Kamerstuk

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarDossier- en ondernummer
Tweede Kamer der Staten-Generaal2015-201634475 nr. 1

34 475 Financieel Jaarverslag van het Rijk 2015

Nr. 1 FINANCIEEL JAARVERSLAG VAN HET RIJK

Aangeboden 18 mei 2016

Inhoudsopgave

Voorwoord

 

7

Hoofdstuk 1:

Het economische beeld

8

Hoofdstuk 2:

Het budgettaire beeld

18

Hoofdstuk 3:

Risicoanalyse en -beleid

44

Hoofdstuk 4:

Financieel management

56

     

Bijlage 1:

Rijksrekening van uitgaven en ontvangsten

74

Bijlage 2:

Saldibalans van het Rijk per 31 december 2015

82

Bijlage 3:

Overheidsbalans

85

Bijlage 4:

De belasting- en premieontvangsten 2015

87

Bijlage 5:

Overzicht interventies financiële sector

89

Bijlage 6:

Garantieoverzicht van het Rijk 2015

97

Bijlage 7:

Beleidsmatige mutaties na Najaarsnota

101

Bijlage 8:

Beleidsdoorlichtingen

108

Bijlage 9:

Normeringsystematiek Gemeente- en Provinciefonds

110

Bijlage 10:

Agentschappen in beeld

113

     

Lijst van gebruikte termen en hun betekenis

131

     

Lijst van gebruikte afkortingen

138

     

Trefwoordenlijst

141

     

Internetbijlagen (www.rijksbegroting.nl)

 

Internetbijlage 1:

Uitgaven en niet-belastingontvangsten

 

Internetbijlage 2:

EMU-saldo en EMU-schuld

 

Internetbijlage 3:

Belastinguitgaven

 

Internetbijlage 4:

Verticale toelichting

 

Voorwoord

Dit Financieel Jaarverslag van het Rijk gaat over 2015, het jaar waarin de Nederlandse economie voor het eerst weer even groot was als vlak voor de financiële crisis. Er waren nog te veel werklozen, maar tegelijkertijd telde ons land niet eerder zoveel banen als in 2015. Nog altijd stond van mensen de hypotheek onder water, maar de huizenprijzen stegen weer. En de overheid had weliswaar nog steeds een aantal financiële instellingen in handen, maar het eerste deel van ABN AMRO is terug naar de beurs.

De economie groeide, en niet meer alleen dankzij de export. Ook de investeringen en de consumptie namen toe, waardoor de voorzichtige groei uit 2014 een steviger basis kreeg. Wel temperde de lagere aardgaswinning de economische ontwikkeling. De lage inflatie, de aantrekkende werkgelegenheid en loonstijgingen zorgden ervoor dat de meeste mensen meer geld overhielden. Het consumentenvertrouwen nam dan ook weer toe; het was zelfs hoger dan het gemiddelde over twintig jaar.

Ook de overheidsfinanciën begonnen weer meer op orde te komen. De overheid kwam ook vorig jaar nog geld tekort, maar aanzienlijk minder dan begroot. En nog opvallender: in euro’s gemeten ging de overheidsschuld voor het eerst in negen jaar naar beneden.

2015 bracht ook minder vrolijk nieuws. Buiten de Europese grenzen raakten veel mensen door oorlogsgeweld op drift. Daardoor nam de toestroom van vluchtelingen vorig jaar sterker toe dan we hadden verwacht. Ook dit had zijn weerslag op de begroting. De Europese economie trok weliswaar aan, maar de Chinese economie koelde verder af en dat had invloed op de wereldhandel.

Dit jaarverslag biedt ook inzicht in de bedrijfsvoering van het Rijk. Die is beheerst verlopen. De rechtmatigheid van de ontvangsten en uitgaven van het Rijk was in 2015 opnieuw hoog. Nederland voldeed op rijksniveau ruim aan de nationale norm van 99 procent.

Al met al was 2015 een jaar waarin veel lichten op groen sprongen die lang op rood hebben gestaan. Dit jaarverslag laat de opbrengst zien van de voor velen lastige maatregelen die de afgelopen jaren nodig waren om Nederland weer gewoon een gezonde economie en houdbare overheidsfinanciën te bezorgen.

De Minister van Financiën, J.R.V.A. Dijsselbloem

Hoofdstuk 1: Het economisch beeld

1.1 Inleiding

De omvang van de Nederlandse economie was in 2015 voor het eerst weer even groot als in 2008. Daarmee heeft de economie zijn weg verder omhoog gevonden. Ondanks de gedaalde gasproductie groeide de Nederlandse economie in 2015 met 2,0 procent ten opzichte van het jaar ervoor. Positief is dat de groei een brede basis heeft. Met een recordaantal van tien miljoen banen en met een toename van ongeveer 100 duizend banen lijkt de situatie in 2015 op de arbeidsmarkt langzaam maar gestaag te verbeteren.

Het herstel van de Europese economie zette in 2015 door. Daarbij hielpen ontwikkelingen zoals de lage olieprijs, de lage rente en de voordelige wisselkoers. Landen die structurele hervormingen doorvoerden lieten opvallend hogere groeicijfers zien. De groei in de VS trok verder aan en de Amerikaanse centrale bank verhoogde de beleidsrente. De Chinese economie koelde daarentegen verder af. De afkoeling van de Chinese economie had ook zijn weerslag op grondstofprijzen en dat raakte weer de opkomende economieën die afhankelijk zijn van de uitvoer van grondstoffen.

Het Financieel Jaarverslag van het Rijk blikt terug op 2015 en geeft een overzicht van de economische en budgettaire ontwikkelingen en het financieel management. Hoofdstuk 1 schetst het economisch beeld in 2015 voor Nederland (1.2) en internationaal (1.3). Hoofdstuk 2 schetst het budgettaire beeld. Hoofdstuk 3 biedt een overzicht van risico’s waaraan de overheidsfinanciën blootstaan en beschrijft de manier waarop het kabinet die risico’s beheerst. Hoofdstuk 4 gaat in op rechtmatigheid van de rijksuitgaven en beschrijft het financieel management.

1.2 De Nederlandse economie in 2015

In 2015 groeide de economie met 2,0 procent, terwijl de groei in 2014 nog 1,0 procent bedroeg en de economie in 2012 en 2013 kromp. In 2015 bereikte de omvang van de economie weer het niveau van 2008, dus van voor de financiële crisis (figuur 1.2.1).1

Figuur 1.2.1 Ontwikkeling bbp-volume

Figuur 1.2.1 Ontwikkeling bbp-volume

Bron: CBS

De economische groei werd in 2015 vooral gedragen door de marktsector, terwijl de lagere aardgaswinning een drukkend effect op de economische groei had.2 Linkerfiguur 1.2.2 toont de positieve bijdrage van de marktsector aan de economische groei met een productiegroei van 2,7 procent in 2015 tegen 1,9 procent in 2014. De marktsector is goed voor ongeveer 70 procent van het Nederlandse bruto binnenlands product (bbp). Als de gedaalde aardgasproductie buiten beschouwing wordt gelaten, groeide de economie in 2015 met 2,4 procent ten opzichte van een jaar eerder.

Na jaren van uitvoergroei dragen de binnenlandse bestedingen in toenemende mate bij aan de economische groei en geeft deze groei daarmee een brede basis (figuur 1.2.2, rechts). Na een recessie trekt de uitvoer doorgaans als eerste aan. Later volgen de binnenlandse bestedingen, zoals de investeringen en de particuliere consumptie. Vervolgens neemt ook de werkloosheid af. Deze ontwikkelingen zijn kenmerkend voor een kleine open economie als de Nederlandse.

Figuur 1.2.2 Bijdrage van bedrijfstakken aan groei toegevoegde waarde (links) en bijdrage van bestedingen aan bbp-groei (rechts)

Figuur 1.2.2 Bijdrage van bedrijfstakken aan groei toegevoegde waarde (links) en bijdrage van bestedingen aan bbp-groei (rechts)

Bron: CPB Centraal Economisch Plan 2016

De uitvoer blijft een positieve bijdrage leveren aan de economische groei. Ook gedurende 2013 toen de economie nog kromp, leverde de uitvoer een positieve bijdrage aan de groei (figuur 1.2.2, rechts). De uitvoer is in 2015 gegroeid met 4,2 procent ten opzichte van 2014. De uitvoer profiteerde in 2015 van een verdere lagere eurokoers, terwijl de groei van de relevante wereldhandel met 3,6 procent iets lager was dan de gemiddelde groei tussen 1991 en 2015 (4,6 procent). Paragraaf 1.3 gaat nader in op de ontwikkeling van de wereldeconomie en het monetaire beleid in 2015. Verder drukte de lagere gasproductie en daarmee de gasuitvoer de uitvoergroei en had tegelijkertijd een opwaarts effect op de invoer van energie.

De consumptie van huishoudens groeide in 2015 met 1,6 procent. In 2014 bleef die nog gelijk ten opzichte van het jaar ervoor en in 2012 en 2013 kromp de particuliere consumptie nog op jaarbasis. De consumptiegroei in 2015 ging samen met een stijging van de reële lonen (figuur 1.2.3, links). De stijging van het reële loon (reëel arbeidsinkomen) komt niet alleen door de lage inflatie in 2015 (0,2 procent; HICP), maar ook door de aantrekkende werkgelegenheid en nominale loonstijgingen. Zo groeiden de contractlonen in de marktsector met 1,2 procent in 2015. Ook het consumentenvertrouwen steeg verder. Rechterfiguur 1.2.3 toont dat de index voor het consumentenvertrouwen in 2015 hoger was dan het gemiddelde van de afgelopen twintig jaar (– 8).

Figuur 1.2.3 Ontwikkeling consumptie en arbeidsinkomens (links) en (seizoensgecorrigeerde) consumentenvertrouwen (rechts)

Figuur 1.2.3 Ontwikkeling consumptie en arbeidsinkomens (links) en (seizoensgecorrigeerde) consumentenvertrouwen (rechts)

Bron: CPB Centraal Economisch Plan 2016 (linkerfiguur) en CBS (rechterfiguur)

De bedrijfsinvesteringen groeiden in 2015 met 8,4 procent tegen 4,4 procent in 2014. Ondernemers breidden de productiecapaciteit verder uit om aan de toegenomen binnenlandse en buitenlandse vraag te kunnen voldoen. De bezettingsgraad in de industrie is toegenomen en het vertrouwen van de producten in de industrie is verder gestegen (figuur 1.2.4). De bezettingsgraad en het producentenvertrouwen zijn groter dan het gemiddelde van de afgelopen twintig jaar.

Figuur 1.2.4 Ontwikkeling bezettingsgraad (links) en (seizoensgecorrigeerde) producentenvertrouwen (rechts)

Figuur 1.2.4 Ontwikkeling bezettingsgraad (links) en (seizoensgecorrigeerde) producentenvertrouwen (rechts)

Bron: CBS

Niet alleen de bedrijfsinvesteringen, ook de woninginvesteringen groeiden in 2015. In 2015 namen de investeringen in woningen zeer sterk toe, met 26,8 procent, na een groei van 6,9 procent in 2014. Dit hangt samen met het sterk herstel op de woningmarkt.

Het aantal transacties groeide met 16 procent ten opzichte van een jaar eerder en bereikte het aantal van 178 duizend transacties. Daarmee lag het aantal transacties in de buurt van het transactieniveau van voor de crisis, toen het aantal transacties in een jaar rond de 200 duizend was.

Ook de woningprijzen herstelden zich. Na een plus van 0,9 procent in 2014 stegen de prijzen in 2015 met 2,8 procent. Figuur 1.2.5 toont zowel de ontwikkeling van de woningprijs als het aantal transacties.

Figuur 1.2.5 Ontwikkeling woningtransacties en verkoopprijzen

Figuur 1.2.5 Ontwikkeling woningtransacties en verkoopprijzen

Bron: CBS

Door de stijgende huizenprijzen nemen de problemen met hypotheken die de huiswaarde overstijgen af. Het percentage van deze zogenoemde onderwaterhypotheken daalde van 30,1 procent naar 26,7 procent.3 De financiële kwetsbaarheid van huishoudens is hierdoor afgenomen. Bovendien is deze afname goed voor de dynamiek op de woningmarkt. Uit een onderzoek van het CPB blijkt namelijk dat onderwaterproblematiek wordt geassocieerd met verlaagde verhuismobiliteit.4 Afnemende onderwaterproblematiek (en stijgende huizenprijzen in algemene zin) zorgt bovendien voor positieve vermogenseffecten, wat opwaartse druk geeft op de consumptie van huishoudens.

Het herstel op de woningmarkt is echter niet gelijk verdeeld over het land. Hoewel de woningprijzen in 2015 in alle provincies stegen, waren de verschillen tussen de provincies groot. Vooral in de Randstad stegen de woningprijzen sterk; in Utrecht, Noord-Holland en Zuid-Holland met meer dan 3 procent. In andere regio’s was het herstel duidelijk minder sterk. Zo werden huizen in Overijssel en Zeeland nog geen procent meer waard (figuur 1.2.6).

Figuur 1.2.6 Ontwikkeling huizenprijzen naar provincie in de periode 2010–2015

Figuur 1.2.6 Ontwikkeling huizenprijzen naar provincie in de periode 2010–2015

Bron: CBS

Ontwikkelingen arbeidsmarkt

De werkloosheid daalde in 2015 langzaam maar gestaag. In 2014 was nog 7,4 procent van de beroepsbevolking of 660 duizend mensen werkloos. In 2015 is dit percentage gedaald naar 6,9 procent oftewel 614 duizend mensen. Daarmee zet het herstel op de arbeidsmarkt door. De arbeidsmarkt herstelt zich doorgaans als laatste na een recessie. Dat komt doordat de toename in de productie eerst nog wordt opgevangen met het bestaande personeelsbestand. De arbeidsproductiviteit neemt daardoor toe. In 2014 en 2015 groeide de arbeidsproductiviteit in de marktsector (per uur) met respectievelijk 1,4 en 1,3 procent. De arbeidsproductiviteit in de marktsector kromp in 2012 en 2013 nog met respectievelijk 0,1 en 0,2 procent in lijn met de productiekrimp. Door die efficiëntere benutting van de mensen die al aan de slag zijn, duurt het langer voordat de werkloosheid terugloopt.

Onderliggend namen in 2015 zowel de werkgelegenheid als het arbeidsaanbod toe, maar was sprake van minder toetreders tot de arbeidsmarkt in vergelijking met de stijgende werkgelegenheid (figuur 1.2.7, links). Minder mensen waren ontmoedigd en dus traden meer mensen toe tot de arbeidsmarkt. Ook demografische aspecten speelden een rol bij het hogere arbeidsaanbod, omdat de arbeidsparticipatie van vrouwen en vijftigplussers nu hoger is dan in het verleden (cohorteffect). Op hetzelfde moment nam de werkgelegenheid in lijn met de stijgende productie toe met ongeveer 100 duizend banen ten opzichte van 2014. In het vierde kwartaal van 2015 werd de grens van 10 miljoen banen bereikt (figuur 1.2.7, rechts); meer dan ooit tevoren.

Toch is voor Nederlandse begrippen een werkloosheid van 6,9 procent hoog. Ter vergelijking: in 2008 bedroeg die 3,7 procent van de beroepsbevolking.

Figuur 1.2.7 Ontwikkeling werkloosheid (links) en aantal banen (rechts)

Figuur 1.2.7 Ontwikkeling werkloosheid (links) en aantal banen (rechts)

Bron: CPB Centraal Economisch Plan 2016 (links) en CBS (Arbeidsrekeningen, rechts)

1.3 Internationale ontwikkelingen

1.3.1 Ontwikkelingen EU en eurozone

Economie

In 2015 trok de economische groei in de EU verder aan met 1,9 procent (vergeleken met 1,4 procent in 2014). Ook in de eurozone zette de groei met 1,6 procent in 2015 door (vergeleken met 0,9 procent in 2014). Het gemiddelde begrotingstekort van alle lidstaten in de EU daalde van 3 procent bbp naar 2,5 procent bbp. Voor de eurozone liep het gemiddelde begrotingstekort terug van 2,6 procent bbp naar 2,2 procent bbp. Het structureel overheidstekort voor de EU en de eurozone stabiliseerde zich in 2015. Dat is het feitelijke overheidstekort geschoond voor invloeden van de economische conjunctuur en incidentele budgettaire kosten en baten.

Figuur 1.3.1 Ontwikkeling economische groei (links; in procenten) en feitelijk tekort en structureel tekort (rechts; percentage van bbp) in de eurozone

Figuur 1.3.1 Ontwikkeling economische groei (links; in procenten) en feitelijk tekort en structureel tekort (rechts; percentage van bbp) in de eurozone

Bron: Winterraming Europese Commissie

Een aantal ontwikkelingen ondersteunden het herstel in de eurozone, zoals de lage olieprijs, de lage rente en de voordelige wisselkoers. Deze factoren stimuleerden de export en de private consumptie. De vraag nam dan ook toe. Ook economische hervormingen wierpen in verschillende lidstaten hun vruchten af. Economieën die sterk hervormden, zoals Spanje (met een groei van 3,2 procent) en Ierland (met een groei van 6,9 procent), deden het aanzienlijk beter dan enkele kernlanden in de eurozone. De werkloosheid liep langzaam terug maar bleef op een hoog niveau. De lage rente en de voordelige wisselkoers waren mede het gevolg van het beleid van de Europese Centrale Bank (ECB), die vorig jaar begon met «quantitative easing» en een negatieve beleidsrente. Voor duurzaam herstel in de eurozone is monetair beleid alleen echter onvoldoende. Dat vraagt om verdere hervormingen van lidstaten en prudent begrotingsbeleid.

Griekenland

In januari 2015 trad een nieuwe Griekse regering aan en volgde een periode van politieke onzekerheid. De afronding van het tweede leningenprogramma bleef uit, wat ertoe leidde dat Griekenland niet meer aan zijn betalingsverplichtingen kon voldoen. Uiteindelijk hebben de Griekse autoriteiten en de instituties (de Europese Commissie en het ECB, en betrokkenheid van het IMF) overeenstemming bereikt over de voorwaarden voor financiële steun uit het noodfonds ESM. De lidstaten van de eurozone hebben vorig jaar augustus ingestemd met een derde leningenprogramma voor Griekenland van drie jaar met een totale omvang van maximaal 86 miljard euro (zie ook paragraaf 3.4).

Overige ontwikkelingen

Het afgelopen jaar verscheen een rapport over de vervolmaking van de Europese economische en monetaire unie. Dit zogenoemde «Vijfpresidentenrapport» is 22 juni gepubliceerd en op persoonlijke titel geschreven door de voorzitter van de Europese Commissie, in samenwerking met de voorzitters van de Europese Raad, de Eurogroep, de Europese Centrale Bank en het Europees Parlement. Het stuk bevatte voorstellen op economisch, financieel, budgettair en institutioneel terrein voor met name de korte termijn en daarnaast ideeën voor de langere termijn. Op 21 oktober publiceerde de Europese Commissie een uitwerking van enkele voorstellen voor de korte termijn. Het gaat om een mededeling over consistente externe vertegenwoordiging van de eurozone in internationale fora, een voorstel voor een besluit van de raad inzake een gezamenlijke vertegenwoordiging van de eurozone in het IMF, een aanbeveling voor een Raadsaanbeveling voor de opzet van nationale raden voor concurrentievermogen en een Commissiebesluit tot opzet van een adviserende Europese Budgettaire Raad.

Daarnaast werd Jeroen Dijsselbloem in juli 2015 herkozen als voorzitter van de Eurogroep, de vergadering van Ministers van Financiën in de eurozone. Dijsselbloem is gekozen voor een nieuwe termijn van tweeënhalf jaar. Ten slotte trad Litouwen bij de start van 2015 toe tot de eurozone.

1.3.2 Overige internationale ontwikkelingen

VS

De VS kenden in 2015 een economische groei van 2,4 procent en met 5 procent in december de laagste werkloosheid sinds april 2008. Vanwege deze gunstige economische indicatoren voor de korte termijn heeft de Federal Reserve Bank (FED) in december de rente met 0,25 procent verhoogd en gezinspeeld op verdere renteverhogingen. De inflatie in de VS was in 2015 0,7 procent en bleef daarmee onder de doelstelling van 2 procent. De kerninflatie (inflatie gecorrigeerd voor energie en voedselprijzen) bedroeg echter 2,1 procent. De FED houdt bij het vaststellen van de rente met name rekening met de werkloosheid en de inflatie.

Door de verhoging van de rente steeg de waarde van de dollar. Dit vormt mogelijk een rem op verdere economische groei in de VS. Een sterkere dollar ten opzichte van munten van opkomende markten kan een risico vormen in landen waar de afgelopen jaren veel investeringen zijn gefinancierd in dollars, waardoor de waarde van de schulden in de lokale munt dus toeneemt.

China

China is bezig om te schakelen naar een duurzamer groeimodel, dat meer wordt gedreven door consumptie en minder steunt op export-, krediet- en investeringsgroei. De sterke ontwikkeling in de consumptiegedreven dienstensector laat zien dat China hier redelijk in slaagt. Deze omschakeling gaat gepaard met een lager maar nog steeds aanzienlijk groeitempo van 6,9 procent. Tegelijkertijd blijven de aanhoudend hoge kredietgroei en de stijgende schuldenlasten van de Chinese overheid (vooral via lagere overheden en staatsbanken en -bedrijven) een aandachtspunt. Dit zorgde in het verleden voor veel niet-rendabele investeringen, met overcapaciteit als een direct gevolg en heeft ervoor gezorgd dat de bbp-groei te weinig samen gaat met efficiencywinsten.

Daarnaast zit China in een proces van opening van de kapitaalrekening en flexibilisering van de wisselkoers. Onduidelijkheid over dit proces zorgde (met name afgelopen zomer) voor onrust en volatiliteit op financiële markten en via kapitaaluitstroom voor neerwaartse druk op de renminbi (zie figuur 1.3.2).

Figuur 1.3.2 Renminbi onshore en offshore rate

Figuur 1.3.2 Renminbi onshore en offshore rate

Bron: Thomson Reuters Datastream / Fathom Consulting

Deze druk is echter ook goed te verklaren door eenmalige uitstroom van kapitaal als gevolg van extra beleggingsmogelijkheden buiten China door liberalisering van financiële markten en uiteenlopend Amerikaans en Chinees monetair beleid. China is daarbij ook in staat om kapitaaluitstroom op te vangen dankzij een grote voorraad internationale reserves als gevolg van jarenlange overschotten op de lopende rekening. Wel kunnen twijfels over de groeicijfers en de geloofwaardigheid van de transitie naar een ander groeimodel tot extra kapitaaluitstroom leiden.

Figuur 1.3.3 Olieprijs (Brent, dollar per vat) verder gedaald in 2015

Figuur 1.3.3 Olieprijs (Brent, dollar per vat) verder gedaald in 2015

Bron: Thomson Reuters Datastream

Andere landen

De aanpassingen in China leidden tot een verminderde vraag naar grondstoffen, waardoor de prijzen onder druk kwamen. Daarnaast zorgde het grote aanbod van olie (onder meer door de schalieolie uit de VS en het vooruitzicht op opheffing van de sancties tegen Iran) voor een daling van de olieprijs (zie figuur 1.3.3).

Landen die veel grondstoffen exporteren hadden last van deze ontwikkelingen. De meeste westerse landen maar ook India en Japan, die grondstoffen importeren, profiteerden juist van lagere grondstofprijzen. India was met 7,3 procent in 2015 de snelst groeiende grote economie en liet daarmee een sterk economisch potentieel zien. De Russische economie is het afgelopen jaar met 3,8 procent jaar sterk gekrompen. De lage grondstofprijzen (met name die van olie en gas) hebben een sterk effect en ook westerse sancties drukten de groei. Daarbij voelde Rusland de gevolgen van zijn te eenzijdige economie. Ook Brazilië heeft veel last van de lage grondstofprijzen en de Braziliaanse economie is afgelopen jaar met 3,8 procent gekrompen. Daarnaast is het de Braziliaanse overheid nog niet gelukt om de nodige structurele hervormingen door te voeren. In Japan bleef de groei beperkt tot 0,5 procent en sorteerde de stevige monetaire en fiscale stimulering niet het gewenst effect. Ondanks goede voornemens van de Japanse overheid werden structurele hervormingen maar beperkt doorgevoerd.

Monetaire en budgettaire stimulering is in grote delen van de wereld al op ruime schaal ingezet. De effecten hiervan op economische groei en financiële markten zijn echter niet eenduidig. Landen die echter hun economieën structureel hebben hervormd plukken er de vruchten van. De internationale ontwikkelingen maken dan ook duidelijk dat er nog steeds genoeg redenen zijn voor structurele hervormingen.

Hoofdstuk 2: Het budgettaire beeld

Een jaar kan over het algemeen onmogelijk in een aantal begrippen worden gevangen, maar in een terugblik op de Nederlandse overheidsfinanciën 2015 vatten asielinstroom, gasbaten, decentralisaties en de financiële sector in grote lijnen het budgettaire verhaal samen. Uiteraard gaan daar nog ettelijke andere politieke keuzes achter schuil die het financiële beeld over 2015 completeren. Naast deze grote lijnen laat dit hoofdstuk de verschillen zien tussen de begrote en de gerealiseerde cijfers en de verschillen tussen 2014 en 2015.

Achtereenvolgens passeren in paragraaf 2.1 de kerncijfers van de overheidsfinanciën en het macro-economische beeld over 2015. Paragraaf 2.2 duikt in de ontwikkeling van het overheidssaldo en de overheidsschuld, waarna in paragraaf 2.3 de ontwikkeling van de uitgaven en in 2.4 de ontwikkeling van de inkomsten van de overheid centraal staan. De risico’s voor de overheidsfinanciën – van door de overheid verstrekte garanties tot de afwikkeling van de interventies in de financiële sector vanaf 2008 – komen in hoofdstuk 3 aan bod.

2.1 Kerncijfers overheidsfinanciën

De overheidsschuld eind 2015 viel flink lager uit dan eerder gedacht; de Miljoenennota verwachtte nog een schuld van 467 miljard euro, maar uiteindelijk bleek dat 442 miljard euro en dus een verbetering van 26 miljard euro. Het tekort van de overheid over 2015 valt ook lager uit dan ten tijde van de Miljoenennota 2015 werd verwacht. De begroting ging nog uit van een feitelijk tekort van 14,6 miljard euro, maar de overheid kwam over vorig jaar uiteindelijk 12,4 miljard euro tekort.

Het overheidssaldo – tekort of overschot – en de overheidsschuld uitgedrukt in absolute eurobedragen zeggen niets over de relatieve omvang. Daarover zeggen saldi en schulden als percentage van het bruto binnenlands product (bbp), een maatstaf voor de omvang van de totale economie per jaar, meer. Het feitelijk tekort in 2015 bedroeg 1,8 procent van het bbp, en dat is een verbetering van 0,4 procentpunt ten opzichte van de verwachting in de Miljoenennota 2015. De overheidsschuld is uitgekomen op 65,1 procent van het bbp, tegen de eerder verwachte 70,0 procent van het bbp, zoals tabel 2.1.1 toont.

Het tekort van de overheid was lager dan verwacht door hogere inkomsten en lagere uitgaven. Daar staat tegenover dat de uitgaven die niet onder het uitgavenkader vallen – dat een groot deel van de uitgavencategorieën van de overheid maximeert – hoger waren dan gedacht. Vooral de lagere aardgasbaten – die als negatieve uitgaven geboekt worden – leiden tot hogere netto uitgaven.

Tabel 2.1.1 Budgettaire kerngegevens (in miljarden euro)
   

MN 2015

FJR 2015

Verschil

Netto uitgaven onder de kaders

249,7

247,5

– 2,2

 

waarvan Rijksbegroting in enge zin

106,3

107,0

0,6

 

waarvan Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid

77,0

75,4

– 1,6

 

waarvan Budgettair Kader Zorg

66,4

65,1

– 1,2

Overige netto uitgaven

0,8

4,9

4,1

 

waarvan gasbaten (kasbasis)

– 9,1

– 6,4

2,7

 

waarvan rentelasten

8,3

7,9

– 0,4

 

waarvan zorgtoeslag

4,0

3,9

0,0

 

waarvan overig

– 2,4

– 0,5

1,9

Totale netto uitgaven

250,5

252,4

1,9

         

Inkomsten (belastingen en sociale premies)

237,7

242,3

4,6

         

EMU-saldo centrale overheid

– 12,8

– 10,2

2,7

         

EMU-saldo lokale overheden

– 1,8

– 2,3

– 0,5

         

Feitelijk EMU-saldo

– 14,6

– 12,4

2,2

Feitelijk EMU-saldo (in procenten bbp)

– 2,2%

– 1,8%

0,4%

         

EMU-schuld

467

442

– 26

EMU-schuld (in procenten bbp)

70,0%

65,1%

– 4,9%

         

bbp

667

679

11

Het tekort van de centrale overheid lag uiteindelijk 2,7 miljard euro lager dan bij de begroting nog verwacht werd. Decentrale overheden – gemeenten, provincies, waterschappen en hun samenwerkingsverbanden – gaven daarentegen 0,5 miljard euro meer uit dan verwacht. Bij de begroting ging het kabinet nog uit van een tekort bij de decentrale overheden van 1,8 miljard euro, maar dit bleek eind 2015 op 2,3 miljard euro uit te komen.

De economische groei viel aanzienlijk hoger uit in 2015 dan bij het opstellen van de begroting in september 2014 werd gedacht, zoals ook hoofdstuk 1 al beschreef. Tabel 2.1.2 toont dat de groei 0,7 procentpunt hoger lag dan de geraamde 1,3 procent groei. De inflatie en de loonontwikkeling bleven achter bij de raming, net als de werkloosheid. Dat gold overigens ook voor de lange rente, de olieprijs en de wisselkoers van de euro ten opzichte van de dollar.

Tabel 2.1.2 Macro-economische kernvariabelen
 

MN 2015

FJR 2015

Verschil

Volume bbp

1,3%

2,0%

0,7%

Contractloon markt

1,5%

1,2%

– 0,3%

Consumentenprijsindex

1,2%

0,6%

– 0,6%

Werkloosheid (in duizenden personen, internationale definitie)

670

614

– 56

Lange rente

1,8%

0,7%

– 1,1%

Eurokoers (dollar per euro)

1,35

1,11

– 0,24

Olieprijs (in $ per vat)

107

52

– 54

2.2 Ontwikkeling van het overheidssaldo en de overheidsschuld

In de Europese Unie gelden voor alle landen dezelfde regels voor het bijhouden van overheidstekorten, -overschotten en -schulden. Deze regels zijn vastgelegd in het zogenoemde European System of Accounts (ESA), zodat we de overheidsfinanciën van lidstaten van de Europese Unie goed en gemakkelijk kunnen vergelijken. Dat is van groot belang voor het Stabiliteits- en Groeipact. In dit pact hebben Europese landen afgesproken waaraan hun overheidsfinanciën moeten voldoen. Deze afspraken gelden ook voor Nederland. De in deze paragraaf genoemde overheidssaldi en -schulden zijn dan ook opgesteld volgens de ESA-definitie; het feitelijke en structurele overheidstekort heten het feitelijke en het structurele EMU-saldo en de overheidsschuld de EMU-schuld.

Box 2.1 Migratie

De toestroom van vluchtelingen groeide na het opstellen van de begroting voor 2015 aanzienlijk. Ten tijde van de presentatie van de begroting in september 2014 ging het kabinet uit van 21 duizend vluchtelingen, maar in de Najaarsnota (november 2015) werd dat verwachte aantal uiteindelijk verhoogd tot 58 duizend mensen. Uiteindelijk kwamen 58.880 vluchtelingen Nederland binnen in 2015, tegen 17.190 in 2013 en 29.891 in 2014.

Figuur 2.2.1 Asielinstroom in 2015 (in duizenden personen)

Figuur 2.2.1 Asielinstroom in 2015 (in duizenden personen)

Bron: Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)

Het waren in 2015 vooral de directe opvangkosten van de hogere instroom die in de begroting verwerkt moesten worden. De komende jaren zal de asielinstroom begrotingen ook op indirecte manier raken. Op termijn krijgen vluchtelingen met een verblijfstatus recht op maatschappelijke voorzieningen. Die rechten ontstaan doorgaans pas als vluchtelingen vanuit het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) overgedragen worden aan gemeenten. Vluchtelingen die geen verblijfstatus krijgen, worden uitgezet.

De hoge asielinstroom komt per definitie op lokaal niveau terecht. Het Rijk heeft om die reden met de gemeenten een akkoord gesloten om schouder aan schouder het vraagstuk het hoofd te bieden. In de praktijk betekende dat uitbreiding van de plekken voor (nood)opvang (zowel groot als klein), spoedige terugkeer van vreemdelingen wier asielaanvraag is afgewezen, faciliteren van de uitstroom van vergunninghouders naar gemeenten en kleinschalige opvang van minderjarige asielzoekers. Het Rijk heeft geld beschikbaar gesteld waarmee woningcorporaties en gemeenten onderdak kunnen realiseren voor 14 duizend vergunninghouders bovenop de bestaande woningvoorraad. Bovendien is geld vrijgemaakt voor de maatschappelijke begeleiding van vergunninghouders om de integratie te versnellen en hun kennis van de Nederlandse samenleving te vergroten.5

Het kabinet wil oplossingen vinden voor asielzoekers en vergunninghouders tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten. Het uitgangspunt is en blijft dan ook rechtvaardige maar sobere opvang. Ter illustratie, de extra huisvesting is zo vormgegeven dat ten minste vier mensen onder een dak wonen. Zij ontvangen geen huurtoeslag en krijgen te maken met de kostendelersnorm6 in de bijstand. De overheid vraagt nieuwkomers via de participatieverklaring tijdens hun inburgering te beloven actief bij te dragen aan de Nederlandse samenleving, zelfredzaam te worden en de basisprincipes van de maatschappij als vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit te respecteren.7 Ook verwacht het kabinet dat nieuwkomers zo snel mogelijk beginnen met taalonderwijs.

Het kabinet heeft vorig jaar in totaal 1,4 miljard euro uitgetrokken voor migratie. Hier komt nog ruim 500 miljoen euro bij die het kabinet reserveert voor uitgaven op een later moment, de zogenoemde asielreserve. Onder de 1,4 miljard euro directe uitgaven vallen naast de uitgaven voor de asielinstroom ook reguliere uitgaven aan migratie, zoals de kosten die de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) maakt als een buitenlandse student naar Nederland komt. Tussen de begroting en dit jaarverslag heeft het kabinet 646 miljoen euro extra vrijgemaakt voor migratie. De verhoogde asielinstroom verklaart deze stijging.

2.2.1 De ontwikkeling van het overheidssaldo

Het saldo van inkomsten en uitgaven van de overheid is het afgelopen jaar uitgekomen op een tekort van 1,8 procent van het bbp. De overheidsinkomsten dekten de uitgaven van de overheid dus niet. Er resteerde eind 2015 een tekort van 12,4 miljard euro. Dat staat gelijk aan een dagelijks tekort van bijna 34 miljoen euro. Uitgedrukt als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) – de gebruikelijke wijze om overheidstekorten onderling te vergelijken – bedraagt het tekort over 2015 1,8 procent. Het tekort is sinds het begin van de financiële crisis van 2009 niet zo klein geweest, zie ook figuur 2.2.2. Het tekort zit ruim onder de grenswaarde van het tekort van 3 procent van het bbp die het Stabiliteits- en Groeipact stelt.

Figuur 2.2.2 Ontwikkeling EMU-saldo (als percentage van het bbp)

Figuur 2.2.2 Ontwikkeling EMU-saldo (als percentage van het bbp)

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek en Centraal Planbureau

Box 2.2 Gasbaten

Om de veiligheid van Groningers te waarborgen is de gaswinning flink teruggeschroefd. Terwijl in 2013 nog 53,9 miljard m3 opgepompt werd, was eind december 2014 het voornemen om nog maar 39,4 miljard m3 uit de gasbel te winnen. In juni 2015 besloot het kabinet de winning verder terug te dringen tot 30 miljard m3. De Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) heeft in 2015 uiteindelijk 28,1 miljard m3 gewonnen.

De schatkist ontvangt daardoor, en door de gedaalde prijs per m3 gas, fors minder gasbaten. In de Miljoenennota 2015 rekende het kabinet nog op 9,1 miljard euro aan gasbaten. De teller is uiteindelijk blijven steken op 6,4 miljard euro – een budgettaire derving van 2,7 miljard euro. De lagere gaswinning drukt de economische groei met 0,4 procentpunt in 2015, na de groei in 2014 al met 0,5 procentpunt te hebben verlaagd.

Het EMU-tekort is het tekort van de gehele collectieve sector, dus niet alleen het tekort van het Rijk, maar ook tekorten van sociale fondsen en decentrale overheden. Onder decentrale overheden vallen naast gemeenten, provincies en waterschappen ook samenwerkingsverbanden tussen verschillende decentrale overheidslagen. Figuur 2.2.3 toont de aandelen van de verschillende onderdelen van de collectieve sector in het EMU-saldo, zowel de raming als de realisatie.

Figuur 2.2.3 Opbouw van het EMU-saldo (als percentage van het bbp)

Figuur 2.2.3 Opbouw van het EMU-saldo (als percentage van het bbp)

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Centraal Planbureau en Ministerie van Financiën

De Wet Houdbare Overheidsfinanciën (wet Hof), die eind 2013 van kracht werd, schrijft een gezamenlijke, gelijkwaardige inspanning voor van alle overheidslagen om het EMU-tekort binnen de perken te houden. Al voordat de wet Hof in werking trad, heeft het kabinet met decentrale overheden afspraken gemaakt over hun bijdrage aan de verbetering van de overheidsfinanciën gedurende de kabinetsperiode.8

Voor 2015 gold voor decentrale overheden een maximaal tekort van 0,5 procent van het bbp. Naast dit maximum spraken het kabinet en de decentrale overheden ook de ambitie uit om in 2015 op een tekort van 0,3 procent van het bbp uit te komen. De decentrale overheden hebben zich ruim gehouden aan de tekortgrens. Ook hebben ze de ambitie gehaald. Ondanks dat is het tekort van decentrale overheden wel 0,5 miljard euro hoger uitgevallen dan geraamd in de Miljoenennota 2015.

Box 2.3 Decentralisaties in het sociaal domein

De gemeenten zijn sinds 1 januari 2015 verantwoordelijk voor de Jeugdwet, de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015, en de Participatiewet. Voor de uitvoering van deze taken heeft het kabinet 10,2 miljard euro overgeheveld van het Rijk naar gemeenten. Dit budget daalt tot 9,3 miljard euro in 2020, omdat gemeenten deze taken onder andere via maatwerk efficiënter kunnen aanbieden.

De gedachte achter deze «decentralisaties» is dat een gezin met maar een overheidsinstelling te maken moet hebben. Zo waren voor 2015 provincies, het Ministerie van Veiligheid en Justitie en zorgverzekeraars betrokken bij de jeugdzorg. Nu beoordelen gemeenten de hulpbehoefte van de jongeren en kopen zij de zorg in bij zorgaanbieders voor eigen rekening en risico. Voor de jeugdzorg hebben de gemeenten vorig jaar 3,8 miljard euro ontvangen.

Binnen de Wmo zijn gemeenten sinds vorig jaar verantwoordelijk voor een deel van de taken die het Rijk eerder via de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) uitvoerde. Daarmee is een budget van 3,5 miljard euro gemoeid. Deze middelen besteden gemeenten bijvoorbeeld aan begeleiding, dagbesteding, beschermd wonen en kortdurend verblijf in verpleeghuizen om mantelzorgers tijdelijk te ontlasten. Binnen de Wmo heeft de ondersteuning als doel om mensen zo lang mogelijk in de eigen omgeving te laten blijven. Overigens gaf het Rijk ook na deze decentralisatie in 2015 vanuit de Wet langdurige zorg (Wlz) nog altijd bijna 19,9 miljard euro uit.

Met ingang van 2015 zijn de bijstand, de nieuwe instroom in de sociale werkvoorziening en de nieuwe instroom in de Wajong van mensen met arbeidsvermogen – het deel van de Wajong dat vorig jaar is gedecentraliseerd – samengevoegd tot de Participatiewet onder de vleugels van gemeenten. Met de decentralisatie van de Wajong was vorig jaar 64 miljoen euro gemoeid. Door de Participatiewet is er nu een regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt in plaats van drie aparte regelingen die alle drie beogen de arbeidsparticipatie te bevorderen. Met deze wet was vorig jaar in totaal 2,9 miljard euro gemoeid.

Tabel 2.2.1 Ontwikkeling EMU-saldo (in procent van het bbp)
   

2015

EMU-saldo Miljoenennota 2015

– 2,2%

Noemereffect

0,0%

Belasting- en premie-inkomsten

0,7%

Uitgaven

 
 

Rijksbegroting in enge zin

– 0,1%

 

Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid

0,2%

 

Budgettair Kader Zorg

0,2%

Gasbaten (transactiebasis)

– 0,7%

Rentelasten

0,1%

EMU-saldo lokale overheden

– 0,1%

Mutatie begrotingsreserves

0,2%

Kas-transactieverschillen

– 0,1%

Overige uitgaven

– 0,1%

EMU-saldo Financieel Jaarverslag Rijk 2015

– 1,8%

Het gerealiseerde EMU-saldo van –1,8 procent bbp is positiever dan het tekort van 2,2 procent bbp dat in de Miljoenennota 2015 werd geraamd. Een deel van deze verbetering komt door de hogere inkomsten uit belastingen en premies dan gedacht. Daar staat tegenover dat de aardgasbaten lager uitkwamen. Lagere uitgaven aan zorg en sociale zekerheid compenseren de licht tegenvallende uitgaven onder het deelkader Rijksbegroting in enge zin.

Doordat de rente in 2015 lager was dan ten tijde van de Miljoenennota 2015 werd verwacht is er minder rente betaald over nieuw uitgegeven leningen. Het tekort van lokale overheden is iets hoger uitgevallen dan geraamd. Toevoegingen aan begrotingsreserves verbeteren het EMU-saldo in 2015. Deze toevoegingen verbeteren het saldo zo lang het geld (nog) niet daadwerkelijk is uitgegeven.

Kas-transactieverschillen zijn uitgaven die in 2015 het EMU-saldo belasten, maar niet in dat jaar daadwerkelijk uit de staatskas betaald worden, of andersom. De post «Overige uitgaven» bevat uitgaven die niet relevant zijn voor een van de drie uitgavenkaders, maar wel het EMU-saldo beïnvloeden, zoals de zorgtoeslag.

2.2.2 Ontwikkeling van de overheidsschuld

De overheidsschuld bedroeg eind 2015 442 miljard euro, zoals figuur 2.2.4 weergeeft. Dat is 26 miljard euro lager dan ten tijde van de Miljoenennota 2015 werd verwacht. Als percentage van het bruto binnenlands product (bbp) bedraagt de EMU-schuld 65,1 procent.

Figuur 2.2.4 Ontwikkeling EMU-schuld

Figuur 2.2.4 Ontwikkeling EMU-schuld

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, Centraal Planbureau en Ministerie van Financiën

Voor het eerst sinds het begin van de financiële crisis in 2009 daalt de overheidsschuld, zowel in euro als in percentage van het bbp. Ten opzichte van 2014 lag de schuld eind 2015 ruim 10 miljard euro en ruim 3 procentpunt lager.

Tabel 2.2.2 Ontwikkeling EMU-schuld (in procent van het bbp)
 

2015

EMU-schuld Miljoenennota 2015

70,0%

Realisatie schuld ultimo 2014

– 0,3%

Noemereffect

– 1,1%

Mutatie EMU-saldo

– 0,3%

Aan- en verkoop staatsbezit

– 0,4%

Aflossing ABN Amro / Fortis

– 0,2%

Opbrengst beëindiging renteswaps

– 0,6%

EFSF

– 0,1%

Schatkistbankieren

– 0,4%

Kas-transactieverschillen gasbaten

– 0,3%

Kas-transactieverschillen en overig

– 1,1%

EMU-schuld Financieel jaarverslag van het Rijk 2015

65,1%

In de Miljoenennota 2015 werd verwacht dat de EMU-schuld 70,0 procent van het bbp zou zijn. De daadwerkelijke schuld is 65,1 procent van het bbp eind 2015. Deze verbetering wordt onder andere verklaard doordat het bbp hoger is uitgevallen dan verwacht. De schuld als percentage van het bbp valt dan lager uit. Dit is het zogenoemde noemereffect. Het bbp is hoger uitgevallen door hogere economische groei en door CBS-revisies van het bbp-niveau. Daarnaast viel de schuld aan het einde van 2014 al mee, waardoor het jaar 2015 begon met een lagere schuld. Ook het begrotingstekort werkt door in de EMU-schuld. Ten opzichte van de raming is het EMU-tekort over 2015 uiteindelijk lager, waardoor de schuld ook minder toenam dan verwacht.

In 2015 daalde de schuld verder door de verkoop van overheidsbezit. De beursgang van ABN Amro bracht 3,8 miljard euro op, zie ook box 2.4. Daarnaast loste ABN Amro een deel van de resterende leningen af die de overheid destijds heeft verstrekt aan Fortis. Verder is in 2015 een aantal renteswaps beëindigd. Bij die transacties is de (in dit geval) positieve marktwaarde van de swaps ontvangen en dat laat de schuld dalen.

De Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) ontving in 2015 geld terug, waardoor de schuld lager uitvalt. Ook hebben decentrale overheden en andere deelnemers aan schatkistbankieren meer geld in de schatkist bewaard dan werd verwacht. Hierdoor valt de totale overheidsschuld lager uit dan geraamd.

De kas-transactieverschillen betreffen posten die wel meelopen in het EMU-saldo, maar niet in hetzelfde jaar een effect hebben op de EMU-schuld. In 2015 was er een relatief groot kas-transactieverschil bij de gasbaten. De gasbaten daalden harder op transactiebasis – relevant voor het EMU-saldo – dan op kasbasis. Rentelasten zijn op kasbasis relevant voor de schuld en op transactiebasis voor het EMU-saldo. De post «Kas-transactieverschillen» bevat ook een aantal uitgaven en ontvangsten die niet relevant zijn voor het EMU-saldo, maar wel voor de schuld, zoals de rente-uitgaven en -ontvangsten vanuit renteswaps of verstrekte leningen in het kader van de studiefinanciering.

Box 2.4 Geen extra uitgavenruimte door verkoop ABN Amro

Lidstaten van de Europese Unie hebben regels afgesproken voor het bijhouden van het overheidssaldo en de overheidsschuld. Die afspraken zijn vastgelegd in het European System of Accounts (ESA). Deze regels bepalen dat financiële transacties geen invloed hebben op het overheidssaldo. Die afspraak voorkomt dat lidstaten het overheidssaldo eenmalig verbeteren door de verkoop van overheidsbezit – in dit verband vaak «tafelzilver» genoemd – en daarmee eventuele structurele tekorten maskeren.

Financiële transacties beïnvloeden wel de overheidsschuld. Verkoop van staatsdeelnemingen valt onder de noemer «financiële transactie». Om die reden komt de gedeeltelijke beursgang van ABN Amro niet terug in de toelichting van het EMU-saldo, tabel 2.2.1, en wel in de toelichting van de EMU-schuld, tabel 2.2.2.

Op nationaal niveau geldt verder dat alle kosten en opbrengsten van interventies in de financiële sector niet relevant zijn voor het uitgavenkader. Die afspraak ligt vast als regel 24 in de begrotingsregels van het kabinet, opgesteld aan het begin van de kabinetsperiode. Die afspraak verhindert dat de verkoop van ABN Amro vorig jaar leidde tot meer uitgavenruimte voor het kabinet. De opbrengst van de gedeeltelijke beursgang van ABN Amro – in totaal 3,8 miljard euro – heeft het kabinet dus volledig gebruikt voor de aflossing van de staatsschuld.

De Nederlandse overheidsfinanciën staan er beter voor dan gemiddeld in de eurozone, zoals figuur 2.2.5 laat zien. De gemiddelde schuld in de eurozone bedraagt 90,7 procent van het bbp. De schuld van de Nederlandse overheid ligt, zoals eerder belicht, bijna 30 procentpunt lager. Het Nederlandse tekort van 1,8 procent van het bbp is ook beduidend lager dan het gemiddelde tekort in de eurozone van 2,1 procent van het bbp.

Figuur 2.2.5 EMU-saldi en EMU-schulden lidstaten in de eurozone

Figuur 2.2.5 EMU-saldi en EMU-schulden lidstaten in de eurozone

Bron: Eurostat

2.2.3. Toetsing aan SGP-vereisten

Naast de grenzen aan het tekort en de schuld stelt het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) nog andere criteria waaraan de begrotingen van lidstaten moeten voldoen. Het SGP bepaalt dat een begroting ook beoordeeld moet worden op de ontwikkeling van het structureel saldo en de overheidsuitgaven.

Alhoewel het structureel saldo in 2015 meer verslechterde dan de minimale ontwikkeling, blijft de verslechtering binnen de toegestane bandbreedte. De (gecorrigeerde) overheidsuitgaven mogen niet harder groeien dan de meerjarige, gemiddelde ontwikkeling van de potentiële economische groei. In 2015 bleef de groei van de Nederlandse overheidsuitgaven onder het toegestane maximum, zoals figuur 2.2.6 toont. De overheidsfinanciën voldeden vorig jaar dus aan de criteria van het SGP. Dit was ook het oordeel van de Commissie over het Draft Budgetary Plan.9

Figuur 2.2.6 Groei van de gecorrigeerde uitgaven (links, in procenten) en ontwikkeling structureel saldo (rechts, in procentpunt)

Figuur 2.2.6 Groei van de gecorrigeerde uitgaven (links, in procenten) en ontwikkeling structureel saldo (rechts, in procentpunt)

Bron: Centraal Planbureau, bewerking Ministerie van Financiën

Box 2.5 Europese begrotingsafspraken – de preventieve arm

In de preventieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) gelden als begrotingsregels de middellangetermijndoelstelling (Medium Term Objective, MTO) en de uitgavenregel. De doelstellingen uit de preventieve arm zijn gericht op houdbare overheidsfinanciën, bevatten een veiligheidsmarge ten opzichte van het maximaal toegestane tekort van 3 procent van het bbp en geven ruimte aan anticyclisch begrotingsbeleid.

De Europese Commissie stelt de middellangetermijndoelstelling iedere drie jaar vast in de vorm van een minimaal structureel saldo. Voor Nederland geldt een minimaal structureel saldo van – 0,5 procent van het bbp. Het structureel saldo is het feitelijke overheidstekort geschoond voor invloeden van de economische conjunctuur en incidentele budgettaire baten en kosten, de zogenoemde one-offs. Indien de MTO nog niet is bereikt, dienen lidstaten voldoende verbetering van het structureel saldo te laten zien richting de MTO.

2.2.4 Voortgang beleidspakketten

Sinds het begin van de kabinetsperiode zijn omvangrijke beleidspakketten gepresenteerd, startend met het Regeerakkoord «Bruggen slaan» tot aan het aanvullend pakket in 2013. Dit beleid leidt deze kabinetsperiode tot een verwachte verbetering van het EMU-saldo met 22 miljard euro in 2017.10

Vrijwel alle maatregelen uit het Regeerakkoord van het kabinet Rutte-Asscher en de begrotingsafspraken uit 2014 zijn inmiddels in wetgeving verankerd. De aandacht gaat dus volop naar de praktische uitvoering van de hervormingen.

Een uitgebreide inhoudelijke toelichting op de maatregelen uit de verschillende akkoorden is te vinden in de departementale jaarverslagen. Het rijksbrede wetgevingsprogramma, dat tegelijkertijd met dit Financieel Jaarverslag van het Rijk aan de Tweede en Eerste Kamer is verstuurd, biedt inzicht in de fase waarin de onderliggende wetgeving zich bevindt.

Figuur 2.2.7 Ontwikkeling reële collectieve uitgaven en bbp-volume

Figuur 2.2.7 Ontwikkeling reële collectieve uitgaven en bbp-volume

Bron: Centraal Planbureau en Ministerie van Financiën

De economische crisis ijlt lang na in de overheidsuitgaven, zo laat figuur 2.2.7 zien. Tot 2008 gaat de groei van de overheidsuitgaven min of meer gelijk op met de groei van het bbp. Na 2008 krimpt de economie, maar de overheidsuitgaven groeien door, bijvoorbeeld doordat het toenmalige kabinet de economie ondersteunde met extra uitgaven (net als andere landen wereldwijd deden). Nadien bleek het lastig om de uitgavenontwikkeling weer in lijn te brengen met de ontwikkeling van het bbp. Zonder kabinetsbeleid zou sprake zijn geweest van een structurele verhoging van de overheidsuitgaven ten opzichte van de omvang van de economie. Doordat opeenvolgende kabinetten hebben ingegrepen is het uitgavenniveau eind 2015 weer bijna in dezelfde verhouding met de economie als voor de crisis. Die ombuiging van het pad van de overheidsuitgaven is uiteraard niet pijnloos geweest en vergt offers, maar was noodzakelijk.

2.3 Ontwikkeling van de uitgaven

In Nederland spreken we bij de start van een kabinetsperiode een jaarlijks maximum aan uitgaven af, het zogenoemde uitgavenkader, waaronder het grootste gedeelte van de uitgaven van het Rijk valt. Het uitgavenkader bestaat uit drie deelkaders: het kader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ). In deze paragraaf worden de uitgaven uit 2015 vergeleken met het voor 2015 geldende uitgavenkader.

Box 2.6 Systematiek EU-afdrachten

Als onderdeel van het lidmaatschap van de Europese Unie (EU) zijn de lidstaten verplicht om jaarlijks een bijdrage te leveren aan de Europese begroting.

De omvang van de Nederlandse afdrachten is in de eerste plaats gebaseerd op de totale uitgaven van de EU. De begroting van de EU mag geen overschot of tekort laten zien, en daarom moeten de afdrachten van alle lidstaten samen de uitgaven uit de EU-begroting dekken. De afdrachten van de EU bestaan uit drie categorieën: de invoerrechten (ook wel traditionele eigen middelen genoemd), de btw-afdracht en de afdracht op basis van het bruto nationaal inkomen (bni).

De invoerrechten bestaan uit importheffingen die door de EU zijn vastgesteld, maar geheven worden door de douanes van de lidstaten. De lidstaten maken opbrengsten (minus een onkostenvergoeding) in zijn geheel over aan de Europese Commissie. De btw-afdrachten worden vastgesteld op basis van een vast percentage (0,3 procent) van de btw-grondslag in elke lidstaat. Omdat afzonderlijke lidstaten verschillende btw-tarieven hanteren, wordt de btw-grondslag met een gewogen gemiddeld btw-tarief vastgesteld. Deze twee afdrachten zijn onafhankelijk van elkaar en ook onafhankelijk van de omvang van de Europese begroting.

De bni-afdracht is het sluitstuk van de begroting, en wordt zodanig vastgesteld dat de Europese begroting als geheel sluitend is. Als sluitstuk van de begroting is de bni-afdracht afhankelijk van alle andere elementen van de Europese begroting. Als de uitgaven uit de EU-begroting in omvang toenemen, stijgt de bni-afdracht en vice versa. Als de invoerrechtenheffing of de btw-heffing (van alle lidstaten gezamenlijk) hoger uitvalt, daalt de bni-afdracht en vice versa. Verder is ook de nationale bni-afdracht afhankelijk van de bni-afdrachten van andere lidstaten. Als de economie van Nederland sneller groeit dan het EU-gemiddelde, neemt de bni-afdracht van Nederland iets toe, en van landen die langzamer groeien dan het EU-gemiddelde neemt de afdracht iets af.

Kortingen

Een aantal landen (Denemarken, Duitsland, Nederland, Oostenrijk, Zweden, het Verenigd Koninkrijk) heeft kortingen bedongen op de afdrachten, die de netto-betalerspositie van die landen beperken. Voor Nederland heeft die korting drie elementen: een lager afdrachtspercentage voor de btw-afdracht (0,15 procent in plaats van 0,3 procent), een lump-sum korting op de jaarlijkse afdracht van 695 miljoen euro (prijzen 2011) en een korting van 75 procent op de bijdrage die de lidstaten leveren op de financiering van de korting van het Verenigd Koninkrijk.

Binnenlands proces

De Nederlandse afdrachten voor de EU-begroting worden geraamd en verantwoord op de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Zaken; de bruto afdrachten op artikel 3.1 en de onkostenvergoeding op artikel 3.10. In het Jaarverslag van het Ministerie van Buitenlandse Zaken is bij de genoemde artikelen een overzicht opgenomen van alle mutaties in de raming van de Nederlandse afdrachten, leidend tot de gerealiseerde omvang daarvan.

Tabel 2.3.1 Kadertoetsing totaalkader 2015 (in miljard euro, «–» = onderschrijding)
 

MN 2015

FJR 2015

Verschil

Rijksbegroting in enge zin

     

Uitgavenkader (in lopende prijzen)

107,0

105,9

– 1,1

Uitgavenniveau

106,3

107,0

0,6

Over-/onderschrijding

– 0,7

1,0

1,7

       

Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid

     

Uitgavenkader (in lopende prijzen)

77,1

76,3

– 0,8

Uitgavenniveau

77,0

75,4

– 1,6

Over-/onderschrijding

– 0,1

– 0,9

– 0,8

       

Budgettair Kader Zorg

     

Uitgavenkader (in lopende prijzen)

66,4

65,7

– 0,7

Uitgavenniveau

66,4

65,1

– 1,2

Over-/onderschrijding

– 0,1

– 0,6

– 0,5

       

Totale uitgavenkader

     

Uitgavenkader (in lopende prijzen)

250,6

248,0

– 2,6

Uitgavenniveau

249,7

247,5

– 2,2

Over-/onderschrijding

– 0,9

– 0,5

0,4

Het kabinet heeft het uitgavenkader voor 2015 bepaald op in totaal 248,0 miljard euro. Uiteindelijk is het kabinet daar 0,5 miljard euro onder gebleven. Dit kwam door onderschrijdingen bij de deelkaders Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid en het Budgettair Kader Zorg van in totaal 1,5 miljard euro, zoals tabel 2.3.1 toont. Het deelkader Rijksbegroting in enge zin – het deelkader voor uitgaven die niet gerelateerd zijn aan de zorg en sociale zekerheid – zet daar een overschrijding 1,0 miljard euro tegenover.

2.3.1 Rijksbegroting in enge zin

Tabel 2.3.2 Kadertoetsing Rijksbegroting in enge zin (in miljard euro; «–» is onderschrijding)
 

2015

Kadertoets Miljoenennota 2015

– 0,7

   

Macromutaties

 

Ruilvoet

0,3

HGIS

0,1

Gemeentefonds / Provinciefonds / BTW-compensatiefonds

– 0,5

Winst DNB

0,1

Dividend staatsdeelnemingen

– 0,3

   

Beleidsmatige mutaties

 

EU-afdrachten

1,5

HGIS

0,1

Rijksgebouwendienst

– 0,1

Studiefinanciering en leerlingenaantallen

0,2

Opvang in de regio

0,1

Migratie

0,8

Besparingsverliezen wetstrajecten en DJI

0,1

Huurtoeslag

0,2

Uitvoeringsproblematiek Financiën

0,1

Schikking SBM-offshore

– 0,1

Exportkredietverzekeringen

– 0,1

Invulling taakstelling CAO Rijk

0,4

Onderuitputting diverse begrotingen (inclusief HGIS)

– 1,1

Invullen in=uit taakstelling

1,0

Kasschuiven

– 1,1

Overig

0,0

Kadertoets Financieel Jaarverslag van het Rijk 2015

1,0

Het deelkader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng) laat in 2015 een overschrijding zien van 1,0 miljard euro. Ten opzichte van de Miljoenennota 2015 heeft het kabinet onder dit deelkader 1,7 miljard euro meer uitgegeven dan eerder verwacht, zoals tabel 2.3.2 toont.

In vergelijking met de Miljoenennota 2015 is er sprake van een ruilvoettegenvaller. De ruilvoet is de verhouding tussen enerzijds de daadwerkelijke loon- en prijsontwikkeling van de uitgaven onder het kader en anderzijds de bijstelling van het uitgavenkader aan de prijs Nationale Bestedingen (pNB). De pNB-ontwikkeling viel in 2015 lager uit dan verwacht, waardoor het uitgavenkader naar beneden is bijgesteld. Ook de daadwerkelijke lonen en prijzen van de uitgaven onder het kader RBG-eng waren lager dan waarmee rekening werd gehouden, maar vielen minder laag uit dan de lagere pNB. Dat heeft geleid tot een tegenvaller onder het kader RBG-eng.

Het budget voor ontwikkelingssamenwerking (HGIS) stijgt en daalt mee met de ontwikkeling van het bruto nationaal inkomen (bni). Het bni is in 2015 naar boven bijgesteld, waardoor ook meer HGIS-budget beschikbaar kwam.

De normeringsystematiek schrijft voor dat de hoogte van de rijksuitgaven doorwerkt op het Gemeentefonds, het Provinciefonds en het Btw-Compensatiefonds, via het zogenoemde accres. In 2015 was er onder andere sprake van een lagere loon- en prijsbijstelling, meevallers bij de dividenden van staatsdeelnemingen en verschillende kasschuiven die de netto rijksuitgaven drukten. Daar stonden hogere uitgaven aan bijvoorbeeld migratie tegenover. Per saldo was er sprake van lagere rijksuitgaven dan verwacht, en daarmee ook van een lager accres.

De winstafdracht van de Nederlandsche Bank (DNB) is in 2015 iets lager uitgevallen dan geraamd. Het dividend op de staatsdeelnemingen viel mee in 2015, omdat de dividenden van Tennet, de NS en Gasunie in 2014 hoger waren dan verwacht.

Bij het Nederlandse deel van de EU-afdrachten hebben zich verschillende mutaties voorgedaan. De verticale toelichting (zie internetbijlage 4) licht deze mutaties in detail toe. De grootste mutatie heeft betrekking op de vertraagde Nederlandse korting door de vertraagde ratificatie van het zogenoemde Eigenmiddelenbesluit. Het Eigenmiddelenbesluit is niet door alle lidstaten in 2015 geratificeerd. De korting voor Nederland over 2014 en 2015 – onderdeel van het Eigenmiddelenbesluit – slaat daardoor neer in 2016 en niet in 2015.

De Rijksgebouwendienst heeft de tarieven voor departementen kunnen verlagen door de afschrijvingstermijnen te verlengen en door de lagere rente.

Het aantal leerlingen en studenten in 2015 bleek hoger dan in de begroting 2015 werd geraamd. Ook de realisatie van de studiefinanciering laat voor 2015 een tegenvaller zien ten opzichte van de in de OCW-begroting verwerkte raming.

Het kabinet heeft in 2015 110 miljoen euro extra beschikbaar gemaakt voor opvang in de regio en de geraamde asielinstroom voor 2015 naar boven bijgesteld om de hogere opvangkosten van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) te dekken. De kosten voor de eerstejaarsopvang van asielzoekers uit ontwikkelingslanden tellen mee als ontwikkelingshulp (ODA, Official Development Assistance).

Het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) kende tegenvallers omdat de invoering van de wetsvoorstellen «verhoging griffierechten», «stelselherziening rechtsbijstand» en «eigen bijdrage regelingen» vertraging opliep. Daarnaast had de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) eind 2014 een negatief eigen vermogen van 77 miljoen euro. Dat tekort moest VenJ in 2015 verplicht aanvullen.

De uitgaven aan huurtoeslag zijn in 2015 hoger uitgevallen dan verwacht. De economische omstandigheden en een afname van het niet-gebruik leidden vorig jaar tot een grotere stijging van het aantal mensen dat huurtoeslag aanvroeg dan geraamd.

Het Ministerie van Financiën liet een tegenvaller zien door problemen in de uitvoering, met name bij de Belastingdienst. Nieuwe wet- en regelgeving creëerden extra uitvoeringskosten, net als de bijdrage aan de generieke digitale infrastructuur. Omdat vereenvoudiging van fiscale wetgeving (het zogenoemde spoor II) vertraging heeft opgelopen, is de taakstelling bij de Belastingdienst nog niet behaald.

Een financiële meevaller was de schikking van het Openbaar Ministerie met SBM Offshore. Een ander meevaller bestond uit een opwaartse bijstelling van de recuperatieramingen van de exportkredietverzekeringen (EKV), onder andere door het in 2014 gesloten schuldenakkoord tussen Argentinië en de Club van Parijs. Daarin is afgesproken dat Argentinië meer schulden aflost. Via EKV-recuperaties krijgt de Nederlandse overheid een substantieel deel van de Argentijnse betalingen.

Overheidswerkgevers en drie centrales van overheidspersoneel hebben vorig jaar een bovensectorale overeenkomst gesloten voor loonruimte in de publieke sector. Het kabinet heeft als onderdeel van de afspraken voor 2015 400 miljoen euro aanvullende arbeidsvoorwaardenruimte beschikbaar gesteld.

Op diverse begrotingen was sprake van onderuitputting. In het algemeen mogen departementen maximaal 1 procent van hun gecorrigeerde begrotingstotaal meenemen naar het nieuwe jaar via de zogenoemde eindejaarsmarge. Het kabinet hanteert daarbij de technische veronderstelling dat in het volgende jaar een gelijk bedrag aan onderuitputting optreedt. Deze veronderstelling boekt het kabinet als de zogenoemde «in=uit-taakstelling». Deze taakstelling zorgt ervoor dat de uitgaven die doorgeschoven zijn naar het volgende jaar het EMU-saldo niet beïnvloeden. In 2015 is dus ook de in=uit-taakstelling ingevuld die volgde uit de eindejaarsmarge van 2014.

De post kasschuiven bestaat uit meerdere mutaties. In de meeste gevallen worden budgetten verschoven van 2015 naar 2016, bijvoorbeeld omdat voorgenomen beleidsmaatregelen (deels) niet in 2015 plaatsvonden. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij het Revolverend Fonds Energiebesparing III, bij de investeringsagenda van de Belastingdienst en bij de beschikbare middelen voor de CAO’s. De post «Overig» bevat een aantal kleinere mutaties.

2.3.2 Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA)

Tabel 2.3.3 Kadertoetsing SZA (in miljard euro; «–» is onderschrijding)1
 

2015

Kadertoets Miljoenennota 2015

– 0,1

Werkloosheidsuitgaven

– 0,8

Ruilvoet

0,6

Kinderopvangtoeslag

– 0,4

AOW

0,2

Kindgebonden budget

– 0,1

Overig

– 0,2

Kadertoets Financieel Jaarverslag van het Rijk 2015

– 0,9

X Noot
1

Wegens afronding wijkt de som der delen af van het totaal.

Het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA) liet in 2015 een onderschrijding zien van 0,9 miljard euro. Ten opzichte van de Miljoenennota 2015 gaf de overheid 0,8 miljard euro minder uit aan sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid dan verwacht. Dat was mede te danken aan de werkloosheidsuitgaven die in 2015 0,8 miljard euro lager uitkwamen dan gedacht; minder mensen hadden een WW-uitkering en WW’ers maakten over het algemeen korter gebruik van de regeling dan ten tijde van de Miljoenennota 2015 werd verondersteld. Tegelijkertijd was er een tegenvaller op de bijstand, die ook tot de werkloosheidsuitgaven wordt gerekend. Een correctie op de oorspronkelijk gehanteerde verdeling over gemeenten leidde tot hogere uitgaven.

Tegenover de meevaller op de werkloosheidsuitgaven staat een zogenoemde ruilvoettegenvaller. Het SZA-kader wordt jaarlijks geïndexeerd met de prijs nationale bestedingen (pNB). De uitgaven onder het kader volgen grotendeels de contractloonontwikkeling. In 2015 was de neerwaartse bijstelling van het SZA-kader als gevolg van een lager dan verwachte pNB groter dan de neerwaartse bijstelling van de uitgaven onder het SZA-kader als gevolg van de contractloonontwikkeling. Dat heeft geleid tot een ruilvoettegenvaller van 600 miljoen euro.

Aan de kinderopvangtoeslag werd minder uitgegeven dan verwacht, onder andere doordat het aantal kinderen in de kinderopvang lager uitviel dan geraamd. Als gevolg van eerdere versoberingen, en ondanks de structurele intensivering vanaf 2014, gebruikten ouders minder kinderopvang. Daarnaast werkten de effecten van de economische crisis langer door dan verwacht. Gemiddeld zat een kind bijvoorbeeld minder uren in de kinderopvang dan eerder verwacht.

De AOW-uitgaven kwamen hoger uit dan begroot. Dit komt voornamelijk doordat meer mensen recht hadden op de partnertoeslag dan eerder verondersteld. Daarnaast was er een kleine budgettaire tegenvaller omdat er meer AOW-gerechtigden waren dan in de begroting werd verwacht. Ook hebben AOW-gerechtigden met een onvolledige AOW-opbouw gemiddeld een iets hogere AOW-opbouw. In totaal leidde dit tot een tegenvaller van 0,2 miljard euro in 2015.

Het kindgebonden budget viel lager uit dan verwacht. Dit kwam voornamelijk door de hogere economische groei die leidde tot hogere inkomens, waardoor minder mensen recht hadden op een (hoger) kindgebonden budget. Daarnaast waren er minder alleenstaande ouders die een aanvraag hebben gedaan.

De post «Overig» bevat met name meevallers bij de Wet Arbeid en Zorg (WAZO) en een kleine tegenvaller bij de Ziektewet (ZW). De uitgaven aan WAZO vielen lager uit doordat het aantal geboorten lager ligt dan eerder verwacht. De uitgaven aan de ZW vielen hoger uit doordat vorig jaar meer mensen recht hadden op een uitkering dan eerder verwacht. Daartegenover staat dat de gemiddelde uitkering iets lager was. Per saldo zijn de uitgaven aan de ZW hoger dan bij Miljoenennota 2015. Naast verschillende mee- en tegenvallers bevat de post «Overig» een aantal kasschuiven tussen verschillende jaren.

2.3.3. Budgettair Kader Zorg (BKZ)

Tabel 2.3.4 Kadertoetsing BKZ (in miljard euro; «–» is onderschrijding)
 

2015

Kadertoets Miljoenennota 2015

– 0,1

Ruilvoet

0,3

Genees- en hulpmiddelen

– 0,4

Eerstelijnszorg

– 0,2

Ziekenvervoer

– 0,1

Grensoverschrijdende zorg

– 0,1

Actualisering Wlz

0,1

Herverdelingseffecten HLZ

0,1

Eigen bijdrage Wlz

– 0,1

Groeiruimte cure

– 0,5

Extramuraliseringseffecten

0,2

Integrale tarieven MSZ

– 0,1

Erasmus Medisch Centrum

0,1

Overig

0,2

Kadertoets Financieel Jaarverslag van het Rijk 2015

– 0,6

De kaderonderschrijding op het Budgettair Kader Zorg (BKZ) is in 2015 is uitgekomen op 0,6 miljard euro. Op basis van de realisatiecijfers van het Zorginstituut Nederland (ZiNL) en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) zijn de zorguitgaven bijgesteld. Met name bij de genees- en hulpmiddelen was sprake van een forse onderschrijding. Het verlopen van patenten en het door zorgverzekeraars gevoerde preferentiebeleid drukten de gemiddelde prijzen van geneesmiddelen. Ook bij de eerstelijnszorg – met name huisartsenzorg, ziekenvervoer en grensoverschrijdende zorg – deden zich onderschrijdingen voor. De uitgaven in het kader van de Wet langdurige zorg (Wlz) zijn op basis van de realisatiecijfers over 2015 naar boven bijgesteld.

Op basis van de realisatiecijfers over 2014 van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) voor zowel de zorg in natura als het persoonsgebonden budget (pgb) heeft er een herverdeling plaatsgevonden over de verschillende domeinen binnen de hervorming langdurige zorg (HLZ). Per saldo leverde dit in 2015 een tegenvaller op bij de uitgaven en een meevaller bij de eigen bijdrage Wlz.

Er is ook ruimte ontstaan door het verschil tussen de oorspronkelijk beschikbaar gestelde middelen voor de curatieve zorg, de zogenoemde groeiruimte, en de in de verschillende zorgakkoorden gemaakte afspraken over de toegestane groei in die sectoren.

Het tempo van het zogenoemde extramuraliseren – langer thuis blijven wonen met zorg aan huis – was lager dan verwacht en heeft geleid tot een vertraging van de eerder ingeboekte besparing. Daarnaast was het beroep op de subsidieregeling integrale tarieven medisch specialistische zorg (MSZ) in 2015 ongeveer 90 miljoen euro lager dan geraamd. Op grond van een bindend advies is een schadevergoeding van 235,9 miljoen euro (stand 2014) uitbetaald aan het Erasmus Medisch Centrum vanwege het niet nakomen van twee toezeggingen uit 2009. In 2015 is een bedrag van 85 miljoen euro betaald; in 2016 volgt nog een betaling van 85 miljoen euro en het restant in 2017. Daarnaast waren er diverse kleinere meevallers, tegenvallers en intensiveringen, gebundeld onder de noemer «Overig».

2.4 Ontwikkeling van de inkomsten

De belasting- en premieontvangsten zijn in 2015 4,6 miljard euro hoger uitgekomen dan werd verwacht bij Miljoenennota 2015, zoals tabel 2.4.1 laat zien. De hogere ontvangsten zijn het gevolg van een andere samenstelling van de economische groei dan bij Miljoenennota 2015 werd verwacht.

Tabel 2.4.1 Ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten op EMU-basis (in miljarden euro)
   

MN 2015

FJR 2015

Verschil

Belastingen en premies volksverzekeringen

183,8

188,7

4,9

 

waarvan belastingen

146,6

147,9

1,3

 

waarvan premies volksverzekeringen

37,2

40,8

3,6

Premies werknemersverzekeringen

53,9

53,6

– 0,3

Totaal

237,7

242,3

4,6

Deze paragraaf licht de ontwikkeling van de ontvangsten in 2015 toe aan de hand van de economische indicatoren.11 Daarbij begint de paragraaf met een toelichting van het verschil tussen de uiteindelijke ontvangsten over 2015 en de geraamde ontvangsten (verticale toelichting) en eindigt de paragraaf met een vergelijking van belasting- en premieontvangsten in 2015 ten opzichte van 2014 (horizontale toelichting).

2.4.1 Belasting- en premieontvangsten ten opzichte van de raming (verticale toelichting)

Figuur 2.4.1 geeft de verschillen weer tussen de raming in de Miljoenennota 2015 en de daadwerkelijke ontvangsten voor de verschillende soorten belastingen. Zo is bijvoorbeeld te zien dat de ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing met 91,6 miljard euro 2 miljard euro hoger zijn uitgekomen.

Figuur 2.4.1 Raming en realisatie van belastinginkomsten 2015 (in miljarden euro)

Figuur 2.4.1 Raming en realisatie van belastinginkomsten 2015 (in miljarden euro)

Bron: Ministerie van Financiën

Tabel 2.4.2 geeft een overzicht van de oorsprong van de hoger dan verwachte ontvangsten in 2015. Allereerst leiden beleidswijzigingen van na de Miljoenennota 2015 tot iets lagere inkomsten. Ten tweede gaat het om verschillen tussen geraamde en gerealiseerde belasting- en premieontvangsten die het gevolg zijn van een andere (samenstelling van de) economische groei in 2015 dan eerder verwacht, de zogenoemde endogene ontwikkeling. Zo vallen bijvoorbeeld de btw-ontvangsten anders uit als de particuliere consumptie zich anders ontwikkelt. Ten slotte komen de ontvangsten uit de invoerrechten hoger uit door een boekhoudkundige aanpassing. De landbouwheffing wordt sinds de Miljoenennota 2016 bij de belasting- en premieontvangsten geboekt als onderdeel van de invoerrechten. Daarvoor werd deze post op de Rijksbegroting geboekt als niet-belastingmiddel aan de uitgavenkant. Deze boekhoudkundige verschuiving heeft geen gevolgen voor het EMU-saldo.

Tabel 2.4.2 Ontwikkeling ontvangsten vanaf Miljoenennota 2015 gesplitst naar oorzaak (in miljarden euro) op EMU-basis

Miljoenennota 2015

237,7

Totale mutatie

4,6

 

Beleidsmatige ontwikkeling

– 0,8

   

waarvan zorgpremies

– 0,7

   

waarvan overige belastingsoorten

– 0,1

       
 

Endogene ontwikkeling

5,2

   

waarvan loon/inkomensheffing

2,0

   

waarvan vennootschapsbelasting

1,7

   

waarvan omzetbelasting

0,2

   

waarvan premies werknemersverzekeringen

0,4

   

waarvan overdrachtsbelasting

0,3

   

waarvan belasting op personenauto's en motorrijwielen

0,1

   

waarvan invoerrechten

0,3

   

waarvan accijnzen

– 0,2

   

waarvan belastingen op een milieugrondslag

– 0,3

   

waarvan overige belastingsoorten

0,5

       
 

Boekhoudkundige aanpassing: overboeking landbouwheffing naar invoerrechten

0,2

       

Financieel Jaarverslag van het Rijk 2015

242,3

Beleidswijzigingen na de Miljoenennota 2015

De wijzigingen na de Miljoenennota 2015 hebben de overheidsinkomsten met 0,8 miljard euro verlaagd (zie tabel 2.4.2). Dat komt voornamelijk door lagere zorgpremies (–0,7 miljard euro). De gemiddelde nominale premie is minder hard gestegen dan verwacht. Daarnaast veroorzaakten beperkte beleidsaanpassingen bij andere belastingsoorten voor de resterende –0,1 miljard euro lagere belastingontvangsten.

Endogene ontwikkeling van de ontvangsten ten opzichte van de geraamde ontwikkeling

De endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten over 2015 is per saldo 5,2 miljard euro hoger uitgekomen dan verwacht. Er waren over de hele linie meevallers, vooral bij de loon- en inkomensheffing (2,0 miljard euro) en de vennootschapsbelasting (1,7 miljard euro). Er is sprake van tegenvallers bij de accijnzen en belastingen op milieugrondslag.

De endogene ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing zijn 2 miljard euro hoger uitgevallen. De belangrijkste verklaring daarvoor is de 0,7 procentpunt hogere werkgelegenheid. Daarnaast spelen een iets hogere (incidentele) loonontwikkeling en een lagere ontwikkeling van de pensioenpremie een rol.

Tabel 2.4.3 Relevante macro-economische indicatoren voor de loon- en inkomensheffing
 

Miljoenennota 2015

FJR 2015

Verschil

Arbeidsvolume in arbeidsjaren

0,0%

0,7%

0,7%

Contractloonstijging

1,4%

1,4%

0,0%

Incidentele loonstijging

0,5%

0,7%

0,2%

Tabelcorrectiefactor

0,9%

0,9%

0,0%

Aftrek pensioenpremies

– 0,2%

– 0,3%

– 0,2%

Omvang hypotheekrenteaftrek

– 9,3%

– 11,5%

– 2,3%

Arbeidsinkomensquote

80,9%

77,7%

– 3,2%

De ontvangsten uit de vennootschapsbelasting zijn 1,7 miljard euro hoger. Weliswaar kwam er 0,6 miljard euro aan vpb minder binnen door de lagere gasproductie, maar daar staat 2,3 miljard meer ontvangsten uit de overige sectoren van het bedrijfsleven tegenover. Met name de kasontvangsten uit aangiftes over belastingjaar 2014 vallen mee.

Tabel 2.4.4 Relevante macro-economische indicatoren voor vennootschapsbelasting
 

Miljoenennota 2015

FJR 2015

Verschil

Grondslagontwikkeling vennootschapsbelasting

4,7%

8,0%

3,3%

Een lagere waardemutatie van de particuliere consumptie (– 0,5 procentpunt; als gevolg van een lagere inflatie) en een lager aandeel van (onder het 21-procenttarief belaste) duurzame consumptiegoederen12 drukken de btw-ontvangsten ten opzichte van de verwachting bij Miljoenennota 2015. Daar staan echter veel hogere investeringen in woningen (17 procentpunt) en hogere overheidsinvesteringen tegenover. Dat zorgt ervoor dat de btw-ontvangsten per saldo 0,2 miljard euro hoger uitkomen dan de bij de Miljoenennota 2015 geraamde 44,7 miljard euro.

Tabel 2.4.5 Relevante macro-economische indicatoren voor de omzetbelasting
 

Miljoenennota 2015

FJR 2015

Verschil

Particuliere consumptie, waardemutatie

2,4%

1,9%

– 0,5%

Investeringen in woningen, waardemutatie

4,7%

22,0%

17,3%

Overheidsinvesteringen, waardemutatie

– 1,4%

0,9%

2,3%

De ontvangsten uit de premies werknemersverzekeringen zijn 0,4 miljard euro hoger, vooral door een hogere grondslag door de gestegen werkgelegenheid.

Bij de ontvangsten uit de overdrachtsbelasting doet zich een meevaller voor van 0,3 miljard euro. Op de huizenmarkt wisselden meer huizen van eigenaar (13 procent) tegen iets hogere prijzen (1 procent) dan werd verwacht bij de Miljoenennotaraming. Een nog sterkere groei van de autoverkopen dan waar al vanuit gegaan werd in verband met de beleidswijzigingen in de bijtellingen en belasting van personenauto’s en motorrijwielen (bpm) per 1 januari 2016, zorgde voor 0,1 miljard euro hogere ontvangsten uit de bpm. Ook bij de invoerrechten was sprake van hogere ontvangsten (0,3 miljard euro).

De ontvangsten uit de accijnzen zijn 0,2 miljard euro lager uitgekomen. Dit betreft een afgerond saldo van 0,2 miljard lagere ontvangsten uit tabak en 0,1 miljard hogere ontvangsten uit brandstof. De lagere ontvangsten uit tabak zijn het spiegelbeeld van meevallende ontvangsten over 2014. Dat tekende zich begin 2015 af als gevolg van anticipatiegedrag in december 2014 op de accijnsverhoging per 1 januari 2015. Dit zorgde voor een verschuiving van de aankoop van sigaretten en rooktabak van januari 2015 naar december 2014. Daardoor vielen de ontvangsten uit de tabaksaccijns in januari 2015 circa 0,2 miljard hoger uit13 en die in februari 2015 0,2 miljard lager. Bij de brandstofinkomsten gaat het om hogere ontvangsten uit de benzineaccijns en lagere ontvangsten uit de dieselaccijns. Tot slot is bij de belastingen op milieugrondslag sprake van een tegenvallende endogene ontwikkeling van 0,3 miljard euro.

Tabel 2.4.6 Overige relevante economische variabelen belasting- en premieontvangsten
 

Miljoenennota 2015

FJR 2015

Verschil

BBP groei, waardeontwikkeling

2,6%

2,4%

– 0,2%

Prijsmutatie verkopen tweedehands woningen

1,7%

2,9%

1,3%

Volumemutatie verkopen tweedehands woningen

3,0%

16,1%

13,1%

Verkopen nieuwe personenauto's

5,8%

15,8%1

10%

X Noot
1

Bron: CBS Statline.

2.4.2 Belasting- en premieontvangsten ten opzichte van 2014

De endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten in 2015, oftewel de groei van de ontvangsten die samenhangt met de economische ontwikkeling, is ten opzichte van een jaar eerder uitgekomen op 3,2 procent. Bij deze zogenoemde horizontale ontwikkeling vallen vooral de groei van de overdrachtsbelasting (14,4 procent), bpm (13,9 procent), dividendbelasting (8,3 procent) en de vennootschapsbelasting (8,5 procent) op, zoals tabel 2.4.7 toont.

De indirecte belastingen kenden in 2015 per saldo een positieve ontwikkeling van 2,8 procent. De btw – verreweg de grootste indirecte belastingsoort – is met 4,7 procent toegenomen. Die is vooral te verklaren door de groei van de particuliere consumptie (1,9 procent) en toegenomen investeringen in woningen (22 procent). Onderliggend nam de duurzame consumptie (auto’s elektronica, woninginrichting) sterker toe dan de totale particuliere consumptie. Oftewel, het aandeel van goederen en diensten belast met het hoge tarief in de totale consumptie is toegenomen wat ook nog eens heeft bijgedragen aan hogere btw-ontvangsten.

De ontvangsten uit de belasting van personenauto’s en motorrijwielen (bpm) zijn in 2015 gestegen met 13,9 procent. Het aantal verkochte auto’s lag in 2015 maar liefst 16 procent hoger dan in 2014. De oorzaak was vooral dat veel mensen vooruitliepen op veranderingen in de bijtelling voor privégebruik van zakelijk geleasede auto’s per 2016.

De accijnsontvangsten kennen een daling van 4,3 procent in 2015, voornamelijk door de tabaksaccijns. Zoals hiervoor toegelicht bij de verticale ontwikkeling van de ontvangsten heeft de accijnsverhoging per 1 januari 2015 gezorgd voor een verschuiving van de aankoop van sigaretten en rooktabak van januari 2015 naar december 2014. Zo heeft zich ook een kasschuif in de ontvangsten van de tabaksaccijns voorgedaan van 2015 naar 2014. Zonder deze kasschuif van circa 0,2 miljard komen de ontvangsten uit de tabaksaccijns in 2015 nagenoeg op het niveau van 2014 uit.

Tabel 2.4.7 Endogene ontwikkeling van de ontvangsten in 2015 ten opzichte van 2014
 

2015

Kostprijsverhogende belastingen

2,8%

Omzetbelasting

4,7%

Belasting op personenauto's en motorrijwielen

13,9%

Accijnzen

– 4,3%

Overdrachtsbelasting

14,4%

Assurantiebelasting

– 0,4%

Motorrijtuigenbelasting

1,0%

Belastingen op een milieugrondslag

– 2,9%

Bankbelasting

1,7%

Verhuurderheffing

– 3,9%

Overige kostprijsverhogende belastingen

3,6%

   

Belastingen op winst, inkomen en vermogen en premies vvz

4,1%

Loon- en inkomensheffing

3,2%

Dividendbelasting

8,3%

Vennootschapsbelasting

8,5%

Overige belastingen op inkomen, winst en vermogen (m.n. successie)

4,3%

   

Belastingen en premies VVZ in totaal

3,6%

Premies werknemersverzekeringen

2,1%

Belastingen en premies VVZ en premies WNVZ in totaal

3,2%

   

Nominale groei BBP

2,4%

Het aantal verkochte bestaande woningen steeg fors in 2015, tegen gemiddeld iets hogere prijzen. Dat zorgde voor 14 procent meer ontvangsten uit de overdrachtsbelasting in 2015. Verder laat de energiebelasting een negatieve ontwikkeling zien. Een gemiddelde daling van de WOZ-waarde leidt tot een daling van de ontvangsten uit de verhuurderheffing. Ten slotte vallen de ontvangsten uit de bankbelasting in 2015 hoger uit.

Bij de directe belastingen was in 2015 sprake van een positieve ontwikkeling van de inkomsten van 4,1 procent ten opzichte van een jaar eerder. Zo namen de ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing (3,2 procent) toe door stijgende lonen van in totaal 2,1 procent, samen met een 0,7 procent hoger arbeidsvolume. Hoewel de totale uitstaande hypotheekschuld in 2015 is toegenomen14, zorgde een aanhoudend lage hypotheekrente in 2015 per saldo voor een afname van de totale som aan hypotheekrenteaftrek.

De ontvangsten uit de vennootschapsbelasting (vpb) zijn in 2015 per saldo met 8,5 procent gestegen. De ontvangsten uit de vpb uit gaswinning zijn in 2015 bijna gehalveerd ten opzichte van 2014. De ontvangsten uit de overige sectoren van het bedrijfsleven zijn met meer dan 14 procent toegenomen in 2015. Dat heeft allereerst te maken met de positieve winstontwikkeling van bedrijven in het afgelopen jaar.15 Daarnaast namen de kasontvangsten uit de aangiftes over voorgaande belastingjaren (met name over het jaar 2014) ook flink toe in 2015.

Er is in 2015 flink meer dividend uitgekeerd dan in 2014.16 Dat is terug te zien aan de met 8,3 procent toegenomen ontvangsten uit de dividendbelasting. Dat is in lijn met de hogere bedrijfswinsten, waarmee dividenduitkeringen samenhangen. De toename van 4,3 procent bij de overige belastingen op inkomen, winst en vermogen betreft grotendeels de schenk- en erfbelasting. Dit is in lijn met de ontwikkeling van de gemiddelde vermogens in 2015, met name de waardeontwikkeling van particuliere woningen.

Ten slotte zijn de endogene ontvangsten uit de premies werknemersverzekeringen met 2,1 procent toegenomen in 2015 ten opzichte van een jaar eerder. Dit volgt uit een stijging van de grondslag waarover premies worden geheven, in lijn met hogere ontvangsten uit de loonheffing in 2015.

Hoofdstuk 3: Risicoanalyse en -beleid

3.1 Inleiding

Het is belangrijk om zowel impliciete als expliciete risico’s scherp te volgen, omdat die aanzienlijke invloed kunnen hebben op de overheidsfinanciën. De afgelopen jaren is er consequent aandacht besteed aan de ontwikkeling van risico’s. Dit hoofdstuk brengt de belangrijkste risico-ontwikkelingen voor de overheidsfinanciën in beeld. Daarmee komt dit hoofdstuk, net als voorgaande jaren, tegemoet aan het verzoek van het parlement om periodiek en integraal de ontwikkeling van de risico's in beeld te brengen.17

Een sterk fundament kan een zwaar huis dragen. Zo werkt ook de verhouding tussen de overheidsfinanciën en risico’s.18 Met een relatief lage overheidsschuld en een begrotingsoverschot kan de overheid beter onverwachte klappen opvangen dan wanneer een schok zich aandient op moment dat de overheid een grote schuld heeft en jaarlijks meer uitgeeft dan er binnenkomt. Omdat Nederland voor de financiële crisis van 2008 een overschot op de begroting en een relatief lage overheidsschuld had, kon Nederland de schok van de crisis absorberen. Nu de recente crisis de schuld flink heeft laten stijgen, is het nodig de overheidsfinanciën te verbeteren en de risico’s nauwlettend in de gaten te houden.

Een brede inventarisatie van onzekerheden en risico's waar de rijksbegroting mee te maken krijgt, is terug te vinden in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2012, de Miljoenennota 2013 en de Miljoenennota 2014. De reikwijdte van die inventarisaties neemt niet weg dat, zoals het Financieel Jaarverslag 2012 verwoordde, «het per definitie niet mogelijk is om alle impliciete risico’s te beschrijven en kwantificeren, omdat er in principe een oneindige hoeveelheid gebeurtenissen mogelijk zijn die kunnen leiden tot schades voor de overheidsfinanciën».19 De eerdere risicoschetsen doen nog steeds opgeld. Dit Financieel Jaarverslag van het Rijk herhaalt daarom niet al deze risico’s, maar zoomt specifiek in op veranderingen in de risico’s voor de overheid in 2015.

3.1.1 Overheidsbalans

Het Financieel Jaarverslag van het Rijk bevatte tot en met de terugblik op 2012 een staatsbalans, die alle bezittingen en de schulden van de rijksoverheid toont. De staatsbalans presenteerde doorgaans een negatief vermogen. De rijksoverheid gaat namelijk vaak schulden aan voor bezittingen die grotendeels op een andere plek in de collectieve sector belanden. Denk bijvoorbeeld aan wegen of gebouwen die gemeenten en provincies financieren vanuit het Gemeentefonds en Provinciefonds. Het Rijk verstrekt het geld voor deze fondsen en gaat daarvoor schuld aan, maar de uiteindelijke waarde van de wegen en gebouwen landt volledig op de balans van de decentrale overheid. De staatsbalans gaf daarmee een onvolledig beeld van de positie van de overheid. De overheidsbalans geeft de vermogenspositie van de gehele overheid weer. Het beeld is daarmee vollediger. Deze overheidsbalans, bijlage 3 bij dit Financieel Jaarverslag van het Rijk, is een aanvulling op de in hoofdstuk 2 behandelde EMU-schuld van de overheid.

3.2 Overheidsfinanciën onderhevig aan risico’s

Figuur 3.2.1 Overzicht garanties, achterborgstellingen en leningen1 (in miljarden euro)

Figuur 3.2.1 Overzicht garanties, achterborgstellingen en leningen (in miljarden euro)

Bron: Ministerie van Financiën

1 Tot «leningen» behoren uitsluitend aan de kredietcrisis en de financiële crisis gerelateerde verstrekte leningen.

3.2.1 Garantiebeleid

De overheid verstrekt geen garanties, tenzij er goede argumenten zijn om af te wijken van dit basisprincipe. Het garantiekader stoelt dus op «nee, tenzij», zoals het kabinet ook heeft vastgelegd in de begrotingsregels. Deze lijn is nog eens bevestigd in de aanbevelingen van de Commissie Risicoregelingen (CRR).20 Naar aanleiding van de conclusies van deze commissie heeft het kabinet enkele aanscherpingen doorgevoerd om een betere integrale afweging te maken bij nieuwe voorwaardelijke verplichtingen door het Rijk zoals garanties, achterborgstellingen of leningen.

Box 3.1 Het garantiebeleid

Het garantiekader werkt preventief en signalerend. Verlaagde plafonds en opgebouwde risicovoorzieningen zijn zichtbare en aanwijsbare maatregelen om risico’s voor de overheidsfinanciën te beperken. Maar ook de minder in het oog springende onderdelen van het garantiekader hebben effect op de risico’s voor de overheid. Verbeterde transparantie omtrent risico’s en explicietere besluitvorming over voorwaardelijke verplichtingen van de overheid, dwingen vooraf scherper te oordelen over nut en noodzaak van regelingen. Het kabinet besluit over eventuele voortzetting van een risicoregeling als deze is geëvalueerd. Die vaste momenten van introspectie houden de risico’s van ogenschijnlijk «gratis beleid» scherp op het netvlies en daar waar mogelijk beter beheersbaar.

Het totale risico dat de overheid loopt over verstrekte garanties, het uitstaande risico, is vorig jaar in absolute zin gestegen van 197 miljard euro in 2014 tot ruim 198 miljard euro in 2015. Als percentage van het bbp daalde het uitstaande risico van 29,8 procent naar 29,2 procent van het bbp. Het kabinet blijft gecommitteerd om daar waar mogelijk risico’s verder af te bouwen en de risicobeheersing te verbeteren. Het aanblijvende economische herstel en de verbetering van de overheidsfinanciën, zoals in hoofdstuk 1 en 2 beschreven, maken dit ook mogelijk. Een volledig overzicht van alle risicoregelingen (inclusief de bijbehorende ontvangsten en uitgaven) is opgenomen in bijlage 6 van dit Financieel Jaarverslag van het Rijk.

De belangrijkste ontwikkelingen in de uitstaande risicoregelingen van het Rijk in 2015 worden hieronder toegelicht. De uitstaande garantie uit hoofde van de Wet aansprakelijkheid kernongevallen (WAKO) – de expliciete garantie dat de overheid schade vergoed bij een kernramp – is in 2015 gedaald met 4,25 miljard euro. Dit is het gevolg van een nieuwe inschatting van de daadwerkelijke onderliggende risico’s van de nucleaire installaties in Nederland. Deze daling was al aangekondigd in de Miljoenennota 2016 en is nu zichtbaar in dit verslag over 2015. De garantie die de overheid verleend heeft aan Propertize (zie ook 3.3.2), de voormalige vastgoedtak van SNS Reaal, is ook gedaald. Om mogelijk te maken dat Propertize voldoende kapitaal kan aantrekken, staat de overheid garant voor leningen van het vastgoedbedrijf. Inmiddels heeft Propertize bezittingen verkocht en met de opbrengst daarvan leningen afgelost, waardoor de garantie van het Rijk aan Propertize is gedaald. In 2015 liep de openstaande garantie terug van 3,6 miljard euro naar 2,6 miljard euro.

Tegenover de daling van de WAKO en de garantie aan Propertize stonden vorig jaar ook enkele toenames. Zo heeft het kabinet in 2015 besloten om medeoprichter te worden van de nieuw opgerichte ontwikkelingsbank voor Azië, de Asian Infrastructural Investment Bank (AIIB).21 Nederland draagt hiermee zijn steentje bij aan de economische ontwikkeling van Azië, door investeringen in met name infrastructuur in die regio mogelijk te maken. Met deze deelname is een garantie van 758 miljoen euro gemoeid. Daarnaast heeft Nederland 182 miljoen euro ingelegd in het werkkapitaal van de AIIB. De Nederlandse garantie en het ingelegde kapitaal bepalen voor een groot deel het stemgewicht, dat voor Nederland uitkomt op 1,16 procent.

De uitstaande garanties ten behoeve van het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank zijn toegenomen vanwege de doorwerking van de veranderde wisselkoers. Ten slotte bleef bij de exportkredietverzekering (EKV) het aandeel vervallen garanties achter bij de eerdere verwachting waardoor het uitstaande risico steeg.

3.2.2 Achterborgstellingen en leningen

Achterborgstellingen en leningen vallen ook binnen de categorie risicoregelingen. Zogenoemde waarborgfondsen verzekeren kredietverstrekkers tegen risico’s van wanbetaling door individuele instellingen. Dat leidt tot lagere financieringskosten en voorkomt marktfalen. De achterborgstelling van de rijksoverheid bij een waarborgfonds vormt de tweede of derde laag van zekerheid en is daarmee een voorwaardelijke verplichting voor het Rijk. Daarvoor komt eerst het eigen vermogen van een fonds en bij sommige waarborgfondsen als tweede laag een verplichte aanvullende bijdrage van de deelnemers, het zogenoemde obligo.

Het Rijk heeft een achterborg verleend aan drie verschillende fondsen: Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), Waarborgfonds Eigen Woning (WEW) en Waarborgfonds voor de Zorgsector (WFZ). Sinds de financiële crisis staan ook deze voorwaardelijke verplichtingen van het Rijk nadrukkelijker in de aandacht. In 2015 zijn de eerder aangekondigde doorlichtingen naar nut en noodzaak van het WSW en WFZ afgerond en aan de Kamer aangeboden.22 Het kabinet voert momenteel met parlement en belanghebbenden een discussie over inhoudelijke aanpassingen.

In 2015 is de risicobeheersing bij de verschillende waarborgfondsen verbeterd. Bij het WFZ is de premie voor nieuwe borgstellingen geïntroduceerd. Dat draagt bij aan het in stand houden van het incasseringsvermogen van het WFZ.

In 2015 is bij het WEW de grens van de Nationale Hypotheekgarantie (NHG) verlaagd van 265 duizend euro naar 245 duizend euro. Deze grens waaronder huizenbezitters gebruik kunnen maken van de NHG had het kabinet in de crisisjaren verhoogd tot 320 duizend euro om de woningmarkt een steuntje in de rug te geven. Het WEW betaalt sinds 2015 een premie van 0,15 procent voor de achterborgstelling door het Rijk.

De relatie tussen het Rijk en het WSW is in 2015 verstevigd. Vanaf medio 2015 zijn de statuten en overeenkomsten met het WSW aangepast, waarbij het Rijk goedkeuringsbevoegdheden over het beleid en de governance van het WSW heeft gekregen. Het kabinet heeft medio 2014 een overzicht aan de Tweede Kamer gestuurd van nader te bekijken maatregelen voor het WSW, zoals maatregelen voor beter risicobeheer.23 Deze mogelijke oplossingen worden de komende tijd in overleg met de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Tweede Kamer verder uitgewerkt. Tevens is in 2015 besloten dat het WSW per 2017 een premie gaat betalen voor de achterborgstelling.

Het Rijk heeft vorig jaar de leningen die zijn verstrekt als gevolg van de financiële crisis licht zien dalen. Er resteert nog een bedrag van 5,1 miljard euro. De belangrijkste mutaties in 2015 deden zich voor op de dossiers SNS Reaal en IJsland. Na de verkoop van Vivat aan de Chinese verzekeraar Anbang heeft het kabinet SNS Bank van de holding SNS Reaal overgenomen en als zelfstandig bedrijf direct onder het Rijk geplaatst. Onderdeel van deze transactie was dat een lening aan holding SNS Reaal van 1,1 miljard euro werd doorgestreept, zie ook paragraaf 3.3.2. De vordering op IJsland is komen te vervallen nadat de zaak is geschikt, zoals toegelicht wordt in paragraaf 3.3.3.

3.2.3 Risicoregelingen decentrale overheden

De risicoregelingen op nationaal niveau vormen slechts een deel van het totale risico dat de collectieve sector loopt. Ook decentrale overheden kunnen leningen, garanties of achterborgen verstrekken. Zo zijn gemeenten bijvoorbeeld aansprakelijk voor de helft van de verplichtingen die het WEW tot 2011 is aangegaan.

Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) houdt, mede op voorschrift van Europese regels24, informatie bij over risicoregelingen die decentrale overheden hebben verstrekt. Uit die cijfers blijkt dat decentrale overheden in 2014 minder uitstaande risicoregelingen kenden dan een jaar eerder. Het aantal niet-renderende leningen bleef gelijk, maar het aantal verstrekte garanties daalde.

Figuur 3.2.2 Uitstaande risicoregelingen decentrale overheden (in miljarden euro)1

Figuur 3.2.2 Uitstaande risicoregelingen decentrale overheden (in miljarden euro)

Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek

1 Cijfers voor 2013 betreffen «nader voorlopige» cijfers en voor 2014 «voorlopige» cijfers.

3.2.4 Verplicht schatkistbankieren decentrale overheden

Decentrale overheden zijn sinds eind 2013 verplicht al het geld dat ze niet onmiddellijk nodig hebben om hun publieke taken te bekostigen in de schatkist te stallen. Dit zogenoemde verplicht schatkistbankieren draagt – naast het verlagen van de EMU-schuld – bij aan beheersing van kredietrisico's voor decentrale overheden.

Het Rijk heeft een hogere kredietwaardigheid dan een gemiddelde financiële instelling. Minder kredietwaardige tegenpartijen bieden doorgaans hogere rentetarieven. Het verplicht schatkistbankieren voorkomt dat decentrale overheden hun geld stallen bij partijen die weliswaar hogere rendementen bieden maar, zoals altijd op financiële markten, ook een grotere risico op wanbetaling of faillissement kennen.

Figuur 3.2.3 Middelen decentrale overheden gestald in de schatkist (in miljarden euro)

Figuur 3.2.3 Middelen decentrale overheden gestald in de schatkist (in miljarden euro)

Bron: Ministerie van Financiën

Na de invoering van verplicht schatkistbankieren stalden decentrale overheden aan het einde van 2013 5,6 miljard euro in de schatkist, bovenop de 1,0 miljard euro die zij al vrijwillig aanhielden in de schatkist. Figuur 3.2.3 toont op maandbasis de middelen die decentrale overheden gedurende de afgelopen twee jaar in de schatkist aanhielden. Eind 2014 bevatte de schatkist 6,9 miljard euro van decentrale overheden en dit steeg vorig jaar door tot 8,2 miljard euro. Een mogelijke verklaring biedt de verplichting voor decentrale overheden om vermogens die in de loop der tijd vrijvallen en dan overtollig zijn, in de schatkist aangehouden moeten worden.

3.3 Financiële sector

Het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2014 berichtte dat volgens de Algemene Rekenkamer de meeste steunmaatregelen voor de financiële sector in 2014 werden afgerond.25 Dat gold nog niet voor het bezit dat de overheid zich gedurende de kredietcrisis had verworven om de financiële stabiliteit binnen en buiten Nederland te borgen. Het kabinet heeft vorig jaar voor het eerst een deel van ABN Amro naar de beurs bracht. Ook verkocht het kabinet Vivat – de verzekeringstak van SNS Reaal – aan het Chinese Anbang, waardoor de overheid van indirecte eigenaar de directe aandeelhouder van SNS Bank is geworden. Ook het boek «Icesave» kon het kabinet vorig jaar afsluiten. Ten slotte kondigde het kabinet aan verzekeraar ASR gereed te maken voor een beursgang.

3.3.1 ABN Amro

Ten tijde van de ingreep was al duidelijk dat ABN Amro na de nationalisatie slechts tijdelijk een publieke onderneming zou zijn. De nationalisatie was noodzakelijk om de financiële stabiliteit te waarborgen en de bank te redden. Onder andere de start van de Europese bankenunie (zie paragraaf 3.5) heeft ervoor gezorgd dat in 2015 de financiële sector voldoende stabiel was om ABN Amro te verkopen. Ook het bij de Europese Centrale Bank (ECB) gecentraliseerde toezicht op de grootste Europese financiële instellingen heeft bijdragen aan die grotere stabiliteit. Niet in de laatste plaats was ook de bank er zelf klaar voor om weer op eigen benen te gaan staan, getuige de financiële prestaties van de bank.26

Na een aanvankelijk uitstel, met name vanwege discussies over beloningen van de top van ABN Amro en onregelmatigheden bij een vestiging van ABN Amro in Dubai, heeft het kabinet eind mei 2015 besloten om de verkoop van ABN Amro te starten. De belangstelling voor de staatsbank – een van de grootste beursgangen uit de Nederlandse geschiedenis – bleek groot. In de eerste ronde heeft de overheid 20 procent van de bank verkocht. Na de beursintroductie hebben de banken die de beursgang hebben begeleid nog eens 3 procent van de bank aangekocht.27 Ieder certificaat is daarbij voor een prijs van 17,75 euro verkocht voor een totaalbedrag van iets meer dan 3,8 miljard euro. Het was een bewuste keuze van het kabinet om de bank niet in een keer naar de beurs te brengen. De markt zou dan overspoeld raken met certificaten ABN Amro en dat zou de opbrengst voor de schatkist niet ten goede zou komen.

Tussen de nationalisatie en de verkoop van de eerste tranche certificaten heeft ABN Amro tussen 2008 en 2015 een gedaantewisseling ondergaan. De integratie met het voormalige Fortis Bank Nederland is afgerond, het aantal zakenbankactiviteiten is beperkt en de bank richt zich weer voornamelijk op de Nederlandse markt. Daarnaast toonde de stresstest van de ECB eind 2014 aan dat de bank ook in slecht economisch weer over voldoende kapitaal zou blijven beschikken.

De keuze om certificaten van aandelen te verkopen borgt de continuïteit van ABN Amro. De overheid heeft de aandelen overgedragen aan een stichting administratiekantoor, die vervolgens certificaten van aandelen uitgeeft om te verhandelen op de beurs. Certificaathouders zijn economisch eigenaar van de aandelen, maar niet juridisch. Dat biedt voordelen bijvoorbeeld in geval van een ongewenst overnamebod. Zolang de overheid een belang heeft van meer dan een derde kan de stichting administratiekantoor het stemrecht van de certificaathouders intrekken. De overheid kan op die manier de bank beschermen tegen veranderingen van de identiteit of het karakter van de bank.

3.3.2 SNS-Reaal

De Chinese verzekeraar Anbang heeft vorig jaar een koopovereenkomst getekend waarmee SNS Reaal, dat volledig eigendom is van de overheid, het juridische en economische eigendom overdroeg van de aandelen van Vivat – het verzekeringsonderdeel van SNS Reaal. De verkoopprijs bedroeg 85 miljoen euro. Na verrekening van openstaande belastingvorderingen resteerde een verkoopprijs van 1 euro. Daartegenover staat wel dat de Chinese partij 1,35 miljard euro in de verzekeraar steekt, zodat de verzekeraar ook zelfstandig voldoet aan de kapitaaleisen. Dat versterkt de verzekeraar en komt ten goede aan ruim zes miljoen polishouders en de vierduizend werknemers van het bedrijf.

De verkoop van Vivat leidde tot een boekwaardeverlies voor de holding SNS Reaal van ongeveer 1,8 miljard euro.28 Dit boekwaardeverlies zorgde ervoor dat SNS Bank en de holding samen over te weinig kapitaal beschikten, terwijl de balans van SNS Bank zelf voldoende gekapitaliseerd was. Om die reden heeft het kabinet besloten SNS Bank uit de holding SNS Reaal te halen en direct onder de overheid te brengen. Dat loste het kapitaalprobleem op. De holding SNS Reaal verricht sindsdien geen activiteiten meer en zal op termijn ontmanteld worden.

Aan de verplaatsing van SNS Bank is geen kasstroom te pas gekomen. Het eerder aan SNS Reaal verstrekte overbruggingskrediet van 1,1 miljard euro is weggestreept en daarnaast heeft de overheid aan SNS Reaal een schuldbekentenis van 1,6 miljard euro afgegeven. De totale verkoopprijs van SNS Bank bedraagt zodoende 2,7 miljard euro.

Het kabinet heeft vorig jaar ook bekend gemaakt dat het de voormalige vastgoedtak van SNS Reaal, Propertize, onderhands wil verkopen. De verbeterende marktomstandigheden maken een verkoop van de vastgoedbeheerorganisatie mogelijk. Onder druk van de lage rentestand is de interesse van marktpartijen gegroeid voor vastgoedgerelateerde leningenportefeuilles. Daardoor kan de overheid haar financiële belang in Propertize sneller afbouwen dan verwacht. Er gelden twee voorbehouden bij deze nieuwe strategie: de verkoopopbrengst moet voldoen aan de verwachtingen van het kabinet en het risico voor de overheid via de afgegeven garantie op Propertize moet afnemen of ten minste gelijk blijven aan het bestaande risico van 2,6 miljard euro.

3.3.3 IJsland

Nederlandse spaarders verloren in 2008 de toegang tot hun geld dat ze hadden gestald bij Icesave, de Nederlandse tak van het IJslandse Landsbanki. Spaarders kregen tot 100 duizend euro van hun verloren tegoed terug vanuit de zogenoemde depositogarantie. De Nederlandse banken droegen hier 200 miljoen euro aan bij en de rest van de kosten kwam voor rekening van de Nederlandse overheid. De overheid legde een claim op de failliete boedel van Landsbanki. In het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2014 kon het kabinet melden dat de laatste openstaande vordering op Landsbanki alleen nog bestond uit een renteclaim ter waarde van 159 miljoen euro.

In 2015 kon het boek Icesave na zeven jaar definitief dicht. Het kabinet heeft vorig jaar een schikking kunnen treffen met het IJslandse depositogarantiestelsel (DGS) over die rente- en uitvoeringskosten. De kern van de schikking is dat het IJslandse DGS een bedrag van omgerekend 48,6 miljoen euro aan Nederland heeft betaald. Ook is een bedrag van 12 miljoen IJslandse kroon, dat op een geblokkeerde rekening stond en eigendom was van de Nederlandse overheid, omgezet naar euro's en overgeboekt naar een rekening buiten IJsland. Deze schikking heeft de Nederlandse staat ongeveer 61 miljoen euro opgeleverd, waarmee het dossier Landsbanki definitief is afgesloten.

Direct na het faillissement van Landsbanki heeft de staat 1.428 miljoen euro uitgekeerd aan Nederlandse spaarders. Uiteindelijk heeft de schatkist in totaal 1.492 miljoen euro teruggekregen. Dat klinkt alsof Nederland geld heeft verdiend aan de zaak Icesave. Dat is niet zo. Als ook de kosten worden meegerekend die de overheid heeft gemaakt om dit bedrag op de financiële markten te lenen, dan heeft de interventie de overheid per saldo geld gekost.

3.3.4 ASR

De levens- en schadeverzekeraar ASR was onderdeel van Fortis/ABN Amro Nederland dat de overheid in 2008 moest nationaliseren om de financiële sector te stabiliseren. Net als bij de beursgang van ABN Amro heeft het kabinet gewacht met de verkoop van ASR totdat dat de onderneming klaar was voor verkoop, er voldoende interesse uit de markt bestond en de financiële sector voldoende stabiel was.

Het kabinet maakte vorig jaar november bekend dat het verkooptraject voor verzekeraar ASR van start ging. Het bedrijf heeft een reeks goede resultaten laten zien, keert een stijgend dividend29 uit en is een kapitaalkrachtige verzekeraar. De al jaren krimpende verzekeringssector en de aanhoudend lage rente die verzekeraars het werk bemoeilijken, staan een verkoop van ASR niet in de weg. Momenteel wordt gewerkt aan een beursgang van ASR die vanaf de eerste helft van 2016 plaats kan vinden.

3.4 Europese steunfondsen

Handel en internationaal geldverkeer verbinden de eurolanden financieel en economisch met elkaar. Financiële stabiliteit in de eurozone is dus van groot belang. Problemen in het ene land waaien immers eenvoudig de grens over en kunnen voor ernstige problemen zorgen in andere eurolanden. Verreweg het grootste deel van de Nederlandse export en import vindt plaats binnen de Europese Unie. Nederland is dus gebaat bij een sterke Europese economie, en ondervindt veel hinder – zoals de afgelopen crisis hebben getoond – van financiële instabiliteit in de eurozone en de Europese Unie.

Het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM), het permanente noodfonds, kan financiële steun verstrekken aan landen in de eurozone die in financiële moeilijkheden verkeren. Daar waar mogelijk vindt deze steun – die onder strikte voorwaarden wordt verstrekt – plaats in samenwerking met het Internationaal Monetair Fonds (IMF). Sinds halverwege 2013 verstrekken het Europees Financieel Stabilisatiemechanisme (EFSM) en de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF), de tijdelijke noodfondsen, geen nieuwe leningen meer. Het EFSF-leningenprogramma van Griekenland liep eind juni vorig jaar af. Het EFSF verstrekt nog wel de reeds toegezegde leningen van Griekenland. Het EFSF en EFSM blijven bestaan totdat de laatste leningen zijn afgelost.30

Figuur 3.4.1 Uitstaande leningen Europese steunfondsen (in miljarden euro)

Figuur 3.4.1 Uitstaande leningen Europese steunfondsen (in miljarden euro)

Bron: Europese Commissie, Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit en Internationaal Monetair Fonds

Griekenland

Eind juni 2015 liep het tweede EFSF-leningenprogramma van Griekenland af. Gevolg was dat Griekenland tijdelijk niet aan zijn betalingsverplichtingen richting het IMF kon voldoen en kapitaalcontroles moest instellen om te voorkomen dat de Griekse bankensector onder te grote druk zou komen te staan.

De leningen die binnen het tweede leningenprogramma van het EFSF nog beschikbaar waren voor Griekenland zijn niet meer uitgekeerd, omdat de Griekse overheid niet voldeed aan de gestelde eisen binnen het programma. Daardoor is onder de paraplu van het EFSF 13 miljard euro minder uitgekeerd aan Griekenland dan vooraf was voorzien. Ook het IMF heeft in 2015 geen leningen uitgekeerd aan Griekenland.

De lidstaten van de eurozone hebben vorig jaar wel ingestemd met een derde leningenprogramma voor Griekenland. In drie jaar tijd kan het land maximaal 86 miljard euro lenen. Van dat bedrag heeft het ESM in 2015 21,4 miljard euro uitgekeerd, waarvan 5,4 miljard euro gebruikt is om de Griekse bankensector van voldoende kapitaal te voorzien. Griekenland lost al IMF-leningen af van het eerste leningenprogramma uit 2010. De verwachting was dat tussen 10 en 25 miljard euro nodig zou zijn voor herkapitalisatie van banken. Mede dankzij de toepassing van bail in bleef de rekening uit het ESM-programma voor de banken beperkt tot 5,4 miljard euro.

Overige landen

Net als Griekenland heeft ook Cyprus vorig jaar 600 miljoen euro steun ontvangen vanuit het ESM. Cyprus heeft in maart 2016 het leningenprogramma verlaten. Dankzij de toegepaste bail in was de financiële reddingsoperatie beperkt. Het leningenprogramma van Cyprus had een omvang van maximaal 10 miljard euro (inclusief de IMF-lening) waarvan uiteindelijk ongeveer 30 procent niet nodig was en niet is uitgekeerd. De economie herstelde zich ook sneller dan verwacht. Spanje en Ierland hebben de leningenprogramma’s al in 2013 afgerond en Portugal in 2014. Zij hebben inmiddels een deel van de ontvangen leningen vervroegd afgelost.

3.5 Start van de bankenunie

De afgelopen jaren zijn belangrijke stappen gezet richting de Europese bankenunie. Zo bestaat sinds eind 2014 gemeenschappelijk Europees toezicht op banken. Daarnaast is sinds dit jaar het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme volledig in werking getreden voor banken in grote problemen (Single Resolution Mechanism, SRM). Dit SRM heeft als uitgangspunt dat de aandeelhouders en crediteuren van de bank in nood door middel van bail in eventuele verliezen dragen. Tevens zijn de kapitaalseisen voor banken fors verhoogd.

Tegelijk met de volledige inwerkingtreding van het SRM is ook gestart met de opbouw van het gemeenschappelijk afwikkelingsfonds. Dit door banken betaalde fonds kan – onder voorwaarden – ingezet worden als een bank in problemen raakt. Voor de periode dat dit fonds nog niet op volle sterkte is, is overeengekomen dat de lidstaat in kwestie voorziet in tijdelijke voorfinanciering als het fonds ontoereikend is en de nationale bankensector niet direct een extra bijdrage kan leveren. De uitwerking van de voorfinanciering wordt in veel lidstaten, waaronder Nederland, ter goedkeuring voorgelegd aan het nationale parlement.

Daarnaast zijn er nog andere stappen te zetten om de bankenunie te vervolmaken. Zo bestaat de basis van de bankenunie uit het zogenoemde «single rulebook». Dat zijn de gemeenschappelijke regels voor Europese banken. Hieronder vallen ook de richtlijn en verordening kapitaalvereisten (CRD en CRR31). Deze bevatten een groot aantal opties en discreties, zowel voor toezichthouders als voor lidstaten.32 Dit kan leiden tot een ongelijk speelveld tussen banken. Meer harmonisatie in de toepassing van deze regels lost dit probleem op. Ook is het door alle bestaande verschillen lastig om de (kapitaal)positie van banken onderling te vergelijken en ten slotte leidt een gebrek aan geharmoniseerde regels tot meer complexiteit in het bankentoezicht op Europees niveau.

De Europese Centrale Bank (ECB) werkt daarom momenteel aan harmonisatie van de opties en discreties voor toezichthouders. De ECB heeft in 2015 voorstellen gedaan, die vervolgens publiekelijk zijn geconsulteerd. Naar verwachting rondt de ECB dit proces in het voorjaar 2016 af.

Hoofdstuk 4: Financieel Management

4.1 Inleiding

Het financieel management bij het Rijk is van een hoog niveau en zorgde ook in 2015 voor een goede beheersing van de uitgaven en ontvangsten van het Rijk. De bedrijfsvoering is in 2015 over het algemeen beheerst verlopen. Het niveau van rechtmatigheid van de verplichtingen, ontvangsten en uitgaven van het Rijk was in 2015 wederom hoog. Nederland voldeed op rijksniveau ook in 2015 weer ruimschoots aan de nationale norm van 99 procent voor rechtmatigheid.

Daarnaast zorgt de financiële functie33 van het Rijk voor beheersing en continuïteit in de financiële processen. De financiële functie van het Rijk is decentraal ingericht en tegelijkertijd groeit de samenwerking binnen de bedrijfsvoering van het Rijk.

Ondanks de goede kwaliteit van het financieel management bij het Rijk in 2015 zijn er ook aandachtspunten. Bij twee begrotingshoofdstukken (Defensie en Wonen en Rijksdienst) is de rapporteringsgrens voor fouten op begrotingshoofdstukniveau overschreden34 (zie paragraaf 4.2). De rijksbrede bedrijfsvoering, de hierin onderkende risico’s (zie paragrafen 4.3 en 4.4) en de kwaliteit van de beleidsinformatie (zie paragraaf 4.5) verdienen nog aandacht. Om de kwaliteit van de bedrijfsvoering op een hoog niveau te waarborgen en adequaat te reageren op de (rijksbrede) risico’s is continue verandering en verbetering noodzakelijk (zie paragrafen 4.4 en 4.6). Voor de resultaten in 2015 op het terrein van personeel, informatie- en communicatietechnologie (ICT), organisatie, huisvesting, inkoop, facilitaire dienstverlening en beveiliging wordt verwezen naar de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 201535 van de Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR).

4.2 Rechtmatigheid van de uitgaven

Het niveau van rechtmatigheid36 van de verplichtingen, ontvangsten en uitgaven van het Rijk is onverminderd hoog. Het percentage fouten en onzekerheden voor het gehele Rijk lag, evenals voorgaande jaren, ruim onder de grens van 1 procent van de totale uitgaven in 2015.

Tabel 4.1 Rechtmatigheid en deugdelijke weergave van de rijksuitgaven in de afgelopen jaren volgens de Algemene Rekenkamer (in procenten)
 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Rechtmatigheid en deugdelijke weergave uitgaven Rijk (%)

99,66

99,76

99,80

99,73

99,53

99,69

Het Rijk hanteert een rapporteringstolerantie van 1 procent voor het begrotingshoofdstukniveau (met uitzondering van kleine begrotingshoofdstukken) en 3 procent voor het begrotingsartikelniveau.

De rapporteringstoleranties bepalen boven welk bedrag een Minister verplicht is om in de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementale jaarverslag melding te maken van fouten en onzekerheden ten aanzien van de rechtmatigheid en de getrouwe weergave in het jaarverslag en deze fouten en onzekerheden toe te lichten.

In 2015 is de rechtmatigheid van alle begrotingshoofdstukken afzonderlijk eveneens ruim binnen de geldende rapporteringstoleranties gebleven, met uitzondering van het begrotingshoofdstuk van Defensie en het relatief kleine begrotingshoofdstuk van Wonen en Rijksdienst.37 Daarnaast is bij een aantal begrotingsartikelen de rapporteringstolerantie overschreden. In de bedrijfsvoeringsparagrafen van de departementale jaarverslagen over 2015 zijn deze overschrijdingen van de rapporteringstoleranties nader toegelicht en gekwantificeerd.

De belangrijkste fouten en onzekerheden in 2015 zijn veroorzaakt door:

  • 1. Onzekerheden omdat de motivering van de objectieve leverancierskeuze niet kon worden aangetoond bij onderhandse aanbestedingen (zie paragraaf 4.4);

  • 2. Fouten en onzekerheden als gevolg van het niet geheel voldoen aan (Europese) aanbestedingsregels en (contract)voorwaarden;

  • 3. Het niet tijdig per brief melden aan de Tweede Kamer van beleidsmatige begrotingsmutaties na de Najaarsnota (zie 4.2.5);

  • 4. Een rechtstreekse uitkering uit het Gemeentefonds aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Volgens de Financiële-Verhoudingswet mogen betalingen uit het Gemeentefonds alleen ten goede komen aan gemeenten en niet aan de VNG;

  • 5. Fouten in de voorlopige toekenningen huurtoeslagen bij het begrotingshoofdstuk van het Ministerie voor Wonen en Rijksdienst als gevolg van behandelfouten en het niet of niet juist verwerken van de ontvangen huurgegevens van de verhuurder door de Belastingdienst;

  • 6. Onzekerheden bij het Ministerie van VWS over de rechtmatigheid van de zorguitgaven van Caribisch Nederland.

4.2.1 Rechtmatigheidsfouten bij Shared Service Organisaties (SSO’s)

Ministers zijn verantwoordelijk voor het beleid, het budget en de bedrijfsvoering van hun ministerie. Ministeries besteden in toenemende mate onderdelen van hun bedrijfsvoering uit aan zogenoemde Shared Service Organisaties (SSO’s; zie paragraaf 4.4). Hierdoor is er vaker sprake van «geïmporteerde fouten» van SSO’s bij de budgetverantwoordelijke Ministers. Rechtmatigheidsfouten worden toegerekend aan het begrotingsartikel en dus de begroting waarin het beschikbare budget is opgenomen (dus bij de opdrachtgevende Minister en niet bij de SSO).

4.2.2 Rechtmatigheid sociaal domein

Per 1 januari 2015 is een groot aantal taken op het gebied van jeugdzorg, werk en inkomen en maatschappelijke ondersteuning (sociaal domein) gedecentraliseerd naar gemeenten.

De middelen voor deze nieuwe taken ontvangen deze gemeenten via een integratie-uitkering uit het Gemeentefonds. Deze middelen zijn vrij besteedbaar, zodat de gemeenten de vrijheid hebben om binnen de wettelijke kaders hun nieuwe taken zelf vorm te geven. Het Rijk heeft de middelen hiervoor aan de gemeenten in 2015 rechtmatig uitgekeerd.

Veel gemeenten hebben knelpunten ervaren bij het aantonen van de rechtmatigheid van de besteding van deze middelen tijdens de transitiefase in 2015. Het ging dan vooral om de gemeentelijke uitgaven voor de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Jeugdwet, zoals via het Trekkingsrecht persoonsgebonden budget (pgb).

Over deze knelpunten bij de gemeenten en de mogelijke oplossingen is de Tweede Kamer per brief geïnformeerd in februari 2016.38

4.2.3 Misbruik en oneigenlijk gebruik

Regelingen zijn gevoelig voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O), indien afhankelijkheid bestaat van gegevens die door belanghebbenden verstrekt worden. Dit is vaak het geval bij subsidies, uitgaven sociale zekerheid en belastingen.

Box 4.1 Misbruik en oneigenlijk gebruik

Onder misbruik wordt verstaan: het bewerkstelligen van geen of te geringe betaling van verplichte bijdragen aan de overheid en van het verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering door het bewust niet, niet tijdig, niet juist of niet volledig verstrekken van inlichtingen.

Onder oneigenlijk gebruik wordt verstaan: het volgens de regels van de wet, maar in strijd met de bedoeling van de wettelijke bepalingen, geheel of ten dele ontgaan van een verplichte bijdrage aan de overheid en verkrijgen of genieten van een (te hoge) uitkering.39

Ieder departement hoort inzicht te hebben in de M&O-gevoelige regelingen, de potentiële risico’s op M&O en de gewenste en getroffen maatregelen om M&O te voorkomen en te bestrijden. De omvang van de te nemen maatregelen voor een toereikend M&O-beleid wordt echter wel begrensd door:

  • inherente beperkingen in wettelijke bepalingen, zoals privacywetgeving;

  • politieke overwegingen;

  • beperkingen in de betrouwbaarheid van gegevens van externe partijen;

  • een te ongunstige verhouding tussen de kosten die aan de te nemen (extra) maatregelen zijn verbonden in relatie tot het nut van die maatregelen.

Deze beperkingen veroorzaken inherente onzekerheid bij het voorkomen en bestrijden van M&O.

Wanneer het M&O-beleid toereikend is, hebben eventuele inherente onzekerheden geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de uitgaven en het oordeel daarover van de Auditdienst Rijk en de Algemene Rekenkamer.

Over regelingen met ontoereikend M&O-beleid moeten departementen rapporteren in het onderdeel «Rechtmatigheid» van de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementaal jaarverslag. Onzekerheid die het gevolg is van onvoldoende M&O-beleid kan, afhankelijk van de omvang, wel negatieve gevolgen hebben voor het oordeel van de Auditdienst Rijk (ADR) en de Algemene Rekenkamer. De bedrijfsvoeringsparagrafen van de departementale jaarverslagen maken geen melding van M&O-beleid dat (op onderdelen) niet toereikend is. Daaruit kan worden geconcludeerd dat het M&O-beleid in opzet en werking bij alle departementen toereikend is.

Vanaf 2014 moeten de departementen in de bedrijfsvoeringsparagrafen hun M&O-beleid beschrijven voor de onderkende M&O-risico’s, inclusief de maatregelen die zijn of worden ingezet om deze M&O-risico’s te beheersen. In de bedrijfsvoeringsparagrafen worden eveneens de resterende M&O-risico’s beschreven en gekwantificeerd na uitvoering van het M&O-beleid.

4.2.4 Fraude

In het verantwoordingsdebat over 2012 is aan de Tweede Kamer toegezegd om voortaan in de bedrijfsvoeringsparagrafen van de departementale jaarverslagen expliciet aandacht te besteden aan de onderkende frauderisico’s en de getroffen of in te zetten maatregelen om deze risico’s te beheersen.

Box 4.2 Fraude

Onder fraude wordt verstaan: opzettelijke misleiding om een onrechtmatig of onwettig voordeel te verkrijgen.40

De meeste departementen besteden hier aandacht aan in de bedrijfsvoeringsparagrafen van hun departementale jaarverslagen over 2015.

De Minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) heeft namens het kabinet op 21 december 2015 de Tweede Kamer geïnformeerd41 over de voortgang van de rijksbrede aanpak van fraude. Hierin geeft het kabinet aan dat de afgelopen twee jaar goede vorderingen gemaakt zijn bij het verder verstevigen van het beleid tegen fraude met overheidsgeld.

De vier hoofdthema’s in 2015 waren:

  • fraudebestendige wet- en regelgeving;

  • kaderwet gegevensuitwisseling binnen samenwerkingsverbanden;

  • project landelijke aanpak adreskwaliteit;

  • mogelijke frauderisico’s met rijkssubsidies.

Het uitgangspunt is dat preventie van fraude voorop staat, bijvoorbeeld door fraudebestendige wet- en regelgeving en goede voorlichting. Ook is een sterke impuls gegeven aan het rijksbreed wegnemen van de gelegenheden om te frauderen, aan verbeterde detectie van fraude en aan de gerichte aanpak van fraudeurs. Zo is het bewustzijn ten aanzien van het toetsen op frauderisico’s bij nieuwe wet- en regelgeving toegenomen. Dit leidt tot fraudebestendiger wet- en regelgeving. Er is fors geïnvesteerd in beter functionerende basisregistraties, met name de Basisregistratie Personen (BRP), onder meer door het project landelijke aanpak adreskwaliteit. Mogelijke risico’s op fraude met rijkssubsidies zijn geïdentificeerd en de komende periode worden concrete maatregelen opgepakt door de departementen. Tevens zijn en worden maatregelen getroffen ter verbetering van de informatiepositie van en informatie-uitwisseling tussen overheidsdiensten, waaronder het opstellen van een kaderwet gegevensuitwisseling binnen samenwerkingsverbanden.

De Ministers informeren de Tweede Kamer via hun departementale jaarverslagen en andere reguliere rapportages over de stand van zaken op de onderscheiden beleidsterreinen.

4.2.5 Beleidsmatige mutaties na de Najaarsnota

De tweede suppletoire wet (die tegelijkertijd met de Najaarsnota verschijnt) is het laatste wetgevingsmoment gedurende het begrotingsjaar om wijzigingen in de begrotingen voor goedkeuring voor te leggen aan de Tweede Kamer. Als daarna nog beleidsmatige begrotingsmutaties nodig zijn, dan moeten deze per brief aan de Tweede Kamer worden voorgelegd.

In bijlage 7 is een overzicht opgenomen met de beleidsmatige begrotingsmutaties die na de Najaarsnota aan de Tweede Kamer zijn gemeld. Net als voorgaande jaren is een ondergrens van 2 miljoen euro gehanteerd.

4.2.6 Nationale verantwoording uitgaven EU-fondsen in gedeeld beheer

In 2016 heeft het kabinet voor de tiende keer de Nationale Verklaring42 afgegeven. Hierin legt het kabinet verantwoording af aan de Tweede Kamer en de Europese Commissie over de uitgaven van EU-fondsen in gedeeld beheer.43 Dit zijn de EU-structuurfondsen44 en het Europees Visserij Fonds (EVF) in 2014, de EU-Landbouwfondsen45 in 2014–2015 en de jaarprogramma-uitgaven voor de Migratiefondsen46 in 2012. De Nationale Verklaring wordt op verantwoordingsdag door de Minister van Financiën aan de Tweede Kamer aangeboden.

De Nationale Verklaring laat een positief beeld zien van de rechtmatigheid van de uitgaven. Dit geldt ook voor het functioneren van de beheers- en controlesystemen voor het financieel beheer, met uitzondering van het Europees Vluchtelingenfonds (onderdeel Migratiefondsen). Bij dit fonds (EU-bijdrage aan Nederland over 2012: 4,8 miljoen euro) heeft de auditautoriteit een afkeurend systeemoordeel gegeven en een te hoog foutpercentage vastgesteld. Er zijn maatregelen genomen om een dergelijke fout in de toekomst te voorkomen. Het foutpercentage en de genomen verbetermaatregelen zijn toegelicht in de Nationale Verklaring.

In 2014 heeft de Europese Commissie een betaalonderbreking aan het EVF opgelegd als gevolg van de hoge foutpercentages door tekortkomingen in het beheers- en controlesysteem in de jaren daarvoor (2013: 22,04 procent, 2012: 21,9 procent). Naar aanleiding van deze tekortkomingen is door de managementautoriteit een actieplan opgesteld, dat in 2015 is afgerond en door de auditautoriteit als voldoende is beoordeeld. Dit was voor de Europese Commissie aanleiding om de betaalstop op te heffen. In 2015 is bij de declaratie van het EVF een goedkeurende verklaring verstrekt door de auditautoriteit.

4.3 Rijksbrede bedrijfsvoering

In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het departementale jaarverslag legt elke Minister verantwoording af over de rechtmatigheid van de uitgaven, ontvangsten en verplichtingen, het gevoerde financieel beheer en materieelbeheer, de totstandkoming van de beleidsinformatie en over eventuele overige aspecten van de bedrijfsvoering van het desbetreffende ministerie. Op deze manier sluit de verslaglegging aan bij de ministeriële verantwoordelijkheid.

4.3.1 Verantwoordelijkheidsverdeling en verantwoording rijksbrede bedrijfsvoering

De Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR) en de Minister van Financiën hebben kaderstellende of voorwaardenscheppende verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor de rijksbrede bedrijfsvoering. Deze verantwoordelijkheid voor het systeem van de rijksbrede bedrijfsvoering wordt aangeduid als systeemverantwoordelijkheid.47

De Minister van Financiën heeft op grond van de Comptabiliteitswet 2001 een coördinerende taak bij het begrotingsbeheer en de rijksbrede financiële bedrijfsvoering. De Minister van Financiën verantwoordt zich hierover in het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR).

De Minister voor WenR heeft een systeemverantwoordelijkheid op het terrein van personeel, ICT, organisatie, huisvesting, inkoop, facilitaire dienstverlening en beveiliging. De Minister voor WenR biedt in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2015 een samenhangend beeld van de organisatie en de bedrijfsvoering van het Rijk. Tevens bevat de jaarrapportage de ontwikkelingen in de Hervormingsagenda Rijksdienst.48

4.3.2 Rijksbreed beeld 2015 over de bedrijfsvoering

Uit de departementale jaarverslagen en de samenvattende auditrapporten van de Auditdienst Rijk komt het beeld naar voren dat het financieel beheer en materieelbeheer rijksbreed grotendeels op orde is. De afgelopen jaren zijn veel problemen opgelost.

Een beperkt deel van het financieel beheer, materieelbeheer en de overige aspecten van de bedrijfsvoering van de ministeries vertoont echter nog wel tekortkomingen. Het gaat daarbij vooral om:

  • het inkoop- en contractbeheer (inclusief de naleving van de aanbestedingsregels);

  • de informatiebeveiliging bij de ministeries, in het bijzonder de volledige implementatie van de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR);

  • de administratie en het beheer van voorschotten en verplichtingen.

4.3.3 Risico’s voor de rijksbrede bedrijfsvoering

Zoals in paragraaf 4.1 genoemd, zijn de financiële processen niet vrij van risico’s en blijft de rijksbrede bedrijfsvoering onverminderd aandacht vragen. Uit het rijksbrede beeld over de bedrijfsvoering en uit de signalen van de Auditdienst Rijk zijn de volgende belangrijke risico’s in de rijksbrede bedrijfsvoering onderkend:

  • bij de inkoop en met name de naleving van (Europese) aanbestedingsregels zijn er tekortkomingen in het beheer;

  • de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR) is nog niet volledig geïmplementeerd bij alle ministeries;

  • door de toenemende verschuiving van verantwoordelijkheden en (bedrijfsvoerings)taken van ministeries naar SSO’s worden goede afspraken over de kwaliteit van de dienstverlening steeds belangrijker.

In paragraaf 4.4 en in de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2015 is hierover meer informatie te vinden.

4.3.4 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering van de Belastingdienst, Defensie en VenJ

De Algemene Rekenkamer signaleerde in voorgaande jaren onvolkomenheden en grote uitdagingen in de bedrijfsvoering bij de Belastingdienst en de Ministeries van Defensie en Veiligheid en Justitie (VenJ).

In 2014 heeft de Algemene Rekenkamer een ernstige onvolkomenheid gesignaleerd bij de Belastingdienst. De Belastingdienst heeft veel IT-systemen in gebruik die in een aantal gevallen sterk verouderd zijn en voor problemen zorgen in de uitvoering van de processen van de Belastingdienst.

Om de overgang te realiseren van de huidige IT-systemen naar een toekomstvast IT-landschap is in 2015 het programma Regie Modernisering IV49-landschap ingericht. In dit programma worden drie veranderlijnen onderscheiden: vereenvoudiging/vernieuwing in de lijn van de investeringsagenda, rationalisatie en verbeterde informatie. In elk van deze veranderlijnen zijn al resultaten geboekt. De modernisering van het IV-landschap wordt mede beïnvloed door de nieuwe werkwijzen van de investeringsagenda.

Bij het Ministerie van Defensie is de zorgwekkende staat van het IT-beheer voortvarend aangepakt. Na het onderzoek naar de staat van de IT bij Defensie zijn maatregelen genomen om de IT-continuïteit voor de kortere termijn te borgen. Deze maatregelen zijn deels gerealiseerd. Om de continuïteit op de lange termijn te garanderen is besloten om de IT-infrastructuur volledig te vernieuwen. In overeenstemming met de visie op IT50 staan hierbij continuïteit, beveiliging en innovatie centraal. In december 2015 is aan de Tweede Kamer over de voortgang gerapporteerd.51 Voor de vernieuwing wordt ten minste vijf jaar uitgetrokken.

In 2015 zijn wederom stappen gezet om het financieel beheer te verbeteren. De digitalisering van het verificatieproces heeft voor een belangrijke verbetering in het betaalproces gezorgd. Begin 2016 is een werkgroep «Laat de keten werken» opgericht. Deze werkgroep dient de nodige verbetermaatregelen binnen de lijnorganisatie te initiëren. De aandachtspunten raken meerdere domeinen binnen de bedrijfsvoering. Hiermee wordt ook invulling gegeven aan de aanbeveling van de Algemene Rekenkamer over de regie op de keten.

In 2015 is binnen het Ministerie van VenJ de visie op de controlfunctie inclusief maatregelen om de controlfunctie te verbeteren opgesteld.52 Dit heeft plaatsgevonden als vervolg op het onderzoek dat in 2014 door het Ministerie van VenJ is uitgevoerd en heeft mede plaatsgevonden naar aanleiding van het advies van de Algemene Rekenkamer.

De departementale leiding heeft in samenspraak met het Ministerie van Financiën eind 2015 het initiatief genomen om te komen tot een verbetering van de financiële beheersing van de begroting met twee organisatorische maatregelen. Deze maatregelen zien toe op de herinrichting van de controlfunctie en een herijking van de eindverantwoordelijkheid van de beheersmatige sturing van de uitvoeringsorganisaties (eigenaarschap van diensten en agentschappen en centralisatie van het toezicht op ZBO’s, RWT’s en sui generis organisaties, zoals de Nationale Politie).

In de bedrijfsvoeringsparagrafen van de departementale jaarverslagen van deze ministeries wordt op deze verbeteringen ingegaan.

4.3.5 Pgb-trekkingsrechten

In 2014 vroeg de Algemene Rekenkamer ook aandacht voor de nog resterende knelpunten bij de trekkingsrechten persoonsgebonden budget (pgb) die met de nodige urgentie om een oplossing vragen.

Bij de invoering van het trekkingsrecht pgb per 1 januari 2015 zijn problemen opgetreden, waardoor pgb-betalingen door de Sociale Verzekeringsbank (SVB) mogelijk niet tijdig en/of niet juist hebben plaatsvonden. De nadruk heeft in 2015 gelegen op het uitbetalen van de zorgverleners, ook om hiermee de continuïteit van zorg zo goed mogelijk te borgen. Hierbij is bewust gekozen voor een aangepast controleregime, met de hieruit voortvloeiende rechtmatigheidskwesties (zie ook paragraaf 4.2).

Er is verder gewerkt aan verbeteringen in de trekkingsrechtketen. In 2015 is het fundament gelegd voor de structurele vereenvoudiging en vernieuwing van het trekkingsrechtsysteem. Ketenpartners zijn nader tot elkaar gekomen en hebben gezamenlijk een visie op het systeem ontwikkeld, die zij hebben uitgewerkt in het verbeterplan trekkingsrecht pgb. Dit plan is inmiddels uitgewerkt in een werkagenda voor 2016 en verder, met een gefaseerde aanpak. Bovendien wordt ook de governance van de keten met ingang van 2016 structureel ingericht en doorontwikkeld, mede met de komst van een nieuwe ketenregisseur.

4.4 Ontwikkelingen in de rijksbrede bedrijfsvoering

4.4.1 Herinrichting governance bedrijfsvoering Rijk

In de Hervormingsagenda Rijksdienst heeft het kabinet de visie op de ontwikkeling van de rijksdienst geformuleerd. Noodzakelijke besparingen zijn gecombineerd met de herinrichting van de governance van de bedrijfsvoering van de rijksdienst. De bedrijfsvoering van het Rijk wordt hiermee steeds meer in rijksbrede SSO’s ondergebracht, grotendeels bij de Minister voor WenR. Een belangrijk element voor het instellen van een SSO is het verlagen van de kosten en/of het verhogen van de kwaliteit van de dienstverlening en daarmee de doelmatigheid binnen het Rijk. De aansturing en de bekostiging van SSO’s is en wordt verder vereenvoudigd. In het programma «Herinrichting governance bedrijfsvoering» is hiervoor een eindbeeld uitgewerkt. Dat programma wordt medio 2016 aan de Minister voor WenR overgedragen. In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2015 wordt verder ingegaan op de Hervormingsagenda Rijksdienst en het programma Herinrichting governance bedrijfsvoering Rijk.

4.4.2 Sturing en opdrachtgeverschap uitvoeringsinstellingen

Het Ministerie van BZK heeft in 2015 het eigenaarschap van haar uitvoeringsorganisaties belegd bij de Secretaris-Generaal en de uitvoeringsorganisaties grotendeels gepositioneerd onder het nieuwe directoraat-generaal Vastgoed en bedrijfsvoering Rijk. Daarmee zijn de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer gescheiden. Ook bij het Ministerie van VenJ wordt een vergelijkbare verandering ingezet.

4.4.3 Agentschappen53

In de Regeling agentschappen is opgenomen dat alle agentschappen minimaal een keer per vijf jaar worden doorgelicht. Hiermee wordt een beter beeld gevormd over de sturing, het financieel beheer, de bekostiging en de doelmatigheidsontwikkeling van alle agentschappen.

In 2015 zijn de doorlichtingen afgerond bij de Uitvoeringsorganisatie Bedrijfsvoering Rijk (UBR), het Koninklijk Meteorologisch Nederlandse Instituut (KNMI), het Nederlands Forensisch Instituut (NFI), de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) en het Agentschap College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (ACBG). Daarnaast zijn in 2015 de doorlichtingen gestart bij Rijkswaterstaat (RWS), Paresto54 en het Nationaal Archief (NA).

Inmiddels is bij meer dan de helft van alle agentschappen een doorlichting uitgevoerd en afgerond. In bijlage 10 is een overzichtstabel opgenomen met de belangrijkste aanbevelingen uit de doorlichtingen die zijn afgerond. Enkele van de belangrijkste aanbevelingen zijn:

  • het scheiden van de rollen van eigenaar en opdrachtgever;

  • het actiever invullen van de rol van eigenaar in het sturingsmodel;

  • het beter vastleggen van afspraken (met name over verantwoordelijkheids- en risicoverdeling) in bijvoorbeeld convenanten;

  • het meer expliciet zichtbaar maken van de doelmatigheidsontwikkeling;

  • het transparanter maken van het kostprijsmodel.

Het aantal agentschappen bij het Rijk daalt, onder meer door opheffingen, decentralisaties en samenvoegingen. Zo zijn in 2015 de agentschappen Almata en Lindenhorst55, Dienst Roerende Zaken (DRZ), Centrum tot Bevordering van Import uit Ontwikkelingslanden (CBI) en Dienst Landelijk gebied (DLG) opgeheven. Daarnaast is het agentschap Gemeenschappelijk Dienstencentrum ICT (GDI) geïntegreerd in het agentschap SSC-ICT (BZK).

Figuur 4.1 Ontwikkeling totaal aantal agentschappen 1994–2015

Figuur 4.1 Ontwikkeling totaal aantal agentschappen 1994–2015

Bron: Ministerie van Financiën

In de ministerraad van 4 december 2015 is ingestemd met de fusie van drie agentschappen (Rijksgebouwendienst, Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf en Dienst Vastgoed Defensie) naar één agentschap Rijksvastgoedbedrijf (RVB) vanaf 1 januari 2016. Het nieuwe agentschap heeft een verwachte omzet van 1,4 miljard euro.

In 2015 is weer een dataset met informatie over balans, resultaat en fte’s van agentschappen in meerjarig verband als open data beschikbaar gesteld. Nieuw is dat ook voor zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) een dataset is ontsloten met gegevens over omzet, herkomst en fte’s. Deze datasets in de vorm van interactieve infographic zijn te raadplegen op http://opendata.rijksbegroting.nl/ en op www.rijksacademie.nl/agentschappen.

4.4.4 Inkoopbeheer en naleving (Europese) aanbestedingsregels

De meeste ministeries besteden in de departementale jaarverslagen aandacht aan het inkoopbeheer. De naleving van de (Europese) aanbestedingsregels vraagt blijvend om aandacht. Bij diverse ministeries zijn maatregelen genomen om het inkoopproces te verbeteren zoals centrale inkoopcoördinatie en verbetering van het contractmanagement en van het contractbeheer. Inmiddels zijn er twintig aangewezen inkoopuitvoeringscentra. Bij nagenoeg al deze centra heeft een eerste meting van de kwaliteit via een gemeenschappelijke meetmethodiek plaatsgevonden. In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2015 is hierover meer informatie te vinden.

De Minister van Economische Zaken (EZ) heeft begin 2015 opdracht gegeven om de Aanbestedingswet 2012 (AW) te evalueren op onder meer de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. Uit de evaluatie is gebleken dat veel problemen in het aanbesteden niet voortkomen uit de wet- en regelgeving maar uit de toepassing daarvan. Er worden daarom geen wijzigingen in de wet doorgevoerd. Ingezet zal worden op het verbeteren van de kwaliteit van aanbesteden: het beter aanbesteden. In overleg met aanbestedende diensten en ondernemers wordt onderzocht hoe hieraan invulling kan worden gegeven. De Minister van EZ zal de Tweede Kamer hierover informeren.

De Aanbestedingswet (AW) stelt dat aanbestedende diensten bij meervoudig en enkelvoudig onderhandse aanbestedingen (onder de Europese drempel) de ondernemers die zij uitnodigen op basis van objectieve criteria kiezen. Bovendien moeten zij op verzoek van een ondernemer de motivering van die keuze verstrekken. Voor het verantwoordingsjaar 2015 bestond onduidelijkheid over de vraag of en zo ja welke documentatievereisten werden gesteld aan deze keuze.

De Algemene Rekenkamer heeft voor het jaar 2015 de motivering van de objectieve leverancierskeuze voor alle inkopen tot 33 duizend euro niet in het rechtmatigheidsoordeel betrokken. Bevindingen op dit punt bij inkopen boven deze grens kunnen leiden tot onzekerheden, die in de bedrijfsvoeringsparagraaf bij de departementale jaarverslagen zijn toegelicht.

Voor 2016 en volgende jaren wordt een nader kader opgesteld dat kan rekenen op draagvlak bij alle betrokken partijen (regelgevers, kaderstellers, uitvoerders en controleurs).

4.4.5 Beheersing apparaatsuitgaven

Naast het verbeteren van het inzicht in de apparaatsuitgaven maakt het kabinet ook werk van de betere beheersing van de apparaatsuitgaven. Zo toetst de Minister voor WenR eerder in het besluitvormingsproces op het effect van beleidsvoorstellen op apparaatsuitgaven en sluit daarbij aan bij de wijze waarop de Minister van Financiën omgaat met mutaties in de Rijksbegroting. Afgesproken is dat indien sprake is van een intensivering, de betreffende Minister de gevolgen voor de apparaatsuitgaven in beeld brengt. Dekking dient eerst intern binnen het eigen apparaat te worden gezocht. Wanneer een departement aangeeft de apparaatsuitgaven, samenhangend met een intensivering, niet binnen het eigen apparaatsbudget te kunnen dragen, wordt een onafhankelijke toets door de Minister voor WenR uitgevoerd. Een apparaatskader en een onafhankelijke toets bij apparaatsintensiveringen dwingt tot een scherpere discussie aan de voorkant over (de dekking van) apparaatsintensiveringen. In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2015 is opgenomen hoe de apparaatsuitgaven zich in 2015 rijksbreed hebben ontwikkeld.

4.4.6 Verbetering financieel beheer en verantwoording van subsidies

Sinds 2014 publiceert het Rijk jaarlijks overzichten van alle subsidie(regelingen), de subsidieontvangers en de bijbehorende uitgekeerde bedragen. Deze informatie staat in de vorm van «open data» op de website van de rijksoverheid (http://opendata.rijksbregroting.nl). Op Verantwoordingsdag 2016 worden de overzichten over het afgelopen jaar openbaar gemaakt. Deze informatie is aanvullend op de informatie over subsidies die jaarlijks in de departementale begrotingen (subsidiebijlagen) en jaarverslagen wordt opgenomen.

In opdracht van de ministeriële commissie fraude is een interdepartementaal onderzoek verricht naar frauderisico’s met rijkssubsidies.56 Dit is onderdeel van het vierde hoofdthema van die commissie (zie ook paragraaf 4.2). Uit dit onderzoek volgen vijf aanbevelingen:

  • 1. bestaande bestuurlijke handhavinginstrumenten beter uitleggen;

  • 2. meer politieke en ambtelijke toezeggingen uitsluiten zonder financieel, beleidsinhoudelijk en procesmatig voorbehoud;

  • 3. blijvend aandacht vragen voor het opstellen van risicoanalyses;

  • 4. de informatie-uitwisseling tussen directies/departementen/derden verbeteren;

  • 5. bestaande mogelijkheden van check op subsidieaanvragers beter benutten.

De aanbevelingen en vervolgacties worden door de verschillende departementen opgepakt. De Minister van VenJ rapporteert als coördinerend Minister voor de rijksbrede aanpak fraude jaarlijks aan de Tweede Kamer over de vorderingen.

Eind 2015 is de evaluatie van het uniform subsidiekader gestart. De evaluatie wordt uitgevoerd door de Auditdienst Rijk. In de loop van 2016 zal het rapport over de evaluatie naar de Tweede Kamer worden verstuurd.

4.4.7 Beheersing van grote ICT-projecten

Eind januari 2015 werd de reactie van het kabinet op het eindrapport van de tijdelijke commissie ICT-projecten aan de Tweede Kamer aangeboden. De kabinetsreactie57 bevat een groot aantal maatregelen om de beheersing van ICT-projecten en de informatievoorziening aan de Tweede Kamer te verbeteren. De eerste rapportage over de uitvoering daarvan is in juli 2015 aan de Tweede Kamer aangeboden.58

Een belangrijk onderdeel van de kabinetsreactie betreft de inrichting van het Bureau ICT-toetsing (BIT). Het BIT voert onafhankelijke toetsen uit op ICT-projecten. Het beoordeelt of projecten in hun huidige opzet kans van slagen hebben of anders moeten worden ingericht. Het BIT richt zich op projecten met een ICT-component van meer dan 5 miljoen euro.

In 2015 is een toetskader voor het BIT vastgesteld, is de toetsingsraad BIT ingesteld en heeft het BIT, in een pilotperiode, drie adviezen uitgebracht. Daarnaast is het ICT-dashboard aangepast. Het dashboard bevat nu alle projecten (en indien van toepassing ook de BIT-adviezen) met een ICT-component van meer dan 5 miljoen euro.

Alle departementale chief information officers zijn inmiddels lid van de bestuursraad van hun ministerie. Daarnaast zijn er maatregelen getroffen om de I-functie binnen het Rijk te versterken. I-Interim Rijk wordt uitgebreid en er wordt een ICT-rijkstraineeprogramma opgezet.

Op het gebied van ICT is in 2015 verder gewerkt aan de afronding van de ambities uit de I-strategie Rijk59, zoals gemeld in de bovengenoemde kabinetsreactie.

De Minister voor WenR monitort de invoering en ondersteunt de departementen hierbij. de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2015 gaat verder in op de ICT-ontwikkelingen, de grote ICT-projecten in 2015 en de ICT-kosten van het Rijk.

De departementale audit committees adviseren het departementale management in toenemende mate over de risico’s en beheersing van grote ICT-projecten.

4.4.8 Informatiebeveiliging

De ministeries hebben in 2015 verder gewerkt aan de implementatie van de Baseline Informatiebeveiliging Rijksdienst (BIR). Alle Ministers hebben over 2015 een «in control verklaring» (ICV) afgegeven60 over de implementatie van de BIR. In deze ICV’s staan de risico’s voor de kritieke systemen centraal, alsook de wijze van sturing vanuit het departement. Ter ondersteuning van dit proces is samen met de departementen en de Auditdienst Rijk ook een model BIR-dossier opgesteld ter onderbouwing van de ICV’s. De Auditdienst Rijk heeft in 2015 rijksbreed onderzoek uitgevoerd naar de sturing op informatiebeveiliging en de implementatie van de BIR. Uit het onderzoek blijkt dat de sturing op de informatiebeveiliging gestaag vordert, maar dat er nog wel actie nodig blijft. In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2015 wordt verder ingegaan op de informatiebeveiliging bij het Rijk.

4.4.9 Gebruik open data61

Nederland scoorde niet hoog in de open data monitor van de Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) uit 2014, opgenomen in Government at a Glance 2015. Mede daarom zijn in 2015 belangrijke stappen gezet op het vergroten van het aanbod aan open overheidsdata (open data) en het stimuleren van het hergebruik. Doel daarvan is de versterking van de kenniseconomie. Met de verbetering van het nationale dataportaal is de beschikbaarheid, toegankelijkheid en de kwaliteit van open data in 2015 aanzienlijk toegenomen. Nederland scoorde op de diverse onderdelen, mede daardoor, ook in internationaal perspectief goed in de ranglijsten die betrekking hebben op het aanbod van open data: tussen de vierde en tiende plaats van de dertig onderzochte landen.

In maart 2015 kreeg data.overheid.nl. een update. De gebruiksvriendelijkheid van het dataportaal van de gehele Nederlandse overheid is daarmee aanzienlijk verbeterd. In juni 2015 zijn de resultaten van de eerste rijksbrede inventarisatie van open data opgeleverd. Er zijn op data.overheid.nl tussen januari 2015 en februari 2016 4.900 datasets beschikbaar gekomen voor hergebruik. Hiervan heeft het CBS per april 2015 in 3.600 datasets diverse gegevens van de Nederlandse overheid opengesteld. In totaal worden op dit moment 7.400 datasets ontsloten via data.overheid.nl en zijn nog bijna 300 datasets in onderzoek.

Ook is in juli 2015 de Wet hergebruik van overheidsinformatie van kracht geworden. Daarmee werd het voor burgers ook wettelijk mogelijk gemaakt om openbare overheidsinformatie in machineleesbare en herbruikbare vorm op te vragen. Verzoeken daartoe worden vanaf augustus 2015 gefaciliteerd en gemonitord via data.overheid.nl.

In 2015 heeft de Tweede Kamer via verschillende moties en Kamervragen het kabinet gevraagd om de inzet op verbetering van aanbod, toegankelijkheid en kwaliteit van open data nog verder te versterken. Het kabinet heeft daartoe eind 2015 de Nationale Open Data Agenda (NODA) opgesteld.62 Met deze agenda zet het kabinet het principe: «Open, tenzij» om in het actief openstellen van overheidsdata. De kaders daarvoor zijn geschetst in de brief Actieve beschikbaarstelling van overheidsinformatie.63

De Minister van BZK coördineert deze aanpak, stelt daarvoor de kaders en biedt ondersteuning aan de departementen. Binnen die kaders worden de financiële data met een vijfjaren aanpak onder regie van de Minister van Financiën ontsloten. De departementen zijn elk verantwoordelijk en aanspreekbaar op de uitvoering en planmatige aanpak van het openen van hun data. De inzet van het kabinet op actieve ontsluiting van open data is een belangrijk onderdeel van het nieuwe Actieplan Open Overheid voor de periode 2016–2017.

4.4.10 Financieel beheer, verantwoording en toezicht semipublieke sector

Het kabinet heeft in 2013 een normenkader voor de semipublieke sector vastgesteld ter versterking van het financieel beheer, de verantwoording en het extern financieel toezicht bij instellingen die een publiek belang dienen.64 De Ministers zijn verantwoordelijk voor de bepaling van de reikwijdte van het normenkader en voor de effectuering en handhaving hiervan in de onder hen vallende sectoren.

In 2015 is een analyse naar de reikwijdte en de verankering van het normenkader uitgevoerd, die in 2016 zal worden afgerond. De verwachting is dat het merendeel van de instellingen, met name de instellingen die dicht bij het Rijk staan (zoals ZBO’s), onder het normenkader financieel beheer zal vallen. Dit normenkader wordt meestal in bestuurlijke afspraken verankerd en het toezicht wordt door de departementen zelf uitgevoerd.

Samen met het normenkader financieel beheer heeft het kabinet ook een kader voor de versterking van het externe financiële toezicht geïntroduceerd.65 Voor de versterking van het externe financiële toezicht is er een verkenning uitgevoerd naar de gewenste uitvoering van dit toezicht. Daaruit blijkt dat de positie van de toezichthouders en de instrumenten waarover zij kunnen beschikken per sector verschillen. Bovendien kan de financiële expertise bij de toezichthouders verbreed en versterkt worden. Het Ministerie van Financiën zal hieraan bijdragen door samen met de toezichthouders opleidingen via de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering te organiseren.

4.5 Beleidsinformatie

4.5.1 Totstandkoming beleidsinformatie

De beleidsinformatie in de departementale jaarverslagen is binnen het Rijk over het algemeen ordelijk en controleerbaar tot stand gekomen. Wel zijn er bij een aantal ministeries verbeteringen mogelijk op het punt van de dossiervorming en de naleving van de eigen richtlijnen en aanwijzingen.

4.5.2 Kwaliteit beleidsinformatie

In 2013 is de begrotingspresentatie Verantwoord Begroten rijksbreed ingevoerd. Eind 2014 kreeg de Tweede Kamer de uitkomsten van de evaluatie van Verantwoord Begroten.66 Uit de evaluatie en de reacties van de Tweede Kamer bleek dat er over het algemeen tevredenheid is over de vooruitgang die is geboekt. Begrotingen en jaarverslagen zijn compacter, leesbaarder en bevatten méér financiële informatie dan voor 2013. Door het opnemen van financiële instrumenten in de artikelen is bovendien de koppeling tussen geld en beleid versterkt.

Verantwoord Begroten maakt gebruik van gerichter en beperkter beleidsinformatie: kengetallen en indicatoren. Bij enkele Kamercommissies zijn vragen gerezen over het kunnen beoordelen van de concrete beleidsambities en de voortgang hiervan aan de hand van de begroting en het jaarverslag. Dit speelde met name bij ministeries met een grotendeels regisserende rol, die dus met andere instrumenten dan begrotingsgeld op resultaat sturen (bijvoorbeeld met wet- en regelgeving of premie-uitgaven). Samen met de departementen en de Kamercommissies wordt onderzocht of de beleidsinformatie kan worden aangescherpt binnen de ruimte die Verantwoord Begroten biedt.

Tijdens het algemeen overleg met de Tweede Kamer op 14 oktober 2015 bleek er over twee zaken nog ontevredenheid te bestaan. Ten eerste is dat de weergave van budgetflexibiliteit in de ontwerpbegroting. Na een rijksbrede audit door de Auditdienst Rijk en overleg met de departementen is er een voorstel gemaakt voor een betere weergave van de uitgaven die nog niet juridisch zijn verplicht. De Tweede Kamer is hierover per brief geïnformeerd67 en de Tweede Kamer heeft inmiddels met het voorstel ingestemd.

Ten tweede moet de invulling van het onderdeel «beleidswijziging» in de begroting en het onderdeel «beleidsconclusies» in het jaarverslag verder worden verbeterd. Vaak vullen departementen deze onderdelen nog niet in volgens de geldende voorschriften en missen zij scherpte. Daarom zijn de meeste departementen voor het jaarverslag 2015 met workshops begeleid in het schrijven van beleidsconclusies. Dit onderdeel heeft ook prioriteit gekregen bij de toetsing van de departementale jaarverslagen door het Ministerie van Financiën. Kritische reflectie op het eigen beleid blijkt een succesfactor voor de beleidsconclusie.

4.5.3 Beleidsevaluaties

Beleidsevaluaties laten zien wat de effecten van het beleid zijn en in hoeverre de (beoogde) doelstellingen zijn bereikt. Daarnaast kunnen beleidsevaluaties mogelijke effecten van toekomstig beleid in kaart brengen. Beleidsevaluaties worden als instrument door middel van een syntheseonderzoek samengebracht in een beleidsdoorlichting op het niveau van een begrotingsartikel om de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid te beoordelen. Ieder begrotingsartikel moet ten minste elke zeven jaar worden doorgelicht. De Minister van Financiën is stelselverantwoordelijk voor de beleidsdoorlichtingen.

De aandacht voor het instrument beleidsdoorlichtingen groeit. De departementen pakken de beleidsdoorlichtingen meer gestructureerd aan. Het proces is sinds 2015 transparanter geworden door de opzet en de vraagstelling van de beleidsdoorlichtingen vooraf aan de Tweede Kamer te sturen (uitwerking van de motie Harbers68). Dit heeft bij vrijwel alle beleidsdoorlichtingen tot vragen van de Tweede Kamer geleid, waardoor een betere afstemming mogelijk was tussen de verwachtingen van het kabinet en de Tweede Kamer. De Tweede Kamer wordt geïnformeerd bij een vertraagde oplevering van een beleidsdoorlichting. Om de bruikbaarheid en kwaliteit van beleidsdoorlichtingen verder te verbeteren is interdepartementaal een handreiking ontwikkeld, in samenwerking met de Algemene Rekenkamer en het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven. Deze handreiking is begin 2016 gepubliceerd op www.rijksbegroting.nl. Daarnaast heeft de Rijksacademie voor Financiën, Economie en Bedrijfsvoering in 2015 een cursus ontwikkeld over beleidscontrol, evaluaties en beleidsdoorlichtingen.

Sinds 1 januari 2015 geldt de nieuwe regeling periodiek evaluatieonderzoek. Er is veel aandacht voor de toevoeging van een 20 procent besparingsvariant aan de beleidsdoorlichting ten behoeve van de discussie over de strategische overwegingen bij het maken van beleid. Dit jaar wordt bekeken hoe het instrument beleidsdoorlichting werkt voor het bredere begrotingsbeleid in de beleidsdoorlichting Begrotingsbeleid (onderdeel van de Studiegroep Begrotingsruimte).

Tabel 4.2 Beleidsdoorlichtingen in 2015
 

Beleidsdoorlichtingen aangekondigd bij begroting 2015 om in 2015 aan te bieden aan de Tweede Kamer

Overige beleids-doorlichtingen, aangeboden in 20151

 

Totaal aantal geplande beleids-doorlichtingen

In 2015 aan de Kamer aangeboden

Vertraagde beleids-doorlichtingen

Buitenlandse Zaken (incl. BHOS)

7

1

62

3

Veiligheid en Justitie

3

0

33

 

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

1

1

0

 

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

2

2

0

 

Financiën en Nationale Schuld

3

2

14

 

Defensie

1

0

15

1

Infrastructuur en Milieu

2

1

16

 

Economische Zaken

3

2

17

1

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

2

2

0

 

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

3

1

28

1

Wonen en Rijksdienst

1

1

0

 

Totaal

28

13

15

6

X Noot
1

Dit betreffen beleidsdoorlichtingen die oorspronkelijk voor 2014 waren gepland.

X Noot
2

Aanpassingen in planningen en vertragingen zijn gemeld aan de Tweede Kamer: Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 271, nr. 15 en Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 271, nr. 22 en Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 124, nr. 1.

X Noot
3

Gemeld aan de Tweede Kamer dat de beleidsdoorlichting Rechtspraak in 2016 wordt aangeboden: Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 199, nr. 13. Opname van de beleidsdoorlichting Nationale Politie in het IBO Politie is gemeld in de Miljoenennota 2015.

X Noot
4

Gemeld aan de Tweede Kamer: Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 935, nr. 22.

X Noot
5

Gemeld aan de Tweede Kamer: Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 31 516, nr. 7 en Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 31 516, nr. 13.

X Noot
6

Beleidsdoorlichting is 3 februari 2016 naar de Kamer gestuurd: Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 861, nr. 17.

X Noot
7

Gemeld aan de Tweede Kamer: Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 30 991, nr. 28.

X Noot
8

Beleidsdoorlichting positie cliënt is eind januari aan de Tweede Kamer verzonden: Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 772, nr. 10. Aan de Tweede Kamer is gemeld dat de beleidsdoorlichting bevordering van de werking van het stelsel in 2016 wordt aangeboden: Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 300, nr. 150.

Bijlage 8 geeft een nader overzicht van de voor 2015 aangekondigde beleidsdoorlichtingen en van de beleidsdoorlichtingen uit voorgaande jaren die in 2015 zijn afgerond. Daarnaast is op de website rijksbegroting.nl (zie http://www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/evaluaties-en-beleidsdoorlichtingen/2015) informatie te vinden over de geprogrammeerde en afgeronde evaluaties per departement. Alle afgeronde beleidsdoorlichtingen en interdepartementale beleidsonderzoeken, inclusief kabinetsreactie, zijn hier eveneens te vinden.

4.5.4 Interdepartementale beleidsonderzoeken

De interdepartementale beleidsonderzoeken (IBO’s) gaan over grotere, artikeloverstijgende thema’s en geven concrete en doorgerekende beleidsopties. Hiermee onderscheiden de IBO’s zich van de beleidsdoorlichtingen, waarbij de nadruk ligt op het terugkijken naar het reeds gevoerde beleid. IBO’s bestaan al sinds 1981 en er zijn inmiddels ruim 270 onderzoeken afgerond. In 2014 zijn er vijf IBO’s van start gegaan. Vier hiervan zijn inmiddels afgerond (IBO zelfstandigen zonder personeel, IBO wapensystemen, IBO doelmatigheid pensioengelden collectieve sector en IBO effectieve leerroutes). Het IBO politie wordt in 2016 opgeleverd. In tabel 4.3 staan de IBO’s die in 2015 van start zijn gegaan.

Tabel 4.3 Interdepartementale beleidsonderzoeken, ronde 2015–20161

Sociale huur

Kostenefficiëntie CO2 reductie maatregelen

Verkeershandhaving

Belastingdienst

Risicobeheer en risicobeheersing schatkistbankieren OCW

Gezonde leefstijl

Opgavegericht werken bij infrastructurele planning

X Noot
1

Voor de taakopdrachten van de IBO’s, zie www.rijksbegroting.nl/beleidsevaluaties/beleidsonderzoek/planning-ibos.

4.6 Ontwikkelingen financieel beleid en financiële functie

4.6.1 Modernisering van de Comptabiliteitswet

In juni 2015 heeft de Raad van State advies uitgebracht over het wetsvoorstel voor de modernisering van de Comptabiliteitswet. Naar aanleiding hiervan is het wetsvoorstel op onderdelen aangepast en in maart 2016 bij de Tweede Kamer ingediend.69 Het doel van het wetsvoorstel is in de eerste plaats om een moderne structuur te realiseren. Daarnaast komt er meer ruimte voor toekomstige ontwikkelingen. Een ander oogmerk is om de taken en de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij de praktijk te laten aansluiten.

4.6.2 Vorming Auditdienst Rijk (ADR)

De Auditdienst Rijk bestaat bijna vier jaar en is de interne auditdienst die over de volle breedte van de rijksdienst werkzaam is. Eind 2015 is de evaluatie van de Auditdienst Rijk gestart en inmiddels zijn de resultaten hiervan bekend. In 2016 wordt bekeken wat de gevolgen hiervan zijn.

Bijlage 1: Rijksrekening van uitgaven en ontvangsten

Op grond van artikel 61, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2001 neemt de Minister van Financiën in het Financieel Jaarverslag van het Rijk de rekening van uitgaven en ontvangsten van het Rijk op. Deze rekening, de Rijksrekening genoemd, is het overzicht op het totaalniveau van de rijksbegroting van alle uitgaven en ontvangsten van de rijksdienst in een jaar die binnen begrotingsverband zijn gerealiseerd.

Met ingang van dit jaar is de opzet van de Rijksrekening gewijzigd ten opzichte van de Rijksrekeningen over voorgaande jaren. De Rijksrekening 2015 is aangevuld met een aantal tabellen. In de voorgaande jaren bestond de Rijksrekening uit slechts twee tabellen, één voor de (kas)uitgaven en één voor de (kas)ontvangsten van de ministeries en de begrotingsfondsen. Die opzet gaf een onvolledig totaalbeeld. Zo bleven alle verplichtingen, die in de jaarverslagen van de rijksdienst worden verantwoord, in de Rijksrekening buiten beeld. Dat gold ook voor de lasten en baten van de baten-lastenagentschappen. Uitgaven en ontvangsten van baten-lastenagentschappen worden op grond van het baten-lastenstelsel in de jaarverslagen verantwoord; dus niet de kasuitgaven en kasontvangsten, maar de lasten en de baten. Verder geldt voor de rentekosten en rentebaten van Nationale Schuld het transactiestelsel. Dus niet de kasuitgaven en kasontvangsten aan rente worden in dat jaarverslag verantwoord, maar de rentekosten en rentebaten. Deze zijn in 2015 in de Rijksrekening opgenomen in een afzonderlijke tabel.

De gewijzigde opzet van de Rijksrekening, zoals die hieronder is opgenomen, houdt met de verschillende begrotingsstelsels die gelden, rekening.

In het wetsvoorstel Comptabiliteitswet 2016 (Kamerstukken II, 2015–2016, 34 426), dat thans bij de Tweede Kamer ligt, wordt ook van deze nieuwe opzet uitgegaan (memorie van toelichting bij artikel 2.34, derde lid; Financieel jaarverslag van het Rijk).

In de onderstaande tabellen worden de verschillen in de verschillenkolom niet toegelicht. Voor die toelichtingen wordt verwezen naar de betrokken jaarverslagen.

Tabel 1.1 Verplichtingen 2015 van de departementale en niet departementale begrotingen (x € 1.000)
 

Onderdeel

Oorspronkelijk vastgestelde begroting

Realisatie

Verschil

I

Koning

40.085

41.021

936

IIA

Staten-Generaal

136.937

140.538

3.601

IIB

Overige Hoge Colleges van Staat en Kabinetten

113.808

117.242

3.434

III

Algemene Zaken

62.845

54.362

– 8.483

IV

Koninkrijksrelaties

92.791

206.189

113.398

V

Buitenlandse Zaken

9.041.188

10.079.647

1.038.459

VI

Veiligheid en Justitie

11.421.856

12.830.861

1.409.005

VII

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

633.207

916.633

283.426

VIII

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

36.139.589

37.009.651

870.062

IXA

Nationale Schuld1

46.086.602

58.732.256

12.645.654

IXB

Financiën

17.357.622

10.102.535

– 7.255.087

X

Defensie

8.147.966

9.053.101

905.135

XII

Infrastructuur en Milieu

9.194.464

7.656.427

– 1.538.037

XIII

Economische Zaken

8.721.305

10.463.253

1.741.948

XV

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

32.349.692

25.728.410

– 6.621.282

XVI

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

14.461.755

23.434.083

8.972.328

XVII

Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

2.743.106

4.114.379

1.371.273

XVIII

Wonen en Rijksdienst

3.792.551

4.245.300

452.749

A

Infrastructuurfonds

5.206.259

6.894.184

1.687.925

B

Gemeentefonds

27.312.721

27.285.893

– 26.828

C

Provinciefonds

952.181

1.114.507

162.326

F

Diergezondheidsfonds

21.860

33.114

11.254

H

BES-fonds

31.938

46.939

15.001

J

Deltafonds

1.501.651

826.580

– 675.071

         
 

Totalen

235.563.979

251.127.105

15.563.126

X Noot
1

Van de Nationale schuld zijn in dit overzicht de verplichtingen opgenomen, exclusief de renteverplichtingen. Voor de renteuitgaven, die op transactiebasis worden verantwoord, zie tabel 1.4.

Tabel 1.2 Kasuitgaven 2015 van de departementale en niet departementale begrotingen (x € 1.000)
 

Onderdeel

Oorspronkelijk vastgestelde begroting

Realisatie

Verschil

I

Koning

40.085

41.021

936

IIA

Staten-Generaal

136.937

141.167

4.230

IIB

Overige Hoge Colleges van Staat en Kabinetten

113.808

117.264

3.456

III

Algemene Zaken

62.845

60.588

– 2.257

IV

Koninkrijksrelaties

261.908

409.890

147.982

V

Buitenlandse Zaken

7.874.490

10.231.532

2.357.042

VI

Veiligheid en Justitie

11.437.413

12.718.106

1.280.693

VII

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

634.126

798.378

164.252

VIII

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

36.032.123

36.349.739

317.616

IXA

Nationale Schuld1

46.086.602

58.732.256

12.645.654

IXB

Financiën

6.922.713

7.932.339

1.009.626

X

Defensie

8.000.363

7.815.843

– 184.520

XII

Infrastructuur en Milieu

9.235.473

8.702.566

– 532.907

XIII

Economische Zaken

4.932.315

4.807.124

– 125.191

XV

Sociale Zaken en Werk- gelegenheid

32.421.680

31.329.754

– 1.091.926

XVI

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

14.585.866

15.328.723

742.857

XVII

Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

2.475.165

2.902.664

427.499

XVIII

Wonen en Rijksdienst

3.603.059

4.265.693

662.634

A

Infrastructuurfonds

6.163.077

5.718.451

– 444.626

B

Gemeentefonds

27.312.721

27.267.184

– 45.537

C

Provinciefonds

952.181

1.114.540

162.359

F

Diergezondheidsfonds

21.860

33.114

11.254

H

BES-fonds

31.938

46.586

14.648

J

Deltafonds

1.374.587

1.165.467

– 209.120

         
 

Totalen

220.713.335

238.029.989

17.316.654

X Noot
1

Van de Nationale schuld zijn in dit overzicht de kasuitgaven opgenomen, exclusief de renteuitgaven. Voor de renteuitgaven, die op transactiebasis worden verantwoord, zie tabel 1.4.

Tabel 1.3 Kasontvangsten 2015 van de departementale en niet departementale begrotingen (x € 1.000)
 

Onderdeel

Oorspronkelijk vastgestelde begroting

Realisatie

Verschil

I

Koning

0

58

58

IIA

Staten-Generaal

5.154

6.109

955

IIB

Overige Hoge Colleges van Staat en Kabinetten

5.695

6.826

1.131

III

Algemene Zaken

6.633

6.732

99

IV

Koninkrijksrelaties

39.475

55.781

16.306

V

Buitenlandse Zaken

476.598

812.522

335.924

VI

Veiligheid en Justitie

1.424.236

1.377.081

– 47.155

VII

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

757.353

884.150

126.797

VIII

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

1.256.715

1.301.664

44.949

IXA

Nationale Schuld1

56.436.300

63.077.795

6.641.495

IXB

Financiën

121.575.790

127.884.760

6.308.970

X

Defensie

323.062

434.967

111.905

XII

Infrastructuur en Milieu

241.151

305.710

64.559

XIII

Economische Zaken

10.170.057

7.361.085

– 2.808.972

XV

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

1.685.276

1.898.957

213.681

XVI

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

82.658

1.011.248

928.590

XVII

Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

86.809

103.549

16.740

XVIII

Wonen en Rijksdienst

621.448

973.735

352.287

A

Infrastructuurfonds

6.163.077

5.901.892

– 261.185

B

Gemeentefonds

27.312.721

27.267.184

– 45.537

C

Provinciefonds

952.181

1.114.540

162.359

F

Diergezondheidsfonds

21.860

27.410

5.550

H

BES-fonds

31.938

46.586

14.648

J

Deltafonds

1.374.587

1.262.792

– 111.795

         
 

Totalen

231.050.774

243.123.133

12.072.359

X Noot
1

Van de Nationale schuld zijn in dit overzicht de kasontvangsten opgenomen, exclusief de renteontvangsten. Voor de renteontvangsten, die op transactiebasis worden verantwoord, zie tabel 1.5.

Het gerealiseerde saldo van de kasuitgaven en de kasontvangsten over 2015, zoals dat uit de tabellen 1.2 en 1.3 blijkt – het verschil tussen € 238,0 miljard en € 243,1 miljard, zijnde een positief verschil (overschot) van € 5,1 miljard – heeft geen directe relatie met het gerealiseerde EMU-saldo 2015 van het Rijk. De saldoberekeningen van beide opstellingen verschillen daartoe teveel van elkaar. Een belangrijk verschil vormen de uitgaven en ontvangsten van Nationale Schuld (IXA) die betrekking hebben op de financieringstransacties (de aflossingen en de aangetrokken leningen in verband met de tekortfinanciering en de herfinanciering). Deze zijn wel in de tabellen 1.2. en 1.3. meegenomen, maar tellen niet mee in de berekening van het EMU-saldo. Ook wordt het EMU-saldo opgesteld op transactiebasis, terwijl de hier gepresenteerde opstelling op kasbasis is. Het Europese Stelsel van Rekeningen (ESR) 2010 schrijft voor welke uitgaven en ontvangsten als relevant voor het EMU-saldo worden aangemerkt.

Tabel 1.4 Rentekosten 2015 (op transactiebasis) van de begroting Nationale Schuld (x € 1.000)
 

Onderdeel

Oorspronkelijk vastgestelde begroting

Realisatie

Verschil

IXA

Nationale Schuld

8.745.985

8.251.657

– 494.328

         
 

Totalen

8.745.985

8.251.657

– 494.328

Tabel 1.5 Rentebaten 2015 (op transactiebasis) van de begroting Nationale schuld (x € 1.000)
 

Onderdeel

Oorspronkelijk vastgestelde begroting

Realisatie

Verschil

IXA

Nationale Schuld

1.659.875

1.416.117

– 243.758

         
 

Totalen

1.659.875

1.416.117

– 243.758

Tabel 1.6 Lasten 2015 van de baten-lastenagentschappen (x € 1.000)
 

Onderdeel

Oorspronkelijk vastgestelde begroting

Realisatie

Verschil

AZ

Dienst Publiek en Communicatie

79.520

89.506

9.986

BZK

Rijksdienst voor Identiteitsgegevens

100.624

151.825

51.201

DEF

Defensie Telematica Organisatie

254.722

306.414

51.692

DEF

Paresto

71.306

72.847

1.541

EZ

Agentschap Telecom

33.243

33.617

374

EZ

Dienst ICT Uitvoering

165.200

239.964

74.764

EZ

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

288.584

324.671

36.087

EZ

Rijksdienst voor ondernemend Nederland

441.733

485.985

44.252

EZ

Dienst Landelijk Gebied

68.721

16.272

– 52.449

I&M

Nederlandse Emissieautoriteit

7.233

7.706

473

I&M

Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut

63.993

66.402

2.409

I&M

Rijkswaterstaat

2.288.240

2.469.142

180.902

I&M

Inspectie Leefomgeving en Transport

140.208

146.089

5.881

OCW

Dienst Uitvoering Onderwijs

263.983

313.024

49.041

OCW

Nationaal Archief

43.238

34.726

– 8.512

SZW

Agentschap SZW

22.158

16.779

– 5.379

V&J

Dienst Justis

29.544

34.727

5.183

V&J

Immigratie- en naturalisatiedienst

332.363

404.487

72.124

V&J

Centraal Justitieel Incassobureau

126.411

122.570

– 3.841

V&J

Nederlandse Forensisch Instituut

73.853

84.201

10.348

V&J

Dienst Justitiële Inrichtingen

2.292.828

2.253.879

– 38.949

VWS

Agentschap College ter Beoordeling Geneesmiddelen

40.000

41.556

1.556

VWS

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu

323.456

331.213

7.757

VWS

Centrum Informatiepunt Beroepen in Gezondheidszorg

43.930

48.995

5.065

W&R

SSC-ICT Haaglanden

178.000

226.200

48.200

W&R

Logius

104.132

144.330

40.198

W&R

Uitvoeringsorganistie bedrijfsvoering Rijk

113.977

136.767

22.790

W&R

P-Direkt

71.533

77.120

5.587

W&R

FM Haaglanden

114.863

117.009

2.146

W&R

Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf

33.860

23.829

– 10.031

W&R

Dienst Huurcommissie

11.642

15.247

3.605

W&R

Rijksgebouwendienst

1.226.198

1.204.796

– 21.402

W&R

Dienst Vastgoed Defensie

200.455

198.513

– 1.942

         
 

Totalen

9.649.751

10.240.408

590.657

Tabel 1.7 Baten 2015 van de baten-lastenagentschappen (x € 1.000)
 

Onderdeel

Oorspronkelijk vastgestelde begroting

Realisatie

Verschil

AZ

Dienst Publiek en Communicatie

79.520

90.285

10.765

BZK

Rijksdienst voor Identiteitsgegevens

100.624

152.748

52.124

DEF

Defensie Telematica Organisatie

254.722

301.621

46.899

DEF

Paresto

71.306

72.445

1.139

EZ

Agentschap Telecom

31.813

35.406

3.593

EZ

Dienst ICT Uitvoering

165.200

240.223

75.023

EZ

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

286.407

313.949

27.542

EZ

Rijksdienst voor ondernemend Nederland

441.733

484.176

42.443

EZ

Dienst Landelijk Gebied

68.721

14.165

– 54.556

I&M

Nederlandse Emissieautoriteit

7.233

7.641

408

I&M

Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut

63.993

66.742

2.749

I&M

Rijkswaterstaat

2.297.240

2.470.477

173.237

I&M

Inspectie Leefomgeving en Transport

140.208

147.615

7.407

OCW

Dienst Uitvoering Onderwijs

263.983

313.222

49.239

OCW

Nationaal Archief

43.238

34.785

– 8.453

SZW

Agentschap SZW

22.158

16.543

– 5.615

V&J

Dienst Justis

29.544

37.126

7.582

V&J

Immigratie- en naturalisatiedienst

332.363

409.245

76.882

V&J

Centraal Justitieel Incassobureau

126.411

124.499

– 1.912

V&J

Nederlandse Forensisch Instituut

73.853

80.930

7.077

V&J

Dienst Justitiële Inrichtingen

2.258.728

2.315.360

56.632

VWS

Agentschap College ter Beoordeling Geneesmiddelen

40.000

46.749

6.749

VWS

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu

323.456

336.838

13.382

VWS

Centrum Informatiepunt Beroepen in Gezondheidszorg

43.930

49.132

5.202

W&R

SSC-ICT Haaglanden

178.000

221.495

43.495

W&R

Logius

104.132

145.963

41.831

W&R

Uitvoeringsorganistie bedrijfsvoering Rijk

113.977

135.998

22.021

W&R

P-Direkt

71.533

76.427

4.894

W&R

FM Haaglanden

114.863

124.695

9.832

W&R

Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf

34.030

26.749

– 7.281

W&R

Dienst Huurcommissie

11.642

15.274

3.632

W&R

Rijksgebouwendienst

1.260.440

1.219.543

– 40.897

W&R

Dienst Vastgoed Defensie

200.455

194.382

– 6.073

         
 

Totalen

9.655.456

10.322.448

666.992

Tabel 1.8 Kapitaaluitgaven 2015 van de baten-lastenagentschappen (x € 1.000)
 

Onderdeel

Oorspronkelijk vastgestelde begroting

Realisatie

Verschil

AZ

Dienst Publiek en Communicatie

0

301

301

BZK

Rijksdienst voor Identiteitsgegevens

– 5.800

– 4.443

1.357

DEF

Defensie Telematica Organisatie

25.000

37.148

12.148

DEF

Paresto

365

2.170

1.805

EZ

Agentschap Telecom

6.992

1.254

– 5.738

EZ

Dienst ICT Uitvoering

28.000

34.001

6.001

EZ

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

40.260

27.098

– 13.162

EZ

Rijksdienst voor ondernemend Nederland

12.844

46.416

33.572

EZ

Dienst Landelijk Gebied

0

23.000

23.000

I&M

Nederlandse Emissieautoriteit

1.310

2.229

919

I&M

Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut

8.158

2.918

– 5.240

I&M

Rijkswaterstaat

90.500

65.867

– 24.633

I&M

Inspectie Leefomgeving en Transport

2.000

923

– 1.077

OCW

Dienst Uitvoering Onderwijs

– 6.314

– 11.867

– 5.553

OCW

Nationaal Archief

– 3.410

– 1.913

1.497

SZW

Agentschap SZW

750

1.283

533

V&J

Dienst Justis

0

613

613

V&J

Immigratie- en naturalisatiedienst

30.412

29.934

– 478

V&J

Centraal Justitieel Incassobureau

12.122

12.296

174

V&J

Nederlandse Forensisch Instituut

8.564

7.003

– 1.561

V&J

Dienst Justitiële Inrichtingen

55.805

56.430

625

VWS

Agentschap College ter Beoordeling Geneesmiddelen

– 500

– 111

389

VWS

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu

– 14.360

– 10.955

3.405

VWS

Centrum Informatiepunt Beroepen in Gezondheidszorg

– 5.200

– 9.421

– 4.221

W&R

SSC-ICT Haaglanden

58.000

56.933

– 1.067

W&R

Logius

9.000

2.802

– 6.198

W&R

Uitvoeringsorganistie bedrijfsvoering Rijk

3.100

2.331

– 769

W&R

P-Direkt

24.650

16.982

– 7.668

W&R

FM Haaglanden

17.413

17.250

– 163

W&R

Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf

88.256

23.102

– 65.154

W&R

Dienst Huurcommissie

1.716

696

– 1.020

W&R

Rijksgebouwendienst

872.223

563.652

– 308.571

W&R

Dienst Vastgoed Defensie

16.704

0

– 16.704

         
 

Totalen

1.378.560

995.922

– 382.638

Tabel 1.9 Kapitaalontvangsten 2015 van de baten-lastenagentschappen (x € 1.000)
 

Onderdeel

Oorspronkelijk vastgestelde begroting

Realisatie

Verschil

AZ

Dienst Publiek en Communicatie

0

0

0

BZK

Rijksdienst voor Identiteitsgegevens

3.000

0

– 3.000

DEF

Defensie Telematica Organisatie

11.000

28.198

17.198

DEF

Paresto

0

0

0

EZ

Agentschap Telecom

6.300

0

– 6.300

EZ

Dienst ICT Uitvoering

14.000

27.910

13.910

EZ

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

17.550

31.816

14.266

EZ

Rijksdienst voor ondernemend Nederland

0

46.092

46.092

EZ

Dienst Landelijk Gebied

0

0

0

I&M

Nederlandse Emissieautoriteit

700

700

0

I&M

Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut

4.100

1.943

– 2.157

I&M

Rijkswaterstaat

57.800

26.234

– 31.566

I&M

Inspectie Leefomgeving en Transport

0

161

161

OCW

Dienst Uitvoering Onderwijs

0

0

0

OCW

Nationaal Archief

0

0

0

SZW

Agentschap SZW

0

0

0

V&J

Dienst Justis

0

12

12

V&J

Immigratie- en naturalisatiedienst

10.200

14.000

3.800

V&J

Centraal Justitieel Incassobureau

2.750

11.738

8.988

V&J

Nederlandse Forensisch Instituut

4.495

3.030

– 1.465

V&J

Dienst Justitiële Inrichtingen

32.500

89.225

56.725

VWS

Agentschap College ter Beoordeling Geneesmiddelen

0

0

0

VWS

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu

12.000

4

– 11.996

VWS

Centrum Informatiepunt Beroepen in Gezondheidszorg

5.000

0

– 5.000

W&R

SSC-ICT Haaglanden

30.000

35.503

5.503

W&R

Logius

6.000

1.350

– 4.650

W&R

Uitvoeringsorganistie bedrijfsvoering Rijk

2.000

5.840

3.840

W&R

P-Direkt

11.000

0

– 11.000

W&R

FM Haaglanden

12.500

11.604

– 896

W&R

Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf

87.824

20.398

– 67.426

W&R

Dienst Huurcommissie

0

0

0

W&R

Rijksgebouwendienst

474.000

260.211

– 213.789

W&R

Dienst Vastgoed Defensie

12.564

0

– 12.564

         
 

Totalen

817.283

615.969

– 201.314

Tabel 1.10 Verplichtingen, kasuitgaven en kasontvangsten 2015 van de verplichtingen-kasagentschappen (x € 1.000)
 

Onderdeel

Oorspronkelijk vastgestelde begroting

Realisatie

Verschil

In 2015 waren er geen verplichtingen-kasagentschappen.

   

Bijlage 2: Saldibalans van het Rijk

SALDIBALANS VAN HET RIJK PER 31 DECEMBER 2015

DEBET

       

CREDIT

OMSCHRIJVING

€ mln.

 

OMSCHRIJVING

€ mln.

1

Uitgaven ten laste van de begroting 2015

246.282

 

12

Ontvangsten ten gunste van de begroting 2015

244.539

             

2

Uitgaven buiten begrotingsverband (intra-comptabele vorderingen)

14.494

 

13

Ontvangsten buiten begrotingsverband (intra-comptabele schulden)

36.102

             

3

Liquide Middelen

276

 

14

Saldi begrotingsfondsen

5

             

4

Saldo geldelijk beheer van het Rijk

22.684

 

15

Saldi begrotingsreserves

3.089

 

Totaal intra-comptabele posten

283.736

   

Totaal intra-comptabele posten

283.736

5

Openstaande rechten

20.428

 

16

Tegenrekening openstaande rechten

20.428

             

6

Extra-comptabele vorderingen op derden

53.446

 

17

Tegenrekening extra-comptabele vorderingen

53.446

             

7

Tegenrekening extra-comptabele schulden

342.808

 

18

Extra-comptabele schulden aan derden

342.808

             

8

Voorschotten

128.113

 

19

Tegenrekening voorschotten

128.113

             

9

Tegenrekening openstaande verplichtingen

97.281

 

20

Openstaande verplichtingen

97.281

             

10

Deelnemingen

50.860

 

21

Tegenrekening deelnemingen

50.860

             

11

Tegenrekening garanties

204.557

 

22

Garanties

204.557

 

Totaal extra-comptabele posten

897.492

   

Totaal extra-comptabele posten

897.492

 

TOTAAL-GENERAAL

1.181.228

   

TOTAAL-GENERAAL

1.181.228

Toelichting op de saldibalans van het Rijk.

De saldibalans van het Rijk is een optelling van de goedgekeurde saldibalansen van de afzonderlijke begrotingshoofdstukken, die geconsolideerd wordt met de saldibalans van de centrale administratie van ’s Rijks Schatkist. Door het optellen van de afzonderlijke saldibalansen komen ook onderlinge schuldverhoudingen tussen begrotingshoofdstukken tot uiting in de saldibalans van het Rijk. Voor een nadere toelichting op de cijfers wordt verwezen naar de jaarverslagen van de ministeries of de begrotingsfondsen.

Ad 1) Uitgaven ten laste van de begroting

Onder de post uitgaven ten laste van de begroting worden de gerealiseerde uitgaven van het betreffende begrotingsjaar opgenomen van alle ministeries en begrotingsfondsen.

Ad 2) Uitgaven buiten begrotingsverband (intra-comptabele vorderingen)

Onder uitgaven buiten begrotingsverband worden de uitgaven geboekt die in een later jaar met een ander onderdeel van het Rijk dan wel met een derde worden verrekend. Onder deze post staan alleen de vorderingen waarvan wordt verwacht dat binnen een afzienbare termijn verrekening zal plaatsvinden.

Ad 3) Liquide middelen

De totaalstand van de liquide middelen bestaat uit het saldo bij de banken en de contante gelden.

Ad 4) Saldo geldelijk beheer van het Rijk

De post saldo geldelijk beheer van het Rijk bevat de door Financiën overgenomen uitgaven en ontvangsten binnen begrotingsverband van afgesloten begrotingsjaren. De definitieve afsluiting van een begrotingsjaar vindt plaats nadat de Staten-Generaal de Slotwet hebben aangenomen. Nadat de Staten-Generaal de Slotwet hebben aangenomen worden de eindbedragen voor de uitgaven en ontvangsten die betrekking hebben op het afgesloten begrotingsjaar overgeboekt op de post saldo geldelijk beheer van het Rijk. Het saldo geldelijk beheer is hiermee een meerjarige optelling van alle door het parlement goedgekeurde uitgaven en ontvangsten van het rijk tot en met het laatst afgesloten boekjaar.

Ad 5 en 16) Openstaande rechten

Onder openstaande rechten wordt verstaan: vorderingen die niet voortvloeien uit met derden te verrekenen begrotingsuitgaven, maar op andere wijze ontstaan. Rechten kunnen ontstaan doordat conform wettelijke regelingen vastgestelde aanslagen aan derden worden opgelegd (bijvoorbeeld belastingen, college- en schoolgelden) of op grond van doorberekening van de kosten van verleende diensten of geleverde goederen. Rechten zijn een voorfase van de ontvangsten.

Ad 6 en 17) Extra-comptabele vorderingen op derden

Extra-comptabele vorderingen zijn vorderingen die zijn voortgevloeid uit uitgaven ten laste van de begroting. Het gaat dan om reeds verrichte uitgaven welke binnen begrotingsverband zijn geboekt en waarvoor op termijn nog een verrekening met derden dan wel met een ander onderdeel van het Rijk zal plaatsvinden. Tevens zijn hierin begrepen uitgaven die in eerste instantie op derdenrekeningen zijn geboekt, maar waarvan de verrekening met derden dan wel een ander onderdeel van het Rijk niet binnen een redelijke termijn heeft plaatsgevonden, terwijl verrekening wel mogelijk is.

Ad 7 en 18) Extra-comptabele schulden op derden

Extra-comptabele schulden zijn schulden die zijn voortgevloeid uit ontvangsten ten gunste van de begroting. Net als bij extra-comptabele vorderingen gaat het om reeds verrichte ontvangsten welke geboekt zijn binnen begrotingsverband en waarvoor nog op termijn een verrekening plaats zal vinden. Ook uitgegeven leningen worden onder de post extra-comptabele schulden opgenomen.

Ad 8 en 19) Voorschotten

Onder de post voorschotten worden de bedragen opgenomen die aan derden zijn betaald vooruitlopend op een later definitief vast te stellen c.q. af te rekenen bedrag.

Ad 9 en 20) Openstaande verplichtingen

De post openstaande verplichtingen vormt een saldo van aangegane verplichtingen en hierop verrichte betalingen. Het saldo heeft zowel betrekking op de binnen als buiten begrotingsverband geboekte verplichtingen.

Ad 10 en 21) Deelnemingen

Onder de post deelnemingen worden alle deelnemingen in besloten en naamloze vennootschappen en internationale instellingen opgenomen. De waardering van de deelnemingen geschiedt op basis van de oorspronkelijke aankoopprijs. In enkele gevallen geschiedt de waardering tegen de nominale waarde van het aandeel in het gestort en opgevraagd kapitaal.

Ad 11 en 22) Garanties

Onder de post garanties worden de bedragen opgenomen die de hoofdsommen vormen van de garanties. Een afgegeven garantie wordt gezien als een verplichting en moet ook op dezelfde manier in de administratie worden verwerkt. Er is dus geen verschil in de registratie van garantieverplichtingen en andersoortige verplichtingen. Een verschil tussen een garantie en een andere verplichting is wel dat de hoofdsom van een garantie veelal niet of slechts gedeeltelijk tot uitbetaling zal leiden.

Ad 12) Ontvangsten ten gunste van de begroting

Onder de post ontvangsten ten gunste van de begroting worden de gerealiseerde ontvangsten van het betreffende begrotingsjaar opgenomen van alle ministeries en begrotingsfondsen.

Ad 13) Ontvangsten buiten begrotingsverband (intra-comptabele schulden)

Onder ontvangsten buiten begrotingsverband worden de ontvangsten geboekt die in een later jaar met een ander onderdeel van het Rijk dan wel met een derde worden verrekend.

Ad 14) Saldi begrotingsfondsen

Onder saldi begrotingsfondsen worden de voordelige beginsaldi van het betreffende begrotingsjaar opgenomen. Het betreft de voordelige beginsaldi van het Diergezondheidsfonds en Infrastructuurfonds en het nadelige beginsaldo van het Deltafonds.

Ad 15) Saldi begrotingsreserve

Onder de saldi begrotingsreserve worden de interne reserves van de ministeries opgenomen. Het gaat hier om de volgende reserves:

  • Museaal Aankoopfonds en de risicopremie garantstelling (OCW);

  • Diverse Economische Zaken;

  • Export kredietverzekeringen (Financiën);

  • SENO faciliteit (Financiën);

  • Garantstelling EON (Financiën);

  • Nationale Hypotheekgarantie (Wonen en Rijksdienst);

  • Asiel (V&J);

  • Fonds opkomende markten (FOM) (Buitenlandse Zaken);

  • Finance for international business (FIB) (Buitenlandse Zaken).

Bijlage 3: Overheidsbalans

Tabel 3.1 Overheidsbalans (in miljarden euro’s)1
     

2011

2012

2013

2014

Activa

820

864

834

811

 

Niet-financiële activa

596

618

594

561

   

Vaste activa

391

398

403

404

   

Olie- en gasreserves

157

175

152

117

   

Grond

49

44

39

40

 

Financiële activa

224

246

239

250

   

Aandelen en overige deelnemingen

83

94

92

91

   

Leningen

49

58

68

68

   

Handelskredieten, transitorische posten

46

46

45

46

   

Schuldbewijzen

22

20

13

9

   

Chartaal geld en deposito’s

14

15

11

11

   

Financiële derivaten

9

13

10

24

             

Passiva

820

864

834

811

 

Financiële passiva

460

499

497

537

   

Schuldbewijzen

348

378

377

416

   

Leningen

83

94

92

92

   

Handelskredieten, transitorische posten

28

26

27

28

   

Deposito’s

1

1

1

1

 

Vermogenssaldo

360

365

337

273

   

Vermogenssaldo vorig jaar

366

360

365

337

   

Mutatie in vermogenssaldo

– 6

5

– 28

– 63

X Noot
1

Bron: StatLine website CBS (2014 betreft voorlopige cijfers. 2013 betreft nader voorlopige cijfers). Op de StatLine website van het CBS is ook informatie te vinden over de waardering van de posten.

De overheidsbalans geeft de balans van de collectieve sector weer en biedt zo inzicht in het totaal van bezittingen, schulden en het vermogen van de centrale overheid, decentrale overheden en de sociale verzekeringsinstellingen als geheel. De bezittingen, de zogenoemde activa, bestaan uit financiële activa zoals uitgezette leningen en niet-financiële activa zoals wegen en gebouwen. De passivazijde van de balans bestaat uit de schulden en het vermogen.

De overheidsbalans is een foto van het nettovermogen van de overheid op een bepaalde datum. Toekomstige rechten en verplichtingen als toekomstige belastingopbrengsten en AOW-verplichtingen ontbreken.

Het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR) bevatte tot en met de terugblik op 2012 een staatsbalans. Deze staatsbalans presenteerde voor de meeste jaren een negatief vermogen. De rijksoverheid gaat namelijk vaak schulden aan, maar de daaruit volgende bezittingen zijn voor een groot deel elders in de collectieve sector ondergebracht, zoals bij decentrale overheden, zelfstandige bestuursorganen en scholen. De staatsbalans gaf daarmee een onvolledig beeld van de positie van de overheid. In tegenstelling tot de staatsbalans laat de overheidsbalans wel een volledig beeld zien. In de overheidsbalans is te zien dat er tussen 2012 en 2014 een dalend positief vermogen is. Dat kan het gevolg zijn van een begrotingstekort en prijs- en volumeveranderingen op de balans.

Het Centraal Bureau voor Statistiek (CBS) heeft besloten jaarlijks een overheidsbalans te publiceren. Daardoor verdween de noodzaak van een staatsbalans en bevat het FJR nu een overheidsbalans.

Toelichting posten overheidsbalans

Activa

De activa, oftewel bezittingen, bestaan uit niet-financiële activa en financiële activa. De niet-financiële activa zijn objecten die een economische waarde hebben. In de praktijk komt dit neer op alle (niet financiële) objecten die verkocht kunnen worden.

In de schuldcijfers die elders in het FJR zijn opgenomen zijn de bezittingen niet verwerkt. De overheidsschuld is namelijk een brutoschuldbegrip. Dit betekent dat (financiële) bezittingen van de overheid – bijvoorbeeld de staatsdeelnemingen in Schiphol of de Nederlandse Spoorwegen – niet in mindering worden gebracht op de uitstaande schulden. De achterliggende reden voor het hanteren van een brutoschuldbegrip is dat het arbitrair is welke bezittingen wel en welke niet moeten worden meegeteld. Ook is het moeilijk om de exacte waarde van bezittingen op een eenduidige manier vast te stellen en bovendien zijn veel bezittingen niet of slecht liquide te maken.

De grootste niet-financiële post bestaat uit de vaste activa. Hierbinnen vormen de grond-, weg- en waterbouwkundige werken van Nederland veruit de grootste post. Een andere grote post zijn de olie- en gasreserves. Dit betreft zowel reserves die nog niet zijn gewonnen als gewonnen reserves die zijn opgeslagen. Deze reeks is in waarde gedaald door de lagere marktprijs voor gas waardoor de huidige gasreserves minder waard zijn.

De post financiële activa bestaat uit alle financiële bezittingen van de overheid. Het gaat bijvoorbeeld om aandelen van de overheid in ondernemingen en leningen aan financiële instellingen. Financiële derivaten springen in het oog door de sterke groei tussen 2011 en 2014. Deze post bestaat grotendeels uit renteswaps die de Nederlandse Staat gebruikt om het renterisico van het financieringsbeleid bij te sturen.

Passiva

De passivakant van een balans laat zien hoe de bezittingen zijn gefinancierd en hoe groot het vermogen is. De financiële passiva stijgen in 2012 en 2014 vooral door een stijging in schuldbewijzen. De stijging van schuldbewijzen in 2012 komt voornamelijk door de toename van obligaties die de overheid op de markt heeft gebracht. De stijging in 2014 is vooral te verklaren door de hogere marktwaarde van deze obligaties.

Het vermogen is het saldo van bezittingen (activa) en schulden (financiële passiva). Bij een positief vermogen zijn de bezittingen groter dan de schulden. In 2014 is er sprake van een positief vermogen van 273 miljard euro. Wel is het vermogen in dit jaar gedaald. Deze daling wordt vooral veroorzaakt door de eerder genoemde lagere olie- en gasreserves en stijging van schuldbewijzen aan de passivakant.

Bijlage 4: De belasting- en premieontvangsten in 2015

Tabel 4.1: De belasting- en premieontvangsten in 2015 op EMU-basis in miljoenen euro
 

Ontwerpbegroting Miljoenennota 2015

Realisatie FJR 2015

Verschil

1. Kostprijsverhogende belastingen

74.858

75.552

694

Invoerrechten

2.390

2.966

576

Omzetbelasting

44.736

44.879

144

Belasting op personenauto’s en motorrijwielen

1.335

1.462

127

Accijnzen

11.361

11.208

– 153

– wv Accijns van lichte olie

3.956

4.109

153

– wv Accijns van minerale oliën, anders dan lichte olie

3.831

3.757

– 74

– wv Tabaksaccijns

2.450

2.222

– 228

– wv Alcoholaccijns

324

314

– 10

– wv Bieraccijns

427

451

24

– wv Wijnaccijns

373

355

– 18

Belastingen van rechtsverkeer

3.813

4.147

335

– wv Overdrachtsbelasting

1.423

1.772

349

– wv Assurantiebelasting

2.389

2.375

– 14

Motorrijtuigenbelasting

3.934

3.973

39

Belastingen op een milieugrondslag

5.097

4.742

– 355

– wv Afvalstoffenbelasting

97

80

– 17

– wv Energiebelasting

4.636

4.205

– 431

– wv Waterbelasting

221

261

40

– wv Brandstoffenheffingen

142

195

53

Verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken en andere producten

213

207

– 6

Belasting op zware motorrijtuigen

140

146

6

Verhuurderheffing

1.334

1.346

12

Bankbelasting

507

478

– 30

       

2. Belastingen op inkomen, winst en vermogen

71.585

72.128

543

Inkomstenbelasting

846

– 2.566

– 3.412

Loonbelasting

51.547

53.383

1.835

Dividendbelasting

2.643

3.115

473

Kansspelbelasting

515

475

– 40

Vennootschapsbelasting

14.389

16.107

1.718

Successierechten

1.644

1.614

– 31

       

3. Overige belastingontvangsten

186

211

25

– wv Belasting- en premieontvangsten Caribisch Nederland

103

128

25

       

4. (=1+2+3) Totaal belastingen

146.629

147.891

1.262

       

5. Premies volksverzekeringen op EMU-basis

37.176

40.779

3.603

       

6. Premies werknemersverzekeringen (Op EMU-basis)

53.891

53.603

– 287

       

7. (= 4+5+6) Totaal belastingen en premies op EMU-basis

237.696

242.273

4.578

Tabel 4.2 De belasting- en premieontvangsten in 2015 op KAS-basis in miljoenen euro
 

Ontwerpbegroting Miljoenennota 2015

Realisatie FJR 2015

Verschil

1. Kostprijsverhogende belastingen

74.408

74.897

489

Invoerrechten

2.375

2.943

568

Omzetbelasting

44.328

44.144

– 183

Belasting op personenauto’s en motorrijwielen

1.336

1.368

32

Accijnzen

11.352

11.397

46

– wv Accijns van lichte olie

3.953

4.099

145

– wv Accijns van minerale oliën, anders dan lichte olie

3.825

3.754

– 71

– wv Tabaksaccijns

2.448

2.413

– 35

– wv Alcoholaccijns

326

324

– 2

– wv Bieraccijns

427

440

13

– wv Wijnaccijns

372

367

– 4

Belastingen van rechtsverkeer

3.798

4.165

366

– wv Overdrachtsbelasting

1.413

1.825

412

– wv Assurantiebelasting

2.385

2.339

– 46

Motorrijtuigenbelasting

3.923

3.974

51

Belastingen op een milieugrondslag

5.103

4.727

– 376

– wv Afvalstoffenbelasting

100

78

– 22

– wv Energiebelasting

4.618

4.184

– 435

– wv Waterbelasting

221

268

47

– wv Brandstoffenheffingen

164

198

35

Verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken en andere producten

213

207

– 6

Belasting op zware motorrijtuigen

139

148

9

Verhuurderheffing

1.333

1.345

12

Bankbelasting

507

478

– 30

       

2. Belastingen op inkomen, winst en vermogen

71.115

71.636

521

Inkomstenbelasting

846

– 2.566

– 3.412

Loonbelasting

51.079

52.898

1.819

Dividendbelasting

2.643

3.115

473

Kansspelbelasting

514

468

– 46

Vennootschapsbelasting

14.389

16.107

1.718

Successierechten

1.644

1.614

– 31

       

3. Overige belastingontvangsten

186

208

23

– wv Belasting- en premieontvangsten Caribisch Nederland

103

128

25

       

4. (=1+2+3) Totaal belastingen

145.708

146.741

1.033

KTV Belastingen (aansluiting naar EMU-basis)

921

1.150

229

       

5. Premies volksverzekeringen op EMU-basis

37.687

41.235

3.548

KTV Premies VVZ (aansluiting naar EMU-basis)

– 511

– 456

54

       

6. Premies werknemersverzekeringen (Op EMU-basis)

53.891

53.603

– 287

       

7. (= 4+5+6+7) Totaal belastingen en premies op EMU-basis

237.696

242.273

4.578

Bijlage 5: Overzicht interventies financiële sector

Budgettair overzicht interventies kredietcrisis en Europa

Sinds het najaar van 2008 heeft het kabinet interventies gedaan om het financiële stelsel gezond te houden en bij te dragen aan het herstellen van de rust op de financiële markten. Vanaf 2010 heeft de overheid ook aan Europese faciliteiten bijgedragen, in het bijzonder door het verstrekken van garanties. Deze bijlage geeft middels een aantal tabellen een overzicht van de verschillende interventies.

Tabel 5.1 geeft de kasstromen en de garanties die met de interventies gepaard gaan en de vindplaatsen ervan in de begroting IX integraal weer. Daarnaast zijn de effecten van de maatregelen op achtereenvolgens: het EMU-saldo, de EMU-schuld en de staatsschuld per thema becijferd. De kolom «telling» geeft hierbij aan welke posten bij elkaar moeten worden opgeteld. Onderaan de tabel worden de totalen van alle maatregelen opgeteld.

Tabel 5.1 a Budgettair overzicht interventies kredietcrisis (in miljoenen euro)

#

Stand: FJR 2015

Telling

2008–2013

2014

2015

Bron

 

A. ABN AMRO, ASR en RFS

         
             

1

Aanschaf ABN AMRO Group – ASR Verzekeringen – RFS Holdings (incl. Z-share en residual N-share)

 

27.955

0

0

IX art.3

2

waarvan relevant voor het EMU saldo

 

3.088

   

CBS/Eurostat

3

IPO ABN AMRO Group N.V.

     

– 3.828

IX art.3

4

Overbruggingskrediet (voormalig) Fortis

 

3.750

– 200

– 1.650

IX art. 11

             

5

Renteontvangsten overbruggingskredieten (voormalig) Fortis

 

– 1.798

– 98

– 84

IX art. 11

6

Dividend ABN Amro Group

 

– 650

– 325

– 625

IX art.3

7

Dividend ASR Verzekeringen

 

– 159

– 99

– 139

IX art.3

8

Dividend RFS Holdings

 

– 6

0

0

IX art.3

9

Dividend financiële instellingen

 

0

0

0

IX art.3

10

Premieontvangsten capital relief instrument

 

– 193

0

0

IX art.3

11

Premieontvangsten counter indemnity

 

– 104

– 12

0

IX art.3

             
 

Verleende garanties

         

12

Capital Relief Instrument ABN-AMRO (CRI)

 

32.611

   

IX art.3

13

waarvan vervallen

 

– 32.611

   

IX art.3

14

Counter Indemnity ABN-AMRO

 

950

   

IX art.3

15

waarvan vervallen

   

– 950

 

IX art.3

             
 

Totale uitgaven minus ontvangsten

1, 3 t/m 11

28.795

– 734

– 6.326

 
 

Effect op EMU saldo

2, 5 t/m 10

– 178

534

848

 
 

Effect op EMU schuld

1, 3 t/m 11

28.692

– 734

– 6.326

 
 

Effect op staatsschuld

1, 3 t/m 11 *1

28.692

– 734

– 6.326

 
             
 

B. SNS Reaal

         
             

16

Kapitalisatie SNS Reaal Holding N.V.

 

300

0

 

IX art.3

17

Kapitalisatie SNS Reaal Bank N.V.

 

1.900

   

IX art.3

18

Aankoop SNS Bank N.V.

         

19

waarvan vordering SRH Holding N.V.

     

1.598

IX art.3

20

waarvan inbrenging overbruggingskrediet

     

1.100

IX art.3

21

Overbruggingskrediet

 

1.100

0

– 1.100

IX art.3

22

Kapitalisatie Propertize (vastgoedorganisatie)

 

500

0

0

IX art.3

             

23

Renteontvangsten overbruggingskrediet

 

– 7

– 21

– 12

IX art.3

24

Dividend SNS Reaal N.V.

 

0

0

0

IX art.3

25

Premieontvangsten garantie Propertize

 

0

– 2

– 9

IX art.3

26

Resolutieheffing

 

0

– 1.005

0

IX art.1

             
 

Verleende garanties

         

27

Garantieverlening Propertize

 

4.166

   

IX art.3

28

waarvan vervallen

   

– 566

– 977

IX art.3

             
 

Totale uitgaven minus ontvangsten

23 en 25

3.793

– 1.028

– 21

 
 

Effect op EMU saldo *2

23 en 25

– 1.123

1.028

21

 
 

Effect op EMU schuld *3

23, 25 en 28

7.848

– 1.594

– 998

 
 

Effect op staatsschuld

23 en 25

3.793

– 1.028

– 21

 
             
 

C. Kapitaalverstrekkingsfaciliteit (€ 20 mld.)

         
             

29

Verstrekt kapitaal ING

 

1.500

– 1.500

 

IX art.3

30

Verstrekt kapitaal Aegon

 

0

0

 

IX art.3

31

Verstrekt kapitaal SNS Reaal

 

565

0

 

IX art.3

 

waarvan afgeboekt

 

– 565

   

IX art.3

             

32

Couponrente ING

 

– 749

– 90

 

IX art.3

33

Couponrente Aegon

 

– 177

0

 

IX art.3

34

Couponrente SNS Reaal

 

– 38

0

 

IX art.3

35

Repurchase fee ING

 

– 2.032

– 660

 

IX art.3

36

Repurchase fee Aegon

 

– 910

0

 

IX art.3

37

Repurchase fee SNS Reaal

 

0

0

 

IX art.3

             
 

Totale uitgaven minus ontvangsten

29 t/m 37

– 1.841

– 2.250

0

 
 

Effect op EMU saldo

32

964

90

0

 
 

Effect op EMU schuld

29 t/m 37

– 1.841

– 2.250

0

 
 

Effect op staatsschuld

29 t/m 37

– 1.841

– 2.250

0

 
             
 

D. Back-up faciliteit ING

         
             

38

Meerjarenverplichting aan ING

 

2.722

– 2.722

 

IX art.3

39

Alt-A portefeuille

 

4.686

– 4.686

 

IX art.3

40

relevant voor de EMU schuld

 

2.722

– 2.722

 

CBS/Eurostat

             

41

Back-up faciliteit ING totaal:

 

0

– 1.455

 

IX art.3

a

waarvan funding fee (rente + aflossing)

 

18.942

2.778

 

IX art.3

b

waarvan management fee

 

204

0

 

IX art.3

c

waarvan portefeuille ontvangsten (rente + aflossing)

 

– 17.598

– 4.231

 

IX art.3

d

waarvan garantiefee

 

– 448

0

 

IX art.3

e

waarvan additionele garantiefee

 

– 479

0

 

IX art.3

f

waarvan additionele fee

 

– 228

– 1

 

IX art.3

g

waarvan verhandelbaarheidsfee

 

– 33

– 1

 

IX art.3

h

waarvan eenmalige uitkering

 

– 379

   

IX art.4

i

waarvan incidentele uitgave

 

19

   

IX art.3

             
 

Totale uitgaven minus ontvangsten

41

0

– 1.455

0

 
 

Effect op EMU saldo

41b, f eb g

57

2

0

 
 

Effect op EMU schuld

40

2.722

– 4.177

0

 
 

Effect op staatsschuld

41

0

– 1.455

0

 
 

E. Garantiefaciliteit bancaire leningen

         
             

42

Premieontvangsten garanties bancaire leningen

 

– 1.279

– 100

 

IX art.2

43

Schade-uitkeringen

 

0

0

 

IX art.2

             

44

Garanties bancaire leningen

 

50.275

   

IX art.2

45

waarvan vervallen

 

– 40.382

– 9.893

 

IX art.2

             
 

Totale uitgaven minus ontvangsten

42 en 43

– 1.279

– 100

0

 
 

Effect op EMU saldo

42 en 43

1.279

100

0

 
 

Effect op EMU schuld

42 en 43

– 1.279

– 100

0

 
 

Effect op staatsschuld

42 en 43

– 1.279

– 100

0

 
             
 

F. IJsland

         

46

Vordering op IJsland

 

721

– 562

– 159

IX art.2

47

Tussenrekening «recovery oude topping up»

 

60

46

0

IX art.2

             

48

Uitkeringen depositogarantiestelsel Icesave

 

1.428

0

0

IX art.2

49

Uitvoeringskosten IJslandse DGS door DNB

 

7

– 6

0

IX art.2

50

Renteontvangsten lening IJsland

 

0

0

0

IX art.2

51

Aflossing hoofdsom lening IJsland

 

– 811

– 617

0

IX art.2

52

Schikking Ijsland

     

– 58

IX art.2

             
 

Totale uitgaven minus ontvangsten

48 t/m 52

624

– 623

– 58

 
 

Effect op EMU saldo

49

– 7

6

49

 
 

Effect op EMU schuld

48 t/m 52

624

– 623

– 58

 
 

Effect op staatsschuld

48 t/m 52

624

– 623

– 58

 
             
 

Totaal maatregelen «kredietcrisis»:

         
 

Toerekenbare rentelasten

 

7.301

784

636

 
 

Effect op EMU saldo

 

– 5.009

1.760

918

 
 

Effect op EMU schuld

 

36.766

– 9.478

– 7.382

 
 

Effect op staatsschuld

 

29.989

– 6.190

– 6.405

 
  • 1. De conversie van de op de MCN lening opgebouwde rente (103 miljoen) telt wel mee in de uitgaven van 2010 maar niet in de staatsschuld.

  • 2. Het door Eurostat toegerekende effect van de herkapitalisatie van SNS Reaal Holding en SNS Bank van EUR 2.200 miljoen aan het EMU-saldo is EUR 1.130 miljoen.

  • 3. Het effect van de kapitaalinjectie van EUR 500 miljoen en de garantie op de funding fee van EUR 4.166 miljoen van Propertize telt in totaal voor EUR 4.666 miljoen mee in de EMU-schuld van 2013.

Tabel 5.1b Budgettair overzicht interventies eurocrisis (in miljoenen euro)

#

Stand per: FJR 2015

Telling

2008–2013

2014

2015

Bron

 

G. Griekenland

         

53

Vordering op Griekenland

 

3.198

0

0

IX art.4

             

54

Rente lening Griekenland

 

– 212

– 14

– 13

IX art.4

55

Rentevergoeding Griekenland (ANFA)

 

26

13

0

IX art.4

56

Teruggave winsten SMP

 

126

112

0

IX art.4

             

57

Verstrekt kapitaal EFSF

 

2

0

0

IX art.4

58

Verstrekt kapitaal ESM

 

3.658

915

0

IX art.4

             

59

Crisisgerelateerde winst DNB

 

– 905

– 754

– 552

IX art.3

60

waarvan relevant voor het EMU saldo

 

807

658

482

IX art.3

             
 

Garanties

         

61

Garantieplafond Nederland EFSF

 

49.640

0

0

IX art.4

 

effect verstrekte garantie op EMU schuld:

 

10.946

660

– 592

CBS/Eurostat

 

voor Ierland

 

1.122

0

0

CBS/Eurostat

 

voor Portugal

 

1.598

77

0

CBS/Eurostat

 

voor Griekenland

 

8.226

583

– 592

CBS/Eurostat

             

62

Garantieverlening Nl-aandeel ESM

 

35.445

0

0

IX art.4

63

Garantieverlening DNB i.v.m. ophoging middelen IMF

 

13.610

0

0

IX art.4

64

Garantieverlening DNB i.v.m. winstafdracht

 

5.700

0

0

IX art.3

65

Garantieverlening NL-aandeel EU-begroting

 

2.790

– 12

39

IX art.4

             
 

Totale uitgaven minus ontvangsten

53 t/m 59

5.893

272

– 565

 
 

Effect op EMU saldo

54 t/m 56 en 60

866

547

495

 
 

Effect op EMU schuld

53 t/m 59 en 61

16.839

932

– 1.157

 
 

Effect op staatsschuld

53 t/m 59

5.893

272

– 565

 
             
 

Totaal maatregelen «Europa»:

         
 

Toerekenbare rentelasten (saldorelevant)

 

351

138

108

 
 

Effect op EMU saldo

 

516

409

387

 
 

Effect op EMU schuld

 

16.840

932

– 1.157

 
 

Effect op staatsschuld

 

5.893

272

– 565

 

Balans interventies

In de onderstaande tabel zijn de bezittingen en schulden die vanwege de interventies (kredietcrisis en Europa) zijn ontstaan weergegeven. Balansonderdelen zijn hierbij opgenomen tegen historische aankoopprijs, conform de bepalingen van de RBV die van toepassing zijn op het onderliggende departementale jaarverslag IX. De bezittingen zijn grotendeels gefinancierd met staatsschuld (zichtbaar in tabel 5.1). Verder is er het cumulatief saldo van kosten en opbrengsten («het resultaat») dat een deel van de bezittingen financiert (vanuit tabel 5.3).

Tabel 5.2 Balans interventies (in miljoenen euro)

Bezittingen

ultimo 2015

Bron:

Schulden

ultimo 2015

Begroting

ABN AMRO, ASR en RFS

         
           

ABN AMRO (na IPO)

16.681

art. 3

staatsschuld

22.994

tabel 1

ASR

3.650

art. 3

cumulatief resultaat

2.873

tabel 3

RFS

2.642

art. 3

vordering SNS Reaal Holding op Staat

1.598

art. 3

Overbruggingskrediet ABN AMRO (voormalig Fortis)

1.900

art. 11

cumulatieve rente

9.318

tabel 3

SNS Reaal en Propertize

   

cumulatieve uitvoeringskosten

58

 
           

Kapitalisatie SNS Reaal Holding N.V.

300

art. 3

     

Kapitalisatie SNS Reaal Bank N.V.

1.900

art. 3

     

Overbruggingskrediet

0

art. 3

     

Aankoop SNS Bank N.V.

1.598

art. 3

     

Propertize

500

art. 3

     
           

IJsland

         
           

lening (incl rente)

0

art. 2

     
           

Griekenland

         
           

lening

3.198

art. 4

     
           

EFSF

         
           

deelneming

2

art. 4

     
           

ESM

         
           

deelneming

4.573

art. 4

     
           
     

technische aansluiting

103

 
           

Totaal:

36.944

 

Totaal:

36.944

 

Overzicht toerekenbare kosten en opbrengsten

Tabel 5.3 geeft een overzicht van de kosten en opbrengsten van interventies. Het resultaat betreft het jaarlijkse saldo dat op kasbasis gerealiseerd wordt. Eventuele afwaarderingen van activa (tabel 5.2) worden eveneens in het resultaat meegenomen maar dan pas op het moment dat deze daadwerkelijk gerealiseerd zijn. Deze behandeling wijkt af van de systematiek van het EMU-saldo.

Tabel 5.3 Overzicht toerekenbare kosten en opbrengsten (in miljoenen euro)

bedragen in mln. euro

               

Cumulatief

Kosten en opbrengsten

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

 

ABN AMRO, ASR en RFS

                 
                   

Dividend ABN AMRO, ASR en RFS

0

0

6

200

121

488

424

764

2.003

Premieontvangsten counter indemnity ABN AMRO

0

0

26

26

26

26

12

0

116

Renteontvangsten overbruggingskrediet ABN AMRO

502

705

167

169

152

103

98

84

1.980

Premieontvangsten CRI ABN AMRO

0

28

165

0

0

0

0

0

193

IPO ABN AMRO Group N.V.

             

– 1.154

– 1.154

                   

SNS Reaal

                 
                   

Couponrente SNS Reaal

0

38

0

0

0

0

0

0

38

Repurchase fee SNS Reaal

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Afboeking core-tier-1 securities

       

– 565

0

0

0

– 565

Dividend

0

0

0

0

0

0

0

0

0

Renteontvangsten overbruggingskrediet

         

7

21

12

40

Resolutieheffing

         

0

1.005

0

1.005

Afboeking overbruggingskrediet

             

– 1.100

– 1.100

Premie ontvangsten garantie Propertize

           

2

9

11

                   

Aegon