Besluit van 17 juni 2011 tot wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening, het Besluit omgevingsrecht en het Besluit archeologische monumentenzorg in verband met de modernisering van de monumentenzorg en enkele technische aanpassingen

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Op de voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, van 6 januari 2011, nr. WJZ/263173 (8279), directie Wetgeving en Juridische Zaken, gedaan mede namens Onze Minister van Infrastructuur en Milieu;

Gelet op artikel 3.37, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, de artikelen 2.1, derde lid, en 2.26, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de artikelen 34a, eerste en tweede lid, en 48 van de Monumentenwet 1988;

De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van 24 februari 2011, nr. W05.11.0013/I);

Gezien het nader rapport van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, van 10 juni 2011, nr. WJZ/296032 (8279), directie Wetgeving en Juridische Zaken, uitgebracht mede namens Onze Minister van Infrastructuur en Milieu;

Hebben goedgevonden en verstaan:

ARTIKEL I

Artikel 3.1.6, tweede lid, onderdeel a, van het Besluit ruimtelijke ordening komt te luiden:

• a. een beschrijving van de wijze waarop met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten rekening is gehouden;.

ARTIKEL II

Het Besluit omgevingsrecht wordt als volgt gewijzigd:

A

Na artikel 2.5 wordt een artikel ingevoegd dat luidt:

Artikel 2.5a Monumenten

In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3a van bijlage II.

B

Aan artikel 6.4, eerste lid, onderdeel b, wordt een zinsnede toegevoegd die luidt: en het een activiteit betreft als bedoeld in onderdeel a, onder 1° tot en met 4°.

C

Bijlage II wordt als volgt gewijzigd:

1. In het opschrift wordt na «2.3» ingevoegd «, 2.5a» en komt het eerste gedachtestreepje te luiden:

• voor bouwactiviteiten, planologische gebruiksactiviteiten en activiteiten met betrekking tot een beschermd monument geen omgevingsvergunning is vereist,.

2. Artikel 2, eerste onderdeel, komt te luiden:

• 1. gewoon onderhoud, voor zover detaillering, profilering en vormgeving niet wijzigen;.

3. Na artikel 3 wordt een hoofdstuk ingevoegd dat luidt:

Hoofdstuk IIIa. Categorieën gevallen waarin voor activiteiten met betrekking tot een beschermd monument geen omgevingsvergunning is vereist

Artikel 3a

Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:

• 1. gewoon onderhoud als bedoeld in artikel 2, onderdeel 1, voor zover ook materiaalsoort en kleur niet wijzigen, en bij een tuin, park of andere aanleg, de aanleg niet wijzigt, of

• 2. een activiteit die uitsluitend leidt tot inpandige veranderingen van een onderdeel van het monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft.

4. In hoofdstuk V wordt voor artikel 5 een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 4a

• 1. Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een beschermd monument als bedoeld in artikel 1, onder d, van de Monumentenwet 1988, een monument waarop artikel 5 van die wet van toepassing is, een krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening aangewezen monument dan wel een monument waarop, voordat het is aangewezen, een zodanige verordening van overeenkomstige toepassing is, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in:

  • a. artikel 2, onderdelen 1 en 2, of

  • b. artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3, onderdelen 4 tot en met 8:

    • 1°. in, aan of op een onderdeel van het monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft, of

    • 2°. bij een monument.

• 2. Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in een beschermd stads- of dorpsgezicht, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in:

  • a. artikel 2, onderdelen 1 en 2, of

  • b. artikel 2, onderdelen 3 tot en met 21, of artikel 3 voor zover het betreft:

    • 1°. inpandige veranderingen,

    • 2°. een verandering van een achtergevel of achterdakvlak, mits die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd,

    • 3°. een bouwwerk op erf aan de achterkant van een hoofdgebouw, mits dat erf niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, of

    • 4°. een bouwwerk op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied.

5. Artikel 5 wordt als volgt gewijzigd:

a. Het derde lid vervalt.

b. Het vierde tot en met zesde lid worden vernummerd tot derde tot en met vijfde lid.

ARTIKEL III

Het Besluit archeologische monumentenzorg wordt als volgt gewijzigd:

A

Artikel 3, onderdeel b, komt te luiden:

• b. het besluit, bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, onder a, b of c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht of artikel 26 van de Ontgrondingenwet, en het verzoek dat aan dat besluit ten grondslag ligt,.

B

De dubbele punt aan het slot van artikel 10, eerste lid, wordt vervangen door een punt.

C

Artikel 17, tweede lid, onderdeel f, komt te luiden:

• f. de leidinggevende is in de vier jaar voorafgaand aan de aanvraag niet onherroepelijk veroordeeld wegens het plegen van:

  • 1°. een strafbaar feit als bedoeld in de artikelen 61 en 62 van de wet, zoals die wet luidde voor inwerkingtreding van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht,

  • 2°. een overtreding van artikel 11, 45, eerste lid, 53, eerste lid, of 56 van de wet; of

  • 3°. een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f of h, 2.3, aanhef en onder b, 2.3a, 2.24, eerste lid, of 2.25, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor zover die overtreding betrekking heeft op een beschermd monument als bedoeld in die wet of een beschermd stads- of dorpsgezicht.

ARTIKEL IV

• 1. Op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht die betrekking heeft op een beschermd monument als bedoeld in die wet dat buiten de krachtens de Wegenverkeerswet 1994 vastgestelde bebouwde kom ligt en is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II van dit besluit, blijft het Besluit omgevingsrecht zoals dat luidde voor inwerkingtreding van artikel II van dit besluit van toepassing.

• 2. Het eerste lid is niet van toepassing indien het een activiteit betreft als bedoeld in dat lid waarvoor met de inwerkingtreding van artikel II van dit besluit geen omgevingsvergunning meer is vereist.

ARTIKEL V

Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 januari 2012.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst.^histnoot

’s-Gravenhage, 17 juni 2011

Beatrix

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

H. Zijlstra

De Minister van Infrastructuur en Milieu,

M. H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Uitgegeven de vijfde juli 2011

De Minister van Veiligheid en Justitie,

I. W. Opstelten

NOTA VAN TOELICHTING

I. Algemeen deel

1. Inleiding

Met dit besluit wordt uitvoering gegeven aan enkele maatregelen uit de beleidsbrief Modernisering van de Monumentenzorg (verder: beleidsbrief) die op 28 september 2009 is aangeboden aan de Tweede Kamer¹. In deze beleidsbrief is door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (verder: minister) uiteengezet hoe deze het Nederlandse monumentale erfgoed ziet in de huidige Nederlandse samenleving. Voorgesteld wordt om meer generieke borging van cultuurhistorische waarden vooraf in het proces van ruimtelijke ordening te brengen, waardoor een vermindering van sectorale regelgeving achteraf mogelijk is. Bij deze verschuiving wordt de sectorale regelgeving niet afgeschaft maar hervormd en aangevuld met gebiedsgericht beleid.

Ter realisatie van de doelen uit de beleidsbrief zijn in het onderhavige besluit de volgende maatregelen uitgewerkt:

• 1. cultuurhistorische belangen borgen in de ruimtelijke ordening;

• 2. beperking adviesrol gedeputeerde staten;

• 3. vergunningvrij wijzigen van beschermde monumenten en vergunningvrij bouwen in, aan, op of bij beschermde monumenten, gemeentelijke en provinciale monumenten, en in beschermde stads- of dorpsgezichten.

De in dit besluit uitgewerkte maatregelen uit de beleidsbrief moeten in samenhang worden gezien met de Wet tot wijziging van de Monumentenwet 1988 en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in verband met de modernisering van de monumentenzorg², waarin al vier maatregelen uit de beleidsbrief zijn geïmplementeerd.

Deze nota van toelichting is mede namens de Minister van Infrastructuur en Milieu opgesteld.

2. Cultuurhistorische waarden in de ruimtelijke ordening

Bij cultuurhistorische waarden gaat het over de positieve waardering van sporen, objecten, patronen en structuren die zichtbaar of niet zichtbaar onderdeel uitmaken van onze leefomgeving en een beeld geven van een historische situatie of ontwikkeling. In veel gevallen bepalen deze cultuurhistorische waarden de identiteit van een plek of gebied en bieden ze aanknopingspunten voor toekomstige ontwikkelingen. Deze cultuurhistorische elementen kan men niet allemaal als beschermd monument of gezicht aanwijzen, maar zijn wel onderdeel van de manier waarop we ons land beleven, inrichten en gebruiken.

Ondanks de nodige aanzetten daartoe in de afgelopen jaren, is de cultuurhistorie nog lang niet in de haarvaten van ons ruimtelijke ordeningsstelsel doorgedrongen. Gemeentelijke monumentenambtenaren, organisaties voor monumentenbehoud en betrokken burgers staan nogal eens met lege handen als plannen worden ontwikkeld; er is geen harde basis om «aan tafel» te komen. Doordat plannen pas na afloop van het planproces worden getoetst aan de regelgeving van de monumentenzorg, wordt de monumentenzorg dikwijls ervaren als hindermacht. In de beleidsbrief is dit patroon erkend en is de ambitie uitgesproken om meer in te zetten op kennisvergaring, analyse en afweging vooraf. Dit is mogelijk door aan te sluiten bij de systematiek van de Wet ruimtelijke ordening (verder: Wro) en in die systematiek de cultuurhistorie aan het begin van het ruimtelijke ordeningsproces juridisch te versterken. Hiermee vermindert de sectorale regeldruk en wordt de weg geopend naar meer omgevingsgericht omgaan met cultuurhistorie, zowel in de stedelijke omgeving als in het daarbuiten gelegen cultuurlandschap.

Door wijziging van artikel 3.1.6, tweede lid, onderdeel a, van het Besluit ruimtelijke ordening (verder: Bro) dienen cultuurhistorische waarden uitdrukkelijk te worden meegewogen bij het vaststellen van bestemmingsplannen. Dat betekent dat gemeenten een analyse moeten verrichten van de cultuurhistorische waarden in een bestemmingsplangebied en daar conclusies aan verbinden die in een bestemmingsplan verankerd worden. Voor enkele specifieke belangen, zoals archeologie, was in het Bro reeds voorgeschreven dat in de toelichting bij het bestemmingsplan dient te worden aangegeven op welke wijze met deze belangen wordt omgegaan. Deze wijze van borging via het systeem van de ruimtelijke ordening bestond in het Bro nog niet voor cultuurhistorische waarden in het algemeen. Het systeem van borging via de Wro dat al gold voor archeologie is nu als het ware uitgebreid tot alle cultuurhistorische waarden.

Door de verankering van cultuurhistorische waarden in bestemmingsplannen vermindert de noodzaak tot het aanwijzen van nieuwe beschermde monumenten, omdat aan het belang van de cultuurhistorie dan waarde wordt toegekend via het proces van de ruimtelijke ordening. In de Wet tot wijziging van de Monumentenwet 1988 en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in verband met de modernisering van de monumentenzorg is daarom de mogelijkheid voor burgers en belangengroepen geschrapt om een aanvraag in te dienen om een monument aan te wijzen als beschermd monument. In plaats daarvan kunnen burgers en belangengroepen in inspraakprocedures reeds in een vroeg stadium bij de voorbereiding van een bestemmingsplan hun visie geven op het cultureel erfgoed. Dit leidt er overigens niet toe dat ieder bouwplan getoetst zal worden op cultuurhistorische waarden. Er is geen toets achteraf, maar helderheid vooraf, in het bestemmingsplan. Het voordeel is verder dat burgers, ontwikkelaars én gemeenten weten waar ze aan toe zijn. Er treden immers geen tussentijdse wijzigingen van het toetsingskader op. Ook de actualiteit en dynamiek zijn gewaarborgd: een bestemmingsplan heeft in de Wro een geldigheidsduur van tien jaar. Na ten hoogste tien jaar kan door middel van nader onderzoek c.q. nieuwe inzichten nieuwe kennis worden vergaard over de aanwezige cultuurhistorische waarden. Met de wijziging wordt dus bewerkstelligd dat de cultuurhistorische belangen vooraan in het planvormingsproces worden meegewogen en actueel blijven.

3. Beperking adviesrol gedeputeerde staten

In dit besluit is geregeld dat gedeputeerde staten bij de verlening van een omgevingsvergunning tot het wijzigen van een beschermd monument dat buiten de bebouwde kom is gelegen, alleen om advies wordt gevraagd in de gevallen dat ook de minister verplicht om advies wordt gevraagd. Dit zijn de gevallen waarin een beschermd monument wezenlijk dreigt te worden aangetast. Wat betreft beschermde monumenten buiten de bebouwde kom is hiermee de adviesrol van gedeputeerde staten gelijkgetrokken met die van de minister. Beschermde monumenten zijn alleen die monumenten die door de minister op grond van de Monumentenwet 1988 (verder: Mw 1988) zijn aangewezen. Voorheen werd aan gedeputeerde staten bij alle ingrepen aan een beschermd monument buiten de bebouwde kom advies gevraagd.

Reden voor de beperking van de adviesrol van gedeputeerde staten is de vereenvoudiging van vergunningprocedures die binnen het beleid van de moderne monumentenzorg wordt nagestreefd. Deze beperking houdt verband met de wijziging van de voorbereidingsprocedure voor vergunningverlening die bij de Wet tot wijziging van de Monumentenwet 1988 en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in verband met de modernisering van de monumentenzorg is doorgevoerd. Bij die wet is geregeld dat voor alle relatief eenvoudige ingrepen bij beschermde monumenten niet meer de uitgebreide voorbereidingsprocedure, bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (verder: Wabo), maar de reguliere voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.2 van die wet van toepassing is. De procedure van vergunningverlening wordt hiermee in circa 70% van de gevallen verkort van 26 naar acht weken. Of sprake is van een relatief eenvoudige ingreep is afhankelijk gesteld van de vraag of het bevoegd gezag verplicht is advies te vragen. Bij vergunningverlening voor ingrepen aan beschermde monumenten kunnen de minister en gedeputeerde staten als verplichte adviseurs zijn aangewezen. Voor de minister geldt dat deze op grond van artikel 6.4, eerste lid, onder a, van het Besluit omgevingsrecht (verder: Bor) alleen om advies wordt gevraagd in een viertal situaties waarbij sprake is van substantiële wijzigingen van het beschermde monument (sloop of gedeeltelijke sloop, ingrijpende wijzigingen die voor de waarde van het monument gelijk staan aan (gedeeltelijke) sloop, reconstructie en herbestemming). Bij relatief eenvoudige ingrepen wordt de minister dus niet om advies gevraagd en is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing.

Ten aanzien van gedeputeerde staten als adviseur regelde artikel 6.4, eerste lid, onder b, van het Bor echter nog dat het bevoegd gezag verplicht is advies te vragen bij vergunningverlening met betrekking tot een beschermd monument dat buiten de bebouwde kom ligt. Hierbij was verder geen onderscheid gemaakt tussen eenvoudige en substantiële ingrepen. Door de koppeling van het van toepassing zijn van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, bedoeld in de Wabo, aan de verplichte adviseur, zou een grote discrepantie ontstaan tussen eigenaren van beschermde monumenten binnen en buiten de bebouwde kom. Voor een eigenaar van een beschermd monument buiten de bebouwde kom zou dan altijd de uitgebreide voorbereidingsprocedure gelden terwijl voor eigenaren van beschermde monumenten binnen de bebouwde kom nog maar in circa 30% van de gevallen de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is.

Om bovenstaande discrepantie op te lossen en ook de procedure van vergunningverlening voor eigenaren van beschermde monumenten buiten de bebouwde kom te vereenvoudigen, is in onderhavig besluit geregeld dat gedeputeerde staten nog slechts om advies gevraagd worden in die gevallen waarin ook de minister om advies gevraagd wordt.

Voor de kwaliteit van de monumentenzorg zijn de adviezen van gedeputeerde staten – net als die van de minister – van groter belang bij substantiële ingrepen aan het monument. Met de Wet tot wijziging van de Monumentenwet 1988 in verband met onder meer de beperking van de ministeriële adviesplicht bij aanvragen om een monumentenvergunning³ is als uitgangspunt genomen dat de gemeente verantwoordelijk is voor de verlening van vergunningen en de minister alleen nog adviseert als sprake is van een ingreep die het voortbestaan van het monument raakt.⁴ Dit vermindert het bestuurlijk verkeer en zorgt voor snellere besluitvorming op aanvragen. Dezelfde argumenten gaan ook op voor de beperking van de adviesrol van gedeputeerde staten. Bij bovengenoemde wet die de adviesplicht van de minister beperkte, werd ook al de adviesplicht van gedeputeerde staten aangepast. De adviesplicht van gedeputeerde staten werd bij die wet gewijzigd in een adviesmogelijkheid. Reden voor die aanpassing was dat ook bij de advisering door provincies vereenvoudiging en tijdswinst gewenst was. Met de overgang van de monumentenvergunning naar de Wabo is de adviesplicht van de minister één op één overgenomen in het Bor. De variant van de adviesmogelijkheid voor gedeputeerde staten, in combinatie met de beleidsvrijheid omtrent de gevallen waarin zou worden geadviseerd, paste echter minder goed in het systeem van de Wabo. Daarom is de advisering door gedeputeerde staten in het Bor weer als een algemene adviesbevoegdheid opgenomen. Bij dit besluit wordt die adviesrol nu expliciet beperkt tot de gevallen waarin ook de minister adviseert. Deze wijziging komt in grote mate overeen met de praktijk voor inwerkingtreding van de Wabo waarin gedeputeerde staten ook slechts bij substantiële wijzigingen adviseerden.

4. Vergunningvrij wijzigen van beschermde monumenten en vergunningvrij bouwen in, aan, op of bij een beschermd monument, gemeentelijk of provinciaal monument, en in beschermde stads- of dorpsgezichten

In het nieuwe monumentenbeleid wordt de monumenteneigenaar centraal gesteld door bijvoorbeeld minder te controleren bij subsidie- en vergunningprocedures en meer vrijheden te bieden. De overgrote meerderheid van monumenteneigenaren is namelijk trots op haar monument en bereid om extra moeite te doen en extra kosten te maken om het te onderhouden. Met de wijzigingen in dit besluit krijgen deze eigenaren het vertrouwen dat zij verdienen en is de sectorale regelgeving in het moderne monumentenstelsel eenvoudiger en doeltreffender.

4.1 Vergunningvrije activiteiten voor het wijzigen van een beschermd monument

Op grond van de Wabo is voor het wijzigen van een beschermd monument in de zin van die wet, dat wil zeggen een monument dat op grond van de Mw 1988 door de minister is aangewezen, met uitzondering van een beschermd archeologisch monument als bedoeld in artikel 1, onder c, van die wet, een omgevingsvergunning nodig. Deze vergunningplicht was absoluut en hierop waren geen uitzonderingen gemaakt. Eigenaren wachtten daardoor vaak te lang op een vergunning voor minimale ingrepen. Bij beschermde monumenten zijn er echter diverse ingrepen waarvoor een vergunningprocedure geen meerwaarde voor het beschermde monument oplevert, maar wel hinderlijk is voor eigenaren. Het beeld is daardoor dat een eigenaar van een rijksmonument «geen spijker in de muur mag slaan» zonder een vergunning. Dit beeld schaadt ook het imago van de monumentenzorg.

In het onderhavige besluit zijn daarom in het Bor twee categorieën ingrepen gespecificeerd waarbij voor beschermde monumenten in de hiervoor bedoelde zin geen omgevingsvergunning voor het wijzigen van het monument meer nodig is. Het betreft hier ten eerste gewoon onderhoud voor zover, naast de daarvoor in algemene zin op grond van het Bor geldende criteria, te weten dat detaillering, profilering en vormgeving niet wijzigen, ook materiaalsoort en kleur niet wijzigen. Voorbeelden hiervan zijn schilderwerk in dezelfde kleur, het plaatselijk herstellen van kozijnen en het vervangen van de hemelwaterafvoer in hetzelfde materiaal. Dit soort activiteiten sluit aan bij de uitvoeringspraktijk die al bestond in een aantal gemeenten. Ten tweede is voor beschermde monumenten geen omgevingsvergunning voor het wijzigen van het monument meer nodig als de activiteit uitsluitend leidt tot inpandige veranderingen en betrekking heeft op een onderdeel dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft. Voor een wijziging van een onderdeel van een beschermd monument dat zelf geen monumentale waarde heeft en niet van belang is voor het monument als geheel, is immers geen beoordeling in het licht van de monumentenzorg nodig. Bij de vergunningvrije inpandige veranderingen gaat het in beginsel om onderdelen van het monument die na het moment waarop het als beschermd monument is aangewezen, in het monument zijn aangebracht. Te denken valt dan aan het vervangen van een later ingebouwde keuken of badkamer waaraan geen monumentale waarden verbonden zijn. Een ander voorbeeld is het verwijderen van gipsplaten die na de aanwijzing zijn aangebracht en waarbij wederom geen monumentale waarden betrokken zijn. Dergelijke inpandige veranderingen die aan onderdelen geschieden die geen verband houden met de aanwijzing van het monument, behoeven geen beoordeling uit het oogpunt van monumentenzorg. Het vertrouwen en de verantwoordelijkheid zijn dus hier bij de eigenaar neergelegd.

In het artikelsgewijs deel van deze toelichting zijn ter nadere illustratie van de hiervoor genoemde uitzonderingen op de omgevingsvergunningplicht voor het wijzigen van een beschermd monument, enkele voorbeelden opgenomen. Mocht bij een eigenaar twijfel bestaan of sprake is van een vergunningvrije activiteit dan kan deze hierover bij de desbetreffende gemeente altijd navraag doen.

4.2 Vergunningvrije activiteiten voor het bouwen in, aan, op of bij een monument

Naast voor het wijzigen van een beschermd monument is in de Wabo voor bouwen een omgevingsvergunning vereist (artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo). In de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor zijn gevallen aangewezen waarvoor een uitzondering voor dit vergunningvereiste is gemaakt. Behalve wat betreft gewoon onderhoud en het bouwen krachtens een ingevolge de Woningwet opgelegde verplichting (artikel 2, onderdelen 1 en 2, van bijlage II bij het Bor) waren deze uitzonderingen echter uitgesloten voor het bouwen in, aan, op of bij een beschermd monument, met inbegrip van een beschermd archeologisch monument als bedoeld in artikel 1, onder c, van de Mw 1988, of een gemeentelijk of provinciaal monument. Het vergunningvrij bouwen in, aan, op of bij de genoemde monumenten is nu uitgebreid. De uitbreiding betreft twee nieuwe categorieën gevallen waarop de vergunningvrije activiteiten in de overige onderdelen van artikel 2 en artikel 3 van bijlage II bij het Bor voor het bouwen met betrekking tot monumenten van toepassing zijn. Ten eerste zijn deze vergunningvrije activiteiten van toepassing als het bouwen in, aan of op een onderdeel van het monument betreft dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft. Ten tweede zijn de vergunningvrije activiteiten van toepassing op bijbehorende bouwwerken en percelen bij het monument. Hiermee is dus een knip gemaakt tussen activiteiten die daadwerkelijk het monument raken en activiteiten die bij het monument plaatsvinden. In dit laatste geval gaat het dus om activiteiten buiten het perceel of gebouw dat in de aanwijzingsbeschikking is beschermd als monument.

Voor de eerste nieuwe categorie vergunningvrije bouwactiviteiten bij monumenten geldt hetzelfde als in paragraaf 4.1 is vermeld ten aanzien van het wijzigen van onderdelen van een beschermd monument. Het gaat dus in beginsel om onderdelen die na het moment van aanwijzing zijn aangebracht die uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde hebben of onderdelen van het monument waaruit duidelijk uit de aanwijzing blijkt dat zij geen monumentale waarde hebben. Voor de duidelijkheid wordt er in dit verband op gewezen dat altijd de gehele onroerende zaak als monument wordt aangewezen, in die zin dat alle onderdelen die bij de eenheid van die zaak horen onder de bescherming vallen. Dit geldt dus bijvoorbeeld ook voor een aan- of uitbouw van een monument zoals een serre of een keuken, ook als die geen monumentale waarde hebben. Bouwwerken die tegen het monument zijn aangebouwd, maar die daar in constructief noch in functioneel opzicht een eenheid mee vormen, maken alleen onderdeel uit van het monument als ze in de aanwijzingsbeschikking zijn opgenomen.

In tegenstelling tot het wijzigen van een beschermd monument zijn de vergunningvrije bouwactiviteiten niet beperkt tot inpandige veranderingen, maar kunnen zij ook betrekking hebben op de buitenkant van het monument. Voorwaarde voor dergelijke «uitpandige» veranderingen blijft uiteraard dat het een onderdeel zonder waarden uit het oogpunt van monumentenzorg is en de activiteiten beperkt zijn tot die genoemd in de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor. Indien het hierbij een beschermd monument betreft is voor de «uitpandige» activiteit nog wel een vergunning vereist voor het wijzigen van het beschermd monument. Dit houdt verband met het feit dat een dergelijke activiteit zonder dat monumentale waarden verloren gaan, wel de aanblik van het beschermd monument kan verstoren. Een toets vanuit de monumentenzorg op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo is dan gewenst, maar een bouwtoets op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet. Uit deze systematiek volgt dus dat met de in het onderhavige besluit opgenomen wijzigingen voor inpandige veranderingen van onderdelen van monumenten zonder monumentale waarden geen vergunning verplicht meer is op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a en f, van de Wabo.

De tweede nieuwe categorie vergunningvrije bouwactiviteiten bij monumenten verklaart feitelijk de vergunningvrije activiteiten, die bij bouwen in het algemeen van toepassing zijn, ook van toepassing in de directe nabijheid van monumenten. Het gaat dan om de gronden en bijbehorende bouwwerken die niet tot het monument behoren en zelf ook niet als monument zijn aangewezen. Deze hebben in principe geen waarde uit het oogpunt van monumentenzorg. Bij bijbehorende bouwwerken die geen onderdeel vormen van het monument kan het bijvoorbeeld gaan om schuurtjes of aanbouwen.

Van de vergunningvrije activiteiten die van toepassing zijn in, aan of op een onderdeel van het monument zonder monumentale waarden of bij monumenten zijn nog wel enkele vergunningvrije activiteiten van de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor uitgesloten. Het betreft het realiseren van dakkapellen in het voordakvlak (artikel 3, onderdeel 3), bijbehorende bouwwerken (artikel 2, onderdeel 3, en artikel 3, onderdeel 1) en bouwwerken ten behoeve van recreatief nachtverblijf (artikel 3, onderdeel 2). Dakkapellen aan de voorkant van een monument of bijbehorend bouwwerk kunnen namelijk de aanblik en dus de waarde van het monument als geheel aantasten en blijven daarom vergunningplichtig. Het uiterlijk en de locatie van een nieuw bijbehorend bouwwerk of een nieuw bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf kunnen veel invloed hebben op de aanblik van een monument. Het is daarom wenselijk dat ook hiervoor een omgevingsvergunning vereist blijft. Deze beperking van vergunningvrije activiteiten strookt ook met de reden waarom niet alleen bouwen in, aan of op monumenten uitgezonderd was van de vergunningvrije activiteiten maar ook het bouwen bij een monument. De omgevingsvergunning tot het wijzigen van een monument kan alleen het monument zelf betreffen. Echter, bouwen direct nabij een monument kan zeker van invloed zijn op de aanblik en dus de waarden van het monument. Om deze reden waren de vergunningvrije activiteiten voor bouwen bij monumenten ook uitgesloten. Van verstoring van de aanblik van het monument is doorgaans echter alleen sprake bij het oprichten van nieuwe bouwwerken bij het monument of een grote wijziging aan de voorkant van een bijbehorend bouwwerk dat naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd. De vergunningvrije activiteiten die zien op kleine wijzigingen van bijbehorende bouwwerken of op wijzigingen aan de achterkant van die bouwwerken dan wel het plaatsen van tuinmeubilair, een vlaggenmast of speeltoestellen tasten niet of nauwelijks de aanblik van het monument aan en uit het oogpunt van monumentenzorg is een beoordeling van deze activiteiten dan ook niet nodig.

Met bovenstaande aanpassingen zijn procedures die geen of geringe meerwaarde leveren voor de kwaliteit van het monument, maar wel een aanzienlijke last zijn voor de eigenaar, komen te vervallen. Eigenaren krijgen met deze aanpassingen van het Bor een betere ondersteuning in het onderhouden en ontwikkelen van monumenten.

4.3 Vergunningvrije activiteiten voor het bouwen in beschermde stads- of dorpsgezichten

Ook in door de minister en de Minister van Infrastructuur en Milieu aangewezen beschermde stads- of dorpsgezichten als bedoeld in de Mw 1988 zijn meer bouwactiviteiten vergunningvrij verklaard. Voor inwerkingtreding van de wijzigingen in onderhavig besluit moest voor een kleine verandering in een beschermd stads- of dorpsgezicht een vergunningprocedure worden doorlopen. Slechts de activiteiten, bedoeld in artikel 2, onderdelen 1 en 2, van bijlage II bij het Bor, alsmede de activiteiten, bedoeld in de overige onderdelen van artikel 2 en artikel 3 die leidden tot uitsluitend inpandige veranderingen, waren vergunningvrij. Dit betekende een last voor burgers en overheden, met name in die gevallen waarin veranderingen nauwelijks of geen afbreuk doen aan de structuur en het karakter van een beschermd stads- of dorpsgezicht. Met onderhavig besluit zijn daarom bij beschermde stads- en dorpsgezichten praktische knelpunten voor burgers weggenomen door te zorgen voor een verruiming van vergunningvrije activiteiten in bijlage II bij het Bor. In aanvulling op de eerder genoemde vergunningvrije activiteiten zijn met dit besluit de activiteiten in de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor vergunningvrij verklaard, onder het stellen van een aantal aanvullende voorwaarden wat betreft de toegestane locatie van die activiteiten. Daarbij gaat het in de eerste plaats om veranderingen van een achtergevel of achterdakvlak, mits die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd. Daarnaast betreft het het oprichten van bouwwerken op erf aan de achterkant van een hoofdgebouw, mits dat erf niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, of op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied.

Bovenstaande benadering bouwt voort op de in bijlage II bij het Bor opgenomen «voor-achterkant benadering» bij het bepalen van vergunningvrije bouwactiviteiten. De voor-achterkant benadering wordt gehanteerd ter bescherming van de ruimtelijke kwaliteit in het publiek domein. Voor de ruimtelijke invulling van het privé-domein wordt aan eigenaren meer vrijheid gegund, terwijl voor de ruimtelijke invulling van de naar publiek domein gekeerde zijden van tuinen en erven wordt vastgehouden aan een nadrukkelijke controle op de kwaliteit daarvan. Deze benadering wordt nu, onder het stellen van de hierboven reeds genoemde aanvullende voorwaarden met betrekking tot de locatie van de vergunningvrije activiteiten, ook van toepassing in beschermde stads- en dorpsgezichten. Bij veranderingen van achtergevels of achterdakvlakken die niet naar openbaar toegankelijk gebied zijn gekeerd dan wel het oprichten van bouwwerken op erf aan de achterkant, niet zijnde tevens erf aan de zijkant, dat niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, worden de structuur en het karakter van een beschermd stads- of dorpsgezicht in het algemeen niet of nauwelijks aangetast. Het op die locaties vergunningvrij realiseren van de in de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor genoemde activiteiten is daarom ook in beschermde stads- en dorpsgezichten aanvaardbaar geacht.

Ook het oprichten van bouwwerken op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied doet, naar de aard van de bouwwerken waar het hier om kan gaan, geen grote afbreuk aan het karakter van een beschermd stads- of dorpsgezicht. Het gaat dan met name om een categorie bouwwerken die ten behoeve van de infrastructuur of openbare voorzieningen noodzakelijk worden geacht. Dit type bouwwerk maakt ook in een beschermd stads- of dorpsgezicht deel uit van het normale straatbeeld, zodat het aanvaardbaar is geacht om deze ook daar zonder omgevingsvergunning voor het bouwen te realiseren.

Voor zover de overige als gevolg van dit besluit vergunningvrij geworden bouwactiviteiten in een beschermd stads- of dorpsgezicht, ondanks de gestelde aanvullende voorwaarden, toch tot publiekelijk zichtbare gevolgen zullen leiden, – in een enkel geval zal dit aan de orde zijn, bijvoorbeeld bij boerderijen en villawijken met een grote openheid in de structuur van het stads- of dorpsgezicht – is dit in het grotere geheel ondergeschikt geacht ten opzichte van de lastenverlichting die hiermee voor eigenaren van panden in beschermde stads- of dorpsgezichten wordt bereikt.

5. Gevolgen voor gemeenten en provincies

De wijzigingen in het Bro en het Bor door het onderhavige besluit hebben zowel gevolgen voor gemeenten als provincies.

De wijziging van het Bro verplicht gemeenten om de cultuurhistorie uitdrukkelijk mee te wegen bij het opstellen van bestemmingsplannen. Dit heeft tot gevolg dat gemeenten vooraf een analyse moeten maken van de aanwezige cultuurhistorie en dat bij deze voorbereidingen burgers en belangengroeperingen hun visie kunnen geven op de cultuurhistorische waarden die in het desbetreffende gebied in het geding zijn. De grote winst van inbedding van de cultuurhistorie in het systeem van structuurvisies en bestemmingsplannen is dat een ieder al bij de planvoorbereiding belangen kan inbrengen gedurende de terinzagelegging.

Met de verruiming van vergunningvrije activiteiten in het Bor zowel voor beschermde monumenten als in beschermde stads- of dorpsgezichten, wordt tegemoetgekomen aan de wens van eigenaren en gemeenten tot vermindering van regeldruk. Het gaat om gevallen waarbij een vergunningprocedure als preventieve beoordeling geen of een geringe meerwaarde oplevert voor monumentenzorg en hinderlijk is voor eigenaren. De wijzigingen leiden er dus toe dat gemeenten voor de genoemde (deel)activiteiten geen aanvragen om een omgevingsvergunning meer ontvangen dan wel deze meteen kunnen afdoen met de mededeling dat de (deel)activiteit vergunningvrij is. Wel kunnen zij vragen krijgen in gevallen waarbij eigenaren twijfelen of sprake is van een vergunningvrije activiteit.

Tot slot wordt de adviesrol van gedeputeerde staten beperkt. Gedeputeerde staten wordt bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een beschermd monument alleen nog om advies gevraagd als het beschermd monument gelegen is buiten de bebouwde kom en sprake is van één van de gevallen waarin de minister ook verplicht om advies wordt gevraagd. Naast het feit dat de adviesrol van gedeputeerde staten wordt beperkt, houdt deze wijziging derhalve ook in dat gemeenten bij circa 70% van de aanvragen tot vergunningverlening voor een beschermd monument buiten de bebouwde kom, de aanvraag niet meer aan gedeputeerde staten hoeven te zenden.

6. Uitvoering en handhaafbaarheid

Het is een gelukkig feit dat veel gemeenten bij het opstellen van bestemmingsplannen ook al voor de wijzigingen in dit besluit rekening hielden met de cultuurhistorie, zonder dat daartoe een wettelijke opdracht expliciet bestond. Dat is ook wel logisch omdat de cultuurhistorie immers zo’n wezenlijk deel van de leefomgeving vormt. Voor gemeenten die deze stap nog niet hadden gezet, leidt de opdracht tot het «rekening houden met de cultuurhistorie» aanvankelijk tot meer uitvoeringslasten. Dit wordt deels gecompenseerd doordat gemeenten minder vaak hoeven te adviseren bij de aanwijzing van beschermde monumenten door de minister. Doordat cultuurhistorie in de ruimtelijke ordening wordt verankerd zijn namelijk minder aanwijzingen van monumenten nodig. Bovendien zorgt het feit dat cultuurhistorie meegenomen wordt in bestemmingsplannen ervoor dat vooraf bij het maken van plannen duidelijk is welke ruimtelijke ordeningsprojecten mogelijk zijn. Deze ontwikkeling zorgt ervoor dat gemeenten zich minder vaak hoeven te buigen over vergunningaanvragen voor beschermde monumenten.

Ten behoeve van het verwerken van cultuurhistorie in bestemmingsplannen heeft de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed een digitale «Handreiking Erfgoed en Ruimte» opgesteld. Deze handreiking kan gemeenten en adviesbureaus ondersteunen bij de omgang met het erfgoed in de ruimtelijke ordening.

Met betrekking tot de vergunningvrije activiteiten betekent onderhavig besluit dat de uitvoeringslasten voor gemeenten verminderen. In een aantal gevallen is voor de wijziging van een beschermd monument of voor het bouwen in, aan, op of bij een beschermd monument, provinciaal of gemeentelijk monument, of in een beschermd stads- of dorpsgezicht geen omgevingsvergunning meer nodig. Uit onderzoek blijkt dat het zal gaan om 20% minder vergunningen met betrekking tot monumenten en beschermde stads- of dorpsgezichten. De lasten voor de gemeentelijke afdelingen bouw- en woningtoezicht in het kader van handhaving zullen hierdoor ook afnemen. Wel wordt er rekening mee gehouden dat gemeenten aanvankelijk nog wel om toelichting gevraagd zullen worden door eigenaren bij de beantwoording of sprake is van een vergunningvrije activiteit. Gemeenten zijn betrokken geweest bij de totstandkoming van de categorieën vergunningvrije activiteiten. Deze categorieën sluiten aan bij de praktijk van vereenvoudigde vergunningverlening in bepaalde gemeenten en er is zoveel mogelijk aangesloten bij de al bestaande vergunningvrije bouwactiviteiten in het Bor, waar gemeenten al ervaring mee hebben.

De VNG is om advies gevraagd over het ontwerpbesluit. In het advies oordeelt de VNG positief over het onderhavige besluit. Zij pleit wel voor een (digitaal of fysiek) servicemoment tussen de eigenaar en de gemeente bij de vergunningvrije activiteiten. Met een servicemoment kan een eigenaar advies over de wijziging van een onafhankelijke partij krijgen en dit zou ongewenste schade kunnen voorkomen. Daarnaast houdt de gemeente met een servicemoment de kennis van de staat van het monument actueel. VNG stelt voor dit samen vorm te geven.

Op die uitnodiging van vng om over de inrichting van een mogelijk servicemoment tussen eigenaar en gemeente bij de vergunningvrije activiteiten in gesprek te gaan, ga ik graag in. Naar mijn mening komt een deskundig advies door de gemeente aan een eigenaar over de uitvoering van een vergunningvrije activiteit zeker ten goede van het monument en het zou goed zijn als hier een niet verplichtende voorziening voor komt.

De wijziging van de adviesrol van gedeputeerde staten levert geen uitvoeringsproblemen op. De beperking van de adviesrol komt voor een aanzienlijk deel overeen met de praktijk voor de inwerkingtreding van de Wabo. Verwezen wordt naar hetgeen hierover is opgemerkt in paragraaf 3. De beperking van de adviesplicht van Gedeputeerde Staten heeft plaatsgevonden in overleg met het Interprovinciaal Overleg. Het IPO is daarnaast in de gelegenheid gesteld om advies uit te brengen over het onderhavige besluit, maar hij acht een advies niet nodig.

7. Administratieve lasten

Onderzoek heeft uitgewezen dat ten gevolge van de wijzigingen in onderhavig besluit het aantal omgevingsvergunningen met betrekking tot beschermde monumenten zal dalen met 20%. Deze reductie geldt zowel voor bedrijven als burgers.

Uitgaande van de nul-situatie, waarbij uitgegaan wordt van 1500 vergunning aanvragen door burgers en 1500 vergunningaanvragen door bedrijven, betekent dit een afname van 600 aanvragen per jaar in totaal.

Voor de burgers betekent dit een afname van de administratieve last van 8.080 uur en € 1.081.414 aan kosten, zijnde 20% van de oorspronkelijke situatie. De administratieve lasten van bedrijven bedroegen in de oorspronkelijke situatie € 1.027.300 en worden naar verwachting € 166.743 lager en komen daarmee op € 860.557.

Daarnaast leiden de vergunningvrije activiteiten in beschermde stads- en dorpsgezichten tot een daling van het aantal omgevingsvergunningen van eveneens 20%. Dit levert nogmaals een verlaging van de administratieve last voor burgers op van 8.080 uur en € 1.081.414 aan kosten en voor bedrijven € 166.743 aan kosten.

Voor eigenaren van monumenten buiten de bebouwde kom is sprake van een flinke verkorting van de vergunningprocedure bij circa 70% van de activiteiten. Gedeputeerde staten wordt alleen nog om advies gevraagd bij substantiële wijzigingen ten aanzien van die monumenten en doordat het antwoord op de vraag welke procedure doorlopen moet worden, als gevolg van de Wet tot wijziging van de Monumentenwet 1988 en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in verband met de modernisering van de monumentenzorg, gekoppeld is aan het feit of al dan niet het raadplegen van een adviseur is voorgeschreven, betekent dit dat hiermee bij circa 70% van de activiteiten niet de uitgebreide voorbereidingsprocedure, bedoeld in de Wabo, maar de reguliere voorbereidingsprocedure, bedoeld in die wet, van toepassing is. In tijd betekent dit een termijn van acht weken in plaats van 26 weken. In zoverre dient de lastenverlichting in onderhavig besluit dus in samenhang te worden gezien met de lastenverlichting als gevolg van genoemde wet.

II. Artikelsgewijs

Artikel I

De wijziging van artikel 3.1.6, tweede lid, onderdeel a, van het Bro leidt ertoe dat, voor zover bij de voorbereiding van het bestemmingsplan geen milieu-effectrapport als bedoeld in de Wet milieubeheer wordt opgesteld, in de toelichting bij een bestemmingsplan ten minste een beschrijving wordt gegeven van de wijze waarop met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten rekening is gehouden. Voor archeologische waarden was in het Bro al voorgeschreven dat hiermee rekening moet worden gehouden in een bestemmingsplan. Met de toevoeging van cultuurhistorische waarden wordt beoogd dat gemeenten ook een analyse maken van de aanwezige cultuurhistorische waarden – in al hun facetten – in een bestemmingsplangebied en daaraan conclusies verbinden die in een bestemmingsplan verankerd worden. De cultuurhistorische waarden hebben betrekking op de positieve waardering van sporen, objecten, patronen en structuren die zichtbaar of niet zichtbaar onderdeel uitmaken van onze leefomgeving en een beeld geven van een historische situatie of ontwikkeling.

In de gewijzigde tekst van het Bro is het begrip «monument» niet meer direct gekoppeld aan cultuurhistorische waarden. Bij het meewegen van cultuurhistorische waarden gaat het namelijk om een breder kader dan de definitie van monumenten als bedoeld in de Mw 1988. Deze definitie is namelijk gericht op de van algemeen (rijks)belang zijnde onroerende monumenten, terwijl er op lokaal niveau veel meer cultuurhistorische waarden van belang kunnen zijn. Het archeologisch belang (in de grond aanwezige monumenten) blijft afzonderlijk genoemd in artikel 3.1.6, tweede lid, onderdeel a, van het Bro in verband met de specifieke verdragsverplichting hiertoe die volgt uit het Verdrag van Valletta.

Artikel II

Onderdeel A

Met de invoeging van artikel 2.5a in het Bor worden categorieën gevallen aangewezen waarin geen omgevingsvergunning is vereist voor het wijzigen van een beschermd monument. Artikel 2.5a is nader uitgewerkt in het nieuwe artikel 3a van bijlage II bij het Bor. Voor de gevallen die het betreft wordt verwezen naar de toelichting op artikel II, onderdeel C, van dit besluit.

Onderdeel B

Met deze wijziging wordt de adviesrol van gedeputeerde staten met betrekking tot beschermde monumenten buiten de bebouwde kom gelijk getrokken met de adviesrol van de minister ten aanzien van die monumenten. Het bevoegd gezag is verplicht om in de gevallen genoemd in artikel 6.4, eerste lid, onder a, van het Bor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een beschermd monument buiten de bebouwde kom om advies aan gedeputeerde staten te zenden. In alle andere gevallen is toezending van de aanvraag om advies niet meer nodig.

Onderdeel C

Onder 2 van dit onderdeel is een meer materiële omschrijving gegeven van de activiteit gewoon onderhoud in artikel 2, onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor, mede in verband met het vergunningvrij verklaren van gewoon onderhoud bij het wijzigen van een beschermd monument. Gewoon onderhoud – werkzaamheden die erop gericht zijn om wat bestaat te behouden – was als bouwactiviteit altijd al vergunningvrij en is dit met de invoering van de Wabo, per 1 oktober 2010, gebleven. De voorliggende wijziging voorziet in een codificering van randvoorwaarden waaraan gewoon onderhoud dient te voldoen. Deze randvoorwaarden zijn in de praktijk ontwikkeld naar aanleiding van discussies omtrent de vergunningplicht die ontstond bij het repareren en vervangen van kozijnen. Bij circulaire van 19 december 2003 (MG 2003-25, te vinden op www.rijksoverheid.nl) is hieraan uitvoerig aandacht besteed en duidelijkheid gegeven inzake de vraag wanneer bij het vervangen van kozijnen het niveau van gewoon onderhoud wordt overstegen. Indien het gaat om het vervangen van kozijnen zal nog sprake zijn van gewoon onderhoud, mits de detaillering, profilering en vormgeving van de kozijnen gelijk blijven. Het vervangen van kozijnen waarbij materiaalsoort of kleurstelling wijzigt, kan hierbij nog als gewoon onderhoud worden aangemerkt. Omdat deze criteria zich lenen voor een generieke toepassing bij onderhoudswerkzaamheden, is er thans voor gekozen om deze criteria expliciet aan artikel 2, onderdeel 1, van bijlage II toe te voegen. Deze toevoeging is evenwel mede relevant om het onderscheid te maken met het «gewoon onderhoud» zoals dat met voorliggend besluit bij beschermde monumenten omgevingsvergunningvrij wordt voor zover het betreft het wijzigen van het monument. In artikel 3a, onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor (onderdeel C, onder 3) is gewoon onderhoud met betrekking tot een beschermd monument nog aan twee aanvullende randvoorwaarden gebonden. Naast het vereiste dat detaillering, profilering en vormgeving niet mogen wijzigen, geldt daarnaast dat ook materiaalsoort en kleurstelling niet mogen wijzigen. Mits gewoon onderhoud aan deze randvoorwaarden voldoet, is zowel voor het bouwen (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo) als voor het wijzigen van het beschermde monument (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo) geen omgevingsvergunning vereist. In dat verband wordt mede gewezen op artikel 4a, eerste lid (nieuw), van de bijlage. Voor alle duidelijkheid, dit betekent dus ook dat voor zover er sprake is van een geval van gewoon onderhoud, waarbij detaillering, profilering en vormgeving niet wijzigen, maar wel de kleur, de bouwactiviteit, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, omgevingsvergunningvrij is, maar het wijzigen van het beschermde monument – de activiteit, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo – niet.

In onderdeel C, onder 3, wordt een hoofdstuk IIIa ingevoegd dat ziet op categorieën gevallen waarin voor activiteiten met betrekking tot een beschermd monument geen omgevingsvergunning is vereist. Het betreft hier een uitzondering op de vergunningplicht voor handelingen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo: het wijzigen van een beschermd monument (een door de minister op grond van de Mw 1988 aangewezen monument, met uitzondering van een beschermd archeologisch monument als bedoeld in artikel 1, onder c, van die wet). In het nieuwe artikel 3a zijn deze uitzonderingen op de vergunningplicht geregeld. Voor een toelichting op het begrip gewoon onderhoud in onderdeel 1 wordt verwezen naar hetgeen terzake hiervoor is opgemerkt bij de toelichting op de wijziging van artikel 2, onderdeel 1, van bijlage II bij het Bor (onderdeel C, onder 2). In relatie tot beschermde monumenten gaat het dan onder meer om:

• het aanlassen van verrot kozijnhout,

• schilderwerk in dezelfde kleur,

• het vervangen van kapot, niet-historisch glas door dezelfde soort glas,

• het herstellen, vervangen of vernieuwen van hemelwaterafvoer in hetzelfde materiaal,

• het herstellen van ijzersmeedwerk,

• het vervangen van delen van dakbedekking,

• kleine aanpassingen aan een moderne winkelpui,

• het partieel vervangen van dakpannen door pannen van dezelfde soort of het opstoppen van rieten daken.

Bij gewoon onderhoud geldt dat de werkzaamheden het bestaande werk zoveel mogelijk dienen te respecteren. Materiaalvervanging geschiedt daarom alleen in dezelfde materiaalsoort en met dezelfde verschijningsvorm en detaillering.

Voor tuinen en parken betekent het bovenstaande dat het herstel van de opbouw en het profiel van paden met hetzelfde materiaal en het inboeten van beplanting met dezelfde soort en cultivar vergunningvrij is. Het feit dat ook de cultivar niet mag wijzigen, houdt in dat de variëteit van de beplanting gelijk dient te blijven.

Schilderwerk waarbij alle oudere afwerkingslagen worden verwijderd of schilderwerk waarbij de kleurstelling of het verfsysteem wordt gewijzigd, valt niet onder de vergunningvrije activiteiten. Het vervangen van historisch glas door nieuw (isolatie) glas, zeker als de glasroeden en raamkozijnen worden vervangen, is evenmin vergunningvrij gezien de materiaalvervanging waarvan hierbij sprake is.

De tweede categorie vergunningvrije activiteiten in artikel 3a betreft die activiteiten die uitsluitend leiden tot inpandige veranderingen met betrekking tot een onderdeel van een beschermd monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft. In veel gevallen gaat het hierbij om onderdelen die ten tijde van de aanwijzing als beschermd monument nog niet bestonden.

Bij deze categorie vergunningvrije activiteiten gaat het om het verwijderen van bouwonderdelen die geen onderdeel uitmaken van het oorspronkelijk ontwerp en waarvan aangenomen kan worden dat zij niet typerend of vernieuwend zijn voor de desbetreffende bouwperiode en die niet van algemeen belang zijn vanwege hun schoonheid of hun betekenis voor de wetenschap en nauwelijks of geen cultuurhistorische waarde hebben. Te denken valt aan het verwijderen van hard- en zachtboard betimmeringen, gipsplaten, scheidingswanden, een keuken- of badkamerinrichting en verlaagde plafonds, die zijn aangebracht nadat het monument een beschermde status heeft gekregen.

Onderdeel C, onder 4, voegt in hoofdstuk V van bijlage II een nieuw artikel 4a in. Dit artikel vormt de voortzetting van artikel 5, derde lid (oud), van bijlage II, waarin de voorwaarden waren opgenomen waaronder vergunningvrij bouwen in, aan, op of bij monumenten of in beschermde stads- of dorpsgezichten mogelijk was. Die voorwaarden zijn thans opgenomen in het nieuwe artikel 4a, met inbegrip van de verruiming van de vergunningvrije bouwmogelijkheden als gevolg van dit besluit, zoals reeds toegelicht in de paragrafen 4.2 en 4.3 van het algemeen deel van deze nota van toelichting. Tot de keuze voor een nieuw artikel 4a in plaats van herformulering van artikel 5, derde lid (oud), is gekomen op grond van overwegingen van duidelijkheid en leesbaarheid. In verband daarmee is ook de structuur van het artikel aangepast. Niet langer wordt beschreven wanneer de artikelen 2 en 3 van bijlage II niet van toepassing zijn bij monumenten en beschermde stads- of dorpsgezichten, maar wanneer deze wel van toepassing zijn.

Artikel 4a, eerste lid, van bijlage II bij het Bor regelt wanneer vergunningvrij bouwen, zoals bedoeld in de artikelen 2 en 3 van bijlage II, mogelijk is in, aan, op of bij monumenten. Het gaat hier om zowel de door het Rijk als door de gemeente en provincie aangewezen monumenten, met inbegrip van archeologische monumenten. Ook geldt dit voor bouwwerken waar de zogenoemde voorbescherming op van toepassing is. Op grond van artikel 5, derde lid (oud), van bijlage II was vergunningvrij bouwen bij de hiervoor bedoelde monumenten alleen toegestaan voor zover het ging om bouwen dat kan worden aangemerkt als gewoon onderhoud en bouwen ingevolge een krachtens de Woningwet opgelegde verplichting (artikel 2, onderdelen 1 en 2, van bijlage II). Met het onderhavige besluit is een derde uitzondering toegevoegd waarin voor het bouwen in, aan, op of bij een monument evenmin een omgevingsvergunning is vereist (artikel 4a, eerste lid, onder b, van bijlage II bij het Bor). Dit betreft de gevallen waarin sprake is van een activiteit als bedoeld in de overige onderdelen van artikel 2, met uitzondering van onderdeel 3, en artikel 3, met uitzondering van de onderdelen 1 tot en met 3, van de bijlage in, aan of op een onderdeel van een monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft of bij een monument. Het gaat dan om het bouwen in, aan, of op onderdelen van monumenten zonder monumentale waarden en in, aan, of op gronden en bijbehorende bouwwerken bij monumenten. De onderdelen zonder monumentale waarden zijn doorgaans na de aanwijzing van het monument gebouwd en de gronden en bijbehorende bouwwerken die bedoeld zijn, bevinden zich in de directe nabijheid van het monument, maar zijn in de aanwijzingsbeschikking niet opgenomen als onderdeel van het monument. Als gronden of bijbehorende bouwwerken wel in de aanwijzingsbeschikking zijn opgenomen, dan betreft het geen bouwen bij, maar bouwen in, aan of op een monument, hetgeen alleen is toegestaan als dat onderdeel van het monument vanuit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft. Bijbehorende bouwwerken kunnen zowel aanbouwen als losstaande bouwwerken zoals schuurtjes zijn. In dit verband wordt verwezen naar de definitie van het begrip bijbehorend bouwwerk in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor.

Artikel 4a, tweede lid (nieuw), van bijlage II bij het Bor heeft betrekking op de vergunningvrije bouwmogelijkheden in een beschermd stads- of dorpsgezicht. Net als bij monumenten was in beschermde stads- of dorpsgezichten het uitgangspunt dat daar niet omgevingsvergunningvrij mag worden gebouwd. De uitzonderingen hierop in artikel 5, derde lid (oud), behelsten, net als bij monumenten, de gevallen, bedoeld in artikel 2, onderdelen 1 en 2, van bijlage II bij het Bor (gewoon onderhoud en bouwen krachtens een ingevolge de Woningwet opgelegde verplichting). Daarnaast waren ook de activiteiten, bedoeld in de overige onderdelen van artikel 2 en in artikel 3 van bijlage II bij het Bor, omgevingsvergunningvrij voor zover die uitsluitend tot inpandige veranderingen konden leiden. Met het onderhavige besluit is aan de bestaande uitzonderingen een aantal categorieën toegevoegd.

Vergunningvrij zijn thans ook die activiteiten van de artikelen 2 en 3 van bijlage II bij het Bor waarbij een verandering van een achtergevel of achterdakvlak aan de orde is, mits die gevel of dat dakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd. Daarnaast zijn de activiteiten genoemd in de artikelen 2 en 3 waarbij een bouwwerk wordt opgericht vergunningvrij voor zover dit gebeurt op erf aan de achterkant van het desbetreffende hoofdgebouw, mits dat erf niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw en niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd, dan wel op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied.

Voor een goed begrip van het bovenstaande is van belang dat het deel van het erf aan de achterkant van een hoofdgebouw dat voorbij de achtergevel is gelegen, tevens onderdeel vormt van het erf aan de zijkant van het gebouw. Om die reden is bij de verruiming van de vergunningvrije bouwmogelijkheden in beschermde stads- en dorpsgezichten in artikel 4a, tweede lid, onderdeel b, onder 3°, uitdrukkelijk de bepaling opgenomen dat het moet gaan om bouwen op erf aan de achterkant van het hoofdgebouw, dat niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw. Niet is aangesloten bij het begrip «achtererfgebied», zoals gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, omdat dat gebied ook het erf omvat aan de niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant, op meer dan 1 m van de voorkant, van het hoofdgebouw. Het vergunningvrij bouwen op (het gehele) erf aan de zijkant is in een beschermd stads- of dorpsgezicht echter ongewenst, vanwege de doorkijk naar dat erf die vanuit het publieke domein aan de voorkant van het desbetreffende gebouw doorgaans mogelijk is. Dit kan leiden tot een aantasting van het beschermd stads- of dorpsgezicht. Dit dient daarom vooraf, in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning te worden getoetst.

Ook als wordt gebouwd op het erf aan de achterkant van een hoofdgebouw dat niet ook deel uitmaakt van het erf aan de zijkant van dat gebouw, kan zich overigens een situatie voordoen waarin sprake is van zichbaarheid vanuit het publieke domein. Dit is met name aan de orde als het erf aan de achterkant is gekeerd naar openbaar toegankelijk gebied, zoals een weg. Om die reden is in artikel 4a, tweede lid, onderdeel b, onder 3°, de aanvullende voorwaarde gesteld dat het deel van het achtererf waarop vergunningvrij wordt gebouwd ook niet mag zijn gekeerd naar openbaar toegankelijk gebied. Ook in artikel 4a, tweede lid, onderdeel b, onder 2°, is deze voorwaarde opgenomen met betrekking tot de vergunningvrije bouwmogelijkheden aan een achtergevel of achterdakvlak in een beschermd stads- of dorpsgezicht. Hieraan ligt hetzelfde uitgangspunt ten grondslag.

Wat betreft de toegestane verruiming om in een beschermd stads- of dorpsgezicht vergunningvrij bouwwerken te kunnen oprichten op gronden die onderdeel zijn van openbaar toegankelijk gebied, geldt dat het hier vooral gaat om bouwwerken ten behoeve van de infrastructuur en openbare voorzieningen. Naar de aard van deze bouwwerken tasten deze het karakter van een beschermd stads- of dorpsgezicht nauwelijks aan, terwijl deze bovendien een publieke functie hebben. Voor dit type bouwwerken is ook in beschermde stads- of dorpsgezichten daarom niet langer een vergunning voor het bouwen vereist.

Artikel III

Onderdeel A

Met de invoering van de Wabo is artikel 42 van de Mw 1988 komen te vervallen met de bedoeling het hierin bepaalde te regelen in artikel 4.2, eerste lid, van de Wabo. Dat is bij de Invoeringswet Wabo abusievelijk achterwege gebleven. Dit verzuim is met terugwerkende kracht tot 1 oktober 2010 hersteld in de Wet tot wijziging van de Monumentenwet 1988 en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in verband met de modernisering van de monumentenzorg. Bij die wet zijn in artikel 4.2, eerste lid, van de Wabo twee onderdelen (a en b) opgenomen waarmee artikel 42 Mw 1988 inhoudelijk één op één is overgeheveld naar de Wabo. Artikel 3 van het Besluit archeologische monumentenzorg dient dan nu ook naar artikel 4.2, eerste lid, onder a en b, van de Wabo te verwijzen. Hetzelfde geldt voor de verwijzing naar artikel 15.20 van de Wet milieubeheer, waarvan het bepaalde dat relevantie heeft voor de archeologische monumentenzorg, na inwerkingtreding van de Wabo is opgenomen in artikel 4.2, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het betreft hier schadevergoedingsbesluiten in verband met maatregelen die genomen zijn in het belang van het milieu, voor zover daar in het concrete besluit ook de archeologische monumentenzorg onder is begrepen.

Onderdeel C

Met de invoering van de Wabo zijn de strafbepalingen uit de Mw 1988 overgegaan naar de Wet op de economische delicten. Artikel 17, tweede lid, onderdeel f, van het Besluit archeologische monumentenzorg dient dan ook tevens naar die wet te verwijzen. Omdat de bepaling ziet op overtredingen in de laatste vier jaar, verwijst het artikel ook nog naar de bepalingen in de Mw 1988 die met de Invoeringswet Wabo zijn overgeheveld.

Artikel IV

Dit artikel geeft overgangsrecht ten aanzien van de wijzigingen in het Bor. Het eerste lid geeft gemeenten een titel om reeds ingediende aanvragen met betrekking tot een beschermd monument buiten de bebouwde kom nog via de uitgebreide voorbereidingsprocedure, bedoeld in de Wabo, af te handelen. Zonder deze bepaling zouden gemeenten plots binnen acht weken op lopende aanvragen moeten beslissen. Deze beslistermijn zou bij sommige aanvragen al verlopen kunnen zijn.

Het bovenstaande is niet van toepassing op vergunningaanvragen voor activiteiten die met artikel II van dit besluit vergunningvrij zijn geworden. Op die aanvragen kunnen gemeenten immers meteen een mededeling sturen dat voor de activiteit geen vergunning (meer) vereist is.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,

H. Zijlstra

---

1 Kamerstukken II 2009–2010, 32 156, nr. 1.

2 Kamerstukken II 2009–2010, 32 433.

3 Stb. 2008, 563.

4 Kamerstukken II 2007–2008, 31 345, nr. 3, pg. 3.

histnoot Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State wordt met de daarbijbehorende stukken openbaar gemaakt door publicatie in de Staatscourant.