Advies Raad van State betreffende ontwerpbesluit van [[...]] tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit in verband met herziening van de grenswaarden voor asbest, het vervallen van de aanvullende risico-inventarisatie en -evaluatie ter voorkoming en beperking van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen en in verband hiermee wijziging van het Besluit veiligheidsregio’s

Nader Rapport

Datum 5 juni 2014

Nader rapport inzake het ontwerp van een algemene maatregel van bestuur tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit in verband met de herziening van de grenswaarden voor asbest alsmede enkele technische wijzigingen

Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 25 september 2012, nr. 12.002237 machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde ontwerp van een algemene maatregel van bestuur rechtstreeks aan mij te doen toekomen.

Dit advies, gedateerd 29 oktober 2012, nr. W12. 12.0378/III, bied ik U hierbij aan.

Het oorspronkelijke ontwerp geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding een opmerking te maken over de motivering over het vervallen van de ARIE-regeling.

Inmiddels is besloten het voorstel voor het laten vervallen van de ARIE-regeling (met de daarbij behorende wijziging van het onder het ministerie van Veiligheid en Justitie ressorterende Besluit veiligheidsregio’s) in te trekken en maakt het niet langer deel uit van de onderhavige wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Er wordt op dit moment gewerkt aan een nieuw voorstel tot aanpassing van de ARIE-regeling. Dit voorstel zal te zijner tijd opnieuw aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden voorgelegd.

Het ontwerp heeft daarom alleen nog maar betrekking op de wijziging van de grenswaarden en op enkele technische wijzigingen. De technische wijzigingen van artikel 2.27 en 9.5, vijfde lid, die waren opgenomen in het oorspronkelijk ontwerp zijn inmiddels door middel van een ander besluit aangepast (Stb. 2013, 203)

De Afdeling gaf in overweging om in de toelichting te verduidelijken in welke NEN-normen de meetmethode voor de vaststelling van de grenswaarde van asbeststof zijn vastgelegd. In reactie hierop is duidelijk in de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel E, aangegeven welke NEN-normen relevant zijn.

Er is ten opzichte van het ontwerpbesluit dat destijds aan de Afdeling advisering werd voorgelegd, nog een aantal wijzigingen doorgevoerd.

Dit is gebeurd omdat begin 2013 bij het uitwerken van de verlaging van de grenswaarden in werkmethoden, werkprocessen en normen door Ascert, de beheersstichting voor asbestcertificatie, bleek dat er diverse technische vragen rezen over de wijze waarop de naleving van de verlaagde grenswaarden bereikt kon worden. Deze vragen zijn geadresseerd in een onderzoek door TNO in opdracht van het Ministerie van SZW dat is uitgevoerd in de periode van maart tot en met november 2013. Uit het onderzoek bleek onder andere dat er bij een beperkt deel van de asbestsaneringen een forse aanpassing in de werkwijze nodig is om het aantal asbestvezels in de lucht terug te dringen. Het verwerken van de nieuwe inzichten uit dit onderzoek in de werkprocessen en de certificatieschema’s en NEN normen kost extra tijd. Op 20 december 2013 adviseerde de SER Subcommissie Grenswaarden Stoffen op de Werkplek in aanvulling op haar advies van mei 2011, om de grenswaarde voor chrysotiele asbestvezels te verlagen per 1 juli 2014, en de grenswaarde voor amfibolen te verlagen per 1 januari 2015. In een brief van 21 januari 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 25 834, nr. 84) aan de Tweede Kamer heb ik gemeld dat ik dit advies overneem.

In de onderhavige wijziging van het Arbobesluit zijn daarom twee verschillende data opgenomen als ingangsdata van de nieuwe grenswaarden voor chrysotiele respectievelijk voor amfibole asbestvezels. De laatste wijziging treedt in werking op een per koninklijk besluit te bepalen tijdstip; de beoogde datum is 1 januari 2015.

Dit leidt er toe dat een aantal artikelen twee maal (namelijk per 1 juli 2014 en per nader te bepalen tijdstip) zal worden aangepast. Dit geldt voor de artikelen 4.46, 4.48, 4.48a, 4.51a en 4.53a. Daarnaast worden met ingang van 1 januari 2015 nog enkele nieuwe artikelen opgenomen, namelijk artikel 4.53b, 4.53c en 4.54.

Het onderzoek van TNO heeft geleid tot enkele nieuwe inzichten met betrekking tot de inrichting van het systeem van risicoclassificering, en met betrekking tot de eindmeting na asbestverwijdering. Op deze punten zijn daarom enkele wijzigingen aangebracht in het ontwerpbesluit.

Bovendien was het onderzoek aanleiding om de nalevingskosten opnieuw in kaart te laten brengen, aangezien duidelijk was geworden dat deze kosten hoger zouden zijn dan ten tijde van het oorspronkelijke ontwerpbesluit werd verwacht.

Dit alles heeft geleid tot aanpassing van diverse artikelen in het ontwerpbesluit, het algemeen en het artikelsgewijze deel van de nota van toelichting.

Tevens is nog van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele uitsluitend technische wijzigingen door te voeren in de artikelen 4.93, 6.15a, 9.5, 9.5a, 9.9b en 9.19.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, L.F. Asscher.

Advies Raad van State

No. W12.12.0378/III

’s-Gravenhage, 29 oktober 2012

Aan de Koningin

Bij Kabinetsmissive van 25 september 2012, no. 12.002237, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit en Besluit Veiligheidsregio’s in verband met nieuwe grenswaarden voor asbest en het vervallen van de aanvullende voorschriften risico-inventarisatie en -evaluatie ter voorkoming en beperking van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt onder meer het Arbeidsomstandighedenbesluit en strekt er met name toe nieuwe lagere grenswaarden in te voeren voor blootstelling aan asbest op de werkplek en de aanvullende voorschriften risico-inventarisatie en -evaluatie ter voorkoming en beperking van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen (hierna: ARIE-regeling) te laten vervallen.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een opmerking over de motivering over het vervallen van de ARIE-regeling. Zij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van de toelichting en zo nodig het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Motivering vervallen ARIE-regeling

In het ontwerpbesluit wordt voorgesteld de ARIE-regeling te laten vervallen.¹ Met het vervallen van de ARIE-regeling worden nationale regels die aanvullende voorschriften stellen ten opzichte van de Europese regelgeving inzake arbeidsomstandigheden, geschrapt. In de toelichting wordt in dit verband opgemerkt dat de regering hecht aan een Europees gelijk niveau van wetgeving en dat nationale regelgeving die niet is gebaseerd op Europese regelgeving, wordt heroverwogen.²

De Afdeling merkt op dat de wens van de regering om te streven naar een Europees gelijk niveau van wetgeving op zichzelf begrijpelijk is. Tegelijkertijd behoeft dit streven naar haar oordeel niet in de weg te staan aan meer specifieke regelgeving als die geboden is met het oog op arbeidsveiligheid.

De Afdeling constateert in dit verband dat de reguliere bepalingen inzake arbeidsomstandighedenbeleid, die niet vervallen met dit ontwerpbesluit, onder meer bepalen dat werkgevers moeten inventariseren en evalueren welke risico’s de arbeid voor de werknemers met zich brengt en met het oog daarop een plan van aanpak moeten opstellen.³ Deze verplichtingen zijn echter minder uitgebreid en concreet dan de verplichtingen die volgen uit de huidige ARIE-regeling, die met dit ontwerpbesluit komt te vervallen. De ARIE-regeling voorziet in aanvullende voorschriften voor bedrijven waar grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, zoals de plicht om een veiligheidsbeheerssysteem in te voeren, alle technische en organisatorische maatregelen te treffen die nodig zijn om de veilige werking van de installaties te garanderen en een intern noodplan op te stellen.⁴ De invoering van de ARIE-regeling als aanvulling op de reguliere bepalingen inzake arbeidsomstandighedenbeleid werd destijds noodzakelijk geacht gelet op het inherente gevaar van een bepaalde (grote) hoeveelheid gevaarlijke stoffen, waardoor er altijd een kans is dat deze stoffen vrijkomen en schade aanbrengen in hun omgeving.⁵ Niet is toegelicht waarom deze noodzaak niet meer zou gelden.

De Afdeling merkt op dat met de ARIE-regeling is beoogd een specifiek niveau van bescherming te bieden dat is toegesneden op bedrijven waar grote hoeveelheden gevaarlijke stoffen aanwezig zijn. Het voorstel tot schrappen van de ARIE-regeling roept de vraag op of de regering dit niveau van bescherming wenst te handhaven en zo ja, op welke wijze in dat geval het huidige niveau van bescherming nog voldoende gewaarborgd zal blijven na afschaffing van de ARIE-regeling.⁶ Indien beoogd is het huidige beschermingsniveau niet te handhaven, vergt dit naar het oordeel van de Afdeling een overtuigende motivering.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

2. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State, J.P.H. Donner.

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no. W12.12.0378/III met een redactionele kanttekening die de Afdeling in overweging geeft

In de toelichting verduidelijken in welke NEN-normen de meetmethode voor de vaststelling van de grenswaarde van asbeststof zijn vastgelegd.

Tekst zoals toegezonden aan de Raad van State: Ontwerpbesluit van [[...]] tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit in verband met herziening van de grenswaarden voor asbest, het vervallen van de aanvullende risico-inventarisatie en -evaluatie ter voorkoming en beperking van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen en in verband hiermee wijziging van het Besluit veiligheidsregio’s

Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Op de voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 19 september 2012, nr. G&VW/VW/2012/14149, gedaan mede namens Onze Minister van Veiligheid en Justitie;

Gelet op de artikelen 6 en 16 van de Arbeidsomstandighedenwet en artikel 31 van de Wet veiligheidsregio’s;

De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van);

Gezien het nader rapport van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van [niet invullen], mede namens Onze Minister van Veiligheid en Justitie,

Hebben goedgevonden en verstaan:

ARTIKEL I

Het Arbeidsomstandighedenbesluit wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 2.27, eerste lid, wordt ‘artikel 1.1, eerste lid, onderdeel c, sub 1°’ vervangen door:

artikel 1.1, tweede lid, onderdeel c, sub 1°.

B

Afdeling 2 van Hoofdstuk 2 vervalt.

C

In artikel 4.37, onderdeel c, wordt ‘vezel’ vervangen door: asbestvezel.

D

In artikel 4.44 wordt ‘asbeststof’ vervangen door ‘asbestvezels’ en wordt ‘grenswaarde’ vervangen door: grenswaarden.

E

Artikel 4.45 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste en het derde lid wordt ‘asbeststof’ vervangen door: asbestvezels.

2. In het eerste lid wordt ‘grenswaarde’ vervangen door: grenswaarden.

F

Artikel 4.46 komt te luiden:

Artikel 4.46. Grenswaarden

• 1. De concentratie van chrysotiel overschrijdt niet de grenswaarde van 2000 vezels per kubieke meter, berekend over een referentieperiode van acht uur per dag.

• 2. De concentratie van de asbest amfibolen actinoliet, amosiet, anthofylliet, tremoliet en crocidoliet gezamenlijk overschrijdt niet de grenswaarde van 300 vezels per kubieke meter, berekend over een referentieperiode van acht uur per dag.

G

Artikel 4.47 wordt als volgt gewijzigd;

1. Het eerste lid komt te luiden:

• 1. Om de naleving van de grenswaarden, bedoeld in artikel 4.46, te kunnen waarborgen, worden, in het kader van de risicobeoordeling, bedoeld in artikel 4.2, in de lucht waaraan de werknemers in verband met de arbeid worden blootgesteld de concentraties, bedoeld in artikel 4.46, gemeten.

2. Het derde lid komt te luiden:

• 3. De meting wordt uitgevoerd overeenkomstig een voor dat doel geschikte genormaliseerde methode. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld over de methode.

3. In het vijfde en zesde lid wordt ‘asbeststof’ vervangen door: asbestvezels.

H

Artikel 4.47a wordt als volgt gewijzigd:

1. In het opschrift, het eerste lid en het vierde lid wordt ‘de grenswaarde’ vervangen door: een grenswaarde.

2. In het derde lid wordt ‘asbeststof’ vervangen door: asbestvezels.

3. In het achtste lid wordt ‘wordt’ vervangen door ‘worden’ en wordt ‘asbeststof’ vervangen door: asbestvezels.

4. In het negende lid wordt ‘de concentratie’ vervangen door: een concentratie.

I

Artikel 4.47c wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste lid, onderdeel c, wordt ‘concentratie asbeststof’ vervangen door: concentraties asbestvezels.

2. In het tweede lid wordt ‘asbeststof’ vervangen door: asbestvezels.

J

Artikel 4.48 komt te luiden:

Artikel 4.48. Risicoklasse 2

Indien uit de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, blijkt dat de concentraties van asbestvezels in de lucht waaraan werknemers in verband met de arbeid kunnen worden blootgesteld, hoger zijn dan een grenswaarde, bedoeld in artikel 4.46, maar lager is dan of gelijk is aan 1.000.000 asbestvezels per kubieke meter, uitgaande van een referentieperiode van 15 minuten gemeten tijdens de grootste kans op blootstelling, is in aanvulling op paragraaf 3 tevens deze paragraaf van toepassing.

K

Artikel 4.48a wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste lid wordt ‘de grenswaarde’ vervangen door: een grenswaarde.

2. In het tweede lid, onderdeel b, wordt ‘de in artikel 4.46 genoemde grenswaarde’ vervangen door: een in artikel 4.46 genoemde grenswaarde.

L

Artikel 4.51a, tweede lid, komt het te luiden:

• 2. De eindbeoordeling, bedoeld in het eerste lid, betreft een visuele inspectie gevolgd door een eindmeting, teneinde vast te stellen of de concentratie van chrysotiel in de lucht lager is dan 2000 vezels per kubieke meter en of de concentratie van de asbest amfibolen actinoliet, amosiet, anthofylliet, tremoliet en crocidoliet gezamenlijk in de lucht lager is dan 300 vezels per kubieke meter, uitgaande van een referentieperiode van ten minste twee uur.

M

Artikel 4.53a komt te luiden:

Artikel 4.53a. Risicoklasse 3

Indien uit de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, blijkt dat de concentratie van asbestvezels in de lucht waaraan werknemers in verband met de arbeid kunnen worden blootgesteld, hoger is dan 1.000.000 asbestvezels per kubieke meter, uitgaande van een referentieperiode van 15 minuten gemeten tijdens de grootste kans op blootstelling, is in aanvulling op de paragrafen 3 en 4 tevens deze paragraaf van toepassing.

N

In artikel 4.54d, eerste lid, wordt ‘asbeststof’ vervangen door: asbestvezels.

O

Artikel 9.5 wordt als volgt gewijzigd:

1. Het tweede lid vervalt, onder vernummering van het derde, vierde en vijfde lid tot tweede, derde en vierde lid.

2. In het vierde lid, onderdeel a (nieuw), wordt ‘artikel 1.1, eerste lid, onderdeel c, sub1°’

vervangen door: artikel 1.1, tweede lid, onderdeel c, sub1°.

P

Artikel 9.9a, eerste lid, wordt als volgt gewijzigd:

1. Onderdeel b komt te luiden:

b. van hoofdstuk 2:

de artikelen 2.42e, eerste lid, en 2.42f, eerste en derde lid;.

2. Het tweede onderdeel f wordt verletterd tot onderdeel g.

Q

In artikel 9.10 vervalt ‘2.5b, 2.5h,’.

R

Artikel 9.22, vijfde lid, vervalt, onder vernummering van het zesde en zevende lid tot vijfde en zesde lid.

S

Artikel 9.34 vervalt.

ARTIKEL II

Artikel 7.1 van het Besluit veiligheidsregio’s wordt als volgt gewijzigd:

1. Voor de tekst wordt de aanduiding ‘1.’ geplaatst.

2. Het eerste lid, onderdeel b, komt te luiden:

• b. inrichtingen met installaties, voor zover het betreft:

  • 1°. inrichtingen die geheel of nagenoeg geheel zijn bestemd voor de opslag in verband met het vervoer van gevaarlijke stoffen, al dan niet in combinatie met andere stoffen en producten;

  • 2°. spoorwegemplacementen, voor zover zij geen onderdeel zijn van een inrichting waarop artikel 4 van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 van toepassing is, en.

3. Er wordt een lid toegevoegd, luidende:

• 2. Bij ministeriële regeling kan de in het eerste lid, onder b, bedoelde categorie inrichtingen nader worden begrensd.

ARTIKEL III

• 1. Artikel I, onderdeel A, B en onderdeel O tot en met S, en artikel II treden in werking met ingang van 1 januari 2013.

• 2. Artikel I, onderdeel C tot en met N, treedt in werking met ingang van 1 juli 2013.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het Staatsblad zal worden geplaatst.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

De Minister van Veiligheid en Justitie,

NOTA VAN TOELICHTING

1. Inleiding

Dit besluit wijzigt het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna Arbobesluit) ten aanzien van twee onderwerpen.

Ten eerste worden nieuwe (lagere) grenswaarden ingevoerd voor blootstelling aan asbest op de werkplek.

Ten tweede vervallen de aanvullende voorschriften risico-inventarisatie en -evaluatie ter voorkoming en beperking van zware ongevallen met gevaarlijke stoffen’, de zogeheten ARIE-regeling. Tevens wijzigt dit besluit het Besluit veiligheidsregio’s in verband met het laten vervallen van de hiervoor genoemde voorschriften.

De nieuwe grenswaarden voor asbest zijn in overeenstemming met het advies van de Subcommissie Grenswaarden Stoffen op de werkplek van de Commissie Arbeidsomstandigheden van de Sociaal-Economische Raad (Advies 11/09, Grenswaarden voor asbest, mei 2011), zoals uiteengezet in de brief aan de Tweede Kamer van 6 juni 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 25 834, nr. 67). De grenswaarden worden hiermee vastgesteld op het laagste door de Gezondheidsraad geadviseerde niveau (Asbest: Risico’s van milieu- en beroepsmatige blootstelling, nummer 2010/10), het zogenoemde streefrisiconiveau voor kankerverwekkende stoffen waarvan het gezondheidseffect geen drempelwaarde heeft. Het streefrisiconiveau is voor één soort asbest, amfibool asbest, vastgesteld op 300 vezels/m³ en niet op 420 vezels/m³ zoals de Gezondheidsraad adviseerde. Dit is gedaan op verzoek van het asbestbedrijfsleven en TNO die ervoor hebben gepleit om in het kader van milieu- en arbeidsomstandighedenbeleid dezelfde norm te hanteren om de naleefbaarheid van de grenswaarde te vergroten omdat de eisen in milieu- en arbeidsomstandighedenbeleid dan op elkaar aansluiten zonder andere negatieve praktische consequenties.

Uit het ontvangen advies van 2 april 2012 van de Stichting Ascert, waarin alle betrokkenen bij de uitvoering van asbestwerkzaamheden zijn vertegenwoordigd (kenmerk ascert/12-070), blijkt dat het hanteren van de lagere waarde van 300 vezels/m³ in plaats van 420 vezels/m³ voor amfibool asbest op instemming kan rekenen. Voordat de nieuwe grenswaarden van kracht kunnen worden, zijn wijzigingen nodig in de certificeringschema’s en in de NEN-normen waarnaar verwezen wordt in de certificeringschema’s. Het gaat om de certificeringschema’s die genoemd worden in artikel 4.27 en 4.28 van de Arbeidsomstandighedenregeling en die zijn opgenomen in bijlagen XIIIa, XIIIb, XIIIc, XIIId, XIIIe en XIIIf van de Arbeidsomstandighedenregeling. De certificeringschema’s en de verwijzingen daarin naar de NEN-normen zijn te vinden op www.overheid.nl en op de website van de beheerstichting voor de certificering van werkzaamheden met asbest, www.ascert.nl.

De Subcommissie Grenswaarden Stoffen op de werkplek van de SER heeft met het oog op de noodzakelijke wijzigingen in de certificeringschema’s en in de NEN-normen, geadviseerd om de nieuwe grenswaarden in te laten gaan per 1 juli 2013, om bovengenoemde schema’s en normen waar nodig te kunnen wijzigen, en in de praktijk ervaring op te doen met de gewijzigde schema’s en normen. In de onderhavige wijziging is in het licht van het bovenstaande de datum van 1 juli 2013 overgenomen als ingangsdatum van de nieuwe grenswaarden.

Tevens bestaat het voornemen om de Arbeidsomstandighedenregeling aan te passen met betrekking tot de meetmethode voor asbest.

De aanvullende voorschriften risico-inventarisatie en -evaluatie (ARIE-regeling) ter voorkoming en beperking van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen betrokken zijn en de gevolgen daarvan voor de veiligheid en de gezondheid van de in het bedrijf, inrichting of deel daarvan werkzame werknemers, zoals deze zijn opgenomen in hoofdstuk 2, afdeling 2 van het Arbobesluit vervallen per 1 januari 2013.

Het besluit tot het schrappen van de ARIE-regeling is aangekondigd tijdens het algemeen overleg op 6 en 28 april 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 32 500 XV, nr. 81, blz. 2 en 32 en nr. 99, blz. 12) naar aanleiding van de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid d.d. 14 maart 2011 inzake invulling hoofdlijnen taakstelling SZW-domein 2012–2015 (Kamerstukken II 2010/11, 32 500 XV, nr. 75, blz. 13). De regering heeft aangegeven te hechten aan een Europees gelijk niveau van wetgeving. Nationale regelgeving, die niet gebaseerd is op Europese wetgeving, wordt heroverwogen.

De ARIE-regeling betreft nationale regels en daarvan is, zoals gezegd, besloten tot afschaffing.

Op het gebied van arbeidsomstandigheden in het algemeen is in 1989 de Kaderrichtlijn arbeidsomstandigheden door de EU vastgesteld (richtlijn 89/391/EEG van de Raad van de Europese gemeenschappen van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en gezondheid van de werknemers op het werk (PbEG L 183). Bij de Nederlandse implementatie van deze richtlijn is in artikel 5 van de Arbeidsomstandighedenwet vastgelegd dat de werkgever de risico’s die arbeid voor de werknemers met zich meebrengt schriftelijk dient te inventariseren en evalueren. Naar aanleiding van deze inventarisatie dient een plan van aanpak te worden opgesteld waarin de eventueel benodigde maatregelen ter beperking van de risico’s zijn opgenomen.

Daarnaast geldt voor bedrijven die werken met bepaalde categorieën en hoeveelheden gevaarlijke stoffen de EU Seveso II richtlijn (richtlijn 96/82/EG van de Raad van 09/12/1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken) die betrekking heeft op het voorkomen van zware ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten zowel voor werknemers, omwonenden als het milieu. Deze richtlijn is geïmplementeerd door middel van het besluit risico’s zware ongevallen 1999.

In verband met het vervallen van de ARIE-regeling wordt ook het Besluit veiligheidsregio’s aangepast. Artikel 7.1 van het Besluit veiligheidsregio’s noemt drie categorieën inrichtingen die in geval van een brand of ongeval bijzonder gevaar voor de openbare veiligheid kunnen opleveren. Op grond van de Wet veiligheidsregio’s (artikel 31) kan het bestuur van een veiligheidsregio dergelijke inrichtingen aanwijzen als bedrijfsbrandweerplichtig. Bij de aanduiding van één van die categorieën (artikel 7.1, onderdeel b) werd verwezen naar hoofdstuk 2, afdeling 2, van het Arbobesluit, dat een technisch en gedetailleerd samenstel van criteria bevatte. Vanwege het vervallen van dat onderdeel van het Arbobesluit kon deze verwijzing niet in stand blijven.

2. Financiële gevolgen

2.1. Administratieve lasten

Van de onderhavige wijzigingen met betrekking tot de grenswaarden van asbest zijn geen veranderingen van de administratieve lasten voor bedrijven te verwachten. De verplichtingen als zodanig wijzigen niet en er wordt niet vaker of een nieuwe administratieve handeling vereist.

De administratieve lasten voor de overheid wijzigen evenmin.

De administratieve lasten van bedrijven die onder de ARIE-regeling vallen worden verminderd. De kosten van het opstellen en onderhouden van een veiligheidsbeheersysteem zijn in 2003, bij de inwerkingtreding van de ARIE-regeling, in een onderzoek in 2003 van onderzoeksbureau CGEY¹ geschat op gemiddeld € 4.000,– voor het veiligheidsbeheersysteem en € 400,– voor het opstellen van een intern noodplan. Elke 3 jaar dient het interne noodplan getoetst, geëvalueerd en indien nodig gewijzigd te worden. Elke 5 jaar dient het veiligheidsbeheersysteem geëvalueerd en indien nodig gewijzigd te worden. Bij wijzigingen van het productieproces of installatie dient het veiligheidsbeheersysteem gewijzigd te worden op een eerder moment. De totale vermindering van de administratieve lasten voor bedrijven bedraagt € 1.694.000,–.

De administratieve lasten voor de overheid vanwege het vervallen van de ARIE-regeling wijzigen niet.

2.2 Nalevingskosten

Door de invoering van lagere grenswaarden voor asbest zullen de kosten voor bedrijven om aan de verplichtingen uit het Arbobesluit te voldoen naar verwachting stijgen. De invoering van lagere grenswaarden leidt tot wijzigingen in de certificatieschema’s en de NEN-normen. Deze wijzigingen zijn beperkt zoals blijkt uit het gezamenlijke rapport van TNO en RIVM ‘De praktische consequenties van het advies van de Gezondheidsraad inzake asbest 2010’ (Kamerstukken II 2009/10 25 834, nr. 57). De certificatieschema’s en NEN-normen worden voortdurend aangepast aan de technische ontwikkelingen. Daarom voldoen de huidige werkvoorschriften al aan de nieuwe grenswaarden. Zo is het nu al gebruikelijk dat de concentratie asbestvezels na sanering aanzienlijk lager is dan de formele vrijgavegrens van 10.000 vezels per kubieke meter (dit is de grenswaarde waaraan een gebouw na sanering moet voldoen), en de thans ingevoerde grenswaarden benadert. Zo kan ten aanzien van de meting van grenswaarden worden opgemerkt dat voor de daarvoor in aanmerking komende werkzaamheden de scanning elektronenmicroscoop nu al het gebruikelijke meetinstrument is en niet meer de fasecontrastmicroscoop. Omdat er op dit moment in verband met de technische ontwikkelingen al intensief gewerkt wordt aan wijziging van certificeringschema’s en NEN-normen, is het niet mogelijk om een eventuele verhoging van de nalevingskosten uitsluitend als gevolg van de verlaging van de grenswaarden te kwantificeren. Bij deze wijzigingen wordt nu de verlaging van de grenswaarden ingepast en is het effect daarvan niet apart kwantificeerbaar.

Door het vervallen van de ARIE-regeling zullen de nalevingskosten voor bedrijven niet wijzigen.

2.3 Toezichtslasten

Van de onderhavige wijzigingen met betrekking tot de grenswaarden van asbest zijn geen veranderingen van de toezichtslasten voor bedrijven te verwachten. De verplichtingen als zodanig wijzigen niet.

De toezichtslasten voor de overheid wijzigen evenmin. De Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW voorheen de Arbeidsinspectie) houdt toezicht op naleving van deze regelgeving.

Van de onderhavige wijzigingen met betrekking tot het vervallen van de ARIE-regeling zijn geen veranderingen van de toezichtslasten voor bedrijven te verwachten. De voormalige ARIE-bedrijven worden met dezelfde frequentie als voorheen bezocht door de Inspectie SZW. Door afschaffing van de regels is minder capaciteit voor toezicht nodig. In de taakstelling is hierin reeds voorzien.

3. Specifieke nationale invulling

De Europese grenswaarde voor asbest op de werkplek is 100.000 vezels per kubieke meter. Die norm staat in artikel 8 van Richtlijn 1983/477/EEG van het Europees Parlement en de Raad van 19 september 1983 betreffende de bescherming van werknemers tegen de risico’s van blootstelling aan asbest op het werk (PbEU 1983, L 263). Die Europese grenswaarde is al aanzienlijk hoger (minder streng) dan de huidige Nederlandse grenswaarde voor asbest, die met het onderhavige besluit nog verlaagd (strenger) wordt. De gezondheidseffecten van asbest nopen tot lagere (strengere) grenswaarden. Deze verlaging van de norm in Nederland is zoals hiervoor toegelicht in overeenstemming met de adviezen van de Gezondheidsraad en de Subcommissie Grenswaarden Stoffen op de werkplek van de Commissie Arbeidsomstandigheden van de Sociaal-Economische Raad. Deze verlaging is daarmee in overeenstemming met de uitgangspunten van het beleid voor kankerverwekkende stoffen zoals overeengekomen door de sociale partners gezamenlijk. De sociale partners achten zich in beginsel gebonden aan dergelijke unanieme adviezen en dit rechtvaardigt deze specifieke nationale invulling van de grenswaarden voor asbest.

Overigens kan worden opgemerkt dat de Europese grenswaarde voor asbest op de werkplek door andere EU-lidstaten kennelijk ook te hoog wordt gevonden; de vrijgavegrens (dit is de grenswaarde waaraan een gebouw na sanering moet voldoen) ligt in de nabij gelegen lidstaten op 500 vezels per kubieke meter dan wel 1.000 vezels per kubieke meter (Duitsland, Frankrijk), tot 10.000 vezels per kubieke meter in België en het Verenigd Koninkrijk (de oude Nederlandse grenswaarde).

Inmiddels is de Europese Commissie gevraagd om de Europese grenswaarden voor asbest te herzien, aangezien de Europese grenswaarde uit gezondheidskundig oogpunt te hoog is en al veel lidstaten lagere waarden hanteren. In reactie daarop heeft de Europese Commissie aangegeven hiervoor aandacht te hebben; een heroverweging van de Europese grenswaarde voor asbest is overigens nog niet in het werkprogramma van de Europese Commissie opgenomen.

4. Verhouding tot andere regelgeving

Naast de regelgeving die in het Arbobesluit en de Arbeidsomstandighedenregeling zijn opgenomen met betrekking tot asbest, is er ook bepalingen opgenomen in het Productenbesluit Asbest en het Asbestverwijderingsbesluit 2005. In het Productenbesluit asbest is bepaald hoe dit zich verhoudt tot de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbobesluit. In het Asbestverwijderingsbesluit 2005 wordt in de artikel 6, 9 en 10 verwezen naar het Arbobesluit. De term ‘asbeststof’ die in artikel 6, eerste lid, en artikel 9, derde lid, van het Asbestverwijderingsbesluit wordt genoemd zal, omdat daarin verwezen wordt naar artikel 4.48 en 4.53a respectievelijk artikel 4.51a van het Arbobesluit, ook aangepast moeten worden conform de gewijzigde formulering in deze bepalingen. Deze wijzigingen zullen bij de eerstvolgende wijzing van het Asbestverwijderingsbesluit 2005 worden meegenomen.

Een aanpassing van het Productenbesluit Asbest is niet noodzakelijk.

Zoals in paragraaf 1 is aangegeven bestaat er een relatie tussen de ARIE-regeling en het Besluit veiligheidsregio’s en was ook aanpassing van het Besluit veiligheidsregio’s nodig.

5. Ontvangen commentaren

Uit het ontvangen advies van 2 april 2012 van de Stichting Ascert, waarin alle betrokkenen bij de uitvoering van asbestwerkzaamheden zijn vertegenwoordigd, zoals organisaties van werknemers, asbestsaneringsbedrijven, asbestinventarisatiebedrijven, certificerende instellingen, gebouweigenaren en gemeenten, (kenmerk ascert/12-070), blijkt dat de onderhavige wijzigingen op instemming kunnen rekenen van de betrokkenen in het veld.

De Inspectie SZW houdt toezicht op naleving van de arbeidsomstandighedenwet- en regelgeving. Inspectie SZW geeft aan dat de wijziging van het Arbobesluit handhaafbaar en uitvoerbaar is.

6. Inwerkingtreding en overgangsrecht

De bepalingen van het onderhavige besluit waarmee de ARIE-regeling vervallen, en de daarmee samenhangende wijziging van het Besluit veiligheidsregio’s treden in werking met ingang van 1 januari 2013.

De bepalingen van het onderhavige besluit inzake de grenswaarden van asbest treden in werking laten met ingang van 1 juli 2013. Het is niet noodzakelijk om overgangsrecht te treffen in verband met de verlaging van de grenswaarden. Zoals hiervoor in paragraaf 1 is aangegeven, krijgt de praktijk voldoende tijd om zich voor te bereiden.

Artikelsgewijs

Artikel I, onderdeel B, en P, sub 1 (artikel 2.2 tot en met 2.5h en artikel 9.9a)

Hoofdstuk 2, afdeling 2, van het Arbobesluit, bevatte de uitwerking van de zogenoemde ARIE-regeling. Deze afdeling vervalt. De werkgevers die ingevolge deze afdeling verplicht waren tot het opstellen van een aanvullende risico-inventarisatie en evaluatie, hoeven dat vanaf 1 januari 2013 niet meer te doen. Voortaan moeten zij eventuele risico’s van ongevallen met gevaarlijke stoffen identificeren en evalueren en een plan van aanpak, met in voorkomend geval te nemen voorzieningen en maatregelen, opstellen met inachtneming van de reguliere bepalingen ter zake in de arbowetgeving. In het bijzonder betreft dit de artikelen 5, 10, 13, 14 en 15 van de Arbeidsomstandighedenwet en Hoofdstuk 4, afdeling 1, van het Arbobesluit.

Artikel I, onderdeel C, D, E, G, H, I, J, M, N (artikel 4.37, 4.44, 4.45, 4.47, 4.47a, 4.47c, 4.48, 4.53a, 4.54d)

In onderdeel c van artikel 4.37 wordt de term ‘vezel’ vervangen door ‘asbestvezel’ omdat in een aantal artikelen van hoofdstuk 4, afdeling 5, van het Arbobesluit het woord asbeststof is vervangen door asbestvezel. In die bepalingen is gekozen voor de term ‘asbestvezel’ wanneer er een relatie is met de gestelde grenswaarde. De term ‘asbeststof’ wordt gehandhaafd en gehanteerd in die bepalingen die in algemene bewoordingen beschermende maatregelen voorschrijven (zie artikel 4.45, tweede lid, onderdeel a en c, artikel 4.45a, aanhef en onderdelen a, en d, artikel 4.45b, eerste lid, 4.52, eerste en derde lid, 4.53, eerste lid). Het begrip asbeststof is ruimer dan het begrip asbestvezels. In de artikelen waarin een met name genoemde asbestsoort is vermeld blijft de term ‘vezel’ staan en wordt deze niet vervangen door ‘asbestvezel’ (zie artikel 4.46, eerste en tweede lid, en 4.51a, tweede lid). Wanneer er in relatie tot een grenswaarde géén met name genoemde asbestsoort wordt vermeld, wordt de term ‘asbestvezel’ gebruikt (zie artikel 4.48 en 4.53a).

Artikel I, onderdeel A en O, sub 2(artikel 2.27 en 9.5)

Dit betreft een louter redactionele aanpassing. Het gaat om een verwijzing naar artikel 1.1. tweede lid, van het Arbobesluit.

Artikel I, onderdeel F (artikel 4.46)

In dit artikel worden twee grenswaarden vastgesteld voor twee soorten asbest, in overeenstemming met de ontvangen adviezen, zoals uiteengezet in het algemene deel van deze toelichting. Voor de bepaling van de grenswaarde wordt niet meer gekeken naar de concentratie van asbeststof, maar naar de concentraties van chrysotiel respectievelijk van asbest amfibolen actinoliet, amosiet, anthofylliet, tremoliet en crocidoliet vezels. De grenswaarden worden niet meer uitgedrukt in asbestvezels per kubieke centimeters, maar in vezels per kubieke meters om aan te sluiten bij de thans gebruikelijke terminologie (waaronder de terminologie in het milieubeleid). Zoals hiervoor is aangegeven blijft in de artikelen waarin een met name genoemde asbestsoort is vermeld, de term ‘vezel’ staan en wordt deze niet vervangen door ‘asbestvezel’. Omdat er nu twee grenswaarden en dus twee concentraties relevant zijn in plaats van één zijn de formuleringen in de artikelen 4.44, 4.45, 4.47, 4.47a, 4.47c, 4.48 en 4.48a op dat punt aangepast.

Artikel I, onderdeel G (artikel 4.47, eerste en derde lid)

De tekst van het eerste lid is iets anders geformuleerd door niet meer te spreken over de concentratie asbeststof maar over de concentraties, bedoeld in artikel 4.46.

De tekst van het derde lid is gewijzigd omdat de meetmethode niet meer bij ministeriële regeling zal worden vastgesteld, en daarvoor de eis gaat gelden dat de meting wordt uitgevoerd overeenkomstig een voor dat doel geschikte methode. Het is nu al gebruikelijk dat de metingen geschieden op basis van methoden die vastliggen in NEN-normen.

De meetmethoden zijn zeer gedetailleerde technische voorschriften die zich niet goed lenen voor integrale opneming in een ministeriële regeling. Deze methoden liggen vast in NEN-normen en zijn verplichtend opgenomen in de criteria en voorschriften (certificatieschema’s) zoals bedoeld in artikel 4.27 en 4.28 van de Arbeidsomstandighedenregeling en zijn opgenomen in bijlagen XIIIa tot en met XIIIf. De artikelen 4.21 tot en met 4.26 van de Arbeidsomstandighedenregeling kunnen dan komen te vervallen.

Aan het derde lid is wel de mogelijkheid toegevoegd om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over de methode van de meting.

Artikel I, onderdeel J (artikel 4.48)

Bij werkzaamheden met asbest waarbij de concentraties asbestvezels in de lucht boven de in artikel 4.46 genoemde grenswaarden voor asbest komen, maar beneden de grens van 1.000.000 asbestvezel per kubieke meter blijven, zijn de aanvullende voorschriften van paragraaf 4 van hoofdstuk 4, afdeling 5, van het Arbobesluit van toepassing. De uitwerking van deze voorschriften is vastgelegd in de toepasselijke certificatieschema’s. De in artikel 4.48 opgenomen grenswaarde is niet gewijzigd, alleen wordt deze grenswaarde nu uitgedrukt in asbestvezels per kubieke meter in plaats van per kubieke centimeter. Tevens is de formulering van dit artikel aangepast door toevoeging van het woord ‘kunnen’. Daarmee is beoogd te regelen dat ook wanneer niet gedurende alle onderdelen van de werkzaamheden de grenswaarden overschreden worden, de hier omschreven criteria gevolgd moet worden met betrekking tot de indeling in de klassen. Tevens is de formulering van de referentieperiode van acht uur herzien. De referentieperiode is nu gesteld op 15 minuten gemeten tijdens de grootste kans op blootstelling; dit om schadelijke piekconcentraties tegen te gaan. De werkvoorschriften gaan nu ook al uit van de piekblootstelling bij de klasse-indeling van de werkzaamheden met asbest.

Artikel I, onderdeel K (artikel 4.48a)

Deze wijziging is al toegelicht bij onderdeel F.

Artikel I, onderdeel L (artikel 4.51a, tweede lid)

De wijzigingen houden verband met het feit dat nu twee grenswaarden worden bepaald en dat grenswaarden niet meer uitgedrukt worden in vezels per kubieke centimeter, maar in vezels per kubieke meter (vergelijk artikel 4.48).

Artikel I, onderdeel M (artikel 4.53a)

Bij werkzaamheden met asbest waarbij de concentraties asbestvezels in de lucht boven de grens van 1.000.000 vezel per kubieke meter komen, zijn naast de voorschriften van paragraaf 3 en 4 ook die van paragraaf 5 van hoofdstuk 4, afdeling 5, van toepassing. De uitwerking van deze voorschriften vastgelegd in de toepasselijke certificatieschema’s. De in 4.53a opgenomen grens is niet gewijzigd, alleen de formulering is aangepast. De grens wordt nu uitgedrukt in asbestvezels per kubieke meter in plaats van per kubieke centimeter. Tevens is de formulering van dit artikel aangepast door toevoeging van het woord ‘kunnen’. Daarmee is beoogd te regelen dat ook wanneer niet gedurende alle onderdelen van de werkzaamheden de grenswaarden overschreden worden, de hier omschreven criteria gevolgd moet worden met betrekking tot de indeling in de klassen. Tevens is, evenals in artikel 4.48, de formulering van de referentieperiode van acht uur herzien. De referentieperiode is nu gesteld op 15 minuten gemeten tijdens de hoogste kans op blootstelling; dit om schadelijke piekconcentraties tegen te gaan.

Onderdelen O, sub 1, P, sub 1 en de onderdelen Q, R en S (artikel 9.5, 9.9a, 9.10, 9.22, 9.34)

Deze wijzigingen zijn van redactionele aard en houden verband met het vervallen van Hoofdstuk 2, afdeling 2, van het Arbobesluit.

Artikel II

Vanwege het vervallen van hoofdstuk 2, onderdeel 2, van het Arbobesluit kon de verwijzing daarnaar in artikel 7.1, onderdeel b, van het Besluit veiligheidsregio’s niet in stand blijven.

Voor de aanduiding van de onder b bedoelde categorie inrichtingen is gekozen voor een aanduiding die algemener is dan het samenstel van criteria in de ARIE-regeling, en daardoor naar verwachting in de praktijk werkbaarder. Er is geen verruiming van de categorie beoogd. Zou blijken dat toch een nadere begrenzing van de categorie gewenst is, dan biedt het tweede lid (nieuw) van artikel 7.1 de mogelijkheid om deze in een ministeriële regeling op te nemen. Artikel 31, vierde lid, van de Wet veiligheidsregio’s biedt de ruimte voor deze grondslag.

De aanwijzingen als bedrijfsbrandweerplichtige inrichting die plaats hebben gevonden op basis van het ‘oude’ artikel 7.1, onderdeel b, blijven onverminderd van kracht.

Artikel III

De gekozen tijdstippen van inwerkingtreding zijn al toegelicht in paragraaf 6.

Deze nota van toelichting is door de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ondertekend mede namens de Minister van Veiligheid en Justitie.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,

---

1 Artikel I, onderdeel B en P, van het ontwerpbesluit.

2 Toelichting, Inleiding en Artikelsgewijs.

3 Zie met name artikel 5 van de Arbeidsomstandighedenwet en afd. 4.1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit.

4 Artikel 2.5a, 2.5b en 2.5c van het Arbeidsomstandighedenbesluit.

5 Stb. 2004, 69, blz. 11 en 17.

6 In lijn met de overwegingen van de Afdeling blijkt uit de kabinetsreactie op de tweede inventarisatie van ‘Nationale Koppen op Europese regels’ dat ook het kabinet er destijds belang aan hechtte om, alvorens over te gaan tot het schrappen van nationale koppen in kader van de vermindering van regeldruk, de beleidsmatige belangen bij een heroverweging te betrekken (Kamerstukken II 2007/08, 29 515 en 29 826, nr. 222, p. 1 en 5).

1 Cap Gemini en Ernst & Young