Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Vreemdelingenwet (ongedocumenteerden) (26088).

De algemene beraadslaging wordt hervat.

De heer Middel (PvdA):

Mevrouw de voorzitter! Ik dank de staatssecretaris voor zijn beantwoording in eerste termijn, die helaas een aantal vragen doet voortleven. Wij zitten met een verschrikkelijk moeilijk wetsvoorstel. Ik heb mij gerealiseerd dat het het eerste echte wetsvoorstel is waarmee deze staatssecretaris wordt geconfronteerd. Wij kunnen met hem te doen hebben, want het is niet het makkelijkste wat je kunt bedenken. In het regeerakkoord hebben wij afgesproken dat wij de ongedocumenteerden zouden aanpakken of, beter gezegd, dat wij voor hen wetgeving zouden ontwikkelen. Om dat in de praktijk te doen en uitdrukking te geven aan datgene wat wij werkelijk beogen, is buitengewoon moeilijk.

Ik heb benadrukt dat het de PvdA erom gaat dat er een balans wordt gevonden. Aan de ene kant moeten wij ervoor zorgen dat er een einde komt aan de ontvangst van mensen die moedwillig de kluit belazeren – dat woord heb ik vanochtend vroeg gebruikt – door bewust met valse of zonder documenten hier bescherming te vragen. Deze mensen maken in wezen misbruik van onze zorgvuldige procedures en ons systeem van opvang, dat Europees gezien zonder meer beschaafd kan worden genoemd. Aan de andere kant hebben wij het uitgangspunt dat iemand die met recht en reden als vluchteling bescherming zoekt in ons land, dat ook moet kunnen krijgen. Die twee uitgangspunten staan voor ons centraal en daartussen moet een balans worden gevonden. Dat is er met deze wetstekst en met de toelichting van vanochtend nog niet helemaal uitgekomen. Het is verleidelijk om om voorbeelden te vragen van wat er precies wordt bedoeld met het aannemelijk maken dat het niet hebben van documenten of het hebben van valse documenten de asielzoeker is aan te rekenen of niet. Dan lopen wij echter het risico dat wij in de casuïstiek verzeild raken; dat is het dilemma waarin wij zitten. Als de Kamer de term 'aannemelijk maken' wil gebruiken met de consequenties die ik vanochtend heb geschetst, dan kan het niet zijn dat de ene fractie concludeert dat het dus tot symboolwetgeving leidt en eigenlijk niks voorstelt en dat de andere fractie concludeert dat het allemaal veel te hard is. Dan is sprake van onduidelijkheid die wij moeten proberen weg te nemen in het debat. Ik heb bij interruptie al gevraagd of dat 'aannemelijk maken' niet duidelijker is in te vullen, zodat ook de IND-functionaris weet wat hem te doen staat als hij wordt geconfronteerd met een asielzoeker zonder papieren of met valse papieren. De staatssecretaris zegt dat dit nu moeilijk is in te vullen. Het risico is dat dan werkendeweg wordt geopereerd op een ad-hocachtige manier, dat de termijnen niet worden gehaald en dat het uiteindelijk toch wordt overgelaten aan de rechter. Dat is ook een slordige manier van beleid maken. Met dit gigantische dilemma worden wij geconfronteerd. Wij moeten daar toch uit zien te komen.

Mijn concrete vraag aan de staatssecretaris is om toch in een bepaalde richting wat meer concreet te zijn. Laat ik het simpel formuleren. Stel, ik werk bij de IND en ik word in Rijsbergen of Zevenaar geconfronteerd met iemand die zegt niet over documenten te beschikken of met iemand die valse documenten heeft. Wat moet ik op zo'n moment doen? Wat mag ik dan van die asielzoeker verwachten, want die moet ook iets doen? Wij laten de asielzoeker niet in de passieve rol. Dat beeld zou ik graag van de staatssecretaris krijgen, zodat de discussie wat meer richting krijgt. Anders blijft het heel onbevredigend. Dan kunnen wij straks om vijf uur gaan stemmen, maar dan blijft toch de vraag knagen of het wel voldoende is uitgediscussieerd. Nogmaals, als de heer Dittrich het symboolwetgeving noemt en mevrouw Halsema vindt het knoerthard, dan is er, los van de politieke uitgangspunten, iets aan de hand.

In eerste termijn ben ik niet ingegaan op het onvrijwillig fouilleren, want ik dacht: laat maar lopen, er zijn belangrijkere dingen. Maar ik moet eerlijk zeggen dat de bijdrage van mevrouw Halsema van GroenLinks mij op dit punt verder aan het denken heeft gezegd. Mevrouw Halsema sprak op dit punt haar bezorgdheid uit. Ik wil graag van de staatssecretaris horen hoe het nu zit. Wij gaan ervan uit dat een asielzoeker die zich in Nederland meldt, geen enkel strafbaar feit heeft gepleegd. Je mag zo iemand niet in eenzelfde positie plaatsen, ook qua beeldvorming, als iemand die verdacht wordt van een misdrijf. In de Politiewet staat dat iemand onvrijwillig mag worden gefouilleerd als sprake is van verdenking; dat is helder. Volgens artikel 17a van het nu voorliggende wetsvoorstel kan een asielzoeker elk moment van de dag worden verplicht om zich te laten fouilleren, niet alleen in het aanmeldcentrum maar ook in een opvangcentrum of een asielzoekerscentrum. In een aanmeldcentrum vind ik dat wel redelijk, want dan moet worden nagegaan welke documenten, papieren en bewijzen men bij zich draagt. Dat kun je nog verdedigen. Maar ik kan mij niet voorstellen dat het de bedoeling van de staatssecretaris is dat dit ook gedurende de rest van de opvangprocedure moet kunnen. Ik zie daar ook geen aanleiding voor. Als je het aanmeldcentrum bent gepasseerd en in de procedure bent opgenomen, waarom moet je dan nog op zo'n manier worden lastiggevallen? Dat is zeker de vraag, gezien de manier waarop wij in het kader van de Politiewet met verdachten omgaan. Helaas moeten wij af en toe wijzen op het gevaar van de criminalisering van asielzoekers. Wij moeten daar dan zelf op geen enkele manier voeding aan geven en zelfs niet de schijn willen wekken. Ik ben ervan overtuigd dat de staatssecretaris dat met de PvdA-fractie eens is. Ik hoop ook dat hij dat straks zelf met zoveel woorden zal zeggen.

Een ander punt betreft de documentlozen. Ik heb vanochtend al aangegeven dat in mijn fractie uitdrukkelijk is gediscussieerd over de mogelijkheid dat wij worden geconfronteerd met documentlozen die ronddolen in Nederland, zeker in de fase dat de wet net in werking is getreden en het preventieve effect ervan nog niet tot uitdrukking is gekomen in de aantallen mensen die zich melden. Daar is overigens al over gesproken, ook over de consequenties ervan voor de daklozenzorg en de opvangvoorzieningen. Er kunnen echter ook documentlozen ronddolen tussen de Europese staten. Ik heb in eerste termijn gezegd dat daar in Europees verband nadrukkelijk naar moet worden gekeken. Stel dat mensen geen documenten hebben en dat er in de meeste gevallen ook geen Dublinclaim kan worden gelegd, wat gebeurt er dan met hen? Je kunt zeggen dat wij daar niet verantwoordelijk voor zijn – formeel zijn wij dat ook niet – maar de samenleving zit er wel mee. Via de omweg van de openbare orde kun je er weer mee te maken krijgen, want dat is de eerste formele weg die men kan ingaan. Het lijkt mij goed dat de staatssecretaris aangeeft hoe hij hiermee in Europees verband denkt om te gaan. De PvdA-fractie is van mening dat deze kwestie zeker in de overgangsfase niet mag worden veronachtzaamd.

Dan mijn laatste punt. Ik heb de discussie over de afschaffing van het hoger beroep in de Vreemdelingenwet onder Hirsch Ballin op afstand meegemaakt. Ik rakel die discussie niet op, maar het is bekend dat de PvdA daar verdeeld over stemde. Ik ben altijd tegen het weghalen van het hoger beroep geweest. Toen de Kamer eenmaal een besluit had genomen, omdat een politieke meerderheid voor het afschaffen van het hoger beroep was, kwam uit een politiek volstrekt onverdachte hoek, namelijk zij die zich linkse en rechtse juristen noemden, echter een golf van bezwaar los. Dat vind ik veel belangrijker. Dat bezwaar was veelal gebaseerd op juridische gronden, in de zin van: wat hier gebeurt, kan niet! Dat gebeurde met doorwrochte betogen en op symposia en seminars. Je kunt het geen lobby noemen, want dat was het niet, maar er werd permanent aangegeven in de richting van de samenleving en met name de politiek dat er een verkeerd besluit was genomen.

Misschien is er in de discussie over de afschaffing van het hoger beroep te weinig contact geweest tussen allerlei organisaties vanuit de juristenwereld en de politiek. Als wij echter met asielwetgeving bezig zijn, dan moeten wij ons terdege realiseren dat als de UNHCR, de permanente commissie of VluchtelingenWerk met duidelijke verhalen komen, wij het debat met die organisaties open moeten houden. Wij moeten hen de gelegenheid geven om met argumenten te komen. Daar moet vervolgens op worden gereageerd, zeker door de staatssecretaris. Een discussie later wordt dan niet voorkomen, maar er wordt in ieder geval tijdig mee begonnen. Vanochtend om 3.30 uur heb ik geconstateerd dat er voor deze wet wellicht een politiek draagvlak aanwezig is, maar dat betekent niet dat die in de samenleving wordt geaccepteerd. Er moet ook een maatschappelijk draagvlak zijn. Het gaat er niet om de UNHCR en VluchtelingenWerk aan onze kant te krijgen. Wij moeten de discussie daarmee echter niet uit de weg gaan. De argumenten moeten worden gewisseld, waarna je je eigen inzichten kunt aanscherpen. In hoeverre is de staatssecretaris in staat en bereid om de zaak juridisch zo te vervolmaken, binnen de aanwezige mogelijkheden, dat een deel van de kritiek wordt weggenomen, en tegelijk in gesprek te blijven met degenen die vanuit hun positie op een legitieme wijze kritiek leveren op datgene wat de regering en het parlement aan wetgeving naar voren brengen?

Dat waren mijn punten. Ik herhaal ze kort. Ik sprak eerst over de balans. Schiet niet door naar de ene kant van de symboolwetgeving. Wek zelfs die schijn niet, maar maak duidelijk dat het geen keiharde maatregel is, waarbij het niet hebben van een document automatisch leidt tot een kennelijkongegrondverklaring. Dat mag nooit de bedoeling zijn. Toen kwam ik op het aannemelijk maken. Geef daar wat meer sturing aan. Het onvrijwillig fouilleren zit ons echt niet lekker. Wij zijn blij dat mevrouw Halsema daar op zo'n expliciete wijze mee is gekomen. Vervolgens heb ik wat gezegd over de documentlozen die ronddolen en over de juristerij. Daar willen wij graag opheldering over. Dat neemt overigens niet weg dat wij staan voor datgene wat wij in het regeerakkoord hebben afgesproken en dat er dus wetgeving voor documentlozen tot stand moet komen.

De heer Dittrich (D66):

Mevrouw de voorzitter! Ook ik wil graag beginnen met de staatssecretaris te bedanken voor zijn beantwoording. Het is inderdaad een ingewikkeld voorstel. Wij hebben allemaal ook kritische vragen gesteld aan de staatssecretaris. Hij is flink doorgezaagd op allerlei punten. Ik vind dat dit ook noodzakelijk is teneinde de wet zo goed mogelijk tot stand te brengen. Op veel punten vond ik de beantwoording overigens bevredigend, op een aantal punten niet, waarop ik straks terug zal komen.

Eerst wil ik iets zeggen over de fouillering. Collega Middel heeft er heel indringend over gesproken. Ik moet zeggen dat ik een toch wat andere herinnering overhoud aan het debat en de stukken. Artikel 17b, eerste lid, lees ik aldus dat wanneer een asielzoeker een aanvraag tot toelating doet, de ambtenaar de asielzoeker en de bagage kan fouilleren om te bezien of er documenten en dergelijke aanwezig zijn. Dat geldt dan bij het doen van de aanvraag om toelating, dus de eerste fase.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Mede omdat ik u als expert hoogacht, heb ik de volgende vraag aan u. Wat leest u verder in dat artikel? Leest u er ook in dat fouillering maar eenmaal mag plaatsvinden of dat in de loop van de procedure wanneer er onduidelijkheid over de papieren is, telkenmale gefouilleerd mag worden?

De heer Dittrich (D66):

Ik lees erin dat het om de beoordeling van de toelating moet gaan. Je zou kunnen zeggen dat de eerste beoordeling in het aanmeldcentrum plaatsvindt. Dat lijkt mij sowieso gedekt te worden door artikel 17b, lid 1. Ik kan mij wel voorstellen dat er vervolggesprekken nodig zijn. Wellicht is fouillering dan noodzakelijk voor de beoordeling. In het tweede lid van dat artikel staat overigens dat fouillering veel verder in de procedure kan. Er staat dan onder meer: met het oog op de veiligheid van de plek waar de asielzoeker zich bevindt. Ik denk in dit verband terug aan de incidenten die plaats hebben gevonden in Ter Apel. Als mensen van verschillende culturen in een heel spanningsvolle situatie op een plek bij elkaar zijn en er vechtpartijen uitbreken en personeel gevaar loopt, zijn wij er hier als eersten bij om er vragen over te stellen. Nu wordt in het wetsvoorstel opgenomen dat in situaties waarin de veiligheid in het geding is, fouillering plaats kan vinden. Vanuit die beleving heb ik daar geen problemen mee, maar misschien zie ik wel over het hoofd wat collega Middel ziet. Daarom sluit ik mij op zichzelf wel aan bij zijn vraag of de staatssecretaris hierop nader wil ingaan.

Voorzitter! Vervolgens kom ik te spreken over het feit dat de UNHCR niet geraadpleegd is. De staatssecretaris heeft gelijk dat in oktober de UNHCR op het oude voorstel heeft gereageerd en dat later de nota van wijziging is gekomen. Toch vind ik in zijn algemeenheid dat uit het Vluchtelingenverdrag voortvloeit dat de UNHCR geraadpleegd dient te worden, omdat die organisatie tot taak heeft te bezien of de uitvoering van dat verdrag door de lidstaten goed verloopt. Als je een belangrijk asielwetsvoorstel niet voorlegt, wordt die taakuitoefening wat moeilijk. Daarom wil ik graag de volgende motie indienen.

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

constaterende, dat het wetsvoorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet met betrekking tot de positie van ongedocumenteerde asielzoekers niet aan de UNHCR is voorgelegd;

overwegende, dat de Nederlandse regering ingevolge artikel 35 van het Vluchtelingenverdrag gehouden is de UNHCR in staat te stellen toe te zien op een richtige uitvoering van het Vluchtelingenverdrag;

spreekt als haar mening uit dat de regering belangrijke asielwetgeving aan de UNHCR voorlegt ter advisering,

en gaat over tot de orde van de dag.

De voorzitter:

Deze motie is voorgesteld door de leden Dittrich, Middel, Halsema en De Wit. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund.

Zij krijgt nr. 8 (26088).

De heer Rouvoet (RPF):

Voorzitter! Ik kan in materiële zin wel met de motie instemmen. Ik vraag mij echter af of het gevraagde niet in strijd is met het streven van de laatste jaren om de adviesverplichtingen zoveel mogelijk terug te dringen. Kan de heer Dittrich aangeven of de regering ook in andere, vergelijkbare situaties verplicht is om internationaal advies te vragen over beleidsvoornemens? Voor mij is het een nieuw fenomeen en ik vraag mij af of dit een gewenste ontwikkeling is.

De heer Dittrich (D66):

Uit het Vluchtelingenverdrag vloeit voort dat de UNHCR in staat gesteld moet worden om zijn werk goed te doen. Nederland heeft zich aan dit verdrag gebonden. In de motie wordt niet gevraagd om elke wijziging van de Vreemdelingenwet aan de UNHCR voor te leggen. Het gaat alleen om belangrijke herzieningen. Overigens is de regering geenszins verplicht om het advies over te nemen. Ik vind echter wel dat de mening van de UNHCR in de afweging betrokken moet worden. Volgens mij is dit geen nieuw element, want het vloeit voort uit het verdrag waarin Nederland partij is.

De heer Rouvoet (RPF):

Ik heb ook nog gevraagd of u vergelijkbare situaties kunt noemen. In het verlengde hiervan heb ik nog een vraag. Stel dat uw motie wordt aangenomen, wanneer heeft u dan de indruk dat zij niet wordt uitgevoerd door de regering?

De heer Dittrich (D66):

In zijn algemeenheid kan ik daar wel op antwoorden, maar als het om concrete situaties gaat, is het lastiger. Ik begin wat dit betreft een beetje op de staatssecretaris te lijken. Dit zal per situatie beoordeeld moeten worden.

Overigens schieten mij op dit moment geen voorbeelden te binnen. Het kan ermee te maken hebben dat ik vanmorgen om 3.30 uur ook achter deze katheder stond.

De staatssecretaris heeft zeer duidelijk gezegd dat er altijd een inhoudelijke toets zal plaatsvinden. Dat onderstreep ik. Ik heb hem ook horen zeggen dat er een soort protocolaanpassing plaats zal vinden, zodat het niet kan voorkomen dat wanneer iemand zonder documenten in een aanmeldcentrum komt, het verzoek als een soort Pavlovreactie vervolgens kennelijk ongegrond wordt verklaard. In het protocol zal erop gewezen moeten worden dat de inhoudelijke toetsing in onderlinge samenhang gestalte moet krijgen.

Er zullen zo nodig afspraken worden gemaakt over de capaciteit bij de IND en bij de rechterlijke macht. Ik hoop dat het dan niet te laat is. Als het nodig is om hierover afspraken te maken, zullen velen al rechtsmiddelen hebben aangewend. De staatssecretaris heeft gezegd dat bij problemen er capaciteit elders uit de keten aangevoerd moet worden. Dit leidt volgens mij tot een verschuiving van knelpunten. DittrichEr is wel een zekere compensatie, omdat mensen, als de beslissingen positief uitvallen, niet verder procederen. Ik vraag de staatssecretaris daar toch goed op toe te zien en in het onderling contact met de zittende magistratuur voortdurend de vinger aan de pols te houden. Het is eigenlijk jammer dat deze wetgeving niet vooraf aan de rechterlijke macht is voorgelegd, want dan had dit punt eerder besproken kunnen worden.

Ik ben blij met de twee toezeggingen die de staatssecretaris heeft gedaan. Hij wil bezien of het mogelijk is om een verkorte zorgvuldige procedure voor asielzoekers met documenten te realiseren. Hij wil tevens nagaan of het proces-verbaal van het nader gehoor door de betrokkene ondertekend kan worden. In dat geval weet de asielzoeker zich moreel gebonden aan hetgeen daarin is afgesproken. Ik hoop dat een en ander resultaat heeft, maar ik ben in ieder geval blij dat de staatssecretaris mijn vragen positief heeft benaderd.

Voorzitter! Vervolgens kom ik terug op de opvang. Als mensen afgewezen worden op grond van het wetsvoorstel, krijgen zij geen opvang, maar dat betekent niet dat zij het land uitgaan. Ik heb naar voren gehaald dat zij dan in gemeentes verblijven en dat de burgemeesters of particuliere organisaties dan bijvoorbeeld op humanitaire gronden besluiten wel opvang te bieden.

Ik heb de staatssecretaris gevraagd om te onderzoeken of het mogelijk is dat er één lijn wordt getrokken namens de hele overheid. Ik vind dat het asielbeleid duidelijk moet zijn. Het is gewoon niet zo duidelijk als de rijksoverheid zegt dat er geen opvang is, maar lokaal zegt men van wel. Dan ontstaat er een onduidelijk beeld en dat kan zelfs versterkt worden als binnen de regering de ene bewindspersoon zegt dat er geen opvang is, terwijl de andere wel opvang aanbiedt. Ondanks het antwoord van de staatssecretaris denk ik eerlijk gezegd dat het beter was geweest als hij in het debat gewoon gezegd had wat hij al aan de andere bewindslieden had gevraagd.

De kern van het wetsvoorstel is een paradox, om met collega Middel te spreken. Aan de ene kant stellen wij als medewetgever samen met de regering de wet vast. Wij vragen om die concrete beleidsregels te bespreken, maar aan de andere kant zegt de staatssecretaris dat hij daar niet over wil praten, omdat zij in nadere, lagere regelgeving opgesteld moeten worden door en ook voor de IND-ambtenaren.

Het is een paradox dat wij over iets willen spreken waar wij niet over kunnen spreken, terwijl dit vervolgens in lagere regelgeving wordt uitgewerkt. Ik vind dit heel erg lastig. De staatssecretaris zegt dat hij niet anders kan en dat hij moet afwachten hoe rechters op concrete zaken reageren. Dit geeft mij het gevoel dat wij ons op glad ijs begeven.

Het verbaasde mij dat ik collega Kamp van de VVD hier niet over gehoord heb, want het doet mij ook een beetje denken aan wat zijn oud-fractievoorzitter Bolkestein wel eens zei, namelijk dat de wetgever zijn verantwoordelijkheid moet nemen. Wij moeten de rechter zoveel mogelijk de wet laten toepassen, maar de wetgever moet duidelijkheid bieden.

Ik constateer dat er een wat vage situatie ontstaat, omdat wij niet kunnen spreken over de concrete toepassing van het beginsel dat in het wetsvoorstel staat. Dat gebeurt verderop en lager, zonder dat wij daar nog nader over kunnen spreken. Ik wil dit onderdeel afronden door de staatssecretaris te vragen of hij de Kamer per brief op de hoogte wil houden van de praktijk van dit wetsvoorstel, als deze wat duidelijker is geworden. Ik stel dus geen voorhangprocedure of zoiets voor.

Ik wil er nog eens op wijzen dat ook D66 vindt dat asielzoekers zich moeten inspannen om met een geloofwaardig verhaal te komen over waarom zij bijvoorbeeld geen documenten hebben. Het is belangrijk dat met dit wetsvoorstel wordt geprobeerd om diegenen uit te zeven die misbruik maken van de asielprocedure door al hun spullen weg te gooien en toch asiel te vragen.

Wij moeten ertegen waken dat mensen zonder documenten die wel een echt goed vluchtverhaal hebben, niet de dupe worden van deze strengere regels. Ik zit met het probleem dat ik de beantwoording van de staatssecretaris op dit punt, waar het allemaal om draait, nogal mager vind. De vraag is hoe de staatssecretaris dat zou kunnen aankleden. Ik weet dat eerlijk gezegd ook niet, als hij zegt dat wij niet nader over die beleidsregels moeten praten.

Ik dring er daarom bij de staatssecretaris op aan dat hij in zijn beantwoording in tweede termijn dat punt helder en duidelijk over het voetlicht brengt, om de twijfels van de fractie van D66 weg te nemen. Ik concludeer dat ik de hoofdregel uit het asielrecht, namelijk het voordeel van de twijfel voor de asielzoeker, ook aan de staatssecretaris wil geven, maar daarvoor heb ik dan wel die nadere beantwoording nodig.

De heer Rouvoet (RPF):

Voorzitter! Ik dank de staatssecretaris voor zijn geduld vanmorgen vroeg en voor de antwoorden die hij vanmorgen iets later gaf. Ik wil in tweede termijn nog zes punten behandelen.

In de eerste plaats heb ik in eerste termijn al aangegeven dat de fracties van de RPF en het GPV van mening zijn dat de materiële betekenis van het wetsvoorstel niet overschat moet worden, in die zin dat veel van wat hier geregeld wordt, in de kern al mogelijk is binnen de bestaande regels en bepalingen van de Vreemdelingenwet. Er wordt formeel weliswaar een nieuwe grond aan toegevoegd, maar het betekent in belangrijke mate een explicitering van wat in de kern al realiseerbaar is. Het doel van het wetsvoorstel is: het beperken van moeilijkheden en tegelijk ook het geven van een signaal. Dat is overigens wat anders dan een symbool. Dat moeten wij uit elkaar houden. Een belangrijk signaal is iets anders dan een symboolwetgeving, en daar ligt, wat mij betreft, in belangrijke mate de betekenis van het wetsvoorstel. De toegevoegde waarde en de effectiviteit zullen zich echt moeten bewijzen in de praktijk. Wij hebben er op voorhand geen geweldig hooggespannen verwachtingen van.

Ten tweede, het is van belang om een zo goed mogelijk beeld te krijgen van de echte betekenis van het wetsvoorstel. De discussie van vanmorgen heeft uitgewezen dat casuïstiek ons in dit verband niet verder brengt. Ik waardeer het dat de staatssecretaris een aantal pogingen heeft gedaan om de Kamer meer inzicht te geven in de situaties waaraan gedacht wordt. Tegelijkertijd loop je tegen het probleem aan dat als je een voorbeeld kiest, je je al in een van de vier relevante gebieden gaat begeven, met het gevaar dat je de samenhang uit het oog verliest. Die afweging zal immers straks gemaakt moeten worden. Hoe onbevredigend het misschien ook is, wij komen in dit debat niet veel verder dan de formulering dat het gaat om het hele complex van factoren die meegewogen moeten worden. Aan de andere kant is dat maar goed ook. Het vergroot weliswaar het grijze gebied, maar het geeft ook juist het afwegingsgebied en de zorgvuldigheidsmarges aan waarbinnen gewerkt moet worden. Het gaat erom dat alles wat door de asielzoeker wordt ingebracht, ook zorgvuldig wordt meegewogen. Die ruimte moeten wij hier niet beperken door ons vast te leggen op bepaalde voorbeelden die dan wel of niet tot een kennelijkongegrondverklaring zouden moeten leiden. Ik ben er in de loop van het debat achtergekomen dat met name op de punten van de verwijtbaarheid van het niet kunnen tonen van documenten en het asielrelaas het soortelijk gewicht van die onderlinge factoren in het algemeen niet kan worden aangeven.

Voorzitter! Ik ben toe aan het derde punt. Er is een vraag uit mijn eerste termijn blijven liggen. De staatssecretaris is wel ingegaan op mijn opmerking dat het in feite al besloten ligt in artikel 15c, lid 1, onder a. Ik heb gevraagd of dat tot nu toe ook gebruikt is voor ongedocumenteerden. Zo ja, is er bij benadering aan te geven hoe vaak dat is gebruikt? Zo nee, waarom is het dan niet gebruikt voor een kennelijkongegrondverklaring van de aanvraag van ongedocumenteerden? Ik hoor graag nog een antwoord op die vragen.

In de vierde plaats sluit ik mij aan bij de opmerking van de heer Dittrich over de beleidsregels. Ik had hier de term 'carte blanche' staan. Dat klinkt zo wantrouwend, maar de staatssecretaris zal waarschijnlijk wel begrijpen wat ik bedoel. Een voorhangprocedure is niet op z'n plaats, maar het is toch wel heel belangrijk dat wij ongeveer weten wat er in die beleidsregels komt te staan. Ik zou er zeer aan hechten als de staatssecretaris ons daarover in een later stadium kan informeren. Het hangt immers wel direct samen met de werking van het wetsvoorstel in de praktijk.

Mijn vijfde opmerking gaat over de terugkeer en de opvang. Daar is vanmorgen ook het nodige over gewisseld. De conclusie was eigenlijk een beetje: daar moeten wij inderdaad nog maar eens over spreken, maar dan niet alleen over dit wetsvoorstel maar over de brede samenhang als het gaat om terugkeer. Ik attendeer de staatssecretaris erop dat de Kamer in de vorige periode een motie van mijn hand heeft aangenomen, waarin wordt gepleit voor een herziening van de door zijn voorganger geleverde terugkeernotitie. Wij zitten daar nog steeds met smart op te wachten. Ik heb een keer onder ogen gekregen dat de staatssecretaris ervan uitgaat dat die motie is uitgevoerd. Dat is in zoverre niet het geval, dat wij in ieder geval nooit een herziene terugkeernotitie hebben gekregen. Misschien zou het ook voor de staatssecretaris goed zijn om op het punt van het terugkeerbeleid zijn gedachte te ijken aan wat er al ligt en wat er besproken is. Daarvan heeft een meerderheid van de Kamer destijds gezegd dat het niet voldoende was. Ik zeg dit overigens zonder politieke bijbedoelingen. Zouden wij alsnog een herziene terugkeernotitie tegemoet kunnen zien en aan de hand daarvan het debat kunnen voeren?

Voorzitter! Mijn laatste opmerking heeft betrekking op de fouillering. Ik zie het inderdaad op vergelijkbare wijze als de heer Dittrich. Ook anderen hebben aangegeven dat het eerste lid van artikel 17b inderdaad primair gaat over de grensbewaking en de mensen die toezicht op de vreemdelingen houden. Op dat punt herhaal ik mijn vraag over de behoefte. In eerste termijn heb ik gezegd dat twee van de drie asielzoekers – daarmee rond ik naar beneden af – ook bij fouillering geen documenten bij zich zullen blijken te hebben, omdat zij ongedocumenteerd zijn. Het is dus de vraag of die behoefte in de praktijk echt zo groot is. Ik maak hier overigens de opmerking bij dat wij niet moeten onderschatten dat een fouillerende autoriteit bij echte vluchtelingen die met groot gevaar voor eigen leven hun land ontvlucht zijn, kan bijdragen aan het trauma, zodat zij niet snel met het echte asielrelaas voor de dag komen. Het is in dit debat niet verkeerd om daar nog eens op te wijzen. Ik weet dat dit niet voor iedereen geldt, maar ik weet wel dat veel mensen in eerste instantie niet hun hele verhaal vertellen en niet zeggen dat zij Nederland eindelijk binnen zijn gekomen, maar met valse identiteitsbewijzen. Zij zijn immers grootgebracht met een diepgeworteld wantrouwen tegenover gezag en autoriteiten. Een fouillerende ambtenaar zou aan dat trauma kunnen bijdragen. Ik krijg dus graag een reactie op de punten van de behoefte en het effect op het gedrag van asielzoekers.

Met betrekking tot de standaardveiligheidsfouillering voel ik in zekere zin mee met de aarzeling van mevrouw Halsema. Tegelijkertijd ben ik het niet met haar eens dat er bij die fouillering sprake moet zijn van een verdenking. Ik zeg haar eerlijk dat ik heb gezocht naar een vergelijkbare situatie, maar die heb ik niet gevonden. Ook mij schoot een bezoek aan een huis van bewaring of de Bijlmerbajes te binnen, maar dat is niet helemaal vergelijkbaar. Ik wil het de staatssecretaris niet moeilijker maken dan nodig is, maar omdat er aarzelingen ten aanzien van de standaardveiligheidsfouillering zijn, vraag ik hem of hij kan aangeven of er een parallel is met een dergelijke 'standaardmatige' fouillering buiten de sfeer waarin er sprake is van verdenking of van een vrijwillig ergens naartoe gaan waarbij je weet dat je gefouilleerd zult worden. Dat zou ons helpen bij ons eindoordeel op dit punt.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Voorzitter! Allereerst dank ik de staatssecretaris hartelijk voor zijn uitgebreide beantwoording. Ik moet daar echter direct bij aantekenen dat hij onze bezwaren tegen dit wetsvoorstel niet heeft kunnen wegnemen. Hij heeft in zijn beantwoording gesteld dat in dit wetsvoorstel de bewijslast niet eenzijdig bij de asielzoeker wordt gelegd en dat de asielzoeker optimaal in de gelegenheid wordt gesteld om de noodzakelijke documenten te vergaren. Nergens blijkt echter of de overheid op dit punt een inspanningsverplichting heeft en of de asielzoeker bij het ontbreken van documenten het voordeel van de twijfel wordt gegund. Naar het oordeel van mijn fractie blijft de bewijslast dan ook uiteindelijk te eenzijdig bij de asielzoeker liggen.

In eerste termijn heb ik een amendement ingediend waarin ik het woord 'genoegzaam' toevoegde aan het begrip 'aannemelijk maken'. De reden daarvoor was dat de bewijslast zo beter zou worden gespreid over de overheid en de asielzoeker en minder eenzijdig bij de asielzoeker zou komen te liggen. De heer Rouvoet heeft gevraagd of er, als mijn amendement wordt aangenomen, sprake is van spreiding van de bewijslast over de overheid en de asielzoeker. In antwoord daarop heb ik gezegd dat er dan nog steeds sprake was van een eenzijdige bewijslast voor de asielzoeker. Dat is niet correct: als mijn amendement wordt aangenomen, zou dat naar mijn idee een verbetering zijn, bestaande uit een gelijkwaardiger spreiding van de bewijslast over de overheid en de asielzoeker.

De heer Verhagen (CDA):

Als een van de principiële bezwaren van de fractie van GroenLinks op die manier zou vervallen, is uw fractie dan in staat om voor het wetsvoorstel te stemmen?

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

U zegt het heel nauwkeurig: het gaat om één van onze principiële bezwaren tegen het wetsvoorstel. Ik heb in eerste termijn al aangegeven dat de andere bezwaren blijven bestaan.

De heer Verhagen (CDA):

Ook als het amendement wordt aanvaard, zult u dus tegen het wetsvoorstel stemmen.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Dat heb ik gisteren al gezegd.

De heer Verhagen (CDA):

Ja, maar het amendement is gewijzigd.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik wilde mijn gewijzigde amendement graag even uitleggen, maar hoewel wij dit geen goed wetsvoorstel vinden en er niet mee zullen instemmen, blijf ik het tot mijn verantwoordelijkheid rekenen om er verbeteringen in aan te brengen.

De heer Rouvoet (RPF):

Vanmorgen in alle vroegte – laten wij voor het gemak zeggen: gisteren – heb ik gevraagd of u van mening was dat bij aanneming van uw amendement de omkering van de bewijslast verdwenen zou zijn. U hebt daarop ontkennend geantwoord.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik kom daar nu aan tegemoet.

De heer Rouvoet (RPF):

Mevrouw Halsema zegt nu dat er sprake is van een gelijkwaardige positie. Betekent dit dat zij het punt van die omkering verlaten heeft?

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Als mijn amendement wordt aangenomen, is er wat mijn fractie betreft geen sprake meer van omkering van de bewijslast.

Er ligt inmiddels een gewijzigd amendement naar aanleiding van de discussie die vanochtend ontbrandde over de interpretatie van het woord 'genoegzaam'. De heer Van der Staaij en ik bleken verschillende versies van de dikke Van Dale te hebben nageslagen. Ik heb vanmorgen nog even gebeld met een aantal instituties die daar meer van af zouden moeten weten, onder andere de taaladviesdienst van het Genootschap onze taal. Ik bleek niet de enige te zijn. De heer Van der Staaij had in alle vroegte ook al met deze dienst gebeld. Het blijkt dat er door de manier waarop ik het woord heb gebruikt, namelijk bijwoordelijk, inderdaad sprake zou zijn van verruiming van de wet. Ware het bijvoeglijk gebruikt, dan was er sprake geweest van aanscherping van de wet. Omdat dit een eindeloze discussie wordt voor taaldeskundigen, heb ik besloten om mijn amendement aan te passen om misverstanden die door de Handelingen zouden kunnen ontstaan, weg te nemen. Ik heb 'genoegzaam' weggehaald en daarvoor in de plaats gesteld 'tot op zekere hoogte'.

De heer Dittrich (D66):

Daar wilde ik nu net een vraag over stellen. De eerste vraag is natuurlijk: tot welke hoogte moet het aannemelijk gemaakt worden?

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Wij hebben met opzet gekozen voor de formulering 'tot op zekere hoogte', omdat het in de Vreemdelingenwet geen onbekende terminologie is. Die wordt ook gehanteerd in artikel 31, waarin staat dat de asielzoeker tot op zekere hoogte aannemelijk heeft te maken dat hij vervolging vreest. Wij hebben ons laten verzekeren dat het een verzachting is ten opzichte van het enkele 'aannemelijk maken'. Verder lijkt het mij aan de rechter en de jurisprudentie om dat te ontwikkelen.

De heer Dittrich (D66):

Ik neem aan dat mevrouw Halsema het indient om de wetstekst te verduidelijken. Het 'tot op zekere hoogte aannemelijk maken' moet toch een zekere grens inhouden, anders hoeft het amendement niet te worden ingediend. Dan vind ik toch dat mevrouw Halsema als indiener van het amendement moet aangeven waar ongeveer de grens ligt. Als zij zegt dat de rechter dat moet uitmaken, schieten wij er helemaal niet zoveel mee op.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

De heer Dittrich vergist zich als hij zegt dat ik dit amendement indien ter verduidelijking. Dat lijkt mij namelijk de taak van de staatssecretaris die de wetten maakt. Ik dien het amendement in ter verzachting van het aannemelijk maken.

De heer Dittrich (D66):

Degene die een amendement indient, moet er een toelichting bij leveren, zodat de mensen uit de rechtspraktijk weten wat de achterliggende gedachte van het amendement is. Dat hebben wij onder andere ook nog van de Raad van State gehoord.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

De heer Dittrich heeft mijn toelichting. En in mijn toelichting staat dat 'tot op zekere hoogte' tot doel heeft verantwoordelijkheid beter te spreiden over de asielzoeker en de overheid en het voordeel van de twijfel te gunnen aan de asielzoeker, waar dat bij het enkele 'aannemelijk maken' ontbreekt. Dat lijkt mij voorlopig voldoende verduidelijking.

De heer Dittrich (D66):

Ik vind dat niet. Daarom vraag ik mevrouw Halsema aan te geven waar de grens ligt en wanneer de asielzoeker wel tot op zekere hoogte iets aannemelijk maakt en wanneer niet.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik begrijp het. De heer Dittrich is vandaag al een aantal keren teleurgesteld in zijn behoefte aan duidelijkheid. Ik ben bang dat ik hem ook teleurstel, want ik laat het hierbij.

Voorzitter! Zoals ik gisteren al aangaf en net weer, blijft, ondanks het amendement, een belangrijk deel van de bezwaren van mijn fractie tegen dit wetsvoorstel overeind. Het centrale punt daarbij is dat wij vinden dat het altijd hoort te gaan om een inhoudelijke beoordeling van het asielrelaas. Centraal staan de consistentheid en de betrouwbaarheid van de verklaring. De staatssecretaris beaamt dit, maar tegelijkertijd creëert hij een aparte en expliciete grond voor afwijzing. Daarbij wil ik ook nog eens aantekenen dat er een discrepantie bestaat tussen de wetstekst en de toevoegingen in het nader verslag en de mondelinge toelichting. Die zijn niet opgenomen in de wetstekst en de wetstekst is vrij duidelijk. Er is een expliciete en onafhankelijke grond voor afwijzing geschapen. Als het uiteindelijk gaat om een werkelijk inhoudelijke beoordeling van het asielrelaas, zijn documenten bijkomstig. Dan is de vraag wat nog de effectiviteit en de legitimiteit van de wet is. Dan is, zoals de heer Middel net al zei, inderdaad sprake van symboolwetgeving. Wij gaan ervan uit dat het kabinet geen overbodige of symbolische wetten maakt. Wel zijn wij er bang voor dat met het creëren van een aparte grond voor afwijzing geleidelijk de ruimte voor een inhoudelijke beoordeling wordt ingeperkt. Dit wordt versterkt door de vier onderdelen van de asielaanvraag waarvoor documenten noodzakelijk zijn, de identiteit, de nationaliteit, het reisverhaal en het vluchtrelaas. Het is ons nog steeds niet duidelijk of het gaat om elkaar uitsluitende of aanvullende onderdelen en ik ben bang dat het om het laatste gaat. Een asielzoeker moet in dat geval documenten kunnen overleggen over zijn identiteit, nationaliteit, reisverhaal en vluchtrelaas.

Wij concluderen dan dat documenten in vrijwel elk deel van het verhaal van de asielzoeker een belangrijke rol zullen spelen en dan dreigt een inhoudelijke en zorgvuldige beoordeling bemoeilijkt te worden. Wij blijven deze wet wat dat betreft onwenselijk vinden. In eerste termijn sprak ik al over een zich sluitend net. Ik voeg er nu aan toe dat de asielzoeker geleidelijk in een fuik terecht dreigt te komen. De praktijk zal zijn dat, als dit wetsvoorstel door de Kamer komt, als een asielzoeker zonder documenten naar Nederland komt, dit tegengeworpen krijgt bij de rechter. Hierop kan een ongegrondverklaring volgen. Er blijft dan voor een asielzoeker heel weinig over. Wij vinden dit een onwenselijke ontwikkeling.

De toelichting van de staatssecretaris heeft vele vragen en onduidelijkheden overgelaten. Ik sluit mij graag aan bij de woorden van de heren Middel en Dittrich. Verdient het wellicht overweging, zeker gelet op de twijfels die de coalitiepartijen hebben, de wet aan te houden en nadere precisering te geven?

De heer Kamp (VVD):

Mevrouw Halsema schatte in dat 80% van de asielzoekers zonder papieren naar Nederland komt. Is dit een probleem? En wat wil zij daaraan doen?

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik vind de documentloosheid geen probleem, dat maakt u ervan. Het is de realiteit dat wanneer een asielzoeker moet vluchten, hij niet in staat is om allerlei informatie te vergaren – zoals u dat wel kunt doen omdat u in een veilig land woont – die zijn identiteit onderstreept. Nogmaals, het documentloos zijn is geen probleem, het probleem is dat hij op de vlucht is.

De heer Kamp (VVD):

U bent toch niet de enige in heel Nederland die niet weet dat er, behalve echte vluchtelingen, ook mensen Nederland proberen binnen te komen als economische vluchtelingen? Die groep is mogelijk sterk oververtegenwoordigd in de groep die als documentlozen asiel aanvraagt. Als u zich dit realiseert, bent u dan niet gemotiveerd om te proberen daaraan iets te doen? En zo ja, wat wilt u daaraan doen?

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Al die opmerkingen over economische asielzoekers zijn voor uw rekening. Vanmorgen was u het met mij eens dat, daar waar je onderscheid moet maken tussen de echte vluchtelingen en degenen die met economische motieven naar Nederland komen, het altijd moet gaan om een inhoudelijke beoordeling van het asielrelaas. En documenten behoren daarbij niet doorslaggevend te zijn.

De heer Kamp (VVD):

U hebt een bijzonder onevenwichtig verhaal. U ontkent namelijk de feiten. De feiten zijn dat er een grote groep is die niet aan de omschrijving in het Vluchtelingenverdrag voldoet en toch probeert Nederland binnen te komen. Hierdoor worden wij met grote problemen geconfronteerd. Wij moeten proberen hieraan iets te doen om die echte vluchtelingen blijvend bescherming – ook op lange termijn – te kunnen bieden. Iedere poging daaraan iets te doen, kan rekenen op uw tegenwerking, terwijl u zelf met geen enkel alternatief komt.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Wij verschillen inderdaad fundamenteel van mening over het feit dat het Vluchtelingenverdrag centraal hoort te staan. Daarin staat dat het individuele asielrelaas altijd getoetst moet worden, voordat kan worden vastgesteld of iemand een reden had om te komen. Elke maatregel die u verzint, gaat vooraf aan de toetsing van het asielrelaas. En daar hebben wij inderdaad bezwaren tegen. Wij vinden dat elke asielzoeker, een kleine uitzondering daargelaten, in de gelegenheid moet worden gesteld zijn verhaal te houden, gehoord te worden en daarop wederhoor te krijgen.

De heer Kamp (VVD):

Iedere keer als wij met hem spreken, benadrukt de staatssecretaris dat hij vindt dat er een zorgvuldige en inhoudelijke individuele behandeling van iedere aanvraag moet komen. Wat dit betreft vindt u in hem een medestander. Pogingen van de staatssecretaris om dit probleem op te lossen, krijgen van uw kant echter geen enkele ondersteuning.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik geloof dat u niet goed naar mijn verhaal hebt geluisterd. Met de staatssecretaris vind ik inderdaad dat er altijd een inhoudelijke beoordeling moet plaatsvinden. Ik heb de staatssecretaris gevraagd of deze wet in dat geval niet overbodig is. Naar mijn mening is deze wet dan overbodig. Maar, zo heb ik eraan toegevoegd, ik neem niet aan dat het kabinet overbodige wetsvoorstellen doet. Als deze wet niet overbodig is, ben ik bang dat de aanwezigheid van documenten ten opzichte van het inhoudelijke asielrelaas geleidelijk aan een te dominante positie gaat innemen. Daarover heb ik mijn twijfels uitgesproken en daar blijf ik bij.

De heer Kamp (VVD):

Voorzitter! Ik vroeg of mevrouw Halsema het probleem onderkent. Dit probleem schetste zij zelf vanmorgen ook: 80% komt zonder documenten naar Nederland. Hierbij zit ook een groep niet echte asielzoekers.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Mijnheer Kamp, ik heb die vraag al beantwoord. Het probleem zit niet in het ontbreken van documenten.

De heer Kamp (VVD):

Nee, u hebt deze vraag nog niet beantwoord. Ik vroeg wat uw alternatieven zijn als u het voorstel van de staatssecretaris niet wilt steunen. Hoe zou u willen bewerkstelligen dat mensen die over documenten beschikken, hun documenten bewaren en tonen als zij hier asiel aanvragen?

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Wij hebben deze discussie al eens eerder gevoerd. U weet dat GroenLinks talloze maatregelen heeft voorgesteld voor de verbetering van de asielprocedures en de versnelling van de afhandeling. Wij willen de procedures verbeteren en versnellen door mensen eerder uit de opvang te plaatsen. Deze kwestie lijkt mij op dit moment niet aan de orde, maar ik wil u ons alternatief best nog eens nauwkeurig uitleggen, in de hoop dat het u op andere gedachten brengt.

De heer Verhagen (CDA):

Voorzitter! Wat moet volgens GroenLinks gebeuren met degenen die hun paspoort verscheuren nadat zij in Nederland zijn aangekomen? Zo zeiden de Iraniërs tijdens de hoorzitting hier in de Kamer dat zij hun paspoort hadden verscheurd om te bewerkstelligen dat zij bij afwijzing van hun asielverzoek niet konden worden uitgezet. Dat hebben zij hier letterlijk gezegd.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Dat is een andere groep. De mensen die moedwillig informatie achterhouden, zouden in principe moeten kunnen rekenen op een kennelijkongegrondverklaring. Voor hen is allang een regel in de wet opgenomen, dus over die groep mensen hebben wij het vandaag niet.

De heer Verhagen (CDA):

Jawel, wij hebben het vandaag over het probleem dat het voor mensen die naar Nederland komen voordelig is dat zij geen documenten hebben, of hun documenten vernietigen. Daarmee stellen zij zeker dat zij in Nederland kunnen blijven, ook als zij daarop geen recht hebben op grond van het Vluchtelingenverdrag en de bescherming die Nederland binnen dat kader wil bieden. Als GroenLinks zegt dat het aan echte vluchtelingen serieus opvang wil blijven bieden, zal het voor dit probleem een oplossing moeten bieden.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Dit is geen vraag, maar een statement. Ik heb reeds gezegd dat die mogelijkheid al wordt geboden.

De heer Verhagen (CDA):

U hebt geen oplossing voor degenen die in Nederland hun papieren verscheuren om daarmee te bewerkstelligen dat zij hier kunnen blijven.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Uit de inhoudelijke beoordeling van hun asielaanvraag zal moeten blijken dat die niet betrouwbaar en consistent is. Als dat zo is, hebben zij geen recht om hier te verblijven.

De heer Verhagen (CDA):

Hoe bewerkstelligt u dan dat de personen die niet worden toegelaten, terugkeren naar het land van herkomst?

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik snap uw vraag niet.

De heer Verhagen (CDA):

Als mensen niet worden toegelaten, betekent dit dat zij niet in Nederland mogen blijven. U heeft geen oplossing voor het probleem. U constateert alleen maar dat 80% van de asielaanvragers geen of ondeugdelijke documenten heeft. Van deze mensen geeft een deel toe dat zij opzettelijk geen papieren hebben, zodat zij in Nederland kunnen blijven. U constateert dit slechts, zonder dat u maatregelen probeert te treffen die daaraan een eind maken.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Eerlijk gezegd snap ik uw punt gewoon niet goed. Ik vervolg daarom mijn verhaal.

Voorzitter! Tot slot wilde ik nog enkele opmerkingen maken over de standaardfouilleringen. De commissie-Meijers oordeelde over de omschrijving standaardfouilleringen, zoals die werd gegeven in de nota naar aanleiding van het verslag, als volgt: daar waar gesproken wordt van standaardfouilleringen in het licht van het proportionaliteitsbeginsel, is sprake van een contradictio in terminis. Standaardfouilleringen worden geïntroduceerd, in een eerste en tweede lid van een nieuwe artikel 17b, voor het vinden van documenten – hier ligt het nog enigszins in de lijn van het wetsvoorstel ongedocumenteerden – en voor de veiligheid van de asielzoeker. Daarbij wil ik aantekenen, ook naar aanleiding van wat de heer Dittrich zei, dat het zich niet alleen beperkt tot de asielzoekers in de verwijdercentra, maar dat het gaat om asielzoekers in alle centra.

De heer Dittrich (D66):

Dat is juist, maar het is toch ook logisch, omdat in de wetstekst staat dat het gaat om de veiligheid van de plek waar men zich bevindt. Dus, of het nu het verwijdercentrum is of een AZC of misschien een OC, dat maakt toch niet zoveel uit? Het gaat toch om de veiligheid van de asielzoekers zelf en van de personeelsleden?

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Het voorbeeld dat u aanhaalde, ging over Ter Apel, dat natuurlijk een zeer specifieke omgeving is, zeer specifieke spanningen kent en onvergelijkbaar is met andere asielzoekerscentra. Blijft mijn punt dat ook daar waar het gaat om veiligheidsfouilleringen, er aanleiding zou moeten zijn. Bij een standaardfouillering worden geen nadere criteria gegeven voor de aanleiding. Daar heb ik een probleem mee.

De heer Dittrich (D66):

Ik kan u verzekeren dat ook in asielzoekerscentra de spanningen bijzonder hoog op kunnen lopen en dat mensen elkaar ook te lijf kunnen gaan.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Dan zou ik graag willen weten waarop u zich baseert. De vorige staatssecretaris zei namelijk altijd – dat was niet voor niets – dat gezien de duur van de tijd die mensen doorbrengen in een asielzoekerscentrum, gezien de enorme hoeveelheid aan nationaliteiten en culturen, het eigenlijk wonderlijk is hoe weinig er voorvalt.

De heer Dittrich (D66):

Ik denk dat als er niets voorvalt, de veiligheid niet in het geding is en je niet hoeft te fouilleren. Maar zodra er enorme spanningen zijn – als we de kranten lezen, moeten we toch af en toe kunnen concluderen dat die spanningen hoog oplopen...

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Welke kranten leest u dan?

De heer Dittrich (D66):

Alle kranten en bovendien leg ik ook werkbezoe ken af en hoor ik van asielzoekers zelf hoe ontzettend spanningsvol een situatie kan zijn. Soms is daar de veiligheid in het geding en dan kan ik niet concluderen dat er een standaardfouillering plaatsvindt. Ik denk dat deze alleen plaatsvindt als de veiligheid in het geding is. Misschien moet je vervolgens een protocol opstellen hoe je dat dan doet. Daar wil ik best in meegaan, maar het gaat me te ver om uw conclusie te delen.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik zal hierover direct een motie indienen. Het is heel leuk dat ik eigenlijk al min of meer uw steun daarvoor heb gewonnen, voordat ik hem heb uitgesproken.

Voorzitter! De reden waarom naar het idee van de fractie van GroenLinks fouillering aan veel duidelijker criteria zou moeten zijn gebonden, zoals plaats, tijd en noodzaak, is omdat fouillering altijd een grote ingreep is in de persoonlijke levenssfeer. Hierover dien ik de volgende motie in.

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

overwegende, dat fouillering van asielzoekers proportioneel moet zijn met name in het licht van het recht op de persoonlijke levenssfeer;

tevens overwegende, dat bij het voorgestelde artikel 17b Vreemdelingenwet de noodzaak van een concrete verdenking ontbreekt, wat een ingrijpende afwijking betekent van de bepalingen in de Politiewet en het Wetboek van Strafvordering;

tevens overwegende, dat het voorgestelde artikel 17b Vreemdelingenwet evenmin criteria bevat voor bijvoorbeeld de plaats, frequentie en noodzaak, waardoor de uitoefening van de bevoegdheid tot fouillering zou kunnen leiden tot willekeur;

verzoekt de regering voor beide leden van artikel 17b Vreemdelingenwet nadere regels op te stellen en deze vóór inwerkingtreding van de wet voor te leggen aan de Kamer,

en gaat over tot de orde van de dag.

De voorzitter:

Deze motie is voorgesteld door het lid Halsema. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund.

Zij krijgt nr. 9 (26088).

De heer Dittrich (D66):

Voorzitter! Met het dictum heb ik geen probleem, maar ik heb wel een probleem met een van de overwegingen, daar waar het wordt gekoppeld aan het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering en wordt gesproken over verdenkingen. Immers, het kan toch ook zo zijn dat als de veiligheid in het geding is, niet iemand verdachte is in de zin van, maar dat er aanwijzingen zijn – waarmee het wat minder is dan wat in het Wetboek van Strafrecht gebruikelijk is – en dat je dan toch, om de veiligheid van andere asielzoekers te waarborgen of van personeelsleden, zou moeten kunnen fouilleren?

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Als het gaat om de vraag waarom de analogie met de verdachte van een strafbaar feit in de motie staat, merk ik op dat ík daar niet op gekomen ben, maar dat de regering dit zelf heeft genoemd. Daarom is het logisch om dat nog eens te herhalen. De regering stelt dat bij de asielzoeker, anders dan bij de verdachte van een crimineel feit, geen verdenking hoeft te bestaan omdat hij een ruimere bewegingsvrijheid zou hebben. Als je die analogie doorvoert, is het logisch om die in de motie te herhalen. Als dit voor u een onoverkomelijk bezwaar is, ben ik bereid om er enige aanpassingen in te maken.

De heer Dittrich (D66):

Ik denk dat u voor het verzoek dat u aan de regering doet, die overweging helemaal niet nodig heeft. Met uw verzoek ben ik het wel eens.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Daar wil ik straks graag nog eens met u over praten.

De heer De Wit (SP):

Mevrouw de voorzitter! De staatssecretaris heeft in zijn antwoord nog eens duidelijk gemaakt wat het doel is van het wetsvoorstel waarover wij het hebben. Hij heeft daarbij de woorden 'misbruik maken van de asielprocedure' heel duidelijk naar voren gebracht. Ik heb vanmorgen ook al gezegd dat de SP-fractie het moeilijke dilemma op dit punt erkent. Aan de ene kant constateren wij misbruik en aan de andere kant moet de echte vluchteling met een heel duidelijk verhaal in staat zijn om de asielprocedure daadwerkelijk te doorlopen en een beslissing van de Nederlandse overheid te krijgen.

Op verzoek van velen heeft de staatssecretaris ook nog eens duidelijk gemaakt dat de meerwaarde die dit wetsvoorstel heeft, de verzwaring is van de bewijspositie van de asielzoeker in het aannemelijk maken van het ontbreken van documenten. Bij de SP-fractie leidt dit tot het bezwaar dat vervolgens door de IND afgewogen moet worden in de procedure of dat aannemelijk maken voldoende tot zijn recht is gekomen. De duidelijkheid hierbij ontbreekt volkomen. Ook is door diverse woordvoerders gezegd beleidsregels volkomen ontbreken. Het zal erop aankomen hoe het aannemelijk maken van dat criterium in de praktijk gebruikt gaat worden. Daarin zit het belangrijkste bezwaar van de SP-fractie tegen dit wetsvoorstel.

Het tweede bezwaar, dat hieraan gekoppeld is, is dat op basis van de huidige wet al de afweging gemaakt kan worden tussen het ontbreken van documenten en het verhaal in totaliteit dat de asielzoeker doet. Bij ons is er dus nog steeds twijfel over de noodzaak van dit wetsvoorstel. Tegelijkertijd zien wij het ontstaan van grote groepen asielzoekers die gaan rondtrekken en in de illegaliteit komen. Dat effect wordt, ook met het antwoord van de staatssecretaris, niet duidelijk opgelost. Hij heeft daar op dit moment geen duidelijk antwoord op.

Het gaat hier om een heel moeilijk wetsvoorstel en de nadruk is komen te liggen op de documenten die leiden tot een verzwaring van de bewijspositie voor de asielzoeker. Mijn fractie zegt nog steeds dat de noodzaak van dit moeilijke wetsvoorstel niet is aangetoond. Waar zouden wij wel de nadruk op moeten leggen? Mijn fractie heeft de voorkeur om op basis van de huidige wet de procedures te handhaven en tegelijkertijd in internationaal verband nadrukkelijker te zoeken naar oplossingen. In dat verband is vanmorgen al verwezen naar de uitzending van vorige week van het programma Netwerk over de mensen uit Afghanistan die gemakkelijk via Pakistan naar Nederland kunnen komen. Daar ligt een belangrijk aspect voor het zoeken naar oplossingen.

Wat het fouilleren betreft sluit ik mij graag aan bij de gestelde vragen.

Ik kom op de afweging. De bewijspositie van de asielzoeker wordt verzwaard. Er is het onzekere element dat de IND het moeilijke begrip 'aannemelijk maken' moet gaan hanteren in de praktijk, hetgeen kan leiden tot onzorgvuldige beslissingen. Daarnaast is er een grote groep van asielzoekers die geconfronteerd worden met kennelijke ongegrondheid en gaan rondzwerven en op andere manieren voor problemen gaan zorgen in ons land en wellicht in andere landen. Dit zijn de elementen op grond waarvan de SP-fractie tegen het wetsvoorstel zal stemmen.

De heer Van der Staaij (SGP):

Voorzitter! Ik dank de staatssecretaris hartelijk voor de beantwoording van de vragen. De strekking van het wetsvoorstel is en blijft ons sympathiek. Een oplossing bieden voor de problematiek van de ongedocumenteerden is hard nodig. Wij staan van harte achter pogingen om te bewerkstelligen dat asielzoekers zich niet ontdoen van relevante documenten. Tegelijkertijd erkennen wij de positie van vluchtelingen die relevante documenten kunnen missen.

Onze twijfels over de vraag of de voorgestelde nieuwe grond voor kennelijke ongegrondheid voldoende houvast biedt, zijn nog niet geheel verdwenen. Ik wijs erop dat het gaat om een dwingende weigeringsgrond, het is geen kan-bepaling. Er wordt een beroep gedaan op de kennelijkheid van de ongegrondheid. Als er dan heel veel discussie ontstaat over hoe het precies in elkaar zit, past dat niet meer bij zo'n criterium. Het moet zonder al te veel onderzoek overtuigend zijn dat het verzoek grond mist.

De asielzoeker moet een en ander aannemelijk maken. Vanochtend hebben wij een discussie gehad over de uitleg van het woord 'genoegzaam'. Hoewel mevrouw Halsema en ik dezelfde autoriteit raadpleegden, de dikke Van Dale, kwamen wij tot een ander accent, doordat zij de eerste en ik de tweede betekenis beklemtoonde. De taaladviesdienst bracht ons vanmorgen weer bij elkaar. De verschillende betekenisvelden van het woord 'genoegzaam' maken het al ongelukkig om het in een wetsbepaling te gebruiken.

Cruciaal in de toepassing van de bepaling is de relatie tussen het ontbreken van documenten, de inhoudelijke beoordeling en de vraag welke papieren noodzakelijk zijn voor die beoordeling. Het punt welke documenten noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag, vind ik niet erg helder geworden. Waar hebben wij het precies over als wij spreken over de beoordeling van de aanvraag? Gaat het alleen om de beoordeling van het vluchtelingschap of gaat het om de beoordeling van de aanvraag als geheel, inclusief de ontvankelijkheid van de aanvraag? Immers, juist in dat kader zijn de reispapieren van belang. En dan kom ik terug bij de casuspositie waarin iemand misschien overtuigend vluchteling is, aan de definitie van het Vluchtelingenverdrag voldoet, maar zich wel verwijtbaar heeft ontdaan van zijn reispapieren. Kan zo'n verzoek dan toch kennelijk ongegrond worden verklaard?

Ik kom op de werkbelasting van de rechterlijke macht. De staatssecretaris is daar bevredigend op ingegaan, maar in het licht van de grote werkdruk bij de rechterlijke macht beklemtoon ik dat wij zeker kunnen verwachten dat wij veel rechtszaken zullen krijgen. Op vroege termijn moeten adequate maatregelen worden getroffen. Wij moeten later niet zeggen, zoals bij de WOZ-zaken, dat wij ons dat onvoldoende hadden gerealiseerd. Wij hebben nu duidelijk vastgesteld dat is te voorzien dat er veel zaken van deze wetswijziging zullen komen.

Veel sprekers zijn ingegaan op het uitzettingsbeleid en de opvang. Ik beperk mij nu tot de opmerking dat het mijns inziens van groot belang is om op korte termijn intensief en samenhangend over het terugkeerbeleid te spreken. Wij moeten er niet fragmentarisch in allerlei debatjes op terugkomen. Wij moeten tot een geloofwaardig uitzettingsbeleid komen als sluitstuk van het vreemdelingenbeleid.

Ik sluit mij aan bij de vragen die over de fouillering zijn gesteld, hoewel ons niet gebleken is dat de bepalingen op dit moment tekortschieten.

Ik rond mijn betoog af. Wij zijn er nog niet geheel van overtuigd dat dit wetsvoorstel ook in de praktijk goed aan zijn doelen zal beantwoorden. Ik heb er echter goede hoop op dat de staatssecretaris in ieder geval genoegzaam aannemelijk kan maken dat het wetsvoorstel in de praktijk moet worden beproefd.

De heer Kamp (VVD):

Mevrouw de voorzitter! Het deel van mijn inbreng in eerste termijn waarin ik namens de VVD-fractie instemming betuigde met het eerste wetsvoorstel dat deze staatssecretaris in de Kamer verdedigt, kan het doen zonder enige reactie van zijn kant. Dat geldt niet voor het deel waarin ik hem een vraag voorlegde. Ik wil die vraagstelling daarom herhalen. Als nu van misleiding of tegenwerking, anders dan ten aanzien van de documenten, sprake is, waarom wordt de asielzoeker in die gevallen niet in de gelegenheid gesteld om aannemelijk te maken dat hij volledig meewerkt aan de correcte afhandeling van zijn asielaanvraag? Waarom wordt zijn aanvraag, als hij daar niet in slaagt, dan niet als kennelijk ongegrond afgewezen? Is dat op basis van de huidige regelingen al mogelijk? Zo ja, waarom wordt daarvan dan geen gebruik gemaakt? Tijdens werkbezoeken is mij namelijk duidelijk geworden dat dit het grote probleem is. Degenen die de aanvragen moeten afhandelen, kunnen niet op de zojuist voorgestelde manier reageren als zij merken te worden tegengewerkt. Het zou in lijn zijn met het nu voorliggende wetsvoorstel, dat wij ook deze vormen van misleiding en tegenwerking op dezelfde wijze pareren.

Na de vele interrupties van vooral mevrouw Halsema en ook de interrupties van de zijde van de heer Dittrich en de reacties daarop van de staatssecretaris is de hoofdlijn van het wetsvoorstel toch wat buiten beeld verdwenen. Het lijkt mij goed dat de staatssecretaris die hoofdlijn nog eens duidelijk bevestigt, zodat daarover geen misverstand kan bestaan.

Het gaat om vier punten, zoals genoemd op bladzijde 3 van de memorie van toelichting en op bladzijde 10 van de nota naar aanleiding van het verslag:

• 1. als de voor de beoordeling noodzakelijke documenten ontbre ken, is het voortaan aan de asielzoeker om aannemelijk te maken dat dit hem niet toe te rekenen is;

• 2. indien er geen enkel document is, blijkt daaruit veelal onvoldoende medewerking;

• 3. de situatie waarin de asielzoeker zijn documenten aan de reisagent heeft afgestaan, is hem toe te rekenen;

• 4. slechts in uitzonderlijke gevallen zal de asielzoeker aannemelijk kunnen maken dat het onder dwang afgeven van documenten aan de reisagent niet aan hem is toe te rekenen.

Dat is de essentie van het voorstel, die na alle interrupties en reacties daarop in ieder geval overeind moet blijven. Op dit moment meldt 70% of volgens mevrouw Halsema 80% van de personen die in Nederland asiel aanvragen, zich zonder documenten. Het wetsvoorstel zal ertoe leiden dat dit percentage zeer aanzienlijk wordt teruggedrongen, omdat deze gang van zaken dan minder effectief is voor het doel dat men ermee tracht te bereiken.

De heer Dittrich (D66):

Wil collega Kamp na een of twee jaar meten hoeveel asielzoekers zich zonder document melden? Stel dat dit percentage gelijk is gebleven. Is dan naar zijn oordeel de wet mislukt? Of zegt hij dat een goede wet is gemaakt als dat percentage naar 60 of 50 is gedaald?

De heer Kamp (VVD):

Voorzitter! Wij zitten met het percentage van 70 of zelfs 80 aanmerkelijk boven het percentage dat in andere landen wordt gerealiseerd. Men heeft daar op dit punt hanteerbaarder regelgeving. Als wij deze wet aannemen, is er sprake van een aanzienlijke verscherping van onze regelgeving. Mijn verwachting is dat het percentage van 70 dan aanmerkelijk zal dalen. Is dat niet het geval, dan hebben wij een indicatie dat wij aanvullende maatregelen moeten nemen.

Op dit moment kan 50% van alle personen die asiel aanvragen op Schiphol uiteindelijk niet worden getraceerd naar een toestel. De meeste mensen die op Schiphol aankomen, zeggen niet te weten met welk toestel ze binnen zijn gekomen. Na speurwerk van de marechaussee kan vervolgens 50% niet naar een toestel worden toegerekend. De staatssecretaris heeft in eerste termijn duidelijk gemaakt dat de asielzoeker met betrekking tot zijn reisverhaal in ieder geval het vluchtnummer moet weten te vertellen. Dat betekent dat degenen die het vluchtnummer op Schiphol niet kunnen vertellen, in ieder geval als kennelijk ongegrond worden afgewezen. Dat percentage zal dan naar nul terug kunnen.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Voorzitter! Waarschijnlijk niet zo lang geleden heeft de heer Kamp een vlucht genomen ergens naartoe. Kan hij het vluchtnummer nog noemen?

De heer Kamp (VVD):

K433.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Het spijt mij, maar dat bestaat niet.

De heer Kamp (VVD):

Ja, dat is een vluchtnummer van een dochterbedrijf van de KLM. Ik wil de naam ervan niet noemen, want dan maak ik nog meer reclame.

De heer Rouvoet (RPF):

Voorzitter! Wat mij betreft heeft de heer Kamp dit tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt.

De heer Kamp (VVD):

Bedankt.

Voorzitter! Wat betreft de fouillering kan ik het eens zijn met de benadering van de heer Dittrich. De motie van mevrouw Halsema komt ons niet onredelijk voor. Wij wachten graag de reactie van de staatssecretaris. Daarna beslissen wij of wij deze motie mede kunnen ondersteunen.

Wat het terugkeerbeleid betreft heeft de staatssecretaris bij een aantal gelegenheden aangegeven dat hij ook van mening is dat deze kwestie op niet al te lange termijn opnieuw aan de orde moet worden gesteld in de Kamer. Ik denk zelf aan december, misschien januari. Het lijkt mij wel dat daar een stuk van de staatssecretaris aan ten grondslag zou moeten liggen. Wij zullen graag aan de discussie over dat heel belangrijke onderwerp meedoen.

Het amendement van mevrouw Halsema is een afzwakking van de ambitie van het wetsvoorstel. Daarom steunen wij dat niet. Wij hebben ons immers gebonden aan het regeerakkoord. Dat is op dit punt zelfs nog iets ambitieuzer dan het wetsvoorstel. De argumenten van de staatssecretaris om een stapje terug te zetten, vinden wij voldoende.

Wij hebben geen Kampbehoefte aan de motie van de heer Dittrich. De heer Rouvoet heeft terecht opgemerkt dat de laatste jaren wordt geprobeerd om het aantal adviesverplichtingen terug te dringen. Het zou niet goed zijn om een deel van de problemen die wij weg hebben gesaneerd, nu weer terug te halen. Wij gaan ervan uit dat de staatssecretaris aan de UNHCR of aan anderen advies zal vragen, indien dat zinvol is voor het doel dat hij wil bereiken. De motie op dat punt zullen wij niet steunen.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Voorzitter! De heer Kamp hamert altijd op de noodzaak van een internationale benadering als het gaat om asiel en migratie. Het lijkt mij dat de UNHCR daarin een cruciale schakel is. Als je je al niet durft te baseren op de UNHCR, wat houd je dan eigenlijk nog over? Wat blijft er over van de ambitie van de heer Kamp van een internationale benadering?

De heer Kamp (VVD):

Wie zou zich niet durven te baseren op de adviezen van de UNHCR? Ik denk dat wij bij iedere gelegenheid adviezen krijgen van de UNHCR. De staatssecretaris heeft laten blijken dat hij ook geïnteresseerd is in de mening van de UNHCR. Als hij als initiatiefnemer van een wetsvoorstel van mening is dat het zinvol is om dat advies vooraf te vragen, dan moet hij dat vooral doen. Mochten wij een initiatiefwetsvoorstel op dit punt indienen, dan zullen wij zeker overwegen om daarover het advies van de UNHCR te vragen.

De heer Verhagen (CDA):

Mevrouw de voorzitter! Ik dank de staatssecretaris voor zijn heldere beantwoording. Evenals vele woordvoerders in deze Kamer vannacht, heeft hij in zijn beantwoording duidelijk gemaakt dat Nederland bereid is en moet blijven om de bonafide vluchtelingen die zich het vege lijf weten te redden, al dan niet voorzien van documenten, te beschermen, maar dat tevens maatregelen moeten worden getroffen om een eind te maken aan een situatie waarin mensen moedwillig hun documenten vernietigen om daarmee te bewerkstelligen dat ze Nederland niet behoeven te verlaten, ook al hebben ze geen recht tot Nederland op grond van het Vluchtelingenverdrag of het beleid waarbij uitgangspunt is om mensen opvang en bescherming te bieden indien ze dat nodig hebben. Te veel mensen hebben geen documenten en te veel mensen vernietigen hun documenten. Het ongemoeid laten hiervan dreigt ten koste te gaan van de mogelijkheden nu en in de toekomst om de echte vluchteling op te vangen en te beschermen. Dat is het uitgangspunt van de CDA-fractie.

Terecht heeft de staatssecretaris aangegeven dat het dus meer dan nodig is om te zoeken naar een balans tussen de bescherming van de vluchteling en het tegengaan van misbruik. Daartoe biedt de voorliggende wetgeving in ieder geval het handvat.

In de beantwoording is duidelijk dat de asielzoeker de gelegenheid moet hebben om aannemelijk te maken dat het hem niet is aan te rekenen dat hij geen documenten heeft. In die zin is er geen sprake van een omkering van de bewijslast. Dat biedt tegelijkertijd de gelegenheid om zoveel mogelijk zeker te stellen dat de vluchtelingen die onze bescherming nodig hebben, die ook zullen krijgen, ook na invoering van deze wetgeving.

Dat er geen sprake is van omkering van de bewijslast, laat onverlet dat een aantal punten specifiek in de beantwoording door de staatssecretaris naar voren zijn gekomen. Dat is in de eerste plaats dat uit het feit dat een vreemdeling met geen enkel document zijn relaas kan ondersteunen, grond voor onvoldoende medewerking kan blijken. Ook in antwoord op de vraag die ik de staatssecretaris op dat punt bij interruptie stelde, heeft hij dat nog eens bevestigd. In de tweede plaats is er sprake van een eigen verantwoordelijkheid van de asielzoeker indien hij zijn documenten aan de reisagent heeft afgestaan. In die zin is het de vreemdeling dan toe te rekenen. Ik wil onderstrepen dat het van belang is om de geloofwaardigheid van het verhaal van de vluchteling in zijn beroep op het Vluchtelingenverdrag te staven aan het hebben van documenten. Gemakshalve wordt er wel eens van uitgegaan dat men niet in het bezit van een document kan zijn om te kunnen vluchten. Het is juist in het belang van een echte vluchteling om aan te kunnen tonen dat hij daadwerkelijk de persoon is die hij zegt te zijn en dat hij afkomstig is van het land waar hij afkomstig van zegt te zijn. Wanneer bijvoorbeeld een christen of een animist uit Soedan door middel van het overleggen van documenten kan aantonen dat hij een christen of een animist uit Soedan is en dat hij daadwerkelijk vervolgd is in Soedan, bijvoorbeeld op basis van berichtgeving die wij hebben van Amnesty International, dan is dat juist in zijn belang. Met het oog op een zorgvuldige asielprocedure is het van belang te streven naar een situatie waarin men documenten behoudt in plaats van dat men ze vernietigt.

De heer Dittrich (D66):

Is het CDA het eens met het voorstel van D66 om degenen die wel documenten presenteren, versneld in procedure te nemen? Zij worden daarvoor dan als het ware beloond.

De heer Verhagen (CDA):

Gisteren heb ik al gezegd dat het nu in het belang van asielzoekers is om geen documenten te tonen en dat dit moet veranderen. Het moet in belang zijn van degenen die in ons land aankomen om wel documenten te presenteren. Dit is beter voor de zorgvuldigheid van de procedure. Tevens kan hierdoor ook in de toekomst opvang en bescherming geboden blijven worden. Het voorstel van de heer Dittrich komt hier volledig mee overeen. De CDA-fractie steunt dit dan ook. Overigens meen ik dat dit feitelijk het gevolg van dit wetsvoorstel zal zijn.

Voorzitter! Ik ben de staatssecretaris er erkentelijk voor dat hij een fundamentele discussie met de Kamer wil voeren over het terugkeerbeleid. Er zal een aanvulling op de terugkeernotitie worden uitgebracht. Anders dan collega Rouvoet heb ik de reactie van de staatssecretaris zo begrepen dat hij bereid is om het debat met de Kamer aan te gaan en dat hij een nadere notitie zal schrijven. Mocht ik de staatssecretaris op dit punt verkeerd hebben begrepen, dan wijs ik op de vorig jaar Kamerbreed aanvaarde motie van de heer Rouvoet, waarin wordt uitgesproken dat het terugkeerbeleid nader wordt uitgewerkt.

Ik hoop dat er in dit verband ook wordt ingegaan op de grenscontrole. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ziet wellicht mogelijkheden om met een beroep op artikel 2, lid 2, van het Schengenverdrag de grenscontrole wederom in te voeren. Ik meen dat de aanvankelijke principiële bezwaren van de bewindslieden tegen een mogelijke grenscontrole aan de binnengrenzen wat minder zwaar wegen. Er moet ook aandacht zijn voor het opvoeren van de druk op landen die weigeren de eigen onderdanen terug te nemen.

De staatssecretaris is ingegaan op de verschuiving van de werklast bij de rechterlijke macht. Ik sluit mij op dat punt aan bij de woorden van collega Dittrich. Bij invoering van deze wet heeft de rechterlijke macht voldoende capaciteit. Tegelijkertijd wordt niet uitgesloten dat er in andere stadia van de procedure een toename van de werklast te constateren valt. Ik herinner aan de aanvaarde motie-Van der Staaij van 15 oktober jl., waarin het kabinet wordt gevraagd om alert te zijn en zo nodig maatregelen te nemen. Ik begrijp de staatssecretaris zo dat er, indien nodig, aanvullende maatregelen worden genomen boven hetgeen reeds is toegezegd.

Voorzitter! De CDA-fractie kan instemmen met het wetsvoorstel. Ik wacht de nadere beantwoording inzake de regels voor fouillering af. Ik neem aan dat de Kamer hierover nog nader geïnformeerd wordt. Mocht dat niet het geval zijn, dan overweegt ook mijn fractie voor de motie van mevrouw Halsema te stemmen.

Voorzitter! De afsluitende woorden van de heer Van der Staaij waren voldoende duidelijk ten aanzien van de genoegzame aannemelijkheid van deze staatssecretaris met betrekking tot de noodzaak van de wetgeving waarover wij vandaag zullen stemmen.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

De voorzitter:

De motie-Halsema (26088, nr. 9) is in die zin gewijzigd, dat zij thans luidt:

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

overwegende, dat fouillering van asielzoekers proportioneel moet zijn met name in het licht van het recht op de persoonlijke levenssfeer;

overwegende, dat het voorgestelde artikel 17b Vreemdelingenwet geen criteria bevat voor bijvoorbeeld de plaats, frequentie en noodzaak, waardoor de uitoefening van de bevoegdheid tot fouillering zou kunnen leiden tot willekeur;

verzoekt de regering voor beide leden van artikel 17b Vreemdelingenwet nadere regels op te stellen en deze vóór inwerkingtreding van de wet voor te leggen aan de Kamer,

en gaat over tot de orde van de dag.

Deze gewijzigde motie is voorgesteld door de leden Halsema en Dittrich. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund.

Zij krijgt nr. 10 (26088).

Staatssecretaris Cohen:

Mevrouw de voorzitter! Ik dank de leden opnieuw voor hun reacties en hun inbreng in tweede termijn, die nog eens aantonen dat dit wetsvoorstel inderdaad lastig is. Ik denk dat het niet anders kan dan lastig zijn. De heer Middel heeft gezegd dat wij in dit wetsvoorstel een zekere balans moeten vinden. Aan de ene kant is er het soort overwegingen die wij koste wat het kost tot hun recht willen laten komen bij degenen die hun asielverzoek hier indienen. Aan de andere kant moeten wij die overwegingen combineren met diegenen die op grond van de regelgeving die daarvoor bedoeld is, ook hierheen komen, maar misbruik maken van die regelingen.

Het debat van vandaag spitst zich toe op de aanwezigheid van documenten en de vraag of aannemelijk te maken is waarom deze er niet zijn. Dat ligt ook in de rede, want documenten zijn redelijk harde vormen van bewijs, in tegenstelling tot verhalen, waarbij je moet proberen om door getuigenverklaringen of op andere manieren tot bewijsvorming te komen. Het ligt in de rede dat je wilt proberen om iets extra's te doen bij die documenten.

Het is ook duidelijk dat je niet kunt eisen dat de asielzoeker aantoont dat het niet aan hem ligt wanneer er geen sprake is van die documenten. Dat is in eerste termijn ook aan de orde gekomen. Wanneer je die terminologie zou kiezen, kom je in strijd met de kern van het asielrecht, namelijk het non-refoulementbeginsel. Dat moet niet. Daarom kom je terecht bij een wat minder harde formulering: niet aantonen, maar aannemelijk maken.

In het complex van omstandigheden waar wij in zitten, kan het niet anders dan dat je daar uitkomt. Zodra je daar bent gekomen, kom je op een terrein waar geen echt harde grenzen lopen. Die harde grenzen lopen er niet en mogen er ook niet lopen, want zodra zij er wel zijn, komen wij in strijd met de kern van waar het ons in het asielrecht om gaat. Omdat die harde grenzen er niet zijn, kom je bij de vraag of er sprake is van aannemelijk maken in beoordelingskwesties die afhankelijk zijn van de feiten van het geval. Die feiten van het geval zul je iedere keer opnieuw, individueel moeten beoordelen. Dat is iets wat wij als wetgever niet kunnen, omdat wij die concrete gevallen niet voor ons hebben en omdat het juist van alle omstandigheden in die concrete gevallen afhangt of er sprake is van aannemelijk maken.

Ik begrijp uitstekend dat de heer Middel zegt dat die balans er nog niet helemaal uit is gekomen wat betreft de vraag wanneer er wel sprake is van aannemelijk maken en wanneer niet. Ik denk dat dit inherent is aan de gekozen terminologie. Dat wij voor die terminologie hebben gekozen, heb ik de Kamer aannemelijk trachten te maken. Het kan niet anders. Wij moeten voor deze terminologie kiezen, anders gaat het ofwel ten koste van de kern van het asielrecht ofwel er blijft heel weinig over van hetgeen wij in dit wetsvoorstel willen realiseren, namelijk de bewijslast bij de vraag waar het om gaat, meer dan nu het geval is, leggen bij de asielzoeker.

Het is naar mijn stellige overtuiging op dit moment niet mogelijk om die lijn scherper te trekken dan in de afwegingen die in eerste termijn aan de orde zijn geweest. Bij die afwegingen gaat het erom dat er verschillende documenten horen bij verschillende typen vragen en dat die verschillende documenten een verschillende waarde kunnen hebben bij de beoordeling van de totale vraag. Het zijn documenten die je niet op zichzelf moet beoordelen, maar die je moet beoordelen in het licht van alle feitelijke omstandigheden en het totale relaas van de individuele asielzoeker.

De heer Middel (PvdA):

Voorzitter! Ik begrijp het wel hoor, daar niet van, maar ik probeer mij te verplaatsen in de positie van de IND'er die in het aanmeldcentrum zit met die mensen voor zich. Hij of zij moet bepalen of op dat moment aannemelijk wordt gemaakt waarom die asielzoeker geen of de verkeerde papieren bij zich heeft. Zo'n functionaris doet dat en de staatssecretaris moet later beoordelen of dat goed gegaan is. De staatssecretaris is immers beleidsverantwoordelijk; hij is verantwoordelijk voor de handelwijze van die IND'er. Ik wil de staatssecretaris de volgende concrete vraag stellen: op welke punten zou hij dan letten? Wat mag de functionaris van hem verwachten? De staatssecretaris krijgt die vraag ongetwijfeld straks in de praktijk, dus het is misschien goed om die nu alvast te stellen.

Staatssecretaris Cohen:

Voorzitter! Die vraag heeft de heer Middel ook al eerder gesteld. De IND-medewerkers in de aanmeldcentra en ook bij de regiodirecties zullen een werkinstructie krijgen met daarin een handelwijze voor deze gevallen. Dat is naar mijn mening op dit ogenblik het belangrijkst om aan hen mee te geven. Dat betekent dat in ieder geval wordt aangegeven welke vragen moeten worden gesteld tijdens het eerste verhoor en tijdens het nadere verhoor. Daarbij ligt het dus ook in de rede dat de asielzoeker geacht wordt die vragen naar waarheid te beantwoorden.

Vervolgens zal de werkinstructie ook handvatten moeten bieden voor de beoordeling van die informatie. Die handvatten zullen gebaseerd worden op de lijn die ik vandaag bij mijn beantwoording in eerste termijn heb aangegeven. Het gaat telkens om de verschillende documenten, die heel verschillend van aard kunnen zijn. Het kunnen papieren in de zin van paspoorten of iets dergelijks zijn. Het kunnen ook elementen zoals reisbescheiden zijn en het kunnen zelfs op een gegeven ogenblik papiertjes of rekeningen van hotels zijn. Het kan dus van alles zijn, afhankelijk van waar je dat voor wilt gebruiken. Het is niet mogelijk om hier nu in het algemeen te zeggen: kijk eens, als dat document er niet is, dan heeft dat die consequentie. Dat hangt immers weer af van de feitelijke omstandigheden van dat geval. Je kunt één ding wel zeggen: naarmate er meer documenten zijn, is het gemakkelijker om die beoordeling te maken. Naarmate die documenten er in mindere mate zijn, is het dus ook wel aan de asielzoeker om duidelijk te maken waarom die er niet zijn en waarom zijn verhaal desalniettemin consistent en geloofwaardig in elkaar zit.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Voorzitter! Gezien de onduidelijkheid die er bij de coalitiepartners en bij de gehele Kamer bestaat, wil ik de staatssecretaris de volgende vraag stellen. Zou hij bereid zijn om de werkinstructies en de verschillende handvatten aan de Kamer voor te leggen voordat de wet in werking treedt?

Staatssecretaris Cohen:

Ik weet niet of dat verstandig is. Die werkinstructies moeten immers op een gegeven moment ook elementen bevatten waarvan het buitengewoon nuttig is dat alleen degenen die ze gebruiken, ze ook inzien. Als het gaat om het tegengaan van misbruik, dan zou ik niet helemaal willen uitsluiten dat er een zekere werking kan uitgaan van het verspreiden van de werkinstructies onder meer mensen. Die werking zou ik in ieder geval niet nuttig vinden.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Wij praten hier over de reikwijdte en de werking van de wet. In de Kamer bestaat daarover onduidelijkheid. De staatssecretaris zegt dat die duidelijkheid geschapen wordt in werkinstructies. Dan lijkt het mij logisch dat de Kamer daarin gekend wordt.

Staatssecretaris Cohen:

Ik heb iets anders gezegd. Ik heb gezegd dat de lijn die in deze wet wordt uitgezet, in het algemeen een scheidslijn laat zien. Maar die scheidslijn is nogal een dikke en daar zitten grijze elementen in. Ik heb in tweede termijn nogmaals betoogd dat het op dit ogenblik niet anders kan zijn dan dat die grijze elementen daarin zitten. Maar wat er vervolgens gebeurt, is dat wij gaan werken met die wet en dat het uiteindelijk ter beoordeling aan de rechter voorligt. Ik geloof ook dat ik op dat punt een deel van de angst van mevrouw Halsema kan wegnemen. De vrees bestaat dat er misbruik van zal worden gemaakt door de IND. Men is bang dat die dienst alleen maar zal letten op de documenten en een aanvraag als kennelijk ongegrond zal verklaren als die documenten er niet zijn. Dat kan al niet omdat de beslissingen uiteindelijk worden voorgelegd aan de rechter. Wij kunnen hier zeggen dat het niet goed is om het uiteindelijk aan de rechter over te leggen, omdat hier beslist moet worden hoe de regel luidt. In dit soort gevallen is de rechter per definitie belangrijk. Bij de soort termen die hier aan de orde is – 'aannemelijk maken' – moet er een rechterlijke toets zijn waarmee wordt beoordeeld. De bedoelingen van de wetgever – daarover staat veel in de memorie van antwoord en daarover hebben wij het vanmorgen uitvoerig gehad – zullen voor de rechter als uitgangspunt dienen voor zijn beoordelingen in concrete gevallen. Die beoordelingen in concrete gevallen, die allemaal openbaar zijn, zullen er vervolgens toe leiden dat zich aan de hand van de jurisprudentie grotere duidelijkheid gaat ontwikkelen ten aanzien van de term 'aannemelijk maken'.

De heer Dittrich (D66):

In eerste termijn hebt u het gehad over het protocol. Ik dacht dat in dat protocol als het ware stapsgewijs vastligt dat er een inhoudelijke toets moet plaatsvinden, behalve als de documenten ontbreken. Wat is het verschil tussen het protocol en de nu door u genoemde werkinstructies?

Staatssecretaris Cohen:

Daar zit niet veel verschil tussen. Je kunt hoogstens zeggen dat het in het begin niet eenvoudig zal zijn om de werkinstructies met concrete aanwijzingen te vullen. Dat moet gaandeweg gebeuren. Het is echter natuurlijk wel de bedoeling dat aan de hand van datgene wat zich in de praktijk voordoet, steeds duidelijker wordt wat je wel en niet onder 'aannemelijk maken' kunt verstaan.

De heer Dittrich (D66):

Het protocol ontwikkelt zich dus door de praktijkbeoefening tot werkinstructies.

Staatssecretaris Cohen:

Het gaat er niet om of het nou de ene of de andere kant opgaat. Voor de individuele IND-medewerkers moet gaandeweg steeds duidelijker worden wat je onder 'aannemelijk maken' moet verstaan en wat niet.

De heer Middel (PvdA):

Het is nodig om hierop in te gaan. Als een asielzoeker volgens de betreffende IND-medewerker datgene wat hij aannemelijk moet maken, niet aannemelijk heeft gemaakt en een negatieve beschikking krijgt, is de grond voor de kennelijkongegrondverklaring meer dan alleen het niet aannemelijk kunnen maken. U hebt immers gezegd dat de gehele context moet worden bekeken en dat de vier elementen identiteit, nationaliteit, vluchtrelaas en reisroute erbij moeten worden betrokken. Hoe kun je, als de betrokkene vervolgens in beroep gaat, van een rechter verwachten dat hij aan de hand van die verschillende elementen toetst? Het gaat immers om meer dan alleen het niet aannemelijk maken.

Staatssecretaris Cohen:

Het al of niet aannemelijk maken maakt onderdeel uit van de uiteindelijke beoordeling. Ik heb vanmorgen al gezegd dat de aan- of afwezigheid van documenten of het wel of niet aannemelijk maken dat die documenten er niet zijn, op zichzelf nooit voldoende grond voor een negatieve beschikking kan zijn. Er zal altijd meer moeten zijn. De afwezigheid van documenten en het feit dat die afwezigheid niet aannemelijk is gemaakt door de desbetreffende asielzoeker, zullen belangrijke factoren zijn bij de totale beoordeling van alle feiten, maar er moeten meer factoren zijn. Het gaat immers om de inhoudelijke beoordeling van het asielverzoek. Als de rechter een dergelijke negatieve beschikking voor zich krijgt, zal hij uiteindelijk dat totaal moeten beoordelen. Bij die afweging zal datgene wat er bekend is over de documenten, de wijze waarop de asielzoeker daarmee is omgegaan en de vraag wat hij daarover wel of niet aannemelijk heeft gemaakt, dus al dan niet een belangrijke rol spelen.

Ik vrees dat ik het niet duidelijker kan aangeven, maar ik herhaal dat je in deze omstandigheden hoe dan ook ergens in het midden zit. Als je meer naar de ene kant gaat, gaat dat ten koste van de vluchteling die wij willen beschermen; als je meer naar de andere kant gaat, is het de vraag of wij het wetsvoorstel nodig hebben.

Een ander punt dat in tweede termijn een belangrijke rol heeft gespeeld, is de kwestie van het fouilleren. Ik vind het van belang om daar nader op in te gaan. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de beide leden. Met betrekking tot het fouilleren op documenten zou je in beginsel moeten zeggen dat dat heel vaak kan voorkomen, waarbij het proportionaliteitsbeginsel ons goede diensten kan verlenen: in eerste termijn heb ik al gezegd dat de noodzaak om te fouilleren vervalt als er sprake is van documenten. Als die documenten er niet zijn, kijk je nader naar de eerder genoemde dingen: merkjes in truien, mogelijke rekeningen en andere mogelijke papieren.

Dan kom ik bij het tweede punt, het fouilleren met het oog op de veiligheid.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik heb nog een vraag over het eerste punt. U zegt dat het fouilleren op documenten heel vaak kan voorkomen. Ik neem aan dat iemand bij binnenkomst wordt gefouilleerd op documenten. Gebeurt dat daarna niet meer?

Staatssecretaris Cohen:

Bij binnenkomst wordt men gefouilleerd op documenten. Daarna kan het nog voorkomen, maar dan moet het passen in het kader van het onderzoek.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Onderzoeken herhalen zich.

Staatssecretaris Cohen:

Als ik zeg dat het heel vaak voorkomt, heb ik vooral het oog op het aanmeldcentrum. Ik kan mij voorstellen dat het in een volgend stadium – dat staat in de wet – ook in de OC's wordt gedaan, maar dat moet dus in het kader van dat onderzoek. Daarna wordt het aanzienlijk minder zinvol om dat te doen.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

U stelde dat het proportionaliteitsbeginsel steun zou kunnen bieden. Zou het niet zo moeten zijn dat het, gezien het proportionaliteitsbeginsel, noodzakelijk is extra regels te formuleren ten aanzien van het fouilleren? Ik doel dan op regels voor frequentie en tijd.

Staatssecretaris Cohen:

Dat punt speelt een belangrijker rol bij het tweede onderdeel wanneer het gaat over het fouilleren met het oog op de veiligheid. In dat kader ben ik gevoelig voor de door u naar voren gebrachte argumenten en ik vind het van belang om een en ander nader te preciseren. Overigens wijs ik erop dat de fouillering, zoals nu in het wetsvoorstel is geformuleerd, niet mogelijk is in de AZC's. Er staat uitdrukkelijk in het wetsvoorstel: bij de aanmeldcentra. Het kan dus tijdens het onderzoek in de aanmeldcentrum, de OC's en in het verwijdercentrum. Desalniettemin lijkt het mij van belang om dat nog eens goed te onderzoeken, juist met het oog op het ingrijpende karakter van de maatregel waar het over gaat. Overigens ben ik er nog niet in geslaagd om analogieën te vinden. En als die er niet zijn, is ook dat een reden om dat zorgvuldig te onderzoeken, daarbij in het oog houdend waar het om gaat. Het gaat om het fouilleren met het oog op de veiligheid. De heer Dittrich heeft er terecht op gewezen dat daar in het verleden een aantal keren problemen mee zijn geweest. Ik heb begrepen dat met enige regelmaat bij aanmeldcentra vuurwapens gevonden worden. Dat is toch zeker reden om die fouillering wel toe te passen.

De heer Verhagen (CDA):

Heb ik goed begrepen dat de staatssecretaris ons over het fouilleren met het oog op de veiligheid nog nader zal informeren? Graag krijg ik in dat kader een beoordeling van de staatssecretaris van de motie, waarover wij zo dadelijk gaan stemmen. Dus het is voor ons van belang om te weten of hij, gelet op de toezeggingen en de verduidelijking die hij zojuist ten aanzien van zijn bedoelingen gegeven heeft, ons ook over dat tweede element nader zal informeren.

Staatssecretaris Cohen:

Ik vind het lastig om nu heel gedetailleerd aan te geven of wij alle elementen die mevrouw Halsema in haar motie heeft neergelegd mee zullen nemen. Ik wil die elementen eerst beoordelen. Daarover zal ik de Kamer eerst informeren, zodat wij kunnen bezien of daarover overeenstemming bestaat.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik ben te allen tijde bereid om de door de heer Dittrich en mij ingediende motie in heroverweging te nemen. Eén element daarvan is dat wij graag nadere regels krijgen vóór de inwerkingtreding van de wet. Kan de staatssecretaris zijn nadere precisering geven voordat de wet in werking treedt?

Staatssecretaris Cohen:

Ik vind dat dat een grote mate van redelijkheid heeft.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Dank u wel.

De heer Rouvoet (RPF):

Ik begrijp dat de discussie hier vooral draait om het begrip proportionaliteit. Ik wijs erop dat die proportionaliteit – waar ook mevrouw Halsema voor is – volgens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur al meetelt. Dat geldt ook voor zo'n toetsing achteraf waar het hier om gaat. Daar is dus geen nadere regelgeving voor nodig.

Staatssecretaris Cohen:

Daar ben ik het mee eens, maar het gaat mevrouw Halsema en de heer Dittrich in hun motie met name om de wijze waarop fouillering plaatsvindt. Ik spits dat toe op de veiligheidstoetsing. Dat vind ik het belangrijkste element daarin. Ik vind het dan ook redelijk om te bezien of wij wat dat betreft tot preciseringen kunnen komen, en dat die preciseringen te maken hebben met proportionaliteit, ligt in de rede.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik hecht eraan als u wat betreft het eerste lid wilt stilstaan bij de frequentie van het fouilleren.

Staatssecretaris Cohen:

Ja.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Dan lijkt het mij goed dat ik mijn motie aanhoud totdat er van u een brief is verschenen.

Staatssecretaris Cohen:

Ik zal daarnaar kijken. De heer Middel heeft nog aandacht gevraagd voor het gevaar van illegaliteit. Hij vroeg of daaraan in Europees verband aandacht moet worden besteed. Ik begrijp wat hij bedoelt. Op deze manier bestaat het risico, niet alleen in ons land maar ook in andere landen, dat mensen van het ene naar het andere land gaan. Wij moeten bezien of hieraan iets kan worden gedaan. Of en hoe dit kan, staat mij niet onmiddellijk voor ogen. Vandaar mijn terughoudende benadering. Wel vind ik het een belangrijk punt en ik zal hier zeker over nadenken.

De heer Middel vroeg ook aandacht voor het draagvlak van deze wet in de juristerij. Belangrijk is, zo zei hij, dat hierover contact wordt gehouden en dat de argumenten over en weer goed tot hun recht komen.

De heer Dittrich (D66):

Het spijt me, maar over het fouilleren wil ik nog een vraag stellen. Heb ik u horen zeggen dat in een asielzoekerscentrum niet gefouilleerd kan worden?

Staatssecretaris Cohen:

Ja.

De heer Dittrich (D66):

Dat kan dus niet. Bestaat er in sommige situaties geen behoefte aan restrictieve veiligheidsfouillering? Zo ja, dient dit dan bijvoorbeeld bij de herziening van de Vreemdelingenwet te worden betrokken?

Staatssecretaris Cohen:

Het gaat altijd om een afweging van belangen. Het gaat enerzijds om relatief grote groepen mensen die op een relatief klein terrein bij elkaar zitten en uit verschillende culturen komen, en een ingrijpende maatregel anderzijds. Moet je die maatregel zodanig toestaan dat die daar, in die leefgemeenschappen, wordt toegepast, terwijl de opstellers van de wet nu juist op deze specifieke gevallen hebben gedoeld. Nogmaals, het gaat om mensen die bij de aanmeldcentra of een verwijdercentrum binnenkomen. Kortom, bij het onderzoek.

De heer Dittrich (D66):

De overweging is nu juist de veiligheid van de asielzoekers en het personeel. Ik vind het eigenlijk secundair of dit het OC, het AC of het AZC is.

Staatssecretaris Cohen:

Het wordt nu geconcentreerd op het moment waarop asielzoekers binnenkomen en zij deel gaan uitmaken van de procedure. Als ze vervolgens de procedure hebben doorlopen, of daar al een heel eind in gevorderd zijn, ben ik geneigd te zeggen dat fouilleren wel mogelijk is, maar dan op basis van verdenking en op basis van de Politiewet. Een verwijdercentrum staat natuurlijk op zichzelf.

Ik sprak over het draagvlak in juridische beroepen. Ik begrijp waarop de heer Middel doelt. Vergeleken met de situatie uit 1994 ten aanzien van het hoger beroep, gaat het hier om iets anders. Wel is hier sprake van een ingewikkelde terminologie en het is de vraag hoe hiermee in de praktijk omgegaan zal worden.

De heer Middel (PvdA):

Het gaat om heel iets anders. Ik benadrukte de analogie. Je kunt wel een wetsvoorstel indienen dat na een behoorlijke discussie in de Kamer een politieke meerderheid krijgt, maar daarmee is niet gezegd dat het effectief werkt. Vanuit de juristerij moet de discussie nog gevoerd worden, terwijl daarvoor eerder de gelegenheid had kunnen worden gegeven. Wij moeten ervoor zorgen dat de fout met betrekking tot het hoger beroep in combinatie met de Vreemdelingenwet niet weer wordt gemaakt.

Staatssecretaris Cohen:

Ik ben daar wat deze wet betreft minder bang voor. Ik wijs op de reactie van de UNHCR. Ook heb ik gekeken naar de reactie van VluchtelingenWerk Nederland. Op een groot aantal punten moet naar mijn gevoel overeenstemming te bereiken zijn. Ik ben het met u eens dat deze actoren bij het werken aan een nieuwe Vreemdelingenwet hierbij moeten worden ingeschakeld. Wij doen dit overigens al. Er heeft al een aantal conferenties plaatsgevonden over de voorbereiding van de nieuwe Vreemdelingenwet. Hierbij zijn alle actoren reeds aanwezig geweest, juist vanwege hetgeen u bedoelt. In die zin ben ik het dus eens met de algemene lijn die u schetst.

De heer Dittrich heeft gesuggereerd dat de UNHCR eigenlijk altijd geraadpleegd moet worden. Ik wil vooropstellen dat voor mij het belang van de UNHCR en haar adviezen met betrekking tot wetgeving volstrekt duidelijk zijn. In de eerste termijn heb ik al gezegd dat wij bij het overleg over de nieuwe Vreemdelingenwet de UNHCR informeel hebben geraadpleegd. De vraag of Nederland zo ver moet gaan dat wordt vastgelegd dat de UNHCR bij belangrijke asielwetgeving om advies wordt gevraagd, is echter met allerlei onduidelijkheden omgeven. Wanneer moet dit precies gebeuren? Loopt men niet het risico dat het advies niet tijdig wordt gegeven? Moet de adviesaanvraag gebeuren voordat het wetsvoorstel naar de Raad van State wordt gezonden, of erna? Kortom, met de motie zoals zij er nu uitziet, heb ik problemen. Ik wil aanvaarding van de motie daarom ontraden, al ben ik het eens met het principe dat de UNHCR bij belangrijke wetgeving moet worden ingeschakeld.

De heer Dittrich (D66):

Het ter advisering voorleggen kan op verschillende tijdstippen en op verschillende manieren. Het kan formeel en informeel. Het gaat erom dat de regering bij dit wetsvoorstel, dat de positie asielzoekers in hoge mate raakt, heeft gedacht dat de UNHCR het met haar eens zou zijn en de adviesaanvraag daarom maar heeft overgeslagen. En dan komt er een ongevraagd negatief advies, maar daar hebben wij het al over gehad. Met deze motie spreekt de Kamer de mening uit dat er bij belangrijke asielwetgeving contact wordt gelegd met de UNHCR. Omdat het moet gaan om belangrijke wetgeving, wordt al een bepaalde marge geboden. Met een dergelijke uitleg van de motie komen wij volgens mij vrij dicht bij elkaar.

Staatssecretaris Cohen:

Dat lijkt mij ook. Ik denk dat het niet verstandig is om achteraf te gaan steggelen over de vraag wat belangrijke wetgeving is en wat niet. Mijn intentie is om telkens wanneer dit soort wetgeving aan de orde is, precies te luisteren naar het oordeel van de UNHCR.

De heer Dittrich heeft gelijk als hij zegt dat ik in eerste termijn niet heb geantwoord op de vraag of verschillende overheden één lijn moeten trekken bij problemen die ontstaan doordat mensen niet worden opgevangen. Je zou er wellicht naar willen streven, maar ik weet niet of dit mogelijk is, omdat de verschillende overheden altijd verschillende perspectieven op de problematiek hebben. Het perspectief van het ministerie van Justitie kan bijvoorbeeld verschillen van het perspectief van een burgemeester die te maken kan krijgen met problemen op het gebied van de openbare orde. Beide overheden wegen alle belangen vanuit hun optiek af en komen op grond daarvan tot andere overwegingen. Ik vind dit ook niet zo gek; ons staatsbestel zit immers zo in elkaar dat de verschillende machten een zekere onafhankelijkheid kennen. Het is goed dat hierover tussen de verschillende overheden contact bestaat, maar het lijkt mij buitengewoon ingewikkeld om hierin één lijn te trekken.

De heer Verhagen (CDA):

Voorzitter! Als deze logica van de staatssecretaris consequent wordt volgehouden, wat let een gemeente dan om bijvoorbeeld de koppelingswet niet uit te voeren?

Staatssecretaris Cohen:

Niets daarvan. De koppelingswet is een wet en wetten behoren uitgevoerd te worden. Maar op het gebied van de openbare orde is sprake van een vrije beleidsruimte voor burgemeester en gemeentebestuur. Aan de wet heeft iedereen zich echter te houden.

De heer Dittrich heeft aan het einde van zijn inbreng gesproken over de balans en gezegd: we begeven ons met deze terminologie enigszins op glad ijs; je zou eigenlijk in die wet duidelijkheid moeten scheppen en de rechter zou het moeten toepassen. Ik geloof dat ik het daar uitvoerig over heb gehad. Ik kom tot geen ander antwoord dan ik eerder heb gegeven.

De heer Rouvoet is nog een keer op de betekenis van de wet ingegaan en heeft gezegd dat, zoals hij ernaar kijkt, het eerder signaal- dan symboolwetgeving is en dat het praktisch nut van de wet zich nog moet bewijzen. Kijk, dat het zeker niet alleen maar symboolwetgeving is, staat voor mij vast. Dat de wet zich in de praktijk nog moet bewijzen, geloof ik ook, maar ik sluit bepaald niet uit dat het veel meer is dan een signaal. Wij zullen echter moeten zien hoe het functioneert. Over de wijze waarop dat kan gebeuren, heb ik het uitvoerig gehad.

Hij heeft mij gevraagd hoe vaak artikel 15c, lid 1, sub a, toegepast is bij ongedocumenteerden. Ik vrees dat ik die vraag niet kan beantwoorden, omdat dit artikel ziet op een ruimere groep dan alleen maar ongedocumenteerden en de toepassing niet apart geregistreerd wordt. Om die reden kan ik de vraag niet beantwoorden.

De heer Rouvoet (RPF):

Dat begrijp ik, voorzitter. Heeft de staatssecretaris er inzicht in óf die bepaling is gebruikt voor ongedocumenteerden?

Staatssecretaris Cohen:

Ja zeker, ik heb daar inzicht in en kan bevestigen dát hij zo is toegepast.

De heer Rouvoet heeft gevraagd de Kamer te informeren over de beleidsregels, wanneer deze er aankomen. Ik heb daarover iets gezegd; ik kan mij voorstellen dat het vooral zal gebeuren aan de hand van jurisprudentie en de verdere ontwikkeling. Ik denk dat het voor de hand ligt om er, daar waar mogelijk, in de gebruikelijke rapportages iets over te zeggen.

Hij heeft nog een keer gewezen op de motie-Rouvoet over de herziening van de terugkeernotitie. Verschillende leden hebben daar ook vragen over gesteld en erop gereageerd. De heer Kamp heeft gezegd: kom alsjeblieft een beetje snel met die notitie, bij voorkeur in december of januari. Ik kan nu al zeggen, in het licht van alles wat er verder moet gebeuren, dat het op die termijn niet lukt, maar wellicht wel in het voorjaar of mogelijkerwijs nog iets later. Ik wijs hierbij op het werk dat er moet gebeuren aan de nieuwe Vreemdelingenwet; daar moet een zekere prioriteitenstelling in gemaakt worden. Het enige wat ik er wel van wil zeggen, is dat ook ik – ik zeg dat ook in de richting van de heer Verhagen – het van belang vind om op die kwestie uitdrukkelijk terug te komen en daarover verder met de Kamer van gedachten te wisselen.

Ik vrees dat mevrouw Halsema en ik het op een aantal punten eenvoudigweg niet eens zijn, bijvoorbeeld als zij zegt dat naar haar gevoel de bewijslast toch ligt bij de asielzoeker. Ik ben van mening dat dit niet zo is. De bewijslast gaat met deze wet meer in de richting van de asielzoeker, maar hij komt daar bepaald niet alleen te liggen. Het betekent dat er óók een verantwoordelijkheid is voor de overheid om met die kwesties om te gaan. Ik heb dat vanmorgen aldus uitgedrukt, dat naarmate de asielzoeker in staat is om beter aan dit hele proces mee te doen, er voor de overheid ook een extra inspanningsplicht ontstaat om nader de zaken te onderzoeken.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

De UNHCR bijvoorbeeld stelt dat, om de bewijslast gespreid te houden over overheid en asielzoeker, er naast de inspanningsverplichting van de asielzoeker ook een inspanningsverplichting nodig is van de overheid. Het is mij niet duidelijk geworden waar bij de wet ongedocumenteerden de inspanningsverplichting van de overheid zit.

Staatssecretaris Cohen:

Die zit in de constellatie van het geheel; dat probeer ik voortdurend te zeggen. Het gaat ook bij deze wet niet uitsluitend om de documenten. Die documenten maken de kern uit van de wet, maar de beoordeling van de asielaanvraag kan niet uitsluitend op basis van deze wet plaatsvinden. Dat betekent ook dat de overheid daar een eigen rol in heeft. Je kunt volgens mij niet volhouden dat door deze wet de volledige bewijslast terechtkomt bij de asielzoeker. Dat is eenvoudigweg niet het geval.

Impliciet heb ik al gezegd dat ik er niet voor zou voelen de wet aan te houden om hem eerst te preciseren, en wel om de eenvoudige reden dat dit niet kan. Dat heb ik in het eerste deel van mijn beantwoording gezegd.

De motie van mevrouw Halsema heb ik besproken en ik denk dat ik in mijn antwoord al op de belangrijkste punten van de heer De Wit ben ingegaan.

De heer Van der Staaij heeft erop gewezen dat het juist met dit criterium moeilijk is om tot een kennelijke ongegrondheid te komen. De vraag is of je dat niet kunt omkeren. Juist omdat het gaat om een criterium dat niet spijkerhard is, zul je des te voorzichtiger moeten zijn met de uiteindelijke beoordeling of er sprake is van een kennelijke ongegrondheid. In die zin heb ik het gevoel dat dit elkaar eerder in balans houdt dan dat het de zaak verder uit balans brengt.

De heer Van der Staaij heeft ook gevraagd welke papieren wanneer noodzakelijk zijn. In het begin van mijn antwoord heb ik daar ook al iets over gezegd. Het hangt ervan af met welk onderdeel je bezig bent: gaat het over de identiteit of gaat het over de nationaliteit? Het al dan niet aanwezig zijn van de documenten en de aannemelijkheid ervan zal een verschil kunnen maken voor de uiteindelijke beoordeling. De vluchtmotieven hebben bijvoorbeeld vooral te maken met de bepaling van de status. Als je daarover niet veel kunt zeggen, dan heeft dat een ander gewicht dan wanneer het gaat om een onwaarschijnlijk verhaal dat te maken heeft met de identiteit of de nationaliteit.

De heer Van der Staaij (SGP):

Als iemand zich van zijn reispapieren heeft ontdaan, heeft dat wel gevolgen voor het leggen van een Dublinclaim. Het wetsvoorstel poogde ook om die Dublinclaims beter te effectueren. Betekent dit niet gewoon dat iemand wel een vluchteling kan zijn, maar dat het er in de systematiek van deze wet toe kan leiden dat hij een kennelijk ongegrond krijgt als reactie op zijn verzoek omdat hij zich ontdaan heeft van zijn papieren? Ik vind dat dit onderbelicht is, ook in de andere bijdragen.

Staatssecretaris Cohen:

Uiteindelijk gaat het om de totale inhoudelijke beoordeling. Daarin spelen de kwesties van de documenten hun eigen rol. Die rol wordt met dit wetsvoorstel nader gepreciseerd en legt een zwaardere bewijslast bij de desbetreffende asielzoeker. Ik vrees dat ik er niets anders over kan zeggen dan dat het opnieuw in het totale feitencomplex beoordeeld zal moeten worden. Als er een verhaal is over het vluchtelingschap dat staat als een huis en als er daarnaast geen documenten zijn en ook als er niets te zeggen valt van die documenten, dan zul je die twee dingen voortdurend bij elkaar moeten betrekken. Ik kan er in het algemeen niet zoveel over zeggen. Maar dit lijkt mij wel een punt dat in de loop van een aantal gevallen nader tot uitspraken zal kunnen leiden.

Voorzitter! Ik moet nog even terug naar mevrouw Halsema, want zij heeft in haar gewijzigde amendement voorgesteld om het niet te hebben over 'aannemelijk maken' maar 'tot op zekere hoogte aannemelijk maken'. Om twee redenen moet ik dit amendement ontraden. In de eerste plaats lijkt het mij in de praktijk buitengewoon moeilijk te hanteren. Dit betekent dat je, naast de aannemelijkheidsvraag die al ingewikkeld is en wat een nieuw discussiepunt is, er nog een discussiepunt aan toevoegt door te zeggen dat het 'op zekere hoogte' aannemelijk moet zijn. En wat dat dan precies betekent, is opnieuw vaag.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik wil dit bestrijden, want deze formulering bestaat al in de Vreemdelingenwet. Er is dus al ervaring mee, meer dan met het enkele aannemelijk maken.

Staatssecretaris Cohen:

Maar het komt hier nog eens een keer bij dat 'aannemelijk maken'. Het tweede argument is dat het de strekking van het wetsvoorstel in hoge mate beperkt. Ik meen dat de heer Camp dat ook heeft gezegd. Je moet daar een zekere balans in vinden. Ik geloof wel dat mevrouw Halsema dat niet zo erg zou vinden, maar dat is nu precies de reden waarom ik het amendement wil ontraden.

Eindelijk kom ik bij de vragen van de heer Kamp, aan wie ik nog mijn excuses aanbied dat ik in eerste termijn niet heb geantwoord op de enige vraag die hij in eerste termijn heeft gesteld. Ik denk dat dat het gevolg is geweest van het feit dat het vanmorgen zo ontzettend vroeg was. Nogmaals, het spijt mij. Hij heeft mij gevraagd of wij niet moeten reageren wanneer op een aantal punten sprake is van misbruik of misleiding. Kan dat met de huidige wetgeving of is daarvoor nadere wetgeving nodig? De heer Kamp noemde een paar voorbeelden die ik kort bespreek.

Als een asielzoeker valse documenten overlegt en tegen beter weten in blijft volhouden dat ze echt zijn, kan zijn asielverzoek op grond van de huidige wetgeving kennelijk ongegrond worden verklaard. Uiteraard geldt daarbij dat getoetst wordt aan het non-refoulementbeginsel. De beoordeling moet in het totale feitencomplex plaatsvinden. Op grond van de huidige wetgeving is het mogelijk en gebeurt het ook.

Als een asielzoeker in Zevenaar aankomt en tegen beter weten in verklaart niet in Duitsland te zijn geweest, terwijl na vergelijking met zijn vingerafdrukken blijkt dat hij in Duitsland een asielaanvraag heeft ingediend, wordt een Dublinclaim zeker gehonoreerd. Op grond van de huidige wet kan dan worden overgegaan tot niet-ontvankelijkverklaring van de asielaanvraag.

Kortom, bij de voorbeelden van de heer Kamp kan gebruik worden gemaakt van de huidige wetgeving. In de praktijk gebeurt dat ook. Ik kan mij wel degelijk voorstellen dat er met het voorliggende wetsvoorstel nog preciezer naar gekeken wordt.

De heer Kamp (VVD):

Dat laatste stel ik zeer op prijs. Mag ik de staatssecretaris meegeven dat ik uit werkbezoeken de indruk heb gekregen dat de mensen die zich hiermee bezighouden, daarop onvoldoende adequaat kunnen reageren? Als de woorden van de staatssecretaris een beweging ten goede kunnen betekenen, zou dat een goede zaak zijn.

Staatssecretaris Cohen:

De heer Kamp mag mij dat zeker meegeven, maar ik stel ertegenover dat mij uitdrukkelijk verzekerd is dat deze elementen ook in de huidige procedures gehanteerd worden.

De heer Kamp heeft gevraagd naar de hoofdlijn van de wet. Ik houd het voorlopig bij hetgeen ik hierover in het begin van mijn beantwoording heb gezegd. Ik heb aangegeven hoe ik de wet interpreteer en welk belang ik eraan hecht.

Op dit ogenblik zou van 50% van de aanvragen op Schiphol niet getraceerd kunnen worden van welke vlucht zij komen. Met de huidige wet kan dat percentage volgens de heer Kamp tot nul worden teruggebracht. Dat lijkt mij een wel heel hoog ambitieniveau. In het licht van de totale beoordeling van de wet kunnen wij dit niet waarmaken. Op Schiphol is de situatie gemakkelijker te overzien dan in Zevenaar of Rijsbergen. Met deze wet in de hand zullen wij het misbruik beter kunnen bestrijden. Tot nul terugbrengen zal niet lukken.

De heer Verhagen heeft nog weer eens gesproken over de grenscontrole. Nu de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dit instrument wil toepassen, is volgens de heer Verhagen het principe van tafel en kan het dus hierbij ook. Ik vind dat erg snel geredeneerd. Minister Peper heeft dit gezegd in een specifiek geval. Dat is precies waar de Schengenuitvoeringsregeling rekening mee houdt. Al eerder heb ik gezegd dat bij dit onderwerp geen sprake is van een specifiek geval. Als dit wordt toegepast, zullen wij zien dat op al onze mooie snelwegen mensen zullen worden tegengehouden. Dat dat in het kader van een Europees kampioenschap voetbal gedurende een beperkte periode gebeurt, is iets heel anders. Er zijn dus twee overwegingen op grond waarvan ik zeg dat die twee dingen niet over elkaar mogen worden gelegd. Die zijn niet hetzelfde.

De heer Verhagen (CDA):

Ik heb die dingen niet zozeer over elkaar gelegd, maar ik heb wel geconstateerd dat, nu de minister van Binnenlandse Zaken dat heeft aangekondigd, in ieder geval binnen het kabinet de mening heeft postgevat dat het mogelijk is om een beroep te doen op artikel 2, lid 2, van het Schengenverdrag. Die principiële bezwaren om überhaupt een beroep te doen op dat artikel schijnen dus niet meer te gelden. Ik vraag de staatssecretaris derhalve om dat mee te nemen bij de discussie die in de toekomst zal worden gevoerd over het terugkeerbeleid, en dat te koppelen aan de snelheid waarmee een Schengenclaim kan worden gelegd indien aan de grens wordt geconstateerd dat iemand op Belgisch of Duits grondgebied verblijft.

Staatssecretaris Cohen:

Voorzitter! Ik geloof niet dat ik ooit principiële bezwaren heb gemaakt. Ik heb wel gezegd dat het, kijkend naar de regelgeving van het Schengenuitvoeringsverdrag, in de gevallen waarbij het over asiel gaat, niet in de rede ligt. Ik vind ook echt dat het EK voetbal een volstrekt andere situatie met zich brengt. Het heeft dus niet zoveel met principes te maken, maar met de toepassing van die regelgeving.

De heer Verhagen (CDA):

Ik wijs op het doemscenario van mevrouw Halsema en op de eventuele gevolgen die de heer Middel heeft geschetst. Op het moment dat er veel mensen op straat zouden worden gezet, komt er wel degelijk een openbareordeprobleem om de hoek kijken. Ik wijs erop dat de staatssecretaris eerder heeft gezegd dat er op grond van de openbare orde aanvullende maatregelen zullen moeten kunnen worden genomen.

Staatssecretaris Cohen:

Dat is in ieder geval een situatie die op dit ogenblik niet bestaat. Ik zie dan ook geen reden om nu te zeggen dat die vergelijking met het EK voetbal opgaat.

Voorzitter! Het laatste punt van de heer Verhagen had betrekking op de werklast van de rechterlijke macht. Ik kan daarvan alleen maar zeggen dat er twee elementen in zitten. Het is makkelijk om te zeggen dat er aanvullende maatregelen moeten worden genomen, maar je moet je realiseren dat dit juist bij de rechterlijke macht tijd kost. Dat is ook de reden waarom ik vanmorgen heb gezegd dat het in eerste instantie zal leiden tot interne verschuivingen. Maar het is natuurlijk verreweg het beste als wij in staat zijn om daarvoor op een goede manier uitbreiding te realiseren. En daar wil ik op zichzelf natuurlijk ook naar streven.

De voorzitter:

De gewijzigde motie-Halsema/Dittrich (26088, nr. 10) is van de agenda afgevoerd.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

De stemmingen over onder andere dit wetsvoorstel zullen om 17.30 uur plaatsvinden.

De vergadering wordt van 16.57 uur tot 17.30 uur geschorst.