Aan de orde is de voorzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Vreemdelingenwet (25172).

(Zie vergadering van 4 december 1997.)

De algemene beraadslaging wordt hervat.

Staatssecretaris Schmitz:

Voorzitter! Op 4 december heeft de Kamer haar inbreng in eerste termijn op dit wetsvoorstel gehad. Daarop hebben wij afgesproken een aantal zaken schriftelijk te beantwoorden. Dit is gebeurd bij brief van 9 december. Er is ook gisteren nog een brief naar de Kamer gegaan over de relatie tussen artikel 7a en de ontwerpbesluiten van het Uitvoerend Comité van Schengen. Ik hoop dat deze brief de Kamer gisteren nog bereikt heeft in de veelheid van stukken. Misschien is het goed dat ik hem nog kort samenvat.

Ik kan het vrij kort houden en zal vooral ingaan op een voorgenomen en een ingediend amendement. De heer Dittrich dacht erover een amendement in te dienen en ik zal graag op de inhoud van het desbetreffende vraagstuk ingaan. Het andere amendement is ingediend door mevrouw Sipkes.

Misschien is het goed dat ik kort de brief samenvat die gisteren naar de Kamer is gezonden. Met name de heer Van Oven heeft gevraagd naar de relatie tussen artikel 7a van het wetsvoorstel en de ontwerpbesluiten. Het Uitvoerend Comité van Schengen is op 15 december bijeen geweest. In het algemeen overleg op 11 december over Schengen waren er twee ontwerpbesluiten waarvan de tekst net iets verschilde, namelijk besluit 43 en besluit 44. Uiteindelijk is het maandag op de bijeenkomst in Wenen alleen om de tekst onder nummer 44 gegaan. De korte omschrijving hiervan luidt: "het verhinderen dat illegaal binnengekomen vreemdelingen wier identiteit niet eenduidig vaststaat, onderduiken tot volledige duidelijkheid over de identiteit bestaat dan wel tot uitvaardiging en uitvoering van de vereiste maatregelen door de vreemdelingenpolitie". Het Uitvoerend Comité heeft deze tekst aangenomen, met dien verstande dat alle delegaties een studievoorbehoud hebben aangetekend in verband met het op dat moment niet beschikbaar zijn van het definitieve document in alle officiële talen. Het besluit is overigens aangenomen met inachtneming van het nationale recht. Zowel de huidige redactie van artikel 7a, over de controle aan de buitengrens, als de redactie in het wetsvoorstel is in overeenstemming met het besluit van Schengen. Het bijt dus niet en staat niet haaks op elkaar. Het is een invulling van het nationale recht en van besluit 44. Ik weet dat staatssecretaris Patijn de besluiten dezer dagen naar de Kamer zendt. Er is naar mijn inzicht dus geen probleem met deze besluiten en artikel 7a van het wetsvoorstel.

De heer Van Oven (PvdA):

Als ik het goed begrijp, heeft dat twee effecten. Aan de ene kant is er door het opnemen van de zinsnede "afhankelijk van het nationale recht" voor ieder land ruimte terug gekomen om met dat onderdeel van de resolutie te doen wat men wil en anderzijds is er absoluut geen strijd met datgene wat nu voorligt.

Staatssecretaris Schmitz:

Ja, daarom heb ik dat nog even in een brief bevestigd.

De heer Van Oven (PvdA):

Maar is het daarmee niet een erg krachteloze tand geworden?

Staatssecretaris Schmitz:

Ik denk dat het wellicht ook meer moet worden gezien als een vorm van gezamenlijk optreden tegen een verschijnsel dat wij proberen in te dammen. Ik heb de onderhandelingen in Wenen echter niet bijgewoond; de heer Patijn zou daarover meer kunnen zeggen.

Voorzitter! De heer Dittrich heeft gezegd een amendement te overwegen ter wijziging van artikel 15 in relatie tot artikel 3 van het EVRM en artikel 3 van het antifolterverdrag. Ik heb twee problemen met een eventueel amendement, een van wetssystematische aard en het ander van inhoudelijke aard. Wetssystematisch past het niet, omdat artikel 15, lid 1, van de Vreemdelingenwet over de toelating van de vluchteling handelt terwijl artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag, artikel 3 van het EVRM en artikel 3 van het antifolterverdrag een verbod op terugzending betreffen. Daarom past het niet in de systematiek, want het eerste is een begintoets – de toelating – en het ander is de eindtoets. Daar komt overigens bij dat als wordt gesleuteld aan het eerste lid, ook het tweede, derde en vierde lid van dat artikel moeten worden aangepast, omdat deze in relatie tot het eerste lid staan. Maar dat is technisch natuurlijk altijd te ondervangen. Wezenlijker vind ik dat de heer Dittrich met zijn gedachte inhoudelijk iets oproept wat het kabinet in ieder geval niet met dit wetsvoorstel heeft beoogd.

De vreemdeling die zich met recht beroept op de bescherming van artikel 3 EVRM of artikel 3 van het antifolterverdrag van de VN zou door dat amendement namelijk ook moeten worden toegelaten als vluchteling. De toelating als vluchteling is helemaal gebaseerd op het Vluchtelingenverdrag. Wanneer personen een beroep doen op die andere verdragen, komt de vergunning om klemmende redenen van humanitaire aard aan de orde. Het Vluchtelingenverdrag heeft betrekking op de toelating als vluchteling en artikel 3 EVRM of artikel 3 van het antifolterverdrag leidt tot toelating om klemmende redenen van humanitaire aard.

Daarmee zou een dergelijk amendement toch verder strekken dan onze bedoeling was, omdat wij absoluut geen wijziging in de statusverlening hebben bedoeld.

De heer Dittrich (D66):

U zegt dus tegen mij dat ik dat moet ontkoppelen omdat men wordt gedwongen een beroep te doen op dat ene artikel als het daaraan wordt gekoppeld. Maar mijns inziens stelt de staatssecretaris in de leemtewet voor om dat toch wel te koppelen, dat meteen automatisch wordt getoetst.

Staatssecretaris Schmitz:

Het was onze bedoeling om met dit wetsvoorstel te waarborgen dat door indiening van de ene aanvraag om toelating de vervolgprocedures niet uiteen gaan lopen. Er zit namelijk een ambtshalve toets achter: we toetsen eerst op het Vluchtelingenverdrag en als men daarvoor niet in aanmerking komt, wordt bezien of andere elementen een rol spelen bij een toelating om klemmende redenen van humanitaire aard. In dat kader en om die procedures daarna niet uiteen te laten lopen, hebben we dat gekoppeld en niet om de toelating als vluchteling een extra dimensie te geven voor de statusverlening. Het heeft te maken met het automatisme van daarna.

De heer Dittrich (D66):

Dus als die gronden expliciet in artikel 15 worden opgenomen, wordt het daaraan gekoppeld en zouden daarmee de mensen worden gedwongen om daar een beroep op te doen.

Staatssecretaris Schmitz:

Ja, dan zou men het Vluchtelingenverdrag in die zin uitrekken, terwijl men al vanzelf in de vervolgfase van het beoordelen van een aanvraag om toelating met die elementen rekening houdt bij verblijf om klemmende redenen van humanitaire aard. Wij hebben het in dit voorstel gekoppeld om daarna geen verschillende procedures te krijgen.

De heer Dittrich (D66):

Dan ben ik blij dat wij deze discussie gevoerd hebben voor de wetsgeschiedenis. Op basis van deze redenering van de staatssecretaris kondig ik aan dat ik het amendement niet zal indienen.

De voorzitter:

Niet zal indienen, het was dus nog niet ingediend. Oké.

Staatssecretaris Schmitz:

Voorzitter! Ik dank de heer Dittrich zeer.

Dan heb ik nog liggen het amendement van mevrouw Sipkes over artikel 34a. Dat artikel betreft de vreemdelingenbewaring. Mevrouw Sipkes beoogt met haar amendement om die meer in overeenstemming te brengen met artikel 5 EVRM.

Er zijn op het punt van de vreemdelingenbewaring een paar ontwikkelingen te melden. Ik zou eerst een kleine kanttekening willen maken. In het amendement spreekt mevrouw Sipkes over een termijn van vijf weken waarbinnen een vreemdeling voor de rechter wordt geleid. Dat is niet juist. Als een vreemdeling een beroepschrift indient bij de rechtbank, is een verschijning binnen twee weken voor de eerste toetsing aan de orde. De termijn van zes weken waarover mevrouw Sipkes spreekt, ziet waarschijnlijk op gevallen waarin de vreemdeling zelf geen beroepschrift heeft ingediend. Maar dan volgt al automatisch na vier weken kennisgeving aan de rechtbank.

Wezenlijker vind ik echter dat mevrouw Sipkes via haar amendement aandacht vraagt voor het onderwerp vreemdelingenbewaring, alleen vind ik een amendement daarvoor op dit moment niet de goede vorm. Ik ben het zeer met haar eens dat wij het onderwerp vreemdelingenbewaring hoger op de politieke agenda moeten hebben. De Kamer weet dat er in Tilburg recent een internationale conferentie heeft plaatsgevonden over vreemdelingenbewaring. Mij is een rapportage over de uitkomsten van die conferentie toegezegd, inclusief de aanbevelingen die daarbij zijn gedaan. Ik zou graag de inhoud van die conferentie meenemen. Bovendien vind ik ook zelf dat het onderwerp vreemdelingenbewaring een centralere plaats moet krijgen in ons vreemdelingen- en asielbeleid. Vandaar dat ik in overleg met de desbetreffende onderdelen van Justitie en met het gevangeniswezen bezig ben een notitie voor te bereiden en op dit punt met nadere voorstellen c.q. aanpassingen zal komen. Ik schat zelf in dat ik die notitie ongeveer tweede helft van januari klaar kan hebben. Daarover wil ik dan graag een debat met u hebben.

Als dit amendement wordt aangenomen, kan ik niet garanderen dat de uitvoering op dit moment realiseerbaar is. De geest van het amendement spreekt mij aan. Dat sluit ook aan bij het thema dat gelukkig centraler in de aandacht komt. Inhoudelijk wil ik er wel mee aan de slag, maar vanwege de uitvoeringsperikelen kan ik minder goed met het amendement leven. Misschien dat mevrouw Sipkes nog eens wil nadenken over de wijze waarop wij daarmee kunnen omgaan?

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Als ik het even samenvat, is de staatssecretaris het met de inhoud van het amendement eens c.q. kan zij ermee leven. Daar zit het tussenin. Er zijn uitvoeringsproblemen en er komt een notitie. Als die notitie half januari komt, bespreken wij die ergens in februari. Het duurt dus nog even voordat wij iets vastgelegd hebben. Als wij nu zouden vastleggen dat dit niet eerder ingaat dan bijvoorbeeld juni, wat is dan de mening van de staatssecretaris?

Staatssecretaris Schmitz:

Ik ben het eens met de geest van het amendement, alsmede met het op de politieke agenda zetten van dit onderwerp. In het amendement staat "binnen een week". Ik weet niet of dat qua uitvoering haalbaar is. Vandaar dat ik een en ander wil meenemen in de notitie. Als het een motie was geweest, had ik gezegd dat die overeenkwam met hetgeen waarmee ik bezig ben en dat ik het plezierig vind dat wij daarmee dit beleidsonderdeel onder de aandacht krijgen. Ik moet een amendement nu echter ontraden, omdat ik niet weet of ik het kan waarmaken. Maar de elementen die in het amendement zitten, wil ik zeker meenemen in mijn notitie, eventueel met kanttekeningen over de uitvoerbaarheid. Ik zeg graag toe dat de notitie er in de tweede helft van januari zal liggen. De leemtewet moet weer naar de Eerste Kamer. En dan wordt het inderdaad juni. Maar als wij in de Kamer helderheid hebben over de inhoud van de notitie, ben ik bereid om de uitvoering ter hand te nemen.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Als de Kamer ermee akkoord gaat, zou dat dus betekenen dat wij op korte termijn een wetswijziging tegemoet kunnen zien?

Staatssecretaris Schmitz:

Dat zouden wij kunnen meenemen. Wij zouden in de praktijk van de uitvoering van de Vreemdelingenwet kunnen bekijken of een en ander al kan worden ingevoerd.

Voorzitter! Ik ben aan het einde van mijn eerste termijn gekomen.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Mijnheer de voorzitter! Ik dank de staatssecretaris voor de antwoorden die zij mondeling heeft gegeven. Ik wil nog kort reageren op schriftelijke antwoorden.

Ik begin met de antwoorden over artikel 7a. Ook in de schriftelijke voorbereiding zijn de argumenten over dit artikel uitvoerig gewisseld. Ik kan het laatste schriftelijke antwoord nog steeds niet echt bevredigend vinden. De staatssecretaris zegt dat zij nooit de bedoeling heeft gehad om de toepassing van artikel 7a te beperken tot de periode dat er nog geen beslissing is genomen. Zij meent dat deze beperking door de jurisprudentie tot stand is gekomen. Maar juist de jurisprudentie geeft aan dat vanwege het systeem van de Vreemdelingenwet dat vanaf 1 januari 1994 in werking is, de letterlijke toepassing van artikel 7a beperkt is. Dit impliceert ook dat een ruimere toepassing overbodig is geworden, omdat er een mogelijkheid is om een asielzoeker met een kansloos asielverzoek die zich dreigt te onttrekken aan uitzetting, van zijn vrijheid te beroven. Ik blijf de fictieve scheiding tussen toegang en toelating nog steeds heel vreemd vinden. En het is echt een fictie dat artikel 7a geen vrijheidsbeneming inhoudt omdat de vluchteling of de asielzoeker uiteindelijk weer op het vliegtuig kan stappen. Iemand vraagt namelijk niet voor niets om bescherming van de Nederlandse autoriteiten. Als de staatssecretaris vervolgens zegt dat de voorgestelde wijziging slechts een technische aanpassing is om de huidige situatie terug te brengen naar de situatie van voor de nieuwe Vreemdelingenwet, negeert zij daarmee dat met de nieuwe Vreemdelingenwet twee extra mogelijkheden zijn gecreëerd voor vrijheidsbeperking en vrijheidsbeneming, namelijk in artikel 18a en artikel 18b. Die artikelen lijken mij voldoende handvatten te bieden.

Voorzitter! De staatssecretaris zegt zeer nadrukkelijk dat het niet de bedoeling is om artikel 7a categoriaal toe te passen. De enige consequentie daarvan is dat dit in de wet- of regelgeving wordt vastgelegd. Als dat niet gebeurt, heeft een asielzoeker geen enkele grondslag om de toepassing van artikel 7a aan te vechten. Uiteindelijk heeft de staatssecretaris in alle gevallen wettelijke mogelijkheden. Daarom wil ik de Kamer de volgende motie voorleggen, voorzitter.

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

overwegende, dat een categoriale toepassing van artikel 7a Vreemdelingenwet ongewenst is;

verzoekt de regering criteria voor toepassing van artikel 7a Vreemdelingenwet vast te leggen in wet, besluit of algemene maatregel van bestuur,

en gaat over tot de orde van de dag.

De voorzitter:

Deze motie is voorgesteld door het lid Sipkes. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund.

Zij krijgt nr. 11 (25172).

De heer Van Oven (PvdA):

Voorzitter! Heeft mevrouw Sipkes nog een voorkeur voor de plaats waar dit moet worden vastgelegd? De motie is vrij breed.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ongelooflijk coulant, vindt u niet? Het belangrijkste is dat dit helder wordt vastgelegd. Ik laat dat in vol vertrouwen over aan de staatssecretaris. De bedoeling is helder. Er moeten criteria worden vastgelegd in de wet, in een algemene maatregel van bestuur of iets dergelijks. Als het maar vastligt.

De heer Van Oven (PvdA):

Wij zijn hier als wetgevers bij elkaar. Als u het in de wet wilt vastleggen, dan zou het voor de hand liggen dat u die criteria nu in de wet zou amenderen.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ja, dat had ik kunnen doen. Ik zit zelf echter een beetje met de vraag of dit niet te veel zou zijn voor de wet. Daarom heb ik ook nadrukkelijk de algemene maatregel van bestuur genoemd. Als dit betekent dat het voor u erg moeilijk wordt om deze motie te ondersteunen, dan wil ik haar alsnog wijzigen.

Voorzitter! Ik kom op de VVTV. De staatssecretaris zegt dat het in buitengewone omstandigheden mogelijk is om de beslistermijn van zes maanden niet aan te houden. De wijze waarop zij dit formuleerde, laat naar mijn smaak iets te veel ruimte over om in gevallen waarin geen sprake is van een echt plotselinge toestroom als gevolg van bijvoorbeeld een burgeroorlog, af te wijken. Ik hoop natuurlijk niet dat wij een herhaling krijgen van de toestand in voormalig Joegoslavië, maar dat zou wel kunnen gebeuren. Ik vind dan ook dat dit helder vastgelegd moet worden. Ook hierover wil ik de Kamer een uitspraak voorleggen.

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

overwegende, dat in het huidige VVTV-beleid geen onderscheid meer is tussen ontheemden en gedoogden en dat het verlengen van de beslistermijn slechts toelaatbaar is indien er sprake is van overmacht;

tevens overwegende, dat de wijze van beoordeling of er sprake is van een overmachtsituatie toetsbaar moet zijn;

verzoekt de regering bij algemene maatregel van bestuur criteria op te stellen voor de beoordeling of de beslistermijn met betrekking tot het asielverzoek mag worden verlengd tot maximaal drie jaar,

en gaat over tot de orde van de dag.

De voorzitter:

Deze motie is voorgesteld door het lid Sipkes. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund.

Zij krijgt nr. 12 (25172).

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Voorzitter! Ik kom op het afschaffen van de mogelijkheid voor een asielzoeker om ook een vergunning tot verblijf aan te vragen. Wij houden de indruk dat de staatssecretaris dit voorstel toch te lichtvaardig doet en dat zij de consequenties ervan niet voldoende overziet. Haar toezegging dat zodra er in het AC aanwijzingen zijn, een VTV zou moeten worden verleend, is nauwelijks vast te leggen of hard te maken. Juist met betrekking tot klemmende redenen van humanitaire aard – ik heb dat ook in eerste termijn gezegd – is het in veel gevallen onmogelijk om binnen 24 uur te bepalen of iemand daarvoor in aanmerking komt. En zelfs dan is het erg moeilijk om in zo'n korte tijd te bepalen of nader onderzoek nodig is. Er bestaat voor de aanvrager van een VTV niet zoiets als kennelijke ongegrondheid. Waarop kan een ambtenaar dan wel toetsen dat er duidelijk geen sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard?

Een klemmend, wat meer principieel bezwaar is dat de artikel 3 van het EVRM en het antifolterverdrag verplichtingen met zich brengen die geheel los staan van het Vluchtelingenverdrag. Daarom moet er volgens ons een zelfstandig beroep op kunnen worden gedaan. Dat bezwaar is in het geheel niet weggenomen, ook niet in de schriftelijke beantwoording. Ik denk dat de staatssecretaris met de voorgestelde wetswijziging het belang van deze internationale verplichtingen miskent. Zij geeft alleen een naar onze mening zwak praktisch argument om de VTV-aanvraag te laten vervallen. De staatssecretaris acht het onhandig als de procedures uit elkaar gaan lopen. Ik heb in eerste termijn echter al gezegd dat zij dit kan oplossen door het sprongberoep af te schaffen. Met het behoud van een zelfstandige VTV-aanvraag voorkom je onnodige vervlechting waardoor het oordelen over vluchtelingenschap, EVRM, het antifolterverdrag en humanitaire omstandigheden zuiverder kan gebeuren dan wanneer alles in één aanvraag moet plaatsvinden.

Voorzitter! Ik refereerde zojuist al aan het sprongberoep, omdat de staatssecretaris dit aanwijst als reden om de VTV-aanvraag af te schaffen. Dit is naar mijn mening de wereld op z'n kop zetten. SipkesProcedures moeten zo zijn ingericht dat de inhoudelijke zaak optimaal kan worden behandeld en staan dus ten dienste van de zaak zelf. Je gaat een inhoudelijke kwestie, de VTV-aanvraag, toch niet afstemmen op een procedure? Daar komt nog eens bij dat het sprongberoep in de praktijk slecht uitwerkt, zoals ik ook in eerste termijn al heb betoogd. Ik heb vanuit de praktijk noch van de staatssecretaris hier argumenten gehoord voor de meerwaarde ervan. Juist omdat de rechter de mogelijkheid heeft om bij een verzoek om een voorlopige voorziening tegelijk over het bezwaarschrift te beslissen, is het categoriaal overslaan van de bezwaarfase overbodig. Daarom kies ik voor het principiële uitgangspunt dat een bestuursorgaan eerst zijn eigen beslissingen moet heroverwegen – daarbij kan het alle omstandigheden mee wegen – en dat pas daarna de rechter aan de beurt komt voor een meer afstandelijke toets. Dit geldt zowel voor het asielverzoek als voor de aanvraag van een VTV.

Voorzitter! De staatssecretaris staat positief tegenover mijn amendement. Zij had, als het een motie was geweest, gezegd – ik vat het in mijn eigen woorden samen –: hier heb ik geen bezwaar tegen, ik vind het een ondersteuning van mijn beleid. Zij was daar in ieder geval blij mee geweest, maar het amendement zoals het er nu ligt, vindt zij praktisch moeilijk uitvoerbaar. Op mijn suggestie om wat in het amendement staat in juni in te voeren, is geen duidelijk antwoord gekomen. Ik hoop dat antwoord in tweede termijn te krijgen. Mocht de staatssecretaris toch zeggen: "dat gaat niet, maar de notitie komt half januari", dan wil ik graag nadrukkelijk horen of er nog een wetswijziging komt, zodat ik dan – de dag is tenslotte helaas nog heel lang! – kan overwegen wat ik met het amendement doe.

De voorzitter:

"Helaas"? Wat fijn is dat eigenlijk!

De heer Van Oven (PvdA):

Voorzitter! Ik dank de staatssecretaris voor de brief die wij hebben ontvangen. Over de bevoegdheden van de marechaussee, waarmee mijn fractie zich in beginsel kan verenigen, blijft de praktische vraag over voor hoeveel tijd stukken kunnen worden ingenomen. De staatssecretaris zegt dat dat voor korte tijd is, maar ook zij zal zich realiseren dat het voor mensen die op weg zijn en zich in het verkeer begeven, bijzonder hinderlijk kan zijn als hun papieren worden afgenomen ter kopiëring. Als dat het rijbewijs geldt, kun je zelfs daadwerkelijk niet doorrijden. Ik vind dat daaraan een duidelijk maximum moet worden gesteld.

Over artikel 7a, het bewaringsartikel, heeft de staatssecretaris een uitgebreid exposé gegeven. Zij besteedde ook aandacht aan de verhouding tot het ontwerpbesluit van het Uitvoerend Comité van Schengen, dat nu nog steeds, zij het met een aantal voorbehouden, voorligt. Dit ontwerpbesluit is van zijn scherpte ontdaan door opname van de zinsnede "afhankelijk van het nationale recht". Daarmee staat het alle lidstaten in feite weer vrij om daaraan inhoud te geven. Overigens gaat de aansporing die in het ontwerpbesluit wordt gegeven, als ik het goed zie minder ver dan datgene wat in de wijziging van artikel 7a wordt betoogd. In het ontwerpbesluit gaat het immers om mensen ten aanzien van wie de identiteit niet vaststaat, terwijl artikel 7a natuurlijk een veel breder bereik heeft.

Kernprobleem van de PvdA-fractie met artikel 7a is het automatisme van het besluit. De staatssecretaris schrijft dat het een grensbewakingsmaatregel is, die wordt genomen op individuele basis, zodat niet kan worden gesproken van een categoriale aanpak. Ik ben zo vrij, te stellen dat het niet zo zwart-wit ligt, omdat het in de huidige formulering gaat om een imperatieve bevoegdheid. De ambtenaar die daarover moet oordelen, kan alleen maar kijken of personen al of niet voldoen aan de criteria van de artikelen 8 t/m 10 van de Vreemdelingenwet; is dat niet zo, dan moeten zij worden vastgehouden. Dat is op basis van het bestaande artikel 7a nu ook al zo, maar dan heeft die verplichting een minder verstrekkend bereik, omdat het gaat om mensen ten aanzien van wie nog geen beslissing is genomen. Er kan natuurlijk heel goed een langere weg ontstaan, wanneer die beslissing wel is genomen en de bezwaarfase aanbreekt. Mijn fractie is van mening dat het te drastisch is om mensen zonder meer die verplichting op te leggen, want daardoor wordt hun vrijheid beperkt. Het was mijn bedoeling om het amendement eerder in te dienen, maar het is helaas zojuist pas rondgegaan. Het is het amendement op stuk nr. 10. Daarin gaat het om de verandering van de imperatieve bevoegdheid van de ambtenaar die de beslissing moet nemen in een discretionaire bevoegdheid. Het gevolg daarvan is dat dit ruimer toetsbaar wordt voor de rechter. Het betekent ook dat de categorieën die wij twee weken geleden in het debat hebben besproken, formeel buiten die maatregel kunnen vallen. De staatssecretaris schrijft op pagina 4 van haar brief dat als een asielverzoek kansrijk wordt geacht, ondanks een eerste afwijzing, de maatregel in beginsel niet wordt voortgezet. Die stelling is moeilijk te rijmen met de huidige wetstekst. Deze past wel degelijk in de tekst zoals die in het amendement is voorgesteld. Blijft over de kwestie van de criteria. Als het amendement wordt aangenomen, dan wordt de ambtenaar verplicht om bepaalde criteria toe te passen. De vraag is wel waar wij die criteria moeten plaatsen. Mevrouw Sipkes heeft dat opengelaten. Mijn fractie geeft er de voorkeur aan om de criteria vast te leggen. Dat kan heel goed in een AMvB. In die zin sluit ik mij aan bij het verzoek van mevrouw Sipkes.

De heer Dittrich (D66):

Voorzitter! Een vraag ter verheldering. De heer Van Oven wil het voorstel wijzigen, in die zin dat er een discretionaire bevoegdheid wordt ingebouwd. Ik begrijp zijn gedachtegang heel goed, maar wat heeft dat voor gevolgen voor de uitvoeringspraktijk? Moet elke beslissing van de ambtenaar op het individuele geval gemotiveerd worden gegeven?

De heer Van Oven (PvdA):

Ja, ik vind van wel. Een vrijheidsbeperkende maatregel moet in beginsel zover gaan. Dat mag ook van de overheid worden verwacht. Op het moment dat je criteria gaat vastleggen, kan die motivering in de praktijk echter vaak beperkt zijn. Immers, een verwijzing naar het desbetreffende criterium wordt ook toetsbaar door de rechter. Op die manier ontstaat er een rechtsbeschermingssysteem dat mijn fractie in ieder geval meer bevredigt.

De heer Dittrich (D66):

In de tekst van het voorstel staat: ...dient zich op te houden in een door de ambtenaar gelaste plaats. Je zou je kunnen voorstellen dat een ambtenaar in een bepaald geval van mening is dat hij geen plaats hoeft aan te wijzen. Dan doet hij dat niet. Alleen in de gevallen waarin hij wel die last geeft, is dat de verplichting, zoals die staat geformuleerd in het wetsvoorstel. Ik ben namelijk een beetje bang dat hierdoor allerlei procedures worden gegenereerd, terwijl dat misschien niet echt nodig is.

De heer Van Oven (PvdA):

Als je de oude tekst handhaaft, nodig je de ambtenaar in dat soort gevallen als het ware uit om zich niet aan de wet te houden. Dat vind ik al niet fraai. Bovendien zou het wetsgeweten van de individuele ambtenaar ook een rol kunnen spelen, in die zin dat degene die zich daar meer aan gebonden acht, op die grond tot een andere beslissing zou kunnen komen dan degene die er wat soepeler mee omgaat. Ik vind dat geen goede gang van zaken. Het is duidelijker als er wordt aangegeven dat die beslissing bewust moet worden genomen. Dat betekent ook dat die moet worden gemotiveerd, zij het eventueel heel kort. Dat kan dan ook door de rechter worden getoetst.

De heer Dittrich (D66):

De tekst van het voorstel houdt hetzelfde in als wat nu in de huidige Vreemdelingenwet staat. Wat dat betreft is er geen verandering. Is het de heer Van Oven bekend of hier in de praktijk veel problemen mee zijn? Is dat de reden dat hij met zijn amendement komt?

De heer Van Oven (PvdA):

Dat is mij niet bekend. Wat nu gebeurt, is in feite toch een uitbreiding van het bereik van artikel 7a. Waar het in afwachting van de eerste beslissing over het algemeen over een vrij korte periode zal gaan, vind ik het nodig, vanwege het feit dat het nu onduidelijker wordt om hoeveel tijd het zal gaan, dat hierover een bepaling in de wet wordt opgenomen.

Voorzitter! Vervolgens maak ik nog een opmerking over artikel 15a in relatie tot artikel 11 van de Vreemdelingenwet. De staatssecretaris schrijft ons dat het niet onmogelijk wordt gemaakt voor vreemdelingen om op grond van artikel 11 een aanvraag in te dienen op grond van humanitaire redenen. Als blijkt dat die aanvraag niet op basis van reguliere doeleinden is gedaan maar op asielgronden, dient de vreemdeling zich te melden in het aanmeldcentrum, zo stelt de staatssecretaris. Ik vraag mij toch af of dat niet verwarrend is. Wat is dan de consequentie wanneer de betrokken ambtenaar tot de conclusie komt dat het eigenlijk om een asielzaak gaat? Is er niet een betrekkelijk breed grijs gebied van angstpsychoses die gedeeltelijk wel en gedeeltelijk niet los kunnen worden gezien van oorlogssituaties? Het lijkt mij uiterst lastig om dat uit te maken, terwijl de consequenties betrekkelijk verstrekkend kunnen zijn. Betrekkelijk verstrekkend, want het blijft natuurlijk altijd mogelijk om een verzoek in te dienen dat tot een verblijfstitel kan leiden, maar het kan dan wel een geheel andere procedure inluiden. Met andere woorden: riskeer je niet dat na een niet-ontvankelijkverklaring, op grond van een verzoek op basis van artikel 11, waarvan de ambtenaar vindt dat het eigenlijk een asielverzoek is, er een extra procedure plaatsvindt op grond van genoemd artikel 11?

Wat betreft de verlenging van de termijn van de beschikking inzake een aanvraag om toelating vanwege buitengewone omstandigheden steunt mijn fractie de staatssecretaris in de gedachte dat die verlengingsmogelijkheid nodig kan zijn. Het blijft mogelijk dat wij plotseling met zeer grote aantallen mensen worden geconfronteerd en dat het apparaat die toestroom dan niet aankan, ondanks de buffercapaciteit die wij met z'n allen bezig zijn te creëren en die mijn fractie toejuicht. Het gevaar bestaat natuurlijk dat het uitslijt en dat het tot een feitelijke gewoonte wordt. Om dat te voorkomen en de regering aan haar woord te houden dat het werkelijk gaat om buitengewone omstandigheden, zou mijn fractie het op prijs stellen dat wanneer dergelijke gevallen zich voordoen, dit ook wordt gemeld. Dan kan de Kamer onmiddellijk toetsen. In dat verband dien ik een motie in.

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

overwegende, dat een verlenging van de termijn van de beschikking inzake aanvragen om toelating (artikel 15e) slechts in buitengewone omstandigheden kan plaatsvinden;

overwegende, dat het niet mogelijk is vooraf exact de criteria aan te geven wanneer van deze mogelijkheid gebruik kan worden gemaakt;

verzoekt de regering de Kamer vooraf te berichten indien zij gebruik gaat maken van de mogelijkheid tot verlenging van de termijn van de beslissing als bedoeld in artikel 15e,

en gaat over tot de orde van de dag.

De voorzitter:

Deze motie is voorgesteld door het lid Van Oven. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund.

Zij krijgt nr. 13 (25172).

De heer Rijpstra (VVD):

De motie is op zichzelf helder, maar ik probeer even de praktijk voor de geest te halen. De regering meldt ons op een bepaald tijdstip: wij redden het niet. Stelt u zich dan voor dat wij dan een oordeel moeten geven over de reden waarom de regering het niet redt?

De heer Van Oven (PvdA):

Dat kan. Als wij daar behoefte aan hebben. Wij kunnen het ook voor kennisgeving aannemen. Vaak zullen de omstandigheden zodanig zijn dat de Kamer er een debat aan zou willen wijden. Voorbeelden zijn altijd speculatief, maar als er plotseling 2 miljoen Algerijnen naar Europa komen en Nederland bereid zou zijn om er 30.000 van te ontvangen, is dat sowieso een reden om er een debat over te houden.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ik heb met belangstelling naar de motie geluisterd. Maar waarom deze motie? In mijn motie heb ik namelijk gevraagd om criteria vast te leggen in een AMvB. Ik heb aangegeven dat ik dan denk aan situaties als die in voormalig Joegoslavië. Op dat moment is er overleg met de UNHCR en met de Kamer. Ik kan mij voorstellen dat je in een AMvB een dergelijke procedure vastlegt. Wat is daartegen? Waarom deze motie?

De heer Van Oven (PvdA):

U en ik proberen garanties in te bouwen om die regeling zijn eigenlijke betekenis te laten behouden. Ik voorzie dat de situaties waarin artikel 15e toepassing zou kunnen vinden, zo bijzonder zullen zijn, dat ik mij heel moeilijk kan voorstellen dat wij die in algemene criteria kunnen vangen. Van OvenAls wij dat wel doen, zullen dat toch situaties zijn die daar buiten vallen. In die zin lijkt het mij praktischer om dat als het ware per incidenteel geval toetsbaar te maken. Mocht na een aantal jaren blijken dat dat in feite leidt tot toetsing aan bepaalde criteria, dan kunnen wij dat alsnog vastleggen. Dit is echter de methode, waardoor de Kamer daar het meest direct op kan blijven zitten.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ik vind het echter jammer dat u door deze methode het oordeel volledig aan de Kamer overlaat, met alle respect voor alle collega's, terwijl in mijn voorstel daar nog een internationale component aan zit. Dat is misschien iets objectiever en meer gebaseerd op de internationale situatie.

De heer Van Oven (PvdA):

Ik kan mij niet voorstellen dat, wanneer de regering een dergelijke mededeling aan de Kamer doet, zij daarbij niet het oordeel van bijvoorbeeld de Hoge commissaris voor de vluchtelingen zou vermelden. Dat zou in ieder geval van wijs beleid getuigen.

Voorzitter! Mijn laatste opmerking over artikel 15e betreft de relatie met het gemeenschappelijk optreden dat momenteel in de JBZ-raad in discussie is – het ziet er overigens niet naar uit dat het al heel snel tot besluitvorming zal leiden – inzake de ontheemden. In verband met dat gemeenschappelijk optreden is van de kant van de Europese Commissie en het Europees Parlement bepleit om gezinshereniging ook voor ontheemden in een vroeg stadium mogelijk te maken. Zou niet het effect van de maatregel, zoals nu is voorgesteld in artikel 15e, kunnen zijn dat die gezinshereniging juist wordt uitgesteld? Zou er niet bij voorbaat een spanning kunnen ontstaan tussen datgene wat in Europees verband op het gebied van die gezinshereniging ten aanzien van ontheemden wordt voorgesteld en de maatregel die in de wet wordt opgenomen? Mijn fractie zou dat betreuren.

De heer Bremmer (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Wij danken de staatssecretaris voor de mondelinge en schriftelijke beantwoording op de bijdrage en vragen van mijn inmiddels al ruim een week door ziekte gevelde collega Verhagen. Het betreft hier inderdaad een zelfs voor insiders uitermate ingewikkelde materie, laat staan voor outsiders. Als onze vragen zijn echter beantwoord. Uit de bijdrage van mijn collega is al duidelijk geworden dat bij een adequate beantwoording mijn fractie kan instemmen met de voorliggende wijziging van het wetsvoorstel.

Staatssecretaris Schmitz:

Mijnheer de voorzitter! Ik wil beginnen met de heer Verhagen beterschap te wensen. Hij heeft nu hopelijk een paar weken om uit te rusten. Het ga hem dus goed.

De heer Van Oven heeft kort gesproken over artikel 4. Hij heeft gezegd dat er kopieën moeten worden gemaakt van stukken, dat men intussen zonder papieren zit en dat dat lastig is. Zoals in de brief van 9 december staat, wordt in de Algemene wet bestuursrecht gesproken over een korte tijd. Ik zou mij kunnen voorstellen dat in de werkinstructie bijvoorbeeld wordt vastgelegd "een 24 uur behoudens bijzondere omstandigheden". Ik zet dat echter nog even tussen haakjes, want ik moet nog even kijken wat precies redelijk is. Zoiets zou ik mee willen nemen, maar de Kamer moet mij even wat ruimte geven als het om de 24 uur gaat. Ik kan namelijk niet helemaal overzien of dat ook zo uitvoerbaar is. Maar dat wij via de instructie daaraan invulling geven, lijkt mij op zichzelf niet onredelijk.

Voorzitter! Zowel mevrouw Sipkes als de heer Van Oven is teruggekomen op artikel 7a. Mevrouw Sipkes heeft op dat punt een motie ingediend en de heer Van Oven een amendement. Beide leden brengen in feite naar voren dat je het automatisme van het besluit zoals het nu in voorstel ligt, toch wat zou moeten beperken. De heer Van Oven heeft gepleit voor een discretionaire bevoegdheid, voor een kan-bepaling, terwijl mevrouw Sipkes nog iets verdergaat en voorstelt om de criteria vast te leggen in een algemene maatregel van bestuur.

Als de Kamer het amendement van de heer Van Oven zou aannemen, dan is het logische gevolg daarvan dat je op een of andere wijze criteria moet vastleggen. Eerlijk gezegd, heb ik geen bezwaar tegen het amendement van de heer Van Oven. Ik denk dat daarmee toch nog wat meer verantwoording wordt gegeven over de beslissing, die dan ook toetsbaar is. Daarmee zeg ik eigenlijk ook dat je dan criteria moet vastleggen om aan te geven onder welke omstandigheden je van die bevoegdheid gebruik maakt. Mevrouw Sipkes maakt een royaal gebaar door aan te geven dat de criteria in een wet, besluit of AMvB kunnen worden vastgelegd. De wet bespreken wij vandaag. Het ligt derhalve voor de hand om ze in een AMvB of besluit vast te leggen. Een besluit zou dan het meest praktisch zijn, maar ik heb geen problemen met een AMvB. Ik wil dat dus graag toezeggen.

De heer Dittrich (D66):

Voorzitter! Ik heb collega Van Oven geïnterrumpeerd over zijn amendement op stuk nr. 10, omdat ik mij afvraag wat wij de praktijk gaan bezorgen als wij een discretionaire bevoegdheid in de wetstekst opnemen. Ik vroeg aan de heer Van Oven of dat betekent dat dan elke beslissing gemotiveerd moet worden. Hij antwoordde daarop: ja, dat kan eventueel kort zijn. Denkt de staatssecretaris niet dat dit allerlei procedures gaat genereren, terwijl dat eigenlijk niet nodig is omdat in de oorspronkelijke tekst staat: dient een aanwijzing op te volgen? Als een ambtenaar die aanwijzing niet geeft, hoeft de asielzoeker die niet op te volgen en is er voor hem geen enkele noodzaak om bezwaar aan te tekenen of in beroep te gaan.

Staatssecretaris Schmitz:

Maar als de ambtenaar het wel doet, is dat ook vatbaar voor een procedure. Mevrouw Sipkes heeft gevraagd om ook de criteria vast te leggen. Dan kun je bij de motivering deels verwijzen naar de criteria en misschien is er ook nog sprake van individuele omstandigheden. Ik ben het met de heer Dittrich eens dat er in het hele asielverhaal heel veel procedures zitten. Dat is ook de reden voor het steeds weer zoeken naar stroomlijning. Aan de andere kant, wij hebben zojuist even over de vreemdelingenbewaring gesproken. En of het nu vrijheidsbeperking of -ontneming is, materieel gezien betekent het dat mensen worden ingeperkt. De regering heeft het niet voorgesteld, maar ik heb er geen bezwaar tegen als wij dat nog met wat meer zorgvuldigheid omringen. Daarom heb ik ook gezegd dat ik geen bezwaar heb tegen het amendement van de heer Van Oven. Ik heb overigens niet gezegd dat ik het overneem. Ik wil de motie van mevrouw Sipkes daarbij ook positief benaderen.

Voorzitter! Ik heb toch niet helemaal begrepen wat nu het probleem van de heer Van Oven is met artikel 11. Als er werkelijk sprake is van de aanwezigheid van asielgronden, dan verwijzen wij naar de bekende AC-procedure. Wat dat betreft, zie ik zelf niet echt problemen.

De heer Van Oven (PvdA):

Ik geef toe dat het niet erg vaak zal voorkomen, maar het zou kunnen dat op basis van een angstpsychose een aanvraag op basis van humanitaire gronden wordt gedaan, dat een ambtenaar vanwege de uitleg die eraan wordt gegeven daarin toch een asielmotief ziet en dat hij op grond van artikel 11 die aanvraag niet ontvankelijk verklaart. Daar zou dan in principe tot een procedure kunnen leiden en dit zou extra procedures kunnen genereren. De kans is niet erg groot, omdat betrokkene altijd weer in een aanmeldcentrum terecht zal komen, tenzij hij er als het ware bezwaren tegen zou hebben.

Staatssecretaris Schmitz:

Ik denk dat er op dit moment onvoldoende aanleiding is om dat probleem te verwachten. Wij blijven in elk geval de wet en de praktijk volgen.

Voorzitter! Ik kom tot artikel 15e, het artikel inzake buitengewone omstandigheden. Het moet echt gaan om buitengewone omstandigheden. Het gaat niet om een verkapte methode om dadelijk heel categoriaal allerlei mensen te beoordelen, omdat dit ons makkelijker uitkomt. De heer Van Oven vraagt in een motie ervoor te zorgen dat de Kamer onmiddellijk op de hoogte wordt gesteld, zodat er een debat over kan plaatsvinden. Dat vind ik logisch. Ik zou het al uit mijzelf hebben gedaan, maar dat hij dit vastgelegd wil hebben, vind ik vanzelfsprekend. Het gaat om het volgende. Er is ergens in de wereld een bepaalde situatie ontstaan en wij menen dat 15e moet worden toegepast, omdat wij het probleem anders niet aan kunnen. Wij zullen dit onmiddellijk aan de Kamer melden. Vervolgens kan gesproken worden over het antwoord op de vraag of wij 15e mogen toepassen.

Ik wil de Kamer het aannemen van de motie van mevrouw Sipkes ontraden. Daarin wordt uitgesproken om bij voorbaat alle criteria in een AMvB vast te leggen. Het gaat echt om buitengewone omstandigheden. Die moeten aangetoond kunnen worden als wij de Kamer laten weten dat wij dat artikel willen toepassen. Het bij voorbaat in allerlei criteria vastleggen in een AMvB wat ooit in de wereld moet gebeuren om onder "buitengewone omstandigheden" gevangen te kunnen worden, vind ik niet erg praktisch.

Nogmaals, ik heb geen problemen met de motie van de heer Van Oven, ofschoon ik vind dat de regering al uit zichzelf moet doen wat in de motie gevraagd wordt.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ik wil op geen enkele manier vastleggen van welke rampen dan ook zich in de toekomst in de wereld kunnen voordoen. Ik kan mij echter wel voorstellen dat een algemene omschrijving van onverwachte gebeurtenissen en rampen van politieke of andere aard wordt gegeven, evenals de weg waarlangs gekomen kan worden tot opschorting. Als zoiets vastligt, is het in de toekomst beter toetsbaar voor de rechter.

Staatssecretaris Schmitz:

Voorzitter! Af en toe spreken wij in de Kamer over deregulering. Ik vind het de plicht van de regering dit soort zaken te melden aan de Kamer en de ruimte te geven voor een debat erover. Ik zie niet veel heil in het vastleggen van buitengewone omstandigheden via een AMvB.

Mevrouw Sipkes heeft er bezwaar tegen gemaakt dat de aparte VTV humanitaire aard niet rechtstreeks aan de orde kan komen. Zij verwees nog eens naar artikel 3 EVRM. Ik heb daarover aan het adres van de heer Dittrich al het een en ander gezegd. De regering heeft een uitdrukkelijke voorkeur voor hetgeen zij heeft geformuleerd, omdat de VTV humanitaire aard uitdrukkelijk aan de orde komt. Ik zie geen aanleiding daarop terug te komen.

Wat de vreemdelingenbewaring betreft, heeft mevrouw Sipkes aangedrongen op het betrachten van snelheid met de invulling daarvan. Ik probeer de beoogde notitie uit te brengen in de tweede helft van januari. Ik denk dat dit haalbaar is. Daarin zullen wij vermelden of de elementen die in het amendement van mevrouw Sipkes zijn weergegeven, invulbaar zijn. Als dat niet het geval is, schieten wij er niets mee op. Ik wil in die notitie ook meenemen of wij de kant van wetswijziging op moeten.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

In eerste instantie gaf de staatssecretaris wat dit betreft al de voorkeur aan een motie. Ik zou het amendement op stuk nr. 8 kunnen omzetten in een motie, maar ik ben blij met de toezegging van de staatssecretaris. Wij wachten de ontwikkelingen in de tweede helft van januari af en trekken het amendement op stuk nr. 8 in.

De voorzitter:

Aangezien het amendement-Sipkes (stuk nr. 8) is ingetrokken, maakt het geen onderwerp van beraadslaging meer uit.

Staatssecretaris Schmitz:

Voorzitter! Ten slotte dank ik de heren Bremmer en Rijpstra voor hun expliciete en impliciete steun aan het wetsvoorstel.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik stel voor, aan het eind van de vergadering te stemmen.

Daartoe wordt besloten.

De vergadering wordt enkele minuten geschorst.