Aan de orde is de behandeling van:

de nota over de strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen (25294)

, en van:

- de motie-Rehwinkel c.s. over de strafrechtelijke vervolging van overheden (25294, nr. 3);

- de motie-Koekkoek over de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat (25294, nr. 4).

(Zie notaoverleg van 2 juni 1997.)

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Koekkoek (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Het is mij een genoegen ten derde male deze dag met de minister van Justitie te discussiëren. Het onderwerp is nu de strafrechtelijke aansprakelijkheid van overheidsorganen. Wij hebben daarover gediscussieerd in het notaoverleg en de minister heeft gereageerd op de in dat overleg ingediende moties. Zij heeft de aanvaarding van mijn motie over de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat ontraden, mede omdat een onafhankelijk ambt gebruik zou moeten maken van opsporingsambtenaren die ook ondergeschikt zijn aan de minister van Justitie.

Wij zien dat probleem anders, want ook nu kan bijvoorbeeld de procureur-generaal bij de Hoge Raad in de enkele gevallen waarin hij vervolgingsbevoegdheid heeft, opdrachten geven aan opsporingsambtenaren. Daarvoor moet dus een regeling te vinden zijn. Desalniettemin heb ik in de reactie van de minister aanleiding gevonden om het dictum van mijn motie op stuk nr. 4 voorzichtiger te formuleren, zodat het meer spoort met de motie van de heer Rehwinkel en anderen. Dan beschikken wij aan het eind van het jaar over een aantal mogelijkheden voor wettelijke regeling.

Voorzitter! Staat u mij toe dat ik alleen het dictum van de gewijzigde motie voorlees?

De voorzitter:

Ik verzoek u om ook de considerans voor te lezen. Anders kan de motie geen onderdeel van beraadslaging uitmaken.

De heer Koekkoek (CDA):

Mijn motie luidt als volgt.

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

van oordeel, dat strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat niet volstrekt behoort te zijn uitgesloten;

van oordeel, dat in de daarvoor in aanmerking komende gevallen vervolging dient plaats te vinden door een onafhankelijk ambt, bijvoorbeeld de procureur-generaal bij de Hoge Raad, of op bevel van het gerechtshof ingevolge artikel 12 e.v. Wetboek van Strafvordering;

van oordeel, dat de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid van ministers onverlet laat;

verzoekt de regering de Kamer voor januari 1998 te informeren over de mogelijkheden om de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat vorm te geven,

en gaat over tot de orde van de dag.

De voorzitter:

Deze gewijzigde motie is voorgesteld door het lid Koekkoek. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund.

Zij krijgt nr. 7 (25294).

De heer Rehwinkel (PvdA):

Mijnheer de voorzitter! In het notaoverleg van 2 juni heb ik mede namens een aantal collega's een motie mogen indienen. De heer Koekkoek heeft daar al gewag van gemaakt. Ik moet zeggen dat de minister aan die motie een tikkeltje te vrije interpretatie geeft. Het kabinet zegt de motie als een uitnodiging te zien om de gedachtevorming over wetgeving te stimuleren. Ik wijs er uitdrukkelijk op dat gevraagd is om de voorbereidingen tot wetswijziging in gang te zetten. Een nuanceverschil naar ons gevoel.

De Kamer kan het op dit moment niet met de regering eens worden over de noodzaak van wetswijziging. Naar de mening van mijn fractie moeten nu de voorbereidingen tot wetswijziging in gang worden gezet en kunnen wij aan de hand van concrete voorstellen definitief de vraag van wetswijziging beantwoorden. De voorkeur van de Kamer op dit moment is duidelijk. Zo gaat er in ieder geval geen tijd verloren.

Verder kan ik melden dat wij ons kunnen vinden in de inmiddels aangepaste motie van collega Koekkoek. Wij zijn van mening dat bij een eventuele wettelijke regeling van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van decentrale overheden tevens moet worden bezien of een vergelijkbare regeling met betrekking tot de Staat tot de mogelijkheden behoort. Daarvoor zijn eerder suggesties gedaan die kunnen worden uitgewerkt. Voorop zal uiteraard moeten staan dat het primaat van de politieke en bestuurlijke controle dient te worden gehandhaafd. Wij hopen dat de minister ook op dit punt bereid is de verschillende mogelijkheden te onderzoeken, zodat hierover zo snel mogelijk met de regering van gedachten kan worden gewisseld.

De heer Rabbae (GroenLinks):

Voorzitter!...

De voorzitter:

Het gaat hier om een heropening. Ik sta één korte vraag per spreker via de interruptiemicrofoon toe.

De heer Rabbae (GroenLinks):

De heer Rehwinkel constateert dat de uitleg van de minister van de door hem en een aantal collega's ingediende motie iets elastischer is dan zijn bedoeling was. Hij corrigeert dat en laat het daarbij, in het vertrouwen dat de minister hem goed heeft begrepen en zijn woorden goed zal vertalen. Stel dat de minister het niet goed begrepen heeft, dan dient de heer Rehwinkel toch geen bijgestelde motie in.

De heer Rehwinkel (PvdA):

Ik heb al gezegd dat de interpretatie een tikkeltje te vrij was. Ik kan mij goed voorstellen dat de minister toegeeft dat er inderdaad gevraagd is om de voorbereidingen voor wetswijziging. Dus ik zou niet weten waarom ik nu een andere motie moet indienen.

De heer De Graaf (D66):

De heer Rehwinkel zal begrijpen dat ik nu enigszins in verwarring raak. Ik heb indertijd om een interpretatie van de minister gevraagd. Die heeft zij tijdens het notaoverleg gegeven. Vervolgens heb ik aan de heer Rehwinkel gevraagd of hij met die interpretatie kon leven. Het antwoord daarop was, voorzover ik het mij herinner, volmondig "ja". Dus heb ik daaruit vervolgens geconcludeerd dat ik mij, gelet op het verschil van opinie dat wij eerder in het notaoverleg hadden, achter die motie kon scharen. Daar begin ik nu aan te twijfelen, want de heer Rehwinkel geeft na het notaoverleg weer gelegenheid tot een nieuwe interpretatieronde. Dat maakt het voor mij wat lastig.

De heer Rehwinkel (PvdA):

Ik zal proberen de verwarring van de heer De Graaf weg te nemen. Wij hebben inderdaad een gedachtewisseling gehad over de motie waarvan ik de eerste ondertekenaar was. U heeft in het notaoverleg gevraagd of die motie betrekking had op de Staat als zodanig. Toen heb ik gezegd: ik denk niet dat deze motie daar zo uitdrukkelijk betrekking op heeft, maar ik constateer dat de heer Koekkoek een motie heeft ingediend die daar wel betrekking op heeft. Ik heb de motie dus ook in dat verband besproken. Ik heb een reactie gegeven op de motie-Koekkoek. Dus ik hoop dat u nu niet meer verward bent.

De heer De Graaf (D66):

Wij begrijpen elkaar verkeerd. Het ging om de interpretatie van de minister van uw motie.

De voorzitter:

Mijnheer De Graaf, wat voor de heer Rabbae geldt, geldt ook voor u.

De heer Rehwinkel (PvdA):

Het ging inderdaad om een interpretatie van mijn motie. Maar ik heb nu in eerste instantie over mijn motie gesproken en de minister gevraagd of zij wil bevestigen dat zij wetswijziging gaat voorbereiden en niet gedachtevorming over wetgeving gaat stimuleren. Vervolgens heb ik gesproken – zo ingewikkeld is het dacht ik niet – over de motie van de heer Koekkoek die betrekking heeft op de vervolging van de Staat als zodanig. Wij zouden die mogelijkheden willen onderzoeken en kunnen ons dus vinden in de aangepaste motie.

De heer Klein Molekamp (VVD):

Voorzitter! Het overleg is ooit gestart naar aanleiding van het Pikmeer-arrest en later naar aanleiding van het arrest van Leeuwarden. Wij hebben toen heel duidelijk aangegeven dat wij de ontwikkelingen wat de milieuwetgeving betreft niet goed vonden. Wij vonden het nodig dat er in ieder geval de mogelijkheid tot wetswijziging zou worden geopend. Daarop heeft de minister gezegd: sta mij toe tot 1 januari te bekijken of ik dat met jurisprudentie kan doen en anders kom ik rond die tijd met wetswijziging overeenkomstig de motie van de heer Rehwinkel. Laatstgenoemde motie is ook door mijn fractie ondertekend.

Er is toen echter nog een tweede motie ingediend en dat is de motie van de heer Koekkoek waarin vooral het accent werd gelegd op de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat. Het kabinet had daar veel moeite mee en voelde weinig voor uitvoering van de motie. Als de Kamer beide moties zou aannemen, zou dit dan betekenen dat de motie-Rehwinkel vertraging zou oplopen doordat nu ook een zekere verbreding heeft plaatsgevonden in de richting van de heer Koekkoek, of ziet de minister dit als twee duidelijk gescheiden trajecten? Als wij voor de motie-Koekkoek zouden stemmen, zou dit dan geen enkele vertraging veroorzaken in de uitvoering van de motie-Rehwinkel? Voor het stemgedrag van de VVD-fractie is dit van uitermate groot belang, want voor ons staat de uitvoering van de motie-Rehwinkel voorop, hoewel wij buitengewoon veel sympathie hebben voor de motie-Koekkoek.

De heer Rabbae (GroenLinks):

Voorzitter! Ook voor mij was het een genoegen om voor de derde keer vandaag met de minister van Justitie te mogen debatteren.

Allereerst spreek ik er mijn waardering voor uit dat de minister, zij het met haar eigen vertaalslag, gehoor heeft gegeven aan de motie-Rehwinkel. Ik ben van mening dat de vertaling die aan de motie gegeven zou moeten worden, neerkomt op voorbereiding van wetgeving. In die zin zal ik de motie ook ondersteunen.

Terzake van de motie-Koekkoek het volgende. Ik vind het van belang dat ook wordt gekeken naar de mogelijkheden tot strafvervolging van de Staat indien deze zich inlaat met schendingen van het strafrecht. Zo ontstaat een complete eenheid: het betreft dan niet alleen de lage overheden, maar ook de centrale overheid. Verbreking van de eenheid van de Staat, hetgeen volgens de minister het gevolg zou zijn, kan dus vermeden worden. Wanneer een onafhankelijk orgaan namelijk belast zou worden met het strafvervolgen van de Staat, zou dat orgaan ook kunnen beschikken over een eigen orgaan dat losstaat van het ministerie van Justitie, omdat het een belangrijke kwestie is. Dit soort operaties zullen wij, naar ik hoop, niet om de vijf jaar uitvoeren, dus het belang is groot genoeg om deze kwestie serieus en goed op te zetten.

De heer De Graaf (D66):

Voorzitter! Tijdens het notaoverleg heb ik aangegeven dat ik bezwaar had tegen de toen ingediende motie-Koekkoek, die uitging van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de overheid en daar oplossingen voor aandroeg via de vorming van een bepaald ambt dat met vervolging zou zijn belast. Nu heeft de heer Koekkoek de motie in die zin gewijzigd dat de overwegingen identiek zijn – de Kamer oordeelt daarin over de wenselijkheid van strafbaarheid van de Staat en van de instelling van een dergelijk vervolgingsambt – terwijl in het dictum wordt gevraagd om dat te onderzoeken. Het is één van de twee: óf wij verzoeken de minister om er eens de gedachten over te laten gaan en verschillende mogelijkheden op tafel te leggen om op basis daarvan goed te kunnen beoordelen, óf wij geven een oordeel dat ook in wetgeving vervat moet worden. De motie van de heer Koekkoek "hinkt" op dit punt enigszins.

De heer Koekkoek (CDA):

Voorzitter! Ik zal enige opheldering verschaffen. De motie is inderdaad van oordeel dat er in de regel geen sprake is van strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat, maar dat deze niet volstrekt is uitgesloten. De motie geeft echter voldoende ruimte aan de regering om mogelijkheden aan te dragen om deze te regelen. Vervolgens moet de Kamer zeggen of zij dat wil.

De heer De Graaf (D66):

Voorzitter! Het kan zijn dat wij de motie toch anders lezen. Mijn minuut spreektijd wil ik benutten om enige onduidelijkheid weg te nemen.

De heer Rehwinkel heeft tijdens het notaoverleg een vraag van mij beantwoord over de interpretatie die de minister aan zijn motie gaf. De minister heeft toen gezegd: "Ik stel voor de motie zo te interpreteren, dat ik tot de genoemde datum van 1 januari gedachten kan ontwikkelen en opties kan uitwerken over mogelijke wetgeving en dat ik in die tijd bekijk of er al enige jurisprudentieontwikkeling is te zien. Ik zal de Kamer daarover berichten. Wij kunnen daarover discussie hebben. Als de Kamer die uitleg accepteert, zeg ik: oké, ik zal dat doen."

Ik heb de heer Rehwinkel toen over het hoofd van de minister heen gevraagd of hij de interpretatie van de minister onderschrijft. Ik heb de heer Rehwinkel zo begrepen dat hij dat deed. Nu zegt de heer Rehwinkel dat hij deze interpretatie toch wat te vrijblijvend vond. Hij wenst dat zij met uitgewerkte voorstellen komt. Meent hij werkelijk dat een uitge werkt wetsvoorstel met annex moet zijn toegevoegd?

De heer Rehwinkel (PvdA):

Voorzitter! Ik kon toen heel goed leven met de interpretatie van de minister. Dat is het probleem niet. De minister heeft tijdens dat overleg gevraagd of zij de motie zo mocht interpreteren, dat tot 1 januari gedachten konden worden ontwikkeld en opties konden worden uitgewerkt over mogelijke wetgeving. Het probleem zit in de brief die wij hebben ontvangen. Daarin zegt de minister dat zij gedachtevorming over wetgeving wil stimuleren. Gezien de eerdere opmerking van de minister vind ik deze interpretatie een tikkeltje te vrijblijvend. Het is geen enorm probleem, maar ik houd graag vast dat wij over enige tijd concrete voorstellen tot wetswijziging krijgen voorgelegd. Aan de hand daarvan kunnen wij een definitieve beslissing tot wetswijziging nemen.

De heer De Graaf (D66):

Bedoelt de heer Rehwinkel een concreet wetsvoorstel of een nota waarin verschillende opties zijn uitgewerkt?

De heer Rehwinkel (PvdA):

Dat moet geen nota zijn met verschillende opties. Ik bedoel concrete wetsteksten. Die mogen best in een nota staan. Ik wil voorkomen dat wij pas vanaf dat moment moeten nadenken over de vraag hoe de wet gewijzigd moet worden. Dat is precies wat de minister heeft gezegd, namelijk opties voor wetgeving. Daaruit heb ik destijds opgemaakt dat zij concrete wetsteksten zal voorleggen. Daarmee kan ik instemmen. Ik neem aan dat de minister op die manier haar gedachtevorming laat verlopen.

De heer De Graaf (D66):

Het lijkt muggenzifterij, maar is het niet omdat ik destijds heb aangegeven dat ik de steun aan de motie mede afhankelijk stelde van de interpretatie van de minister zoals ik die opvatte en die ik kon begrijpen en onderschrijven. Ik hoor graag hoe de minister thans oordeelt over de laatste vragen van de heer Rehwinkel.

Minister Sorgdrager:

Voorzitter! Ik wil beginnen met iets te zeggen over de motie van de heer Rehwinkel. Als hij mijn brief, die ik heb geschreven namens de regering, goed leest, dan staat er inderdaad: gedachtevorming over wetgeving op dit vlak te stimuleren en wel door de Kamer vóór januari 1998 te informeren over verschillende mogelijkheden. Helemaal aan het einde van deze brief staat: mochten parlement en kabinet alsdan reden zien tot wetswijziging, dan kan aan de hand van de keuze uit de opties voortvarend aan een wetsvoorstel worden gewerkt.

Ik hoop niet dat de heer Rehwinkel van mij verwacht dat die opties concreet uitgewerkte wetsvoorstellen met memorie van toelichting etc. Dat is ongelooflijk veel werk als er verschillende opties zijn en men daar vervolgens maar een van uitkiest. Ik weet niet wat nou de bedoeling is. Ik ben niet van plan voor 1 januari 1998 een stuk of vijf wetsvoorstellen met alles wat daarbij hoort aan de Kamer voor te leggen. Ik ben wel bereid, en dat staat ook in de brief, vóór 1 januari 1998 een nota op te stellen met opties waaruit gekozen kan worden. Ik zal dan aangeven: wat kan daar geregeld worden – bijvoorbeeld in artikel 51 Wetboek van Strafrecht – of daar, en op deze manier.

Ik zal niet zoals de heer Koekkoek vraagt de aansprakelijkheid van de Staat nader uitwerken. Dat vergt een grondige staatsrechtelijke studie. Ik wil dan echt advies vragen aan deskundigen op het gebied van Grondwet, rechtsstaat en staatsinrichting. Een dergelijke studie gaat nog veel verder dan die naar de strafbaarstelling van decentrale overheden.

Helaas kan de discussie met de heer Koekkoek deze keer maar kort duren. Ik wil echter kort ingaan op hetgeen hij heeft gezegd en in zijn motie heeft vastgelegd. In de overweging gaat hij ervan uit dat het mogelijk moet zijn om de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat vorm te geven. Dat vind ik dus niet. Vervolgens noemt hij een argument, dat ik heb genoemd als een bijkomend argument, waarom ik dat niet wil. Het hoofdargument was natuurlijk een argument van staatsrechtelijke aard. Daar hebben wij indertijd ook over gediscussieerd. Met andere woorden, ik ontraad aanneming van de motie van de heer Koekkoek namens de regering.

Dan ga ik in op de motie van de heer Rehwinkel. Mijn interpretatie van wat er in de motie staat en zoals ik die nu nog een keer uitleg, is dat wordt gevraagd naar mogelijkheden voor wetgeving en niet naar uitgewerkte wetsvoorstellen. Als hij het zo bedoelt, dan heb ik er geen bezwaar tegen om dat te doen. Als de heer Rehwinkel mij om uitgewerkte wetsvoorstellen vraagt, dan moet ik aanneming van die motie ontraden. Dan moet ik nu al gaan beginnen, zonder dat ik weet wat de jurisprudentie gedurende een paar maanden nog heeft opgeleverd.

De heer Rehwinkel (PvdA):

Maar u ziet dus mijn punt. Wij moeten constateren dat wij van mening verschillen over de noodzaak van wetswijziging. Wij willen niet min of meer met de armen over elkaar die jurisprudentie afwachten, maar de voorbereidingen voor wetswijziging in gang zetten. Ik proef uit uw woorden dat u dat inziet en dan lijkt het mij dat wij er op deze manier uit moeten komen.

Minister Sorgdrager:

Dat is waar. Ik wil het proces niet ophouden, maar ik wil ook niet allerlei onnodig werk gaan doen op een moment dat wij daar nog niet aan toe zijn. Ik wil met u op een eerlijke manier aan de hand van uitgewerkte opties discussiëren over de vraag of wij het moeten doen en als de Kamer vervolgens vindt dat het moet gebeuren, over de vraag hoe wij het dan gaan doen.

De heer Klein Molekamp (VVD):

Voorzitter! Ik heb nog geen antwoord gekregen op mijn vraag. Als de motie van de heer Koekkoek aangenomen wordt, dan wordt de motie-Rehwinkel in wezen verbreed. Leidt dat dan tot vertraging in de uitvoering van de motie-Rehwinkel?

Ik heb voorts begrepen dat de minister erg veel bezwaar heeft tegen het dictum van de motie van de heer Koekkoek. Is zij wel bereid om na te gaan of het überhaupt mogelijk is om de nationale overheid strafrechtelijk te vervolgen? Ik bedoel het zo, dat zij voorbijgaat aan het dictum, maar toch wat verder ingaat op de inhoud.

Minister Sorgdrager:

Voorzitter! Ik heb eigenlijk al impliciet antwoord gegeven op de vraag van de heer Klein Molekamp, maar inderdaad nog niet expliciet. Wanneer ik nog eens moet gaan nadenken over de vraag of de Staat als staat strafrechtelijk vervolgd moet kunnen worden, dan wil ik toch een aantal deskundigen uitgebreid consulteren. Dat wil zeggen dat het lang duurt. Ik vind het ook een heel principiële zaak. Ik vind dat je dat niet meer alleen als regering kunt doen, maar dat wij staatsrechtelijk Nederland daarbij moeten betrekken. Dat betekent dat het lang duurt. De heer Klein Molekamp heeft mij vervolgens gevraagd wat er gebeurt als de vraag van de heer Rehwinkel en de heer Koekkoek gekoppeld worden. Als dat tegelijkertijd zou moeten, dan houdt het op. Dat neemt niet weg dat ik allerlei studies zal gaan doen naar strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat als staat, als de Kamer de motie-Koekkoek onverhoopt zou aannemen.

De heer Klein Molekamp (VVD):

Dan is mijn vraag of de minister bereid is om die consultaties te doen, los van de motie-Koekkoek.

Minister Sorgdrager:

Natuurlijk wil ik dat. Als de Kamer mij dat vraagt, dan zal ik dat doen. Maar aanneming van de motie-Koekkoek als zodanig ontraad ik, mede omdat in de overweging staat dat de Staat als staat aansprakelijk gesteld moet kunnen worden.

De heer Klein Molekamp (VVD):

Als u nu toezegt dat u die consultaties zult doen, dan ben ik ervan overtuigd dat de heer Koekkoek bereid is om zijn motie in te trekken, inclusief het dictum waar u zoveel bezwaar tegen heeft.

Minister Sorgdrager:

Ik ga die consultaties pas doen op het moment dat de Kamer mij expliciet vraagt om dat te gaan doen.

De motie van de heer Rehwinkel heb ik zo uitgelegd als het in de brief staat, namelijk dat wordt gevraagd naar verschillende mogelijkheden voor strafrechtelijke aansprakelijkheid van decentrale overheden. Ik dacht dat wij het erover eens waren dat hij daarmee een punt heeft dat overweging verdient.

De voorzitter:

Ik geef nog het woord aan de heer Rabbae en de heer Koekkoek en dan stoppen wij de beraadslaging over dit punt.

De heer Rabbae (GroenLinks):

Voorzitter! Het is jammer dat de minister als het ware een derde termijn uitlokt. Als zij "ja" zegt tegen de suggestie van de heer Klein Molekamp, dan hebben wij twee alternatieven. Dan kunnen wij alsnog zien of de motie van collega Koekkoek de meerderheid haalt of niet. In ieder geval hebben wij dan een toezegging van de minister. Als zij dat openlaat, dan moeten wij vragen om een heropening en dat lijkt mij op deze dag niet gunstig. Ik wil daar dus graag een antwoord op van de minister.

De heer Koekkoek (CDA):

De vraag rijst of, als de Kamer wenst dat zij kan kiezen uit opties voor een regeling, de minister in staat is om voor 1 januari 1998 een aantal mogelijkheden aan de Kamer voor te leggen. Ik stel deze vraag, afgezien van het standpunt van de regering, dat helder is. Van belang is dat, als wij dat verlangen, wij de mogelijkheid hebben om aan te geven hoe wij het willen hebben.

Minister Sorgdrager:

Neen, voorzitter; dát zeg ik niet toe, en zeker niet voor 1 januari 1998. Ik zeg dat ik nog eens een notitie zal verzorgen over strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat als zodanig, maar op dat gebied kom ik niet met opties. Dat geldt wél voor opties op het gebied van de decentrale overheden.

De beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik stel voor, de komende nacht te stemmen.

Daartoe wordt besloten.

De vergadering wordt enkele minuten geschorst.