Aan de orde is de voortzetting van de gezamenlijke behandeling van:

het wetsvoorstel Overgangsrecht inzake de beëindiging van het recht op toeslag op grond van de Toeslagenwet binnen de Europese Unie, de Europese Economische Ruimte en Zwitserland (30063);

het wetsvoorstel Wijziging van de wet houdende overgangsrecht inzake de beëindiging van het recht op toeslag op grond van de Toeslagenwet binnen de Europese Unie, de Europese Economische Ruimte en Zwitserland (novelle) (30664);

het wetsvoorstel Wijziging van enkele socialeverzekeringswetten betreffende de definitieve vaststelling van de uitkeringspositie van uitkeringsgerechtigden woonachtig in het buitenland (30665).

De beraadslaging wordt hervat.

Staatssecretaris Van Hoof:

Voorzitter. Aan de orde zijn drie wetsvoorstellen. Ik wil beginnen met de Toeslagenwet. Op 9 mei van dit jaar heeft deze Kamer besloten om de behandeling van het wetsvoorstel Overgangsrecht Toeslagenwet aan te houden in afwachting van de novelle waarin de eerste afbouwdatum uit het wetsvoorstel wordt opgeschoven. Uit het wetsvoorstel volgde immers dat de toeslag voor personen die op 4 mei 2005 in een lidstaat van de EU, de EER of Zwitserland woonden, in drie jaar zou worden afgebouwd. Dat was het gevolg van de plaatsing van de Toeslagenwet op bijlage II bis bij de Verordening 1408/71 waardoor de Toeslagenwet met ingang van 5 mei 2005 niet langer naar andere EU-landen kan worden geëxporteerd.

Op 1 juni 2006 zou een begin worden gemaakt met de afbouw, omdat werd verwacht dat het wetsvoorstel ruim voor deze datum in werking zou kunnen zijn getreden. Dat werd uiteindelijk niet gerealiseerd, zodat op 1 juli 2006 niet met de eerste fase van de afbouw kon worden begonnen. Dat zou vervolgens een van de doelstellingen van de afbouwregeling, te weten dat betrokken personen de tijd wordt gelaten om zich in te stellen op de wijziging in hun uitkeringssituatie, doorkruisen. Om te bereiken dat men alsnog de tijd krijgt om zich voor te bereiden op de nieuwe situatie, wordt met deze novelle het begin van de afbouwperiode vastgesteld op een jaar na het inwerkingtreden van het wetsvoorstel. Ik heb het UWV verzocht om op de inwerkingtreding van het wetsvoorstel en de novelle vooruit te lopen en de toeslagen door te betalen.

Voorzitter. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel Overgangsrecht Toeslagenwet in deze Kamer op 9 mei jongstleden is de vormgeving van het wetsvoorstel en de relatie ervan met het Europees recht uitvoerig aan de orde geweest. Eerder vandaag heeft ook mevrouw Westerveld daarop gewezen. Ik kan mijn inleiding daarom kort houden.

Sindsdien heeft zich echter een nieuwe ontwikkeling voorgedaan. Op 6 juli jongstleden heeft het Europees Hof van Justitie uitspraak gedaan in de zaak Kersbergen-Lap. Het Hof heeft beslist dat de Wajong terecht op bijlage II bis is geplaatst. Het Hof heeft in deze uitspraak ook iets gezegd over algemene beginselen van overgangsrecht. In de Wajongzaak was voor het Hof van belang dat de verordening waarmee de Wajong op bijlage II bis werd geplaatst geen overgangsrecht bevatte. Voor de Toeslagenwet is dit relevant. In een dergelijk geval moet volgens het Hof worden uitgegaan van de onmiddellijke werking. Nu de wijzigingsverordening waarmee de Toeslagenwet op bijlage II bis is geplaatst evenmin overgangsrecht bevat, heeft de plaatsing van de Toeslagenwet op bijlage II bis dus onmiddellijke werking.

Voorzitter. In haar eerste termijn heeft mevrouw Westerveld gezegd dit niet overtuigend te vinden omdat de Toeslagenwet al bestond in 1992 en de Wajong van latere datum is. Ook de heer Ten Hoeve meent dat omdat de Toeslagenwet in 1992 niet op de bijlage is geplaatst, de betrokken toeslaggerechtigden anno 2005 niet hadden kunnen verwachten dat de Toeslagenwet zou worden afgebouwd. In antwoord hierop laat ik de Kamer weten dat de regering de Toeslagenwet in 1992 niet op bijlage II bis heeft geplaatst omdat de regering de Toeslagenwet op dat moment niet op de bijlage kon plaatsen. De Toeslagenwet bevatte op dat moment namelijk nog geen exportverbod. Dit is pas ingevoerd met de inwerkingtreding van de Wet BEU op 1 januari 2000. Uiteraard kon pas na deze datum de Toeslagenwet worden aangemeld voor plaatsing op bijlage II bis. Hetzelfde proces is gevolgd bij de plaatsing van de Wajong op dezelfde bijlage II bis. De Wajong bevatte op het moment van de inwerkingtreding ervan wél een exportverbod. Direct na de inwerkingtreding is de Wajong dan ook aangemeld voor plaatsing op de bijlage.

Mevrouw Westerveld vroeg zich ook af welke andere lidstaten een uitkering zoals de Toeslagenwet kennen. Welke andere lidstaten kennen een minimumbehoefteregeling zonder vermogenstoets? Zoals is vermeld in de nota naar aanleiding van het verslag van de Tweede Kamer, van juni 2005, zijn er verschillende landen, waaronder de voor Nederland belangrijkste exportlanden – ik noem België, Duitsland en Spanje – die een dergelijke regeling wel kennen.

In dit kader vroeg mevrouw Westerveld ook nog of deze lidstaten uitkeringen zullen verstrekken van oude rechthebbenden. Ik kan haar daarop melden dat het niet uitmaakt of het om oude of nieuwe gevallen gaat. Op grond van het derde lid van artikel 10 bis van de Verordening 1408/71 zijn lidstaten namelijk verplicht om een aanvulling op een buitenlandse uitkering toe te kennen wanneer iemand onder het sociaal minimum in de desbetreffende lidstaat uitkomt. Als de toeslag van iemand wegvalt als gevolg van de afbouwregeling, kán dit betekenen dat betrokkene onder het sociaal minimum van zijn woonland uitkomt. In dat geval dient het woonland dus de uitkering van deze persoon aan te vullen tot het sociaal minimum, mits dat land een dergelijke regeling kent.

Mevrouw De Wolff heeft vragen gesteld over het beginsel van de gewekte verwachting. In het Europees recht is er, net als in het nationaal recht, sprake van onmiddellijke werking, tenzij uitdrukkelijk anders is bepaald. Dit is bevestigd door het Hof van Justitie in de door mij al gememoreerde recente uitspraak in de zaak Kersbergen-Lap. Daarin oordeelt het Hof dat het rechtszekerheidsbeginsel verlangt dat elke feitelijke situatie wordt beoordeeld volgens de op het desbetreffende tijdstip geldende bepalingen, tenzij uitdrukkelijk het tegendeel is bepaald. Dit is volgens het Hof het geval ongeacht gunstige of ongunstige gevolgen voor de betrokkenen.

Met andere woorden, het rechtszekerheidsbeginsel c.q. het rechtsvertrouwen schrijft geen eerbiedigende werking voor bij het vormgeven van overgangsrecht maar gaat juist uit van onmiddellijke werking. Het kabinet achtte het echter ongewenst om de toeslagen ná plaatsing van de Toeslagenwet op bijlage II bis onmiddellijk te beëindigen. Daarom worden met het voorliggende wetsvoorstel de toeslagen niet direct beëindigd, maar voorziet het voorstel in een gefaseerde afbouw van de toeslagen, waardoor de betrokkenen zich kunnen voorbereiden op de wijziging in hun uitkeringssituatie. Ditzelfde uitgangspunt is vervat in de novelle die de eerste afbouwdatum in het wetsvoorstel uitstelt. In deze novelle is de eerste afbouwdatum, zoals ik al zei, gesteld op een jaar na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel en de novelle. Ik ben dan ook van mening dat in dit wetsvoorstel afdoende rekening wordt gehouden met gewekte verwachtingen.

De pardonregeling van de Wet BEU zorgt ervoor dat de rechten worden geëerbiedigd van personen die reeds vóór 1 januari 2000 buiten Nederland woonden, een socialeverzekeringsuitkering ontvingen én dit recht op 20 december 2005 nog steeds hebben. Daarmee ben ik tegemoetgekomen aan de wens van de Tweede Kamerfracties van het CDA, de PvdA en de SP. De pardonregeling heeft terugwerkende kracht vanaf 20 december 2005. UWV en SVB anticiperen op mijn verzoek nu reeds op de pardonregeling ingevolge de Wet BEU.

Mevrouw Westerveld heeft gevraagd wat de handhavingsafspraken nu eigenlijk inhouden. Deze afspraken houden in dat de Nederlandse uitvoeringsorganen het buitenlandse uitvoeringsorgaan kunnen verzoeken, de gegevens te verifiëren die nodig zijn voor een uitkeringsaanvraag of voor het beoordelen van de rechtmatigheid van een uitkering. Het Nederlandse orgaan kan zich hiervoor rechtstreeks tot het buitenlandse uitvoeringsorgaan wenden. Deze afspraak geeft de mogelijkheid om steekproeven te nemen en gericht onderzoek te laten doen in het land waarheen de uitkering wordt geëxporteerd. Deze werkwijze vormt een aanzienlijke verbetering. Een andere mogelijkheid is dat de diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in een land zelf verificaties verricht. Dit is met name van belang in landen waar bij de Nederlandse ambassade een attaché voor sociale zaken is geplaatst. Hierbij gaat het om Marokko, Spanje, Turkije en Suriname. In deze landen kunnen de medewerkers, verbonden aan het bureau voor sociale zaken, zelf in het betreffende land verificaties verrichten.

Er zijn verschillende redenen aan te geven waarom het in sommige gevallen niet lukt om een handhavingsverdrag met een land te sluiten. Het komt voor dat een land zelf aangeeft, zo'n verdrag niet te willen sluiten. In zo'n situatie is het land in kwestie altijd gewezen op de consequenties daarvan, maar uiteindelijk dient het standpunt van dat land te worden gerespecteerd. Ook kan zijn gebleken dat er in een land een gebrek aan handhavingsmogelijkheden is. Dan wordt er geen verdrag gesloten omdat duidelijk is dat zulks niet zou bijdragen aan effectieve verificaties. Of er een verdrag met een land kan worden gesloten, is dus sterk afhankelijk van de specifieke situatie.

Mevrouw Westerveld heeft verder nog gevraagd of de pardonregeling ook geldt voor de AOW-toeslag. Dit is het geval, het is een recht dat gewoon gerespecteerd wordt en dat in feite helemaal losstaat van de beperking in de Toeslagenwet. De AOW-toeslag is geen toeslag op grond van de Toeslagenwet, het is gewoon een vorm van AOW.

Dan de vraag naar de doorslaggevende reden om mensen met een WAO-, een ANW- of een AOW-uitkering het voordeel van de twijfel te geven. Zoals ik al eerder heb aangegeven, is er inmiddels met een groot aantal landen een handhavingsverdrag gesloten. Het doel van de Wet BEU is naar mijn mening dan ook ruimschoots gehaald, maar er zijn inderdaad nog landen waarmee geen verdrag gesloten is. De pardonregeling is dan ook met name bedoeld voor de uitkeringsgerechtigden die al op de datum van inwerkingtreding van de Wet BEU in een land woonden waarmee uiteindelijk toch geen handhavingsverdrag is gesloten. Deze mensen krijgen bij de pardonregeling nu het voordeel van de twijfel.

Op de vraag naar de beleidslijn als eerder gemaakte handhavingsafspraken komen te vervallen, is geen eenduidig antwoord te geven omdat hierbij onder andere een rol speelt wat hierover in het betreffende handha­vingsverdrag is afgesproken. Om een voorbeeld te noemen: het verdrag met Marokko bepaalt dat bij opzegging langlopende uitkeringen, waarbij u moet denken aan onder andere de WAO en de AOW, worden gerespecteerd. De pardonregeling staat echter geheel los van de vraag wat er moet gebeuren indien gemaakte handhavingsafspraken komen te vervallen.

Mevrouw De Wolff heeft aandacht gevraagd voor het verschil in overgangsrecht tussen de pardonregeling in de Wet BEU en die in het wetsvoorstel Overgangsrecht Toeslagenwet. Het is goed om hier nog eens te herhalen dat die twee wetsvoorstellen qua overgangsrecht niet met elkaar kunnen en mogen worden vergeleken. Daar zijn twee redenen voor. Een belangrijk verschil tussen het exportverbod in de Toeslagenwet en het exportverbod op grond van de Wet BEU is dat de toeslagen helemaal niet geëxporteerd mogen worden, dus naar geen enkel land, en dat het exportverbod in de Wet BEU afhankelijk is van de aanwezigheid van een handhavingsverdrag met het woonland van de persoon om wie het gaat. De reden voor het opnemen van een exportverbod in de Toeslagenwet is ook een heel andere dan de reden voor het opnemen van een exportverbod in de Wet BEU. De vraag is vervolgens waarom toeslagen niet geëxporteerd worden. Wij exporteren geen toeslagen vanwege het karakter van de Toeslagenwet. Ik zou bijna zeggen: vanwege het bijstandsachtige karakter, het karakter van de voorziening. De hoogte van deze uitkering is gerelateerd aan het sociale minimum in Nederland.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Dit is een redenering die ik ook in de stukken heb gelezen. Wij kunnen natuurlijk een verhaal houden over de verschillen. Wij kunnen ook het exportverbod in de Toeslagenwet blijven benoemen als een exportverbod van de Toeslagenwet en het andere exportverbod als het exportverbod van de Wet BEU. Beide zijn echter met de Wet BEU ingevoerd. Deelt de staatssecretaris met mijn fractie de mening, afgezien van de verschillen, dat een overeenkomst tussen beide exportverboden is dat het voor de Wet BEU een sociale prestatie was waarvan mensen die naar het buitenland gingen, wisten dat zij die mochten meenemen en dat de Wet BEU daaraan een einde heeft gemaakt? Wij kunnen het wel steeds hebben over het verschil, maar dat is een overeenkomst tussen die twee soorten prestaties.

Staatssecretaris Van Hoof:

Als er al een overeenkomst zou zijn in de formulering van mevrouw Westerveld, dan is de volgende vraag of er ook verschillen zijn. Dat is het punt. Op basis waarvan denk je een andere keuze te kunnen maken? Je kunt die niet maken op een mogelijk veronderstelde of misschien feitelijk aanwezige overeenkomst. Je kunt die maken op basis van het karakter van de uitkering. De uitkering op basis van de Toeslagenwet heeft het karakter van een voorziening, van een financiering uit openbare middelen. Die heeft het karakter van een aanvulling die wij op geen enkele manier naar een ander land exporteren. Dat is wezenlijk anders dan wat aan de orde is bij de Wet BEU.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Dat is helder. U hebt dit punt een aantal keren gemaakt. Wij praten hier over de positie van de rechthebbenden, degenen die zo'n prestatie kregen en bij wie verwachtingen zijn gewekt. U gaf ook duidelijk aan dat in 1992 de Toeslagenwet niet op de lijst geplaatst kon worden omdat de Toeslagenwet dat verbod helemaal niet kende. Wij zijn het er dus over eens: voor 2000 was het een prestatie die probleemloos kon worden meegenomen en na 2000 niet. Dat is de overeenkomst tussen beide exportverboden. Van daaruit kunnen wij het over verschillen hebben. Die deel ik met u. Het is toch goed om te markeren dat dit het gezamenlijke vertrekpunt is.

Staatssecretaris Van Hoof:

Ik zal niet ontkennen dat de situatie in 1992 een andere was dan de situatie na 2000 en dat er een draaipunt is. Vervolgens kun je van daaruit de redenering volhouden – en daarover kun je van mening verschillen, dat geef ik mevrouw Westerveld toe – dat er wel degelijk argumenten zijn om de verschillende benaderingen vanwege het verschillende karakter te onderstrepen en de verschillende behandelingen in de wet op te nemen. Tegen mevrouw Westerveld zeg ik nog dat in geen van die gevallen het exporteren abrupt is gestopt. Wij hebben namelijk gezorgd voor een afbouwperiode. Nederland heeft nu eenmaal het beleidsuitgangspunt dat bijstandsuitkeringen en regelingen die daaraan verwant zijn niet worden geëxporteerd. Het exportverbod in de Toeslagenwet is om die reden absoluut en niet afhankelijk van het bestaan van handhavingsmogelijkheden. Bij de Wet BEU ligt dat heel anders.

Mevrouw De Wolff (GroenLinks):

Ik wil, ter besparing van een eventuele tweede termijn, terugkomen op een vorig punt. U zei dat handhavingsverdragen kunnen worden opgezegd, terwijl de export dan wordt gecontinueerd. Het voorbeeld van Marokko is gegeven. Ik weet niet of er meer voorbeelden zijn, maar Marokko is een belangrijk exportland. Uw opmerking brengt mij tot de vraag of na de opzegging van het verdrag de export contra legem plaatsvindt. De Wet BEU eist namelijk een handhavingsverdrag en als dat is opgezegd eindigt ook de wettelijke grondslag om de export te continueren. Ik ben dus verbaasd vanwege uw uitspraak. Daarmee zei u wat ik niet wist.

Staatssecretaris Van Hoof:

Voorafgaand aan die uitspraak heb ik gezegd dat een en ander afhankelijk is van de gemaakte handhavingsafspraak en van wat daarover in het verdrag is bepaald. Ik heb het voorbeeld van Marokko gegeven, omdat daarvoor een bepaling is opgenomen. Er is afgesproken dat in bedoelde situatie de langlopende uitkeringen worden gerespecteerd. Dat vloeit voort uit het verdrag en het past bij de geschetste situatie. Ik geef toe dat het allemaal ingewikkeld is en het een lijkt niet logisch op het ander aan te sluiten, maar hierbij gaat het om de feitelijkheid van de inhoud van dit verdrag. Zoals gezegd, ook als wij dat verdrag opzeggen, respecteren wij datgene wat wij hebben afgesproken.

Ik kom toe aan mijn opmerkingen over de tweede reden voor het overgangsrecht en die heeft te maken met het karakter van de Toeslagenwet, de voorziening en de aanvulling op werknemersverzekering. Het wetsvoorstel voorziet uitsluitend in een afbouw van de toeslagen en staat los van de wet waarop de toeslag betrekking heeft. Met andere woorden, het laat de geldende arbeidsongeschiktheidsuitkering intact. Dit is iets anders dan hetgeen geldt ingevolge de Wet BEU. Bij die wet gaat het om het geheel.

Hiermee heb ik de reden voor het overgangsrecht gegeven. Het is naar mijn mening dus wel degelijk mogelijk om de verschillende vormen van het overgangsrecht te verklaren en in stand te houden.

Ten slotte wil ik ingaan op de opmerking van de heer Ten Hoeve dat het niet duidelijk is of het exportverbod van de Toeslagenwet in overeenstemming is met het Europees Sociaal Handvest. De vraag daarover stelde hij aan het eind van zijn inbreng. Het ESH geeft normen voor nationale en eventuele internationale verplichtingen. De European Commission of Social Rights, de ECSR, beoordeelt vervolgens of een Overeenkomstsluitende Partij aan die normen voldoet. De ECSR dient zodoende te beoordelen of Nederland voldoet aan het gestelde in artikel 12, vierde lid, van het ESH. Ik meen dat de heer Ten Hoeve daarop doelde. Dat artikel bevat een bepaling voor gelijke behandeling. Het verplicht de verdragsluitende partijen om stappen te ondernemen die ertoe leiden dat de onderdanen van andere verdragsluitende partijen op het gebied van de sociale zekerheid op dezelfde manier worden behandeld als de eigen onderdanen. Van belang is daarbij in aanmerking te nemen dat artikel 12 een inspanningsverplichting voor de staten met zich meebrengt. Die inspanningsverplichting zegt dat de Overeenkomstsluitende Partijen stappen dienen te ondernemen voor het sluiten van passende, bilaterale en multilaterale overeenkomsten of met andere middelen moeten voldoen aan de verplichting van artikel 12. Het is uiteindelijk aan de Overeenkomstsluitende Partijen om inhoud te geven aan die inspanningsverplichting. De ECSR heeft eerder dit jaar geoordeeld dat Nederland de toeslag op grond van artikel 12, vierde lid, van het ESH moet exporteren voor zover de toeslag het risico dekt van invaliditeit of ouderdom. Dat betreft echter een "conclusion of non-conformity for the first time". Een dergelijke conclusie wordt nog niet door het Regeringscomité en het Comité van ministers beoordeeld. Wel worden lidstaten in de gelegenheid gesteld een eerste reactie te geven. Nederland heeft dat gedaan. Wij hebben gewezen op het bijzondere karakter van de Toeslagenwet. Ook hebben wij erop gewezen dat deze in verband hiermee inmiddels op bijlage II bis van de Verordening 1408/71 is geplaatst, hetgeen betekent dat de toeslag in communautair verband niet hoeft te worden geëxporteerd. Wij zullen zien of Nederland in de volgende rapportagecyclus in staat zal worden gesteld een inhoudelijke reactie te geven, waarna de ECSR de zaak opnieuw zal beoordelen. Pas daarna zal de zaak ook inhoudelijk door het Regeringscomité worden beoordeeld. Het Regeringscomité bereidt de politieke conclusies voor van uiteindelijk het Comité van ministers van de Raad van Europa. Nederland zal dan het standpunt innemen dat het ESH het aan de verdragsluitende partijen overlaat om de export van uitkeringen, tegen de achtergrond van het beginsel van gelijke behandeling, in verdragen te regelen. Als de ECSR niettemin een exportverplichting in het artikel wenst te lezen, zal het Nederlandse standpunt voorts zijn dat een exportverplichting onder de vigeur van het ESH zeker niet verder kan reiken dan de communautaire verplichting. Dan ben ik terug bij II bis.

De beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik dank de staatssecretaris voor zijn reactie in eerste termijn. Inmiddels is gebleken dat de Kamer geen behoefte heeft aan een tweede termijn.

De fractie van de PvdA vraagt om stemming. Die stemming zal conform het Reglement van Orde volgende week dinsdag plaatsvinden. Dan zien wij elkaar weer, mijnheer de staatssecretaris.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.