Handeling

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarVergadernummerDatum vergadering
Tweede Kamer der Staten-Generaal1998-1999nr. 30, pagina 2111-2123

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling Pronkvan:

het wetsvoorstel Wijziging van de Vreemdelingenwet (ongedocumenteerden) (26088).

(Zie vergadering van 25 november 1998.)

De algemene beraadslaging wordt hervat.

Staatssecretaris Cohen:

Mevrouw de voorzitter! Wij zetten nu het vanochtend wat vroeg begonnen debat voort over het wetsvoorstel met betrekking tot ongedocumenteerde asielzoekers. Ik merk daarbij op dat, ondanks de vroege start van het debat, de bijdragen van de verschillende fracties nog een aantal interessante vraagpunten hebben opgeworpen. Ook al was het wat laat vannacht, het was wel een zeer interessant debat.

Ook ik wil beginnen waar zeer vele woordvoerders mee begonnen zijn en nog eens even uiteenzetten wat het doel van deze wet is. Het gaat bij deze wet om een balans tussen aan de ene kant de bescherming van degenen om wie het ons voortdurend gaat, vluchtelingen, en aan de andere kant de poging om een eind te maken aan het misbruik maken van onze procedures, waar ook sprake van is. Het doel van de wet is dus per se niet een verscherping van de procedures. Waar het ons om gaat, is het vinden van die balans om ervoor te zorgen dat de echte vluchtelingen tot in lengte van dagen op bescherming kunnen rekenen.

Vrijwel alle fracties hebben de vraag gesteld naar de verhouding tussen het ontbreken van documenten en de inhoudelijke toetsing van het asielrelaas. Ik wil daar het volgende over opmerken. Het nieuwe wetsartikel komt kort gezegd hierop neer: het ontbreken van documenten die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de asielaanvraag kan leiden tot kennelijkongegrondverklaring wanneer de asielzoeker niet aannemelijk kan maken dat het ontbreken van deze documenten niet aan hem is toe te rekenen. Met dit wetsartikel wordt het ontbreken van documenten expliciet een grond voor kennelijkongegrondverklaring in de Vreemdelingenwet. Het ontbreken van documenten zal op zichzelf echter geen grond vormen voor kennelijkongegrondverklaring van een asielaanvraag. Het ontbreken van documenten wordt nadrukkelijk in de context van het totale feitencomplex geplaatst.

Uiteraard heeft het toerekenbaar ontbreken van documenten nadelige gevolgen voor de geloofwaardigheid van een asielrelaas. Wanneer in het licht van alle bekende feiten het ontbreken van documenten toerekenbaar is en het asielrelaas overigens geen aanleiding geeft tot het geven van bescherming, kan een asielaanvraag kennelijk ongegrond worden verklaard. Dit wetsartikel legt dus nadrukkelijker dan voorheen de bewijslast bij de asielzoeker die geen of onvoldoende documenten overlegt, maar de asielzoeker wordt wel optimaal in de gelegenheid gesteld om aannemelijk te maken dat het ontbreken van documenten niet aan hem is toe te rekenen. De door mevrouw Halsema veronderstelde en de door de heer Middel gevreesde omkering van de bewijslast is dan ook niet aan de orde.

Verschillende fracties hebben gevraagd waarom de UNHCR, de advocatuur en de Nederlandse vereniging voor rechtspraak niet zijn geraadpleegd.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

De staatssecretaris stelt dat de asielzoeker optimaal in de gelegenheid wordt gesteld. Kan de staatssecretaris dat voor mij iets toelichten?

Staatssecretaris Cohen:

Bij het wetsvoorstel dat wij nu bespreken, gaat het erom dat de bewijslast meer komt te liggen bij de asielzoeker. Als hem vragen worden gesteld op dit punt, wordt hij op alle mogelijke manieren in de gelegenheid gesteld om die vragen te beantwoorden en documenten tevoorschijn te brengen die kunnen bijdragen aan een goede beoordeling van zijn aanvraag. Hij krijgt dus alle gelegenheid om een bewijs te produceren dat ertoe kan bijdragen dat goed wordt afgewogen of zijn verzoek wordt toegewezen of niet.

Voorzitter! Waarom zijn UNHCR, advocatuur en rechterlijke macht niet geraadpleegd? Dat is niet gebeurd omdat ik van mening ben, en mijn voorgangster bij het ontwerpen van het voorstel van mening was, dat het voorstel op geen enkele wijze strijdig is met door Nederland ondertekende verdragen. Ik ben in die mening gesterkt door het advies van de Raad van State naar aanleiding waarvan de term 'aantonen' werd vervangen door 'aannemelijk maken'. De regering heeft het advies van de Raad van State overgenomen om te voorkomen dat, in strijd met het UNHCR-handboek, de bewijslast uitsluitend bij de vluchteling zou komen te liggen.

De heer Dittrich (D66):

Hoe waardeert de staatssecretaris het nu dat de UNHCR met een negatief advies gekomen is? Achteraf gezien moet hij het jammer vinden dat dit advies niet kon worden betrokken bij het verder vormgeven van het wetsvoorstel.

Staatssecretaris Cohen:

Wij hebben het advies van de UNHCR, dat later ontvangen is, natuurlijk grondig bestudeerd. Geconstateerd is dat het is gebaseerd op het oorspronkelijke wetsvoorstel. Straks zal ik nader bespreken dat wij bij de voorbereiding van de Vreemdelingenwet nu al, zij het informeel, de UNHCR geconsulteerd hebben. Dit geldt ook voor advocatuur en rechterlijke macht.

De heer Dittrich (D66):

Maar verwacht u niet dat, wanneer het wetsvoorstel wordt aangenomen, dit heel veel procedures zal uitlokken? Heeft de rechterlijke macht voldoende capaciteit om binnen een afzienbare periode dit allemaal goed te verwerken?

Staatssecretaris Cohen:

Ik kom hierop nog terug. De thans luidende tekst is evenwichtig omdat de bewijslast over beide partijen is verdeeld. Naarmate er meer informatie, documenten, en dergelijke, door de asielzoeker wordt verstrekt, des te diepgaander het onderzoek zal zijn. Zoals uiteengezet in de nota naar aanleiding van het verslag, is dit geheel in overeenstemming met het UNHCR-handboek. Ik beantwoord hiermee de vraag van mevrouw Halsema of ik nader wil ingaan op het feit dat de bewijslast met dit wetsvoorstel in strijd met het UNHCR-handboek geheel bij de asielzoeker zou komen te liggen.

Ik zei al dat het uit eigen beweging door de UNHCR geleverde commentaar zorgvuldig is bestudeerd. Dit leidde tot de conclusie dat de UNHCR zijn advies heeft gebaseerd op de tekst van het wetsvoorstel voordat het naar aanleiding van het advies van de Raad van State werd aangepast en voordat de UNHCR kennis heeft kunnen nemen van de antwoorden op de door de Kamer gestelde vragen, waarin een en ander aanzienlijk is uitgewerkt. Het voorliggende wetsvoorstel is naar mijn stellige overtuiging geheel in overeenstemming met de standpunten die de UNHCR terzake naar voren heeft gebracht.

Ik kom nu bij de vraag welke documenten noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de asielaanvraag. De beoordeling vindt plaats op basis van een viertal elementen. In de eerste plaats de identiteit van de asielzoeker, in de tweede plaats de nationaliteit, in de derde plaats het reisverhaal en in de vierde plaats het asielrelaas. Op basis van die gegevens wordt beoordeeld of een asielzoeker al bekend is bij de Nederlandse overheid of hij wordt overgedragen aan een ander land en of hij in aanmerking komt voor een A-status, een VTV of een VVTV. Die beoordeling kan in theorie gemakkelijk plaatsvinden wanneer een asielzoeker volledig gedocumenteerd is. Meestal heeft een asielzoeker niet de beschikking over documenten ter onderbouwing van alle vier de elementen van de beoordeling. Per element levert het ontbreken van documenten problemen op bij de beoordeling van een asielaanvraag. Het ontbreken van identiteitsbewijzen levert problemen op bij de vaststelling van de identiteit en de nationaliteit. Het ontbreken van reisdocumenten en andere bescheiden levert problemen op bij de vaststelling of een ander land de al dan niet benodigde bescherming kan bieden. Dit betreft zowel de vraag of sprake is van een veilig derde land, een land van eerder verblijf of een Dublinclaim. Tot slot levert het ontbreken van documenten inzake het vluchtverhaal problemen op bij de statusbepaling in Nederland.

De heer Middel vroeg zich af of het non-refoulementbeginsel moet worden toegevoegd aan het wetsartikel, omdat dit artikel zou doen vermoeden dat het ongedocumenteerd zijn een zelfstandige afwijzingsgrond zou zijn, terwijl in de memorie van toelichting staat dat dit niet het geval is. De heer Dittrich vroeg zich af of het voorstel in strijd is met conclusie 30 van het uitvoerend comité van UNHCR. Daarin staat dat alleen een beperkt aantal duidelijk gedefinieerde gevallen mag leiden tot kennelijke ongegrondheid van het verzoek. De heer Rouvoet vroeg of ik wil ingaan op de toepassing van het refoulementbeginsel in de praktijk. Ik kan hier duidelijk over zijn. Aan artikel 15c, eerste lid, wordt een nieuw onderdeel F toegevoegd. In die zin spreken wij in de nota naar aanleiding van het verslag over een nieuwe kennelijkongegrondheidsgrond. Maar het blote feit dat een asielzoeker geen documenten bij zich heeft, mag niet leiden tot kennelijke ongegrondheid, want dat zou kunnen leiden tot refoulement. En dat is verboden. Er zal altijd moeten worden nagegaan of de aanvrage is gegrond op omstandigheden die op zichzelf of in verband met andere feiten in redelijkheid geen enkel vermoeden kunnen wekken dat rechtsgrond voor toelating bestaat. Dat is artikel 15c, eerste lid, onder a: het Mosa-criterium. Omdat je dat altijd moet bekijken, kan er op die manier nooit sprake zijn van refoulement. Dat kan ook daarom niet, omdat, als je het wél zou doen, je handelt in strijd met het verdrag. Dan zou een desbetreffende bepaling, als zij helemaal op zichzelf wordt bekeken, ook buiten toepassing blijven. Ook als je het niet in de wet opneemt, maakt het hele stelsel van regels dat wij hebben het noodzakelijk om het verbod van refoulement bij de zaak te betrekken.

De heer Dittrich (D66):

Als een asielzoeker geen documenten bij zich heeft, als hem gevraagd wordt waarom hij die niet bij zich heeft en als het verhaal waarom hij die documenten niet bij zich heeft niet overtuigend klinkt, bent u er dan niet bang voor dat er een soort automatisme ontstaat waarin men zegt 'dat geloven wij niet, dus kennelijk ongegrond, dus wij wijzen het verzoek af'? Dat gebeurt dan zonder de reële toets uit lid 1.

Staatssecretaris Cohen:

Ik ben daar niet bang voor, omdat het beginsel van niet-refoulement de kern is van de beoordeling. Je kunt niet zeggen: geen bescheiden, dus geen verhaal. Als je niet naar het verhaal hebt gekeken, kun je niet tot die conclusie komen, juist omdat het in strijd is met het non-refoulementbeginsel. Om deze reden ben ik er niet bang voor. Zodra je dan naar de rechter gaat, word je meteen teruggestuurd. Dat zou ook terecht zijn, want het gaat om het beoordelen van het inhoudelijke verhaal.

De heer Dittrich (D66):

Stelt u dan een soort protocol op aan de hand waarvan de IND-ambtenaar die de aanvrage beoordeelt, eerst het verhaal toetst waarom er geen documenten zijn? En blijft het daar niet bij, omdat de vervolgstap is dat het verhaal ook inhoudelijk beoordeeld wordt?

Staatssecretaris Cohen:

Het hele stelsel, zoals nog eens neergelegd in de memorie van antwoord, en ook het verhaal dat ik nu nog eens vertel, laten zien dat je het ontbreken van documenten nooit op zichzelf kunt bekijken. Je moet het voortdurend in de context beoordelen. Dat werkt ook nu al. De protocollen die er zijn en die naar aanleiding van dit wetsvoorstel worden aangepast, zullen opnieuw en voortdurend die samenhang laten zien.

De heer De Wit (SP):

Voorzitter! De staatssecretaris maakt duidelijk dat er een verband moet bestaan tussen het onderzoek naar de documenten en de andere elementen in het verhaal van de asielzoeker. Is de staatssecretaris van mening dat dit allemaal zorgvuldig kan gebeuren in de 24 uur of, bij uitbreiding, de 48 uur? De staatssecretaris zegt zelf dat de zorgvuldigheid belangrijk is. Denkt hij dat het op deze manier mogelijk is?

Staatssecretaris Cohen:

In een aantal gevallen wél en in een aantal gevallen niet. Als het niet mogelijk is, zal het niet gebeuren. De mogelijkheden om het in 24 uur of 48 uur te beoordelen hangen sterk af van het ontbreken van de documenten, van het verhaal dat erbij gegeven wordt, en van de consistentie die in het verhaal zit. Ik kom er straks nog uitvoeriger op terug. Kan het niet, dan wordt er geen besluit genomen. Dan gaat men door met de gewone procedure.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Als ik de redenering goed begrijp, brengt de staatssecretaris expliciet een extra grond voor afwijzing in, die echter geen zelfstandige grond mag zijn. Deze grond wordt wel expliciet toegevoegd. Uiteindelijk moet altijd de inhoudelijke beoordeling doorslaggevend zijn. Zie ik dat goed?

Staatssecretaris Cohen:

Dat klopt.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Dan blijft de vraag, die ik al aan een aantal collega's heb gesteld, wat de effectiviteit van de wet is.

Staatssecretaris Cohen:

De effectiviteit van de wet is dat op deze manier de bewijslast sterker dan tot nu toe wordt neergelegd bij de asielzoeker. In de wet wordt nu uitdrukkelijk neergelegd dat aan hem gevraagd zal worden om aannemelijk te maken waarom hij niet beschikt over bepaalde documenten.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

De cruciale vraag is wat hij aannemelijk moet maken. Moet hij aannemelijk maken dat zijn asielrelaas consistent en betrouwbaar is of moet hij aannemelijk maken dat het ontbreken van documenten niet aan hem te wijten is? Als het gaat om het aannemelijk maken van de consistentie en de betrouwbaarheid van zijn asielrelaas, dan blijft de vraag waarom deze wet er moet komen.

Staatssecretaris Cohen:

Het aannemelijk maken is het volgende punt in mijn voorbereide tekst. Daar zal ik nu mee doorgaan. Als het nodig is, kunnen wij daarover verder van gedachten wisselen.

Ik voeg er nog even aan toe dat de samenhang tussen de criteria geheel in overeenstemming is met de bestaande praktijk, waarin bijna altijd kennelijke ongegrondheid wordt ingeroepen op grond van onderdeel a van artikel 15c, eerste lid, eventueel gecombineerd met een andere grond. Ik voorzie dus dat dit ook zo zal blijven, waarbij deze extra grond daarbij kan worden ingeroepen.

Ik kom nu bij de vraag hoe we het aannemelijk maken dat het ontbreken van deze documenten niet aan betrokkene is toe te rekenen, moeten bekijken. Vrijwel alle fracties hebben de vraag voorgelegd op welke wijze de asielzoeker aannemelijk kan maken dat het ontbreken van documenten niet aan hem is toe te rekenen. Juist omdat documenten bij alle door mij genoemde elementen van de beoordeling van de asielaanvraag van groot belang zijn, is het van belang om te weten of het ontbreken van documenten toerekenbaar is. Een asielzoeker kan er immers belang bij hebben om bepaalde documenten niet te overleggen. In dat geval kan de beoordeling van de asielaanvrage niet op een juiste wijze plaatsvinden.

Wanneer is het nu aannemelijk dat het ontbreken van documenten niet aan een asielzoeker is toe te rekenen? Daarbij is steeds van belang welke van de vier elementen van het feitencomplex niet worden onderbouwd met documenten: identiteit, nationaliteit, reisverhaal of vluchtrelaas. Daarbij geldt dat naarmate het vluchtrelaas geloofwaardiger is, er een diepgaander onderzoek naar de feiten zal moeten worden gedaan. Maar voordat we toekomen aan de beoordeling van het vluchtrelaas, zullen eerst de identiteit, de nationaliteit en het reisverhaal moeten worden vastgesteld. Wanneer die eerste drie elementen niet ondubbelzinnig kunnen worden vastgesteld, zal daardoor mogelijkerwijs het vluchtrelaas in geloofwaardigheid kunnen worden aangetast. Op al die onderdelen is het dus belangrijk om vast te stellen of documenten ontbreken en, zo ja, of dat toerekenbaar is.

Verklaringen omtrent het ontbreken van documenten worden getoetst op hun aannemelijkheid in het licht van het totale feitencomplex. Iets aannemelijk maken, betekent dat sprake moet zijn van geloofwaardige en consistente verklaringen, die overeenstemmen met wat overigens bekend is. Alle verklaringen worden dus bezien in het licht van de situatie in het land van herkomst, maar bijvoorbeeld ook in het licht van de manier waarop de asielzoeker Nederland is binnengekomen. Zo moeten asielzoekers die per vliegtuig op Schiphol aankomen, kunnen aantonen met welke vlucht zij zijn gearriveerd, omdat algemeen bekend is dat het vluchtnummer op diverse manieren is vast te stellen. Asielzoekers die Nederland over land binnenkomen, moeten kunnen aangeven hoe en via welke landen zij Nederland zijn binnengekomen. Bij de aannemelijkheidstoets worden dus individuele verklaringen inzake identiteit, nationaliteit, reisroute en vluchtrelaas getoetst aan algemeen bekende informatie over die onderwerpen.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Voorzitter! Ik heb in mijn eerste termijn al verwezen naar die vier categorieën: identiteit, nationaliteit, reisroute en vluchtrelaas. Bij de oorspronkelijke wet heb ik steeds begrepen dat het zou moeten gaan om identiteits- en nationaliteitspapieren. Nu begrijp ik, ook uit de nota naar aanleiding van het verslag, dat er eigenlijk bij alle vier categorieën opnieuw documenten moeten worden overgelegd. Daar waar het gaat om de geloofwaardigheid van de identiteit, moeten er documenten worden overgelegd, maar ook ten aanzien van de nationaliteit, de reisroute en het vluchtrelaas. Nu is mijn vraag deze. Wat als bijvoorbeeld documenten zijn overgelegd op het punt van de identiteit en de nationaliteit, terwijl ze niet kunnen worden overgelegd ten aanzien van de reisroute of het vluchtrelaas: wordt dat dan een asielzoeker aangerekend?

Staatssecretaris Cohen:

Dat moet je weer zien in de context van alle feiten. Naarmate er meer documenten beschikbaar zijn, zal het onderzoek ook diepgaander kunnen zijn en zul je ook kunnen bekijken, afhankelijk van de rest van het verhaal, hoe je het moet beoordelen. Het is zo lastig om daar in het algemeen uitspraken over te doen. Kijk, als er documenten zijn die ook iets zeggen over het vluchtrelaas, dan heb ik daarvan al gezegd dat die vooral van belang zijn voor het beoordelen van de status. De andere documenten zijn van belang voor de vraag: kom je überhaupt in aanmerking voor een status? Zo zul je dat telkens moeten beoordelen in het licht van alle feiten die er zijn. Het is niet zo dat het ontbreken van feiten op een bepaald onderdeel ertoe leidt dat je moet zeggen: nu is het verder hopeloos. Nee, het hangt sterk af van het totaal.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Als ik het goed begrijp, is het wel zo dat de geloofwaardigheid van het vluchtrelaas hiermee afhankelijk wordt gesteld van documenten over het vluchtrelaas?

Staatssecretaris Cohen:

Het wordt er niet van afhankelijk gesteld. Het draagt wel bij aan het hele verhaal. Het hebben van documenten op dat gebied draagt ertoe bij – dat ligt voor de hand – dat je kunt zeggen: het is inderdaad goed mogelijk. Je kunt dan laten zien dat het op die manier gebeurd is. Het niet hebben van die documenten betekent niet dat daarmee gezegd wordt dat het vluchtrelaas niet deugt. Dat hangt ervan af hoe het in elkaar zit, hoe je het moet combineren met de rest, met andere feiten, met opmerkingen, met toetsbare elementen in het verhaal en dergelijke.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Maar ook als het om het vluchtrelaas gaat, geldt dat het ontbreken van documenten een asielzoeker kan worden tegengeworpen en dat het een grond is voor een kennelijkongegrondverklaring.

Staatssecretaris Cohen:

Niet op deze manier; het wordt bezien in het licht van het totale feitencomplex.

De heer Van der Staaij (SGP):

Hoe gaat het volgens deze bepaling met een vluchteling die wel papieren heeft op grond waarvan zijn vluchtelingschap duidelijk wordt, maar die niet beschikt over reispapieren en waarvan komt vast te staan dat hij zich daarvan verwijtbaar heeft ontdaan? Zijn die reispapieren noodzakelijk voor de beoordeling van zijn aanvraag of niet?

Staatssecretaris Cohen:

Dat kun je in het algemeen niet zeggen. Dat soort papieren zijn nodig om de identiteit goed te kunnen beoordelen, nodig in die zin dat je de identiteit kunt vaststellen als je ze hebt. Zijn die papieren er niet en zijn er wel goede documenten ten aanzien van het vluchtrelaas, dan dragen die natuurlijk bij aan het feitencomplex dat je in zijn totaal moet beoordelen. Je kunt nooit zeggen dat op basis van één element dat al dan niet aanwezig is, de zaak kennelijk ongegrond wordt verklaard. Het gaat om het geheel.

De heer Van der Staaij (SGP):

Het gaat in de kern dus om de documenten die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van het vluchtelingschap?

Staatssecretaris Cohen:

Ja, over het totaal en aan de beoordeling daarvan dragen documenten in hoge mate bij. Dat is precies de kern van het wetsvoorstel.

De heer Dittrich (D66):

Voorzitter! Wij praten, overigens terecht, in algemeenheden, maar rechters moeten in een concrete zaak beoordelen hoe zij die wet moeten toepassen.

Staatssecretaris Cohen:

Daar zijn ze voor.

De heer Dittrich (D66):

Ja, en daarom wil ik u, ook voor de wetsgeschiedenis, een geval voorleggen dat in het verleden regelmatig is voorgekomen, namelijk dat asielzoekers ver weg in een bepaald compartiment van een vrachtauto wordt gestopt met wat voedsel. Vervolgens gaat die vrachtauto rijden en dagen later stapt men in Nederland uit. Men heeft geen papieren en men weet absoluut niet welke route gevolgd is. Hoe moet een IND-ambtenaar zo'n relaas beoordelen?

Staatssecretaris Cohen:

Ik vrees dat ik niet veel anders kan zeggen dan ik net heb gedaan. Je zult, als er geen documenten zijn, op al die elementen moeten nagaan in hoeverre een dergelijk verhaal aannemelijk geacht kan worden. Dat zal ook afhangen van mogelijke andere elementen en van wat de desbetreffende asielzoeker te vertellen heeft over achtergronden, de duur van de reis. Je kunt er van alles bij bekijken. Dat is de individuele toepassing op basis van het regelbestand dat gecreëerd is en waar hier iets aan wordt toegevoegd. Ik vind het buitengewoon ingewikkeld – en ik kan dat ook niet – om in een niet echt concreet geval er uitspraken over te doen.

De heer Dittrich (D66):

Maar het is wel belangrijk voor rechters om te weten welk type gevallen de wetgever voor ogen heeft die onder de bepaling zouden vallen. Anders leveren wij ons helemaal over aan de rechter. En als die rechter de wetsgeschiedenis en de tekst van het wetsvoorstel heel anders interpreteert, zou dat kunnen betekenen dat er misschien niet zo heel veel gaat veranderen vergeleken met de huidige situatie.

Staatssecretaris Cohen:

Maar ik kan niet duidelijker worden dan ik nu geweest ben ten aanzien van de verschillende documenten die hier van belang worden geacht. Die documenten moeten in relatie tot het totale relaas worden bezien en daarbij komt dat je meer dan tot nu toe aan de asielzoeker mag vragen om datgene wat hij te vertellen heeft aannemelijk te maken, juist op het punt van de documenten. Vervolgens zal het telkens in concrete gevallen gaan om de toepassing van alle elementen die hier aan de orde zijn.

De heer Dittrich (D66):

Voorzitter! Ik meen dat wij in het regeerakkoord hadden afgesproken dat juist in de memorie van toelichting en misschien ook in de nota naar aanleiding van het verslag of hier, wat meer zou worden stilgestaan bij dit type gevallen om de praktijk zoveel mogelijk duidelijkheid te bieden. Ik denk toch dat dit nu zou moeten gebeuren.

Staatssecretaris Cohen:

Ik kom zo nog op een paar voorbeelden, waarbij ik zal aangeven waarom ik daarmee wil volstaan.

De heer Rouvoet (RPF):

Ik begrijp de moeite om concreter te worden, want alle vier de aspecten zijn van belang. Ik begrijp dat wij de hele context moeten bezien. Het punt van collega Van der Staaij is intussen tamelijk reëel. In de hele discussie rondom dit wetsvoorstel valt een zwaar accent op de verwijtbaarheid van het niet kunnen tonen van documenten. Stel dat zich een asielzoeker meldt met een dijk van een asielrelaas, die wel verwijtbaar zijn documenten aan een reisagent heeft afgegeven. Hoe zwaar weegt het één dan ten opzichte van het ander?

Staatssecretaris Cohen:

Als het een dijk van een verhaal is, kan ik mij voorstellen dat het afgeven van de documenten daarin past. Als het daar absoluut niet in past, slaat het een bres in de dijk van het verhaal. Je zult beide dingen voortdurend met elkaar in verband moeten brengen. Als iemand die een dijk van een verhaal heeft en die eerlijk en op grond van overwegingen die de commissie-Van Dijk heeft genoemd, meewerkt aan het bepalen van zijn identiteit, dan zal dat allemaal een bijdrage leveren.

De heer Verhagen (CDA):

In de stukken staat dat uit het feit dat een vreemdeling met geen enkel document zijn relaas kan ondersteunen, veelal onvoldoende medewerking blijkt. Dat geldt dus ook voor de dijk van een verhaal.

Staatssecretaris Cohen:

Die dingen hangen samen. Als op geen enkele manier, maar dan ook helemaal met geen flintertje, kan worden ontkend dat sprake is van het moedwillig verwijderen van documenten, dan heeft dat natuurlijk invloed op het totaal.

De heer Verhagen (CDA):

Als de dijk van een verhaal niet onderbouwd kan worden door een document, heeft dat invloed.

Staatssecretaris Cohen:

Het is de vraag of het dan een dijk van een verhaal is.

Voorzitter! Het onder dwang afgeven van documenten aan een reisagent kan niet toerekenbaar zijn wanneer de asielzoeker dat aannemelijk maakt. Het kan alleen aannemelijk gemaakt worden wanneer de asielzoeker volledig meewerkt aan het vaststellen van zijn identiteit, nationaliteit, reisroute en vluchtrelaas. Daarbij moeten de verklaringen over alle elementen worden betrokken, alsmede de aard van de ontbrekende documenten. Ik wil op dit onderdeel geen concrete voorbeelden geven, omdat het voorspellen van uitzonderlijke gevallen te veel lijkt op het geven van beleidsregels over de toepassing van dit wetsartikel, terwijl het om uitzonderingen gaat. Uiteraard zal lagere regelgeving worden opgesteld om dit wetsvoorstel praktisch te implementeren. Daarbij zal het ontbreken van documenten in de volledige context van de asielaanvraag concreet worden uitgewerkt. De ambtenaren van de IND kunnen dan ook in de situatie van gestelde dwang van de reisagent beoordelen of het ontbreken van documenten onder de gegeven omstandigheden toerekenbaar was. Daarover is al een voorbeeld opgenomen in de nota naar aanleiding van het verslag. In antwoord op een vraag van de heer Rouvoet wil ik daaraan nadrukkelijk toevoegen dat dat voorbeeld een specifieke casus betreft en niet impliceert dat alle asielzoekers die op Schiphol arriveren en onvoldoende documenten overleggen, standaard een kennelijkongegrondverklaring van hun asielaanvraag krijgen. Bovendien benadruk ik dat het steeds om een individuele toets gaat in de context van individuele omstandigheden. Dat maakt het ook zo ingewikkeld om daar in algemene termen over te spreken. De vragen die dit concrete voorbeeld van de reisagent en Schiphol oproept, illustreren dat het geven van voorbeelden van een beleidsregel alleen maar meer vragen oproept wanneer niet tegelijkertijd alle andere beleidsregels bekend zijn. Ik zal vandaag daarom slechts in grote lijnen aangeven hoe het wetsartikel in de praktijk zal worden toegepast.

De heer Dittrich (D66):

Begrijp ik het goed dat in lagere regelgeving wel een soort beleidsregel wordt neergelegd?

Staatssecretaris Cohen:

Dat klopt.

De heer Dittrich (D66):

Waarom kan dat type beleidsregels dan niet met Kamerleden worden besproken? Wij moeten toch kunnen inschatten hoe overtuigend het wetsvoorstel is?

Staatssecretaris Cohen:

Hier is sprake van een combinatie van regelgeving en uitvoering. Het tot stand komen van regels gebeurt mede door de praktijk waarmee wij geconfronteerd worden. Die dingen hangen met elkaar samen. Op dit ogenblik is het ingewikkeld, haast ondoenlijk om die beleidsregels anders dan ik ze heb gegeven, vorm te geven.

De heer Dittrich (D66):

Zegt u daarmee dat u eerst de jurisprudentie wilt afwachten om die regels op basis daarvan in te vullen?

Staatssecretaris Cohen:

Ja, ik denk dat dat noodzakelijk is.

De heer Dittrich (D66):

Maar dan kan al bij de eerste de beste uitspraak het wetsvoorstel de facto terzijde worden gezet.

Staatssecretaris Cohen:

Door wie?

De heer Dittrich (D66):

Door de rechter.

Staatssecretaris Cohen:

Dat vraag ik mij zeer af. De rechter zal dan namelijk met deze wet in de hand aan de slag gaan. Hij zal kijken naar wat de wetgever heeft gewild.

De heer Dittrich (D66):

Als de rechter in een concrete zaak al snel aanneemt dat een asielzoeker zonder documenten geloofwaardig weet te maken waarom hij die documenten niet heeft, werpt dat zijn schaduw vooruit voor andere rechterlijke uitspraken. Dan kun je de vraag stellen naar de effectiviteit van het wetsvoorstel.

Staatssecretaris Cohen:

Wat wij moeten doen, is het kader zo goed mogelijk neerzetten van de bedoelingen van de wetgever ten aanzien van het wel of niet aanwezig zijn van documenten. Vervolgens zullen de IND-ambtenaren en daarna de rechter daarmee aan de slag gaan. De gegevens die wij nu naar voren hebben gebracht, zoals de documenten waar het om gaat, moeten de leidraad vormen voor de behandeling van individuele gevallen.

De heer Middel (PvdA):

Dit is een essentieel punt in de discussie. Ik heb overigens begrip voor het dilemma van de staatssecretaris. Enerzijds wordt gevraagd aan te geven hoe je iets in bepaalde situaties moet doen. Anderzijds moet je constateren dat je dat alleen in de praktijk kunt beoordelen en die praktijk is er nog niet. Ik heb gisteren gezegd dat het voor de PvdA belangrijk is dat de implementatie op de een of andere manier aannemelijk wordt gemaakt. Als het kan, moet dat in de wetstekst gebeuren of anders in het betoog van de staatssecretaris. Het is immers niet de rechter die uiteindelijk moet bepalen wat er in dit land gebeurt, want dat is een verantwoordelijkheid van de politiek. Ik vraag de staatssecretaris dan ook om iets explicieter te zijn en niet, wellicht onbedoeld, de suggestie te wekken dat werkendeweg bij de IND bepaald wordt waar de grens precies ligt, eventueel te toetsen door de rechter. Wij moeten met z'n allen proberen, de staatssecretaris zeker, om het primaat van de politiek zo lang mogelijk overeind te houden.

Staatssecretaris Cohen:

Ik dacht dat ik dat gedaan had. Ik heb immers grondig benadrukt dat je de documenten niet op zichzelf moet beoordelen, maar in het licht van het hele feitenrelaas. Ik heb gezegd over welke documenten het gaat in relatie tot welke onderdelen, zoals nationaliteit, identiteit, vluchtrelaas en reisroute. Die zaken beoordeel je voortdurend in samenhang tot elkaar. Aangezien die zaken met elkaar samenhangen, is het moeilijk om vast te stellen hoe in een imaginair concreet geval zal worden geoordeeld. Je moet daarbij namelijk alle feiten van het individuele geval beoordelen; ook dat hebben wij hier nog een keer geconstateerd.

De heer Middel (PvdA):

Dat begrijp ik en daar ben ik het ook mee eens. Ik probeer echter toch een abstractieniveau lager te gaan. De IND heeft 24 c.q. 48 uur de tijd om in de praktijk waar te maken wat de staatssecretaris nu uiteenzet. Voor de effectiviteit van de wet is het dan beter dat de betrokken IND-functionarissen iets meer worden gestuurd. Nu wordt het in wezen aan hen overgelaten op grond van de context die de staatssecretaris schetst. Dat is toch een beetje te abstract. Ik vrees dat de effectiviteit van de wet wordt ondermijnd, omdat men zeker in de beginperiode niet in staat zal zijn om binnen 24 c.q. 48 uur op een fatsoenlijke manier te bepalen welke kant het uit moet.

Staatssecretaris Cohen:

Laat ik in ieder geval twee voorbeelden noemen. Ik heb net al gezegd dat wanneer je er niet in slaagt om binnen 24 c.q. 48 uur de kennelijke ongegrondheid te bepalen, je dit ook niet moet doen. Ook daarna blijft de wet immers van kracht. In de periode daarna gaat het al dan niet aanwezig zijn van documenten in de beoordeling een rol spelen op de manier zoals wij besproken hebben. Je mag ervan uitgaan dat het met deze wet makkelijker wordt om in 24 c.q. 48 uur tot beslissingen te komen, maar dat zal niet in alle gevallen zo zijn. Ook dat zal telkens in individuele gevallen moeten worden beoordeeld. Als dat niet op een goede manier kan, wordt men doorverwezen naar de rest van de procedure.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Voorzitter! De staatssecretaris refereert aan een andere kwestie die ik heb ingebracht, namelijk of de ongedocumenteerde vreemdeling altijd naar de AC-procedure gaat. Eigenlijk zegt de staatssecretaris dat nu wel.

Staatssecretaris Cohen:

Iedereen begint met de AC-procedure. Tijdens die procedure wordt in 24 of 48 uur beoordeeld of er sprake is van kennelijke ongegrondheid ja of neen.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Neen, na het eerste intakegesprek kan het besluit vallen dat iemand doorgaat naar een opvangcentrum.

Staatssecretaris Cohen:

Oh. In die zin!

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Daar is een veel uitgebreidere inhoudelijke beoordeling mogelijk. Zeker als er twijfel bestaat over documenten en de waarde daarvan, zou dat wel eens de voorkeur kunnen verdienen. Daarom hebben wij dat ingebracht, ook omdat het kan gaan om getraumatiseerde mensen. Als elke ongedocumenteerde vreemdeling wordt afgedaan in een AC-procedure, is het de vraag hoeveel ruimte er nog is voor een werkelijk inhoudelijke beoordeling.

Staatssecretaris Cohen:

Ik heb al gezegd dat er altijd sprake moet zijn van een inhoudelijke beoordeling. Als die niet kan plaatsvinden in de eerste 24 of 48 uur, gaat men naar een opvangcentrum.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Voorzitter! Ik heb nog een vraag over de individuele omstandigheden. Wat verstaat de staatssecretaris onder dwang? Ik begreep zojuist dat hij geen voorbeelden wil geven, maar wat moet een asielzoeker doen om aannemelijk te maken dat hij onder dwang zijn reispapieren heeft moeten afstaan? Dat blijft mij te vaag.

Staatssecretaris Cohen:

Voorzitter! Het spijt mij, maar ik kan niet anders dan een algemeen antwoord geven. De asielzoeker zal met een sterk verhaal moeten komen, dat te maken heeft met alle elementen van de asielaanvraag. Dat verhaal moet betrekking hebben op zijn eigen persoon, zijn nationaliteit, het vluchtrelaas en de reisroute. Naarmate dat verhaal sterker en consistenter is, zal hij aannemelijk kunnen maken dat hij, als hij geen papieren heeft, die heeft moeten afgeven.

De heer Verhagen (CDA):

Voorzitter! Dat laat onverlet de eigen verantwoordelijkheid van de asielzoeker wat betreft het afstaan of vernietigen van documenten.

Staatssecretaris Cohen:

Uiteraard, want dat maakt deel uit van dat sterke verhaal.

Twee voorbeelden. Stel dat een asielzoeker zijn reisverhaal en vluchtverhaal onderbouwt met documenten en daaromtrent geloofwaardige verklaringen aflegt, maar hij kan geen documenten overleggen die zijn identiteit bewijzen, behalve wat foto's en een trouwboekje. In antwoord op de vraag waarom hij geen officieel identiteitsbewijs kan overleggen, kan hij aannemelijk maken dat hij dit document terecht niet durfde te vragen bij de autoriteiten in het land van herkomst. Het ontbreken van documenten is dan niet toerekenbaar. In dat geval zal zijn asielaanvraag, ondanks het ontbreken van documenten die de identiteit en nationaliteit van de asielzoeker onderbouwen, niet om die reden op grond van het nieuwe wetsartikel kennelijk ongegrond worden verklaard. Het tweede voorbeeld. Een asielzoeker beschikt over geen enkel document, zelfs niet over bescheiden die als indicatie voor zijn reisverhaal kunnen gelden. Alle omstandigheden waaruit blijkt waar hij vandaan komt, zijn afwezig, tot aan de kledingmerkjes toe. In dat geval zal het ontbreken van documenten toerekenbaar zijn, want het is niet aannemelijk dat na een verre reis niets resteert van die reis en het land van herkomst. Onder dergelijke omstandigheden zal waarschijnlijk sprake zijn van een kennelijk ongegronde asielaanvraag. Ik zeg expres 'waarschijnlijk', omdat het voortdurend gaat om de combinatie van de verschillende gronden. De geloofwaardigheid van het vluchtrelaas zal onder die omstandigheden wederom naar alle waarschijnlijkheid ernstig zijn aangetast.

De heer Dittrich (D66):

Voorzitter! Ik probeer het nog één keer, nu de staatssecretaris zelf twee voorbeelden geeft. Een asielzoeker heeft al zijn documenten verkocht om aan geld te komen voor het bekostigen van zijn reis. Hij komt hier met een dijk van een verhaal over waarom hij uit Afghanistan moest vluchten. Vervolgens zegt hij dat hij zijn documenten in een opvangkamp in Pakistan voor geld heeft verkocht om zijn reis te kunnen bekostigen. Hoe wordt daarmee omgegaan, want het ene is heel geloofwaardig, maar het andere misschien niet?

Staatssecretaris Cohen:

In zo'n geval moet je opnieuw in de beoordeling betrekken of het verhaal van die man aannemelijk is te maken. Kan de man zijn verhaal aan de hand van na te trekken feiten, aan de hand van mogelijke snippers papier, aan de hand van dingen die hij onderweg heeft meegemaakt of wat dan ook, aannemelijk maken? Die zaken moeten deel uitmaken van dat ijzersterke verhaal.

De heer Dittrich (D66):

Hoe kun je aan de hand van documenten nu aangeven dat de Taliban jou zoeken in Afghanistan en dat je daarom naar Pakistan moest vluchten?

Staatssecretaris Cohen:

Het gaat hierbij om het type criteria van de commissie-Van Dijk, te weten het meewerken om duidelijk te maken dat je dat is overkomen. Als je dat is overkomen, is er ook alle reden om daaraan zoveel mogelijk mee te werken. Dat element zal dus deel moeten uitmaken van het feitencomplex op basis waarvan beslist wordt.

De heer Dittrich (D66):

De man in het voorbeeld wil er heel graag aan meewerken en vertelt over de vervolging door de Taliban en geeft aan waarom hij zijn documenten niet heeft, namelijk dat deze persoon alleen maar aan geld voor de reis kon komen door het verkopen van de documenten aan anderen.

Staatssecretaris Cohen:

Maar dan zal hij ook wat meer kunnen vertellen over de reis etc.

De heer Dittrich (D66):

Als hij gegevens over een reis noemt, kan dat natuurlijk ook een standaardverhaal zijn. Dat kan ongeloofwaardig zijn voor het ene deel maar heel geloofwaardig wat betreft het inhoudelijke vluchtrelaas.

Staatssecretaris Cohen:

De beoordelaar en later de rechter zullen altijd een indruk willen kunnen krijgen of het verhaal in totaliteit geloofwaardig is.

De heer Dittrich (D66):

Als dat altijd zo is, vraag ik wat dit wetsvoorstel aan die beoordeling nog toevoegt.

Staatssecretaris Cohen:

Dit wetsvoorstel voegt eraan toe dat op de asielzoeker meer dan tot nu toe de plicht rust om aannemelijk te maken waarom hij niet beschikt over documenten in de ruime zin van het woord.

De heer Dittrich (D66):

Terwijl u daarbij zegt dat het altijd de beoordelaar is die het in het grote complex moet beoordelen en afwegen.

Staatssecretaris Cohen:

Als ik dat niet zou zeggen, zou u de allereerste zijn om dit wetsvoorstel af te wijzen. Ook u bent begonnen met het stellen van de vraag waar het ons om moet gaan. Welnu, het gaat ons om de echte vluchteling die mogelijkerwijs niet beschikt over documenten en die in de asielprocedure een volle kans wil krijgen.

De heer Van der Staaij (SGP):

Ik wil graag nog even teruggrijpen op het eerste voorbeeld. Daarin miste de betrokkene een identiteitspapier maar had hij wel andere documenten. Hoe moet je dan vaststellen of dat identiteitsdocument al dan niet noodzakelijk is voor de beoordeling van zijn vluchtrelaas? Alleen als het gaat om een noodzakelijk document geldt pas de verplichting dat je aannemelijk moet kunnen maken waarom je het niet meer hebt.

Staatssecretaris Cohen:

Het woord noodzakelijk moet je hierbij vooral zien als nodig. Je hebt die documenten nodig om iemands identiteit echt te kunnen bepalen. Er zijn natuurlijk ook andere documenten die aannemelijk kunnen maken dat het inderdaad om deze persoon gaat die dat verhaal heeft.

De heer Van der Staaij (SGP):

Gaat u er dan wel van uit dat zo'n identiteitspapier noodzakelijk is voor de beoordeling van het vluchtverhaal?

Staatssecretaris Cohen:

Voor een volledige beoordeling, zeker van de theorie van het hele verhaal, zijn die documenten noodzakelijk, maar wij weten ook dat wij die documenten niet allemaal hebben en dat het in een aantal gevallen niet is toe te rekenen aan betrokkenen dat ze er niet zijn. Dat maakt het des te meer noodzakelijk dat andere onderdelen van het feitencomplex in consistentie naar voren zijn gebracht, waardoor je op een andere manier de overtuiging krijgt dat datgene wat door de asielzoeker naar voren is gebracht, leidt tot het aanvaarden van het asielverzoek.

Voorzitter! Er is gevraagd of in de beschikking gemotiveerd zal worden ingegaan op de toetsing aan het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van het EVRM. De toetsing vindt ook plaats als er geen enkel document wordt overgelegd. Dat past eenvoudig in de systematiek van het stelsel dat wij kennen, omdat het gaat over de inhoudelijke beoordeling.

De vraag is gesteld of de kwaliteit van IND-medewerkers met het oog op dit nieuwe wetsvoorstel niet verbeterd zou moeten worden. Zoals bekend, werkt de IND projectmatig aan kwaliteitsverbetering. De kwaliteit van de AC's is daarbij een belangrijk element. Het is dus noodzakelijk dat eraan gewerkt wordt. Ik voeg eraan toe dat met name de kwaliteitsverbetering binnen de AC's een belangrijke prioriteit is.

Ook in de aanmeldcentra wordt sinds hun oprichting getoetst aan het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van het EVRM. Ten slotte geldt dat ook deze procedure omkleed is met de rechtswaarborgen van de Vreemdelingenwet. Na een kennelijkongegrondverklaring in het aanmeldcentrum kan de asielzoeker altijd naar de rechter voor een voorlopige voorziening inzake een eventueel bezwaarschrift. Uiteindelijk kan hij altijd in beroep gaan.

De heer De Wit heeft gevraagd wat er gebeurt als een asielzoeker na een maand alsnog met papieren komt. Ook in dit geval hangt het van het verhaal af. Als hij tijdens de procedure met kracht van argumenten duidelijk kan maken dat die papieren eraan komen, kan ik mij voorstellen dat men in het aanmeldcentrum tot de conclusie komt dat de zaak niet afgewikkeld kan worden. Ik kan mij echter ook voorstellen dat het verhaal niet zo krachtig is en dat op grond van de afwezigheid van de documenten wel wordt overgegaan tot een kennelijkongegrondverklaring. Wanneer de desbetreffende asielzoeker een maand later met die papieren komt, zit er niets anders op dan een nieuwe aanvraag in te dienen.

Voorzitter! De voorbeelden illustreren dat het wetsvoorstel is gebaseerd op de volgende uitgangspunten. Het ontbreken van documenten is geen zelfstandig beslissende factor in de beoordeling van de asielaanvraag. De beoordeling vindt altijd plaats op individuele basis en in het licht van het volledige feitencomplex. De asielzoeker wordt daarbij met nadruk in de gelegenheid gesteld om aannemelijk te maken dat het ontbreken van documenten niet aan hem is toe te rekenen.

Mevrouw Halsema stelt bij amendement voor, het woord 'genoegzaam' voor 'aannemelijk te maken' te plaatsen. Voorzitter! Aanneming van dat amendement moet ik om de volgende redenen ontraden.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik heb inmiddels naar aanleiding van de discussie van gisteren mijn amendement gewijzigd. Er was sprake van te veel interpretatieruimte. 'Genoegzaam' is inmiddels veranderd in 'tot op zekere hoogte'. Waarschijnlijk heeft deze wijziging geen gevolgen voor de beoordeling van de staatssecretaris.

Staatssecretaris Cohen:

Alleen in die zin dat mijn tweede argument voor ontrading vervalt. Ik had evenals de heer Van der Staaij willen opmerken dat het begrip dubbelzinnig was. Het lijkt mij goed om eerst het gewijzigde amendement goed te bestuderen alvorens ik er verder commentaar op geef.

De heer Rouvoet vroeg zich af of wij het wetsvoorstel eigenlijk wel nodig hebben als op grond van artikel 15c, eerste lid, onder a, ook tot kennelijke ongegrondheid besloten kan worden. De bedoeling van het nieuwe onderdeel is om met meer nadruk tot uitdrukking te laten komen dat van de asielzoeker optimale medewerking mag worden verwacht om de overheid in staat te stellen zijn aanvraag te beoordelen.

De heer Rouvoet verwees in dit verband naar de voorrang die gedocumenteerden bij de wachtlijsten krijgen. Voorzitter! Het verlenen van voorrang houdt niet meer in dan de vaststelling dat de asielzoeker in het bezit is van een reis- of identiteitsdocument. Die vaststelling is iets anders dan het onderzoek in de zin van dit wetsvoorstel.

De heer Rouvoet (RPF):

Het gaat mij erom dat in dat geval degenen met geldige reisdocumenten voorrang krijgen. De papieren moeten dus op geldigheid beoordeeld worden. Ik neem aan dat dit inhoudt dat ze alleen tegen het licht worden gehouden.

Staatssecretaris Cohen:

Zeker. In dit wetsvoorstel staat centraal dat de documenten nodig zijn voor het onderzoek naar de aanvraag. Daarvan is bij de wachtlijsten geen sprake. Het gaat om totaal verschillende zaken. De activiteiten in het kader van de wachtlijstproblematiek staan op geen enkele manier in relatie tot dit wetsvoorstel.

De heer Rouvoet (RPF):

Mijn vraag hangt samen met de mededeling in de nota naar aanleiding van het verslag dat er een nieuwe grond wordt toegevoegd. Dat verklaart een deel van de weerstand die dit wetsvoorstel oproept. Het lijkt om een aanscherping te gaan, terwijl de staatssecretaris er een- en andermaal op wijst dat het een explicitering van een bestaande mogelijkheid is.

Staatssecretaris Cohen:

Puur wetstechnisch gezien, is er wel sprake van een nieuwe grond. Daar moet echter onmiddellijk aan toegevoegd worden dat deze grond niet zelfstandig tot een beoordeling kan leiden. Die grond moet altijd gezien worden in relatie tot andere overwegingen.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Waarom wordt die nieuwe grond dan toegevoegd?

Staatssecretaris Cohen:

Ik herhaal hetgeen ik daar eerder over heb gezegd. Die grond maakt nadrukkelijker dan voorheen duidelijk dat de bewijslast ten aanzien documenten meer bij de asielzoeker wordt gelegd.

De heren Verhagen, Middel en Dittrich hebben gesteld dat met de uitvoering van dit voorstel een hausse aan juridische procedures te verwachten is. Zij hebben daaraan de vraag gekoppeld of de capaciteit van IND en rechterlijke macht toereikend zal zijn. De toepassing van de nieuwe bepaling kan binnen de 24-uursprocedure plaatsvinden, net zoals nu gebeurt met de toepassing van de andere gronden voor kennelijke ongegrondheid en niet-ontvankelijkheid, maar ook op enig ander moment in de eerste aanlegfase van de asielprocedure, zoals ik al heb opgemerkt.

Binnen de 48-uursprocedure zal het identiteits- en nationaliteitsonderzoek worden geïntensiveerd, waarbij ook meer tijd kan worden besteed aan onderzoek naar de reisroute. Met de verlenging van de AC-procedure ontstaan meer onderzoeksmogelijkheden. Daarbij is rekening gehouden met de extra werklast die is gemoeid met de uitvoering van dit wetsartikel. Meer dan nu het geval is, kan dan aandacht worden besteed aan de eerste drie vragen bij de beoordeling van de asielaanvraag: identiteit, nationaliteit, reisverhaal. In de 48-uursprocedure zal naar verwachting vaker geconcludeerd kunnen worden dat er sprake is van het ontbreken van documenten en of dat toerekenbaar is. De uitgebreidere onderzoeksresultaten in de 48-uursprocedure zullen de toetsing aan deze nieuwe bepaling vergemakkelijken, maar zij vormen geen absolute randvoorwaarde.

Over de capaciteit van de rechterlijke macht merk ik op dat afspraken gemaakt zullen worden om te bewerkstelligen dat er toereikende zittingscapaciteit voorhanden is, ingeval het aantal voorlopige voorzieningen zal toenemen.

De heer Verhagen (CDA):

Ik ben blij dat u stelt dat er toereikende capaciteit is. Houdt dat in dat deze toename niet zal leiden tot een vertraging in de besluitvorming over andere zaken die op dit moment ook niet direct snel verlopen en waarin een achterstand is?

Staatssecretaris Cohen:

Dat durf ik over de rechterlijke macht niet toe te zeggen. Wanneer er sprake is van meer kennelijkongegrondverklaringen in het aanmeldcentrum, zal het er zeker in het begin om gaan om die zaken sneller af te handelen. Dat betekent dat afgesproken moet worden dat daar meer capaciteit naartoe zal gaan. Wanneer die capaciteit niet onmiddellijk valt uit te breiden, betekent dit dat zij ergens anders in het begin iets minder zal zijn.

De heer Verhagen (CDA):

Zal een verplaatsing van de capaciteit niet leiden tot een verlenging van de nu al vaak lange procedures? Wij worden nu al geconfronteerd met procedures die langer dan één of twee jaar duren. Als dit een verdere vertraging met zich brengt, moet de staatssecretaris de consequenties daarvan onder ogen zien.

Staatssecretaris Cohen:

Dat klopt. Het is mogelijk dat dit in het begin het geval is, maar op de wat langere termijn zal het ook wel weer wat meer ruimte geven. Het is eenvoudig niet anders dan het is. Ook als de rechterlijke capaciteit wordt uitgebreid, zal deze niet van de ene dag op de andere zo fors kunnen zijn dat het uitgesloten is dat op andere plaatsen wat meer vertraging optreedt.

Ik kom bij de ongedocumenteerden op Schiphol en de luchtvaartmaatschappijen. In de zaak van de KLM is het hoger beroep vanmorgen van start gegaan. Dit zal twee dagen in beslag nemen.

De heer Dittrich vroeg mij naar de specifieke wijziging van de tenlastelegging. Ik kan hem op hoofdlijnen meedelen dat in ongeveer twintig zaken nu de juiste omschrijving van het strafbare feit is gegeven. In de overige zaken is de tenlastelegging gespecificeerd met betrekking tot de plaats van het delict, namelijk Amsterdam dan wel de plaats waar de betrokkene is opgestapt. Ik kan er nu niet meer over zeggen, maar ik zal de Kamer uiteraard informeren over de uitkomsten van deze zaak.

De heren Rouvoet en Verhagen vroegen naar de stand van zaken bij de toepassing van de richtlijnen voor vervoerders. Ik kan daarover slechts meedelen dat de aard en het aantal van de ongedocumenteerden die op Schiphol arriveren, niet zodanig zijn veranderd dat eenduidige conclusies zijn te geven over de effectiviteit van de richtlijn.

De heer Dittrich heeft een drietal voorstellen gedaan om de asielzoekers te activeren bij het overleggen van documenten. Hij vroeg onder meer of niet moet worden gestimuleerd dat om de documenten te verkrijgen, contact wordt opgenomen met de familie in het land van herkomst. Hij verwees in dit verband naar de situatie in Denemarken. Zijn vraag lijkt inderdaad ingegeven door het Deense model, maar dat wijkt sterk af van het in Nederland gehanteerde model. Een ongedocumenteerde asielzoeker kan in Denemarken op die grond onmiddellijk in bewaring worden gesteld. Die bewaring kan dan maximaal drie maanden duren en deze periode wordt benut om vragen over de identiteit van de desbetreffende asielzoeker te beantwoorden. De asielzoeker kan daaraan meewerken door bijvoorbeeld een brief te schrijven aan familieleden in het land van herkomst. In dat model spelen termijnen een volstrekt andere rol dan in Nederland. Bovendien geldt dat van asielzoekers niet in alle gevallen verwacht mag worden dat zij daaraan meewerken in verband met het mogelijk gevaar waarin zij achtergebleven familieleden brengen. Ik wijs er overigens op dat het ook in de Nederlandse asielprocedure de vreemdeling volledig vrijstaat om op elk moment contact op te nemen met familieleden in het land van herkomst. Als dat uiteraard mogelijk is. Dat zou dus ook kunnen voor dit doel.

De heer Dittrich heeft nog twee andere voorstellen gedaan. Hij vroeg zich af of er geen voorrang gegeven zou kunnen worden aan goed gedocumenteerde asielzoekers. Uit het debat van gisteren is al gebleken hier wel een aantal haken en ogen aan zitten. Wanneer het wetsvoorstel wordt aangenomen, zullen wij bij de invoering daarvan hier nog even goed naar kijken teneinde te bezien of er mogelijkheden zijn om dat voorstel te honoreren.

Hij vroeg zich voorts af of je niet een proces-verbaal zou kunnen maken, waarbij aan de asielzoeker wordt gevraagd om, als het hele verhoor heeft plaatsgevonden, nog een keer duidelijk te maken wat er is gebeurd en daar een handtekening onder te zetten. Ook dat is iets waar wij in het kader van de invoering nog eens nadrukkelijk en met een positieve zin naar zullen kijken.

Voorzitter! Op zichzelf is de veronderstelling aannemelijk dat door de uitvoering van dit artikel meer asielaanvragen kennelijk ongegrond worden verklaard en dat daardoor meer mensen geen opvang zouden kunnen krijgen. Het wetsvoorstel voorziet echter in een inhoudelijke toets van het asielrelaas waarbij ook alle rechtswaarborgen blijven gelden. Na een negatieve uitkomst van de asielprocedure op grond van dit nieuwe wetsartikel is dus duidelijk dat deze asielzoekers Nederland dienen te verlaten. Op dat moment hanteren wij een termijn voor vrijwillig vertrek, waarbij de nadruk ligt bij de individuele asielzoekers. Dat is de eigen verantwoordelijkheid van de desbetreffende vreemdeling.

In de huidige systematiek, die ik overigens op dit ogenblik niet geneigd ben om te wijzigen, worden pas daarna stappen gezet voor een gedwongen verwijdering. In de gevallen waarin dat niet mogelijk is, bijvoorbeeld omdat de desbetreffende vreemdeling met onbekende bestemming is vertrokken, komt het vraagstuk van eventuele illegaliteit aan de orde. Ik kan daar tot mijn spijt niet veel over zeggen, want per definitie is de groep illegaal verblijvenden moeilijk inzichtelijk te maken. Nog moeilijker is het om afgewezen asielzoekers in die groep te benoemen. Ik beschik ook niet over gegevens dat deze groep bijzonder groot is of dat zij zich veelvuldig aan crimineel gedrag schuldig maakt.

De heer Verhagen (CDA):

Voorzitter! Ook wij hebben een voorkeur voor vrijwillig vertrek, maar nu wordt in de praktijk niet gekeken of iemand daadwerkelijk vrijwillig vertrekt. Ik heb het dan over het aanschrijven dat iemand het land moet verlaten, terwijl er pas na vier weken een adrescontrole plaatsvindt. Ik zou willen dat men de keuze heeft om vrijwillig te vertrekken, maar dan in combinatie met die terugnameovereenkomst en in samenwerking met de organisaties die zich bemoeien met vrijwillige terugkeer. Als men daar geen gebruik van maakt, moet worden overgegaan tot het vertrek onder toezicht dan wel het begeleid uitzetten. Ik wil die discussie voeren en verzoek de staatssecretaris hierover na te denken en daarop terug te komen in het kader van het terugkeerbeleid. Op die manier wordt meer de vinger aan de pols gehouden of men inderdaad vrijwillig vertrekt. Als dat niet het geval is, zal de gedwongen variant worden ingevoerd.

Staatssecretaris Cohen:

Voorzitter! De heer Verhagen heeft in eerste termijn terecht nadrukkelijk aandacht gevraagd voor het terugkeerbeleid. Hij zegt dat het misschien goed is om daar een keer apart aandacht aan te besteden. Dat lijkt mij ook een goede suggestie. Dan zullen dit soort overwegingen, met alle haken en ogen, in de beschouwing moeten worden betrokken.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Naar mijn idee wierp de staatssecretaris zojuist de suggestie op dat ongedocumenteerde asielzoekers die een negatieve beslissing hebben gehad, dan ook uitgeprocedeerd zouden zijn. Het is een eerste beslissing waartegen bezwaar kan worden gemaakt. In de normale gevallen biedt de overheid naar mijn idee dan opvang.

Staatssecretaris Cohen:

Daar is geen sprake van als er sprake is van kennelijke ongegrondheid in een asielcentrum; dan is daar een voorlopige voorziening mogelijk. Als het bezwaar vervolgens opnieuw tot een negatieve beschikking leidt, is er geen opvang. Dat is ook nu zo. Als er sprake is van een beoordeling na afloop van de procedure in de aanmeldcentra, loopt de procedure zoals wij die nu kennen en is er in beginsel dus geen onderscheid: je kunt niet spreken van 'ongedocumenteerde asielzoekers' of van 'niet-ongedocumenteerde asielzoekers'. Het gaat om de vraag of men een negatieve beschikking heeft of niet; vervolgens loopt de huidige procedure door.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Daar hebt u gelijk in. Er is kwalitatief geen verschil; er is alleen een verschil in aantallen. Omdat het om heel grote groepen gaat, komt na de eerste negatieve beslissing echter waarschijnlijk een heel grote groep mensen op straat te staan die bezwaar wil aantekenen. U hebt eerder gezegd dat u daar niets over wilt zeggen, maar ik vraag u om dat toch te doen. Het lijkt mij immers dat hierdoor een geweldige druk op de openbare orde ontstaat.

Staatssecretaris Cohen:

Dat zullen wij moeten beoordelen. Ik durf werkelijk niet te zeggen om welke getallen het gaat. Ook de heer Middel heeft terecht naar de gevolgen gevraagd. Wij moeten heel goed in de gaten houden hoe dit gaat lopen. U hebt gesproken van duizenden gevallen; ik weet niet of het zo zal lopen. Wel weet ik, zoals ik ook in een vorig debat heb gezegd, dat tot nu toe telkens opnieuw blijkt dat asielzoekers geen substantieel deel uitmaken van de groep illegalen. Ik weet wel dat het heel lastig is om dat te beoordelen, omdat het zo lastig is om de groep illegalen te beoordelen. Ook van de vreemdelingenpolitie, die beoordeelt wanneer er sprake is van illegalen, hoor ik echter telkens dat er onder de illegalen buitengewoon weinig asielzoekers zijn. Ik garandeer daarmee niet dat dit zo blijft, maar ik constateer wel dat de situatie tot nu toe zo is, terwijl er ook nu sprake is van substantiële aantallen mensen die een kennelijkongegrondverklaring krijgen.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Voorzover ik weet, gaat het bij de kennelijkongegrondverklaring op dit moment om 10%. Het aantal ongedocumenteerde asielzoekers dat Nederland bereikt, bedraagt op dit moment echter bijna 80%. Ervan uitgaande dat bij invoering van die wet de bewijslast voor het ontbreken van documenten naar de ongedocumenteerden verschuift, dat er geen inspanningsverplichting voor de overheid is en dat asielzoekers niet het voordeel van de twijfel krijgen, lijkt het mij heel erg logisch om de conclusie te trekken dat, als de wet wordt ingevoerd, grote groepen mensen met een ongegrondverklaring op straat komen te staan, geen opvang krijgen en dus over straat gaan zwerven.

Staatssecretaris Cohen:

Mevrouw Halsema, het is linksom of rechtsom. Als wij het gevoel hebben dat deze wet noodzakelijk is om onderscheid te maken ten behoeve van de vluchtelingen die hier een plaats moeten krijgen en om misbruik tegen te gaan – naar mijn gevoel vormt het wetsvoorstel daarvoor een evenwichtig pakket – is niet uit te sluiten dat in het begin inderdaad meer mensen geen gebruik kunnen maken van de opvangvoorzieningen. Het tegengaan van misbruik van die voorzieningen wordt echter juist met het wetsvoorstel beoogd. Als dat ertoe leidt dat degenen voor wie de asielprocedure niet bedoeld is, niet meer naar ons land komen om asiel te vragen, is dat dus precies wat met dit wetsvoorstel wordt beoogd: het tegengaan van misbruik ten behoeve van het in stand houden van datgene waar het werkelijk om gaat.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Dat kan ik volgen. Voorwaarde om vast te kunnen stellen of iemand vluchteling is, is en blijft echter een goede en zorgvuldige inhoudelijke beoordeling.

Staatssecretaris Cohen:

Dat ben ik met u eens.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Daarbij doet het er eigenlijk niet toe of er nu wel of niet een wet ongedocumenteerden is. Volgens mij behoort bij een goede en zorgvuldige inhoudelijke beoordeling de mogelijkheid van het aantekenen van bezwaar tegen een misschien onterechte ongegrondverklaring. Volgens mij is het in het Nederlandse asielbeleid altijd zo geweest dat er opvang moet worden geboden om die rechtsgang mogelijk te maken. Het niet bieden van opvang hindert immers een goede rechtsgang.

Staatssecretaris Cohen:

Een kennelijkongegrondverklaring moet je niet alleen beoordelen naar aanleiding van de aanwezigheid van documenten, maar ook naar aanleiding van de rest van het asielrelaas. Mijn hele beantwoording heeft in het teken daarvan gestaan. Als dat ertoe leidt dat binnen 24 of 48 uur sprake is van een kennelijkongegrondverklaring, dus er is werkelijk geen reden om te zeggen dat iemand in aanmerking komt voor een asielverzoek, dan is er vervolgens een voorlopige voorziening mogelijk, een rechterlijke toets daarop. Er is mogelijkerwijs in de tussentijd geen opvang, maar het gaat om een zeer beperkte periode. Nogmaals, wij spreken over kennelijke ongegrondheid, waarbij de asielzoeker in de gelegenheid is geweest om zijn verhaal aannemelijk te maken, maar de beslissende instantie in die korte spanne tijds, 24 of 48 uur, ervan overtuigd is geraakt dat hij, ondanks al die mogelijkheden die hij heeft, niet tot de asielprocedure kan worden toegelaten. In het licht van de wetenschap dat er van wat wij nu hebben, misbruik wordt gemaakt, vind ik het alles afwegende een voorstel dat de toets der kritiek goed kan doorstaan.

Voorzitter! Mijn allerlaatste opmerking heeft nog betrekking op vragen van mevrouw Halsema met betrekking tot de fouillering. Fouillering is om twee redenen nodig. In de eerste plaats is het nodig in verband met een aanvullend bewijs voor Dublinclaims. Dan gaat het om bescheiden als treinkaartjes. Wanneer er sprake is van voldoende documenten, is fouilleren niet nodig. Daar zit die proportionaliteit in. In de tweede plaats is fouillering nodig in verband met de veiligheid van personeel en asielzoekers. Mevrouw Halsema had het idee dat het een raar argument was. De praktijk is dat asielzoekers in AC's een gevaar kunnen opleveren voor medebewoners en het personeel. Dan is het in het belang van de gemeenschap dat de mogelijkheid van fouillering in de wet wordt opgenomen.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Mijn punt was dat die mogelijkheid van fouillering in de wet bestaat, namelijk in de Politiewet. Alleen moet er dan altijd sprake zijn van de verdenking van een strafbaar feit. Zo geldt dat voor de verdachten van criminele feiten. Nu wordt er plotseling een ander artikel ingevoegd in de Vreemdelingenwet, waardoor standaardfouilleringen mogelijk zijn op asielzoekers omwille van hun veiligheid, zonder dat de verdenking nodig is van een strafbaar feit. Dat gaat heel erg ver.

Staatssecretaris Cohen:

Ik heb de argumenten net al genoemd. Het gaat om een kwetsbare situatie. Mevrouw Halsema kent de AC's ook. Er zitten veel mensen zonder dat zij elkaar kennen op een kluitje. Ik kan mij voorstellen dat het van belang is dat de mogelijkheid van fouillering aanwezig is, gegeven de praktijk die wij hebben meegemaakt.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Het is geen antwoord op de vraag waarom fouillering mogelijk moet zijn zonder verdenking. Dat blijf ik echt problematisch vinden. Het is namelijk gewoon mogelijk om te fouilleren in asielzoekerscentra op het moment dat er een verdenking is. Dan treedt namelijk de Politiewet in werking. Ik snap niet waarom dit extra tweede lid nodig is.

Staatssecretaris Cohen:

Ik heb het gevoel dat ik wel een antwoord op die vraag heb gegeven, alleen zegt mevrouw Halsema dat het geen antwoord is.

De heer Kamp (VVD):

Voorzitter! Zou misschien een antwoord kunnen zijn dat ik als ik naar de Bijlmerbajes ga om iemand te bezoeken, gefouilleerd word uit veiligheidsoverwegingen? Daar is namelijk een bijzondere omstandigheid. Er zijn veel mensen bij elkaar met andere achtergronden. Dezelfde bijzondere omstandigheid heeft tot het voorstel geleid dat de staatssecretaris nu heeft gedaan.

Staatssecretaris Cohen:

Ik weet niet of deze vergelijking passend is. Het gaat om het waarborgen van de veiligheid in de aanmeldcentra op basis van de ervaringen die wij daar in het verleden hebben gehad.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Er is een groot verschil. Als je de Bijlmerbajes als gast betreedt, onderwerp je je vrijwillig aan de fouillering. Dat is hier niet het geval, maar dat snapt de heer Kamp misschien niet.

De heer Dittrich (D66):

Ik heb het gevoel dat de staatssecretaris iets vergeet te beantwoorden, iets wat hij verleden week ook al vergeten is tijdens het gesprek met de Kamer.

Staatssecretaris Cohen:

Als ik mij niet vergis, heeft de heer Kamp daarover vragen gesteld. Ik zal die vragen beantwoorden.

De heer Dittrich (D66):

Gisteren vroeg ik u of u kunt uitleggen waarom u in het debat over de Dublinclaimanten niet aan de Kamer hebt medegedeeld dat u zelf aan de bewindslieden van VWS gevraagd hebt om de opvang te financieren. Ik vind het jammer als u in de media allerlei dingen zegt, maar hier in de Kamer zwijgt.

Staatssecretaris Cohen:

Ik zal u het antwoord geven. Verleden week deed zich een situatie voor waarbij ruim honderd mensen geconcentreerd op straat stonden. Die situatie leidde tot een probleem van openbare orde dat moest worden opgelost. De burgemeester heeft toen het Leger des Heils ingeschakeld en het Leger wilde graag een garantie hebben. Ik kon die garantie niet geven. Het departement van VWS is, niet rechtstreeks maar wel indirect, verantwoordelijk voor dak- en thuislozen. Ik heb het beschouwd als een normale bestuurskwestie dat voor een zeer korte periode deze oplossing werd gevonden voor een probleem van openbare orde. Aangezien dat probleem van openbare orde in het debat dat wij hier hebben gevoerd niet aan de orde was, heb ik daarvan geen melding gemaakt. Er is ook geen vraag over gesteld. Ik heb toen die relatie niet gelegd, maar als ik dat wel had gedaan, had ik u hiervan onmiddellijk op de hoogte gesteld.

De heer Dittrich (D66):

Op de feitelijke gang van zaken heb ik geen kritiek. Ik vind het geen probleem dat die opvang voor een of twee nachten betaald werd.

Staatssecretaris Cohen:

Dat laat ook zien dat er ten aanzien van het beleid dat verleden week aan de orde was, niets aan de hand was. Volgens het beleid is Justitie verantwoordelijk voor Dublinclaimanten op de manier die wij hebben afgesproken. Verleden week was de vraag aan de orde of het beleid dat op dat punt gevoerd werd de toets der kritiek kon doorstaan.

De voorzitter:

Mijnheer Dittrich, voordat u verdergaat. Ik geef toe dat dit een belangrijk en actueel onderwerp is, maar het valt net buiten dit wetsvoorstel. U vindt dat niet, maar ik wel en ik ga daarover. Misschien kunt u nog een korte vraag stellen en dan moet ik dit afsluiten.

De heer Dittrich (D66):

Verleden week zei u namens de regering: geen opvang. Toch bleek dat u via andere bewindspersonen die opvang mogelijk hebt gemaakt. Daar heb ik geen kritiek op, maar waarom hebt u dit niet gewoon aan de Kamer gemeld?

Staatssecretaris Cohen:

Dat heb ik u al gezegd: omdat dit naar mijn gevoel niet aan de orde was. Het ging om een andere kwestie, namelijk een probleem van openbare orde, veroorzaakt door een geconcentreerde groep dak- en thuislozen. Dat probleem moest op dat moment opgelost worden.

De heer Dittrich (D66):

Ik zal hierop in mijn tweede termijn terugkomen.

De voorzitter:

Wilt u daarover nog eens nadenken? Het kan alleen als het rechtstreeks verband met het wetsvoorstel heeft. Dat moet u voor mij dan aannemelijk maken. Maar dit is een leuke uitdaging.

De heer Kamp (VVD):

Mij is het antwoord van de staatssecretaris ontgaan op de vragen die ik vannacht om drie uur heb gesteld. Indien geen documenten aanwezig zijn, regelen wij nu een mogelijkheid tot kennelijk ongegrond verklaren van de aanvraag. Er zijn echter andere gevallen waarin er sprake is van tegenwerking en misleiding. Is daarop ook het kennelijk ongegrond verklaren van de aanvraag van toepassing? Is dat mogelijk aan de hand van de huidige wetgeving of is daarvoor een wijziging nodig? Als het mogelijk is op grond van de huidige wetgeving, bent u daartoe dan bereid?

Staatssecretaris Cohen:

Ik ga hier graag in tweede termijn nader op in.

De algemene beraadslaging wordt geschorst.

De vergadering wordt van 13.38 uur tot 14.20 uur geschorst.

De voorzitter:

De ingekomen stukken staan op een lijst die op de tafel van de griffier ter inzage ligt. Op die lijst heb ik voorstellen gedaan over de wijze van behandeling. Als aan het einde van de vergadering daartegen geen bezwaren zijn ingekomen, neem ik aan dat de Kamer zich met de voorstellen heeft verenigd.