;.

• Het zo veel mogelijk uniformeren van instrumenten, termen en begrippen die in veel algemene regels terugkomen. Hierop wordt in deze paragraaf nader ingegaan.

De kern van alle huidige algemene regels voor activiteiten vormen verbods- en gebodsbepalingen. Dit zal voor het omgevingsplan, de verordeningen en de algemene rijksregels in het vervolg niet anders zijn.

Bij verbodsbepalingen kan het gaan om absolute verboden. Daarnaast bevat het omgevingsrecht veel relatieve verboden, waarbij het mogelijk is om via een beschikking van het verbod af te wijken. Het wetsvoorstel hanteert voor dergelijke afwijkingen van een verbod het begrip omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning, die in vergelijking met de Wabo meer activiteiten zal omvatten, komt ook in plaats van nu soms gehanteerde begrippen als vergunning of ontheffing. Artikel 4.4, tweede lid, van het wetsvoorstel bepaalt dat de omgevingsverordening en de waterschapsverordening ook een verbod kunnen bevatten om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten. Artikel 5.1 van het wetsvoorstel regelt de vergunningplichten voor activiteiten die door het Rijk worden ingesteld. Dat hoofdstuk regelt ook de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, waarmee van alle regels van het omgevingsplan (waaronder begrepen toegedeelde functies) kan worden afgeweken. Als gevolg daarvan hebben alle verboden in het omgevingsplan het karakter van een relatief verbod.

De meeste bestaande algemene regels voor activiteiten hebben de vorm van gebodsbepalingen. Het gaat daarbij om «relatieve geboden»: de algemene regels verplichten niet tot het uitvoeren van activiteiten, maar bevatten regels waaraan moet worden voldaan als een initiatiefnemer een activiteit uitvoert. Veel algemene regels bevatten daarnaast de mogelijkheid om op een andere manier dan in die gebodsregels is aangegeven de fysieke leefomgeving te beschermen, mits daarmee een gelijkwaardige bescherming wordt gerealiseerd.

In het ruimtelijke ordeningsrecht is het uitgangspunt van «toelatingsplanologie» ontwikkeld. Dat heeft ertoe geleid dat zeer terughoudend wordt omgegaan met gebodsbepalingen in bestemmingsplannen. Het begrip toelatingsplanologie beklemtoont dat het bestemmingsplan wel bestemmingen mogelijk kan maken, maar in beginsel niet kan verplichten om deze te realiseren. Vanuit de behoefte om soms wel met gebodsregels te werken, onder andere om het uitvoeren van activiteiten op een bepaalde locatie aanvaardbaar te maken, wordt wel gewerkt met zogenoemde voorwaardelijke verplichtingen. Deze houden in dat het realiseren van een bestemming niet verplicht is, maar als iemand de bestemming realiseert hij wel moet voldoen aan bepaalde regels. In de kern verschillen voorwaardelijke verplichtingen, ondanks een andere terminologie, niet van de systematiek bij bijvoorbeeld regels voor milieubelastende activiteiten in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Ook dat besluit verplicht niet om milieubelastende activiteiten uit te voeren. Het stelt slechts randvoorwaarden en regels waarbinnen die activiteiten desgewenst mogen worden uitgevoerd. Ook bij andere gemeentelijke verordeningen die opgaan in het omgevingsplan wordt het verschil tussen «voorwaardelijke verplichtingen» en overige geboden en verplichtingen niet gehanteerd. Het wetsvoorstel hanteert daarom het begrip «voorwaardelijke verplichting» niet. Het uitgangspunt dat het omgevingsplan functies mogelijk maakt, maar deze niet verplicht te realiseren en het uitgangspunt dat bepaalde functies alleen gerealiseerd mogen worden als aan in het omgevingsplan opgenomen regels wordt voldaan, blijven uiteraard bestaan.

Voor het stellen van verboden en geboden voor perceeleigenaren is het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en vooral artikel 1 van het Eerste Protocol, dat het eigendomsrecht beschermt, van belang. Bij een wijziging van het omgevingsplan moet worden beoordeeld of de wijziging geen regulering of ontneming van eigendom betekent. Of bij het stellen van geboden en verplichtingen sprake is van regulering of ontneming, hangt af van de omstandigheden van het geval. Er zijn veel situaties denkbaar waarbij alleen sprake is van regulering van eigendom: het beperken van de gebruiksmogelijkheden van het eigendom, zonder dat het beschikkingsrecht daarover (geheel of grotendeels) verloren gaat.

Van belang daarbij is dat een eventuele inmenging in het eigendom gerechtvaardigd moet zijn. De inmenging moet een gerechtvaardigd algemeen belang dienen, waarbij er een goed evenwicht moet zijn tussen het algemene belang dat met de maatregel wordt gediend en de belangen van de betrokken perceeleigenaren.

Voorbeeld 1: Het omgevingsplan maakt in een straat een dakkapel aan de straatzijde van bepaalde afmetingen en uitvoering mogelijk. Als gevolg daarvan hebben alle huiseigenaren op één na een dergelijke dakkapel geplaatst. Het zou het aanzicht ten goede komen als ook het laatste huis een dakkapel zou plaatsen. Een verplichting dat te doen is echter evident niet proportioneel.

Voorbeeld 2: De percelen in de desbetreffende straat zijn aangesloten op een openbaar vuilwaterriool. Door toenemende verharding en uitbouw kan dat riool de hoeveelheid afstromend hemelwater niet aan. De gemeente besluit om een hemelwaterstelsel aan te leggen en verplicht de huiseigenaren om binnen een bepaalde termijn lozing van hemelwater op het vuilwaterriool te staken. De huiseigenaren moeten als gevolg daarvan ofwel het hemelwater op het nieuw aangelegd hemelwaterstelsel brengen of zelf in de bodem infiltreren. De proportionaliteit van deze maatregel is mede afhankelijk van de kosten die de aanpassing in de specifieke situatie met zich meebrengt en de geboden overgangstermijn.

Voorbeeld 3: De gemeente voegt in het kader van uitnodigingsplanologie aan een perceel naast de bestaande functie de functie kantoor toe, maar bepaalt daarbij, dat als deze functie wordt gerealiseerd, op het perceel een bepaald aantal parkeerplaatsen moet worden gerealiseerd, gelet op de bestaande parkeerdruk in de wijk. Nu het niet de verplichting is om de bestaande functie te beëindigen en de functie kantoor te realiseren, zal een dergelijke verplichting al snel proportioneel zijn.

Ook de eisen aan overgangsrecht en uitvoerbaarheid van bestemmingsplannen wijken af van de overige regels die gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk stellen. Dit verschil kan niet altijd worden verklaard uit het verschil tussen de regels. Ook bij toedeling van functies in de waterschapsverordening of bij algemene regels van provincie en het Rijk die geen toedeling van functies aan een locatie betreffen kunnen overgangsrecht en uitvoerbaarheid van groot belang zijn. In het wetsvoorstel is er daarom voor gekozen om ook voor deze onderwerpen geen onderscheid te maken tussen toedelen van functies en andere regels, en tussen regels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening, de omgevingsverordening en de algemene rijksregels. Hetgeen hiervoor is toegelicht over regulering van eigendom is uiteraard van overeenkomstige toepassing op het vormgeven van het overgangsrecht.

Naast verboden en geboden bevatten de algemene rijksregels nog een aantal andere instrumenten. Het wetsvoorstel continueert de mogelijkheden om deze toe te passen. Wel uniformeert het wetsvoorstel het begrippenkader en de toepassing. Het gaat om:

• het bieden van de mogelijkheid om door middel van het treffen van gelijkwaardige maatregelen op een andere wijze te voldoen aan de algemene regels;

• het opnemen van een verbod om zonder voorafgaande melding aan het bevoegd gezag een activiteit te verrichten;

• de mogelijkheden voor het bevoegd gezag om in specifieke gevallen de algemene regels nader in te vullen, aan te vullen of er van te kunnen afwijken.

De mogelijkheid om door middel van het treffen van gelijkwaardige maatregelen op een andere wijze te voldoen aan de algemene regels

Als een initiatiefnemer voldoet aan de bepalingen die in algemene regels zijn opgenomen, mag hij ervan uitgaan dat zijn initiatief voor de daarin gereguleerde aspecten past binnen het wettelijk kader voor activiteiten in de fysieke leefomgeving. Afhankelijk van de manier waarop een bepaling is geformuleerd, zijn er maatregelen denkbaar, waarmee hetzelfde resultaat wordt bereikt. Voor zowel de decentrale algemene regels als de rijksregels bepaalt het wetsvoorstel dat het gebruik van gelijkwaardige maatregelen mogelijk is, tenzij dat in de algemene regels is uitgesloten. De initiatiefnemer moet de gelijkwaardigheid van een maatregel aantonen. Uitgangspunt is dat het bevoegd gezag de gelijkwaardigheid voorafgaand aan de toepassing van een alternatief toetst, uitmondend in een beschikking. In de algemene regels kan in afwijking daarvan worden bepaald, dat voorafgaande toestemming niet is vereist. In dat geval kan zo nodig worden bepaald, dat wel een voorafgaande melding moet worden gedaan bij toepassing van een gelijkwaardige maatregel.

De verplichtingen om van een voorgenomen activiteit melding te doen aan het bevoegd gezag

Wanneer geen voorafgaande toestemming voor een activiteit is vereist, zullen de belanghebbende bestuursorganen en andere belanghebbenden normaal gesproken niet vooraf van het uitvoeren van een activiteit op de hoogte zijn. Voor een deel van de activiteiten is dat geen bezwaar. Bij activiteiten waarvan de gevolgen voor de fysieke leefomgeving aanzienlijk zijn, kan een voorafgaande melding aan het bevoegd gezag wenselijk zijn. Hieraan kan eventueel een publicatieplicht worden gekoppeld, zodat ook derden van de activiteit op de hoogte zijn. Dit is soms ook noodzakelijk, gelet op het EU-recht. Het wetsvoorstel maakt het daarom mogelijk om bij algemene regels een verbod in te stellen om een activiteit te verrichten, wanneer de activiteit niet vooraf is gemeld bij een bevoegd gezag dat in die algemene regels is aangewezen.

Maatwerk binnen algemene regels

Een nadeel van algemene regels kan zijn, dat deze in bepaalde gevallen onvoldoende duidelijk zijn en daarom een nadere concretisering nodig maken. Ook kan het voorkomen dat deze regels in specifieke lokale omstandigheden niet leiden tot het gewenste niveau van bescherming van de fysieke leefomgeving. Het komt ook voor dat algemene regels juist onnodig beperkend zijn voor de initiatiefnemer. In dergelijke gevallen kan het geven van de mogelijkheid aan het bevoegd gezag om de algemene regels nader in te vullen of aan te vullen, of het bieden aan het bevoegd gezag van bestuurlijke afwegingsruimte om van de bepalingen in die regels af te wijken, een oplossing bieden. Het gaat hier om een van de in paragraaf 2.5 genoemde maatwerkmogelijkheden.

De regering heeft niet gekozen voor het bieden van een algemene mogelijkheid voor het bevoegd gezag om algemeen of per geval nadere of afwijkende regels te stellen. Dat zou ten koste gaan van de duidelijkheid die met de algemene regels wordt beoogd en risico’s inhouden voor het beschermingsniveau. Het wetsvoorstel biedt daarom alleen ruimte voor maatwerk voor onderwerpen die in de algemene regels zijn aangegeven. Dit geldt zowel voor regels in het omgevingsplan, als voor regels in een verordening, als voor de algemene regels van het Rijk. Het wetsvoorstel gebruikt voor de mogelijkheid van individueel maatwerk de term «maatwerkvoorschriften». Toepassing van deze mogelijkheid door het bevoegd gezag gebeurt in de vorm van een beschikking, zodat de procedurele waarborgen voor besluiten van de Awb gelden. Als voor de activiteit ook een omgevingsvergunning is vereist, kan bij de algemene regels worden bepaald dat de maatwerkvoorschriften aan die vergunning worden verbonden.

Als de algemene regels door het Rijk of een provincie zijn gesteld, kan de mogelijkheid om nadere of afwijkende voorschriften te stellen ook worden gekoppeld aan het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening. Dat biedt een gemeente, waterschap en provincie de kans om de maatwerkvoorschriften niet alleen voor individuele gevallen te stellen, maar deze bijvoorbeeld ook voor een bepaald gebied te laten gelden. Het wetsvoorstel gebruikt voor deze mogelijkheid de term «maatwerkregels». Om stapeling van algemene regels te voorkomen beperkt het wetsvoorstel – net als bij maatwerkvoorschriften – de mogelijkheid om bij omgevingsplan of verordening maatwerkregels te stellen. Die mogelijkheid is er alleen voor die onderwerpen die in de algemene regels van het Rijk en de provincie zijn aangegeven. Toepassing van deze mogelijkheid gebeurt in de vorm van een besluit tot vaststelling of wijziging van het omgevingsplan respectievelijk de verordening. Daarbij gelden dus de procedurele waarborgen voor de totstandkoming van die besluiten.

4.4.5 Bevoegd gezag binnen algemene regels

Bij het stellen van algemene regels moet ook duidelijk zijn bij welk bestuursorgaan de melding moet worden gedaan en welk bestuursorgaan bevoegd is besluiten te nemen over maatwerkvoorschriften en gelijkwaardigheid.

Voor het omgevingsplan is dat het college van burgemeester en wethouders, voor de waterschapsverordening is dat het dagelijks bestuur van het waterschap en voor de omgevingsverordening zijn het gedeputeerde staten.

Het wetsvoorstel bevat voor algemene rijksregels de hoofdregel dat burgemeester en wethouders bevoegd gezag zijn voor het nemen van de besluiten die hiervoor zijn genoemd en daarmee ook voor het toezicht op de naleving van de algemene regels. Op deze hoofdregel kent het wetsvoorstel slechts een begrensd aantal specifieke uitzonderingen, die zijn opgenomen in een limitatieve lijst, waarin concreet aangeduide bevoegdheden worden benoemd die aan het waterschap, de provincie of het Rijk kunnen worden toegedeeld. Dit sluit aan bij de huidige verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden.

Verder voorziet het wetsvoorstel in een grondslag om voor de toedeling van het bevoegd gezag voor rijksregels aan te sluiten bij de toedeling van het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. Het gaat hier om gevallen waarin combinaties van activiteiten worden verricht, waarbij zowel rijksregels van toepassing zijn als een omgevingsvergunningplicht geldt.

Afdeling 18.1 van het wetsvoorstel bepaalt dat het bevoegd gezag voor toezicht en handhaving van algemene regels hetzelfde is als het bij of krachtens paragraaf 4.1.3 van het wetsvoorstel aangewezen bevoegd gezag.

4.4.6 Voorbereidingsbescherming

Voor de voorbereiding van een omgevingsplan of een omgevingsverordening kan een voorbereidingsbesluit worden genomen. Een voorbereidingsbesluit kan ook met het oog op de voorbereiding van instructieregels, een instructie of een projectbesluit worden genomen. Het voorbereidingsbesluit is overgeheveld uit de Wro. De werking is ook vergelijkbaar. Op enkele onderdelen zijn echter wel wijzigingen doorgevoerd die de regeling van het voorbereidingsbesluit vereenvoudigen en de werking flexibiliseren.

De gemeenteraad kan een voorbereidingsbesluit nemen ter voorbereiding van een omgevingsplan. De raad kan deze bevoegdheid aan het college van burgemeester en wethouders delegeren. Provinciale staten kunnen een voorbereidingsbesluit nemen ter voorbereiding van een omgevingsverordening. Zij kunnen deze bevoegdheid delegeren aan gedeputeerde staten. Een voorbereidingsbesluit dat wordt genomen met het oog op de voorbereiding van instructieregels in een omgevingsverordening of een algemene maatregel van bestuur, een instructie of een projectbesluit zal uiteindelijk ook tot gevolg hebben dat het omgevingsplan wordt gewijzigd. Het bestuursorgaan dat de instructieregels, het instructie of het projectbesluit vaststelt, kan een dergelijk voorbereidingsbesluit nemen.

Het nemen van een voorbereidingsbesluit is geen vanzelfsprekendheid. Vooral in een situatie waarin nieuwe regels worden voorbereid die bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden zullen beperken, zal een voorbereidingsbesluit van belang zijn. In gevallen waarin een besluit tot wijziging van het omgevingsplan gericht is op het bieden van meer en ruimere bouw- en gebruiksmogelijkheden, zal aan de beschermende werking van een voorbereidingsbesluit in de regel geen behoefte bestaan.

Met het voorbereidingsbesluit kunnen regels worden gesteld die voorkomen dat een locatie die in het besluit is aangewezen minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van het doel waarvoor het omgevingsplan zal worden gewijzigd. De wijziging van het omgevingsplan kan plaatsvinden op initiatief van de gemeenteraad of (indien daartoe gedelegeerd) het college van burgemeester en wethouders, ter uitvoering van instructieregels of een instructie of door een projectbesluit. De regels in een voorbereidingsbesluit kunnen er toe strekken dat het verboden is om bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren. Ook kan het slopen van bouwwerken of het wijzigen van het gebruik van bouwwerken of locaties worden verboden. De werkingssfeer van het voorbereidingsbesluit is daarmee vergelijkbaar met die onder de Wro. Door de verruimde reikwijdte van het omgevingsplan ten opzichte van het bestemmingsplan, biedt het voorbereidingsbesluit tegelijkertijd meer mogelijkheden. Onder de termen van «werken en werkzaamheden» kan bijvoorbeeld ook de voorbescherming worden geboden aan gebouwen en terreinen, waarvan het voornemen bestaat deze als gemeentelijk monument aan te wijzen. Zowel het slopen als het wijzigen van dergelijke gebouwen en terreinen kan door het stellen van regels in het voorbereidingsbesluit, vooruitlopend op de inwerkingtreding van het omgevingsplan, worden voorkomen.

Voor omgevingsvergunningplichtige bouwactiviteiten is vastgehouden aan het regime van het aanhouden van de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning. De aanhoudingsregeling voorkomt dat bouwactiviteiten, vooruitlopend op het nieuwe omgevingsplan, moeten worden vergund die straks in het nieuwe omgevingsplan niet meer toelaatbaar zijn. Ook hier geldt dat aan zo’n aanhoudingsregeling alleen behoefte bestaat in situaties waarin het voornemen bestaat om bepaalde bouwactiviteiten die in het geldende omgevingsplan nog toelaatbaar zijn, in het toekomstige omgevingsplan aan nadere regels te binden of geheel te verbieden. Vaak voorziet een besluit tot vaststelling van het omgevingsplan echter niet in meer en nadere regels, maar vindt vaststelling plaats met het doel om juist minder regels te stellen en meer bouwactiviteiten toe te staan. In de nieuwe regeling wordt voorkomen dat in een dergelijk geval een aanhoudingsregeling gaat gelden, wanneer daaraan geen behoefte bestaat.

Dit wordt in de eerste plaats bereikt doordat de aanhoudingsregeling uitsluitend geldt in een situatie waarin een voorbereidingsbesluit is vastgesteld. Anders dan onder artikel 3.3 van de Wabo het geval is, ontstaat onder de Omgevingswet geen automatische aanhoudingssituatie meer bij het in procedure brengen van een besluit tot vaststelling van een omgevingsplan (het wijzigen daaronder begrepen). Mede in verband hiermee is de maximale duur van een voorbereidingsbesluit vastgesteld op twee jaar. Dat wijkt af van de termijn die in de Wro is opgenomen. Onder het regime van de Wro geldt een voorbereidingsbesluit één jaar, maar deze duur wordt automatisch verlengd als gedurende de werking van het voorbereidingsbesluit een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage wordt gelegd. Bij tijdige vaststelling en tijdige bekendmaking werkt de voorbereidingsbescherming door tot het moment waarop het nieuwe bestemmingsplan in werking treedt. In de Omgevingswet komt zowel het automatisch ontstaan van de aanhoudingssituatie, als de automatische verlenging van het voorbereidingsbesluit te vervallen. Het voorbereidingsbesluit vervalt in het nieuwe regime na twee jaar of een eerder moment waarop het nieuwe omgevingsplan (of deel daarvan) in werking treedt. Daarmee wordt de nieuwe regeling aanzienlijk eenvoudiger. Het is niet langer nodig om het moment van vaststellen en bekendmaken van het omgevingsplan aan precieze termijnen te binden. De consequentie is wel dat de voorbereidingsprocedure van een omgevingsplan, met inbegrip van het moment van inwerkingtreding, moet worden afgerond binnen de werking van het voorbereidingsbesluit. Om daar voldoende tijd voor in te bouwen is de werkingsduur van het voorbereidingsbesluit verlengd. Een tweede wijziging leidt er toe dat de aanhoudingsregeling alleen van toepassing kan zijn op de beslissing op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten, waarvan gevallen zijn aangewezen in het voorbereidingsbesluit. Op deze wijze kan heel gericht de aanhoudingsregeling worden toegespitst op bouwactiviteiten waarvoor dat wenselijk is.

In de derde plaats geldt dat de aanhoudingssituatie niet van rechtswege ontstaat voor een voorbereidingsbesluit dat de gemeenteraad heeft vastgesteld. Het bevoegd gezag kan per ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning voor aangewezen gevallen besluiten om de beslissing op de aanvraag aan te houden. Deze «omkering» van een aanhoudingsplicht naar een aanhoudingsbevoegdheid is niet toegepast op het voorbereidingsbesluit dat wordt genomen door provinciale staten (of gedeputeerde staten) of een Minister. Een dergelijk voorbereidingsbesluit leidt eveneens slechts tot een aanhoudingsregeling voor beslissingen op aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten die in dat besluit zijn aangewezen. Voor een aanhoudingsbevoegdheid is echter niet gekozen, omdat deze regeling deel uitmaakt van het instrumentarium van provincies en het Rijk. In het merendeel van de gevallen zal het college van burgemeester en wethouders het bevoegd gezag zijn voor de omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten. Bij een aanhoudingsplicht bestaat voor het bevoegd gezag de mogelijkheid om toch de omgevingsvergunning te verlenen, als het bouwplan niet is strijd is met het omgevingsplan, zoals dat komt te luiden tengevolge van de inzet van het projectbesluit, de instructieregel of de instructie. Het bevoegd gezag kan in dit geval deze vergunning niet zonder betrokkenheid van de provincie of het Rijk verlenen. In de uitvoeringsregelgeving zal worden voorzien in een bevoegdheid voor advies en instemming, om met doorbreking van de aanhoudingsplicht de omgevingsvergunning in een concreet geval te kunnen verlenen.

4.4.7 Bijzondere bepalingen over decentrale regels

Realisatietermijn en actualiseringsplicht

Onder de Wro is, mede onder invloed van de jurisprudentieontwikkeling, de eis ontwikkeld dat een bestemmingsplan uitvoerbaar moet zijn. In de praktijk leidt dat ertoe, dat een (nieuwe) bestemming alleen aan gronden kan worden gegeven als aannemelijk kan worden gemaakt dat deze ook daadwerkelijk binnen een termijn van tien jaar zal worden verwezenlijkt. In het wetsvoorstel wordt deze lijn niet voortgezet. Dit komt tegemoet aan veel reacties waarin die realisatietermijn en de toepassing van het uitvoerbaarheidsvereiste als een ongewenst keurslijf wordt beschreven. Voor sommige grote ontwikkelingen is deze termijn inderdaad niet reëel. Ook past een dwingende uitvoeringstermijn niet bij uitnodigingsplanologie en een faciliterende rol van de overheid (zie ook paragraaf 5.4). De regering vindt dat het niet bij uitnodigingsplanologie past dat in een omgevingsplan opgenomen functies binnen een bepaalde termijn daadwerkelijk moeten worden verwezenlijkt. Wel zal in uitvoeringsregelgeving worden bepaald dat het gemeentebestuur, als het in het omgevingsplan aan een locatie een nieuwe functie toekent die afwijkt van de bestaande gerealiseerde functie, aannemelijk moet toelichten dat de nieuwe functie naar redelijke verwachting binnen tien jaar zal worden gerealiseerd. Dat biedt rechtszekerheid aan de betrokken eigenaren.

De Wro bevat de plicht om elke tien jaar het bestemmingsplan opnieuw vast te stellen. Deze verplichting is niet overgenomen in het wetsvoorstel. Het uitgangspunt van dit wetsvoorstel is dat voor het hele grondgebied van elke gemeente één omgevingsplan geldt. Als een gemeente de functies of andere regels voor een deel van het grondgebied gedeeltelijk wijzigt, leidt dit, anders dan bij een bestemmingsplan, niet tot een nieuw omgevingsplan voor een deelgebied. Die wijziging is dan een partiële actualisering van het omgevingsplan. Anders dan het bestemmingsplan zal het omgevingsplan bovendien regels bevatten die niet de planologische situatie regelen, zoals regels over het kappen van bomen. Het omgevingsplan is te zien als een juridische verankering van het beleid dat de gemeente voorstaat. Actualisering is aan de orde als beleidsopvattingen wijzigen, net als dat geldt voor waterschapsverordeningen, omgevingsverordeningen en regels op rijksniveau.

In twee gevallen blijft echter een specifieke plicht om te actualiseren nodig, namelijk bij instructieregels en instructies en bij het met een omgevingsvergunning afwijken van het omgevingsplan. Aan het verwerken van regels van het Rijk en de provincie in het omgevingsplan zal een termijn worden gesteld in de desbetreffende instructieregel of instructie. Als via een omgevingsvergunning blijvend wordt afgeweken van het omgevingsplan, zal het omgevingsplan voor de desbetreffende percelen geen getrouwe weergave geven van de planologische situatie. Dit doet afbreuk aan de rechtszekerheid van zowel de gebruiker van de omgevingsvergunning als van eventuele derden. Een wijziging van het omgevingsplan is dan geboden. Het wordt primair aan de gemeente overgelaten om op een geschikt en doelmatig moment de verleende omgevingsvergunningen voor afwijkactiviteiten in te passen in het omgevingsplan. Om hierbij algehele vrijblijvendheid te voorkomen is een termijn bepaald van maximaal vijf jaar na het onherroepelijk worden van een omgevingsvergunning. Op deze wijze is gewaarborgd dat het omgevingsplan ook in gebieden waar transformaties plaatsvinden actueel blijft.

Veel gemeenten hebben gedurende de afgelopen jaren breed invulling gegeven aan de actualiseringsopgave van verouderde bestemmingspannen die uit de Wro voortvloeide. Dat versterkt het argument voor het afzien van een tienjaarlijkse termijn voor actualisatie. Gelet op de keuze voor één omgevingsplan per gemeente zou een volledige actualisatie op één moment een onnodige en te zware belasting betekenen. Ook een keuze voor het koppelen van een actualisatietermijn aan onderdelen van het omgevingsplan zou betekenen dat gemeenten continu zouden moeten bijhouden wanneer welke regel voor het laatst is aangepast. Het loslaten van de actualiseringsplicht van eens in de tien jaar levert een aanzienlijke vermindering van bestuurlijke lasten op.

4.4.8 Beleidskeuzes over algemene rijksregels

In paragraaf 4.4.2 is ingegaan op de argumenten die, binnen het uitgangspunt «decentraal, tenzij» leiden tot de keuze om algemene rijksregels te stellen over activiteiten. De categorieën van activiteiten waarvoor het Rijk algemene regels zal of kan stellen zijn in afdeling 4.1 limitatief aangegeven. In samenhang met afdeling 5.1, die een limitatieve opsomming bevat van door het Rijk ingestelde vergunningplichten, biedt het wetsvoorstel decentrale overheden op wetsniveau zo veel mogelijk duidelijkheid over de vraag voor welke categorieën van activiteiten het Rijk regels stelt. Voor categorieën van activiteiten die niet genoemd zijn, zijn de decentrale overheden vrij om zelf regels te stellen.

Uitgangspunt bij het stellen van rijksregels aan activiteiten: ruimte voor ontwikkeling en waarborgen voor kwaliteit

Zoals aangegeven in paragraaf 1.4 van deze memorie van toelichting, wil de regering ruimte geven aan ontwikkeling en waarborgen bieden voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Het uitgangspunt is dat wanneer specifieke regels aan activiteiten worden gesteld, deze bijdragen aan die twee doelen. De toepassing van dergelijke regels mag niet leiden tot het belemmeren van activiteiten door een te zware bureaucratische belasting of tot het gedetailleerd regelen zonder dat dit evident bijdraagt aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Tegelijkertijd mag het uitblijven van regels niet tot onaanvaardbare risico’s voor de fysieke leefomgeving leiden. Dit vraagt om een goede afstemming van de regels op de omvang van potentiële nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Naarmate die gevolgen groter worden, bieden de regels ook meer waarborgen. Belangrijke keuze is daarbij of voor een activiteit een individuele, voorafgaande toestemming van de overheid vereist is.

Wanneer geen voorafgaande toestemming nodig is, bieden algemene regels de mogelijkheid tot het reguleren van activiteiten. De lichtste vorm van reguleren is het stellen van inhoudelijke algemene regels die een initiatiefnemer moet naleven, zonder dat er voorafgaande procedurele verplichtingen gelden. Wanneer het echter, bijvoorbeeld omwille van het informeren van de omgeving, gewenst is dat de activiteit bekend is bij het bevoegd gezag voordat de activiteit begint, kan een voorafgaande melding worden vereist. Afhankelijk van de meldingstermijn beperkt dat de mogelijkheid van de initiatiefnemer om de activiteit direct te starten, maar geeft het de initiatiefnemer wel duidelijkheid over de aanvaardbaarheid van de activiteit en de regels die daarvoor gelden.

Op grond van de doelen en uitgangspunten die zijn beschreven in de hoofdstukken 1 en 2 van deze memorie van toelichting geeft de regering er de voorkeur aan om voor zo veel mogelijk activiteiten algemene regels toe te passen. Dit draagt bij aan de gewenste vereenvoudiging van het omgevingsrecht. Met de bredere toepassing van algemene regels wordt beoogd dat een initiatiefnemer in veel gevallen alleen met deze regels rekening hoeft te houden.

Omdat algemene regels niet in alle gevallen toereikend zijn, bevat het wetsvoorstel ook de grondslag voor procedures waarmee een beoordeling en belangenafweging kan plaatsvinden die is toegespitst op een concreet geval. De individuele beoordeling vindt dan plaats in het kader van individueel of gebiedsgericht maatwerk binnen de algemene regels (maatwerkvoorschriften of maatwerkregels) of bij het verlenen van een omgevingsvergunning. In de doorgaans complexere situaties waarin een individuele beoordeling door middel van een omgevingsvergunning nodig wordt geacht, zal deze beoordeling vaak slechts gericht hoeven te zijn op een deel of een bepaald aspect van de voorgenomen activiteit. In die situaties heeft de initiatiefnemer te maken met een combinatie van algemene regels en voorschriften uit een vergunning. In grote lijnen kunnen dan twee situaties aan de orde zijn:

• De bepalingen waaraan de initiatiefnemer moet voldoen, staan in algemene regels. Er is echter toch een individuele voorafgaande toestemming van de overheid vereist. Deze is ofwel gericht op de vraag of de bepalingen worden nageleefd, ofwel op de vraag of de activiteit op die plaats acceptabel is. De initiatiefnemer is vooraf op de hoogte van de regels, maar mag de activiteit pas starten bij een positieve uitkomst van de vergunningprocedure.

• Vooral wanneer de potentiële gevolgen voor de fysieke leefomgeving groot zijn en de specifieke omgeving bij het beoordelen daarvan een rol speelt, zal het niet altijd mogelijk zijn om op voorhand algemene regels te formuleren, die toereikende bescherming van de fysieke leefomgeving waarborgen. Voor een activiteit is dan een omgevingsvergunning vereist, waarbij zowel de toelaatbaarheid van de activiteit als de bijbehorende voorschriften pas tijdens de vergunningverlening blijken. Dit biedt de initiatiefnemer de meeste onzekerheid vooraf.

De bepalingen over activiteiten in de hoofdstukken 4 en 5 van het wetsvoorstel bieden de mogelijkheid om alle hiervoor genoemde opties van algemene regels (zo nodig inclusief melding en maatwerk) in te zetten. Ook de combinatie van algemene regels met een omgevingsvergunning is mogelijk.

Tussen de genoemde limitatieve lijst van algemene rijksregels en vergunningplichten bestaat een samenhang. In lijn met het uitgangspunt dat algemene regels voorop staan, bevat afdeling 4.1 voor de meeste activiteiten waarvoor het Rijk een vergunningplicht instelt een verplichting voor het Rijk om algemene rijksregels op te stellen. Die verplichting ontbreekt alleen als vanwege de specifieke problematiek het werken met algemene regels niet voor de hand ligt, zoals bij de stortingsactiviteit op zee. Voor die activiteiten bevat afdeling 4.1 slechts een grondslag om desgewenst algemene regels te stellen.

Verhouding rijksregels en decentrale regels

De grondslag in het wetsvoorstel om voor activiteiten algemene rijksregels te stellen betekent niet dat het Rijk voor alle activiteiten binnen een genoemde categorie (zoals milieubelastende activiteiten of beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een weg) regels zal stellen en dat decentrale overheden van rechtswege hun verordenende bevoegdheid verliezen om algemene regels te stellen voor die categorie van activiteiten. Voor zover activiteiten vallen buiten het toepassingsbereik van de algemene maatregel van bestuur waarmee de algemene rijksregels worden gesteld, is er een verordenende bevoegdheid voor decentrale overheden. Voor de activiteiten die binnen het toepassingsbereik vallen zijn de algemene rijksregels uitputtend. Zij kunnen desgewenst wel decentrale afwegingsruimte bieden, vooral door het bieden van de mogelijkheid tot het stellen van maatwerkregels en maatwerkvoorschriften. Het in afdeling 2.1 verwoorde subsidiariteitsbeginsel speelt een rol bij het bepalen van het toepassingsbereik van de algemene rijksregels en afwegingsruimte die daarbinnen kan worden geboden.

Voorbeeld 1: Het wetsvoorstel bevat een grondslag voor het stellen van algemene rijksregels voor milieubelastende activiteiten. Die regels zullen, net als de huidige regels, echter slechts betrekking hebben op een deel van de bedrijfsmatige activiteiten en in beperkte mate op milieubelastende activiteiten binnen particuliere huishoudens. Voor de milieubelastende activiteiten die niet onder rijksregels vallen, kunnen dus zo nodig decentraal regels worden gesteld. Voor de activiteiten waarvoor het Rijk algemene regels stelt, kan het aan de decentrale overheden de mogelijkheid van maatwerk voor specifieke milieuaspecten geven. Dit ligt voor de hand voor aspecten met een lokale component, zoals hinder.

Voorbeeld 2: Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid voor het stellen van algemene rijksregels voor activiteiten binnen beperkingengebieden in de nabijheid van wegen. Het subsidiariteitsbeginsel en de daarop gebaseerde taaktoedeling leiden er toe, dat het Rijk die algemene regels zal beperken tot rijkswegen. Regels voor activiteiten binnen beperkingengebieden van wegen die in beheer zijn bij gemeenten, provincies en waterschappen kunnen decentraal worden gesteld.

Specifieke zorgplichten binnen algemene rijksregels.

Wanneer het Rijk algemene rijksregels stelt voor een activiteit, betekent dat niet dat alle (deel)activiteiten of aspecten van uitgewerkte regels zullen worden voorzien. Het concreet en uitputtend reguleren van alle mogelijke activiteiten en de daaraan gekoppelde gevolgen is niet wenselijk en feitelijk ook niet mogelijk. Het streven naar een dergelijke wijze van reguleren zou tot een zeer omvangrijk stelsel aan regels leiden. Dit zou op gespannen voet staan met de intentie om het aantal regels juist te beperken en om meer verantwoordelijkheid te leggen bij de initiatiefnemers. Daarom blijven de algemene rijksregels beperkt tot de meer relevante aspecten van veel voorkomende activiteiten, die daadwerkelijk risico’s voor de fysieke leefomgeving inhouden. Als vangnet fungeren dan de algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving van afdeling 1.3 van het wetsvoorstel en de specifieke zorgplichten die in algemene rijksregels zullen worden opgenomen.

Op dit moment bevatten verschillende wetten zorgplichten, die een sterke overeenkomst vertonen met de algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving. Die zorgplichten zijn uiteraard beperkt tot de onderwerpen die in de desbetreffende wet zijn geregeld. Dergelijke zorgplichten zijn bijvoorbeeld opgenomen in artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 13 van de Wet bodembescherming en artikel 6.8 van de Waterwet. Voor een aantal andere onderwerpen zijn zorgplichten opgenomen met een nadere, iets concretere omschrijving, zoals in artikel 1a van de Woningwet. Er zijn ook zorgplichten in algemene maatregelen van bestuur opgenomen, zoals in artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Zo komt het voor dat burgers en bedrijven bij het uitvoeren van activiteiten te maken hebben met zorgplichten op drie niveaus (algemene zorgplicht, specifieke zorgplicht op wetsniveau, specifieke zorgplicht op het niveau van een algemene maatregel van bestuur).

In het wetsvoorstel wordt op wetsniveau uitsluitend de algemene zorgplicht voor de fysieke leefomgeving opgenomen. Specifieke zorgplichten krijgen waar nodig een plaats op het niveau van een algemene maatregel van bestuur bij de overige regels die voor het specifieke onderwerp gelden. Zie ook paragraaf 4.1.4 die in meer algemene zin aandacht geeft aan de zorgplichten.

4.4.9 Verschil met huidige werkwijze

In voorgaande paragrafen is op een aantal verschillen tussen de bestaande en voorgestelde werkwijze voor regels voor activiteiten ingegaan. Deze paragraaf bevat een nadere beschouwing daarvan.

Vergelijking van ruimtelijke regels en overige regels

De omzetting van het bestemmingsplan en de beheersverordening naar het omgevingsplan roept vragen op over de instrumentele mogelijkheden van het omgevingsplan, in vergelijking met andere verordeningen en rijksregels. Het bestemmingsplan kan worden gezien als een soort Zwitsers zakmes dat kan worden gebruikt voor verschillende doeleinden, zoals beheer, globale bestemming, gedetailleerde bestemming of gefaseerde ontwikkeling. Daarbij kan de gemeenteraad à la carte gebruik maken van deels specifiek binnen het ruimtelijke ordeningsrecht ontwikkelde instrumenten als voorlopige bestemming, uitwerking, wijziging, binnenplanse afwijking via de omgevingsvergunning, nadere eisen en aanwijzing tot modernisering. Deze mogelijkheden keren terug in het omgevingsplan, al zijn ze soms anders vormgegeven. Er is naar gestreefd deze mogelijkheden zo veel mogelijk te bundelen en op dezelfde wijze vorm te geven als in de verordeningen van het waterschap en de provincie en de rijksregels. In paragraaf 4.4.4 is al ingegaan op de instrumenten die het wetsvoorstel voor alle algemene regels biedt.

Sommige mogelijkheden vloeien al voort uit de opzet van het omgevingsplan en de verordeningen. De gemeenteraad, provinciale staten en het algemeen bestuur van het waterschap hebben een brede regelgevende bevoegdheid. Deze bevoegdheid gaat uit van het werken met zowel geboden als verboden, van de mogelijkheid om regels te wijzigen, in te trekken of tijdelijke regels te stellen. Al deze mogelijkheden hebben ook betrekking op functies en de daarbij behorende regels. Samen met een ruime, nader door de gemeenteraad in te vullen delegatiegrondslag, continueert het wetsvoorstel de binnen het bestemmingsplan gebruikte mogelijkheden van tijdelijke of voorlopige bestemmingen, van voorwaardelijke verplichtingen, van de wijzigingsbevoegdheid (in de zin van de Wro), van de uitwerkingsplicht en van de nadere eisen, wanneer het stellen daarvan binnen het omgevingsplan voor de hand ligt. De mogelijkheid voor het stellen van maatwerkvoorschriften kan worden gebruikt waar nadere concretisering individueel buiten het omgevingsplan meer geëigend is. De binnenplanse afwijkactiviteit gaat op in omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit van artikel 5.1, eerste lid, onder b, en vervalt dus als zelfstandige vergunningplichtige activiteit, zie ook paragraaf 4.5.2.

Met deze uniformeringslag wordt voorkomen dat binnen het omgevingsplan, afhankelijk van de soort regels, andere begrippen en werkwijzen worden gevolgd dan bij andere algemene regels over activiteiten. Op deze manier wordt ook de integratie tussen verschillende onderwerpen die in het omgevingsplan samenkomen, zoals ruimtelijk beleid, milieu, natuur en water, mogelijk gemaakt.

Tabel 5 biedt een vergelijking tussen de mogelijkheden van de Wro en die van het wetsvoorstel.

Tabel 5: Verschillen tussen het bestemmingsplan en het voorgestelde omgevingsplan.

	Wet ruimtelijke ordening	Omgevingswet
type regels
0		algemene regels voor activiteiten
1	regels over het gebruik van de grond en de zich daar bevindende bouwwerken	inbegrepen in algemene regels
2	voorlopige bestemmingen	inbegrepen in algemene regels
3	regels over uitvoerbaarheid	inbegrepen in algemene regels
4	voorwaardelijke verplichting (niet expliciet, begrensd door jurisprudentie)	inbegrepen in algemene regels
5	aanwijzing tot modernisering	aanwijzing tot modernisering
flexibiliteitsregels
6	uitwerkingsplicht	delegatiegrondslag voor wijziging
7	wijzigingsbevoegdheid	delegatiegrondslag voor wijziging
8	nadere eisen	delegatiegrondslag voor wijziging omgevingsplan, of individueel maatwerk naast omgevingsplan
vergunningen
9	binnenplanse afwijking met beoordelingscriteria	beoordelingsregels voor verlening van een omgevingsvergunning voor afwijkactiviteit
10	aanleg- of sloopvergunning met beoordelingscriteria	beoordelingsregels voor verlening van de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit (waaronder een aanleg- of sloopactiviteit)

Uitvoerbaarheid omgevingsplan

Door middel van het overgangsrecht zullen alle bestaande bestemmingsplannen per gemeente tot één omgevingsplan worden samengevoegd. Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet zal zo voor elke locatie binnen de gemeente een functie met bijbehorende regels gelden. Het loslaten van de tienjaarlijkse actualiseringstermijn van de Wro, waaraan ook de uitvoeringstermijn van tien jaar is gekoppeld, betekent dat de gemeenteraad bij een wijziging van de bestaande functie of – bijvoorbeeld in het kader van uitnodigingsplanologie – bij het toevoegen van een nieuwe functie aan een locatie uitsluitend moet beoordelen of de nieuwe functie uit oogpunt van evenwichtige toedeling van functies aan locaties aanvaardbaar is en of er objectieve belemmeringen zijn, waarvan op voorhand aannemelijk is dat die niet binnen een redelijke termijn zullen worden weggenomen. Daarbij mag de raad ook maatschappelijke ontwikkelingen op de langere termijn in aanmerking nemen. Alleen als evident is dat een functie onuitvoerbaar is, moet het toedelen daarvan achterwege blijven. Dat verschilt niet wezenlijk van andere regels binnen het omgevingsplan en de verordeningen. Ook die moeten, wanneer ze evident onuitvoerbaar zijn, achterwege blijven.

De financieel-economisch uitvoerbaarheid wordt beoordeeld op de vraag of de ontwikkeling haalbaar is. Als op voorhand duidelijk is dat de toegedachte functie om financiële redenen op langere termijn niet zal worden gerealiseerd, behoort de functie niet mogelijk te worden gemaakt. In gevallen waarin een project alleen kan worden gerealiseerd wanneer de gemeente belangrijke voorinvesteringen doet, zal de toelichting bij het omgevingsplan passages bevatten over de dekking van deze investeringen en de opzet van het eventuele kostenverhaal.

Het bovenstaande in aanmerking genomen, biedt het omgevingsplan dus wel zekerheid over de toegestane ontwikkelingen, maar geen zekerheid over de vraag of en op welk moment de nieuwe ontwikkelingen plaatsvinden. De uitzondering hierop, namelijk het ontnemen van een feitelijk gerealiseerde functie aan een locatie, is in paragraaf 4.4.7 aan de orde gesteld.

Onderzoekslasten omgevingsplan

De nieuwe beoordeling van de uitvoerbaarheid van nieuwe functies beperkt de onderzoekslasten. Ook het verbinden van regels (randvoorwaarden en verplichtingen) aan functies in het omgevingsplan kan onderzoekslasten beperken. Aan globale bestemmingsplannen zijn momenteel hoge onderzoekslasten verbonden, doordat deze plannen een verschillende invulling kunnen krijgen. Dat maakt het noodzakelijk meerdere uitvoeringsvarianten te onderzoeken. De vraag of een functie kan worden gerealiseerd (de «of-vraag») en hoe het gebied precies wordt ingevuld (de «hoe-vraag») moeten tegelijkertijd worden beantwoord. Het wetsvoorstel biedt, gelet op de brede reikwijdte van het omgevingsplan, de mogelijkheid om regels met het oog op bijvoorbeeld te realiseren milieuambities in het omgevingsplan op te nemen, uiteraard binnen de ruimte die rijksregelgeving daarvoor biedt. De «of-vraag» kan zich dan beperken tot de hiervoor beschreven toets of de functie niet evident onuitvoerbaar is. Voor de «hoe-vraag» kan via de hiervoor beschreven manier in samenhang met de geldende rijksregels worden geborgd, dat geen onaanvaardbare risico’s voor de fysieke leefomgeving optreden. Mede hierdoor hoeft het brede onderzoek niet voorafgaand aan de wijziging of vaststelling van het omgevingsplan te worden gedaan. Het onderzoek kan worden uitgesteld en toegespitst op de feitelijke bouwplannen in een latere fase. Voor zover nog op een specifieke «hoe-variant» gericht onderzoek nodig is, wordt dat verschoven naar het moment dat bouwplannen concretere vormen aannemen of naar het moment van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Het op deze wijze faseren van het onderzoek beperkt de onderzoekslasten, omdat onderzoek naar uiteenlopende uitvoeringsvarianten overbodig wordt. De regering beziet of de uitvoeringsregelgeving hierover nadere regels zou moeten bevatten.

Loslaten van begrip inrichting als centraal aangrijpingspunt voor milieubelastende activiteiten

Het nieuwe stelsel voor het omgevingsrecht bundelt, harmoniseert en vereenvoudigt de regels uit verschillende wetten en algemene maatregelen van bestuur. Het begrip «activiteit» is hierbij gekozen als overkoepelend begrip voor vele grondslagen binnen deze regelgeving. Het wetsvoorstel onderscheidt verschillende activiteiten, waaronder de milieubelastende activiteit. De grondslag voor de milieubelastende activiteit is breder dan hetgeen in artikel 8.40 van de Wet milieubeheer is vermeld: «nadelige gevolgen die inrichtingen kunnen veroorzaken». De grondslag omvat ook een veelheid aan milieubelastende activiteiten buiten inrichtingen, waarvoor nu al algemene rijksregels gelden, zoals:

• lozingen van afvalwater in rioolstelsels en in de bodem;

• omgaan met afvalstoffen (storten, verbranden, nuttig toepassen);

• toepassing van systemen voor warmte- en koudeopslag.

Deze activiteiten zijn nu grotendeels gereguleerd op basis van hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming. De keuze om het brede begrip «milieubelastende activiteit» te introduceren en het begrip «inrichting» los te laten, maakt het mogelijk de geldende algemene regels te integreren. Het nieuwe begrip omvat activiteiten binnen en buiten de inrichting, al dan niet plaatsgebonden en ongeacht de duur daarvan.

Een extra argument voor het loslaten van het begrip «inrichting» is dat het begrip sterk aan betekenis heeft ingeboet nu voor de meeste inrichtingen inmiddels algemene regels gelden, in plaats van een vergunning. Om te bepalen of een bedrijf te maken heeft met deze algemene milieuregels moet het bevoegd gezag tot nog toe steeds het begrip inrichting toepassen en moet het daarbij aandacht besteden aan allerlei aspecten die de jurisprudentie aan dit begrip heeft toegevoegd. Als bepaald is dat het Activiteitenbesluit milieubeheer van toepassing is en een activiteit geheel onder de algemene regels valt, is het inrichtingbegrip vervolgens nog maar in beperkte mate relevant.

Voor de aanwijzing van activiteiten die worden gereguleerd in het Activiteitenbesluit milieubeheer en andere activiteiten uit de overige te integreren algemene maatregelen van bestuur kan op basis van de grondslag «milieubelastende activiteit» rechtstreeks worden aangesloten bij de handelingen met milieubelastende gevolgen. Door de activiteiten expliciet te benoemen en hiervoor ondergrenzen te stellen, wordt de reikwijdte helder en wordt het systeem duidelijker en toegankelijker.

Voordeel van deze gerichte aanwijzing is ook dat als een melding is vereist, de gevraagde informatie toegespitst kan worden op de aangewezen milieubelastende activiteit in plaats van op de gehele inrichting, zoals in het huidige systeem het geval is. Hiermee worden onnodige administratieve lasten voorkomen.

Het inrichtingenbegrip speelt in algemene rijksregels op dit moment nog een rol bij een beperkt aantal bepalingen in het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het gaat daarbij om bepalingen die niet per activiteit, maar voor de gehele inrichting gelden, zoals bepalingen over geluid, luchtemissies en externe veiligheid. Bij deze bepalingen spelen cumulatie-effecten een rol. In veel gevallen kan door aanpassing van de bepaling een oplossing worden gevonden. Ook andere juridische mogelijkheden, zoals maatwerkvoorschriften en regels in het omgevingsplan kunnen hierbij worden ingezet. Bij het opstellen van de uitvoeringsregelgeving zal hieraan aandacht worden besteed. De uitvoeringsregelgeving zal waar dat nodig is en dit al niet blijkt uit de ondergrenzen die in de omschrijving van de activiteiten zijn aangegeven, ook bepalingen gaan bevatten voor korter durende activiteiten. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij het beperken van nadelige gevolgen van activiteiten waarbij geen permanente emissiebeperkende technieken kunnen worden toegepast.

4.4.10 Beoogde effecten

• De integratie van algemene regels voor activiteiten in het omgevingsplan, de omgevingsverordening, de waterschapsverordening en een beperkt aantal algemene maatregelen van bestuur maakt de regels veel beter toegankelijk voor burgers en bedrijven en leidt tot betere afstemming daarvan.

• De voorkeur die in het wetsvoorstel wordt uitgesproken om bij de toedeling van functies en het met het oog daarop stellen van regels door provincies via instructieregels te werken zal er toe leiden dat de afstemming van regels van verschillende bestuursorganen beter zal zijn. Dat verkleint de kans dat een burger of bedrijf met strijdige of schurende regels wordt geconfronteerd.

• Het omgevingsplan, de verordeningen en algemene rijksregels bieden in samenhang betere mogelijkheden voor aanpak van opgaven in de fysieke leefomgeving op het juiste schaalniveau, met een afgewogen keuze tussen in te zetten instrumenten, zoals individueel en lokaal maatwerk. Dit bevordert de afwegingsruimte waar bestuurders behoefte aan hebben.

• Het vernieuwde instrumentarium biedt in samenhang meer flexibiliteit en schept meer ruimte voor uitnodigingsplanologie, die met organische groei samenhangt. Organische groei strekt zich uit over vele jaren. Het omgevingsplan dat, anders dan het bestemmingsplan, geen planhorizon in de vorm van een actualiseringsplicht kent, speelt hierin een bepalende rol.

• De overheid geeft in het omgevingsplan aan welke functies mogelijk zijn. Samen met andere regels in omgevingsplan, verordeningen en algemene rijksregels worden de randvoorwaarden van gebiedsontwikkeling bepaald. De bal ligt dan bij initiatiefnemers. Het is aan hen om binnen de geboden functies aan de gestelde regels te voldoen: een rolverschuiving tussen overheid en «markt».

• Een betere afstemming tussen rijksregels en decentrale regels, met inzet van de nieuwe mogelijkheden voor maatwerkregels en omgevingswaarden, biedt meer mogelijkheden voor een globalere toedeling van functies in het omgevingsplan en met het oog daarop gestelde regels. Die verbeterde keuzemogelijkheid op decentraal niveau vergroot de bestuurlijke afwegingsruimte. Een omgevingsplan met een globalere opzet biedt meer ruimte voor initiatieven. Dat kan bijvoorbeeld organische gebiedsontwikkeling, particulier opdrachtgeverschap (oog voor de eindgebruiker), de woningproductie en de transformatie van kantoren stimuleren.

• De opzet van het omgevingsplan in samenhang met andere regels leidt tot beperking van onderzoekslasten: met het faseren van onderzoek naar een latere besluitvormingsfase en het vervallen van de actualiseringplicht nemen de bestuurlijke lasten fors af.

• Projecten met een reële, lange uitvoeringstermijn (zoals rijksprojecten, herstructurering- en transformatiegebieden, uitleggebieden) hoeven niet meer omwille van de jurisprudentie over de tienjaarstermijn in meerdere plandelen te worden geknipt.

• Het uniformeren van de regels over gelijkwaardigheid, over de meldingen en over het binnen algemene regels stellen van maatwerkvoorschriften door het bevoegd gezag maakt de algemene regels op alle niveaus beter toegankelijk en biedt de mogelijkheid om bij verdere stroomlijning en wijziging van uitvoeringsregelgeving lasten voor burgers en bedrijven te beperken.

• De regeling van gelijkwaardigheid biedt de initiatiefnemer recht op het toepassen van gelijkwaardige maatregelen.

• De algemene regels kunnen voor gekozen onderwerpen ruimte bieden voor maatwerkvoorschriften en maatwerkregels. Het ontbreken van ruimte voor maatwerk was soms nog reden om de stap van vergunningen naar algemene regels niet te maken, omdat die stap op bepaalde plaatsen of in bepaalde gebieden tot ongewenste gevolgen zou kunnen leiden. Met de geboden mogelijkheden voor maatwerk kan de stap naar algemene regels wel worden gezet. Dat kan de administratieve lasten beperken.

4.5 Hoofdstuk 5: De omgevingsvergunning en het projectbesluit

4.5.1 Inleiding

Hoofdstuk 5 bevat de regeling van twee instrumenten voor de realisatie van activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving waarvoor een voorafgaande toestemming nodig is. Het betreft allereerst de omgevingsvergunning. Dit is een voortzetting en verdere uitbouw van de omgevingsvergunning uit de Wabo. Het tweede instrument is het projectbesluit, een bijzondere projectprocedure waarbij een bestuursorgaan ter behartiging van een specifiek overheidsbelang door middel van een gestroomlijnde besluitvormingsprocedure een besluit kan nemen waarmee het omgevingsplan direct wordt gewijzigd en dat verder benodigde toestemmingen kan bevatten om een project uit te voeren. De omgevingsvergunning en het projectbesluit zijn in het wetsvoorstel als twee aparte instrumenten voor projectbesluitvorming gepositioneerd. Een belangrijk verschil tussen deze instrumenten is dat een omgevingsvergunning op aanvraag van een initiatiefnemer wordt genomen, en het projectbesluit een ambtshalve door de overheid te nemen besluit is ter behartiging van een publiek belang. Omwille van dit publieke belang omvat het projectbesluit een voorbereidingsprocedure die afwijkt van de procedure voor de omgevingsvergunning. Waar mogelijk zijn de bepalingen voor de omgevingsvergunning van overeenkomstige toepassing verklaard op het projectbesluit. Het hoofdstuk voorziet ook in een aan het projectbesluit gelijkwaardige procedure voor de gemeente ter voorbereiding van een omgevingsplan voor de realisatie van een project van publiek belang. Hiermee wordt de «sneller en beter»-aanpak van het projectbesluit ook op de voorbereiding van een dergelijk omgevingsplan van toepassing.

4.5.2 Omgevingsvergunning

Inleiding

Uitgangspunt voor het wetsvoorstel is zo veel mogelijk te volstaan met het stellen van algemene regels voor activiteiten, waardoor voor de initiatiefnemer van een activiteit geen voorafgaande toestemming is vereist. Hiermee wordt de lastendruk beperkt. Wanneer de gevolgen die een activiteit heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving groot zijn en de specifieke situatie bij het beoordelen van deze gevolgen een rol speelt, is het echter soms noodzakelijk dat een bestuursorgaan de toelaatbaarheid van de activiteit beoordeelt.

Als regulering van activiteiten noodzakelijk is, wordt alleen een vergunningplicht ingesteld als dat nodig is met het oog op de uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting of als het onderwerp niet doelmatig met algemene regels kan worden behartigd. Voor zover het doelmatig is om voor de regulering van een activiteit een vergunningplicht aan te wijzen is daarnaast de afweging van belang of deze vergunningplicht op rijksniveau moet worden aangewezen of dat deze aanwijzing aan decentrale bestuursorganen kan worden overgelaten. Belangrijke argumenten om op rijksniveau een vergunningplicht aan te wijzen kunnen liggen in internationale verplichtingen, het schaalniveau van mogelijke nadelige gevolgen van een activiteit of een maatschappelijk vraagstuk van nationaal belang. Ook het beperken van administratieve en bestuurlijke lasten en het streven naar een gelijk speelveld kan een aanleiding zijn om de aanwijzing van vergunningplichten op rijksniveau te continueren. Gekozen is voor een limitatieve lijst van grondslagen voor vergunningplichten op rijksniveau, gelet op het uitgangspunt om, daar waar regulering noodzakelijk is, zo veel mogelijk te volstaan met algemene regels voor activiteiten. Omdat artikel 5.1 geen grondslag voor het toevoegen van nieuwe vergunningplichten bij algemene maatregel van bestuur bevat, is voor het op rijksniveau aanwijzen van een nieuwe vergunningplicht voor activiteiten een wetswijziging nodig.

De omgevingsvergunning in het wetsvoorstel integreert en harmoniseert de vergunningverlening voor bestaande vergunningplichtige activiteiten uit de domeinen bouw, milieu, cultureel erfgoed en ruimtelijke ordening met de watervergunning uit de Waterwet, de ontgrondingenvergunning uit de Ontgrondingenwet, de vergunningen of ontheffingen op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Spoorwegwet (artikel 19), de Wet lokaal spoor (artikel 12), de Wet luchtvaart (artikel 8.12) en de vergunning voor archeologische rijksmonumenten uit de Monumentenwet 1988 (artikel 11). Ook wordt een deel van de vergunningplichtige activiteiten over beschermde gebieden en soorten geïntegreerd, zoals nu al in geïntegreerde vorm opgenomen in de Wabo in het wetsvoorstel voor de Wet natuurbescherming⁹⁴, dat bij de Tweede Kamer aanhangig is. Als onderdeel van het omgevingsplan zal ook een aantal vergunningenstelsels uit lokale verordeningen opgaan in de omgevingsvergunning. Het wetsvoorstel introduceert geen andere of nieuwe vergunningplichtige activiteiten ten opzichte van de huidige wetgeving. Wel wordt soms gewerkt met nieuwe begrippen en aanduidingen.

Aanwijzing van vergunningplichten

De aanwijzing van omgevingsvergunningplichtige activiteiten vindt plaats in drie categorieën.

De eerste categorie betreft activiteiten die op grond van de Omgevingswet zelf omgevingsvergunningplichtig zijn gesteld, zoals de vergunningplicht voor bouwactiviteiten, milieubelastende activiteiten, een deel van de wateractiviteiten en rijksmonumentenactiviteiten. Ook de afwijkactiviteit is hier vergunningplichtig gesteld. Dat betreft een activiteit waarvoor van het omgevingsplan moet worden afgeweken. De regels die een gemeente in het omgevingsplan stelt, werken door via de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit. De afwijkactiviteit vormt onder meer een voorzetting van de in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo, opgenomen activiteit voor het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan of andere planologische regels. Gelet op het bijzondere karakter van de afwijkactiviteit wordt hier later uitvoerig op ingegaan.

Een tweede categorie betreft de omgevingsvergunningplicht die voortvloeit uit een waterschapsverordening. Bij de waterschapsverordening kunnen activiteiten worden aangewezen waarvoor een omgevingsvergunning is vereist. De vergunning kan alleen worden verleend op de gronden die in de waterschapsverordening zijn gegeven.

In de derde categorie gaat het om de omgevingsverordening van de provincie. Net als voor de waterschapsverordening geldt dat in de omgevingsverordening activiteiten kunnen worden aangewezen waarvoor een omgevingsvergunning vereist is. Vergunning wordt verleend op de daartoe in de omgevingsverordening opgenomen gronden.

In de wetten die in de Omgevingswet integreren, wordt in het huidige recht bij sommige activiteiten de mogelijkheid geboden voor lokale afwegingsruimte ten aanzien van het bijstellen van de grenzen van door de wet benoemde vergunningplichtige gevallen. Deze mogelijkheid komt bijvoorbeeld voor in de Ontgrondingenwet. Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid voor het decentrale bestuursorgaan om deze grens naar boven of naar beneden bij te stellen, binnen bij algemene maatregel van bestuur aangegeven grenzen. De gedachte achter deze mogelijkheid is dat in sommige gevallen het gewenst is dat bij het bepalen van de ondergrens van een vergunningplicht voor een activiteit gekeken kan worden naar een aantal locatiespecifieke omstandigheden. Zo kan bij de vergunningplicht voor ontgrondingen er een andere ondergrens worden aangewezen voor de vergunningplichtige activiteit gelet op het type ondergrond of de grondwaterdruk. Eén uniforme grens zonder maatwerk zou er toe leiden dat de vergunningplicht in sommige gevallen onnodig is. Omgekeerd kan vanwege de mogelijkheid van lokaal maatwerk de regeling op rijksniveau minder stringent worden vastgesteld. Omdat bij een aantal andere activiteiten deze lokale afwegingsruimte eveneens gewenst is, zal deze bevoegdheid in de Omgevingswet ook van toepassing zijn op een aantal andere activiteiten. De mogelijkheid voor decentrale overheden om af te wijken zal niet worden geboden als een internationaalrechtelijke verplichting of argumenten van doeltreffendheid (zoals een landelijk gelijk speelveld) zich daartegen verzetten. De mogelijkheden voor bestuursorganen om op dergelijke wijze lokaal maatwerk te bieden voor vergunningsplichten, komen terecht in het omgevingsplan, de waterverordening of omgevingsverordening. Daarmee zijn deze mogelijkheden omkleed met procedurele waarborgen voor inspraak, democratische besluitvorming en – voor wat betreft het omgevingsplan – rechtsbescherming. Voor een nadere uitleg wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 5.2.

De afwijkactiviteit

De afwijkactiviteit uit artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, is een nieuwe naam voor wat onder de Wabo de omgevingsvergunning voor een afwijking van het bestemmingsplan of andere planologische regels wordt genoemd (het planologisch strijdig gebruik van gronden of bouwwerken als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo). In het wetsvoorstel is de afwijkactiviteit ruimer van omvang. Dat heeft te maken met het feit dat het omgevingsplan een ruimere reikwijdte kent dan het bestemmingsplan en dus meer onderwerpen op het gebied van de fysieke leefomgeving reguleert. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de regulering van activiteiten die al via de werking van artikel 2.2, eerste lid, van de Wabo, onder de omgevingsvergunningplicht zijn gebracht. De regulering van deze onderwerpen zal plaatsvinden in het omgevingsplan. Verder is de reikwijdte van de afwijkactiviteit ruimer door de wetstechnische keuze om in het omgevingsplan niet langer te werken met zogenoemde binnenplanse vergunningenstelsels en ontheffingsmogelijkheden. Voor alle regels in het omgevingsplan wordt voorgesteld om te volstaan met de buitenplanse grondslag om met een omgevingsvergunning van de regels te kunnen afwijken.

De wetstechnische keuze om niet langer te werken met binnenplanse vergunningenstelsels en ontheffingsmogelijkheden leidt tot een wetstechnische en procedurele vereenvoudiging. Door deze vereenvoudiging kunnen niet langer binnen- en buitenplanse vergunningenstelsels «op elkaar gestapeld» worden. In het huidige stelsel van de Wabo kan deze «stapeling» er toe leiden dat een binnenplanse vergunning of ontheffing voor een bepaalde activiteit op grond van een in het bestemmingsplan zelf opgenomen beoordelingsregel zou moeten worden geweigerd, terwijl de activiteit via de buitenplanse omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan toch kan worden toegestaan. Deze procedurele stapeling van binnenplanse vergunningenstelsels en ontheffingsmogelijkheden enerzijds en een buitenplans vergunningenstelsel anderzijds wordt in het wetsvoorstel vervangen door de vergunning voor de afwijkactiviteit. In de systematiek van dit wetsvoorstel zullen ook de vergunningplichtige activiteiten uit artikel 2.1, eerste lid, onderdelen b (aanlegactiviteiten) en g (sloopactiviteiten), van de Wabo opgaan in die afwijkactiviteit. Dat geldt ook voor de activiteiten die nu nog in artikel 2.2, eerste lid, van de Wabo zijn genoemd. Het gaat hier bijvoorbeeld om de vergunningplicht voor het kappen van houtopstanden, het aanbrengen van reclameaanduidingen of de opslag van roerende zaken. Voor zover een gemeente regulering van deze activiteiten nodig acht, zal dat plaatsvinden in het omgevingsplan. Voor zover het nodig wordt geacht deze activiteiten te reguleren met een voorafgaande toetsing, zal de vergunningplicht voor deze activiteiten opgaan in de afwijkactiviteit. De in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel g, van de Wabo opgenomen omgevingsvergunningplicht voor het slopen van bouwwerken in door het Rijk aangewezen beschermde stads- en dorpsgezichten, zal geheel via het omgevingsplan worden gereguleerd. Het door gemeenten in die gebieden in te stellen sloopverbod, waarvan bij omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit kan worden afgeweken, kan naast het voorkomen van braakliggende percelen bijvoorbeeld ook als motief hebben om cultuurhistorisch waardevolle gebouwen voor sloop te behoeden, zonder meteen te hoeven overgaan tot aanwijzing van het gebouw als gemeentelijk monument.⁹⁵

In het omgevingsplan kunnen regels worden gesteld die ertoe strekken dat de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit in ieder geval wordt verleend voor zover aan die regels is voldaan. Met deze regels kan een vergelijkbaar resultaat worden bereikt als met binnenplanse vergunningenstelsels en ontheffingsmogelijkheden en daarbij opgenomen toetsingskaders. Dergelijke regels vormen het primaire afwegingskader aan de hand waarvan beoordeeld dient te worden of de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit kan worden verleend. Wordt aan de regels voldaan, dan moet de omgevingsvergunning worden verleend. Wanneer een vergunning voor een afwijkactiviteit op grond van deze regels niet kan worden verleend, wil dat echter nog niet zeggen dat de omgevingsvergunning dient te worden geweigerd. In dat geval maakt het bevoegd gezag een belangenafweging tussen het belang van de aanvrager en het oogmerk waarmee de regel, waarvan afwijking wordt gevraagd, is ingesteld.

Voor regels die gesteld worden krachtens artikel 4.2, eerste lid, geldt daarbij dat wordt getoetst aan het oogmerk «de evenwichtige toedeling van functies aan locaties». Voor een afwijkactiviteit die betrekking heeft op dergelijke regels moet het bevoegd gezag een vrij brede belangenafweging maken, vergelijkbaar met de huidige «buitenplanse» omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Ook zullen instructieregels over het omgevingsplan in beginsel van overeenkomstige toepassing zijn bij de beoordeling van de aanvraag, zodat het bevoegd gezag daaraan moet toetsen.

Voor regels die de gemeente uit eigen beweging heeft opgenomen in het omgevingsplan, zoals regels over het kappen van bomen, bepaalt de gemeente zelf het oogmerk van de regel. Dat oogmerk kan in het omgevingsplan zelf zijn opgenomen, op vergelijkbare wijze als de «met het oog op»-formuleringen in het wetsvoorstel, maar kan ook blijken uit de toelichting. Deze werkwijze voorkomt dat de integratie in het omgevingsplan van vergunningstelsels uit gemeentelijke verordeningen leidt tot een aanzienlijke verbreding van de belangenafweging. Zo’n verbreding is onwenselijk omdat deze zou leiden tot een verhoging van de bestuurlijke lasten, een verhoging van de informatiebehoefte voor het bestuur en daarmee indirect een lastenverhoging voor aanvragers. De werkwijze zal worden gedetailleerd in beoordelingsregels die krachtens artikel 5.17 zullen worden gesteld.

Bij handelen in strijd met regels van het omgevingsplan, vormt het verbod om zonder omgevingsvergunning een afwijkactiviteit te verrichten de verboden gedraging die aan een handhavend optreden ten grondslag kan worden gelegd. Dat geldt voor de regels over bouwactiviteiten, het gebruik van gronden en bouwwerken, maar ook voor andere regels. Als in het omgevingsplan een verbod is opgenomen om bepaalde bomen of houtopstanden te kappen, verhardingen aan te brengen, leidingen te leggen, gebouwen te slopen of om gemeentelijke monumenten te slopen, verstoren, verplaatsen of te wijzigen, kan met de omgevingsvergunning voor de afwijkactiviteit van deze verboden worden afgeweken. Als deze vergunning niet kan worden verleend, bestaat er geen zicht op legalisering en bestaat er een beginselplicht voor het bevoegd gezag om handhavend op te treden.

Eén aanvraag, meerdere activiteiten

Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is, net als van de Wabo, dat een initiatiefnemer zelf bepaalt voor welke activiteiten hij een vergunning aanvraagt en wanneer hij dat doet. Daarbij kan de aanvrager voor meerdere vergunningplichtige activiteiten tegelijk één aanvraag indienen of de aanvragen los en gespreid in de tijd doen. Met het vereiste van onlosmakelijke samenhang beperkt de huidige Wabo in artikel 2.7, eerste lid, de aanvrager nog gedeeltelijk in deze flexibiliteit. Voor zogeheten onlosmakelijke activiteiten geldt onder de Wabo dat deze tegelijk in één aanvraag moeten worden aangevraagd. Bij onlosmakelijke activiteiten gaat het om één fysieke handeling die gelijktijdig onder twee of meer activiteitsomschrijvingen valt. De handeling valt met andere woorden onder verschillende categorieën vergunningplichtige activiteiten, die in de tijd niet gescheiden kunnen worden verricht. Een voorbeeld hiervan is het verbouwen en wijzigen van een rijksmonument, dat in de terminologie van het wetsvoorstel zowel een bouwactiviteit als een rijksmonumentenactiviteit is. Belangrijk voordeel van gelijktijdige indiening van twee of meer activiteiten is dat hiermee een samenhangende beoordeling van de betrokken activiteiten aan de daarop van toepassing zijnde beoordelingsregels mogelijk is en dat voorschriften die aan een vergunning worden verbonden inhoudelijk beter op elkaar kunnen worden afgestemd. De aanvrager ontvangt hiermee één besluit van één bestuursorgaan dat ook integraal bevoegd gezag is voor toezicht en handhaving van de omgevingsvergunning.

Voorbeeld 1: Voor bouwactiviteiten met betrekking tot een gebouwd monument geldt een dergelijke samenhang in het bijzonder, omdat de toepasselijkheid van bepaalde regels uit het Bouwbesluit 2012 mede afhankelijk kan zijn van de vergunningvoorschriften die worden verbonden aan de omgevingsvergunning voor de betrokken monumentenactiviteit. Dit kan er toe leiden dat als de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit eerder wordt verleend, deze weer moet worden gewijzigd als de voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning voor de monumentenactiviteit daartoe aanleiding geven. Ook een aanvrager zal er dus bij gebaat zijn dat de omgevingsvergunning voor een monumentenactiviteit gelijktijdig of in ieder geval voorafgaand aan de bouwactiviteit wordt aangevraagd.

Voorbeeld 2: Een initiatiefnemer vraagt een omgevingsvergunning aan voor de bouw van een gebouw waarin een milieubelastende activiteit zal plaatsvinden. Uit algemene regels die gelden voor een milieubelastende activiteit kunnen eisen voortvloeien die verband houden met de technische staat van het bouwwerk waarin die activiteit zal plaatsvinden. Het is van belang dat een initiatiefnemer zich, voordat hij een aanvraag doet voor een vergunningplichtige bouwactiviteit, informeert over eventuele regels die verband houden met het voorgenomen gebruik van het bouwwerk zodat het bouwplan daarop inhoudelijk is afgestemd. Als het gaat om een omgevingsvergunningplichtige milieubelastende activiteit, heeft het ook meestal voordelen die milieubelastende activiteit gelijktijdig met of voorafgaand aan de bouwactiviteit aan te vragen.

Aan het los en gespreid in de tijd aanvragen van vergunningen voor activiteiten bestaat soms met goede redenen behoefte. Deze wens komt bijvoorbeeld naar voren met het oog op het beperken van kosten door eerst na te gaan of een onherroepelijke vergunning verkregen kan worden voor de afwijking van het omgevingsplan, voordat verder geïnvesteerd wordt in het ontwikkelen en opstellen van een aanvraag voor een bouwactiviteit. Andere redenen voor aanvragers om de vergunningverlening voor verschillende activiteiten te willen faseren zijn het zeker stellen van de financiering en het optimaal aansluiten van het proces van vergunningverlening op de voortgang van de projectontwikkeling en de realisering. Ook kan het voorkomen dat een aanvraag voor een activiteit pas kan worden opgesteld nadat een vergunning voor een andere activiteit is verleend. Zoals al aangegeven kan de omgevingsvergunning voor een milieubelastende activiteit inhoudelijke eisen bevatten voor het bouwwerk waarin die activiteit zal plaatsvinden. De situatie kan zich om die reden voordoen dat de aanvraag voor het bouwplan pas eerst gedetailleerd kan worden uitgewerkt en ingediend, nadat de vergunning voor de milieubelastende activiteit is gegeven. Het bouwplan kan op die manier mede worden opgesteld naar aanleiding van de eisen die voortvloeien uit de vergunning voor de milieubelastende activiteit. De volgorde waarin activiteiten worden aangevraagd kan dus per keer verschillend zijn. Hiervoor is geen wettelijk draaiboek met een verplichte volgorde te schrijven.

Om in de hiervoor genoemde behoefte aan fasering te kunnen voorzien, is in de Wabo al de mogelijkheid opgenomen dat een vergunning gefaseerd in twee voor beroep vatbare deelbesluiten kan worden verkregen. Per deelbesluit kan (in de tijd) over de aanvaardbaarheid van afzonderlijke activiteiten helderheid worden verkregen. De besluiten van de eerste en tweede fase samen vormen onder de Wabo de omgevingsvergunning. De aanvrager bepaalt hierbij ook al de volgorde waarin de activiteiten worden aangevraagd.

Onder de Wabo wordt zowel het werken met het vereiste van onlosmakelijke samenhang als het omgaan met de regeling voor gefaseerde vergunningverlening niet altijd eenvoudig gevonden. Met regelmaat komt in de rechtspraak dan ook de vraag aan de orde in hoeverre activiteiten wel of niet onlosmakelijk zijn. Ook uit een eerste evaluatie van gebruikerservaringen met de Wabo en het Omgevingsloket online blijkt dat het begrip onlosmakelijke samenhang vragen oproept en dat bij omvangrijke projecten vaak wordt gewerkt met deelvergunningen en het gefaseerd verlenen van omgevingsvergunningen.⁹⁶ De faseringsregeling van de Wabo is bovendien procedureel complex en beperkt alsnog de vrijheid van de aanvrager om een vergunning voor onlosmakelijke activiteiten in meer dan twee fasen te verkrijgen. Daarom wordt onder de Wabo, ondanks de faseringsregeling, een gebrek aan flexibiliteit ervaren. Deels is hieraan tegemoet gekomen met een wijziging van de Wabo waarmee de mogelijkheid is geboden om de omgevingsvergunning voor een afwijking van het bestemmingsplan los en vooruitlopend op een bouwactiviteit te kunnen aanvragen.⁹⁷

Nu in het voorliggende wetsvoorstel meer vergunningplichtige activiteiten aan het stelsel van de omgevingsvergunning zijn toegevoegd, wordt het aantal combinaties van onlosmakelijke activiteiten dat zich kan voordoen groter. Hierdoor zou de regeling voor onlosmakelijke samenhang bewerkelijker, de flexibiliteit minder en de praktische toepassing ingewikkelder worden. Vandaar dat het vereiste van onlosmakelijke samenhang vanuit de Wabo niet is overgenomen in de Omgevingswet. Procedureel wordt hiermee een aanzienlijke vereenvoudiging bewerkstelligd, waarbij een procedurele faseringsvariant geheel overbodig is. Het vervallen van het vereiste heeft geen ongewenste gevolgen. Een handeling is namelijk verboden zolang niet voor alle activiteiten die daar onlosmakelijk deel van uitmaken, een vergunning is verleend. Om bij overtreding te kunnen handhaven, is het vereiste van onlosmakelijke samenhang dus niet nodig. Een aanvrager is er zelf verantwoordelijk voor dat hij voor alle activiteiten die hij verricht beschikt over de vereiste vergunningen. De Omgevingswet faciliteert de aanvrager hierbij doordat hij met het doorlopen van de «vergunningscheck» uit het Omgevingsloket online kan zien voor welke activiteiten een vergunning is vereist. Bovendien rust op grond van artikel 3:20 Awb op het bevoegd gezag de inspanningsverplichting om een aanvrager in kennis te stellen van eventuele andere op aanvraag te nemen besluiten die ook nodig zijn met het oog op de activiteiten die hij wil verrichten. De initiatiefnemer kan er vervolgens zelf voor kiezen om alle activiteiten tegelijk of afzonderlijk en gespreid in de tijd aan te vragen. Zo heeft de initiatiefnemer het zelf in de hand om een fasering aan te brengen in het traject van aanvragen en verkrijgen van de vergunningen. Het is de verantwoordelijkheid van een initiatiefnemer om zich te laten informeren over de geldende wet- en regelgeving en dat hij beschikt over de vereiste vergunning voor alle activiteiten die hij gaat verrichten. Eveneens is het de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer dat hij activiteiten tegelijk aanvraagt in gevallen waarin een gelijktijdige beoordeling van activiteiten voordelen biedt. Echter ook het bevoegd gezag vervult hierin een rol om een aanvrager te informeren over geldende wet- en regelgeving. Het vooroverleg, dat zeker bij complexere projecten vanzelfsprekend is, heeft hierin een belangrijke functie. Uiteindelijk is het aan de initiatiefnemer om te voorkomen dat hij een vergunning vraagt voor bijvoorbeeld een bouwplan dat hij, naar later eventueel blijkt, nog moet aanpassen vanwege eisen die voorvloeien uit algemene regels of een later aangevraagde vergunning voor een andere activiteit waaruit eisen voortvloeien voor dat bouwwerk.

Het wetsvoorstel bevat nog in één geval het vereiste van gelijktijdige indiening, gelet op een verplichting die voortkomt uit de richtlijn industriële emissies. Dit vereiste is aan de orde als er sprake is van een aanvraag voor een vergunning om een milieubelastende activiteit en een wateractiviteit, als die activiteiten betrekking hebben op dezelfde IPPC-installatie. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting op artikel 5.7, derde lid.

Daarnaast wordt een samenhangende benadering van (complexe) activiteiten gewaarborgd door voor een aantal situaties waar een integrale afweging Europeesrechtelijk verplicht is of vanwege de milieubezwaarlijkheid zeer wenselijk is, te kiezen voor een relatief ruime omschrijving van de vergunningplichtige activiteit. Als één activiteit worden in ieder geval IPPC-installaties en Seveso-inrichtingen* aangemerkt. Dit zal geregeld worden in de uitvoeringsregelgeving. Hiermee wordt voor deze activiteit geborgd dat er sprake is van één bevoegd gezag voor vergunningverlening en eventuele voor de activiteit geldende algemene regels en voor toezicht en handhaving. Verder is een grondslag opgenomen waarmee voor aangewezen gevallen kan worden geborgd dat de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit niet eerder in werking treedt dan nadat een omgevingsvergunning voor een andere activiteit in werking is getreden. Hiermee kan worden voorkomen dat er voor de handhaving of uitvoering ondoelmatige situaties ontstaan.

Tot slot wordt er hier op gewezen dat voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten de bestaande regeling uit de Wabo wordt voortgezet, op grond waarvan een dergelijke aanvraag ook wordt aangemerkt als aanvraag om af te wijken van het omgevingsplan als het bouwplan daarmee in strijd is. Hier wordt in het navolgende verder op ingegaan.

Gefaseerde vergunningverlening voor bouwen in strijd met het omgevingsplan

Een veel voorkomende toepassing van het gefaseerd in de tijd aanvragen van vergunningen betreft het bouwen van een bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan. Omdat het omgevingsplan een grotere reikwijdte kent dan het bestemmingsplan, zal de behoefte aan gefaseerde vergunningverlening onder de Omgevingswet op dit punt waarschijnlijk nog toenemen. In de vorige paragraaf is al aangegeven dat, op de daargenoemde uitzondering na, fasering in principe altijd mogelijk is.

Aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwactiviteiten worden getoetst aan de in het omgevingsplan gestelde regels over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken. Ondanks dat het omgevingsplan een grotere reikwijdte kent dan het bestemmingsplan, krijgen de beoordelingsregels uit het omgevingsplan daarmee voor bouwactiviteiten in beginsel geen andere invulling dan onder de Wabo. Een bouwactiviteit wordt dus niet getoetst aan alle andere regels die in een omgevingsplan zijn gesteld. Ook niet in geval die andere regels een belemmering zouden kunnen opleveren voor het bouwplan. Zo wordt een aanvraag voor een bouwactiviteit niet getoetst aan regels in het omgevingsplan over het kappen van bomen of het slopen van bestaande bouwwerken. Wel wordt getoetst aan de regels over de plaats, de vormgeving en het uiterlijk van bouwwerken en het gebruik van bouwwerken. Denk hierbij aan regels over goot- en nokhoogte, bouwvolume, oppervlakte en redelijke eisen van welstand. Als de bouwactiviteit een verbouwing van een als gemeentelijk monument aangewezen gebouw betreft, zal het bouwen ook getoetst worden aan de daarvoor geldende (bouw)regels. Het verbouwen betreft immers ook het wijzigen van het monument. Door de toevoeging van de regeling voor gemeentelijke monumenten in het omgevingsplan, treedt hier dus wel een verruiming op in het toetsingskader voor de bouwactiviteit.

Naast de in het omgevingsplan opgenomen regels over bouwactiviteiten, wordt ook getoetst aan de regels over het gebruik van bouwwerken. Daarmee wordt een voortzetting beoogd van de praktijk waarin wordt beoordeeld of het voorgenomen gebruik van het bouwwerk voldoet aan de in het omgevingsplan gestelde regels over het gebruik van bouwwerken. De in de rechtspraak ontwikkelde lijn kan hierbij worden voortgezet dat bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan (straks: omgevingsplan) niet alleen wordt bezien of het bouwwerk in overeenstemming met de bestemming (straks: functie of functies) kan worden gebruikt, maar ook of het bouwwerk met het oog op dat gebruik wordt opgericht. Dit houdt in, dat een bouwplan in strijd met de bestemming (straks: functie of functies) moet worden geoordeeld als redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming (straks: functie of functies) voorziet.⁹⁸

Als een aangevraagd bouwplan in strijd is met de regels over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken geldt in beginsel dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd, tenzij vanwege deze strijd al eerder een omgevingsvergunning is verleend. In dat laatste geval past het bouwplan binnen een al eerder verleende vergunning voor een afwijkactiviteit waarmee voor het desbetreffende bouwplan al eerder is toegestaan om af te wijken van het omgevingsplan. Ook hiermee wordt de werking van artikel 2.10, eerste lid, onderdeel c, van de Wabo gecontinueerd.

Net als in de Wabo voorziet het wetsvoorstel er in artikel 5.16 in dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit ook wordt aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, voor zover die bouwactiviteit in strijd is met een in het omgevingsplan gestelde regel over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken en vanwege deze strijd niet eerder een omgevingsvergunning is aangevraagd of verleend. Deze conversie, waarin de aanvraag voor de bouwactiviteit ook wordt aangemerkt als aanvraag voor de afwijkactiviteit, vindt ook nu al op grond van artikel 2.10, tweede lid, Wabo, plaats als een aangevraagd bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Net als onder de Wabo blijft ook onder de Omgevingswet de lijn dat het bevoegd gezag uiteindelijk de verantwoordelijkheid draagt dat de eventuele strijd met het omgevingsplan wordt opgemerkt. Als een eventuele strijd met het omgevingsplan ook door het bevoegd gezag niet wordt opgemerkt en de vergunning voor alleen de bouwactiviteit wordt verleend, impliceert die vergunning het rechtsoordeel dat geen sprake is van een met het omgevingsplan strijdig bouwplan. Als belanghebbenden niet in bezwaar of beroep tegen dit besluit opkomen en zo’n vergunning wordt onherroepelijk, kan de vergunninghouder een eventuele strijd met in het omgevingsplan opgenomen regels over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken (in het kader van een handhavingsbesluit) niet meer worden tegengeworpen.

Als het bevoegd gezag de eventuele strijd met het omgevingsplan wel opmerkt en de aanvraag ook aanmerkt als aanvraag om vergunning voor de afwijkactiviteit, kan de vergunning alleen worden verleend als de desbetreffende afwijking van de bouw- of gebruiksregels uit het omgevingsplan aanvaardbaar wordt geacht. Als de afwijkactiviteit aanvaardbaar wordt geacht, wordt hiertoe de omgevingsvergunning tegelijkertijd met de bouwactiviteit verleend. Wordt de afwijking niet aanvaardbaar geacht, dan zal de vergunning voor beide activiteiten worden geweigerd.

Als er naast regels over bouwactiviteiten en het gebruik van bouwwerken ook andere regels aan de realisering van het bouwplan in de weg staan, wordt de benodigde afwijking van die regels niet automatisch in de bovenbeschreven conversie meegenomen. Deze regels kunnen er immers ook niet toe leiden dat de vergunning voor de bouwactiviteit moet worden geweigerd. Wel geldt in dat geval dat het bevoegd gezag toepassing geeft aan artikel 3:20 Awb en bevordert dat de aanvrager in kennis wordt gesteld van andere op aanvraag te nemen besluiten. Het is al vaste rechtspraak over bouwvergunningen dat het bevoegd gezag in beginsel gerechtigd en in bepaalde gevallen zelfs verplicht is om de indiener van een aanvraag in de gelegenheid te stellen om zijn aanvraag zo te wijzigen of aan te vullen dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van een vergunning worden weggenomen.⁹⁹ Zolang het daarbij gaat om wijzigingen van ondergeschikte aard, is hiervoor geen nieuwe aanvraag vereist. Als wijzingen plaatsvinden die niet van ondergeschikte aard zijn, moeten de nader ingediende stukken aangemerkt worden als een nieuwe aanvraag.¹⁰⁰ Mede in het verlengde van hiervoor genoemde jurisprudentie en ter vervulling van de taak uit artikel 3:20 Awb, mag van het bevoegd gezag een actieve rol worden verwacht om de aanvrager te wijzen op eventuele andere regels uit het omgevingsplan die mogelijk een belemmering kunnen vormen voor de realisering of het gebruik van het aangevraagde bouwplan. De aanvrager kan in zo’n geval, in overleg met het bevoegd gezag, besluiten om zijn aanvraag aan te vullen door ook andere afwijkactiviteiten toe te voegen aan zijn aanvraag. Het staat de aanvrager vrij om de benodigde omgevingsvergunning voor andere afwijkactiviteiten ook later en apart van de aanvraag voor de bouwactiviteit en daarmee onlosmakelijk samenhangende afwijkactiviteit aan te vragen.

Zoals al eerder toegelicht, verruimt het wetsvoorstel de mogelijkheden om activiteiten gefaseerd, met afzonderlijke aanvragen om een omgevingsvergunning, gespreid in de tijd aan te vragen. Zo kan een aanvrager er voor kiezen om de vergunning voor een afwijkactiviteit voor de realisering van een met een omgevingsplan strijdig bouwplan, los en voorafgaand aan de later aan te vragen bouwactiviteit aan te vragen. Het bevoegd gezag beschikt hierbij over een ruime mate van vrijheid om het detailniveau van een aanvraag voor de afwijkactiviteit te bepalen. In overleg met de aanvrager kan er hierbij voor worden gekozen om op basis van relatief globale gegevens over plaatsing, bouwvolume en bouwhoogte te beoordelen of de afwijkactiviteit kan worden toegestaan. De (bouwkundige en stedenbouwkundige) detailleringen kunnen vervolgens aan de orde komen bij de later in te dienen aanvraag om een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit. De vergunning voor de afwijkactiviteit, die toestaat om voor een bouwplan af te wijken van het omgevingsplan, maakt vervolgens deel uit van het toetsingskader van de later aan te vragen omgevingsvergunning voor de betrokken bouwactiviteit. Aan die eerder verleende vergunning voor een afwijkactiviteit kunnen, met het oog op de betrokken bouwactiviteit, voorschriften zijn verbonden waar de later in te dienen aanvraag voor de bouwactiviteit op wordt beoordeeld. Zo kan er voor worden gekozen worden om aspecten waarover het omgevingsplan regels kan stellen, zoals regels over het uiterlijk van het bouwwerk (redelijke eisen van welstand), de bouwhoogte, dakhellingen, nokhoogten of de mate waarin op eigen terrein in de parkeerbehoefte moet worden voorzien, niet direct in het kader van de omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit uitputtend te beoordelen, maar pas bij de beslissing over de vergunning voor de bouwactiviteit. Zo is het voor het bevoegd gezag mogelijk om, afhankelijk van het (gewenste) detailniveau van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, belangrijke beoordelingsaspecten feitelijk te beoordelen in het kader van de later aan te vragen omgevingsvergunning voor het concreet uitgewerkte bouwplan. Hiermee worden de mogelijkheden voor flexibiliteit verder vergroot.

Een aanvrager bepaalt voor welke activiteit vergunning wordt gevraagd. Als de aanvraag een afwijkactiviteit betreft, betekent dit niet dat de aanvrager alle activiteiten die op een bepaalde locatie zullen worden verricht, gelijktijdig als onderdeel van die activiteit zou moeten aanvragen. Dat zou er feitelijk op neer komen dat bij de bouw van een woonwijk, elk te onderscheiden activiteit die moet plaatsvinden in strijd met het omgevingsplan in één keer zou moeten worden aangevraagd. Dat is niet de bedoeling. Zo blijft het mogelijk dat gespreid in de tijd afzonderlijke omgevingsvergunningen worden verleend voor afwijkactiviteiten die bijvoorbeeld bestaan uit het kappen van bomen, het bouwrijp maken van gronden, het aanleggen van wegen en het bouwen van gebouwen. De aanvrager bepaalt de reikwijdte van zijn aanvraag. Het bevoegd gezag bepaalt uiteindelijk of de minimale omvang van de activiteit die in de aanvraag is afgebakend en de daarbij overgelegde gegevens toereikend zijn om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen en daarop een goede beslissing te kunnen nemen. Een evident voorbeeld waarbij een bevoegd gezag geen goede beslissing kan nemen op een aanvraag, is de bouwactiviteit die enkel bestaat uit het bouwen van een dak op een plaats waar nog geen bouwwerk aanwezig is. Het kan niet zo zijn dan een dergelijk geïsoleerd bouwdeel, dat bouwkundig en functioneel onlosmakelijk verbonden is met het onder het te bouwen dak gelegen overige deel van het bouwwerk, los wordt aangevraagd. Het is niet mogelijk om een bouwwerk op te knippen in allerlei losse bouwdelen en daarvoor afzonderlijke vergunningen aan te vragen. Bouwdelen die bouwkundig en functioneel zo met elkaar verbonden zijn dat een geïsoleerde beoordeling van die verschillende delen niet mogelijk is, moeten samenhangend als onderdeel van één bouwplan worden aangevraagd. Een dergelijke benadering geldt mutatis mutandis ook voor afwijkactiviteiten. Dat is overigens niet anders dan zoals dat nu onder de Wabo geldt voor de activiteit «strijdig (planologisch) gebruik». De aanvraag moet een zinvolle beoordeling van de aanvaardbaarheid van de activiteit mogelijk maken. Daarvoor kan het in algemene zin vereist zijn dat een activiteit een minimale omvang heeft.

Loslaten van het begrip «inrichting» als aangrijppunt voor de vergunningplicht

Het begrip «activiteit» is het centrale aangrijpingspunt voor het aanwijzen van de vergunningplicht voor activiteiten met nadelige gevolgen voor het milieu en voor het stellen van algemene regels hierover. Het huidige omgevingsrecht bevat verschillende vergunningplichten en andere individuele toestemmingen (ontheffingen) voor het reguleren van activiteiten met milieugevolgen, waaronder de omgevingsvergunning uit artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo, voor de activiteit:

«1°. Het oprichten, 2°. Het veranderen of veranderen van de werking of 3°. Het in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk». Maar de huidige wetgeving kent ook andere toestemmingen op milieugebied, zoals:

• het vereiste van een ontheffing voor bepaalde afvalwaterlozingen in het riool;

• het vereiste van een ontheffing voor bepaalde afvalwaterlozingen in het grondwater en in de bodem;

• het verbod om (zonder ontheffing) buiten inrichtingen afvalstoffen te verbranden;

• het verbod om (zonder ontheffing) buiten inrichtingen afvalstoffen te storten;

• ontheffing voor het hebben van een systeem voor warmte-en-koude-opslag in bepaalde gebieden.

Van laatstgenoemde vergunningen of ontheffingen worden er per jaar meer verleend dan de «milieuvergunningen voor inrichtingen» op grond van de Wet milieubeheer en de Wabo. Het wetsvoorstel kent voor alle genoemde soorten toestemmingen, één grondslag voor vergunningen voor het uitvoeren van activiteiten met milieugevolgen. Er is daarom gekozen voor een begrip op een hoger abstractieniveau dan het begrip inrichting, namelijk (milieubelastende) activiteit.

Voor een deel van de milieubelastende activiteiten die vanwege de omvang van de gevolgen voor de fysieke leefomgeving en de noodzaak van integrale besluitvorming onder Europese regelgeving vallen, zoals de richtlijn industriële emissies, kan met het begrip (milieubelastende) activiteit de implementatie worden vergemakkelijkt. Er kan rechtstreeks worden aangesloten bij het begrip installatie van die richtlijn, te weten: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I van de richtlijn of in deel 1 van bijlage VII van de richtlijn vermelde activiteiten en processen alsmede andere op dezelfde locatie ten uitvoer gebrachte en daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de in die bijlagen vermelde activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.

In de uitvoeringsregelgeving worden de vergunningplichtige milieubelastende activiteiten aangewezen. Voor de vergunningplichtige gevallen zal behalve voor de installatie als bedoeld in de richtlijn industriële emissies, waar mogelijk ook gebruik worden gemaakt van dit begrip voor andere (technisch) samenhangende activiteiten. Dit vervult in die situaties de noodzakelijke integrerende rol. Binnen de installatie kunnen verschillende activiteiten worden uitgevoerd maar de vergunning is voor het geheel, namelijk voor de installatie, van toepassing. Waar het begrip installatie niet passend is maar wel sprake is van een samenhangend geheel aan deelactiviteiten kan ook een andere term worden gebruikt. Dit geldt bijvoorbeeld voor een motorcrossterrein.

De «inrichting» als omschreven in de Seveso-richtlijn blijft echter een uitzondering. Uitsluitend bij deze EU-richtlijn wordt het begrip inrichting gebruikt. Door direct te verwijzen naar de richtlijn bij de omschrijving van de activiteit, te weten: een inrichting als bedoeld in de Seveso-richtlijn, kan strikte implementatie en de gewenste duidelijkheid worden geborgd.

Er zijn daarnaast ook bedrijven die vergunningplichtig zijn voor één aspect en verder onder de algemene regels vallen. In deze gevallen wordt alleen de specifieke milieubelastende activiteit vergunningplichtig gemaakt. De aanvraag kan dan daartoe beperkt blijven. Er is in dergelijke gevallen alleen bij wijziging van het vergunningplichtige deel en niet bij wijziging van andere delen van het bedrijf, een vergunning nodig.

Diezelfde benadering (aanwijzing van alleen de specifieke milieubelastende activiteit) zal worden gevolgd voor de hiervoor genoemde huidige «niet-inrichtinggerelateerde» vergunningen. Dit laatste is al aan de orde in het huidige systeem, omdat bij die activiteiten het inrichtingenbegrip geen rol speelt.

Bevoegd gezag voor vergunningverlening

Een aanvraag om een omgevingsvergunning kan naar keuze van de aanvrager op één of meer activiteiten betrekking hebben. Uitgangspunt voor de omgevingsvergunning is dat een initiatiefnemer kan volstaan met één aanvraag bij één loket en dat hij van één bevoegd gezag toestemming krijgt. Burgers, bedrijven en andere initiatiefnemers kunnen op die manier met één aanvraag volstaan. Vervolgens draagt de overheid zorg voor een afgestemde procedure, behandeling en vergunningverlening «achter het loket». Als de initiatiefnemer één aanvraag indient, is er dus sprake van één bevoegd gezag voor het verlenen van de omgevingsvergunning, en voor het toezicht op de naleving en de handhaving daarvan. Dit geldt zowel voor aanvragen die slechts één activiteit betreffen, als voor aanvragen die meerdere activiteiten omvatten.

Welk bestuursorgaan bevoegd gezag is voor het besluit over de omgevingsvergunning wordt deels bij algemene maatregel van bestuur bepaald. In het wetsvoorstel is een hoofdregel opgenomen, namelijk dat de gemeente bevoegd is voor het verlenen van de omgevingsvergunning bij een aanvraag om één activiteit. Op deze hoofdregel kunnen een begrensd aantal specifieke uitzonderingen worden gemaakt. Voor situaties dat de aanvraag op één activiteit betrekking heeft, bevat de wet een limitatieve lijst van gevallen waarin de bevoegdheid aan het waterschap, de provincie of het Rijk kan worden toegedeeld. Hierbij is voor enkelvoudige activiteiten aansluiting gezocht bij de huidige verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Toch wordt verwacht dat als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet de gemeente in meer gevallen het bevoegd gezag zal zijn voor de verlening van de omgevingsvergunning. De oorzaak hiervoor ligt in het feit dat een groot aantal op zichzelf staande vergunningenstelsels uit de oude wetgeving opgaat in de omgevingsvergunning. Wanneer een initiatief meerdere vergunningplichtige activiteiten omvat, is er nog steeds maar één bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning die daarvoor wordt aangevraagd, en geldt ook hier de hoofdregel dat deze rol bij de gemeente komt te liggen.

Bevoegd gezag voor enkelvoudige activiteiten

Als de initatiefnemer een enkelvoudige aanvraag indient, dat wil zeggen een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor één activiteit, dan berust de bevoegdheid tot het nemen van een besluit op de aanvraag, afhankelijk van de aangevraagde activiteit(en), bij het college van burgemeester en wethouders, het dagelijks bestuur van het waterschap, gedeputeerde staten of een Minister. Uitgangspunt bij de toedeling van het bevoegd gezag is het subsidiariteitsbeginsel. Dit houdt in dat de gemeente als eerste verantwoordelijk is voor de zorg voor de fysieke leefomgeving. Dit uitgangspunt komt ook naar voren bij de toedeling van het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. De gemeente is bevoegd gezag, tenzij anders is bepaald. Er is slechts gekozen voor de mogelijkheid om het bevoegd gezag aan een ander bestuursorgaan toe te delen in de volgende gevallen: wanneer er sprake is van provinciale of nationale belangen, een doelmatiger eindresultaat wanneer voor een ander bevoegd gezag dan de gemeente wordt gekozen, of wanneer er sprake is van een specifieke taak van een bestuursorgaan voor een onderdeel van de fysieke leefomgeving, die is toegedeeld op grond van afdeling 2.4 van het wetsvoorstel of een verordening van een waterschap of provincie. De waterschappen kunnen worden aangewezen als bevoegd bestuursorgaan voor vergunningaanvragen van wateractiviteiten in regionale wateren en vergunningplichtige activiteiten op grond van de eigen verordening. De provincies kunnen worden aangewezen als bevoegd gezag voor vergunningaanvragen van milieubelastende activiteiten met betrekking tot IPPC-installaties en Seveso-inrichtingen, Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten, ontgrondingsactiviteiten buiten de rijkswateren en in het winterbed van rivieren die tot de rijkswateren behoren, beperkingengebiedactiviteiten voor luchthavens van regionale betekenis en lokaal spoor, het brengen van stoffen in het grondwater, bepaalde wateractiviteiten, afwijkactiviteiten van provinciaal belang, activiteiten met betrekking tot gesloten stortplaatsen in de zin van hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer en het verlenen van vergunningen op grond van de eigen omgevingsverordening. Het Rijk kan worden aangewezen als bevoegd gezag voor mijnbouwgerelateerde activiteiten, ontgrondingen en wateractiviteiten in de rijkswateren, milieubelastende activiteiten waarbij een nationaal veiligheidsbelang speelt, afwijkactiviteiten van nationaal belang, beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot rijkswegen, luchthavens van nationale betekenis en hoofdspoorwegen, Natura 2000- en flora- en fauna-activiteiten van nationaal belang en activiteiten in de territoriale zee of de exclusieve economische zone. De limitatieve lijst met uitzonderingen sluit daarmee op hoofdlijnen aan bij de bevoegdheidsverdeling op grond van de huidige wetgeving. Dit betekent niet dat de bevoegdheidsverdeling per definitie altijd hetzelfde zal blijven als nu het geval is: er is bewust gekozen voor het nader invullen van de genoemde uitzonderingen bij algemene maatregel van bestuur om verdere decentralisatie van bevoegdheden mogelijk te maken zonder dat daarvoor een wetswijziging vereist is. Daarmee blijft de beoogde flexibiliteit van het systeem overeind. De uitzonderingen dekken echter slechts een klein deel van het totaal aantal verleende omgevingsvergunningen: naar verwachting zal uiteindelijk zo’n 90% van de aanvragen door de gemeente worden afgehandeld.

In veruit de meeste gevallen zal dus de initiatiefnemer ook bij afzonderlijke aanvragen om omgevingsvergunningen voor telkens één activiteit te maken krijgen met één bevoegd gezag, namelijk het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de activiteit in hoofdzaak wordt verricht. Een aanvraag kan in ieder geval altijd bij het college van burgemeester en wethouders worden ingediend. In gevallen waarin dit college niet zelf bevoegd is, geldt een doorzendplicht op grond van de Awb. Aanvragen kunnen altijd ook rechtstreeks bij het bevoegd gezag worden ingediend.

Hoewel de initiatiefnemer vaak alleen te maken heeft met het college van burgemeester en wethouders als bevoegd gezag, kan het, wanneer meerdere activiteiten los worden aangevraagd, toch voorkomen dat verschillende bestuursorganen bevoegd zijn voor de vergunningverlening en handhaving van de activiteiten. Bij de implementatie van de Omgevingswet zal, rekening houdend met de praktijk die zich gevormd heeft na de invoering van de Wabo en de Waterwet, aandacht worden besteed aan de operationalisering van de «één loket»-gedachte, de afstemming en samenwerking daarbij tussen verschillende overheden en de mate waarin ICT de samenwerking achter het loket kan faciliteren.

Soms kan het echter beleidsmatig wenselijk zijn het bevoegd gezag voor de los aangevraagde activiteiten onder één bevoegd gezag onder te brengen. Het wetsvoorstel bevat daarvoor een aantal aangrijpingspunten. Allereerst biedt de flexibiliteitsregeling van artikel 5.15 van het wetsvoorstel een oplossing. Met toepassing van deze regeling kunnen bestuursorganen, met wederzijdse instemming bepalen om de bevoegdheid tot vergunningverlening over te dragen. Deze regeling kan bijvoorbeeld worden toegepast wanneer het vanuit het oogpunt van doelmatigheid gewenst is samenhangende activiteiten bij één bestuursorgaan onder te brengen om ongewenste versnippering van het bevoegd gezag te voorkomen. Het overdragen van de bevoegdheid kan ook bij al verleende vergunningen, als dit wordt toegepast in samenhang met een ambtshalve revisievergunning.

Het wetsvoorstel bevat daarnaast de grondslag om in specifieke gevallen samenhang aan te brengen in activiteiten in de fysieke leefomgeving en in het bevoegd gezag, zodat in die situaties zo veel mogelijk één bestuursorgaan bevoegd is voor vergunningverlening i handhaving. Dit kan bijvoorbeeld gewenst zijn om versnippering van het bevoegd gezag te voorkomen bij complexe bedrijven met aanzienlijke milieugevolgen.

Bevoegd gezag voor meervoudige activiteiten

Initiatiefnemers kunnen er ook voor kiezen om een vergunning aan te vragen voor meerdere activiteiten in één keer. Naar verwachting zal dit voor een groot deel van de initiatieven in meer of mindere mate gelden. Het wetsvoorstel bevat voor dit soort gevallen de hoofdregel dat er in zo’n geval maar één bestuursorgaan als bevoegd gezag kan gelden. Dit is altijd één van de bevoegde gezagsinstanties die aan zet zouden zijn als voor de desbetreffende activiteiten afzonderlijke vergunningaanvragen zouden zijn ingediend. Is de gemeente één van die bevoegde gezagsinstanties, dan is zij dat ook voor de vergunning voor de meervoudige activiteit, tenzij anders wordt bepaald. Op deze hoofdregel kunnen bij algemene maatregel van bestuur uitzonderingen worden gemaakt. Ook hier geldt het subsidiariteitsbeginsel op grond van artikel 2.3 als leidend principe. De regering is voornemens terughoudend om te gaan met deze uitzonderingsmogelijkheid: zij zal vooral worden gebruikt als voor één van de samenstellende activiteiten geldt dat het bevoegd gezag hiervoor niet bij de gemeente wordt gelegd. Bijvoorbeeld vanwege het schaalniveau van de mogelijke gevolgen van de activiteit, zoals het merendeel van de milieubelastende activiteiten van IPPC-installaties en Seveso-inrichtingen. Voor zover op grond hiervan het bevoegd gezag niet aan de gemeente wordt toegedeeld, ligt het niet voor de hand om situaties wanneer zij onderdeel uitmaken van een meervoudige aanvraag, alsnog bij de gemeente te beleggen. In dergelijke situaties zal het bevoegd gezag dus aan de provincie of het Rijk worden toegedeeld. Dit laatste is ook het geval wanneer de gemeente niet één van de bevoegde gezagsinstanties zou zijn als alle activiteiten afzonderlijk zouden zijn aangevraagd. Bijvoorbeeld bij een combinatie van een milieubelastende activiteit van een Seveso-inrichting en een afwijkactiviteit van nationaal belang. In deze situatie zijn de provincie en het Rijk de enige logische kandidaten voor de toedeling van het bevoegd gezag.

Voorbeeld: Als een initiatiefnemer een nieuw pannenkoekenhuis aan de rand van een beschermd natuurgebied wil realiseren moet hij voor de volgende activiteiten waarschijnlijk een omgevingsvergunning aanvragen: een afwijkactiviteit als wordt afgeweken van het omgevingsplan, een bouwactiviteit, een Natura 2000-activiteit en een flora- en fauna-activiteit. In dit soort gevallen is de Natura 2000-activiteit vaak de meest kritische factor in het proces van vergunningverlening: voor deze vergunning geldt de strengste toetsing en is de kans dat op een weigering het grootst. Het kan dan voor de initiatiefnemer voordelig zijn om eerst de Natura 2000-activiteit los aan te vragen, en pas na verlening daarvan de overige aanvragen in te dienen. Zo voorkomt hij dat hij onnodig kosten maakt voor bijvoorbeeld bouwtekeningen. In dat geval is de provincie in elk geval bevoegd gezag voor het verlenen van de vergunning voor de Natura 2000-activiteit. Als hij de aanvragen voor alle andere benodigde activiteiten gezamenlijk indient, is de gemeente bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteit, de afwijkactiviteit en de flora- en fauna-activiteit. Kiest de initiatiefnemer er daarentegen voor om alle activiteiten, dus ook de Natura 2000-activiteit, in één keer aan te vragen, dan komt de gehele aanvraag meteen bij de gemeente terecht.

Bevoegd gezag omgevingsvergunning voor wateractiviteiten

Het wetsvoorstel voorziet in een specifieke regeling, waarbij de waterbeheerder of de provincie bevoegd gezag is voor die handelingen in het watersysteem waarvoor in het huidige stelsel op grond van de Waterwet of de keur een vergunning is vereist. Op grond van artikel 5.9 is in dat geval de waterbeheerder of de provincie bevoegd gezag voor de vergunning. De regeling is ingesteld omdat zonder deze regeling bij gelijktijdige indiening van activiteiten die nu onder de Waterwet vallen, met andere activiteiten, zoals bouwen, de waterschappen hun bevoegdheden zouden verliezen aan de gemeente, provincie of het Rijk. Zonder deze regeling zouden waterschappen als functioneel bestuursorgaan immers geen bevoegd gezag kunnen zijn in gevallen van een combinatie van een wateractiviteit met een activiteit waarvoor alleen een algemeen bestuursorgaan bevoegd kan zijn, zoals een bouwactiviteit op een primaire waterkering. Het uitsluiten van de bevoegdheid voor de waterschappen voor deze situaties, zou in veel gevallen ook tot gevolg hebben dat het bevoegd gezag niet wordt toegedeeld aan het orgaan dat verantwoordelijk is voor de belangrijkste activiteit waarvoor vergunning wordt gevraagd. Volledige integratie van alle wateractiviteiten in de omgevingsvergunning zou verder kunnen leiden tot een centralisatie van de vergunningverlenende taken voor activiteiten in de rijkswateren, inclusief vergunningplichtige buitendijkse activiteiten. Daarom voorziet het wetsvoorstel in een regeling waarbij de waterbeheerder of de provincie bevoegd gezag is voor de omgevingsvergunning voor die handelingen in het watersysteem waarvoor vergunning is vereist, zoals nu geregeld onder de Waterwet en de verordeningen van waterschappen. Voor deze watergerelateerde activiteiten blijft zo formeel gezien een aparte aanvraag om een omgevingsvergunning vereist, waarop een apart besluit door de waterbeheerder of de provincie wordt genomen en waarbij toezicht en handhaving ook bij de waterbeheerder of de provincie liggen.

In lijn met de uitgangspunten zorgt de overheid ook in deze situatie voor een afgestemde procedure, behandeling en besluitvorming achter het loket. De regeling zal zo worden ingericht dat de aanvrager maximaal wordt bediend. Via de coördinatieregeling van afdeling 3.5 Awb zal gelijktijdige behandeling en besluitvorming van de omgevingsvergunning van de waterbeheerder en de omgevingsvergunning voor de overige activiteiten worden geborgd, wanneer deze door de initiatiefnemer gezamenlijk worden aangevraagd. De aanvrager kan terecht bij één digitaal loket, en krijgt de procedureel afgestemde toestemmingen op één moment. In aanvulling hierop is het voor IPPC-installaties* noodzakelijk te voorzien in een aantal bepalingen om te kunnen voldoen aan de richtlijn industriële emissies. Deze EU-richtlijn vraagt om de borging van een integrale benadering voor IPPC-installaties. Het wetsvoorstel voorziet met artikel 5.7, derde lid, dan ook in een plicht de afzonderlijke aanvragen gelijktijdig in te dienen. Daarnaast krijgt het algemeen bestuur doorzettingsmacht, om bij gebrek aan overeenstemming tussen algemeen bestuur en waterbeheerder een integrale oplossing te kunnen afdwingen. Dit om aan de verplichtingen van de richtlijn industriële emissies te kunnen voldoen. Tot slot is in verband hiermee voorzien in de bevoegdheid om wanneer één van beide vergunningen wordt gewijzigd of ingetrokken, ook de andere vergunning in te trekken of te wijzigen. Daarbij geldt dat elk bevoegd gezag in principe alleen zijn eigen vergunning kan intrekken, en niet die van de ander. Wat betreft toezicht en handhaving, waarbij het bestuursorgaan dat bevoegd is voor de afzonderlijke vergunning voor wateractiviteiten ook bevoegd is voor het toezicht en de handhaving van die activiteit, wordt uitgegaan van een goede onderlinge afstemming met het andere bestuursorgaan.

Betrokkenheid andere bestuursorganen

Het wetsvoorstel gaat uit van één bevoegd gezag per omgevingsvergunning, ongeacht of deze voor één of voor meerdere activiteiten zal gelden. De betrokkenheid van andere bestuursorganen die een verantwoordelijkheid hebben in verband met één of meer van deze activiteiten is echter eveneens geborgd. Het wetsvoorstel kent de mogelijkheid van het toedelen van de bevoegdheid om een advies of een advies met instemming te verlenen. Een advies is zwaarwegend, maar er kan door het vergunningverlenend bestuursorgaan gemotiveerd worden van afgeweken. Bij advies met instemming heeft het betrokken bestuursorgaan in geval van afwijking van zijn advies de mogelijkheid om vervolgens instemming te onthouden en op die manier de afwijking van zijn advies te sanctioneren. Welke bestuursorganen waarbij betrokken worden door middel van advies of advies met instemming wordt nader geregeld bij algemene maatregel van bestuur. De grondslagen hiervoor zijn opgenomen in afdeling 16.2 van het wetsvoorstel (zie voor verdere toelichting paragraaf 4.16.3).

Beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning

Bij het nemen van een besluit over een vergunning betrekt het bestuursorgaan zowel wettelijke regels als beleidsregels. Het geheel van deze regels wordt ook wel het «toetsingskader» genoemd. De inhoudelijke wettelijke bepalingen over de beoordeling van een vergunningaanvraag worden hier «beoordelingsregels» genoemd.¹⁰¹ Bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel moest een keuze worden gemaakt voor het niveau van het regelen van wettelijke beoordelingregels. Deze zijn nu soms verdeeld over wetten in formele zin en algemene maatregelen van bestuur, met incidenteel nadere uitwerking bij ministeriële regeling. Zo omvatten zowel de Wabo als het Besluit omgevingsrecht en de Regeling omgevingsrecht beoordelingsregels voor de milieubelastende activiteit. Betrokkenen moeten daardoor in verschillende naar elkaar verwijzende documenten zoeken naar de formele regelgeving. Omwille van het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak en de mogelijkheden van een samenhangende beoordeling van de aanvraag is in dit wetsvoorstel gekozen voor het bij elkaar brengen van de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen in één algemene maatregel van bestuur.

Als nadeel van deze keuze kan worden ervaren dat de beoogde werking van het vergunningstelsel niet zichtbaar is op wetsniveau. Dit is ondervangen door voor elk van de activiteiten die het Rijk vergunningplichtig stelt, aan te geven wat het belang is dat centraal staat bij de beoordeling van de aanvraag. Ook bevat het wetsvoorstel voor veel activiteiten richtinggevende uitspraken voor de bij algemene maatregel van bestuur te geven beoordelingsregels. Zo bepaalt het voor de bouwactiviteit dat het daarvoor nu geldende limitatief-imperatieve stelsel zal blijven bestaan: de vergunning wordt geweigerd als er strijd is met de krachtens artikel 4.3 gestelde algemene rijksregels voor bouwen of de in het omgevingsplan gestelde regels over bouwactiviteiten. Voor de afwijkactiviteit is het uitgangspunt vastgelegd dat de krachtens de artikelen 2.22 en 2.24 gestelde instructieregels voor omgevingsplannen van overeenkomstige toepassing zullen worden verklaard voor niet-tijdelijke afwijkactiviteiten. Verder is – conform de in paragraaf 2.3 beschreven uitgangspunten – bij enkele activiteiten aangegeven welke beleidsbeginselen uit het internationale recht onderdeel zullen vormen van de beoordelingsregels.

Voor vergunningplichten op grond van decentrale verordeningen, gelden de beoordelingsregels die voor de betrokken activiteit door het bestuursorgaan in de verordening zijn gegeven.

De beoordelingsregels van de verschillende vergunningenregimes die in de Omgevingswet bijeenkomen werken sterk verschillend. Bij sommige activiteiten geven de wettelijke beoordelingsregels veel discretionaire ruimte, wat veel afwegingsruimte geeft voor het bevoegd gezag. Bij andere activiteiten, zoals de bouwactiviteit, is er juist sprake van een limitatief en op onderdelen imperatief toetsingskader waarbij de discretionaire ruimte beperkter is. Het verruimen van de discretie in toetsingskaders zou er toe leiden dat activiteiten op meer aspecten beoordeeld moeten worden dan nu het geval is; dat zou ten koste gaan van de voorspelbaarheid of activiteiten toelaatbaar zijn. Voor vergunningplichten die door het Rijk zijn aangewezen worden in de uitvoeringsregelgeving, met het oog op de rechtszekerheid en doelmatigheid, per activiteit op die activiteit toegesneden regels gesteld. Op basis daarvan dient de aanvaardbaarheid van de activiteit te worden beoordeeld en wordt de mogelijkheid tot het stellen van voorschriften aan de vergunning materieel begrensd. De verdere integratie van activiteiten in één omgevingsvergunning betekent ook winst voor de beslisruimte van bestuursorganen. Ook de mogelijkheid om een integralere afweging te maken verbetert. Hoewel per activiteit sprake is van afzonderlijke regels voor de beoordeling van de aanvraag, kan de beslisruimte van de verschillende activiteiten door samenhangende beoordeling beter met elkaar in verband worden gebracht en integraal worden afgewogen. Het vergroten van de beslisruimte voor het maken van afwegingen verbetert de mogelijkheden voor het bevoegd gezag om te komen tot een integrale beoordeling van de aanvraag.

Verder worden de beoordelingsregels voor vergunningplichten ingesteld door het Rijk in één algemene maatregel van bestuur bij elkaar gebracht, gestroomlijnd door eenduidigheid in begrippen en door het schrappen van dubbelingen, maar ook door meer eenduidigheid in de wijze waarop omgevingswaarden al dan niet zullen doorwerken. Deze aanpassing maakt deel uit van het traject van de totstandkoming van uitvoeringsregelgeving van het Rijk. In combinatie met digitalisering wordt gestreefd naar een situatie waarbij voor de initiatiefnemers meer dan voorheen inzichtelijk wordt welke beoordelingsregels van toepassing zijn voor de voorgenomen activiteiten.

Beoordeling van de aanvraag bij de programmatische aanpak

Het stelsel van de Omgevingswet zet zo veel mogelijk in op het bereiken van een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving op gebiedsniveau, bijvoorbeeld door een programma in verband met een omgevingswaarde op gebiedsniveau vast te stellen. Als er sprake is van een programma waarmee invulling wordt gegeven aan een programmatische aanpak, is bepaald dat voor dat onderdeel de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning op een andere wijze functioneren. In dat geval toetst het bestuursorgaan de aanvraag om een vergunning voor dat onderdeel niet aan de voor die activiteit aangewezen beeoordelingsregels, maar aan specifieke voor de programmatische aanpak vastgestelde regels. Dat is mogelijk omdat de overheid via een programmatische aanpak zorg draagt voor het bereiken van de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving op gebiedsniveau. Dit is nader toegelicht in paragraaf 4.3.6.

Vooroverleg

Onder de Omgevingswet zal vooroverleg tussen het bevoegd gezag en een initiatiefnemer van vergunningplichtige activiteiten, vooruitlopend op het definitief indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning, onverminderd van belang blijven. Vooroverleg bevordert de kwaliteit van ingediende aanvragen, waardoor de vergunningprocedures worden bekort. Vooroverleg wordt door de Omgevingswet niet gereguleerd, is vormvrij en het initiatief hiervoor ligt bij de aanvrager. Een bevoegd gezag kan het voeren van vooroverleg dus niet afdwingen. Bij het vooroverleg kan een aanvrager zich desgewenst laten bijstaan door een deskundige adviseur.

Ambtshalve revisievergunning

Het wetsvoorstel wijzigt de revisievergunning op aanvraag tot een ambtshalve bevoegdheid van het bevoegd gezag om te voorzien in een administratieve samenvoeging van gerelateerde vergunningen met het oog op een doelmatige uitvoering en handhaving. De revisievergunning op aanvraag wordt met het wetsvoorstel geschrapt. De bevoegdheid van een ambtshalve revisievergunning kan worden toegepast als stapeling van vergunningen ontstaat door in de tijd wisselende en veranderde activiteiten en wijziging van voorschriften door voortschrijdende bescherming van de fysieke leefomgeving. Bedrijven breiden uit, vergroten de productiecapaciteit, beginnen nieuwe activiteiten of vervangen installaties. Telkens neemt het bevoegd gezag daarover een besluit en ontstaat er een extra vergunning. Deze stapeling kan een onoverzichtelijke vergunningsituatie veroorzaken en zowel voor het bevoegd gezag als het bedrijf doelmatige uitvoering en handhaving belemmeren. Daarom kennen zowel de milieu als waterregelgeving van oudsher de revisievergunning om na een aantal wijzigingen met een schone lei te kunnen beginnen. De revisievergunning wordt in de huidige praktijk echter ook gebruikt als instrument om veranderingen te vergunnen of voorschriften te wijzigen. Voor het vergunnen van veranderingen of voor het wijzigen van voorschriften of intrekken van de vergunning kent het wetsvoorstel echter andere instrumenten. Om de aanvullende werking van de revisievergunning ten opzichte van de aanvraag om een nieuwe vergunning en wijziging en intrekking van een bestaande vergunning helder neer te zetten, kent het voorgestelde artikel 5.41, eerste lid, uitsluitend nog, analoog aan artikel 6.19 van de Waterwet, het instrument van de ambtshalve revisievergunning, die in het belang van een doelmatige uitvoering en handhaving kan worden verleend. Het ambtshalve verlenen van een revisievergunning kan tegelijk plaats vinden met het nemen van een beslissing op een aanvraag om een nieuwe vergunning. Deze aanvraag moet voorzien in de benodigde informatie om op de aanvraag te beslissen, waaronder informatie over de samenhang tussen de wijziging en de eerder vergunde situatie. Hierdoor houdt het bevoegd gezag inzicht in de actueel vergunde situatie. Daarbij kunnen met toepassing van de reguliere wijzigings- en intrekkingsbepalingen ook wijzigingen plaatsvinden ten opzichte van de vergunningen die door de revisievergunning worden vervangen. Door de combinatie van ambsthalve revisie, beoordeling van de omgevingsvergunning van een gewijzigde activiteit en de bevoegdheid tot wijziging of intrekking van de vergunning kan materieel hetzelfde worden bereikt als met de revisievergunning «op aanvraag», met dat verschil dat de revisievergunning «op aanvraag» vervalt. Allereerst is hierdoor de afzonderlijke werking van de verschillende instrumenten meer onderling helder afgebakend, wat de rechtszekerheid van de initiatiefnemer vergroot. Het bedrijf hoeft alleen aanvraag te doen vanwege de vergunningplichtige wijziging en de vergunning kan slechts worden gewijzigd of ingetrokken vanwege de reguliere gronden voor intrekking of wijziging. Doordat het bedrijf niet langer een aanvraag hoeft in te dienen die ook ziet op activiteiten waarvoor al vergunning is verleend, wordt hiermee bovendien een lastenverlichting voor bedrijven bereikt. Het ambtshalve karakter van de revisievergunning heeft voor het bevoegd gezag als voordeel dat het dit besluit zelf kan initiëren wanneer dat gewenst is vanuit het oogpunt van doelmatigheid, zonder daarbij eerst een aanvraag af te wachten.

Als voor de verschillende omgevingsvergunningen die van kracht zijn verschillende bestuursorganen zijn betrokken, kan ter voorkoming van versnippering van het bevoegd gezag, de bevoegdheid worden overgedragen met overeenkomstige toepassing van de flexibiliteitsregeling in artikel 5.15. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij dat artikel.

4.5.3 Projectbesluit

Het projectbesluit is een instrument voor het Rijk, provincies en waterschappen voor het toestaan van vaak complexe projecten in de fysieke leefomgeving met een publiek belang. Met dit instrument wordt een slagvaardige procedure geboden voor projecten waarbij een overheidsorgaan een verantwoordelijkheid heeft, zoals infrastructuur en waterveiligheid, maar ook voor private initiatieven waarbij privaat initiatief en het bereiken van publieke doelen in de fysieke leefomgeving samen vallen. Bij het eerste gaat het om activiteiten van de overheid mogelijk te maken en ruimte te geven aan projecten met een publiek belang. Voorbeelden zijn de aanleg of uitbreiding van een hoofdweg, of versterking van een primaire waterkering. Ook kan de overheid de besluitvorming stroomlijnen voor een initiatief van provinciaal of nationaal belang dat vanuit het gebied of een private initiatiefnemer wordt genomen en waarbij het bereiken van private doelen en overheidsdoelen in de fysieke leefomgeving samen gaan. Voorbeelden hiervan zijn de ontwikkeling van nieuwe natuur in samenwerking met een private initiatiefnemer en de ontwikkeling van energie-infrastructuur.

Besluitvorming over projecten in het omgevingsrecht

Het projectbesluit sluit aan op een ontwikkeling die zich de afgelopen decennia heeft voorgedaan in de wetgeving naar aanleiding van de praktijkervaringen met het realiseren van projecten met een publiek belang. In de Tracéwet (in werking getreden op 1 januari 1994) is gekozen voor het maken van de principiële ruimtelijke afweging in een ander kader dan dat van een bestemmingsplan en voor besluitvorming op rijksniveau in plaats van gemeentelijk niveau. In de Wet op de Ruimtelijke Ordening is voorzien in besluitvorming over projecten door middel van het nimby-instrument¹⁰², de concrete beleidsbeslissing in een planologische kernbeslissing of een streekplan¹⁰³ en de rijksprojectenprocedure¹⁰⁴. In de huidige Wro is gekozen voor het inpassingsplan, dat het Rijk en de provincies een instrument biedt dat gelijkwaardig is aan het gemeentelijk bestemmingsplan. In de jaren ’90 is ook gekozen voor coördinatieprocedures in de Wet op de Waterkering¹⁰⁵ (die later is opgegaan in de Waterwet) en de Ontgrondingenwet¹⁰⁶. De argumenten voor de introductie van deze procedures voor besluitvorming over projecten waren gelijksoortig¹⁰⁷:

• de noodzaak van een zorgvuldige maatschappelijke voorbereiding in verband met de omvang en technische complexiteit van de projecten, de complexe belangenafweging en wenselijkheid van een zo groot mogelijk maatschappelijk draagvlak;

• de bestuurlijke wens om de bevoegdheid voor het besluit te leggen bij het bestuursorgaan dat politiek verantwoordelijk is voor het project;

• de beheersbaarheid van de besluitvormingsprocedure, gegeven de bestuurlijke complexiteit van een project dat vaak de taken en het grondgebied van diverse bestuursorganen raakt;

• stroomlijning van procedures met behoud van goede rechtsbeschermingsmogelijkheden;

• de financiële belangen, ook voor de overheden die bijdragen aan het project.

Er zijn grotere en kleinere verschillen tussen de huidige procedures in diverse wetten, maar ze hebben enkele gezamenlijke kenmerken:

• de toegang tot de procedure is tot op zekere hoogte afgebakend;

• de bevoegdheid tot het nemen van het besluit ligt bij het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor het beleid tot realisatie van de projecten, dus bij gedeputeerde staten, het dagelijks bestuur van het waterschap of de verantwoordelijke Minister;

• het Rijk of een provincie kan zo nodig zelf voorzien in een uitvoeringsbesluit als dat niet tijdig conform de aanvraag wordt verleend;

• er is beroep in één instantie.

Deze kenmerken komen terug in het voorgestelde projectbesluit. De procedure voor het projectbesluit combineert de sterke kanten van huidige procedures. Zo is de voorbereiding volgens de «sneller en beter»-aanpak ontleend aan het tracébesluit en het direct burgerbindende karakter aan het inpassingsplan.

Kenmerken van het voorgestelde projectbesluit

Eén besluit

Het projectbesluit bevat de maatregelen die nodig zijn voor de uitvoering van het project. Hierbij valt onder andere te denken aan een omschrijving van het project dat tot stand wordt gebracht, maar ook aan eventuele voorzieningen die daarmee samenhangen. Ook kunnen regels worden gesteld die zijn gericht op de bescherming en de instandhouding van het gerealiseerde project. Dat kan bijvoorbeeld nodig zijn als met het projectbesluit een natuurgebied wordt gerealiseerd. Het projectbesluit kan dan eveneens maatregelen in het samenhangende gebied en compenserende maatregelen ter bescherming en instandhouding van het met het projectbesluit gerealiseerde gebied bevatten. Bij algemene maatregel van bestuur zullen op grond van de artikelen 2.24 en 16.86 regels worden gesteld over de inhoud van het projectbesluit.

Het projectbesluit heeft de mogelijkheid in zich dat met één besluit alle toestemmingen voor het project worden verleend. Omdat het project in het algemeen niet zal passen binnen de regels van het geldende omgevingsplan, wijzigt het projectbesluit die regels. Het projectbesluit is daarmee ook een besluit tot (partiële) wijziging van het omgevingsplan of de omgevingsplannen, vanwege de realisatie en instandhouding van het project. Het projectbesluit geldt verder als omgevingsvergunning voor de expliciet in het projectbesluit genoemde activiteiten en als toestemming voor andere in het projectbesluit benoemde activiteiten, zoals een verkeersbesluit.

De «sneller en beter»-aanpak

Voor complexe en ingrijpende projecten is een brede verkenning en een vroegtijdige participatie van publiek en belanghebbenden, leidend tot een gedragen voorkeursrichting en gecoördineerde uitvoering, van groot belang. De procedure voor het projectbesluit bevat een aantal waarborgen waarmee de adviezen over de «sneller en beter»-aanpak in het wetsvoorstel zijn opgenomen. Bij het projectbesluit gaat het om het realiseren van projecten met een publiek belang, waarbij door middel van een trechtermodel van initiatief tot concrete besluitvorming wordt gekomen.

Bij het projectbesluit vormt de verkenningsfase, zoals die ook in de Tracéwet is opgenomen, een belangrijk onderdeel. Die verkenningsfase vindt plaats met participatie van burgers, bedrijven, organisaties en betrokken bestuursorganen. Deze verkenning leidt tot politiek-bestuurlijke besluitvorming op strategisch niveau over het al dan niet noodzakelijk zijn van een project. Afhankelijk van de omvang en aard van het project kan daarvoor een voorkeursbeslissing worden genomen of kunnen de resultaten daarvan in het (ontwerp)projectbesluit worden opgenomen. Wordt de noodzaak van het project vastgesteld, dan kan het projectbesluit op basis van die verkenning verder worden uitgewerkt. Met het breed verkennen en het niet al te vroeg concentreren op oplossingen wordt voorkomen dat in een te vroeg stadium een «oplossing» wordt gepresenteerd.

Afbakening gebruiksmogelijkheden

Het projectbesluit heeft alleen betrekking op projecten waar een provinciaal of nationaal belang of een waterstaatsbelang mee gemoeid is. De projectprocedure is het aangewezen instrument wanneer er sprake is van provinciaal of rijksbeleid voor de fysieke leefomgeving of van waterstaatsbelangen die het wenselijk maken dat het Rijk, een provincie of een waterschap de besluitvorming over de realisatie van een project ter hand nemen. Het gaat hierbij om publieke belangen. Het wetsvoorstel voorziet in een, niet limitatieve, afbakening van projecten waarvoor de projectprocedure wordt gevolgd. Voor een aantal (categorieën van) projecten schrijft het wetsvoorstel (of een andere wet¹⁰⁸) voor dat besluitvorming uitsluitend verloopt volgens de projectprocedure. Dit geldt zowel voor besluiten die op eigen initiatief worden genomen, als voor private initiatieven. In het wetsvoorstel is toepassing van de projectprocedure voorgeschreven voor projecten waarop in de huidige wetgeving de Tracéwet van toepassing is of waarvoor een projectplan op grond van de projectplanprocedure van de Waterwet vereist is. Ook geldt het voor bepaalde energieprojecten, waarvoor in het huidige stelsel de rijkscoördinatieregeling van de Wro van toepassing is. Een limitatieve afbakening zou echter onvoldoende toekomstvast zijn. Ook in andere dan hiervoor genoemde gevallen waarbij sprake is van de wenselijkheid om een onderdeel van beleid voor de fysieke leefomgeving of waterstaatsbelangen te verwezenlijken kan de projectprocedure worden toegepast. De niet-limitatieve afbakening sluit ook aan bij het beginsel van subsidiariteit dat het Rijk en de provincies zich met de overheidszorg kunnen bemoeien met het oog op de behartiging van nationale respectievelijk provinciale belangen. De onderbouwing van het publieke belang kan te vinden zijn in een omgevingsvisie, of in een programma, maar het publiek belang kan ook op een andere wijze blijken. Voor gevallen waarvoor niet is aangewezen dat de projectprocedure moet worden gevolgd en de procedure voor het projectbesluit te zwaar wordt gevonden, kan het reguliere instrument van de omgevingsvergunning worden gevolgd. Het wetsvoorstel sluit daarbij aan bij de huidige systematiek van inpassingsplannen, waarbij eveneens niet uitputtend is geregeld in welke gevallen er sprake is van een nationaal belang of een provinciaal belang en wanneer een inpassingsplan verplicht is. Deze keuzevrijheid blijkt in de praktijk goed te werken.

Wijziging van het omgevingsplan

Het projectbesluit voorziet direct in de (partiële) wijziging van het omgevingsplan of de omgevingsplannen. Deze regeling tot directe wijziging van het omgevingsplan is opgenomen ter voorkoming van extra lasten bij gemeenten die anders na vaststelling van het projectbesluit het omgevingsplan zouden moeten wijzigen in verband met het projectbesluit. Een vergelijkbare constructie bestaat in de Wro voor het Rijk en de provincies om projecten van nationaal belang of provinciaal belang te realiseren door middel van een inpassingsplan dat geacht wordt deel uit te maken van het bestemmingsplan. Uit het inpassingsplan en het bestemmingsplan kan vervolgens worden opgemaakt wat de nieuwe planologische regeling voor het desbetreffende gebied is. Omdat het projectbesluit het omgevingsplan wijzigt is daarmee ook duidelijk welke regels gelden voor het gewijzigde omgevingsplan. Bij gemeentegrensoverschrijdende projecten kunnen door het projectbesluit meerdere omgevingsplannen worden geraakt en kan de wijziging voor meerdere omgevingsplannen gelden.

De wijziging ziet alleen op de realisatie en instandhouding van het project. Het kan daarbij gaan om regels die voorzien in het toelaten van bouw- en gebruiksmogelijkheden voor het project, zoals het realiseren van hoogspanningsmasten, een autoweg of natuur. Ook kan het gaan om het beperken van bouwmogelijkheden, of om het beperken of uitsluiten van voorheen toegelaten functies, zoals een agrarische functie in geval van de vestiging van een energiecentrale. Het kan daarnaast om andere functies gaan («dubbelbestemming» in de huidige terminologie), zoals hoogspanningsleidingen of archeologische waarden. De wijziging kan ook de (digitale) verbeelding betreffen, zoals de aanduiding van een wiekoverslag van een windmolen. Verder kan de wijziging in verband met het project ook zien op regels die gelden voor een beperkingengebied, bijvoorbeeld een beperkingengebied langs een gasleiding.

Instructie in combinatie met projectbesluit

In de meeste gevallen kan worden volstaan met de bevoegdheid om met het projectbesluit het omgevingsplan direct te wijzigen. Het is echter denkbaar dat het in bepaalde situaties toch noodzakelijk of gewenst is om ter uitvoering van het project ook een instructie te geven als bedoeld in artikel 2.33 of 2.34. Deze situatie kan zich voordoen wanneer het, voor de realisatie van het project, het in werking hebben daarvan of het in stand houden daarvan, noodzakelijk is om (onderdelen van) het omgevingsplan te wijzigen maar er voor de gemeente beleidsvrijheid is bij de uitwerking van die wijziging. Hierbij valt te denken aan het geval waarin als gevolg van de realisatie van een project, bijvoorbeeld de aanleg van een weg, een aantal woningen niet meer voor bewoning kan worden gebruikt als gevolg van externe veiligheidsrisico’s. De desbetreffende panden hoeven niet te worden gesloopt, maar er zal wel een andere, niet-kwetsbare, functie moeten worden gevonden voor deze panden. Dit laatste kan een gemeentelijke beleidsafweging zijn. In dat geval kunnen de betrokken Minister of gedeputeerde staten ter uitvoering van het project niet alleen een projectbesluit nemen, maar ook een instructie geven waarin de desbetreffende gemeente wordt opgedragen het omgevingsplan te wijzigen op een zodanige manier dat de kwetsbare functie niet langer is toegestaan. De invulling wat er wel is toegestaan, is dan aan de gemeente. Omdat het projectbesluit een integraal besluit is, zal in de motivering van het projectbesluit ook worden ingegaan op de instructie. De inschatting is dat een dergelijke instructie niet vaak hoeft te worden gegeven. Het projectbesluit volstaat immers in de meeste gevallen. Daarnaast mag worden verwacht dat dergelijke situaties in de voorbereidingsfase van het projectbesluit worden onderkend en dat in afstemming tussen de gemeente en het bevoegd gezag voor het projectbesluit tot een passende regeling in het projectbesluit wordt gekomen.

Gecoördineerde besluitvorming

Het is niet altijd doelmatig dat alle voor het project benodigde besluiten worden geïntegreerd in het projectbesluit. Vaak zijn gedetailleerde technische gegevens die nodig zijn voor een vergunning pas beschikbaar in een latere fase van het ontwerpproces van een project. Soms is het ook doelmatiger dat een uitvoeringsbesluit wordt genomen en vervolgens gehandhaafd door het bestuursorgaan dat daar normaliter mee is belast en niet door het bevoegd gezag voor het projectbesluit. Het bevoegd gezag voor een projectbesluit kan beslissen dat de besluiten ter uitvoering van dat projectbesluit gecoördineerd worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 Awb. Natuurlijk kan ook in een andere wet worden bepaald dat deze gecoördineerde besluitvorming van toepassing is. Deze procedure voorziet er in dat de toestemmingen ter uitvoering van het projectbesluit die niet direct in het projectbesluit zijn meegenomen, gecoördineerd worden voorbereid. Dat wil zeggen dat deze zogenoemde uitvoeringsbesluiten dezelfde voorbereidingsprocedure volgen en dat beroep tegen deze besluiten alleen open staat bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij de gecoördineerde besluiten ter uitvoering van het projectbesluit is het mogelijk dat de Minister of gedeputeerde staten, voor zover ze al niet bevoegd gezag zijn, zelf deze uitvoeringsbesluiten verlenen. Om die reden is bepaald, dat de coördinatieregeling voor besluiten ter uitvoering van het projectbesluit alleen van toepassing is voor zover bij wet bepaald of op grond van een voorafgaand besluit van provinciale staten of de verantwoordelijke Minister.

Procedure op maat

In de projectprocedure wordt rekening gehouden met de mogelijkheid voor een verkorte procedure waarin het vaststellen van een voorkeursbeslissing niet wordt voorgeschreven. Bij projecten die minder complex zijn betekent de «sneller en beter»-aanpak, met het vaststellen van een voorkeursbeslissing, eerder een verzwaring dan een versnelling. Te denken valt aan projecten waarbij in mindere mate belangen zijn betrokken of waarvoor geen wezenlijke alternatieven hoeven te worden afgewogen. Voor die projecten kan worden volstaan met een beperkte verkenning waarbij trechtering van vele oplossingsrichtingen naar één voorkeursoplossing geen toegevoegde waarde heeft. Het wetsvoorstel legt maar in een beperkt aantal gevallen vast waarvoor een voorkeursbeslissing verplicht wordt voorgeschreven. Het betreft een continuering van de bepalingen die zijn opgenomen in de Tracéwet ter implementatie van de adviezen over de «sneller en beter»-aanpak¹⁰⁹. In andere gevallen is het aan het bevoegd gezag om hierover te beslissen.

Ook biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid aan het bevoegd gezag om voorbereidingsbescherming te koppelen aan die fase van besluitvorming waarin dit noodzakelijk is. Met voorbereidingsbescherming kan worden voorkomen dat de voorbereiding van besluitvorming wordt bemoeilijkt door andere ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Het instrument voorziet in mogelijkheden voor maatwerk: de voorbereidingsbescherming treedt pas in werking vanaf het moment dat het noodzakelijk wordt geacht en duurt voort totdat het door het projectbesluit gewijzigde omgevingsplan in werking treedt.

Het wetsvoorstel voorziet daarnaast in de mogelijkheid dat bestuursorganen die samenhangende projecten willen initiëren in onderling overleg daarvoor één projectbesluit kunnen vaststellen, met één bevoegd gezag.

Beroep in één instantie

Het projectbesluit wordt voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb. Vervolgens staat, net als bij bijvoorbeeld het bestaande tracébesluit, inpassingsplan of projectplan, beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor het projectbesluit is voorzien in beroep in één instantie, omdat vertraging moet worden voorkomen gelet op de omvang, het maatschappelijk belang van het project en de rechtszekerheid bij het nemen van vervolgbesluiten ter uitvoering van het projectbesluit.

Handhaving van het projectbesluit

Ten aanzien van de handhaving geldt dat het bevoegd gezag voor het projectbesluit zorg draagt voor de correcte uitvoering van wat in het projectbesluit is opgenomen. Voor zover het projectbesluit geldt als omgevingsvergunning voor de in het projectbesluit aangegeven activiteiten, is het bestuursorgaan dat het projectbesluit heeft genomen, ook bevoegd gezag voor toezicht op en handhaving van de daaraan verbonden voorschriften. Daar waar wordt afgeweken van het door het projectbesluit gewijzigde omgevingsplan, geldt dit als een handelen zonder vergunning of in strijd met het omgevingsplan en is het regulier bevoegd gezag belast met toezicht en handhaving. De gemeente is bevoegd gezag is voor toezicht en handhaving van de regels van het omgevingsplan en daarmee ook bevoegd gezag voor toezicht op de naleving van de regels in het omgevingsplan die zijn gewijzigd door het projectbesluit. Deze situatie is vergelijkbaar met het huidige inpassingsplan op grond van de Wro, dat deel uitmaakt van het bestemmingsplan. Als een omgevingsvergunning is verleend ter uitvoering van het projectbesluit, is de reguliere regeling voor de toedeling van het bevoegd gezag van toepassing. In de artikelsgewijze toelichting op artikel 18.2 is de handhaving van het projectbesluit nader toegelicht.

Voorbeeld: De Minister van Infrastructuur en Milieu neemt een projectbesluit voor het bouwen van een aquaduct ter plaatse van een kanaal dat bij een waterschap in beheer is. Hij integreert de omgevingsvergunning voor de wateractiviteit in het projectbesluit en moet dus zelf toezien op de voorschriften op watergebied. De omgevingsvergunning voor het bouwen van het aquaduct wordt pas later aangevraagd en de gemeente is belast met toezicht en handhaving hierop.

Verschillen tussen projectbesluit en omgevingsvergunning

Zowel met het projectbesluit als met de omgevingsvergunning kan toestemming worden verleend voor een samenstel van activiteiten. Tabel 6 illustreert de belangrijkste verschillen tussen het projectbesluit en de omgevingsvergunning.

Tabel 6: Verschille