36 067 Wijziging van de Pensioenwet, de Wet inkomstenbelasting 2001 en enige andere wetten in verband met herziening van het pensioenstelsel, standaardisering van het nabestaandenpensioen, aanpassing van de fiscale behandeling van pensioen en enige andere wijzigingen ten aanzien van pensioen (Wet toekomst pensioenen)

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

Inhoudsopgave		blz.
1.	Inleiding	1
2.	Doelstelling	16
3.	Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel	26
4.	Financieel toetsingskader tijdens de transitieperiode	61
5.	Waarborgen voor een evenwichtige transitie	77
6.	Financieel toetsingskader na de transitieperiode	132
7.	Wijziging fiscaal pensioenkader	138
8.	Governance in het nieuwe pensioenstelsel	147
9.	Informatievoorschriften in het nieuwe pensioenstelsel	153
10.	Juridische houdbaarheid en rechtsbescherming	160
11.	Nabestaandenpensioen	192
12.	Experimenteerruimte ten behoeve van pensioensparen voor zelfstandigen	208
13.	Inkorten wachttijd uitzendsector	223
14.	Gevolgen voor burgers, bedrijven en overheid	224
15.	Overgangsrecht	256
16.	Consultatie, toetsen en adviezen	263
Artikelsgewijze toelichting		354

ALGEMEEN

Hoofdstuk 1 Inleiding

Dit hoofdstuk beschrijft op hoofdlijnen wat de aanleiding is voor de herziening van het pensioenstelsel en met welke maatregelen de regering deze herziening wil realiseren. De betreffende maatregelen worden in de hoofdstukken 3 tot en met 9 gedetailleerd beschreven. Naast de maatregelen gericht op de herziening van het pensioenstelsel bevat dit wetsvoorstel tevens voorstellen voor de standaardisering van het nabestaandenpensioen in de tweede pijler, de experimenteerruimte voor de pensioenopbouw door zelfstandigen in de tweede pijler en de inkorting van de wachttijd voor werknemers in de uitzendsector. Deze voorstellen worden in de hoofdstukken 11, 12 en 13 toegelicht.

1.1 Waartoe strekt dit wetsvoorstel?

De herziening van het pensioenstelsel die de regering met dit wetsvoorstel voor ogen heeft, is het voorlopig sluitstuk van een langlopend maatschappelijk debat over de inrichting van het arbeidsvoorwaardelijk pensioen, de tweede pijler van ons pensioenstelsel. Dat debat kwam op gang toen duidelijk werd welk effect de crisis in 2008 had op de dekkingsgraden van pensioenfondsen en is sindsdien niet meer stilgevallen. Mijlpalen in dat debat zijn de rapporten van de Commissie Toekomstbestendigheid Aanvullende Pensioenen¹ (Commissie Goudswaard) en van de Commissie Beleggingsbeleid en risicobeheer² (Commissie Frijns). Deze commissies signaleerden een kloof tussen wat mensen van hun pensioenfonds verwachtten en wat hun pensioenfonds kon leveren. De belangrijkste oorzaak hiervan was dat de kostprijs van pensioen door verschillende ontwikkelingen steeds hoger werd. Deze ontwikkelingen zijn sindsdien doorgegaan, in het bijzonder door de daling van de marktrente.

Andere mijlpalen in het maatschappelijk pensioendebat zijn de adviezen van de Sociaal-Economische Raad (SER) over aanpassing van het arbeidsvoorwaardelijk pensioen.³ In deze adviezen deed de SER voorstellen gericht op verbetering van de toekomstbestendigheid van het pensioenstelsel. Na verschillende tussenstappen, waaronder de Nationale Pensioendialoog in 2014, mondde het debat in juni 2019 uit in het SER-advies «Naar een nieuw pensioenstelsel»⁴ en de brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 5 juni 2019 over het Pensioenakkoord⁵. Dit akkoord had niet alleen betrekking op het tweedepijlerpensioen, maar bevatte ook afspraken over – onder meer – de aanpassing van de AOW-leeftijd aan de levensverwachting en duurzame inzetbaarheid. In het Pensioenakkoord kwamen het kabinet en werkgevers- en werknemersorganisaties overeen om de afspraken die betrekking hebben op de tweede pijler van het pensioenstelsel gezamenlijk uit te werken. De uitkomst van deze gezamenlijke uitwerking is weergegeven in de Hoofdlijnennotitie uitwerking pensioenakkoord van 22 juni 2020⁶ (verder Hoofdlijnennotitie). Dit wetsvoorstel strekt ertoe om de in deze notitie beschreven hoofdlijnen uit te werken en te verankeren in de wet- en regelgeving.

Strekking van de overige onderdelen van het wetsvoorstel

Zoals hierboven is vermeld regelt dit wetsvoorstel naast de herziening van het pensioenstelsel een drietal andere onderwerpen. Dat betreft in de eerste plaats de standaardisering van het nabestaandenpensioen. De Tweede Kamerleden Omtzigt en Bruins hebben in hun initiatiefnota over nabestaandenpensioen aandacht gevraagd voor de problemen die bestaan rondom het nabestaandenpensioen.⁷ Naar aanleiding van de initiatiefnota is op 14 januari 2019 een advies gevraagd aan de Stichting van de Arbeid (StvdA) over de wenselijke dekking van het nabestaandenpensioen in de tweede pijler.⁸ Het advies over nabestaandenpensioen dat de StvdA heeft uitgebracht staat aan de basis van de wijzigingen van het nabestaandenpensioen die met dit wetsvoorstel worden voorgesteld.⁹

Het introduceren van experimenteerruimte voor pensioenopbouw door zelfstandigen in de tweede pijler is ingegeven door de zorgen van de regering over de achterblijvende pensioenopbouw van zelfstandigen. Via de experimenten wil de regering bezien hoe kan worden bevorderd dat zelfstandigen meer pensioenopbouw opbouwen.

Het verkorten van de wachttijd voor uitzendkrachten wordt ingegeven door de constatering dat een substantieel aantal uitzendwerknemers geen aanvullend pensioen in de tweede pijler opbouwt. De StvdA beveelt aan om de wettelijke wachttijd voor uitzendwerknemers meer in lijn te brengen met die van andere werknemers.

1.2 Wat is de aanleiding voor de herziening van het pensioenstelsel?

De wens om het pensioenstelsel te hervormen is ingegeven door reeds langlopende ontwikkelingen. Twee belangrijke aanleidingen voor die hervorming zijn te onderscheiden. De eerste heeft betrekking op de financiële grondslagen van ons pensioenstelsel, waaronder de sterke gerichtheid op nominale zekerheid. De tweede ziet op de aansluiting van ons stelsel bij ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en in maatschappelijke voorkeuren. Hieronder zijn deze twee aanleidingen nader uiteengezet.

1. Een toekomstbestendig en solidair pensioenstelsel vergt een nieuw evenwicht tussen ambitie, zekerheid en kosten.

De Pensioenwet, in het bijzonder het financieel toetsingskader, weerspiegelt een behoefte aan zekerheid in de vorm van nominale stabiliteit. Tegelijkertijd leeft de wens om de koopkracht van de pensioenen op peil te houden, door middel van een jaarlijkse aanpassing aan de prijs- of looninflatie (indexatie). De crisis van 2008 en de ontwikkeling van de financiële markten nadien hebben duidelijk gemaakt dat de combinatie van deze behoeften, zonder een drastische verlaging van de pensioenopbouw, voor veel sectoren en ondernemingen onbetaalbaar is geworden. Ook na 2008 is de kostprijs van pensioen voortdurend toegenomen, onder meer door de trendmatige daling van de marktrente en de ontwikkeling van het rendement op het belegde pensioenvermogen. Deze ontwikkelingen zijn zichtbaar in de figuren 1 en 2.

Figuur 1. Nominale rentetermijnstructuur pensioenfondsen (zero coupon) 1 jaar (2004–2021)

Bron: DNB

Figuur 2. Rendementen op het belegde pensioenvermogen (2008–2020)

Bron: DNB

Deze ontwikkelingen hebben aanvankelijk geleid tot een forse stijging van de pensioenpremies (zie figuur 3). Premiestijgingen gaan direct of indirect ten koste van de inkomens van actieve deelnemers. Werkgevers en werknemers wegen de premiestijging daarom af tegen andere arbeidsvoorwaarden. Figuur 3 laat zien dat de premiestijging vanaf 2010 afvlakt, mede door een stapsgewijze beperking van de fiscale opbouwruimte vanaf 2013. In sectoren en ondernemingen waar sociale partners een verdere premiestijging niet wenselijk vonden, is de pensioenopbouw verlaagd. Waar bovengenoemde ontwikkelingen niet in de premies zijn verwerkt, noch de nominale opbouw is verlaagd, gaat dit ten koste van de ruimte voor indexatie.

Figuur 3. Premiebaten pensioenfondsen 1997–2020 (in miljoenen euro's)

Bron: DNB

De crisis van 2008 heeft de betrekkelijkheid van de insteek op nominale zekerheid laten zien. Deze insteek verhoudt zich slecht met de instabiliteit die inherent is aan financiële markten. Pensioenfondsen maakten in 2008 gemiddeld een verlies van circa 20% op hun beleggingen. Tegelijkertijd daalde de marktrente sterk, waardoor de waarde van de verplichtingen van pensioenuitvoerders in vergelijkbare mate toenam. Waar de beleggingsrendementen zich vanaf 2009 herstelden is de marktrente sindsdien verder gedaald. Voor de meeste pensioenfondsen heeft dit tot gevolg dat hun dekkingsgraad, de verhouding tussen de waarde van hun bezittingen en van hun verplichtingen, nooit meer is teruggekeerd naar het niveau van vóór 2008. Deze pensioenfondsen hebben de ingegane pensioenen en de opgebouwde pensioenaanspraken na 2008 niet of in zeer beperkte mate kunnen aanpassen aan de inflatie. Een deel van de pensioenfondsen heeft de ingegane pensioenen en pensioenaanspraken zelfs nominaal moeten verlagen. De achtergebleven indexatie heeft de koopkracht van veel pensioengerechtigden verminderd, ondanks de jaarlijkse verhoging van de AOW-uitkering. Het niet indexeren en nominaal verlagen werkt ook door in de opgebouwde pensioenaanspraken en daarmee in de koopkracht van toekomstige pensioenen. Inmiddels zijn de pensioenen van een groot deel van de pensioengerechtigden en de opgebouwde pensioenaanspraken van miljoenen deelnemers nooit voor inflatie gecorrigeerd. De «belofte» van nominale zekerheid heeft geleid tot onrealistische verwachtingen en daarmee tot teleurstelling.

Ook het nieuwe pensioenstelsel is gevoelig voor ontwikkelingen op financiële markten. De hoogte van kapitaalgedekte pensioenen is immers afhankelijk van – onder meer – beleggingsresultaten en renteontwikkelingen. De nieuwe pensioenovereenkomsten bieden echter wel betere mogelijkheden om hiermee om te gaan, door een meer gerichte toedeling van het beleggings- en het renterisico. Dit wordt nader toegelicht in Hoofdstuk 3 Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel.

De kwetsbaarheid van ons pensioenstelsel was in 2009 voor het toenmalige kabinet (Balkenende IV) aanleiding om twee commissies in te stellen met als taak om de vraagstukken die de crisis had opgeworpen, in samenhang in beeld te brengen: de Commissie toekomstbestendigheid aanvullende pensioenen, onder voorzitterschap van de heer prof. dr. K.P. Goudswaard, en de Commissie beleggingsbeleid en risicobeheer, onder voorzitterschap van de heer prof. dr. J.M.G. Frijns. Het doel was om in den brede zicht te krijgen op de toekomstbestendigheid van ons pensioenstelsel.

De commissies Goudswaard en Frijns constateerden dat de problematiek bij pensioenfondsen werd veroorzaakt door een aantal ontwikkelingen: de stijgende levensverwachting, de vergrijzing van het deelnemersbestand van pensioenfondsen en de daling van de rente waarmee pensioenfondsen hun verplichtingen moeten disconteren. De kostprijs van pensioen is door deze ontwikkelingen sterk toegenomen. Pensioenfondsen zijn daarnaast steeds kwetsbaarder geworden voor ontwikkelingen op de financiële markten. Voor een deel komt dit doordat pensioenfondsen vanaf 1980 de samenstelling van hun beleggingsportefeuille ingrijpend hebben gewijzigd, in de verwachting dat aandelen op lange termijn een hoger rendement hebben dan vastrentende waarden. De beide commissies stelden verder vast dat de volatiliteit op de financiële markten toenam, met name bij het rendement op aandelen. De neerwaartse risico’s die tot uiting kwamen in uitblijvende indexatie en zelfs in nominale verlagingen van het pensioen, veroorzaakten een kloof tussen wat mensen van hun pensioen verwachtten en wat pensioenfondsen konden waarmaken. De begin 2010 verschenen rapporten van voornoemde commissies lieten zien dat fundamentele aanpassingen van het pensioenstelsel noodzakelijk waren om de goede elementen daarvan te kunnen behouden.¹⁰ De commissies hebben enkele belangrijke aanbevelingen gedaan om de problemen in het pensioenstelsel het hoofd te bieden:

• 1. Er is een nieuw evenwicht nodig tussen ambitie, zekerheid en kosten.

• 2. De doelstelling om in pensioen te voorzien dat zijn koopkracht behoudt, moet leidend zijn.

• 3. De risico’s die inherent zijn aan de opbouw van pensioen, en die momenteel al in belangrijke mate bij deelnemers liggen, moeten expliciet worden toegedeeld.

• 4. Er dient sprake te zijn van heldere communicatie over de verwachte koopkracht van het pensioen en daarmee ook over de risico’s op een lager pensioenresultaat dan wel de kans op een beter pensioenresultaat.

• 5. Er moet bij pensioenfondsen meer aandacht zijn voor risicobeheer en governance.

Een deel van de door genoemde commissies geconstateerde problemen is sindsdien aangepakt. Zo zijn de AOW-leeftijd inmiddels gekoppeld aan de ontwikkeling van de levensverwachting en is de informatieverstrekking door pensioenuitvoerders veel meer gebaseerd op realistische verwachtingen over de koopkracht van het pensioen. De governance van pensioenfondsen is eveneens versterkt.¹¹

In 2011 had het toenmalige kabinet met sociale partners overeenstemming bereikt over een herziening van het pensioenstelsel op basis van bovengenoemde adviezen. Het wetsontwerp «Invoering reële ambitieovereenkomst» waarin de toenmalige afspraken waren verankerd was, net als dit wetsvoorstel, primair gericht op een verbetering van de pensioencontracten. Het voorstel bood enerzijds ruimte voor een nieuw reëel pensioencontract, waarin de zekerheidsmaat werd losgelaten en scherpte anderzijds het financieel toetsingskader voor bestaande pensioenovereenkomsten aan. Bij de internetconsultatie bleek dat er bij veel maatschappelijke organisaties weerstand leefde tegen de complexiteit van het wetsontwerp. Dit is daarom na de internetconsultatie niet doorgezet. In plaats daarvan koos het kabinet met de Wet aanpassing financieel toetsingskader¹² voor een minder ambitieuze aanpassing van het wettelijk kader. Hierbij werd direct opgemerkt dat deze wet moest worden gezien als een noodzakelijke onderhoudsbeurt en dat een meer fundamentele vernieuwing van het pensioenstelsel dringend nodig bleef. Kenmerkend is dat herstelmaatregelen die volgens deze wet noodzakelijk zijn, maar waarvan de effecten maatschappelijk niet worden geaccepteerd, sindsdien steeds vooruit zijn geschoven. Als gevolg hiervan blijft de financiële positie van veel pensioenfondsen permanent ontoereikend en krijgen veel pensioengerechtigden en deelnemers (tenminste) ieder kwartaal in de media of van hun pensioenfonds te horen dat men rekening moet houden met een nominale verlaging van hun pensioen of hun opgebouwde aanspraken.

De aanhoudende uitholling van de koopkracht van de pensioenen en de voortdurende berichten over dreigende kortingen ondergraven het vertrouwen bij deelnemers en pensioengerechtigden dat er verstandig en zorgvuldig met hun pensioengeld wordt omgegaan. De voortdurende discussie over de verdeelregels bij pensioenfondsen en de waarderingsmaatstaf voor pensioenverplichtingen (rekenrente) heeft als gevolg dat iedereen zich tekort voelt gedaan. Pensioengerechtigden ontvangen niet het koopkrachtbestendige pensioen waar zij op rekenden, bij veel jonge deelnemers leeft ten onrechte het idee dat hun premies worden gebruikt voor de huidige pensioenen en dat er, wanneer zij met pensioen gaan, voor hen geen pensioenvermogen meer is. Het vertrouwen in pensioenfondsen is mager, zoals blijkt uit rapporten van Mercer¹³ en TPE-digitaal¹⁴. Uit een onderzoek van DNB uit 2019 blijkt dat rond 2013 minder dan 40% van de ondervraagde deelnemers vertrouwen had in pensioenfondsen. Dit percentage is na 2014 gestegen naar iets meer dan 50%, dit blijft echter een mager draagvlak voor pensioenuitvoerders met in totaal circa € 1.800 miljard onder beheer.

2. Een persoonlijker en transparanter solidair pensioenstelsel gaat niet samen met de doorsneesystematiek.

Het oogmerk om het pensioen meer persoonlijk te maken, onder meer door het verband tussen de betaalde premies, geboekte rendementen en het te bereiken pensioen te verduidelijken, vormt de tweede aanleiding voor herziening van het pensioenstelsel. Dit oogmerk gaat niet samen met de doorsneesystematiek. Deze systematiek betreft de combinatie van een leeftijdsonafhankelijke premie met een leeftijdsonafhankelijke (tijdsevenredige) opbouw van pensioenaanspraken.

De huidige Pensioenwet schrijft voor dat de pensioenopbouw op grond van een uitkeringsovereenkomst of een kapitaalovereenkomst tijdsevenredig plaatsvindt. Verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en de uitvoerders van een verplichte beroepspensioenregeling moeten tevens een leeftijdsonafhankelijke doorsneepremie hanteren.

De nadelige gevolgen van de doorsneesystematiek zijn de afgelopen jaren meermalen beschreven, onder meer in de kabinetsnotitie Hoofdlijnen van een toekomstbestendig pensioenstelsel¹⁵. Ook in adviezen van de SER¹⁶ en rapporten van het Centraal Planbureau (CPB)¹⁷ zijn de nadelen van de doorsneesystematiek geduid. Kort weergegeven komen deze nadelen hierop neer:

• Bij een doorsneesystematiek zijn de waarde van de pensioenopbouw en de waarde van de premie die voor die opbouw wordt ingelegd, niet met elkaar in overeenstemming. De pensioenopbouw van oudere deelnemers wordt deels bekostigd met de premies die voor jonge deelnemers worden ingelegd. Dat is niet bezwaarlijk zolang de pensioenopbouw van een deelnemer gedurende haar of zijn loopbaan voortdurend binnen een doorsneesystematiek plaatsvindt. Door verschillende ontwikkelingen is dit echter steeds minder het geval.

• De doorsneesystematiek leidt tot een ondoorzichtige herverdeling tussen generaties. Deze herverdeling kan afbreuk doen aan het draagvlak voor pensioenopbouw.

• De doorsneesystematiek bevoordeelt deelnemers die in de tweede helft van hun loopbaan bovengemiddeld meer verdienen dan in de eerste helft. Dit geldt met name voor hoger opgeleiden, die doorgaans een steilere carrière hebben dan lager opgeleiden. De doorsneesystematiek leidt zodoende impliciet tot herverdeling van lagere inkomens naar hogere inkomens.

• De doorsneesystematiek belemmert de vernieuwing van het pensioenstelsel en staat in de weg aan invoering van keuzemogelijkheden.

Bij de inrichting van het pensioenstelsel werd het feit dat ook werknemers, die bij de start van een pensioenregeling al op leeftijd waren, nog relatief veel pensioenaanspraken konden opbouwen beschouwd als een voordeel van de doorsneesystematiek. Aan de herverdeling ten laste van jongeren werd niet zwaar getild; die zouden immers later zelf ook profiteren van de doorsneesystematiek. Bezien vanuit de demografie en de arbeidsmarkt van die tijd, waarin het niet ongebruikelijk was dat een werknemer een leven lang bij hetzelfde bedrijf of binnen dezelfde bedrijfstak werkte, was dit een begrijpelijke redenering. Maar met veranderingen in de samenleving en in de demografie wordt nu anders aangekeken tegen de herverdeling die het gevolg is van de doorsneesystematiek. In een dynamischer arbeidsmarkt en in een vergrijzende samenleving is het niet meer vanzelfsprekend dat iemand bereid is om in zijn jonge jaren bij te dragen aan de «doorsneesubsidie», als steeds minder zeker is dat die in dezelfde mate terug komt zodra hij ouder is. Daarmee leidt de doorsneesystematiek niet alleen tot een herverdeling tussen levensfases, maar ook tot benadeling van sommige groepen en een afname van pensioendraagvlak. Dit werkt verstorend op arbeidsmarktbeslissingen, hetgeen wordt versterkt door de toegenomen dynamiek op de arbeidsmarkt en de grotere variëteit in arbeidsvormen, loopbanen, en in pensioenregelingen.

In zijn Advies Toekomst Pensioenstelsel¹⁸ gaf de SER de volgende argumenten voor afschaffing van de doorsneesystematiek:

• Door premie en pensioenopbouw meer op elkaar aan te laten sluiten, worden belemmeringen weggenomen voor de vernieuwing van het pensioenstelsel en voor eventuele invoering van meer keuzemogelijkheden.

• Afschaffing van de doorsneesystematiek maakt het stelsel aantrekkelijker voor jongeren en draagt zo bij aan de houdbaarheid en het draagvlak ervan. Het beperkt ongewenste herverdeling van laagopgeleiden naar hoogopgeleiden.

• Een meer actuarieel fair systeem is rechtvaardiger bij een toenemende flexibilisering van arbeidsrelaties en toenemende arbeidsmobiliteit waardoor niet iedereen zijn hele carrière in één doorsneesysteem zit.

• Het afschaffen van de doorsneesystematiek leidt tot een sterkere actuariële link tussen de premie-inleg en de pensioenopbouw. Dit leidt tot meer transparantie en dat kan van belang zijn voor het herstel van vertrouwen in het pensioenstelsel.

De SER concludeerde dat een pensioenregeling op basis van persoonlijke pensioenvermogens met collectieve risicodeling beter aansluit bij maatschappelijke trends dan de huidige uitkeringsregeling. In zulke pensioenregelingen is geen sprake meer van een doorsneesystematiek. Het toenmalige kabinet heeft deze conclusie en de argumenten op basis waarvan de SER tot deze conclusie kwam onderschreven.¹⁹

Met afschaffing van de doorsneesystematiek wordt een aantal knelpunten aangepakt.

• De herverdeling wordt beperkt

De doorsneesystematiek leidt tot herverdeling van jongere naar oudere (45-plus) werknemers. De premie van de jongere kan immers langer renderen. Door de vergrijzing zouden jongeren van nu bij voortzetting van de doorsneesystematiek, er bovendien niet op kunnen rekenen dat zij zelf, als zij ouder worden, in dezelfde mate de voordelen van de doorsneesystematiek zullen ervaren. De verhouding tussen jongeren en ouderen wordt door de vergrijzing immers ongunstiger.

De doorsneesystematiek leidt eveneens tot herverdeling van laag- naar hoogopgeleiden. Hoogopgeleiden hebben in het tweede deel van hun loopbaan vaak hogere loonstijgingen dan laagopgeleiden; hun carrièrepad is gemiddeld steiler. Voor hen pakt het gunstig uit dat de doorsneesystematiek pensioenopbouw in het tweede deel van de loopbaan «subsidieert» vergeleken met het eerste deel. Ook deze onbedoelde herverdeling is voor deelnemers niet transparant en niet uitlegbaar. Dit zet het maatschappelijk draagvlak voor het pensioenstelsel onder druk.

• Aansluiting bij de veranderde arbeidsmarkt bevorderen

De arbeidsmarkt van de 21^ste eeuw is niet dezelfde als in de tijd waarin het stelsel van aanvullende pensioenen is opgebouwd. Niet iedereen werkt nog haar of zijn hele loopbaan bij dezelfde werkgever of neemt levenslang deel aan hetzelfde pensioenfonds. In plaats daarvan werken meer mensen op basis van tijdelijke contracten, anderen werken een deel van hun leven als zelfstandige. De toegenomen flexibiliteit op de arbeidsmarkt is duidelijk zichtbaar in de arbeidsmarktstatistieken.²⁰ Zo is het aandeel werknemers met een vaste arbeidsrelatie in de periode 2003 t/m 2020 afgenomen van 70% naar 61% van de beroepsbevolking. Gedurende dezelfde periode is het aandeel werknemers met een flexibele arbeidsrelatie (zonder aanstelling voor onbepaalde tijd) flink gegroeid, van 13% naar 18%.

Ook het aandeel zelfstandigen zonder personeel in de beroepsbevolking is toegenomen van 8% in 2003 tot 12% in 2020. De toegenomen dynamiek op de arbeidsmarkt is te zien in het aantal wisselingen van werkgever, of aantal mensen dat wisselt tussen loondienst en zelfstandig ondernemerschap. Het aantal werknemers dat wisselt van werkgever is toegenomen van 514 duizend per jaar in 2004 tot 727 duizend in 2020. Het aantal werknemers dat gedurende het jaar overstapt naar zelfstandig ondernemerschap is toegenomen van 71 duizend 2004 naar 104 duizend in 2020. Andersom geldt dat het aantal zelfstandigen dat per jaar kiest voor een betrekking in loondienst is gestegen van 36 duizend in 2004 tot 63 duizend in 2020. De dynamiek op de arbeidsmarkt is de laatste jaren dan ook in verschillende publicaties aan de orde gekomen, zoals het rapport van de commissie Borstlap.²¹ Een recente Netspar-studie naar de toekomst van de arbeidsmarkt en het pensioenstelsel bevestigt de veranderingen op arbeidsmarkt als een van de relevante trends.²² Het is belangrijk dat ons pensioenstelsel goed is toegerust om deze ontwikkelingen te accommoderen.

Het opbouwen van pensioen middels de doorsneesystematiek sluit niet langer aan bij de veranderende arbeidsmarkt. Werknemers die door een baanwisseling overstappen van pensioenregeling met doorsneesystematiek op een regeling zonder deze systematiek, eindigen met een lagere pensioenopbouw dan mogelijk was geweest op basis van ingelegde premies. Datzelfde geldt voor werknemers die later in hun loopbaan als zelfstandige aan de slag gaan. Dit kan gaan om substantiële bedragen. Onderzoek van het CPB laat zien dat als gevolg van de doorsneesystematiek de pensioenopbouw van werknemers over de eerste helft van de loopbaan aanzienlijk lager is dan op basis van de ingelegde premies mogelijk zou zijn geweest.²³ Over de tweede helft van de loopbaan bouwen deze werknemers juist meer pensioen op dan op basis van ingelegde premies valt te verwachten. Dit kan nadelige gevolgen hebben voor het ontvangende collectief dat de opbouw moet financieren tegen een lager dan actuarieel benodigde premie. De doorsneesystematiek hindert zodoende een soepele werking van de arbeidsmarkt of het zorgt voor teleurstellingen bij groepen werkenden met een veel lagere pensioenopbouw. Andersom beredeneerd, is het voordelig om op latere leeftijd in te stappen bij een pensioenregeling met doorsneesystematiek. Op deze manier kan worden geprofiteerd van een hogere opbouw dan op basis van ingelegde premies mogelijk zou zijn.

De doorsneesystematiek is dus niet neutraal ten aanzien van verschillende arbeidsverhoudingen en kan daarmee verstorend uitwerken op arbeidsmarktbeslissingen. Ook als de meeste personen hier bij hun arbeidsmarktbeslissingen niet bewust rekening mee houden, kan er onbewust wel sprake zijn van ongewenste effecten. De doorsneesystematiek zorgt voor «openstaande rekeningen» bij een overstap van werknemerschap op zelfstandigheid, of bij overstap op een andere pensioenregeling of een andere pensioenuitvoerder. Onderstaande voorbeelden illustreren het nadelige effect van de doorsneesystematiek in een arbeidsmarkt waarin mensen vaker wisselen van werkgever, van arbeidsrelatie of van pensioenregeling.

Voorbeeld 1

Een werknemer die start in een bedrijfstakpensioenfonds en halverwege zijn loopbaan gaat werken als zelfstandige, mist na deze overstap het voordeel van de doorsneesystematiek voor de kosten van zijn pensioenopbouw. Als zelfstandige is hij veelal aangewezen op de derde pijler, die geen doorsneesystematiek kent. Het pensioen van deze werknemer is aan het eind van zijn loopbaan aanzienlijk lager dan het geval zou zijn als hij zijn hele leven óf als werknemer óf als zelfstandige had gewerkt.

Voorbeeld 2

Ook bij een werknemer die overstapt van een werkgever met een uitkeringsovereenkomst naar een werkgever met een premieregeling kunnen er fricties optreden. Nu het aantal premieregelingen toeneemt, komt deze overstap vaker voor.²⁴ Premieregelingen zijn actuarieel fair en kennen momenteel progressieve premies bij een tijdsevenredige opbouw. Bij een overstap op een premieregeling halverwege de loopbaan is de werkgever daarom voor deze werknemer een aanzienlijk hogere premie verschuldigd. Aan het eind van zijn loopbaan heeft deze werknemer hetzelfde pensioen opgebouwd als iemand die zijn hele leven óf in een uitkeringsovereenkomst óf in een premieovereenkomst heeft gezeten, maar tegen aanzienlijk hogere kosten.

• Meer transparantie

Pensioenuitkeringen en -aanspraken kennen meer onzekerheid dan vroeger. In het verleden konden tegenvallers, zoals lagere beleggingsrendementen, worden opgevangen met een verhoging van de pensioenpremies. Tegenwoordig is dat lastiger, omdat er door vergrijzing beduidend minder premie betaald wordt in verhouding tot de pensioenaanspraken. Daarbij komt dat werkgevers niet, of minder vaak, bereid zijn het risico van oplopende pensioenlasten te dragen. Pensioenfondsen moeten daarom eerder uitwijken naar het niet-indexeren of korten van de pensioenaanspraken, zoals in afgelopen jaren is gebeurd. Veel ouderen hebben daardoor het gevoel dat hun rechten zijn afgepakt, terwijl jongeren betwijfelen of er nog geld in de pot zit als zij met pensioen gaan. Voor beide groepen doet dat afbreuk aan vertrouwen in het pensioenstelsel. Vanuit de samenleving klinkt dan ook een unanieme roep om meer duidelijkheid en transparantie: over de pensioenrechten en -risico’s en ook over de relatie tussen inleg, van premie, en opbouw van pensioen dat daar tegenover staat. Het afschaffen van de doorsneesystematiek draagt bij aan dit doel, omdat in de solidaire premieregeling de betaalde pensioenpremies rechtstreeks ten goede komen aan het persoonlijk pensioenvermogen van de deelnemers.

• Belemmeringen wegnemen voor vernieuwing van het pensioenstelsel en voor het eventueel introduceren van keuzemogelijkheden

Het afschaffen van de doorsneesystematiek is een noodzakelijke stap om de door de sociale partners en het kabinet gewenste vernieuwing te bereiken. Het is nodig om pensioenregelingen beter te laten aansluiten bij persoonlijke voorkeuren en omstandigheden. Meer mensen willen hun eigen keuzes kunnen maken. Mensen zijn gewend dat er meer te kiezen valt (energie, internet, bankzaken, verzekeringen). Het is voorstelbaar dat in de verdere toekomst ook ten aanzien van de pensioeninleg meer behoefte zal zijn aan zulke keuzevrijheid. Het afschaffen van de doorsneesystematiek is in dat geval wenselijk. Het verschil tussen de waarde van de pensioenopbouw en de daarvoor betaalde premie staat bijvoorbeeld in de weg aan een keuzemogelijkheid om tijdelijk geen of minder premie af te dragen. Een tijdelijke verlaging van de premieafdracht voor een jongere werknemer zou een negatieve invloed hebben op de financiering van de pensioenopbouw van oudere werknemers.

1.3 Sterke elementen pensioenstelsel blijven

Ons pensioenstelsel heeft met het reeds opgebouwde pensioenvermogen en de koppeling van de pensioenleeftijd aan de ontwikkeling van de levensverwachting een solide basis. Mede daarom eindigt ons pensioenstelsel ieder jaar hoog in internationale vergelijkingen. De regering kiest ervoor om de sterke elementen van het pensioenstelsel ongewijzigd te laten. In de eerste plaats is dat de bestaande rolverdeling tussen overheid en sociale partners. De overheid stelt het wettelijke kader vast, waaronder het fiscale pensioenkader. Werkgevers en werknemers sluiten pensioenovereenkomsten die binnen het wettelijk kader passen.

De verplichting om de uitvoering van pensioenregelingen onder te brengen bij een pensioenuitvoerder (een pensioenfonds, verzekeraar of premiepensioeninstelling) blijft eveneens een belangrijke verworvenheid van ons pensioenstelsel. Hierdoor staan de opgebouwde pensioenvermogens niet bloot aan de financiële risico’s die ondernemingen of sectoren kunnen treffen. De verhouding tussen de opdrachtgever(s) en de pensioenuitvoerder blijft geregeld in een uitvoeringsovereenkomst of – bij een bedrijfstakpensioenfonds – een uitvoeringsreglement. De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) houden toezicht op de rechtmatige en doelmatige uitvoering van de pensioenovereenkomsten.

De toereikendheid van de Nederlandse pensioenen blijft op peil. In overeenstemming met het Pensioenakkoord blijft het mogelijk om gemiddeld in (ruim) 42 jaar een pensioen op te bouwen dat – opgeteld bij de AOW-uitkering – 80% van het gemiddelde loon bedraagt. De overheid waarborgt dit door het niveau van de fiscale facilitering op peil te houden. De fiscale premiebegrenzing in het nieuwe stelsel biedt ruimte voor een totale premiesom die naar verwachting even hoog is als de premiesom die nu fiscaal wordt gefaciliteerd.

De overheid houdt de mogelijkheid intact om deelname aan een bedrijfstakpensioenfonds of beroepspensioenregeling te verplichten. Deze verplichtstelling zorgt voor een doelmatige uitvoering en maakt het mogelijk om risico’s collectief te delen, ook risico’s die niet via de markt kunnen worden afgedekt. Ook de mogelijkheden voor risicodekking in de huidige pensioenregelingen blijft behouden: een levenslang ouderdomspensioen, een partner- en wezenpensioen, een arbeidsongeschiktheidspensioen, inclusief de mogelijkheid van premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid. De mogelijkheid om boven de aftoppingsgrens van het Witteveenkader een nettopensioen op te bouwen, blijft eveneens in stand. In 2021 ligt deze grens op € 112.189. Bij een nettopensioen wordt de omkeerregel niet toegepast, maar is de opbouw van het pensioenvermogen wel vrijgesteld van box 3-heffing.

1.4 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 Doelstelling is uiteengezet welke doelen de regering met dit wetsvoorstel wil realiseren en wat de randvoorwaarden zijn voor de herziening van het pensioenstelsel.

In hoofdstuk 3 Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel wordt toegelicht in welke pensioencontracten na de overgangsfase pensioen kan worden opgebouwd en aan welke eisen die contracten moeten voldoen. Ook de wijziging van het kader voor de bestaande verbeterde premieregeling (straks: de flexibele premieregeling) wordt in dit hoofdstuk toegelicht. Deze wijziging vloeit deels voort uit het Pensioenakkoord; daarnaast betreft het enkele verbetervoorstellen naar aanleiding van de evaluatie van de Wet verbeterde premieregeling.

Na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel ontstaat een overgangsfase van het bestaande naar het nieuwe pensioenstelsel. De regering vindt het belangrijk dat deze overgang zorgvuldig plaatsvindt en dat daarbij rekening wordt gehouden met alle belanghebbenden. Het financieel toetsingskader inzake pensioenfondsen zal hiervoor gedurende de overgangsfase tijdelijk worden aangepast, het zogenoemde «transitie-ftk». Deze wijzigingen zijn toegelicht in hoofdstuk 4 Financieel toetsingskader tijdens de transitieperiode.

In het Pensioenakkoord hebben het kabinet en de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties afgesproken dat de overgang naar het herziene stelsel op een evenwichtige manier zal plaatsvinden en dat nadelige effecten op het te bereiken pensioen worden gecompenseerd.

De waarborgen die dit wetsvoorstel creëert voor een evenwichtige overgang zijn toegelicht in hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie.

Voor pensioenfondsen waarbij de pensioenaanspraken en -rechten niet worden omgezet naar een nieuw pensioencontract, of die vaste pensioenuitkeringen blijven uitvoeren, blijft het financiële toetsingskader ook na de transitieperiode van toepassing. In hoofdstuk 6 Financieel toetsingskader na de transitieperiode is de aanpassing van het bestaande toetsingskader aan de stelselherziening toegelicht.

Met dit wetsvoorstel wordt tevens het fiscale kader voor pensioenopbouw gewijzigd, het zogenoemde Witteveenkader. De wijziging van het fiscale kader is nodig om dit in overeenstemming te brengen met de nieuwe vorm van pensioenopbouw. Na de overstap op de nieuwe pensioencontacten begrenst het fiscale kader niet langer de opbouw van pensioenaanspraken, maar enkel de inleg van pensioenpremies. Dit wetsvoorstel strekt tevens tot het zo veel mogelijk uniformeren van de regels voor pensioenopbouw in de tweede en derde pijler. De voorstellen die verband houden met het fiscale kader worden in hoofdstuk 7 Wijziging fiscaal pensioenkader toegelicht.

De regels voor het bestuur van pensioenfondsen en voor de wettelijke informatievoorschriften worden in overeenstemming gebracht met de hierboven beschreven stelselherziening. Met dit wetsvoorstel worden voorts de uitkomsten van de evaluatie van de Wet Pensioencommunicatie in de wetgeving verwerkt. De wijzigingen worden toegelicht in hoofdstuk 8 Governance in het nieuwe pensioenstelsel en hoofdstuk 9 Informatievoorschriften in het nieuwe pensioenstelsel.

In hoofdstuk 10 Juridische houdbaarheid en rechtsbescherming worden de voorgestelde maatregelen bezien vanuit het Europeesrechtelijk perspectief.

De wijzigingen rondom het nabestaandenpensioen in de tweede pijler worden toegelicht in hoofdstuk 11 Nabestaandenpensioen. De experimenteerruimte ten behoeve van pensioensparen voor zelfstandigen in de tweede pijler is toegelicht in hoofdstuk 12 Experimenteerruimte ten behoeve van pensioensparen voor zelfstandigen. In hoofdstuk 13 Inkorten wachttijd uitzendsector is de inkorting van de wachttijd voor werknemers in de uitzendsector toegelicht. De hoofdstukken 14, 15 en 16 behandelen achtereenvolgens de gevolgen voor burgers, bedrijven en overheid, het overgangsrecht en de consultatie, toetsen en adviezen.

1.5 Terminologie en gegevensbescherming

Pensioenregeling en pensioenovereenkomst

In deze memorie van toelichting wordt de term pensioenregeling gebruikt voor de collectieve voorziening die sociale partners afspreken voor het pensioen van de werknemers.

De term pensioenovereenkomst wordt hier gebruikt voor de pensioenverhouding tussen een individuele werkgever en een individuele werknemer, vergelijkbaar met de arbeidsovereenkomst.

Pensioencontract

Deze niet wettelijke term wordt veelal gebruikt voor de combinatie van een type pensioenovereenkomst en het daarvoor geldende wettelijk kader, bijvoorbeeld «het ftk-contract». In de Hoofdlijnennotitie wordt de term «contract» gebruikt voor (nieuwe) typen pensioenregelingen.

Pensioenaanspraak

Onder pensioenaanspraak wordt verstaan het recht op een nog niet ingegaan pensioen. In een (zuivere) premieregeling verwijst de term «pensioenaanspraak» naar het vermogen dat op een bepaald moment voor het toekomstige pensioen is gereserveerd. In de premie-uitkeringsovereenkomst, waarbij de pensioenverzekeraar in de laatste vijftien jaar voor de AOW-gerechtigde leeftijd de premie of het vermogen kan omzetten in een toekomstige pensioenuitkering, kan de term pensioenaanspraak ook verwijzen naar die toegezegde uitkering. Ook in de huidige uitkeringsovereenkomst wordt met de term pensioenaanspraak gedoeld op de toekomstige pensioenuitkering die op een bepaald moment is toegezegd.

Invaren

Het toepassen van de regels van een collectief gewijzigde pensioenovereenkomst op pensioenrechten en pensioenaanspraken die voorafgaand aan die wijziging zijn verworven. Dit gebeurt door middel van een zogenoemde interne collectieve waardeoverdracht (artikel 150m van de Pensioenwet). In het kader van deze stelselherziening worden de pensioenrechten en -aanspraken op grond van een uitkeringsovereenkomst gewaardeerd en omgezet in een voor het pensioen gereserveerd vermogen, respectievelijk een pensioenkapitaal. Het collectief invaren van deze pensioenaanspraken en pensioenrechten heeft tot doel om de bestaande pensioenen en de nieuwe pensioenopbouw bijeen te houden in één pensioenfonds.

Wijziging Wet verplichte beroepspensioenregeling

Dit wetsvoorstel wijzigt ook de Wet verplichte beroepspensioenregeling. Voor beroepspensioenregelingen geldt eveneens dat nieuwe pensioenopbouw na de overgangsfase alleen mogelijk is in een premieregeling met een leeftijdsonafhankelijke premie. Ook andere wijzigingen, waaronder de aanpassing van het fiscale kader, de waarborgen voor transitie en het financieel toetsingskader tijdens en na de transitie zijn op beroepspensioenregelingen van toepassing. Beroepsgenoten werken wel in een andersoortige arbeidsverhouding dan die van werknemers en werkgevers. Dit heeft met name gevolgen voor de toedeling van wettelijke taken in het kader van de overgang naar het nieuwe stelsel. Zo moet de beroepspensioenvereniging het transitieplan opstellen en het verzoek om een collectieve waardeoverdracht doen. Vanwege de leesbaarheid is in dit algemeen deel van de toelichting volstaan met een beschrijving van de wijzigingen van de Pensioenwet.

Uitlegbaarheid

Het draagvlak voor het nieuwe pensioenstelsel hangt mede af van de keuzes die sociale partners en pensioenuitvoerders maken bij de vormgeving en uitvoering van de nieuwe pensioenregelingen. De sociale partners kiezen de vormgeving van de pensioenregeling. Zij toetsen hun keuzes voor de nieuwe pensioenregeling vooraf op uitlegbaarheid. Met een begrijpelijk verhaal zullen mensen eerder betrokkenheid voelen of – waar relevant – eerder bereid zijn keuzes te maken die de pensioenregeling hen biedt. Voor acceptatie is het belangrijk dat sociale partners bij de inrichting van hun nieuwe pensioenregeling keuzes maken die problemen in de huidige pensioenregeling helpen op te lossen.

Het verband tussen een bestaand, onderkend probleem met de oude pensioenregeling en de gemaakte keuzes voor de nieuwe pensioenregeling moet zo rechtstreeks mogelijk zijn. Die keuzes betreffen met name de onderwerpen waar sociale partners beleidsvrijheid hebben. Te denken valt aan premiebeleid, pensioendoelstelling, (de gekozen periode voor) spreiding van schokken, inzet van de solidariteitsreserve, projectierendement maar ook compensatie.

Het tweede belangrijke aspect van uitlegbaarheid is dat de gekozen pensioenregeling geen onverwachte verrassingen oplevert voor deelnemers en pensioengerechtigden. Mensen verwachten dat pensioenen onzeker zijn omdat deze afhankelijk zijn van de behaalde resultaten op de financiële markten, zo blijkt uit onderzoek.²⁵ Mensen weten inmiddels dat pensioenen onzeker zijn, maar als de uiteindelijke uitkering veel lager is dan verwacht, zijn zij alsnog verrast. Een onverwacht veel lagere uitkering is fnuikend voor de aanvaarding van de risico’s van die pensioenregeling. Contractkeuzes van sociale partners die tot herkenbare en herleidbare uitkomsten leiden, verhogen de kans op acceptatie van die keuze.

Het derde aspect van uitlegbaarheid is dat de gekozen pensioenregeling zo veel mogelijk moet passen bij de risicopreferentie van de deelnemers en pensioengerechtigden. Dit geldt met name voor het beleggingsbeleid. De risicopreferentie van deelnemers en pensioengerechtigden vervult een belangrijke rol bij de vaststelling van de risicohouding. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen leeftijdscohorten. De beleggingsrisico’s die de pensioenuitvoerder namens hen neemt moet passen bij de risicohouding per leeftijdscohort.

Gegevensbescherming

Dit wetsvoorstel vereist voor de maatregelen ten behoeve van de herziening van het pensioenstelsel geen additionele gegevensverwerking door pensioenuitvoerders. Ook in het huidige stelsel worden persoonsgegevens verwerkt bij het informeren van de deelnemer²⁶, bijvoorbeeld bij een startbrief of aan het einde van het deelnemerschap, of bij het berekenen van het opgebouwde ouderdomspensioen. In het eerste geval betreft dit de naam en het (email)adres van de deelnemer. Voor de hoogte van het ouderdomspensioen wordt onder andere de geboortedatum en het geslacht gebruikt. Het geslacht en de leeftijd van een persoon zijn relevant in verband met de levensverwachting en levenslange uitkering van het ouderdomspensioen. Pensioenuitvoerders zijn in verband met hun informatieverplichtingen op dit moment al aangesloten op de Basisregistratie Personen. Zij beschikken derhalve reeds over de adresgegevens van de deelnemer die noodzakelijk zijn om de deelnemer te informeren. Daarnaast maakt een pensioenuitvoerder op dit moment logischerwijs al gebruik van de informatie over de pensioenaanspraken van de deelnemer, het geslacht, de leeftijd en de (beoogde) pensioeningangsdatum van de deelnemer.

Voor de experimenteerruimte ten behoeve van pensioensparen door zelfstandigen, die in hoofdstuk 12 Experimenteerruimte ten behoeve van pensioensparen voor zelfstandigen wordt toegelicht, wordt met dit wetsvoorstel de gegevenswerking door pensioenuitvoerders wel uitgebreid. Om de automatische aanschrijving van gewezen deelnemers die tegenwoordig actief zijn als zelfstandige in dezelfde sector te faciliteren is het noodzakelijk dat pensioenuitvoerders gegevens uit de pensioenadministratie kunnen gebruiken en uitwisselen met de Kamer van Koophandel. Dit betreft de NAW-gegevens (naam, adres en woonplaats) en geboortedata. Om de juiste personen te kunnen aanschrijven moeten de bestanden van gewezen deelnemers bij pensioenuitvoerders kunnen worden vergeleken met de bestanden van zelfstandigen die bij de Kamer van Koophandel in een bepaalde sector zijn geregistreerd. De pensioenuitvoerder kan hierdoor gewezen deelnemers aanschrijven die op dat moment als zelfstandige in de sector actief zijn. De Handelsregisterwet geeft naar huidig recht de mogelijkheid om een bestandsvergelijking te maken. Het gebruik van de gegevens die bij de pensioenuitvoerder bekend zijn voor dit doel vergt een wettelijke grondslag. De experimenteerbepaling voorziet hierin. De onderbouwing van de grondslag wordt nader toegelicht in paragraaf 12.4 Gebruik gegevens gewezen deelnemers ten behoeve van de automatisch aanschrijven.

Hoofdstuk 2 Doelstelling

In het inleidende hoofdstuk is uiteengezet wat de aanleiding is voor de herziening van het pensioenstelsel die met dit wetsvoorstel is beoogd, op welke onderdelen van het stelsel de regering aanpassingen voorstelt en welke elementen van het huidige stelsel de regering wil behouden.

Dit hoofdstuk beschrijft de doelen die de regering met de stelselherziening nastreeft. Beknopt weergegeven wil de regering het pensioenstelsel aanpassen aan gewijzigde maatschappelijke voorkeuren en financiële omstandigheden en aan de manier waarop we in de 21^e eeuw leven en werken. Op dit moment zijn de hoofdlijnen van ons pensioenstelsel nog steeds gebaseerd op de inrichting van de samenleving, de voorkeuren van werkgevers en werknemers en de resultaten op de financiële markten in de twintigste eeuw.

De doelstelling van dit wetsvoorstel wordt hieronder uitgesplitst en geconcretiseerd. Vervolgens worden de maatregelen beschreven waarmee de regering deze doelen wil realiseren. Deze maatregelen worden in de volgende hoofdstukken van deze memorie nader toegelicht. Het Pensioenakkoord noemt – naast doelen – ook een aantal randvoorwaarden voor de vormgeving van het nieuwe pensioenstelsel. Dit wetsvoorstel neemt deze randvoorwaarden als uitgangspunt. In paragraaf 2.3 is toegelicht op welke wijze dit wetsvoorstel aan deze randvoorwaarden voldoet.

Dit wetsvoorstel regelt ook de standaardisering van het nabestaandenpensioen, de experimenten voor pensioenopbouw door zelfstandigen in de tweede pijler en de verkorting van de wachttijd voor uitzendwerknemers. De doelen die met deze onderdelen van het wetsvoorstel worden nagestreefd zijn in de desbetreffende hoofdstukken verwoord.

2.1 Doelen herziening pensioenstelsel

De drieledige doelstelling van de stelselherziening is gebaseerd op het Pensioenakkoord en het SER-advies dat daaraan ten grondslag ligt.

Eerder perspectief op een koopkrachtig pensioen

Dit wetsvoorstel schept in de eerste plaats ruimte voor nieuwe pensioencontracten die eerder perspectief bieden op een koopkrachtig pensioen, met behoud van risicodeling binnen en tussen generaties. Met deze nieuwe pensioencontracten, die in het volgende hoofdstuk uitgebreid worden toegelicht, geeft het wetsvoorstel invulling aan het advies van de commissie Goudswaard om een nieuw evenwicht te vinden tussen ambitie, zekerheid en kosten. Het nieuwe stelsel biedt aan sociale partners, en andere contractspartijen, meer ruimte voor een eigen afweging tussen risico en zekerheid en voor stabiele afspraken over de kosten in relatie tot de pensioenambitie.

De nieuwe pensioencontracten maken het mogelijk om een einde te maken aan de spagaat tussen het streven naar nominale zekerheid én een koopkrachtig pensioen waar pensioenuitvoerders bij de huidige uitkeringsovereenkomsten mee te maken hebben. Gerealiseerd rendement komt bij de nieuwe contracten eerder beschikbaar voor het verhogen van de ingegane pensioenuitkeringen en de voor het pensioen gereserveerde vermogens, respectievelijk de opgebouwde pensioenkapitalen. Pensioen gaat directer dan nu meebewegen met de ontwikkeling van de economie, met behoud van – deels nieuwe – schokdempers. De nieuwe pensioencontracten maken het verder mogelijk om de risico’s die inherent zijn aan het opbouwen van een kapitaalgedekt pensioen, expliciet en gericht toe te delen aan groepen deelnemers, passend bij hun risicohouding.

Een transparanter en meer persoonlijk pensioenstelsel

Het tweede doel van dit wetsvoorstel is om het arbeidsvoorwaardelijk pensioen voor de deelnemers transparanter en persoonlijker te maken. Bij de huidige uitkeringsovereenkomst bepaalt de dekkingsgraad van een pensioenfonds of, en in welke mate, het pensioen kan worden verhoogd (geïndexeerd), dan wel moet worden verlaagd (gekort). De ontwikkeling van de dekkingsgraden hangt in hoge mate af van de waardering van de pensioenverplichtingen, en daarmee van de rente op financiële markten. De meeste deelnemers hebben een beperkt inzicht in de omstandigheden die de ontwikkeling van de dekkingsgraad van hun pensioenfonds beïnvloeden, en daarmee de ontwikkeling van hun pensioen bepalen. De nieuwe pensioencontracten vergroten de transparantie van de pensioenopbouw. Daarmee wordt pensioen niet ineens eenvoudige materie. Voor veel deelnemers zullen de actuariële principes achter de doorwerking van (bijvoorbeeld) het beleggingsrendement of de ontwikkeling van de levensverwachting in hun pensioen, altijd lastig te volgen blijven. Met de nieuwe contracten, en daarvoor voorgestelde informatievoorschriften, kunnen deelnemers echter de samenhang tussen die ontwikkelingen en hun pensioen van jaar tot jaar volgen. Dit draagt naar verwachting bij aan het begrip bij deelnemers en daarmee aan hun waardering voor het pensioen als arbeidsvoorwaarde. Deelnemers krijgen van hun pensioenuitvoerder voortaan – in plaats van veelvuldige berichten over dekkingsgraden, achterblijvende indexatie en dreigende kortingen – een jaarlijks overzicht over de pensioenpremies die worden ingelegd, de rendementen die de pensioenuitvoerder boekt en de gevolgen daarvan voor hun pensioenopbouw. Dit biedt ruimte voor een positieve kijk op pensioen.

Naarmate deelnemers en pensioengerechtigden de ontwikkeling van hun pensioenvermogen beter kunnen volgen en zich beter kunnen herkennen in hoe dit is geregeld, zullen zij het pensioenstelsel naar verwachting als transparanter, begrijpelijker en persoonlijker ervaren. Dit is van belang voor het maatschappelijk draagvlak voor het pensioen als arbeidsvoorwaarde. Pensioen is de omvangrijkste secondaire arbeidsvoorwaarde, op jaarbasis leggen werkgevers bij pensioenfondsen momenteel ruim € 35 miljard aan pensioenpremie in. Hiervan wordt circa een derde op werknemers verhaald. Om hiervoor voldoende draagvlak te behouden is het noodzakelijk dat werknemers kunnen inzien wat er met die premies gebeurt en hoe financieel-economische omstandigheden in hun pensioen doorwerken. Dit wetsvoorstel creëert hiervoor de voorwaarden.

De afschaffing van de doorsneesystematiek, die in het vorige hoofdstuk is toegelicht, draagt eveneens bij aan het transparanter en persoonlijker maken van de arbeidsvoorwaardelijke pensioenen. De voor de werknemers ingelegde premies worden niet langer herverdeeld, maar komen ten goede aan diens persoonlijke pensioenvermogen. Dit biedt hen meer inzicht in het verband tussen de ingelegde premies en de ontwikkeling van haar of zijn voor het pensioen gereserveerde vermogen. Het pensioen krijgt hierdoor een persoonlijker karakter.

Desgewenst biedt de afschaffing van de doorsneesystematiek meer ruimte voor aanvullende individuele keuzemogelijkheden; deze mogelijkheden kunnen het pensioen eveneens persoonlijker maken.

Betere aansluiting bij ontwikkelingen in de samenleving en op de arbeidsmarkt

Het wetsvoorstel beoogt in de derde plaats om de aansluiting van het pensioenstelsel met de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt en in de samenleving te herstellen. In het inleidende hoofdstuk is uiteengezet welke veranderingen zich sinds de ontstaansgeschiedenis van het huidige pensioenstelsel op de arbeidsmarkt hebben voorgedaan. Kort gezegd, de dynamiek op de arbeidsmarkt en de verscheidenheid aan arbeidsvormen zijn sindsdien sterk toegenomen. Het pensioenstelsel is tot nu toe niet of nauwelijks aan deze ontwikkelingen aangepast. Afwisseling tussen werknemerschap en zelfstandigheid of een overstap tussen werkgevers die pensioenregelingen met en zonder doorsneesystematiek toepassen, leidt tot onvoorziene gevolgen. De overstap op een stelsel met persoonlijke voor het pensioen gereserveerde vermogens, dan wel met persoonlijke pensioenkapitalen neemt de nadelige gevolgen van een verandering van baan of van arbeidsvorm weg. Na deze overstap worden de waardeoverdrachten tussen pensioenuitvoerders bij een baanwisseling ook eenvoudiger. Er is geen noodzaak meer voor het opschorten van de waardeoverdracht als een pensioenfonds in onderdekking verkeert, noch aan de uitzondering op het recht op waardeoverdracht ingeval de werkgever daarvoor meer dan € 15.000 zou moeten bijbetalen.

2.2 Met welke maatregelen beoogt het wetsvoorstel de genoemde doelen te bereiken?

Nieuwe pensioencontracten

Hierboven is uiteengezet dat dit wetvoorstel een nieuw kader schept voor pensioencontracten. De kern hiervan is de verplichte overstap naar een nieuwe manier van pensioen opbouwen. Deze overstap ziet in de eerste plaats op het type pensioencontract. Van de drie contracttypen die de Pensioenwet nu onderscheidt, te weten de uitkeringsovereenkomst, de kapitaalovereenkomst en de premieovereenkomst, blijft na de transitiefase voor nieuwe pensioenopbouw alleen het laatste type over. De premieovereenkomst kent verschillende verschijningsvormen die onderling vooral verschillen in het moment waarop en de mate waarin risico’s, die inherent zijn aan pensioenopbouw, worden verzekerd of collectief worden gedeeld.

Bij de nieuwe pensioencontracten zorgen financiële meevallers eerder tot een verhoging van de pensioenen, respectievelijk van de gereserveerde persoonlijke pensioenvermogens. Daar staat tegenover dat financiële tegenvallers ook eerder doorwerken in de pensioenen en persoonlijke pensioenvermogens. Ingegane pensioenen worden wel beschermd tegen «schokken» op de financiële markten of bij aanpassing van de levensverwachting. Dat gebeurt echter niet meer door het opbouwen van buffers. Bij de solidaire premieregeling worden mee- en tegenvallers gedempt door de leeftijdsafhankelijke risicotoedeling en de verplichte solidariteitsreserve. Bij de flexibele premieregeling fungeren de leeftijdsafhankelijke beleggingen en de optionele risicodelingsreserve als schokdemper. Daarbovenop bestaat bij beide contracten nog de mogelijkheid om het resterend effect van tegenvallers en meevallers in de uitkeringsfase over maximaal 10 jaar te spreiden.

Een gezamenlijk kenmerk van de pensioencontracten in het nieuwe stelsel zijn expliciete regels voor de wijze waarop financiële mee- of tegenvallers doorwerken in de pensioenen en in de opgebouwde pensioenvermogens. De nieuwe contracten zijn hierdoor «meer compleet» dan de huidige uitkeringsovereenkomst. De in het wetsvoorstel gemaakte keuzes dragen bij aan het oplossen van de hiervoor geconstateerde problemen van het huidige pensioenstelsel. De nieuwe collectieve premieregelingen bieden een uitweg uit de spagaat tussen het streven naar nominale zekerheid en dat naar een koopkrachtig pensioen. De partijen die de pensioenregeling vormgeven kunnen – met informatie van de pensioenuitvoerder – een eigen afweging maken bij het bieden van bescherming tegen risico’s die inherent zijn aan kapitaalgedekte pensioenen. De pensioenuitvoerder kan zijn beleggingsbeleid afstemmen op die afweging. Rendementen en risico’s die onvermijdelijk gepaard gaan met kapitaalgedekt pensioen kunnen gericht naar leeftijdscohorten worden toebedeeld. De risicodeling past hierdoor beter bij de risicohouding van leeftijdscohorten. De huidige beleggingsspagaat tussen bescherming tegen renterisico en een zo hoog mogelijk rendement als gevolg van een uniform beleggingsbeleid wordt weggenomen.

Afschaffing doorsneesystematiek

De manier waarop we pensioen opbouwen wijzigt in de tweede plaats door de afschaffing van de doorsneesystematiek. Met dit wetsvoorstel kiest de regering voor een systematiek met leeftijdsonafhankelijke premies en een daarbij passende, actuarieel neutrale pensioenopbouw.

In het inleidende hoofdstuk is uiteengezet waarom de doorsneesystematiek niet langer past bij de veranderde arbeidsmarkt en in de weg staat aan een transparant en meer persoonlijk pensioenstelsel. Afschaffing van de doorsneesystematiek maakt een einde aan de herverdeling van jongeren naar oudere deelnemers en van laagopgeleiden naar hoogopgeleiden. De overstap op een actuariële neutrale pensioenopbouw neemt verder belemmeringen weg voor een wisseling van baan of van arbeidsvorm. Met de afschaffing van de doorsneesystematiek wordt pensioenopbouw meer op de persoon toegesneden. Door het vervallen van de herverdeling tussen jongere en oudere deelnemers bij de pensioenopbouw past het stelsel beter bij de actuele arbeidsmarkt. Er vinden niet langer onzichtbare overdrachten plaats, het pensioen wordt hiermee beter uitlegbaar. De nieuwe manier om pensioen op te bouwen zorgt voor een betere aansluiting op de arbeidsmarkt, sluit aan bij gewijzigde maatschappelijke voorkeuren en maakt het pensioen persoonlijker.

Afschaffing van de doorsneesystematiek kan door middel van twee methoden. Bij de eerste methode blijft de opbouw van het ouderdomspensioen tijdsevenredig, maar worden de premies hoger naarmate de deelnemer ouder wordt (progressieve premies). Bij de tweede manier zijn of blijven de premies onafhankelijk van de leeftijd, maar verwerft de deelnemer minder ouderdomspensioen naarmate hij of zij ouder wordt (degressieve pensioenopbouw). Met beide systemen kan over de levensloop bezien tegen eenzelfde premie-inleg een vergelijkbaar pensioenresultaat worden bereikt. Berekeningen van het CPB laten zien dat de pensioenuitkomsten in beide systemen gemiddeld genomen op ongeveer hetzelfde niveau uitkomen.²⁷ Bij een leeftijdsonafhankelijke premie met degressieve opbouw ligt het totale pensioenresultaat over de gehele carrière in de overgrote meerderheid (92%) van de gevallen tussen 90 en 110% van die een progressieve premie met een doorsneeopbouw.

Een aantal argumenten pleit voor het verplicht stellen van een leeftijdsonafhankelijk (vlak) premiepercentage in plaats van een met de leeftijd toenemende premiepercentage (progressieve premies). In de eerste plaats is dit de behoefte aan stabiele pensioenpremies. Een van de randvoorwaarden uit het Pensioenakkoord is dat pensioenpremies zo stabiel mogelijk moeten zijn.²⁸ Voor alle pensioenregelingen geldt voortaan dat de premie de arbeidsvoorwaardelijke pensioentoezegging is. Het nieuwe pensioenstelsel stelt sociale partners daarmee in staat om in de pensioenovereenkomst een stabiele pensioenpremie af te spreken. Leeftijdsonafhankelijke premies maken de totale premielast stabieler en beter voorspelbaar. De premielast voor de werkgever is immers – anders dan bij progressieve premies – niet afhankelijk van fluctuaties van de gemiddelde leeftijd van het werknemersbestand. Daar komt bij dat een leeftijdsonafhankelijke premie nu al onderdeel is van de meeste pensioenregelingen. Het voortzetten van een leeftijdsonafhankelijke premie is voor deelnemers begrijpelijker, en zal vaak minder financiële gevolgen hebben. Zo komt de premie voor oudere deelnemers na de overgang naar de nieuwe pensioenregeling niet opeens veel hoger te liggen. Voortzetting van leeftijdsonafhankelijke premies vergt voor werkgevers en pensioenuitvoerders minder aanpassingen, vergeleken met een overstap naar een systeem met progressieve premies.

Een tweede argument om een leeftijdsonafhankelijke premie verplicht te stellen betreft de arbeidsmarktpositie van oudere werknemers. Een leeftijdsonafhankelijke premie heeft als voordeel dat de arbeidskosten van werknemers niet op een directe manier toenemen met hun leeftijd. Een leeftijdsonafhankelijke premie voorkomt dat oudere werknemers minder aantrekkelijk worden, met ongunstige gevolgen voor het in dienst nemen en in dienst houden van deze werknemers. Onder meer recent onderzoek van Netspar²⁹ en onderzoek van SEO Economisch Onderzoek³⁰ laat zien dat het systeem met progressieve pensioenpremies nadelige gevolgen heeft voor de arbeidsmarktpositie van oudere werknemers. Ook voor werkgevers is het belangrijk dat de arbeidskosten onafhankelijk blijven van de leeftijdssamenstelling van het personeelsbestand. Bij leeftijdsonafhankelijke pensioenpremies betalen werkgevers met veel ouderen in dienst niet meer premie dan concurrerende werkgevers met een jonger personeelsbestand.

Het derde genoemde argument om een leeftijdsonafhankelijke premie verplicht te stellen betreft de gemiddeld langere beleggingsperiode per ingelegde euro pensioenpremie. In vergelijking met progressieve premies zal de premie voor jongere deelnemers immers hoger zijn. De gemiddelde pensioenpremie kan hierdoor langer renderen, waarmee de beleggingshorizon langer is. Hierdoor ontstaat bij gelijke premie-inleg naar verwachting een hoger pensioenresultaat. Echter, dit voordeel slaat pas neer bij de generatie pensioendeelnemers die gedurende hun volledige loopbaan pensioen opbouwen volgens het nieuwe systeem met een leeftijdsonafhankelijke premie. Tegenover dit voordeel staat een in totale omvang ongeveer gelijk nadeel dat de huidige generatie – dat zijn alle nu actieve pensioendeelnemers – ondervindt als gevolg van de afschaffing van de doorsneesystematiek.³¹ In hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie zijn de maatregelen beschreven waarmee dit nadeel voor bestaande deelnemers wordt gecompenseerd.

Tot slot, de systematiek van leeftijdsonafhankelijke premies sluit ook beter aan bij de oudedagsvoorzieningen in de derde pijler, die nu al een leeftijdsonafhankelijke maximale premie-inleg kennen. Dit is in lijn met het voorstel om de fiscale behandeling van de tweede en de derde pijler zoveel mogelijk gelijk te trekken. Dit voorstel is toegelicht in hoofdstuk 7 Wijziging fiscaal pensioenkader.

Tegenover bovengenoemde voordelen van een leeftijdsonafhankelijke premie staat een aantal nadelen. Zo groeit het te bereiken pensioen minder aan naarmate de deelnemer ouder wordt («degressieve opbouw»). Hierboven is al gewezen op het effect van de overstap op degressieve opbouw voor bestaande deelnemers. Zonder nadere maatregelen treft dit in het bijzonder mensen die op het moment van de transitie rond 45 jaar zijn. In hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie zijn de maatregelen uiteengezet om te komen tot adequate compensatie.

Het pensioen wordt verder gevoeliger voor arbeidsparticipatie aan het begin van de loopbaan. Als een werkende, bijvoorbeeld als gevolg van studie of jeugdwerkloosheid, aan het begin van zijn loopbaan een aantal opbouwjaren mist, heeft dat meer invloed op zijn pensioenresultaat dan onder de doorsneesystematiek. Het eerder aangehaalde onderzoek van het CPB op basis van 100 duizend carrières van voorbeelddeelnemers toont echter aan dat ook bij een leeftijdsonafhankelijke premie de werkelijk betaalde premie veelal toeneemt gedurende de levensloop, zowel in euro als in procenten van het brutoloon.³² Dit is het gevolg van de stijging van het pensioengevende loon gedurende de carrière en het gebruik van een franchise. De feitelijke pensioenopbouw bij een leeftijdsonafhankelijke premie blijkt hierdoor redelijk vlak gespreid over de levensloop. De implicaties voor burgers van de overstap naar een leeftijdsonafhankelijke premie (met degressieve opbouw) wordt nader toegelicht in hoofdstuk 14 Gevolgen voor burgers, bedrijven en overheid.

Leeftijdsonafhankelijke premies in premieregelingen

Na afweging van de voor- en nadelen van beide methoden geeft de regering de voorkeur aan leeftijdsonafhankelijke premies. Dit wetsvoorstel verplicht om in alle basispensioenregelingen die na de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel tot stand komen, voor het ouderdomspensioen een leeftijdsonafhankelijke premie toe te passen. In combinatie met het vervallen van de tijdsevenredige opbouw uit de Pensioenwet, wordt hiermee de zogenoemde doorsneesystematiek afgeschaft, die nu is voorgeschreven voor bedrijfstakpensioenfondsen en beroepspensioenregelingen. Het opbouwen van pensioen in een premieregeling met een leeftijdsonafhankelijke premie sluit beter aan bij de veranderende arbeidsmarkt. Deze systematiek beïnvloedt de arbeidsmarktbeslissingen van deelnemers zo min mogelijk. De afschaffing van de herverdeling tussen leeftijdsgroepen maakt de pensioenopbouw daarnaast persoonlijker en transparanter, in lijn met de doelen van het Pensioenakkoord.

Uitzonderingen op het voorschrift van leeftijdsonafhankelijke premies

Op het voorschrift om leeftijdsonafhankelijke premies te hanteren, wordt een uitzondering gemaakt voor risicoverzekeringen. Met uitzondering van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen kunnen pensioenuitvoerders voor deze verzekeringen, zoals het nabestaandenpensioen vóór pensioendatum en arbeidsongeschiktheidspensioen, leeftijdsafhankelijke premies blijven hanteren. In dit geval zouden leeftijdsonafhankelijke premies juist tot herverdeling tussen leeftijdsgroepen leiden. Bij verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen is die herverdeling tussen werkgevers in de betreffende bedrijfstak daarentegen beoogd om concurrentie tussen werkgevers in de bedrijfstak op de pensioenvoorziening te voorkomen.

Op het voorschrift van een leeftijdsonafhankelijk premiepercentage kan verder alleen een uitzondering worden gemaakt voor bestaande deelnemers in premieregelingen en in uitkeringsovereenkomsten die door een verzekeraar worden uitgevoerd en die vóór de inwerkingtredingsdatum van dit wetsvoorstel al bestaan. Deze pensioenregelingen kennen nu een met de leeftijd toenemend (progressief) premiepercentage. De werkgever (of sociale partners) moet(en) daarvoor gebruik maken van het hiervoor getroffen overgangsrecht («eerbiedigende werking»). Deze uitzondering is nader toegelicht in hoofdstuk 15 Overgangsrecht. Behoudens deze uitzonderingen is een met leeftijd stijgend premiepercentage, zoals dat nu wordt toegepast, niet langer toegestaan. In de pensioenovereenkomst wordt een vast premiepercentage vastgelegd, ongeacht de leeftijd van de deelnemer.

2.3 Randvoorwaarden voor de stelselherziening

De stelselherziening voldoet aan de randvoorwaarden die hiervoor in het Pensioenakkoord zijn opgenomen.

Levenslang ouderdomspensioen

De regering handhaaft met dit wetsvoorstel het voorschrift dat een ouderdomspensioen levenslang dient te zijn. Het wetsvoorstel biedt bij de solidaire premieregeling en de flexibele premieregeling de mogelijkheid om het langlevenrisico gerichter te delen.

Uniform en stabiel fiscaal kader

Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel ontstaat een uniform fiscaal kader voor alle pensioenovereenkomsten. De fiscale ruimte voor nieuwe pensioenopbouw blijft in beginsel tot 2037 stabiel. Het fiscale kader wordt tot 2037 tijdelijk verruimd voor het financieren van compensatie. In het inleidende hoofdstuk is al uiteengezet dat het fiscale kader na de overgangsfase dezelfde premiesom faciliteert als het huidige kader. Fiscaal zijn er geen belemmeringen om hetzelfde pensioen te bereiken als nu mogelijk is: een koopkrachtig pensioen van 80% van het gemiddelde loon na circa 42 opbouwjaren. In hoofdstuk 7 Wijziging fiscaal pensioenkader van deze memorie worden de wijzigingen van het fiscale pensioenkader in verband met de stelselherziening nader toegelicht.

Stabiele premies en uitkeringen

Premieregelingen worden gekenmerkt door het uitgangspunt dat de premie die werkgevers en werknemers afspreken, de arbeidsvoorwaardelijke toezegging vormt. De overstap op premieregelingen biedt sociale partners de mogelijkheid om een stabiele pensioenpremie af te spreken. Met die premie beogen werkgevers en werknemers weliswaar veelal een bepaalde doelstelling te realiseren, of die doelstelling wordt behaald hangt echter af van een per definitie ongewisse toekomst. Dit lijkt een geheel andere insteek dan wat wordt beoogd met het nu dominante type pensioencontract, de uitkeringsovereenkomst, waarin de arbeidsvoorwaardelijke toezegging een vooraf bepaalde pensioenuitkering is. In de praktijk is het verschil echter gradueel. Ook bij een door een pensioenfonds uitgevoerde uitkeringsovereenkomst is het te bereiken pensioen in hoge mate afhankelijk van toekomstige beleggingsrendementen en van de ontwikkeling van de rente en het langlevenrisico.

Gerealiseerde tegenvallers bij het beleggingsrendement kunnen in theorie via een herstelpremie worden gerepareerd, in de praktijk komt dit nauwelijks meer voor. Het verschil tussen de pensioencontracten in het nieuwe pensioenstelsel en de huidige uitkeringsovereenkomst zit vooral in de omgang met positieve en negatieve financiële resultaten. Positieve resultaten zijn, gegeven de financiële positie waarin veel pensioenfondsen met een uitkeringsovereenkomst al langdurig verkeren, nu vooral nodig om de dekkingsgraad op peil te houden en om buffers op te bouwen. Het doel hiervan is om de ingegane pensioenen en de pensioenaanspraken nominaal stabiel te houden. In het nieuwe pensioenstelsel komen positieve resultaten sneller ten goede aan de ingegane pensioenen, respectievelijk aan de opbouw van de voor het pensioen gereserveerde vermogens. De keerzijde is dat negatieve resultaten zich sneller zullen vertalen in een verlaging van die pensioenen en vermogens dan bij de huidige uitkeringsovereenkomst het geval is. Dat maakt het noodzakelijk om enerzijds uit te gaan van prudente verwachtingen («minder beloven, meer waarmaken») en anderzijds om contractelementen in te bouwen die grote negatieve of positieve uitslagen dempen.

Evenwichtige overstap, compensatie van nadelige effecten

Nieuwe deelnemers kunnen in een pensioenregeling met een leeftijdsonafhankelijke premie naar verwachting hetzelfde pensioen opbouwen als bij de huidige systematiek van tijdsevenredige pensioenopbouw. Voor bestaande deelnemers kan de overstap op premieregelingen met een leeftijdsonafhankelijke, vlakke premie echter een negatief effect hebben voor het te bereiken pensioen. Het wetsvoorstel bevat verschillende waarborgen voor een evenwichtige overgang naar het nieuwe pensioenstelsel. Deze waarborgen worden in hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie uitgebreid toegelicht.

Bij de uitwerking van het Pensioenakkoord hebben het CPB³³ en 13 pensioenfondsen³⁴ in 2020 de gevolgen van de integrale aanpassing van het pensioenstelsel doorgerekend. Uit die berekeningen bleek dat er – gegeven de toenmalige omstandigheden – in veel gevallen geen nadeel, maar een voordeel ontstaat. De negatieve effecten als gevolg van de afschaffing van de doorsneesystematiek worden veelal opgeheven door de (positieve) effecten van andere verdeelregels in het nieuwe contract. Het effect van de overstap van tijdsevenredige opbouw naar een opbouw die past bij een leeftijdsonafhankelijke premie op het te bereiken pensioen, is tegengesteld aan dat van de overstap op een pensioencontract waarin geen buffers worden opgebouwd. De directere doorwerking van rendementen heeft positieve gevolgen voor het te bereiken pensioen van bestaande deelnemers. De gevolgen van de overstap op de nieuwe systematiek van pensioenopbouw worden nader toegelicht in hoofdstuk 14 Gevolgen voor burgers, bedrijven en overheid.

Het effect van de overstap op de nieuwe opbouwsystematiek wordt niet gecompenseerd als een deelnemer overstapt vanuit een premieovereenkomst of vanuit een uitkeringsovereenkomst die door een verzekeraar wordt uitgevoerd. Door de overstap van progressieve premies naar een leeftijdsonafhankelijke (vlakke) premie kan hij of zij minder pensioen opbouwen. Binnen de randvoorwaarde van kostenneutraliteit, die in het Pensioenakkoord is afgesproken, is het niet mogelijk om dit nadelige effect te compenseren. Dit wetsvoorstel bevat daarom een overgangsregeling voor mensen die deelnemen in een premieovereenkomst met progressieve premies die al bestaat vóór inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Eenzelfde overgangsrecht geldt voor deelnemers aan een uitkeringsovereenkomst met een progressieve premie die bij een verzekeraar is ondergebracht. Voor bestaande deelnemers kunnen werkgevers en werknemers ervoor kiezen om ook na de overgangsfase progressieve premies voort te zetten. Deze eerbiedigende werking wordt nader toegelicht in hoofdstuk 15 Overgangsrecht.

De wetgever faciliteert en bevordert invaren naar een nieuwe premieregeling

Om de met dit wetsvoorstel beoogde doelen binnen afzienbare tijd te realiseren is het van belang dat de regels van de nieuwe pensioenregeling bij een pensioenfonds ook kunnen worden toegepast op de pensioenaanspraken en pensioenrechten die eerder, in een uitkeringsovereenkomst zijn opgebouwd («collectief invaren»). Hiermee blijft de solidariteit tussen deelnemers- en leeftijdsgroepen in stand, worden gesloten pensioenfondsen voorkomen en verbetert de uitvoerbaarheid.

Dit wetsvoorstel regelt daarom dat werkgevers en werknemers bij de overgang naar een nieuwe pensioenovereenkomst in beginsel aan het pensioenfonds verzoeken om alle opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten in te varen. Alleen als het invaren tot een onevenredig nadeel voor belanghebbenden leidt, kunnen sociale partners afzien van dit verzoek. Voor deze transitie wordt voorts het individuele bezwaarrecht vervangen door collectieve waarborgen. Het belang van collectief invaren en de maatregelen waarmee dit wordt bevorderd zijn nader toegelicht in hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie.

Tot slot biedt dit wetvoorstel aan pensioenfondsen de keuze uit twee methoden om de opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten om te rekenen naar voor de uitkering gereserveerde vermogens.

Ruimte voor beleggingsrendement, binnen acceptabele risico’s

Belangrijk winstpunt van de solidaire premieregeling is dat er geen sprake meer is van de zogenoemde beleggingsspagaat, doordat er niet meer gestuurd hoeft te worden op (nominale) zekerheid. Pensioenuitvoerders houden zodoende voldoende ruimte om een beleggingsbeleid te volgen welk past bij de risicohouding en rendementsdoelstelling van de deelnemers. Doordat de risico’s gerichter worden toebedeeld, is er meer dan nu ruimte voor een optimaal beleggingsbeleid.

Beheersbare uitvoering en kosten

Vertegenwoordigers van de Pensioenfederatie en het Verbond van Verzekeraars zijn nauw betrokken bij de voorbereiding en verdere uitwerking van dit wetsontwerp. Over de uitvoerbaarheid en de implementatie heeft veelvuldig overleg plaatsgevonden. De insteek van de regering is optimaal aandacht te besteden aan de gevolgen van de voorgestelde maatregelen voor de uitvoering. Dat neemt niet weg dat met dit voorstel een ingrijpende stelselherziening in gang wordt gezet, die voor alle pensioenuitvoerders grote gevolgen zal hebben. De gevolgen van het wetsvoorstel voor de regeldruk van (onder meer) pensioenuitvoerders worden uiteengezet in hoofdstuk 14 Gevolgen voor burgers, bedrijven en overheid.

Toekomstbestendigheid

Een toekomstbestendig pensioenstelsel vergt draagvlak bij werkgevers en werknemers, jongeren en ouderen, burgers en bedrijven. Zonder dat draagvlak blijven werknemers niet bereid om «een dag in de week» voor hun pensioen te werken en blijven werkgevers niet bereid om deze arbeidsvoorwaarde aan te bieden. Het draagvlak voor arbeidsvoorwaardelijke pensioenen staat onder druk door de vrijwel permanente discussie over de reken- en verdeelregels bij pensioenfondsen, over wel of niet «korten» en de jaarlijkse discussies over de hoogte van de pensioenpremie en/of van de pensioenopbouw. De motor achter al die discussies is dat de hoogte van individuele pensioenen in uitkeringsovereenkomsten wordt gestuurd via een collectieve dekkingsgraad, die wordt berekend aan de hand van de verhouding tussen het beschikbare collectieve vermogen en de pensioenverplichtingen. Voor de berekening van de actuele waarde van deze verplichtingen is een rekenrente nodig. Alle verplichtingen zijn hierdoor, ongeacht hun looptijd, voor 100% gevoelig voor de ontwikkeling van de rente. De overstap op de solidaire premieregeling of de flexibele premieregeling biedt een mogelijkheid om deze discussies te beëindigen. Beide premieregelingen bieden een uitweg uit de rekenrentediscussie die het pensioenstelsel verlamt omdat iedereen zich tekort gedaan voelt. Er ontstaan in deze pensioencontracten immers geen harde pensioenaanspraken, c.q. pensioenverplichtingen die risicovrij moeten worden gewaardeerd. In beide premieregelingen kan voortaan gericht worden bepaald in welke mate de pensioenaanspraken van een bepaald leeftijdscohort rentegevoelig worden gemaakt en in welke mate deze aanspraken tegen een daling van de rente worden beschermd. Zo kunnen risico’s afgestemd worden op de risicohouding van leeftijdsgroepen en deelnemersgroepen. Deze flexibiliteit, die leidt tot een optimalere risicodeling, ontbreekt bij de uitkeringsovereenkomst. Met de overstap op premieregelingen en de mogelijkheid om maatwerk te leveren bij de risicodeling wordt belangentegenstelling tussen generaties weggenomen. Dit verbetert de toekomstbestendigheid van het pensioenstelsel.

Uitlegbaarheid

Het draagvlak voor het nieuwe pensioenstelsel hangt mede af van de keuzes die sociale partners en pensioenuitvoerders maken bij de vormgeving en uitvoering van de nieuwe pensioenregelingen.

De sociale partners kiezen de vormgeving van de pensioenregeling. Zij toetsen hun keuzes voor de nieuwe pensioenregeling vooraf op uitlegbaarheid. Met een begrijpelijk verhaal zullen mensen eerder betrokkenheid voelen of – waar relevant – eerder bereid zijn keuzes te maken die de pensioenregeling hen biedt. Voor acceptatie is het belangrijk dat sociale partners bij de inrichting van hun nieuwe pensioenregeling keuzes maken die problemen in de huidige pensioenregeling helpen op te lossen. Dit geldt met name voor het beleggingsbeleid. De risicopreferentie van deelnemers en pensioengerechtigden, die mede de risicohouding bepaalt, moet bepalend zijn voor de risico’s die de pensioenuitvoerder namens hen neemt met de beleggingen. De nieuwe pensioencontracten bieden sociale partners hiervoor betere mogelijkheden. Hoofdstuk 3 Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel gaat hierop uitgebreid in.

2.4 Monitoring en evaluatie

Het wetvoorstel leidt tot een ingrijpende vernieuwing van het arbeidsvoorwaardelijke pensioen. Deze wijzigingen raken het overgrote deel van de deelnemers en pensioengerechtigden, ongeacht hun pensioenovereenkomst en ongeacht de pensioenuitvoerder bij wie de uitvoering van die overeenkomst is ondergebracht. De regering vindt het belangrijk dat de overstap naar het nieuwe pensioenstelsel zorgvuldig verloopt. Gezamenlijk met de Stichting van de Arbeid, de Pensioenfederatie en het Verbond van Verzekeraars wordt daarom een handleiding voor het transitieproces ontwikkeld.

De rijksoverheid, werkgevers- en werknemersorganisaties en de pensioensector hebben hun krachten gebundeld om het publiek, deelnemers en overige belanghebbenden adequaat en eenduidig te informeren over de vernieuwing van het pensioenstelsel en de gevolgen van daarvan voor ingegane en te verwachten pensioenen. De coördinatie van de communicatie en de harmonisatie en timing van de informatie zijn belangrijke aandachtspunten bij deze gezamenlijke publiekscommunicatie. In dit kader wordt onder meer bezien hoe de basiskennis over pensioenen kan worden verhoogd, als fundament voor verdere communicatie, en wordt een centrale plek (werkenaanonspensioen.nl) ingericht voor specifieke informatie rondom de wetswijziging.

Gedurende de transitiefase zal de voortgang van de transitie worden gemonitord en zullen beide Kamers der Staten-Generaal periodiek over de voortgang worden geïnformeerd. Enkele jaren na afloop van de transitiefase zal worden onderzocht in welke mate de in dit hoofdstuk beschreven doelen worden bereikt en welke effecten het wetsvoorstel overigens heeft. Het wetsvoorstel bevat hiervoor een evaluatiebepaling. De artikelsgewijze toelichting specificeert de onderwerpen die worden geëvalueerd en het tijdstip waarop het parlement de evaluatie ontvangt.

De reikwijdte van de herziening van het pensioenstelsel is groot en de hierboven genoemde doelstelling is ambitieus. De regering heeft er echter vertrouwen in dat deze doelstelling met dit wetsvoorstel kan worden bereikt.

Hoofdstuk 3 Wettelijk kader voor pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel

Inleiding

Dit hoofdstuk schetst in de eerste paragraaf de pensioenovereenkomsten, waarin na de overstap op het vernieuwde pensioenstelsel nieuwe pensioenopbouw mogelijk is. Aan deze pensioencontracten worden wettelijke randvoorwaarden gesteld. Een deel van deze nieuwe eisen geldt voor zowel de solidaire premieovereenkomst als de flexibele premieovereenkomst. Deze eisen zijn toegelicht in paragraaf 3.2 en 3.3. Het specifieke kader voor de solidaire premieregeling is toegelicht in paragraaf 3.4. De aanpassingen bij de flexibele premieregeling worden toegelicht paragraaf 3.5. In de plaats van de twee reeds bestaande vormen van premieregelingen waarbij direct een vaste uitkering of een gegarandeerd kapitaal van de beschikbaar gestelde premie wordt ingekocht, komt één contractvorm die specifiek door verzekeraars kan worden uitgevoerd (de premie-uitkeringsovereenkomst). Ook voor deze premieregeling geldt de verplichting om leeftijdsonafhankelijke premies toe te passen, met inbegrip van de mogelijkheid om voor bestaande deelnemers progressieve premies toe te blijven passen («eerbiedigende werking»).

3.1 Type pensioenovereenkomsten

Om aan de in hoofdstuk 2 Doelstelling beschreven doelstellingen te voldoen, zijn bij de uitwerking van het Pensioenakkoord onder meer afspraken gemaakt over de pensioencontracten die werkgevers en werknemers kunnen overeenkomen. De inhoud van de pensioenovereenkomst is een zaak van werkgevers en werknemers. De Pensioenwet biedt evenwel kaders en minimumvoorschriften voor de inhoud van de pensioenovereenkomst, zoals de wijze van uitbetaling van pensioen en het karakter van de pensioenovereenkomst.

Het karakter dat een pensioenovereenkomst kan hebben, wordt met dit wetsvoorstel in lijn gebracht met de afspraken die in het Pensioenakkoord zijn gemaakt. Pensioenopbouw is in het nieuwe pensioenstelsel alleen nog mogelijk op basis van een premieovereenkomst.³⁵ Daarmee wordt de realiteit erkend dat de pensioenuitkomsten van ieder kapitaalgedekt pensioencontract worden bepaald door de hoogte van de premie-inleg, het beleggingsbeleid en de rentestand (die de prijs van het pensioen beïnvloedt).

Dit wetsvoorstel zorgt ervoor dat voortaan het onderscheid tussen pensioenovereenkomsten in de Pensioenwet wordt gemaakt aan de hand van de wijze waarop rendementen en risico’s binnen een premieovereenkomst al dan niet worden gedeeld en de wijze waarop deze worden gedeeld. De bestaande kaders worden met dit wetsvoorstel aangepast aan het feit dat toekomstige opbouw van ouderdomspensioen en een partnerpensioen bij overlijden na pensioendatum op basis van een uitkeringsovereenkomst en kapitaalovereenkomst niet meer mogelijk is. In dit hoofdstuk zal een overzicht gegeven worden van de pensioenovereenkomsten waar werkgevers en werknemers of beroepsgenoten uit kunnen kiezen.

Verplichte keuze voor één van de drie typen premieovereenkomsten

Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel kunnen partijen voor ouderdomspensioen en partnerpensioen bij overlijden na pensioendatum enkel een pensioenregeling overeenkomen die binnen de wettelijke kaders voor één van de vormen van premieovereenkomsten valt.

Bij een premieovereenkomst is sprake van een vastgestelde pensioenpremie ten behoeve van de pensioenopbouw van de werknemer. Deze premie is in beginsel een vast percentage van het jaarsalaris of van de pensioengrondslag. Uitgangspunt van de pensioentoezegging is de hoogte van de pensioenpremie, hetgeen betekent dat de hoogte van het pensioen niet vooraf vast staat. De hoogte van het uiteindelijke pensioen is onder andere afhankelijk van de ingelegde pensioenpremies, de behaalde rendementen, rentestanden en de ontwikkeling van de levensverwachting. Premieovereenkomsten kunnen verschillen in de wijze waarop financiële mee- en tegenvallers over (actieve, gewezen en toekomstige) deelnemers en pensioengerechtigden worden verdeeld of waarop bepaalde risico’s verzekerd zijn. Ook de mate van keuzevrijheid en flexibiliteit verschilt.

Kort gezegd zijn in het nieuwe pensioenstelsel de volgende drie typen premieovereenkomsten mogelijk.

1. De solidaire premieovereenkomst

Deze premieregeling kenmerkt zich onder meer door één collectief beleggingsbeleid voor in ieder geval de overrendementen voor actieve, gewezen en toekomstige deelnemers en pensioengerechtigden, waarbij door de pensioenuitvoerder gerealiseerde financiële resultaten op basis van vooraf vastgestelde toedelingsregels worden verdeeld.

Er is sprake van pensioenopbouw in de vorm van voor de uitkering bestemde persoonlijke pensioenvermogens en van uitgebreide risicodeling. Bij deze premieregeling wordt het beleggingsrisico, het micro- en macro-langlevenrisico gedragen door de (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden. Ook toekomstige deelnemers delen mee in deze risico’s via een integrale solidariteitsreserve, die verplicht onderdeel vormt van dit type pensioenovereenkomst.

2. De flexibele premieovereenkomst

Dit betreft de bestaande zuivere premieovereenkomst. Deze wordt onder meer gekenmerkt door een gescheiden opbouw- en uitkeringsfase, waarbij op pensioendatum een opgebouwd individueel pensioenkapitaal wordt omgezet in of gebruikt voor een levenslange pensioenuitkering. Het beleggingsbeleid wordt op basis van specifieke beleggingsmixen per leeftijdscohort (life-cycles) vormgegeven. Financiële mee- en tegenvallers worden op basis van behaalde rendementen direct verwerkt in de individuele pensioenvermogens. Afhankelijk van de vormgeving hebben deelnemers al dan niet keuzevrijheid voor beleggingsprofielen. De deelnemer kan daarnaast op de pensioendatum kiezen tussen een vaste pensioenuitkering of een variabele pensioenuitkering. Bij de variabele uitkering wordt het pensioenkapitaal in de uitkeringsfase in een bepaalde mate risicodragend doorbelegd.

In de flexibele premieregeling wordt het beleggingsrisico en het micro- en macro-langlevenrisico gedragen door de (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden. Deze risico’s kunnen in de uitkeringsfase collectief worden gedeeld via een collectieve toedelingskring, waarbij geleidelijke toetreding tot deze kring uiterlijk 10 jaar vóór pensioendatum mogelijk is. Met dit wetsvoorstel wordt aanvullende risicodeling via optionele solidariteitselementen mogelijk.

3. De premie-uitkeringsovereenkomst

Dit betreft een zuivere premieregeling tot 15 jaar vóór de AOW-gerechtigde leeftijd. Vanaf 15 jaar voor de AOW-gerechtigde leeftijd kan op verzoek van de deelnemer het opgebouwde kapitaal aangewend worden om gegarandeerde vaste levenslange pensioenuitkeringen vanaf de pensioendatum, in te kopen. Dit kan ook een gedeeltelijk vaste uitkering zijn. De deelnemer kan ervoor kiezen om gegarandeerde vaste levenslange pensioenuitkeringen in te kopen op basis van het tot dan toe opgebouwde pensioenvermogen maar ook met aanwending van alleen toekomstige premies. De premie en/of het opgebouwde pensioenvermogen kan direct worden gebruikt om die aanspraak op een periodieke uitkering in te kopen. Zowel het (micro- en macro)-langlevenrisico als het rente- en beleggingsrisico worden bij inkoop van een vaste uitkering door de verzekeraar overgenomen.³⁶

De solidaire en flexibele premieovereenkomst zullen toegankelijk zijn voor alle pensioenuitvoerders. Verzekeraars kunnen ook de premie-uitkeringsovereenkomst aanbieden, omdat zij – anders dan pensioenfondsen – een nominaal pensioen kunnen garanderen. Deze nominale garantie wordt uitsluitend door verzekeraars geboden.

3.2 Wettelijk kader nieuwe pensioencontracten

De solidaire en flexibele premieovereenkomst maken een meer gericht beleggingsbeleid mogelijk. Dat geldt ook voor de premie-uitkeringsovereenkomst, zij het dat de keuze van de deelnemer voor een (volledig) vaste uitkering vóór de pensioendatum minder goed zou kunnen aansluiten bij diens vastgestelde risicohouding. In de solidaire premieregeling worden de beleggingsresultaten per leeftijdscohort toebedeeld. In de flexibele premieregeling en de premie-uitkeringsovereenkomst worden aparte beleggingsmixen per leeftijdscohort aangehouden. Desgewenst is in alle contracten daarnaast ook differentiatie naar deelnemersgroepen mogelijk, bijvoorbeeld door bij gewezen deelnemers van een ander risico uit te gaan dan bij actieve deelnemers van dezelfde leeftijd. In alle contracten moet het beleggings- en renterisico passen bij de risicohouding van de leeftijdscohorten. Het kader voor de wijze waarop de risicohouding voor verschillende leeftijdscohorten moet worden vastgesteld, wordt beschreven in paragraaf 3.2.1. In premieovereenkomsten is geen sprake meer van de periodieke inkoop van pensioenaanspraken. Opbouw vindt plaats in persoonlijke vermogens. Om te kunnen bepalen hoeveel pensioen op basis van het opgebouwde pensioenvermogen in de toekomst kan worden verwacht, wordt er met een uniforme scenarioset gerekend. Projectie van verwachte rendementen vervult een aantal belangrijke functies in het nieuwe stelsel die in paragraaf 3.2.2 worden beschreven. Om te voorkomen dat in de uitkeringsfase te veel opgebouwd pensioenvermogen in de tijd naar voren wordt gehaald, waardoor de kans op een laag pensioen op hoge leeftijd te groot wordt, worden in paragraaf 3.2.2 eveneens de wettelijke vereisten ten aanzien van de uitkeringssnelheid nader uitgewerkt.

3.2.1 De vaststelling van de risicohouding

Inleiding

De risicohouding is de vastgestelde mate waarin een groep deelnemers, gewezen deelnemers of pensioengerechtigden (in dit hoofdstuk verder «deelnemers») bereid is beleggingsrisico’s te lopen met het oog op hun doelstellingen en de mate waarin deze groep beleggingsrisico’s kan dragen gegeven de kenmerken van deze groep. Onder beleggingsrisico’s valt ook het renterisico.

Deelnemers verschillen in de mate waarin zij aangeven beleggingsrisico’s te willen en kunnen lopen. Zij hebben een verschillende risicopreferentie. Om de risicopreferentie vast te kunnen stellen, dient een risicopreferentieonderzoek uitgevoerd te worden. De vastgestelde risicopreferentie vormt een belangrijk onderdeel bij de vaststelling van de risicohouding door de pensioenuitvoerder. Naast het risicopreferentieonderzoek zijn wetenschappelijke inzichten en kenmerken/gegevens van de deelnemers van belang bij de vaststelling van de risicohouding. Wetenschappelijke inzichten laten zien dat leeftijd een belangrijke factor is voor de mate waarin deelnemers beleggingsrisico’s kunnen dragen. Een jonge actieve deelnemer met meer toekomstige pensioenopbouw wordt beter in staat geacht om financiële schokken op te vangen dan een oudere of gepensioneerde deelnemer. Meer risico op jonge leeftijd zal bijdragen aan een in verwachting hoger pensioen, en de afbouw van risico naarmate deelnemers ouder worden aan een stabieler pensioen. In termen van (verwacht) pensioen worden financiële schokken zo meer gelijkmatig verwerkt. Daarnaast is van belang hoeveel risico deelnemers willen lopen. Beide elementen tezamen bepalen de risicohouding, die in het nieuwe stelsel per leeftijdscohort binnen een regeling moet worden vastgesteld.³⁷

De mate waarin deelnemers beleggingsrisico lopen is van invloed op de (verwachte) hoogte en schommelingen in hun pensioenuitkering. Daarom is het van groot belang dat de beleggingsrisico’s die deelnemers krijgen toebedeeld op basis van een pensioencontract, passen bij de risico’s die ze willen en kunnen lopen. Dit wordt geborgd via de risicohouding en de aansluiting van het beleggingsbeleid (incl. verdeelregels) daarop. De solidaire premieregeling en de flexibele premieregeling maken een gerichte, leeftijdsafhankelijke, toedeling van risico’s mogelijk.

Onderzoek naar de risicopreferentie

Ten behoeve van de vaststelling van de risicohouding per leeftijdscohort dient inzicht verkregen te worden in de mate waarin deelnemers beleggingsrisico’s kunnen en willen lopen. In dit verband wordt gesproken van de risicopreferentie van deelnemers. Dit inzicht in hun risicopreferentie wordt verkregen door middel van een risicopreferentieonderzoek.

Pensioenuitvoerders dienen voortaan periodiek, ten minste eenmaal in de vijf jaar, een dergelijk risicopreferentieonderzoek uit te voeren onder hun deelnemers. Het onderzoek wordt uitgevoerd onder de gehele deelnemerspopulatie of een representatieve weerspiegeling daarvan. Door middel van het risicopreferentieonderzoek wordt de mate van beleggingsrisico die deelnemers willen en kunnen lopen onderzocht. In lagere regelgeving zullen kaders worden gesteld aan het risicopreferentieonderzoek. De exacte invulling van het risicopreferentieonderzoek binnen gestelde kaders is daarbij een open norm. Dit maakt het voor pensioenuitvoerders mogelijk om maatwerk toe te passen in het risicopreferentieonderzoek en voorkomt dat innovatie in de sector op dit gebied wordt geremd.

Een verplicht periodiek risicopreferentieonderzoek geldt ook voor verzekeraars en premiepensioeninstellingen en pensioenregelingen met (aanspraken op) vaste uitkeringen uitgevoerd door pensioenfondsen.³⁸ Pensioenuitvoerders zijn niet verplicht om een risicopreferentieonderzoek per pensioenregeling uit te voeren, zij kunnen vergelijkbare pensioenregelingen samenvoegen voor het risicopreferentieonderzoek, mits ook sprake is van vergelijkbare groepen deelnemers. Verzekeraars en premiepensioeninstellingen komen in het algemeen met veel klanten vergelijkbare pensioenregelingen overeen. Deze pensioenuitvoerders kunnen desgewenst op productniveau een risicohouding per leeftijdscohort vaststellen en het onderzoek ten behoeve van het strategisch beleggingsbeleid op productniveau uitvoeren (prudent person regel). Ook voor kleine pensioenregelingen bij pensioenfondsen is het mogelijk om vergelijkbare groepen deelnemers samen te voegen voor een risicopreferentieonderzoek.

Pensioenuitvoerders gebruiken bij de bepaling van de risicohouding ook wetenschappelijke inzichten en deelnemerskenmerken om vast te stellen hoeveel beleggingsrisico deelnemers kunnen lopen. Hierbij dient in ieder geval de verhouding tussen het reeds gerealiseerde pensioenvermogen en het nog op te bouwen pensioenvermogen meegenomen te worden (life-cycle-principe).

Het is verstandig om reeds bij het tonen van mogelijke uitkomsten aan deelnemers in het risicopreferentieonderzoek rekening te houden met wetenschappelijke inzichten en deelnemerskenmerken. Dit kan bijvoorbeeld door in het risicopreferentieonderzoek verschillende mogelijke realistische (pensioen)uitkomsten te tonen aan deelnemers die volgen uit life-cycles of een beleggingsbeleid, inclusief verdeelregels in de solidaire premieregeling.

Vaststelling van de risicohouding

De pensioenuitvoerder maakt een integrale afweging van de resultaten van het risicopreferentieonderzoek, wetenschappelijke inzichten en deelnemerskenmerken en stelt de risicohouding vast per leeftijdscohort in voorgeschreven maatstaven. Bij een pensioenfonds gebeurt dit na overleg met de fondsorganen.

Er is een bepaalde mate van aggregatie van resultaten nodig om de risicohouding per leeftijdscohort vast te stellen. Het risicopreferentieonderzoek levert immers resultaten die voor de deelnemers aan het onderzoek kunnen verschillen, terwijl wetenschappelijke inzichten en deelnemerskenmerken doorgaans inzicht geven op groepsniveau (per leeftijd, deelnemersstatus). De pensioenuitvoerder bepaalt hoeveel differentiatie in leeftijdscohorten wenselijk is om recht te doen aan verschillen in risicohouding tussen deelnemers van verschillende leeftijden.

Een risicohouding per leeftijdscohort past bij het life-cycle beginsel voor huidige premieregelingen: het beleggingsrisico moet in beginsel worden afgebouwd naarmate de pensioendatum nadert. Voor de flexibele premieregeling en de premie-uitkeringsovereenkomst maakt een leeftijdsafhankelijke risicohouding het makkelijker om de (default) life-cycle in het beleggingsbeleid hierop toe te spitsen. Ook in de solidaire premieregeling kunnen de (leeftijdsafhankelijke) verdeelregels in combinatie met het beleggingsbeleid beter worden afgestemd op de risicohouding per leeftijdscohort.

Desgewenst is naast de verplichte vaststelling van de risicohouding per leeftijdscohort ook een verdere differentiatie op basis van relevante deelnemerskarakteristieken mogelijk. Zo kan differentiatie op basis van deelnemersstatus meerwaarde hebben, omdat de risicohouding van deelnemers anders kan zijn dan voor gewezen deelnemers. Maar bijvoorbeeld ook verschillen in inkomen of vermogen kunnen leiden tot een verschillende risicohouding bij deelnemers van dezelfde leeftijd.

In de huidige lagere regelgeving is vastgelegd dat de risicohouding per collectiviteit moet worden vastgelegd. Er wordt verduidelijkt dat de risicohouding apart moet worden vastgelegd voor een pensioenregeling met (aanspraken op) vaste uitkeringen en een premieregeling binnen één pensioenfonds. Dit aspect zal in ieder geval een rol spelen bij fondsen die de opgebouwde aanspraken op basis van een uitkeringsovereenkomst niet invaren. Voor deze verschillende pensioenregelingen wordt immers ook een ander beleggingsbeleid gevoerd en vaak gaat het om verschillende deelnemersgroepen met andere kenmerken. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een basisregeling in combinatie met een excedentregeling. Dit geldt overigens nu ook al voor collectiviteitkringen in een algemeen pensioenfonds.

Omdat voor huidige uitkeringsovereenkomsten wordt uitgegaan van een uniform beleggingsbeleid en uniforme regels voor toeslagen of korten, kan slechts beperkt rekening worden gehouden met verschillen in voorkeuren tussen leeftijdscohorten. Daarom blijft het voor uitkeringsovereenkomsten die niet worden ingevaren en voor vaste uitkeringen bij pensioenfondsen wel mogelijk om uit te gaan van één leeftijdsonafhankelijke risicohouding voor de gehele groep deelnemers in een gesloten uitkeringsovereenkomst of pensioengerechtigden bij een vaste uitkering.

De risicohouding wordt voortaan vastgelegd door middel van twee maatstaven die zowel voor de opbouw- als uitkeringsfase van toepassing zijn en een derde maatstaf, specifiek voor de uitkeringsfase:³⁹

• 1. een maatstaf waarin het maximaal aanvaardbare risico tot uitdrukking komt, namelijk het risico dat deelnemers maximaal willen en kunnen nemen met oog op het (resterende) pensioen in een pessimistisch scenario ten opzichte van het (resterende) pensioen in een verwacht scenario.⁴⁰ In de uitkeringsfase gaat het daarbij om de afwijking van het pensioen van jaar op jaar.

• 2. een maatstaf waarin de doelstelling tot uitdrukking komt, dat wil zeggen het (over)rendement dat deelnemers tenminste willen behalen met oog op een adequaat pensioen in een verwacht scenario. In deze verwachtingsmaatstaf zijn gerealiseerde resultaten uit het verleden niet materieel van invloed bij de beoordeling op grond van deze maatstaf.

• 3. een maatstaf voor de uitkeringsfase, die ingeval van spreiding wordt voorgeschreven, is gericht op het risico op de lange termijn. Deze is gerelateerd aan de afwijking van het verwachte pensioen gedurende de gehele uitkeringsperiode ten opzichte van het pensioen in een pessimistisch scenario gedurende de gehele uitkeringsperiode.

In de eerste maatstaf voor de uitkeringsfase komt alleen het korte termijn voordeel van spreiden tot uitdrukking, maar blijft het nadeel op langere termijn buiten beeld. Een potentieel risico van spreiding van resultaten in de uitkeringsfase is namelijk dat de uitkering bezien over een langere periode juist sterk kan dalen/stijgen, ondanks dat de volatiliteit op korte termijn kleiner wordt. Spreiding haalt immers geen risico weg, maar schuift het alleen door in de tijd. De derde maatstaf is specifiek gericht op het risico op de lange termijn van spreiding in de uitkeringsfase.

Gecombineerd leiden deze maatstaven tot een bandbreedte voor het gewenste risico (per leeftijdscohort) die wordt begrensd door een minimaal verwacht (over)rendement en een maximaal aanvaardbaar risico per leeftijdscohort. De combinatie van deze maatstaven voor vaststelling van de risicohouding zorgt daarbij voor een evenwichtige risico-rendementsafweging.

De vertaling van het risicopreferentieonderzoek, wetenschappelijke inzichten en deelnemerskenmerken naar de vastgestelde maatstaven – en dus de ontstane bandbreedtes – wordt door de pensioenuitvoerder onderbouwd. Ook onderbouwt de pensioenuitvoerder de keuze in differentiatie in leeftijdscohorten en eventuele verdere differentiatie gebaseerd op het risicopreferentieonderzoek, wetenschappelijke inzichten en deelnemerskenmerken.

Vertaling van de vastgestelde risicohouding in het beleggingsbeleid

De risicohouding per leeftijdscohort is een belangrijk uitgangspunt voor de inrichting van het beleggingsbeleid en afhankelijk van de pensioenregeling ook voor de uitwerking van verdeelregels, inclusief afspraken over de solidariteits- en risicodelingsreserve, de hoogte van het projectierendement en eventuele spreiding van schokken. Hiermee wordt geborgd dat pensioenuitvoerders zich goed rekenschap geven over hoeveel risico hun deelnemers willen en kunnen lopen en aldus beleggen in het belang van de deelnemers (prudent person beginsel). Bij de vormgeving van het beleggingsbeleid en de uitwerking van verdeelregels moet dan ook nadrukkelijk worden aangesloten op de risicohouding per leeftijdscohort, zoals vastgelegd in de eerdergenoemde bandbreedtes voor het gewenste risico.

In de praktijk zal het bij de vaststelling van een passend beleggingsbeleid en verdeelregels vaak gaan om een iteratief proces: het voorgenomen beleggingsbeleid wordt dan in combinatie met – voor zover van toepassing in de pensioenregeling – de voorgenomen verdeelregels, de regels rondom de solidariteits- of risicodelingsreserve, spreidingregels in de uitkeringsfase en het projectierendement of een vaste daling doorgerekend op basis van de zogenoemde URM-projectiemethode. De resulterende verwachte pensioenen in verschillende scenario’s kunnen dan voor de verschillende leeftijdscohorten worden beoordeeld en vergeleken met de vastgestelde risicohouding. Uit deze beoordeling blijkt op welke onderdelen eventuele verdere aanpassing nodig is, net zo lang totdat wordt voldaan aan de pensioendoelstelling en beleidsuitgangspunten, waaronder de vastgestelde risicohouding. Voor flexibele premieregelingen lopen eventuele aanpassingen in het beleggingsbeleid via aanpassingen in de life-cycle.

Pensioenuitvoerders zullen over het algemeen het beleggingsbeleid op detailniveau baseren op eigen ALM-analyses die nauwkeurig rekening houden met de karakteristieken van de verschillende beleggingscategorieën. De risicohouding geeft hierbij een bandbreedte voor het risico en verwachte (over)rendement in het beleggingsbeleid, gebaseerd op uniforme maatstaven en een uniforme scenarioset.

Toetsing van en aan de risicohouding

Toetsing rondom de risicohouding is tweeledig, er is sprake van toetsing van de vastgestelde risicohouding en toetsing van de aansluiting van het beleggingsbeleid op de risicohouding:

• 1. Pensioenuitvoerders toetsen de vastgestelde risicohouding periodiek, ten minste eenmaal in vijf jaar, waarbij gebruik wordt gemaakt van het risicopreferentieonderzoek. Daarbij worden ook wetenschappelijke inzichten en deelnemerskenmerken betrokken. De vastgestelde risicohouding wordt aangepast indien de toetsing hier aanleiding toe geeft.

• 2. In het kader van het prudent person principe wordt jaarlijks de aansluiting van beleggingsbeleid en eventuele verdeelregels op de risicohouding getoetst. De uitkomsten die volgen uit een doorrekening op basis van de URM-projectiemethode met een uniforme scenarioset worden getoetst aan de vastgestelde risicohouding per leeftijdscohort. Het vastgestelde beleggingsbeleid (incl. verdeelregels) wordt aangepast, indien de toetsing hier aanleiding toe geeft.

3.2.2 Projectierendement

In premieregelingen wordt bij elementen waarbij een onzekere toekomst een rol speelt, gebruik gemaakt van een projectie. Alle pensioenuitvoerders zullen gebruik moeten maken van een uniform voorgeschreven projectiemethode. Zo wordt willekeur voorkomen en zijn de resultaten onderling vergelijkbaar. De overheid bepaalt, op basis van onafhankelijk advies, parameters en eventuele andere uitgangspunten voor een uniforme scenarioset. DNB stelt deze scenarioset vast en publiceert deze op periodieke basis. De parameters en scenariosets dienen bij te dragen aan een zo realistisch mogelijke verwachting van de te verwachten rendementen en financiële markten die aansluit bij de financieel-economische realiteit: niet te optimistisch, niet te pessimistisch.

In het nieuwe pensioenstelsel wordt voor vijf functies gebruik gemaakt van een projectiemethode. Voor de eerste vier genoemde functies moet gebruik gemaakt worden van een voorgeschreven uniforme scenarioset.⁴¹ Voor de vijfde functie, de vaststelling van de hoogte van het pensioen in de uitkeringsfase, geldt een wettelijk gemaximeerd projectierendement:

• 1. voor de communicatie van de verwachte pensioenuitkeringen in scenario’s;

• 2. voor de fiscale premiegrens;

• 3. voor de balans tussen de doelstelling en de premie⁴²;

• 4. voor het toetsen van de risicohouding;

• 5. voor de vaststelling van de hoogte van het pensioen in de uitkeringsfase.

Deze toepassingen worden hierna toegelicht.

1. Informatie

Om deelnemers een realistisch beeld te geven van het te verwachten pensioen wordt dit berekend in drie scenario’s: een optimistisch, verwacht en pessimistisch scenario. Voor deze informatie is al wettelijk voorgeschreven dat een uniforme scenarioset gebruikt moet worden.

2. Fiscale premiegrens

Uitgangspunt bij het vaststellen van de fiscale premiegrens is dat de (maximale) pensioenambitie van 75% middelloon in 40 opbouwjaren⁴³ op prudente wijze fiscaal wordt gefaciliteerd. Voor het bepalen van de maximale fiscale premiegrens, die voor alle pensioenregelingen zal gaan gelden, wordt aangesloten bij de URM-methodiek op basis van de uniforme scenarioset en geldt het uitgangspunt van budgettaire neutraliteit. Zie hiervoor hoofdstuk 7 Wijziging fiscaal pensioenkader.

3. Balans tussen pensioendoelstelling en premie

Werkgevers en werknemers zijn samen verantwoordelijk voor een adequate pensioenregeling. Het streven in de solidaire premieregeling is om een voorwaardelijk koopkrachtig pensioen te bieden. Deze afgesproken doelstelling leggen sociale partners vooraf vast. De premie is de arbeidsvoorwaardelijke toezegging. CAO-partijen bepalen of de toegezegde premie toereikend is voor de geformuleerde pensioendoelstelling. De pensioenuitvoerder verstrekt hen daartoe in ieder geval berekeningen op basis van de uniforme scenarioset. Deze projectiemethode biedt CAO-partijen een goed handvat om de balans tussen de premie, en de pensioendoelstelling, inclusief de kans dat deze doelstelling wordt gehaald, te beoordelen. Zie hiervoor ook paragraaf 3.4.1.

4. Toetsen en vaststellen risicohouding

Op grond van het prudent person principe wordt periodiek getoetst of het beleggingsbeleid past bij de vastgestelde risicohouding. Afhankelijk van de pensioenregeling wordt bij deze beoordeling ook de toedeling van beleggingsresultaten en de vormgeving van de solidariteits- en risicodelingsreserve meegenomen. Omdat de maatstaven voor de risicohouding zijn gebaseerd op de gecommuniceerde pensioenen in scenario’s en de gewenste stabiliteit hierin, wordt bij deze toetsing ook uitgegaan van de URM-methodiek op basis van de uniforme scenarioset. Zie hiervoor paragraaf 3.3.1.

5. Hoogte pensioen

Voor de pensioenuitkering wordt na pensioeningang iedere maand een deel uit het gereserveerde vermogen onttrokken. De hoogte van het projectierendement bepaalt de uitkeringssnelheid. Hierbij wordt qua economische uitgangspunten aangesloten bij de parameters. In tegenstelling tot de vier bovengenoemde toepassingen is hier dus sprake van een deterministische berekeningswijze. Bij een hoger projectierendement begint de pensioenuitkering hoog, maar is er daarna meer kans op tegenvallers. Bij een lager projectierendement begint de pensioenuitkering laag, maar is er een grotere kans op meevallers en dus een stijging van de pensioenuitkering. Dit is vergelijkbaar met de systematiek van een vaste daling die voor variabele uitkeringen in de flexibele premieregeling mogelijk is. Het projectierendement wordt gemaximeerd zodanig dat er sprake is van een in verwachting ten minste nominaal gelijkblijvende uitkering.

Omdat zowel de uniforme scenarioset als het projectierendement uitgaat van dezelfde economische uitgangspunten voor verwacht rendement is sprake van een consistente basis.

Projectierendement voor vaststelling uitkeringshoogte

Pensioenuitvoerders kunnen binnen wettelijke grenzen een afweging maken met betrekking tot de verdeling van het per deelnemer gereserveerde vermogen over de uitkeringsfase, aan de hand van een (gemaximeerd) projectierendement. Dit biedt de mogelijkheid om een deel van het toekomstig verwacht rendement over het gereserveerde vermogen van de pensioengerechtigden naar voren te halen. Hierdoor wordt het pensioen op de pensioendatum hoger, maar neemt ook het risico toe dat het pensioen op een later moment wordt verlaagd. Hierbij treedt geen ex-ante herverdeling op, omdat zowel de potentiële risicobeloning van doorbeleggen als het bijbehorende risico neerslaan bij hetzelfde gereserveerde pensioenvermogen van een pensioengerechtigde.

Het wordt ook mogelijk om de pensioenuitkering op pensioendatum juist voorzichtiger, en daarmee lager, vast te stellen, bijvoorbeeld door het inrekenen van een vaste of tijdsvariabele (en eventueel looptijdafhankelijke) afslag voor verwachte inflatie in het projectierendement. De kans op een latere verlaging van de pensioenuitkering wordt daardoor kleiner en de kans op een verhoging groter. Indien de pensioenuitvoerder hiervoor kiest zal de uitkering in verwachting stijgen in de loop der tijd.

Met de toepassing van een projectierendement wordt aangesloten bij de manier waarop de vaste daling in variabele uitkeringen, zoals geïntroduceerd met de Wet verbeterde premieregeling, is vormgegeven. In beide gevallen mag voor het projectierendement worden uitgegaan van een verwacht rendement dat voor gepensioneerden kan worden ingerekend. Dat verwachte rendement bestaat uit de rentetermijnstructuur plus een opslag, zodat stabiele uitkeringen worden gerealiseerd. In beide gevallen wordt de vaste daling, respectievelijk het projectierendement, zodanig vormgegeven dat de mediane uitkering in nominale termen niet dalend is met de leeftijd, waarbij de vaste daling, respectievelijk de opslag op de rentetermijnstructuur in het projectierendement, niet groter mag zijn dan 35% van de risicopremie op aandelen⁴⁴. Op deze wijze wordt het risico beperkt dat uitkeringen op hogere leeftijd te zeer kunnen dalen. Om diezelfde reden mag het projectierendement tijdens de uitkeringsfase niet worden verhoogd met als doel om een eerdere negatieve financiële schok op te vangen. Hierdoor wordt het risico op tegenvallers in de toekomst immers vergroot. Bovendien dient het projectierendement aan te sluiten bij de vastgestelde risicohouding en mag het bovengenoemde wettelijke maximale projectierendement niet worden overschreden. Deze voorwaarden zijn ook van toepassing op de vaste daling in de flexibele premieovereenkomst. Wel mag het projectierendement worden gebruikt als instrument om gelijke aanpassingen van uitkeringen van alle pensioengerechtigden te realiseren (zie ook: 3.3.3. Spreiding in de uitkeringsfase). Het projectierendement in de solidaire premieregeling is looptijdafhankelijk met als basis de risicovrije rente, evenals de combinatie van de risicovrije rente en de vaste daling in de flexibele premieregeling en de premie-uitkeringsovereenkomst. Indien de risicohouding dat toelaat, mag overigens feitelijk wel risicovoller worden belegd. De begrenzing heeft uitsluitend betrekking op het maximeren van het projectierendement in de solidaire premieregeling, respectievelijk de vaste daling in de flexibele premieregeling en de premie-uitkeringsovereenkomst bij variabele uitkeringen.

De regering wil ruimte voor aanpassing van het uitkeringsverloop bieden, omdat dit kan aansluiten bij wensen van pensioengerechtigden om meer bestedingsruimte te hebben in de eerste periode na pensioeningang. Gevolgd door een periode met minder bestedingsruimte daarna. Het is aan de pensioenuitvoerder om hierin een prudente, passende afweging te maken die aansluit bij de deelnemerspopulatie en risicohouding. Omdat het gaat om collectief vormgegeven regelingen geldt deze keuze voor alle pensioengerechtigden.

In het nieuwe stelsel worden naast een hoger projectierendement⁴⁵ ook andere keuzemogelijkheden geboden om uitkeringen naar voren te halen. Het gaat dan om de opname van een bedrag ineens, de keuzemogelijkheid voor het hoog-laag-pensioen en vervroegde pensioeningang (mits de laatste twee keuzemogelijkheden worden aangeboden in de pensioenregeling). In de Wet bedrag ineens, RVU en verlofsparen⁴⁶ is geregeld dat deelnemers niet tegelijk mogen kiezen voor een hoog-laagpensioen én een bedrag ineens. In dit wetsvoorstel wordt hierbij aangesloten. De deelnemer moet uiteraard goed geïnformeerd worden over de gevolgen van deze keuzemogelijkheden, zoals een lagere uitkering na verloop van tijd of een grotere kans op dalende uitkeringen. Voorts moet de pensioenuitvoerder kwalitatief en kwantitatief kunnen onderbouwen dat de vormgeving van de pensioenregeling met betrekking tot de uitkeringssnelheid en de hierbij aangeboden keuzemogelijkheden passend zijn en in belang van deelnemers⁴⁷, rekening houdend met het risico dat de pensioenuitkering ontoereikend is op hogere leeftijd.

3.3 Het kader voor de solidaire premieregeling

De solidaire premieregeling is een nieuwe vorm van een premieovereenkomst, waarbij de pensioenopbouw in de vorm van een persoonlijk voor de uitkering gereserveerd vermogen wordt gecombineerd met het behoud van de collectieve en solidaire elementen, die zich hebben bewezen in de huidige uitkeringsovereenkomst. Evenals meestal het geval is in de reeds bestaande premieregelingen wordt de hoogte van de door sociale partners toegezegde premie afgeleid uit een door sociale partners beoogde pensioendoelstelling. Ten aanzien van de solidaire premieregeling is daarover in de hoofdlijnennotitie het volgende afgesproken: «De arbeidsvoorwaardentafel bepaalt vóóraf de pensioendoelstelling en stelt voor een vóóraf afgesproken periode een daarbij passende premie beschikbaar.»⁴⁸ Dit onderdeel wordt nader beschreven in paragraaf 3.3.1. Daarnaast wordt op basis van een collectief beleggingsbeleid rendement en risico toebedeeld naar deelnemers, waarbij een onderscheid moet worden gemaakt tussen beschermingsrendementen en overrendementen ten behoeve van het perspectief op een koopkrachtig pensioen. Dit mechanisme vormt de kern van de solidaire premieregeling en het kader hiervoor wordt beschreven in paragraaf 3.3.2. Spreiding van financiële mee- of tegenvallers vormt een additionele mogelijkheid om volatiliteit in de uitkeringsfase te beperken. Dit wordt beschreven in paragraaf 3.3.3. Een ander belangrijk element van de solidaire premieregeling is de verplichte solidariteitsreserve. Het kader voor dit integrale onderdeel van de solidaire premieregeling wordt beschreven in paragraaf 3.3.4.

3.3.1 Consistentie tussen stabiele premie en pensioendoelstelling in de solidaire premieregeling

In de hoofdlijnennotitie is afgesproken dat sociale partners voor een vóóraf afgesproken periode een passende premie vaststellen in verhouding tot de tevens door hen afgesproken pensioendoelstelling. Onderdeel van een passende premie is een opslag voor instandhouding van het minimaal vereist eigen vermogen ten opzichte van de aangroei van de technische voorzieningen, plus een opslag voor kosten. De vaststelling van de consistentie tussen premie en pensioendoelstelling is een uitsluitende verantwoordelijkheid van sociale partners. Bij het vaststellen van consistentie tussen premie en pensioendoelstelling spelen twee aspecten een rol, zoals ook de hoofdlijnennotitie benoemt: het beoogde niveau van toekomstige pensioenuitkeringen en de kans dat deze afgesproken pensioendoelstelling wordt gehaald. Om deze aspecten in samenhang te kunnen bezien is een scenario-analyse nodig, waarin de uitkomsten op basis van een bepaalde premie in meerdere scenario’s door sociale partners gewogen kunnen worden. Het is aan sociale partners om aan de hand van de verschillende scenario’s te bepalen bij welke premie sprake is van een evenwichtige balans tussen premie, de beoogde pensioendoelstelling en een aanvaardbare kans dat deze doelstelling wordt gehaald.

De pensioenuitvoerder speelt in dit proces van premievaststelling een faciliterende rol. Op basis van een voorgeschreven uniforme scenarioset maakt de pensioenuitvoerder berekeningen ten behoeve van de premievaststelling door sociale partners. Het is van belang dat deze berekeningen handelingsperspectief bieden aan sociale partners. Daarvoor dienen sociale partners gericht te worden geïnformeerd en dient de informatie gebaseerd te zijn op het specifieke deelnemersbestand van de betreffende pensioenuitvoerder. Bij die berekeningen gaat de pensioenuitvoerder uit van het vastgestelde beleggingsbeleid binnen de wettelijke randvoorwaarden van het nieuwe pensioenstelsel. Dit sluit niet uit dat sociale partners ook andere adviseurs bij dit proces kunnen betrekken. Wettelijk zal worden voorgeschreven dat het pensioenfonds voorafgaande aan de opdrachtaanvaarding sociale partners moet informeren op basis van een voorgeschreven uniforme scenarioset over de kans dat de door sociale partners beoogde pensioendoelstelling – gegeven de door sociale partners gewenste premie – wordt behaald. Dit kan sociale partners aanleiding geven om de premiehoogte en/of pensioendoelstelling nogmaals in ogenschouw te nemen. Voor het pensioenfonds is de door sociale partners uiteindelijk vastgestelde premie de pensioentoezegging op basis waarvan zij de pensioenregeling altijd kunnen uitvoeren. Er is immers geen sprake meer van een aan de deelnemers toegezegde pensioenuitkomst, waar een kostendekkende premie tegenover moet staan.

Uiterlijk iedere vijf jaar brengt een Commissie Parameters een advies uit over onder meer maximale parameters en de uniforme scenarioset. Als op grond van advies van de Commissie Parameters de parameters en/of de uniforme scenarioset worden aangepast, dient het pensioenfonds de sociale partners te informeren over de gewijzigde kans waarmee de afgesproken pensioendoelstelling – gegeven de door sociale partners afgesproken premie – kan worden behaald. Dit kan sociale partners aanleiding geven om de premie en/of de pensioendoelstelling te heroverwegen.

3.3.2 Voorwaarden voor toedeling beschermings- en overrendement

Een elementair onderdeel van de solidaire premieregeling is dat rendementen en risico’s gericht periodiek worden toebedeeld aan de voor het pensioen gereserveerde vermogens in lijn met de risicohoudingen per cohort. Bij de toedeling naar de voor de uitkering gereserveerde persoonlijke pensioenvermogens mag geen sprake zijn van ex-ante herverdeling naar leeftijd. Hierdoor wordt het vertrouwen in het pensioenstelsel versterkt, omdat voor deelnemers een persoonlijk gereserveerd pensioenvermogen wordt aangehouden, bestemd voor hun eigen pensioenvoorziening. Dit wetsvoorstel biedt met gerichte toedeling van het nominale renterisico de mogelijkheid om het renterisico per geboortejaar in meer of mindere mate af te dekken en het blootstellen van gepensioneerden aan het nominale renterisico van jongeren op te heffen. Hierdoor kan een bron van generatieconflicten, die het huidige contract onvermijdelijk met zich mee draagt, worden weggenomen. In het huidige contract, waarin de deling van renterisico tussen jong en oud onvermijdelijk is als gevolg van de meting van de financiële positie aan de hand van een dekkingsgraad, hebben pensioengerechtigden immers last gehad van de daling van lange rentes. Met dit wetsvoorstel kunnen decentrale partijen veel meer zelf bepalen of zij nog in enige mate collectieve deling van het renterisico in stand willen laten en gericht bepalen in hoeverre zij de (verwachte) uitkeringen van (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden willen blootstellen aan renterisico.

De mate waarin (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden aan renterisico worden blootgesteld, wordt in de solidaire premieregeling door de pensioenuitvoerder, in afstemming met sociale partners, bepaald. In lijn met de risicohouding per cohort wordt, als onderdeel van de inrichting van het beleggingsbeleid en de toedeelregels, de mate van blootstelling aan renterisico per leeftijd vastgesteld door de pensioenuitvoerder. De gerichte mate van afdekking van renterisico die hieruit volgt, beschermt de (toekomstige) pensioenuitkeringen tegen de effecten van een veranderende rente.

De vastgestelde risicohoudingen hebben betrekking op het risico dat (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden ten aanzien van hun (verwachte) pensioenuitkering willen en kunnen lopen. Wat betreft het risico dat (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden kunnen lopen, is een belangrijke factor de verhouding tussen het reeds opgebouwde pensioenvermogen en het in de toekomst nog op te bouwen pensioenvermogen. De toedeling van beschermings- en overrendementen is gericht op de voor de uitkering bestemde persoonlijke pensioenvermogens. Deelnemers met dezelfde vastgestelde risicohouding – binnen een bepaald cohort – zullen verschillende beschermingsrendementen tegen renterisico en mogelijk ook verschillende overrendementen toebedeeld krijgen aan hun persoonlijke pensioenvermogen, juist om ervoor te zorgen dat het effect op de (verwachte) pensioenuitkering voor dit cohort gelijk is.

Toedelen van financiële rendementen (rente- en beleggingsrisico’s)

Het totale vermogen in de solidaire premieregeling wordt collectief belegd. Het collectief behaalde beleggingsresultaat moet gericht naar deelnemers worden toebedeeld op basis van vooraf vastgelegde verdeelregels, passend bij de risicohouding. De toedeling van beschermings- en overrendementen vindt plaats naar deelnemers en leidt voor elke deelnemer tot een wijziging van het voor die deelnemer gereserveerde vermogen (en de solidariteitsreserve). De gerealiseerde beschermings- en overrendementen kunnen voor individuele deelnemers verschillen, bijvoorbeeld omdat zij een andere leeftijd hebben (en dus een andere uitkeringshorizon) of omdat zij een andere verhouding tussen reeds opgebouwd pensioen en nog te bouwen pensioen hebben. De toedeling is in alle gevallen zodanig vormgegeven dat deze niet leidt niet tot ex-ante herverdeling en past bij de vastgestelde risicohouding. De blootstelling aan risico’s die volgt uit het collectieve beleggingsbeleid en de verdeelregels, moeten op hun beurt ook aansluiten bij de vastgestelde risicohoudingen.

Bij de toedeling van het collectief behaalde beleggingsresultaat moet een onderscheid worden gemaakt tussen beschermingsrendementen en overrendementen. Zo kan in de solidaire premieregeling een gerichte afweging worden gemaakt tussen bescherming tegen renterisico en het streven naar een zo hoog mogelijk rendement (met bijbehorend risico). Dat is belangrijke meerwaarde ten opzichte van de huidige uitkeringsovereenkomsten.

Met dit wetsvoorstel wordt de collectieve risicodeling gerichter vormgeven dan in de huidige uitkeringsovereenkomst, waarin alle risico’s uniform voor alle (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden worden verwerkt via één collectieve dekkingsgraad. Het gerichte, en in vergelijkbare mate, verwerken van financiële en biometrische schokken op basis van het (verwachte) pensioen is eerlijk, transparant en verkleint de kans op pech- en gelukgeneraties. De solidaire premieregeling biedt meer mogelijkheden om het (verwachte) pensioen van (gewezen) deelnemers en gepensioneerden gericht te kunnen beschermen tegen de gevolgen van een beursval of een daling van de rente.

Net als in het huidige contract zal de pensioenuitvoerder de gemaakte keuzes ten aanzien van het beleggingsbeleid moeten onderbouwen, met als nieuw element de onderbouwing van de toedeling van beschermings- en overrendementen. De vraag of deling van renterisico tussen die cohorten is beoogd en zo ja, in welke mate vormt daar een logisch onderdeel van.

1. Beschermingsrendement voor renterisico

Ieder kapitaalgedekt pensioencontract is gevoelig voor de stand en de ontwikkeling van de rente. Uiteindelijk moet een risicovol belegd pensioenvermogen immers omgezet worden in een stabiel pensioeninkomen, dat bij voorkeur meestijgt met de prijs- of loonontwikkeling, zonder dat de kans op een daling van dat inkomen te groot wordt. Hierdoor zal het gegeven het risico dat oudere cohorten kunnen dragen niet mogelijk zijn om vanaf de start van deelname aan een pensioenregeling tot aan het overlijden in dezelfde hoge mate risicovolle beleggingen aan te houden. Op een bepaald moment zal risico in termen van het pensioenvermogen afgebouwd moeten worden. Een pensioeninkomen moet immers niet van maand-op-maand kunnen fluctueren met eventueel tientallen procenten als gevolg van schokken op bijvoorbeeld aandelenmarkten. De randvoorwaarde van geen ex-ante herverdeling, in combinatie met de wens te voorzien in een voorspelbaar, stabiel pensioeninkomen, leidt er daarom toe dat renteontwikkelingen in de uitkeringsfase in ieder kapitaalgedekt stelsel een rol zullen blijven vervullen.

Eén van de voordelen van de solidaire premieregeling is dat al in de opbouwfase op een gerichte wijze rekening kan worden gehouden met de stand van en veranderingen in de rente, waardoor het in de toekomst verwachte pensioen in de opbouw- en uitkeringsfase stabieler kan worden gehouden. De voorgeschreven gerichte ex-ante toedeling van beschermingsrendement zorgt hiervoor. Alle (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden krijgen als eerste onderdeel van het beschermingsrendement over de voor de uitkering gereserveerde pensioenvermogens in ieder geval periodiek een rentevergoeding voor het verstrijken van de tijd bijgeschreven. De horizon tot de pensioenuitkering wordt immers ieder jaar korter. Vervolgens wordt de mate vastgesteld waarin deelnemersgroepen aanvullend kunnen worden beschermd tegen periodieke renteschommelingen. Ook voor de solidariteitsreserve wordt een mate van beschermingsrendement tegen renterisico vastgesteld. Deze mate van bescherming tegen renterisico wordt bepaald door de looptijd van de rentes die ten grondslag liggen aan het beschermingsrendement.

De pensioenuitvoerder moet vooraf een afweging maken of en zo ja in welke mate de (verwachte) pensioenen moeten worden beschermd tegen renterisico. Bij een volledige bescherming tegen renterisico zorgt het beschermingsrendement ervoor dat bij een daling of stijging van de rente het tot dan toe voor de uitkering gereserveerde vermogen dusdanig zal toe- of afnemen dat de ingegane pensioenuitkering of de toekomstige, uit het opgebouwde pensioenvermogen te financieren nominale pensioenuitkeringen, gelijk zullen blijven. Bij een onvolledige bescherming tegen renterisico zal het verwachte of uitgekeerde pensioen bij een rentestijging of -daling naar rato van de mate van afdekking respectievelijk stijgen of dalen. Door bijvoorbeeld de ingegane pensioenen volledig te beschermen tegen het renterisico zullen positieve rendementen op de ingegane pensioenen niet langer teniet gedaan kunnen worden door een daling van de rente, zoals afgelopen jaren in het huidige contract bij een aantal pensioenfondsen het geval is geweest.

In de solidaire premieregeling moet worden bepaald in welke mate deelnemers en pensioengerechtigden gericht beschermd worden tegen renterisico op basis van de risicohouding van een cohort. Ook aan de solidariteitsreserve wordt beschermingsrendement toegekend.

Toedeling van beschermingsrendementen tegen renterisico is mogelijk door vanuit de collectieve beleggingsportefeuille ex-ante beschermingsrendementen toe te delen op basis van de ontwikkeling van de door DNB gepubliceerde nominale rentetermijnstructuur. Er is in dat geval sprake van een collectieve beleggingsportefeuille, zonder een expliciet afgescheiden beschermingsportefeuille tegen renterisico. Dat neemt niet weg dat binnen de collectieve beleggingsportefeuille ook beleggingen nodig zijn waarmee het renterisico wordt afgedekt, zodat het collectieve overrendement niet onbedoeld gevoelig is voor rentewijzigingen.

Beschermingsrendement tegen renterisico kan ook deels voortkomen uit zakelijke beleggingen of het overrendement kan ook deels bestaan uit rendementen op bijvoorbeeld obligaties. Het verschil tussen het rendement op de feitelijke renteafdekking en het toegekende beschermingsrendement voor renterisico komt in het overrendement terecht. Hierdoor zal enige deling van renterisico tussen jong en oud aanwezig blijven.

Pensioenuitvoerders mogen ook kiezen voor een alternatieve mogelijkheid. Binnen de collectieve beleggingsportefeuille kan ook een aparte beschermingsportefeuille tegen renterisico aangehouden worden. Het is toegestaan dat inflatiebeschermende beleggingen onderdeel uitmaken van deze afgescheiden beschermingsportefeuille, net als overigens van een collectieve beleggingsportefeuille. Op deze wijze kan een direct beschermingsrendement tegen inflatie worden geboden, zonder dat dit via het overrendement onbedoeld bij andere deelnemers terecht komt dan door de toedelingsregels wordt beoogd. Door vóóraf een schot te plaatsen tussen de beschermings- en rendementsportefeuille als onderdeel van de inrichting van de collectieve beleggingsportefeuille, zullen toegekende beschermingsrendementen aan deelnemers en pensioengerechtigden per definitie direct aansluiten bij de rendementen op het afgescheiden deel van de collectieve portefeuille dat bestemd is voor renteafdekking en eventueel inflatiebescherming.

2. Overrendement op beleggingen

Het overrendement op de beleggingen wordt gedefinieerd als het verschil van het feitelijk behaalde collectieve rendement verminderd met de toegekende beschermingsrendementen tegen renterisico op alle pensioenvermogens, inclusief de solidariteitsreserve. Dit overrendement wordt, volgens ex-ante vastgelegde toedelingsregels op basis van de risicohouding per leeftijdscohort, verdeeld over alle voor de uitkering gereserveerde pensioenvermogens alsook de solidariteitsreserve. Omdat jongere deelnemers, vanwege hun grotere toekomstige opbouw, een relatief grotere risicodraagkracht hebben zullen zij relatief een groter deel van het overrendement krijgen toebedeeld, maar zij lopen daardoor ook een groter risico. Dit overrendement kan zowel positief als negatief zijn. Meer verwacht rendement gaat onvermijdelijk samen met meer risico. Overigens kan een deel van het overrendement, mits positief, ook worden toebedeeld aan de solidariteitsreserve (zie paragraaf 3.3.4).

In het nieuwe pensioenstelsel kan de mate van collectieve risicodeling worden vergroot door de jongste deelnemers, zolang dit in lijn is met de risicohouding van het leeftijdscohort, effectief bloot te stellen aan meer dan 100% beleggingsrisico.⁴⁹ Een pensioenuitvoerder die hiervoor opteert, moet onderbouwen waarom dit in het belang van de deelnemers is (prudent-person beginsel). Daarnaast moeten regels vastgelegd worden waarin wordt beschreven op welke wijze negatieve pensioenvermogens worden voorkomen. Te denken valt daarbij aan het direct bijvullen van de persoonlijke pensioenvermogens met middelen uit de solidariteitsreserve. Als de solidariteitsreserve hiertoe onvoldoende middelen bevat, zullen negatieve pensioenvermogens als eerste aangevuld moeten worden tot nul uit de overige reserves of, indien deze ook ontbreken, uit de overige persoonlijke vermogens. Hier zal van tevoren een verdeelregel voor moeten zijn afgesproken.

De mate waarin pensioengerechtigden meedelen in het overrendement, zoals ex-ante vastgelegd, bepaalt mede de kans op een stijging of daling van het pensioen. Een grotere ex-ante blootstelling aan overrendement betekent dus zowel meer kans op een stijging van de pensioenuitkering, maar ook meer kans op pensioenverlagingen. Pensioengerechtigden profiteren van het verwachte rendement op risicovolle beleggingen, indien de toedeling van het beleggingsrisico aan pensioengerechtigden aansluit bij de risicohouding van deze groep. Overigens geldt dat renteafdekking van de ingegane pensioenen niet ten koste hoeft te gaan van het indexatieperspectief van pensioengerechtigden. Indexatie wordt immers niet bepaald door beschermingsrendementen, maar door de mate waarin pensioengerechtigden meedelen in overrendementen – zijnde de resultante van het collectieve beleggingsbeleid en de toedelingsregels. Ook bij een volledige afdekking tegen renterisico kan er voor hen nog beleggingsrisico genomen worden en dus indexatieperspectief worden geboden.

Wettelijk kader bij toedeling financiële risico’s

Bij toedeling van rendement en risico in de solidaire premieregeling wordt ex-ante herverdeling tussen leeftijdscohorten uitgesloten, met uitzondering van risicodeling via de solidariteitsreserve en aanvulling van negatieve persoonlijke pensioenvermogens vanuit de solidariteitsreserve of andere middelen. De bovenstaande verwerking van beschermingsrendementen voor renterisico en toedeling van overrendementen leidt ertoe dat risico en risicopremie altijd bij dezelfde pensioenvermogens terecht komen. Bij toedeling van risico en rendement is het onmogelijk om bepaalde groepen op voorhand te bevoordelen ten koste van andere door het (verwachte) rendement aan de ene groep toe te delen en het risico aan een andere groep.

Een andere wettelijke bepaling ten behoeve van een goede werking van de mechanismen die hierboven zijn beschreven en dus voor een optimale risicodeling, is dat de collectieve beleggingsportefeuille van de pensioenuitvoerder en de verdeelregels passen bij de risicohouding per leeftijdscohort. Een grote mismatch tussen de ex-ante vastgestelde beschermingsrendementen en de feitelijke collectieve beschermingsportefeuille wordt hiermee voorkomen. Dat is nodig om de toedeling van rendementen en risico’s daadwerkelijk te laten aansluiten op de vastgestelde risicohouding en gepensioneerden niet al teveel onbedoeld bloot te stellen aan het renterisico van de jongeren. Afgelopen jaren hebben aangetoond dat het moeilijk uitlegbaar is dat positieve rendementen teniet worden gedaan door een dalende rente. Door gerichte toedeling van het renterisico en een beleggingsportefeuille die daarbij aansluit wordt dat voorkomen. Onderdeel van deze bepaling is dat bij de toedeling van beschermingsrendementen voor het renterisico pensioenuitvoerders een gemotiveerde keuze moeten maken in welke mate pensioengerechtigden worden beschermd tegen renterisico en of zij al dan niet bloot worden gesteld aan het renterisico van de jongeren. Dat laatste element beïnvloedt immers mede in welke mate het renterisico bij een bepaald leeftijdscohort terecht komt en of dit past bij de risicohouding van dat leeftijdscohort. Dat betekent ook dat de inrichting van het beleggingsbeleid in lijn moet zijn met het door de pensioenuitvoerder vastgestelde doel van de renterisicodeling. Waarbij tevens aandacht wordt besteed aan de potentieel nadelige effecten van de voorgestelde renterisicodeling voor alle leeftijdscohorten tezamen. De methodieken en de nadere vereisten aan de onderbouwing van hetgeen hiervoor is beschreven, zullen in lagere regelgeving nader worden vastgelegd.

Voorbeeld beschermings- en overrendement financiële risico’s

Hieronder wordt de werking voor vaststelling van het beschermingsrendement, zoals hierboven beschreven, nader toegelicht.

Stel dat een pensioenuitvoerder gepensioneerden volledig wil beschermen tegen renterisico. Dit betekent dat ex-ante wordt vastgelegd dat pensioengerechtigden een beschermingsrendement voor renterisico krijgen dat gelijk is aan het rendement op nominale obligaties met looptijden gelijk aan de uitkeringsmomenten van het pensioen van de deelnemer. Dit beschermingsrendement bevat ook een rentevergoeding voor het verstrijken van de tijd. Aan het eind van het jaar worden deze rendementen (ex-post) berekend op basis van de wijziging in de rentetermijnstructuur, zoals gepubliceerd door DNB. Een rentedaling zal leiden tot een beschermingsrendement groter dan de risicovrije rente voor de desbetreffende looptijd, terwijl een rentestijging zal leiden tot een lager gerealiseerd beschermingsrendement.

Beschouw concreet een 75-jarige gepensioneerde deelnemer met een resterende levensverwachting van 10 jaar. De gemiddelde duratie van de pensioenuitkeringen bedraagt dan circa 5 jaar. Neem ter illustratie een vijfjaarsrente gelijk aan 1%. Indien nu de vijfjaarsrente met 0,4%-punt daalt naar 0,6%, dan bedraagt het ex-post bijgeschreven beschermingsrendement de prijsverandering van een

vijfjaarsobligatie, dus. De dalende rente wordt hiermee volledig gecompenseerd. Met andere woorden: ondanks de gedaalde rente kan de uitkering van de deelnemer op peil blijven.

Neem tevens aan dat de pensioenuitvoerder jongere deelnemers niet volledig beschermt tegen nominaal renterisico. Concreet heeft de pensioenuitvoerder, op basis van een scenarioanalyse, besloten dat 35-jarige deelnemers een beschermingsrendement krijgen, gelijk aan het rendement op vijfjaars nominale obligaties. Terwijl de duratie tot hun pensioenuitkering feitelijk veel langer is dan vijf jaar. Dat maakt dat de jongere deelnemers niet volledig beschermd worden tegen nominaal renterisico: een rentedaling zal leiden tot een lagere inschatting van hun toekomstige pensioen in nominale termen. Aan het eind van het jaar worden de (ex-post) beschermingsrendementen berekend aan de hand van de wijziging in de rentetermijnstructuur.

Op vergelijkbare wijze moet ook ex-ante een bepaalde mate van bescherming tegen renterisico voor de solidariteitsreserve worden bepaald. De solidariteitsreserve werkt in die zin niet anders dan de overige leeftijdscohorten met (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden.

Indien de pensioenuitvoerder een collectieve beleggingsmix aanhoudt waarvan de duratie gelijk is aan de duratie van de vastgestelde beschermingsrendementen gewogen over alle leeftijdscohorten (in bovenstaand voorbeeld 5-jaar voor zowel 75- als 35-jarige deelnemers), dan leidt een daling van de lange rente niet langer tot een daling van de pensioenen van oudere deelnemers. Na de toedeling van de beschermingsrendementen aan alle leeftijdscohorten en de solidariteitsreserve, zal op fondsniveau een (positief of negatief) overrendement resteren dat ook via afzonderlijke ex- ante vastgelegde toedelingsregels aan alle leeftijdscohorten en de solidariteitsreserve wordt toebedeeld.

Indien gekozen wordt voor beschermingsrendementen voor renterisico die rechtstreeks voortkomen uit de daadwerkelijk aangehouden renteportefeuille, dan is een mogelijkheid om voor ieder leeftijdscohort vast te leggen hoe zij blootstaan aan renteportefeuilles. We nemen hier ter illustratie aan dat het pensioenfonds twee renteportefeuilles aanhoudt waarvan één met korte looptijden van bijvoorbeeld 10 jaar en één met een looptijd van bijvoorbeeld 50 jaar. Tevens legt het pensioenfonds voor ieder leeftijdscohort en de solidariteitsreserve vast in welke mate zij blootstaan aan beide renteportefeuilles. Het beschermingsrendement voor een 60-jarige deelnemer wordt dan, bijvoorbeeld, voor 50% bepaald door het rendement op de kortlopende obligatieportefeuille, voor 20% door het rendement op de langlopende obligatieportefeuille en voor de rest het cash-rendement. Dit beschermingsrendement bevat ook een rentevergoeding voor het verstrijken van de tijd. Het is dus niet ex-ante mogelijk vast te leggen dat dit rendement nul (of een ander vast percentage) bedraagt. Door de gewichten die de blootstelling aan de renteportefeuilles weergeven leeftijdsafhankelijk te kiezen, wordt aangesloten bij de risicohouding per leeftijdscohort.

Bescherming van deelnemers tegen langlevenrisico’s

Naast financiële risico’s lopen deelnemers, slapers en pensioengerechtigden ook langlevenrisico’s, bestaande uit micro- en macro-langlevenrisico. Deze risico’s worden binnen het collectief gedeeld. Pensioengerechtigden moeten in de nieuwe pensioenregeling volledig worden beschermd tegen het micro-langlevenrisico. Wettelijk moet immers sprake zijn van een levenslange uitkering en daarbij past geen uitkering die, indien pensioengerechtigden niet of gedeeltelijk beschermd worden, stelselmatig zou dalen naarmate de pensioengerechtigde ouder wordt. Deze verplichting geldt overigens ook voor variabele uitkeringen in de flexibele premieregeling of de premie-uitkeringsovereenkomst waarin het micro-langlevenrisico moet worden gedeeld of verzekerd. Ook het macro-langlevenrisico wordt in huidige uitkeringsregelingen collectief gedeeld en dat zal in de solidaire premieregeling niet anders zijn. Waar de collectieve verwerking van langlevenrisico’s in de huidige uitkeringsovereenkomst via een mutatie van de dekkingsgraad verloopt, biedt de solidaire premieregeling mogelijkheden om het langlevenrisico gericht toe te delen. Macro-langlevenrisico kan gericht en collectief worden gedeeld via de solidariteitsreserve. Ook is een mogelijkheid om hiervoor hetzelfde concept van de toedeling van beschermings- en overrendementen toe te passen, zoals in deze paragraaf hierboven staat beschreven voor financiële risico’s.

1a. Beschermingsrendement voor micro-langlevenrisico

Het beschermingsrendement voor micro-langlevenrisico is het rendement dat nodig is om het toekomstige – uit het opgebouwde pensioenvermogen te financieren pensioen – of het ingegane pensioen en het meeverzekerde nabestaandenpensioen gelijk te houden, ook als de deelnemer of de partner langer leeft dan verwacht. Aangezien de sterftekansen per leeftijd verschillen, zullen deze beschermingsrendementen ook leeftijdsafhankelijk worden toebedeeld. Deze volgen uit de meest actuele sterftegrondslagen die door de pensioenuitvoerder worden gehanteerd.

1b. Overrendement voor micro-langlevenrisico

Het sterfteresultaat – zijnde het overrendement vanwege micro-langlevenrisico – is het verschil tussen de gereserveerde pensioenvermogens van overleden deelnemers die terugvloeien naar het collectief en de toegekende beschermingsrendementen voor micro-langlevenrisico voor alle deelnemers. Als sprake is van gemiddeld langer leven van het deelnemersbestand dan verwacht, ontstaat in dat jaar een negatief overrendement op het micro-langlevenrisico. Op grond van de ex-ante vastgestelde toedelingsregels moet dit resultaat gericht naar leeftijdsgroepen worden toebedeeld. Als sprake is van gemiddeld korter leven, treedt het omgekeerde effect op.

2a. Beschermingsrendement voor macro-langlevenrisico

Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden gericht te beschermen tegen resultaten door een onverwachte stijging of daling van de levensverwachting. Dat kan via de solidariteitsreserve, maar ook met behulp van gerichte beschermings- en overrendementen naar leeftijdscohorten. Hierbij kan worden aangesloten bij de risicohouding die voor deze cohorten is vastgesteld om invulling te geven aan de wettelijke eis van een evenwichtige belangenafweging.

Het beschermingsrendement voor macro-langlevenrisico is het rendement dat nodig is om het toekomstige, uit het opgebouwde pensioenvermogen te financieren pensioen, of ingegane pensioenen gelijk te houden bij een herijking van de levensverwachting als gevolg van gepubliceerde nieuwe sterftetafels. Aangezien het effect van aanpassing van de levensverwachting per leeftijd zal verschillen, zal ook de toedeling van het beschermingsrendement per leeftijd vormgegeven moeten worden. Hierbij wordt ook rekening gehouden met een meeverzekerd nabestaandenpensioen. De wijziging in het (toekomstige) pensioen als gevolg van een verandering in de levensverwachting kan per leeftijd of per leeftijdscohort in verschillende mate worden opgevangen. Enkel in de jaren dat er sprake is van een nieuwe prognose voor de levensverwachting zal een beschermingsrendement voor het macro-langlevenrisico worden bijgeschreven. In de overige jaren is het beschermingsrendement en overrendement voor macro-langlevenrisico gelijk aan nul. De pensioenuitvoerder bepaalt welke leeftijdsgroepen geheel of gedeeltelijk worden beschermd.

2b. Overrendement vanwege macro-langlevenrisico

Het overrendement vanwege macro-langlevenrisico is het collectieve financiële resultaat als gevolg van de toegekende beschermingsrendementen tegen macro-langlevenrisico. In het geval van een per saldo onverwachte stijging van de levensverwachting zal er sprake zijn van een negatief overrendement vanwege macro-langlevenrisico, zijnde het resultaat na aanpassing van de levensverwachting. Bij een onverwachte daling van de levensverwachting op basis van een nieuwe sterftetafel is sprake van een positief overrendement. Ook dit overrendement kan, net als het beschermingsrendement voor macro-langlevenrisico, ex-ante naar leeftijdscohorten worden toebedeeld. Een mogelijkheid daarbij zou kunnen zijn dat jongere deelnemers meer van dit overrendement krijgen toebedeeld omdat zij het risico dat de oudste deelnemers langer leven dan vooraf ingeschat beter kunnen dragen dan dat de oudste deelnemers dat zelf kunnen. Uiteraard dient ook in dit geval het rendement en risico symmetrisch te worden toebedeeld. Als de oudste deelnemers op basis van nieuwe sterftekansen juist korter leven dan vóóraf ingeschat, zal het hieruit voortvloeiende financiële voordeel ook meer dan proportioneel bij de jongere deelnemers terecht moeten komen.

Voorbeeld verwerking langlevenrisico’s

a) Micro-langlevenrisico en sterfteresultaat

Stel dat een 100-jarige alleenstaande gepensioneerde een levensverwachting, conform de sterftetafels van de pensioenuitvoerder, van twee jaar heeft en een sterftekans van 50%. Indien het vermogen gereserveerd voor het pensioen van deze gepensioneerde deelnemer € 12.000 bedraagt, dan ontvangt de deelnemer een jaarlijks pensioen van € 6.000. Na uitbetaling van dat pensioen blijft aan het eind van het jaar dus een vermogen van eveneens € 6.000 over. Indien de deelnemer onverhoopt overlijdt, valt dit vermogen toe aan de overige deelnemers. Indien de deelnemer, inmiddels 101 jaar oud, nog in leven is en de levensverwachting wederom 2 jaar is, dan ontvangt deze gepensioneerde deelnemer een beschermingsrendement van 100%, dat wil zeggen € 6.000. Het voor het pensioen van de deelnemer gereserveerde vermogen stijgt dan dus weer naar € 12.000. Op deze wijze kan het pensioen levenslang worden uitbetaald, het gereserveerde pensioenvermogen raakt, zolang de deelnemer leeft, niet op. Op niveau van de pensioenuitvoerder zal, bij gebruik van de juiste sterftetafels, gemiddeld de vrijval door overleden deelnemers en de bijschrijving van beschermingsrendement voor micro-langlevenrisico bij alle deelnemers grotendeels tegen elkaar wegvallen, maar er kunnen van jaar op jaar verschillen zijn. Het verschil noemen we het sterfteresultaat en wordt conform de ex-ante vastgelegde toedelingsregels verdeeld over alle deelnemers en, indien gewenst, de solidariteitsreserve. Pensioenuitvoerders zullen in de praktijk deze toedeling moeten maken op basis van passende, actuele actuariële grondslagen.

b) Macro-langlevenrisico

Beschouw wederom dezelfde 100-jarige gepensioneerde. Ook in dit voorbeeld bedraagt de levensverwachting van deze deelnemer op basis van de actuele sterftetafel twee jaar. Nieuwe prognoses kunnen leiden tot een aanpassing van de inschatting van de levensverwachting van alle deelnemers. Stel nu dat de farmaceutische industrie een nieuw medicijn op de markt brengt waarmee de levensverwachting onverwacht stijgt en een nieuwe sterftetafel voor deze 100-jarige deelnemer leidt tot een aanpassing van de levensverwachting van twee naar drie jaar (een extreem voorbeeld). Op basis van het voor het pensioen gereserveerde vermogen van € 12.000, zou de uitkering dan dalen van € 6.000 per jaar naar € 4.000 per jaar. Er kan worden gekozen om deze deelnemer volledig te beschermen tegen macro-langlevenrisico. Dan zal een beschermingsrendement voor macro-langlevenrisico bijgeschreven worden ter grootte van 50%. Het gereserveerde vermogen stijgt daarmee naar € 18.000 en de uitkering kan op het oorspronkelijke niveau van € 6.000 blijven. Omgekeerd zal het gereserveerde vermogen bij een verlaging van de levensverwachting, verlaagd worden zodat de uitkering ook dan op het oorspronkelijke niveau blijft. De som van deze bij- en afschrijvingen voor alle deelnemers is het collectieve resterende rendement voor macro-langlevenrisico. Dit kan wederom positief en negatief zijn. Dit resterende rendement wordt conform de ex-ante vastgelegde toedelingsregels verdeeld over alle deelnemers en, indien gewenst, de solidariteitsreserve.

3.3.3 Spreiding in de uitkeringsfase

In de huidige uitkeringsovereenkomst heeft spreiding drie functies. Het spreiden van risico’s leidt tot intergenerationele risicodeling, tot (impliciete) leeftijdsafhankelijke toedeling en tot geleidelijke aanpassingen van ingegane uitkeringen. In de solidaire premieovereenkomst en de flexibele premieovereenkomst bestaan aparte instrumenten voor intergenerationele risicodeling (de solidariteits- of risicodelingsreserve) en is sprake van expliciete leeftijdsafhankelijke toedeling of life-cycle beleggingen. Alleen de laatstgenoemde functie van spreiding – geleidelijke aanpassingen van ingegane uitkeringen – blijft in het nieuwe pensioenstelsel over. In de solidaire premieregeling mogen in de uitkeringsfase financiële en biometrische risico’s gespreid worden over maximaal tien jaar op basis van het per deelnemer gereserveerde pensioenvermogen. Een nadeel van spreiding is dat hierdoor meer onzekerheid ontstaat in de hoogte van de pensioenuitkering op hoge leeftijd. Risico verdwijnt immers niet, maar wordt door spreiding alleen in de tijd vooruitgeschoven. Hierdoor kan sprake zijn van cumulatie van nog onverwerkte financiële mee- of tegenvallers. De toedeling van risico moet zowel op korte als langere termijn passen bij de risicohouding van de groep pensioengerechtigden, zie paragraaf 3.2.1.

Bij spreiding van schokken geldt de algemene eis dat geen ex-ante herverdeling mag optreden en spreiding op basis van het per deelnemer gereserveerde pensioenvermogen moet worden geadministreerd. Dit betekent dat er door het spreiden van schokken geen vermogen tussen de voor de uitkeringen gereserveerde pensioenvermogens van pensioengerechtigden verschuift.⁵⁰ De gehanteerde spreidingsperiode moet voor een langere tijd worden vastgelegd en is maximaal 10 jaar⁵¹. Daarbij moet de pensioenuitvoerder toetsen of de partiële verwerking bij extreme scenario’s niet leidt tot te veel cumulatie van nog onverwerkte financiële mee- of tegenvallers, waardoor de volatiliteit van uitkeringen op hogere leeftijd juist kan toenemen.

Het is mogelijk om in de solidaire premieregeling gebruik te maken van spreiding, terwijl de periodieke pensioenaanpassingen voor alle pensioengerechtigden gelijk zijn. De keuze voor spreiding, gecombineerd met de eis dat geen persoonlijk voor de uitkering gereserveerd vermogen tussen deelnemers mag verschuiven, brengt met zich mee dat dit alleen mogelijk is onder bepaalde randvoorwaarden. Het projectierendement, de beschermingsrendementen en de deling in de overrendementen dienen dan in samenhang te worden ingezet. Projectierendement heeft als primaire functie om de uitkeringssnelheid vanaf de pensioendatum te bepalen, waarbij een wettelijk maximum is gesteld. In dit geval wordt het projectierendement echter ook gebruikt om gelijke aanpassingen van uitkeringen te bewerkstelligen, met als gevolg dat het projectierendement in de uitkeringsfase moet worden verhoogd na een negatief overrendement. Dit is voor dit specifieke doel toegestaan, in uitzondering op de hoofdregel dat het projectierendement vóóraf voor een lange periode dient te zijn vastgesteld en niet gedurende de uitkeringsperiode mag worden verhoogd om financiële tegenvallers op te vangen. Hierbij blijft het maximaal toegestane projectierendement van toepassing. Waar zonder spreiding de pensioenaanpassingen gelijk zouden zijn aan de gerealiseerde overrendementen toebedeeld aan pensioengerechtigden, worden ze in die opzet gelijk aan het gemiddelde overrendement over de afgelopen (maximaal 10) jaren.

Gelijke aanpassingen van uitkeringen zijn zonder toepassing van spreiding minder complex vorm te geven, maar ook dan geldt dat het beleggingsbeleid het belangrijkste instrument blijft om stabiliteit te bewerkstelligen en dat voor gelijke aanpassingen van uitkeringen een beschermingsrendement van 100% noodzakelijk is.

3.3.4 De verplichte solidariteitsreserve in de solidaire premieregeling

De solidariteitsreserve is een verplicht collectief element van de solidaire premieregeling, waarmee risico’s collectief kunnen worden gedeeld. De solidariteitsreserve is geen afgescheiden beleggingsvermogen, maar onderdeel van het totale vermogen (zijnde de optelling van de voor de uitkeringen gereserveerde pensioenvermogens en de solidariteitsreserve) en deelt mee in de collectieve rendementen en risico’s. Daarmee is de solidariteitsreserve een intrinsiek onderdeel van de pensioenregeling.

Door middel van de solidariteitsreserve kunnen financiële mee- of tegenvallers collectief worden gedeeld op een wijze die ex-ante leidt tot gemiddeld stabielere en/of hogere toekomstige en ingegane pensioenuitkeringen voor alle generaties, ten opzichte van de aanname dat de solidariteitsreserve geen onderdeel van de pensioenregeling zou zijn. De solidariteitsreserve heeft daarmee meerwaarde voor het collectief. De solidariteitsreserve mag niet worden gebruikt voor deling van operationele kosten.

Qua instrumentele invulling van de solidariteitsreserve kan bijvoorbeeld gedacht worden aan:

• 1) intergenerationele risicodeling binnen premieregelingen⁵²,

• 2) demping van schommelingen in pensioenuitkomsten

• 3) collectieve deling van niet-verhandelbare risico’s(bijvoorbeeld macro-langlevenrisico of inflatierisico).

De afspraken over de solidariteitsreserve worden vastgelegd in de uitvoeringsovereenkomst en het pensioenreglement. Hierin is ten minste opgenomen:

• de wijze waarop de solidariteitsreserve gevuld wordt;

• de wijze waarop pensioenvermogens worden aangevuld vanuit de solidariteitsreserve;

• de wijze waarop de solidariteitsreserve meedeelt in de collectieve risico’s en rendementen;

• de gewenste en de maximale omvang van de solidariteitsreserve;

• beleid bij een lege of volle solidariteitsreserve;

• op welke wijze de solidariteitsreserve bijdraagt aan de intergenerationele risicodeling en/of stabiliteit van de pensioenen;

• de samenhang en onderlinge consistentie van voorgaande elementen.

Verder geldt voor de solidariteitsreserve een aantal wettelijke bepalingen. Het wetsvoorstel legt een wettelijke bovengrens voor de solidariteitsreserve vast. Dat is nodig zodat op collectief niveau kan worden geprofiteerd van intergenerationele risicodeling en meer stabiliteit, zonder dat er onnodig veel geld in de solidariteitsreserve achterblijft, dat niet ingezet wordt voor verhoging van de pensioenen. De bovengrens wordt vastgesteld op 15% van het totale vermogen, gemeten op 31 december van een kalenderjaar.⁵³ Pensioenfondsen die hun opgebouwde aanspraken invaren met een hogere actuele dekkingsgraad dan 115% per 31 december van het kalenderjaar voorafgaande aan het moment van invaren, mogen een solidariteitsreserve aanhouden boven 15% van het totale vermogen. Deze fondsen worden geacht de reserve af te bouwen, zodat zij na de compensatieperiode, in 2037, over een solidariteitsreserve van maximaal 15% beschikken. Het maximum van 15% zal eerder van kracht worden als de solidariteitsreserve al vóór het jaar 2037 onder de 15% komt. Vanaf dat moment geldt de structurele, maximale bovengrens van 15%.

Net als de voor de uitkering gereserveerde pensioenvermogens mag de solidariteitsreserve niet negatief worden. Deze restrictie op de solidariteitsreserve voorkomt dat nieuwe deelnemers kunnen toetreden in een pensioenregeling met een negatieve solidariteitsreserve, waardoor er sprake zou blijven van een onverdeeld tekort bovenop de bijdrage die deelnemers al moeten leveren aan het vullen van de solidariteitsreserve.

De solidariteitsreserve kan ervoor zorgen dat wanneer het tegenzit, de (verwachte) pensioenen minder hard omlaaggaan. Door in goede tijden aan de solidariteitsreserve bij te dragen, kunnen schokken worden opgevangen in mindere tijden. De vul- en uitdeelregels van de solidariteitsreserve bepalen hoeveel er gespaard en uitgedeeld wordt. De solidariteitsreserve kan worden gevuld uit twee bronnen: (1) een deel van de premie en (2) een deel van het overrendement. Ook is een combinatie van beide bronnen mogelijk. Jaarlijks mag tot 10% van de ingelegde premies en/of tot 10% van het jaarlijkse collectieve overrendement aan de solidariteitsreserve worden toegevoegd.

Met overrendement wordt bedoeld het behaalde rendement verminderd met de toegekende beschermingsrendementen, voor zover dit overrendement positief is. Het vullen van de solidariteitsreserve vanuit het overrendement is dus asymmetrisch, omdat bij een negatief overrendement de solidariteitsreserve niet wordt gevuld. Door de solidariteitsreserve (deels) te vullen uit overrendement dragen naast actieve deelnemers ook gewezen deelnemers en pensioengerechtigden bij aan de solidariteitsreserve. Naast het vullen vanuit de premie en/of vanuit het positief overrendement muteert de solidariteitsreserve – die als intrinsiek onderdeel van het totale vermogen wordt belegd – jaarlijks tevens met het behaalde rendement. Deze laatste mutatie is afhankelijk van het ex-ante toebedeelde beschermings- en overrendement aan de solidariteitsreserve. In die zin kan de solidariteitsreserve worden gezien als een apart leeftijdscohort van toekomstige deelnemers, waaraan net als aan de gereserveerde vermogens voor de (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden ex-ante beschermings- en overrendement wordt toebedeeld. Deze ex-ante toedelingsregels voor de solidariteitsreserve staan los van het vullen van de solidariteitsreserve uit positief overrendement met maximaal 10% van het op fondsniveau behaalde overrendement.

Bij een negatief overrendement op fondsniveau wordt de solidariteitsreserve niet gevuld uit overrendement via de afgesproken vulregels. Echter via de ex-ante vastgestelde toedelingsregels, voor de persoonlijke pensioenvermogens en de solidariteitsreserve, zal er in dat geval wel een negatief overrendement worden bijgeschreven aan de solidariteitsreserve. Indien ervoor gekozen wordt om de toekomstige pensioenopbouw niet te beschermen tegen renterisico, is het beschermingsrendement dat wordt bijgeschreven aan de solidariteitsreserve gelijk aan de rentevergoeding voor het verstrijken van de tijd.

Rekenvoorbeeld: vullen solidariteitsreserve uit overrendement⁵⁴.

Stel dat er sprake is van een fictief pensioenfonds met twee deelnemers van 25 en 65 jaar oud en een solidariteitsreserve. Ter vereenvoudiging wordt aangenomen dat al de drie vermogens even groot zijn.

In rekenvoorbeeld A is het totale overrendement, dat resteert na toekenning van de beschermingsrendementen aan alle vermogens inclusief de solidariteitsreserve, gelijk aan 120. In rekenvoorbeeld B gaan we uit van een negatief overrendement van -/- 120.

Stap 1 is het vullen van de solidariteitsreserve met 10% van het (positieve) overrendement.

Stap 2 is het toedelen van het overrendement aan de persoonlijke vermogens en de solidariteitsreserve. Dit gebeurt na aftrek van het bedrag dat berekend is in stap 1. In voorbeeld A is dat gelijk aan 90% van het totaal behaalde overrendement (=108). Dit overrendement uit stap 2 wordt toebedeeld aan het vermogen van de 65-jarige deelnemer, de solidariteitsreserve en het vermogen van de 25-jarige deelnemer in de verhouding 1:2:3. Dat betekent dat de aanpassing voor de 25-jarige deelnemer respectievelijk 1,5 en 3 keer zo groot is als de aanpassing van de solidariteitsreserve en de aanpassing van het vermogen van de 65-jarige deelnemer.

	Voorbeeld A	Voorbeeld B
1.Vullen solidariteitsreserve 10% positief overrendement	12	0
2. Toedelen overrendement aan solidariteitsreserve	36	-/- 40
2. Toedelen overrendement aan vermogen 25-jarige	54	-/- 60
2. Toedelen overrendement aan vermogen 65-jarige	18	-/- 20
Totaal (=1+2)	120	-/- 120

Als bij de overstap van een uitkeringsovereenkomst naar de solidaire premieregeling de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten worden ingevaren, kan de pensioenuitvoerder onder bepaalde voorwaarden een deel van het vermogen gebruiken voor het initieel vullen van de solidariteitsreserve. Deze voorwaarden staan beschreven in hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie. De solidariteitsreserve kan eveneens worden gevuld door middel van storting van de werkgever.

Dit wetsvoorstel schrijft voor dat de afspraken over de solidariteitsreserve evenwichtig, transparant en vooraf en voor langere tijd vastgesteld moeten zijn. Hiermee worden bestuurlijke en politieke risico’s verkleind en wordt voorkomen dat achteraf andere keuzes kunnen worden gemaakt met de bestemming van middelen in de solidariteitsreserve dan vooraf werd beoogd. De pensioenuitvoerder behoudt ruimte om, in overleg met sociale partners, evenwichtige afspraken vast te stellen over de specifieke invulling van de solidariteitsreserve, die het beste passen bij de betreffende sector en deelnemerskarakteristieken. Het beschermen tegen inflatieschokken kan ook onderdeel van deze afspraken zijn. Hierover kunnen in lagere regelgeving nadere voorwaarden worden vastgelegd.

De solidariteitsreserve is een verplicht element in de solidaire premieregeling en daarmee onderdeel van de opdracht die sociale partners aan de pensioenuitvoerder verstrekken. De technische en financiële inrichting van de solidariteitsreserve behoort tot de verantwoordelijkheid van de pensioenuitvoerder (zie ook hoofdstuk 8 Governance in het nieuwe pensioenstelsel). De pensioenuitvoerder vult deze taak in conform de doelen die sociale partners hierover meegeven bij de opdrachtverlening. De evenwichtigheid van de invulling van de solidariteitsreserve wordt kwantitatief onderbouwd met analyses gebaseerd op toekomstscenario’s voor de uitkeringen van alle leeftijdscohorten. Herverdeling tussen generaties als gevolg van een solidariteitsreserve is toegestaan mits dit evenwichtig is. Hieronder wordt in ieder geval verstaan dat de generaties die bijdragen aan de solidariteitsreserve daar in meer of mindere mate van kunnen profiteren.

Het pensioenfondsbestuur legt over de gekozen inrichting van de solidariteitsreserve verantwoording af aan de fondsorganen. Het belanghebbendenorgaan krijgt tevens een goedkeuringsrecht, omdat bij pensioenfondsen met een belanghebbendenorgaan belanghebbenden niet in het bestuur zelf zijn vertegenwoordigd. Deze inspraak borgt de evenwichtigheid en transparantie van de voorgestelde inrichting. De toezichthouder kan eisen stellen aan de documentatie die pensioenfondsen moeten gebruiken, om de evenwichtigheid van de solidariteitsreserve te onderbouwen. De deelnemer wordt naast de informatie die in het pensioenreglement wordt opgenomen, tevens via het Pensioenoverzicht geïnformeerd over de solidariteitsreserve (zie ook hoofdstuk 9 Informatievoorschriften in het nieuwe pensioenstelsel).

Indien gewenst kan het macro-langlevenrisico – het risico op een niet ingecalculeerde aanpassing van de levensverwachting – ook worden gedeeld via de solidariteitsreserve.⁵⁵ Daarmee wordt het mogelijk om het macro-langlevenrisico, dat niet verhandelbaar is op de markt, te delen tussen generaties.

Operationele kosten en onvoorziene technische resultaten, zoals bijvoorbeeld het verwerken van mutaties met terugwerkende kracht, de situatie van «geen premie, wel recht», of excassokosten, moeten afzonderlijk van de solidariteits- of risicodelingsreserve op de balans worden geadministreerd. Deze operationele doelen moeten ex-ante worden gespecificeerd en ook deze afzonderlijke voorziening mag niet negatief worden. Risicogedekt nabestaanden- en arbeidsongeschiktheidspensioen (inclusief premievrije voortzetting bij arbeidsongeschiktheid) kan eveneens in deze voorziening worden ondergebracht, maar dat mag ook in een aparte voorziening. Ook die eventuele aparte voorziening mag niet negatief worden.

Waardeoverdracht

Ingeval van een individuele waardeoverdracht krijgen deelnemers alleen het actuele voor de uitkering gereserveerde pensioenvermogen mee en geen gedeelte van de solidariteitsreserve. De ontvangende pensioenuitvoerder voegt dit pensioenvermogen toe aan het voor de uitkering gereserveerde pensioenvermogen in de nieuwe pensioenregeling. Er wordt door de ontvangende pensioenuitvoerder geen deel van het over te dragen vermogen in de solidariteitsreserve gestort.

3.4 Het kader voor de flexibele premieregeling

Naast de solidaire premieregeling kunnen sociale partners kiezen voor de flexibele premieregeling. Deze premieregeling wordt momenteel vaak aangeduid met «de verbeterde premieregeling» en kan bijvoorbeeld geschikt zijn voor sectoren waar sociale partners de voorkeur hebben voor een contract met een meer persoonlijk karakter in de opbouwfase of voor ondernemingen en sectoren waar risicodeling met toekomstige deelnemers niet goed mogelijk is vanwege onvoldoende continuïteit. Met dit wetsvoorstel wordt dit type pensioencontract op enkele punten verder verbeterd. Zoals eerder beschreven wordt de risicohouding voortaan per leeftijdscohort vastgesteld. Een risicohouding per leeftijdscohort past ook goed bij de flexibele premieregeling, waarbij sprake is van maatwerk in het beleggingsbeleid (life-cycle beginsel). Dit bleek ook uit de evaluatie van de Wet verbeterde premieregeling.⁵⁶

Hiernaast zal de flexibele premieregeling beter toegankelijk worden voor verplichtgestelde pensioenfondsen door aanvullende solidariteitselementen integraal onderdeel van het contract te maken. Deze solidariteitselementen zijn optioneel ook toegankelijk voor niet verplichtgestelde pensioenfondsen en verzekeraars. Het kader hiervoor wordt beschreven in paragraaf 3.4.1. Daarnaast wordt het mogelijk voor sociale partners om bij de bestaande keuzemogelijkheid voor de deelnemer tussen een vastgestelde of variabele uitkering, zelf een standaardoptie af te spreken. Dit element wordt behandeld in paragraaf 3.4.2.

3.4.1 Aanvullende solidariteitselementen

In deze paragraaf worden de aanvullende solidariteitselementen toegelicht die integraal onderdeel uitmaken van het contract voor verplichtgestelde bedrijfstak- en beroepspensioenfondsen en die optioneel toegankelijk zijn voor niet-verplichtgestelde pensioenfondsen en verzekeraars. Met aanvullende solidariteitselementen wordt specifiek gedoeld op de risicodelingsreserve en het collectief delen van het micro-langlevenrisico.

Verplichtgestelde bedrijfstak- en beroepspensioenfondsen

Bij de uitwerking van het Pensioenakkoord is bezien op welke wijze de bestaande verbeterde premieregeling toegankelijker kan worden voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en beroepspensioenfondsen. De huidige wetgeving omtrent premieregelingen is goed uitvoerbaar voor verzekeraars, premiepensioeninstellingen en niet-verplichtgestelde pensioenfondsen, maar kent enkele belemmeringen voor verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en beroepspensioenfondsen. Ten eerste en als voornaamste betreft dit de combinatie van de fiscale premiestaffels voor een premieregeling met de op dit moment verplichte doorsneepremie bij verplichtgestelde fondsen. De overstap op een leeftijdsonafhankelijke premie-inleg, maakt de flexibele premieregeling ook voor (verplichtgestelde) bedrijfstak- en beroepspensioenfondsen een beter bereikbaar alternatief.

Ten tweede is het van belang dat deelname aan een bedrijfstakpensioenfonds en beroepspensioenfonds met een flexibele premieregeling (nog steeds) verplicht kan worden gesteld. De regering is van mening dat de verplichtstelling onder andere kan worden gerechtvaardigd met de bedrijfstakbrede acceptatieplicht die een verplichtstelling met zich meebrengt. En in het feit dat zonder verplichtstelling het pensioenfonds de pensioenregeling met zowel rendabele als niet-rendabele diensten, niet meer tegen economische aanvaardbare kosten kan uitvoeren voor alle werkgevers in de betreffende sector. Gegeven het doel van een aanvullende pensioenregeling voor alle werknemers in de bedrijfstak, kan een eventuele inbreuk op het mededingingsrecht, hiermee worden gerechtvaardigd.⁵⁷ Evenwel zullen aanvullende solidariteitselementen bijdragen aan de houdbaarheid van de verplichtstelling en zodoende zorgen hierover in de sector wegnemen.

Niet-verplichtgestelde pensioenfondsen en verzekeraars

Voor niet-verplichtgestelde pensioenfondsen en verzekeraars zijn elementen van verdergaande risicodeling in beginsel minder van belang. Desalniettemin zijn er redenen om elementen waarmee risico’s gedeeld kunnen worden optioneel toegankelijk te maken voor deze pensioenuitvoerders. Ten eerste kunnen sociale partners er, in het belang van de deelnemers, voor kiezen om verdergaande risicodeling tussen leeftijdscohorten ten opzichte van de huidige verbeterde premieregeling mogelijk te maken. Dit kan ook welvaartswinst opleveren. Ten tweede, wordt door het toegankelijk maken van de optionele solidariteitselementen een gelijker speelveld gecreëerd tussen de twee contracten. Om deze redenen worden de aanvullende solidariteitselementen voor risicodeling optioneel toegankelijk gemaakt voor alle pensioenfondsen en verzekeraars.

Risicodelingsreserve

De risicodelingsreserve binnen de flexibele premieregeling is vergelijkbaar met de solidariteitsreserve in de solidaire premieregeling en kent in beginsel dezelfde voorwaarden en grenzen (zie paragraaf 3.3.4 voor een uitgebreide beschrijving). Een fundamenteel verschil is de manier waarop deze reserve gevuld mag worden binnen de flexibele premieregeling. Binnen de flexibele premieregeling is het enkel mogelijk om de risicodelingsreserve via de premie te vullen. Voor de solidariteitsreserve zijn twee manieren aangeduid waarop de reserve gevuld mag worden: 1) vanuit de premie en 2) vanuit het overrendement (zie paragraaf 3.3.4 voor een uitgebreide beschrijving). De flexibele premieregeling kent geen overrendementen (= totaal behaalde rendementen -/- beschermingsrendementen). Binnen de flexibele premieregeling is het mogelijk dat verschillende beleggingsprofielen worden gehanteerd voor deelnemers. In dat geval kan de situatie ontstaan dat deelnemers met een hoger risicoprofiel (en potentieel hoger rendement) een groter deel zullen moeten inleggen in de reserve zonder daar direct meer profijt bij te hebben. Het is ook mogelijk dat deze deelnemers meer ontvangen uit de reserve bij slechtere resultaten, zonder daarvoor evenredig te hebben ingelegd. Tevens kent de flexibele premieregeling in beginsel een individueler karakter, waardoor het delen van rendementen minder past bij deze contractvorm.

Wanneer sprake is van volledige beleggingsvrijheid of een keuze uit beleggingsprofielen in een flexibele premieregeling zullen uitdeelregels afgesproken worden waarbij behaalde beleggingsresultaten niet worden gecompenseerd via de risicodelingsreserve. Dit sluit niet uit dat een vaste uitdeelregel kan worden afgesproken, waarbij bijvoorbeeld 1/15 van de risicodelingsreserve jaarlijks wordt uitgekeerd. Deze beperking is nodig om te voorkomen dat deelnemers die meer risico nemen in bijvoorbeeld de uitkeringsfase een grotere bijdrage uit de risicodelingsreserve zouden krijgen bij een negatieve schok op financiële markten dan deelnemers die voor een minder risicovol profiel hebben gekozen.

Voorts gelden voor de risicodelingsreserve dezelfde voorwaarden en grenzen voor de onderbouwing en totstandkoming van de solidariteitsreserve. Zo moeten ook in geval van een flexibele premieregeling de werkgever of sociale partners en de pensioenuitvoerder vooraf afspraken vastleggen over de risicodelingsreserve, de evenwichtigheid ervan cijfermatig onderbouwen met analyses gebaseerd op toekomstscenario’s en de mate van herverdeling die wordt toegestaan expliciet motiveren. Het is binnen de flexibele premieregeling bijvoorbeeld goed voorstelbaar dat partijen deze gebruiken om het macro-langlevenrisico te delen tussen de opbouw en uitkeringsfase, zoals eerder in paragraaf 3.3.2 beschreven. Bij de flexibele premieregeling kan dit alleen via de risicodelingsreserve. Anders dan de solidaire premieregeling is er in de flexibele premieregeling ten aanzien van de risicodelingsreserve sprake van een gescheiden vermogen met een aparte beleggingsmix.

Bij de inrichting van de risicodelingsreserve zullen de werkgever en/of sociale partners richting de pensioenuitvoerder concreet moeten aangegeven wat zij met de reserve willen bereiken en welke omvang zij wenselijk achten, tevens moeten zij aangeven hoe met de risicodelingsreserve moet worden omgegaan wanneer deelnemers kiezen voor een vastgestelde uitkering of gebruik maken van het (beperkt) shoprecht. De pensioenuitvoerder draagt zorg voor de technische en financiële inrichting van de risicodelingsreserve. Zie ook paragraaf 3.3.4.

De evenwichtigheid bij de keuze voor een vastgestelde uitkering in combinatie met een risicodelingsreserve verdient aandacht. In hoeverre de risicodelingsreserve ingezet kan worden indien deelnemers kiezen voor een vastgestelde uitkering binnen de flexibele premieregeling zal afhangen van de doeleinden waarvoor de risicodelingsreserve wordt ingezet. Indien de reserve bijvoorbeeld wordt gebruikt voor het aanvullen van een tegenvallend pensioen op pensioendatum, is het voorstelbaar dat dit ook geldt indien een deelnemer voor een vastgestelde uitkering kiest. Indien de risicodelingsreserve is bedoeld voor het opvangen van schokken tijdens de uitkeringsfase, of zelfs alleen de opbouwfase, ligt dit wellicht minder voor de hand. Daarnaast zullen pensioenuitvoerders de implicaties van de risicodelingsreserve voor de keuze voor een vast of variabel pensioen mee moeten nemen in de informatie die op het voorlopig en definitief keuzemoment aan de deelnemer verstrekt wordt.

Waardeoverdracht risicodelingsreserve

Deze reserve vormt een niet-persoonlijk collectief vermogen, bestemd voor één of meer ex-ante vastgelegde doelstellingen. De keuze om gebruik te maken van een risicodelingsreserve maakt het onwenselijk om deze mee te geven bij bijvoorbeeld individuele waardeoverdracht of individueel gebruik van een shoprecht. Dit is in lijn met de regels voor waardeoverdrachten voor de solidariteitsreserve. Bij collectieve waardeoverdracht zal de risicodelingsreserve wel meegaan naar een nieuwe pensioenuitvoerder, als collectief onderdeel van de pensioenregeling.

Micro-langlevenrisico

Micro-langlevenrisico is het (financiële) risico dat een individu langer leeft dan gemiddeld. Op grond van de flexibele premieregeling, moet het micro-langlevenrisico in de uitkeringsfase verplicht gedeeld of verzekerd worden. Deze risico’s worden gedeeld tussen pensioengerechtigden en (indien van toepassing) deelnemers en gewezen deelnemers die voor pensionering instromen in een collectieve toedelingskring. Dit wetsvoorstel maakt het eveneens mogelijk voor pensioenfondsen en verzekeraars om het micro-langlevenrisico over de gehele fondspopulatie te delen.

Het collectief delen of verzekeren van micro-langlevenrisico voorkomt dat een deelnemer die ouder wordt dan verwacht, te maken krijgt met een sterk dalende pensioenuitkering. Hierbij geldt dat hoe groter de groep is om dit risico mee te delen, hoe kleiner het risico is dat het verwachte pensioen van een individu naar beneden moet worden bijgesteld. Dit komt omdat dit risico verschillende deelnemers vrijwel onafhankelijk treft; het is niet op voorhand te zeggen wie korter of langer leeft dan gemiddeld. Het risico op langleven valt gemiddeld gezien weg tegen het risico op kortleven wanneer dit wordt gebundeld in de groep. De mogelijkheid om het micro-langlevenrisico uniform met de gehele fondspopulatie te delen spreidt het risico voor alle (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden over een grotere populatie. Hiervan hebben alle deelnemers profijt.

Bovenstaande gaat uit van het delen van het micro-langlevenrisico zonder dat het pensioenfonds een risicodelingsreserve aanhoudt. Sociale partners kunnen er ook voor kiezen om het micro-langlevenrisico via deze reserve op te vangen, bijvoorbeeld om hiermee gericht het micro-langlevenrisico van oudere gepensioneerden op te vangen. Ook blijft het mogelijk dit risico alleen binnen de collectieve toedelingskring in de uitkeringsfase te delen of om dit risico in de uitkeringsfase te verzekeren.

3.4.2 Contractspartijen kiezen standaardoptie (default)

Sinds de inwerkingtreding van de Wet verbeterde premieregeling hebben pensioengerechtigden de mogelijkheid om pensioenkapitaal in de uitkeringsfase door te beleggen. Zij hebben kort gezegd de mogelijkheid gekregen om te kiezen voor een vastgestelde (niet doorbeleggen) of variabele uitkering (wel doorbeleggen na pensionering). De flexibele premieregeling onderscheidt zich op dit punt van de solidaire premieregeling. Dit wetsvoorstel wijzigt deze keuzemogelijkheid niet.

Dit wetsvoorstel wijzigt ook de uitvoering verder niet. Pensioenfondsen bieden vaak ofwel alleen een variabele uitkering of een vaste uitkering. Zowel pensioenfondsen die alleen een vastgestelde uitkering willen aanbieden als pensioenfondsen die alleen een variabele uitkering willen aanbieden kunnen dit doen, zoals bij het debat van 14 juli 2020 ook is toegezegd.⁵⁸ Voor de vastgestelde uitkering die wordt uitgevoerd door pensioenfondsen, gelden de regels op grond van het financieel toetsingskader voor vaste uitkeringen. Indien een pensioenfonds de voorkeursvariant niet aanbiedt, kan een deelnemer voor zijn uitkering een andere pensioenuitvoerder in de arm nemen. Dit kan een pensioenfonds zijn indien de deelnemer daar in het verleden reeds pensioen bij opgebouwd heeft of een verzekeraar (reeds bestaand beperkt shoprecht).

Uitgangspunt van de Wet verbeterde premieregeling is dat deelnemers gedurende de opbouwfase zelf een keuze maken tussen een vastgestelde en een variabele uitkering. Als deelnemers zelf een keuze maken, dan is de verwachting dat dit het beste zal aansluiten bij hun eigen situatie en wensen. In de praktijk maken veel deelnemers zelf geen (bewuste) keuze tussen vast en variabel. Zij komen in de standaardoptie (default) terecht. Op dit moment is dat veelal de vastgestelde uitkering. Bij evaluatie van de Wet verbeterde premieregeling bleek dat circa 95% van de aangekochte uitkeringen in 2018 een vastgestelde uitkering betrof, veelal als resultaat van de standaardoptie.⁵⁹

Om deelnemers beter in staat te stellen om daadwerkelijk een keuze te maken is ingezet op het verbeteren van de informatievoorziening richting deelnemers.⁶⁰ Hiernaast zullen in de algemene maatregel van bestuur bij dit wetsvoorstel de informatievoorschriften ten aanzien van de keuzebegeleiding op het voorlopig keuzemoment worden verstevigd. Pensioenuitvoerders zullen beter inzicht moeten geven in de gevolgen en risico’s van de keuze voor de deelnemer. De keuze op het voorlopig keuzemoment is belangrijk voor het beleggingsbeleid tot aan pensionering. Het is daarnaast een belangrijk eerste moment dat deelnemers geactiveerd worden om over hun pensioenkeuze na te denken. Ook zal bij algemene maatregel van bestuur geregeld worden dat de zorgplicht wordt verstevigd bij het definitieve keuzemoment wanneer een deelnemer bij zijn pensioenuitvoerder kan kiezen voor een pensioenuitkering die deels vast is en deels variabel. In lagere regelgeving zal worden voorgeschreven dat de pensioenuitvoerder bij het definitieve keuzemoment in dit geval de meest geschikte combinatie aanbiedt, in aansluiting op de risicohouding van de deelnemer. De zorgplicht zal vergelijkbaar zijn bij de keuze voor een bepaald beleggingsprofiel.

Naast deze verbeteringen zal een goede standaardoptie moeten blijven bestaan, voor deelnemers die ondanks de inzet van pensioenuitvoerders, geen keuze maken. De bestaande wettelijke standaardoptie van de vastgestelde uitkering beschermt deelnemers tegen fluctuaties van de nominale uitkering in de uitkeringsfase. De regering acht dit belangrijk, omdat hiermee wordt voorkomen dat deelnemers onbewust terechtkomen in risicovolle uitkeringen die niet passen bij hun financiële situatie. Tegelijk is bij de evaluatie van de Wet verbeterde premieregeling naar voren gekomen dat het in ieder geval voor een deel van de deelnemers goed mogelijk is dat een vastgestelde uitkering eigenlijk minder goed bij de persoonlijke situatie past dan een variabele uitkering. Daarnaast biedt een nominaal vastgestelde uitkering, zoals aangeboden door verzekeraars, geen perspectief op indexatie. Dit sluit niet aan bij de doelstellingen van het Pensioenakkoord en van dit wetsvoorstel om meer perspectief op een koopkrachtig pensioen te bieden. In het licht van deze overwegingen wordt met dit wetsvoorstel geregeld dat sociale partners de mogelijkheid krijgen om zelf een standaardoptie te kiezen. Dit geldt zowel indien de uitvoering van de pensioenovereenkomst is ondergebracht bij een verzekeraar als bij een pensioenfonds en zowel indien sprake is van individuele als collectieve toedeling van risico’s in de uitkeringsfase. Opgemerkt wordt dat de gekozen standaardoptie ook geldt voor het voorlopig keuzemoment indien de deelnemer zelf geen keuze maakt. Op deze manier wordt geborgd dat het beleggingsbeleid in aanloop naar pensionering aansluit bij de standaardoptie op het definitieve keuzemoment.

De nieuwe mogelijkheid voor sociale partners om een variabele standaardoptie af te spreken, vervangt de bestaande mogelijkheid voor pensioenfondsen hiertoe. Op grond van bestaande wetgeving treedt een deelnemer bij een pensioenfonds dat alleen een variabele uitkering aanbiedt, standaard toe in een variabele uitkering, wanneer de deelnemer reeds is toegetreden tot een collectieve toedelingskring. Sociale partners kunnen daarbij afspreken dat die toetreding tot de collectieve toedelingskring de standaardoptie is. De facto betrof dit bij pensioenfondsen een route waarmee deelnemers als standaardoptie in de variabele uitkering terecht kwamen. Deze bepaling kan komen te vervallen. Ook de bestaande bepaling die waardeoverdracht beperkt indien een deelnemer is toegetreden tot een collectieve toedelingskring, komt met dit wetsvoorstel te vervallen. Hiermee vervalt tot slot tevens de bij de evaluatie van de Wet verbeterde premieregeling voorgenomen verplichting dat deelnemers minimaal vijf jaar van te voren zouden moeten instromen in een collectieve toedelingskring om van de bestaande mogelijkheid gebruik te kunnen maken.⁶¹

De regering vindt het van belang dat indien sociale partners een standaardoptie afspreken, deze aansluit bij de doelgroep. Hier is ook bij de evaluatie van de Wet verbeterde premieregeling op gewezen.⁶² Dit kan ook betekenen dat, bij een doelgroep die weinig risico kan en wil dragen, een vaste standaardoptie toch meer passend is. Verzekeraars hebben reeds een eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van de standaardoptie, in het kader van de PARP (productontwikkelingsnormen) moeten zij ervoor zorgen dat deze aansluit bij de vooraf vastgestelde doelgroep. Indien een pensioenovereenkomst niet via cao of middels verplichte aansluiting bij een bedrijfstakpensioenfonds geregeld is, is het van belang dat de ondernemingsraad de standaardoptie meeneemt in haar instemmingsrecht inzake de gewijzigde pensioenovereenkomst. In geval van een pensioenfonds zal het pensioenfonds hiernaast bij de opdrachtaanvaarding moeten toetsen of de gekozen uitvoeringsvariant aansluit bij de risicohouding van de doelgroep. Daarnaast geldt dat pensioenuitvoerders in hun beleggingsbeleid rekening moeten houden met de risicohouding van de doelgroep. Dit geldt ook voor de uitkeringsfase. Dit kan betekenen dat ook indien er sprake is van een variabele uitkering, toch beperkt risico kan worden genomen.

Indien sociale partners geen afspraken maken, blijft de vastgestelde uitkering om eerdergenoemde redenen de standaardoptie. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat wat de standaardoptie ook is, deelnemers de mogelijkheid behouden om zelf voor een andere uitkeringsvorm te kiezen.

Keuzemoment voor gepensioneerden

Indien sociale partners besluiten om over te stappen van een uitkeringsovereenkomst naar de flexibele premieregeling betekent dit dat deelnemers op het moment van pensionering kunnen kiezen voor een vaste of variabele uitkering. Sociale partners kunnen er daarnaast voor kiezen om het pensioenfonds te verzoeken om de opgebouwde pensioenaanspraken in te varen in de flexibele premieregeling. Indien tot invaren wordt besloten, dan moet aan gepensioneerden een keuze worden voorgelegd (het definitieve keuzemoment) voor een vaste of variabele uitkering.

Gepensioneerden die voor het invaren een pensioenovereenkomst hebben met het karakter van een uitkeringsovereenkomst hebben bij pensionering geen keuze kunnen maken tussen een vaste of variabele uitkering, simpelweg omdat de flexibele premieregeling destijds niet van toepassing was. Om na het invaren deze gepensioneerden toch de keuze te laten maken wordt voorgesteld om hen binnen een jaar na de collectieve waardeoverdracht de keuze voor te laten leggen door de pensioenuitvoerder.⁶³ Daarvoor gelden dezelfde voorschriften als bij het definitieve keuzemoment.

Extra aandacht wordt gevraagd voor de gevolgen van een (eventuele keuze voor) variabele uitkering voor reeds langdurig ingegane pensioenen. Het is noodzakelijk om te bezien in hoeverre een dergelijke keuze nog passend is bij het beschikbare vermogen van de deelnemer. Als de gepensioneerde echter geen keuze maakt, dan geldt de (sectorale) standaardoptie, die wordt vastgesteld door sociale partners. Als in een sector besloten is dat de standaardoptie een variabele uitkering is voor deelnemers, geldt deze standaardoptie ook voor gepensioneerden. Hetzelfde geldt bij een besluit om de vaste uitkering als standaardoptie vast te stellen. Indien sociale partners geen keuze maken, of nog geen keuze hebben gemaakt, geldt de wettelijke standaardoptie. De wettelijke standaardoptie is een vaste uitkering.

Indien het pensioenfonds slechts een vaste of slechts een variabele uitkering aanbiedt, ontstaat er hierdoor éénmalig een shoprecht voor gepensioneerden onder dezelfde voorwaarden als momenteel de deelnemer of gewezen deelnemer de keuze heeft voor een vastgestelde of variabele uitkering voorafgaand aan de datum waarop het ouderdomspensioen ingaat of kan ingaan.

3.5 Taakafbakeningseisen aan vrijwillige voorzieningen bij pensioenfondsen

In het kader van de taakafbakening worden aan vrijwillige voorzieningen die door pensioenfondsen worden aangeboden eisen gesteld die ervoor zorgen dat voldoende collectiviteit en solidariteit aan deze vrijwillige pensioenvoorzieningen wordt toegevoegd. Momenteel kan gekozen worden uit drie wettelijke voorwaarden:

• a. er is sprake van een werkgeversbijdrage van ten minste 10%;

• b. er moet inkoop bij overlijden, einde deelneming of op de pensioendatum plaatsvinden in de basisregeling; of

• c. er moet bij overlijden, einde deelneming of op de pensioendatum een verzekerd kapitaal worden verworven als dit ook gebeurt in de basisregeling.

Als gevolg van de kenmerken van de solidaire pensioenregeling zijn de voorwaarden b. en c. technisch niet meer mogelijk. In dat contract vindt immers geen inkoop van aanspraken of uitkeringen op één moment plaats. Ten aanzien van variabele uitkeringen, die mogelijk zijn geworden op basis van de Wet verbeterde premieregeling, is al eerder geconstateerd dat geen sprake hoeft te zijn van inkoop op één moment.⁶⁴ Van de voorwaarde dat er een werkgeversbijdrage van minimaal 10% moet zijn kan nog steeds gebruik gemaakt worden. Voor met name bedrijfstakpensioenfondsen is het evenwel lastig om te voldoen aan de eis van minimaal 10% werkgeversbijdrage. Zulke fondsen hebben vaak veel werkgevers binnen de werkingssfeer, die niet kunnen worden gedwongen tot het maken van afspraken over een eventuele compensatie bij een vrijwillige regeling. Tot nu toe werd daarom vaak teruggevallen op de voorwaarde van inkoop in de basisregeling, maar in het nieuwe stelsel is dat dus niet meer mogelijk.

Daarom wordt met dit wetsvoorstel een alternatieve taakafbakeningseis voor vrijwillige pensioenvoorzieningen geïntroduceerd, passend bij de kenmerken van het nieuwe stelsel, die voldoende collectiviteit en solidariteit aan de vrijwillige pensioenvoorziening toevoegt. Deze eis houdt in dat de vrijwillige pensioenvoorziening direct moet aansluiten bij de inrichting van de collectieve basisregeling. Het gaat dan onder meer om de vul- en uitdeelregels van de solidariteits- of risicodelingsreserve en de vormgeving van het beleggingsbeleid in combinatie met toedelingsregels in de solidaire premieregeling, respectievelijk de inrichting van het life-cycle beleggingsbeleid in de flexibele premieregeling. Deze voorwaarden zullen in lagere regelgeving nog nader worden uitgewerkt, waarbij de noodzakelijke administratieve scheiding in verband met de eis van fiscale hygiëne bij nettopensioenregelingen specifieke aandacht vraagt. Een solidariteitsreserve of risicodelingsreserve moet onderdeel zijn van deze basisregeling om te kunnen voldoen aan deze taakafbakeningseis. In de solidaire premieregeling is dat per definitie het geval, in de flexibele premieregeling is een reserve optioneel. Als deze ontbreekt in geval van een flexibele premieregeling, moet altijd sprake zijn van een 10%-werkgeversbijdrage bij de vrijwillige pensioenvoorziening, omdat het direct aansluiten bij de basisregeling in dat geval te weinig collectiviteit en solidariteit toevoegt aan de vrijwillige pensioenvoorziening.

Indien in de flexibele premieregeling sprake is van een keuze uit meerdere beleggingsprofielen, kan die keuze in de vrijwillige pensioenvoorziening ook worden gemaakt. Verder kan worden aangesloten bij de vul- en uitdeelregels van de risicodelingsreserve, die in de basisregeling in dat geval niet afhankelijk mogen zijn van de mate van beleggingsrisico.

Nettopensioen moet altijd een vrijwillige premieovereenkomst zijn. Dat is nu zo en dat blijft zo. Naast de bovengenoemde eisen rond de taakafbakening speelt hier ook het aspect fiscale hygiëne. Er mag geen kruissubsidiëring plaatsvinden tussen de bruto basisregeling en de vrijwillige nettopensioenregeling, waardoor middelen structureel fiscaal onbelast zouden kunnen blijven. Er moet dus sprake zijn van een administratieve scheiding. De voorwaarden om dit te garanderen, zullen worden opgenomen in lagere regelgeving, evenals dat nu al het geval is. De huidige voorwaarden zullen deels aangepast moeten worden, omdat deze niet meer passen bij de kenmerken van het nieuwe stelsel. Zo zullen de bruto en netto geldstromen naar en vanuit de solidariteits- of risicodelingsreserve en het bruto en netto deel van de persoonlijke pensioenvermogens niet vermengd mogen worden. Uitgangspunt blijft verder dat een gescheiden administratie, gescheiden tariefgrondslagen en een aparte kostentoerekening voor het nettopensioen moeten worden toegepast, waarbij onder meer rekening moet worden gehouden met een eventueel afwijkende levensverwachting van de deelnemers aan de nettopensioenregeling. Deze voorwaarden blijven nodig om de eerdergenoemde kruissubsidiëring te voorkomen.

3.6 Risicoverzekeringen bij arbeidsongeschiktheid

Pensioen ziet niet alleen op ouderdomspensioen, maar kan ook nabestaandenpensioen en arbeidsongeschiktheidspensioen betreffen. Op het nabestaandenpensioen wordt in hoofdstuk 11 Nabestaandenpensioen uitgebreid ingegaan. Arbeidsongeschiktheidspensioen betreft de tussen werkgever(sorganisaties) en werknemer(sorganisaties) afgesproken uitkering wegens arbeidsongeschiktheid na afloop van de loondoorbetalingsperiode bij arbeidsongeschiktheid dan wel diens ziektewetperiode. Anders gezegd: het betreft een aanvulling op de wettelijke uitkering op grond van de WIA. Het arbeidsongeschiktheidspensioen heeft doorgaans het karakter van een risicoverzekering in plaats van een opbouwkarakter. Hiernaast kan in de pensioenovereenkomst een (premievrije) voortzetting van de opbouw van ouderdomspensioen zijn opgenomen voor de situatie dat de deelnemer arbeidsongeschikt is.

Het wetsvoorstel beoogt niet om wijzigingen aan te brengen in het kader voor arbeidsongeschiktheidspensioenen, noch voor de premievrije voortzetting ingeval van arbeidsongeschiktheid. Een aantal aspecten vraagt evenwel expliciete aandacht. Waar voor pensioen op opbouwbasis een leeftijdsonafhankelijke premie wordt voorgeschreven, wordt voor risicoverzekeringen zoals arbeidsongeschiktheidspensioen een uitzondering gemaakt. Pensioenuitvoerders, met uitzondering van verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen, kunnen hiervoor leeftijdsafhankelijke premies blijven hanteren. In dit geval zouden leeftijdsonafhankelijke premies immers juist tot herverdeling tussen leeftijdsgroepen leiden.

Pensioenfondsen brengen de risicopremies voor het arbeidsongeschiktheidspensioen onder in een voorziening, waaruit op het moment van arbeidsongeschiktheid (met inachtneming van de wachttijd) het benodigde persoonlijke pensioenvermogen voor de arbeidsongeschikte beschikbaar wordt gesteld. Dit vermogen heeft een dusdanige omvang dat hieruit voor de volledige uitkeringsperiode uitkeringen kunnen worden onttrokken. Het doel van de genoemde voorziening moet ex-ante worden gespecificeerd en de reserve mag uitsluitend voor deze doelen worden gebruikt. De voorziening mag niet negatief worden. Het voordeel van het aanhouden van een aparte voorziening is dat hier een gericht beleggingsbeleid op gevoerd kan worden. Dit geldt tevens voor de kapitalen die uit de voorziening beschikbaar worden gesteld voor de arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. In het nieuwe stelsel zal het arbeidsongeschiktheidspensioen, in lijn met het ouderdomspensioen, hierdoor een variabel karakter hebben. Door een gericht beleggingsbeleid kan de mate van variatie in de uitkering worden beperkt. Hierbij zal rekening gehouden moeten worden met de risicohouding van de arbeidsongeschikte deelnemers. Voor een (nominaal) vaste uitkering blijft (her)verzekering van het arbeidsongeschiktheidspensioen mogelijk.

Het is mogelijk de genoemde voorziening tevens te gebruiken voor de premievrije voortzetting ingeval van arbeidsongeschiktheid. Premievrije voortzetting van pensioenopbouw bij arbeidsongeschiktheid gebeurt vervolgens in termen van vermogen, door bijschrijving vanuit de voorziening aan het voor pensioen gereserveerde vermogen en indien van toepassing de solidariteitsreserve.

Hoofdstuk 4 Financieel toetsingskader tijdens de transitieperiode

4.1 Noodzaak en verantwoording

De transitieperiode is een intensieve periode waarin sociale partners, pensioenuitvoerders (in dit geval: pensioenfondsen) en pensioenuitvoeringsorganisaties afspraken maken en besluiten nemen over hoe zij willen overstappen naar het nieuwe pensioenstelsel. Die transitieperiode is gebaat bij rust en stabiliteit zodat de betrokken partijen op een verantwoorde, uitlegbare en evenwichtige manier hun transitie kunnen vormgeven.

Pensioenfondsen zijn in de transitieperiode tot de overstap naar het nieuwe pensioenstelsel gehouden aan de huidige prudentiële regels van het financieel toetsingskader. In de nieuwe pensioencontracten is echter geen sprake meer van een pensioenuitkering met een vooraf vastgestelde hoogte. Daardoor gelden dan andere regels voor – onder meer – het aan te houden eigen vermogen. Door die verschillen kan het voorkomen dat een pensioenfonds dat de bestaande pensioenaanspraken en -rechten wil invaren in het huidige pensioenstelsel maatregelen moet treffen die vanuit het nieuwe pensioenstelsel bezien onnodig zijn. Een voorbeeld hiervan betreft het vereist eigen vermogen (VEV). Als een pensioenfonds op dit moment naar verwachting niet binnen tien jaar aan het VEV-vereiste kan voldoen, moet het zodanige maatregelen nemen dat het uiterlijk na die tien jaar wel aan dat vereiste voldoet. Een pensioenfonds hoeft voor de pensioenopbouw in premieregelingen geen vereist eigen vermogen aan te houden. In die regelingen ontstaat geen aanspraak op een vooraf vastgestelde uitkering die met een hoge mate van zekerheid moet worden nagekomen. Ook kan het voorkomen dat voor een verantwoorde, uitlegbare en evenwichtige overstap naar het nieuwe pensioenstelsel minder ingrijpende maatregelen nodig zijn dan het huidige financieel toetsingskader vereist.

Daarom kiest de regering ervoor om de transitieperiode te bezien vanuit dat nieuwe pensioenstelsel en in het licht van de overstap daarnaartoe.

Tegelijkertijd blijven bij uitkeringsovereenkomsten uitgevoerd door pensioenfondsen in de transitieperiode nog steeds de eerdergenoemde prudentiële eisen horen. Deze vereisten blijven ook na de transitieperiode bestaan voor de uitkeringsovereenkomsten die niet worden ingevaren. Onzorgvuldige aanpassing van die eisen kan het oorspronkelijke evenwicht binnen het financieel toetsingskader verstoren. Ook blijft Europese wet- en regelgeving kaderstellend voor de zekerheidstelling van de huidige uitkeringsovereenkomst.

Europese wet- en regelgeving laat ruimte voor een aangepast financieel toetsingskader nu dit ontwikkeld is met het oog op de transitie naar een nieuw pensioenstelsel (zie verder bij 4.3). De regering acht het (tijdelijk) afwijken van de eisen aan het (minimum) vereist eigen vermogen gerechtvaardigd vanwege het uitgangspunt dat het transitie-ftk is gericht op het bereiken van een evenwichtige overstap naar het nieuwe pensioenstelsel. Er gelden regels zodat een pensioenfonds wel tussentijds verminderingen moet doorvoeren als dit nodig is om een verantwoorde, uitlegbare en evenwichtige overstap te realiseren. Zodoende worden de transitie en het invaren niet belast met tekorten uit het oude pensioenstelsel. De combinatie van de noodzakelijkheid van deze aanpassingen in het kader van de stelselherziening en de vereiste om te herstellen tot de dekkingsgraad benodigd voor de overstap, zorgt ervoor dat nog steeds voldaan wordt aan het doel en de strekking van de art. 14 tot en met 16 van de IORP II richtlijn.

4.2 Uitgangspunten

Een handeling of ingreep tijdens de transitieperiode die in het kader van een verantwoorde, uitlegbare en evenwichtige overstap naar het nieuwe pensioenstelsel onnodig is, moet volgens de regering achterwege gelaten kunnen worden. Ook het omgekeerde geldt: een handeling die in het kader van een verantwoorde, uitlegbare en evenwichtige overstap naar het nieuwe pensioenstelsel nodig is, moet niet worden nagelaten. Als nodige handelingen worden nagelaten, wordt het nieuwe pensioenstelsel direct bij aanvang belast met een erfenis uit het huidige stelsel. Het is onwenselijk om met nodige handelingen tot het moment van invaren of zelfs het nieuwe stelsel te wachten. Het transitie-ftk zal daarom mogelijk als consequentie hebben dat een aantal pensioenfondsen de financiële situatie moet verbeteren. Immers, de overstap staat centraal en als een pensioenfonds de financiële situatie niet zou verbeteren, zouden concessies gedaan moeten worden aan bijvoorbeeld de hoogte of stabiliteit van uitkeringen in het nieuwe pensioenstelsel. De overstap naar het nieuwe pensioenstelsel is het leidende uitgangspunt voor het transitie-ftk. Tijdens de transitieperiode moet daarom ook jaarlijks worden bezien of die overstap naar verwachting nog verantwoord, uitlegbaar en evenwichtig gedaan kan worden.

Sociale partners en pensioenfondsen kunnen de transitieperiode bezien vanuit het nieuwe pensioenstelsel. De regering stelt een (aanvullend) wettelijk overgangsregime op en stelt daarvoor kaders die in paragraaf 4.3 benoemd worden. Pensioenfondsen kunnen ervoor kiezen van het transitie-ftk gebruik te maken. Zij volgen daarbij het besluitvormingsproces zoals in paragraaf 4.4 is beschreven en dienen het gebruik van dit overgangsregime kwalitatief en kwantitatief te onderbouwen middels de uitgangspunten die in dit hoofdstuk zijn genoemd. Het gebruik van het transitie-ftk dient een weloverwogen besluit te zijn van het pensioenfonds gegeven de gevolgen die het gebruik van het transitie-ftk heeft voor (gewezen) deelnemers en gepensioneerden, de (on)zekerheid waarmee een pensioenfonds vooraf kan beoordelen of zal worden ingevaren en de gevolgen als op een later moment wordt besloten alsnog niet in te varen. Het gebruik van het transitie-ftk wordt daarom niet verplicht. Het pensioenfonds kan zelf het beste beoordelen of het gebruik gerechtvaardigd en evenwichtig is. Als een pensioenfonds gebruik maakt van het standaardpad voor invaren kan het logisch zijn gebruik te maken van het transitie-ftk. Voor pensioenfondsen die niet verwachten in te varen, is gebruik van het transitie-ftk niet mogelijk. Deze pensioenfondsen kunnen de bestaande pensioenen immers niet bezien vanuit (de overgang naar) het nieuwe pensioenstelsel dan wel het gebruik van het transitie-ftk niet op deze manier onderbouwen. Met dit wetsvoorstel wordt niet van pensioenfondsen vereist dat zij bij het gebruik van het transitie-ftk met zekerheid zeggen dat zij zullen invaren; die zekerheid is immers in de meeste gevallen bij inwerkingtreding van dit wetsvoorstel nog niet te geven.

Gebruik van het transitie-ftk kan logisch zijn voor die pensioenfondsen waarbij sociale partners en pensioenfondsen met elkaar overeenkomen de bestaande pensioenen te willen invaren. Tegelijkertijd zijn zij niet verplicht gebruik te maken van het transitie-ftk. Pensioenfondsen die wel willen invaren, maar het overgangsregime niet willen gebruiken (bijvoorbeeld omdat zij het gebruik niet nodig achten), blijven de regels van het huidige financieel toetsingskader toepassen.

Als een pensioenfonds wel voor het transitie-ftk heeft geopteerd, maar in een later jaar geen verzoek tot invaren ontvangt vanuit sociale partners of als dat verzoek tot invaren niet geaccepteerd wordt door het pensioenfonds of als dat leidt tot een verbod door de toezichthouder, kan het niet langer gebruik maken van het transitie-ftk. In dat geval gelden vanaf het eerstvolgende meetmoment onverkort de regels van het reguliere financieel toetsingskader. Bij het vormgeven van het transitie-ftk heeft de regering zoveel als mogelijk aangesloten bij het reguliere besluitvormingsproces dat geldt tijdens de transitieperiode, zodat op een logische wijze wordt aangesloten bij de in die periode gedefinieerde mijlpalen. Bij het vormgeven heeft de regering in het bijzonder aandacht gehad voor een uitlegbaar transitie-ftk, de uitvoerbaarheid voor pensioenfondsen en toezichthouders, voor bestuurlijke en juridische risico’s, en voor de financiële haalbaarheid van een evenwichtige transitie.

Het transitie-ftk bestaat tijdens de transitieperiode en eindigt daarom met ingang van 1 januari 2027. Na de overgang naar het nieuwe pensioenstelsel geldt het aangepaste structurele financieel toetsingskader zoals dit in hoofdstuk 6 Financieel toetsingskader na de transitieperiode is beschreven.

4.3 Vormgeving

Pensioenfondsen die gebruik maken van het transitie-ftk hoeven geen maatregelen te nemen om te voldoen aan de VEV- en MVEV-vereisten, zoals het indienen van herstelplannen en het korten tot aan het (minimaal) vereist eigen vermogen.⁶⁵ In plaats daarvan dienen zij jaarlijks een overbruggingsplan in bij DNB. De inhoud van dit overbruggingsplan wordt in de volgende paragrafen toegelicht en nader in lagere regelgeving vastgelegd. Als een pensioenfonds niet invaart en daarom niet langer gebruik kan maken van het transitie-ftk, dient bij het eerstvolgende meetmoment weer te worden voldaan aan de VEV- en MVEV-vereisten. Vanaf dat moment geldt weer het reguliere aantal van tien jaren om te voldoen aan het VEV en het aantal van zes meetmomenten waarna voldaan moet worden aan het MVEV. Voor het MVEV in het bijzonder geldt dat de teller voor het aantal meetmomenten doorloopt gedurende het transitie-ftk, maar als een pensioenfonds een maatregel zou moeten nemen, hoeft het die maatregel niet te effectueren als het gebruik maakt van het transitie-ftk. Het doorlopen van de teller betekent ook dat voor een pensioenfonds gedurende het transitie-ftk de teller voor het aantal meetmomenten kan beginnen met lopen als zijn dekkingsgraad voor de eerste keer onder het MVEV zakt. Tevens geldt dat als een pensioenfonds gedurende het transitie-ftk op een meetmoment voldoet aan de MVEV-vereiste, het wordt geacht hersteld te zijn waardoor de teller voor het aantal meetmomenten weer op nul staat. Op het moment dat het pensioenfonds het transitie-ftk verlaat en het niet alle pensioenen heeft ingevaren, dient het te korten als het bij het eerstvolgende meetmoment niet voldoet aan de (M)VEV-vereisten.

Aan die afwijkingsmogelijkheid die het transitie-ftk biedt, is de verplichting verbonden om in het overbruggingsplan aan te geven hoe het pensioenfonds herstelt naar het (M)VEV wanneer het geen gebruik meer maakt van het transitie-ftk dan wel het transitie-ftk met ingang van 1 januari 2027 is komen te vervallen en het de pensioenen niet heeft ingevaren.

Gebruik van het transitie-ftk is optioneel en het besluit van het transitie-ftk gebruik te maken, volgt het besluitvormingsproces zoals beschreven in paragraaf 4.4. Als een pensioenfonds gebruik maakt van het transitie-ftk, geldt het volgende.

4.3.1 Invaardekkingsgraad

In de transitieperiode maken sociale partners en pensioenfondsen afspraken over een gewijzigde pensioenovereenkomst en over de transitie. Voor het realiseren van deze afspraken is minimaal een bepaald vermogen nodig. Vertaald in een dekkingsgraad is dit de invaardekkingsgraad. In lagere regelgeving wordt aangegeven hoe de afspraken en de invaardekkingsgraad samenhangen. Een pensioenfonds dat gebruik maakt van het transitie-ftk moet op het moment van invaren, dus uiterlijk per 1 januari 2027 de invaardekkingsgraad bereikt hebben. Zo kan het de gemaakte afspraken ook daadwerkelijk realiseren. Het kan voor het realiseren van de afspraken nodig zijn de financiële situatie van het pensioenfonds te verbeteren. Gebruik van het transitie-ftk kan dus – net als bij het reguliere nftk – gevolgen hebben voor opgebouwde en ingegane pensioenen. Een pensioenfonds met een dekkingsgraad boven de invaardekkingsgraad hoeft geen maatregelen te treffen. In het vervolg wordt alleen op pensioenfondsen met een dekkingsgraad lager dan de invaardekkingsgraad gedoeld als wordt gesproken van «toegroeien naar de invaardekkingsgraad». Alle pensioenfondsen die van het transitie-ftk gebruik willen maken, dienen een overbruggingsplan in, ook fondsen met een dekkingsgraad boven hun invaardekkingsgraad. Zo weet de toezichthouder dat de reguliere (M)VEV-eisen niet van toepassing zijn.

In het transitie-ftk geldt een situatie vóórdat de besluitvorming bij het pensioenfonds over de opdrachtaanvaarding van de pensioenregeling, over invaren en beleidsmatige keuzes daarbij zijn afgerond en een situatie daarna. Voordat de opdrachtaanvaarding van de pensioenregeling en besluitvorming over invaren heeft plaatsgevonden hebben de fondsorganen over de transitie en de eventuele herverdeling die daarbij plaatsvindt geen advies of goedkeuring kunnen geven. Daarom geldt in deze situatie een generieke minimale invaardekkingsgraad. Na het verkregen advies of de goedkeuring kan het implementatieplan worden opgesteld. Vanaf dat moment berekent een pensioenfonds de fondsspecifieke invaardekkingsgraad behorende bij de afgeronde besluitvorming.

Zolang het implementatieplan niet gereed is, groeien pensioenfondsen die gebruik maken van het transitie-ftk naar een invaardekkingsgraad van ten minste 95% die bij het verwachte moment van invaren of uiterlijk 1 januari 2027 bereikt moet zijn. Het pensioenfonds stelt daartoe een herstelpad op in het fondsspecifieke overbruggingsplan (zie paragraaf 4.3.2). De regering acht de 95% een minimum om in het transitie-ftk als generieke invaardekkingsgraad te hanteren. Deze generieke invaardekkingsgraad weerspiegelt de uitkomst van gevoeligheidsanalyses die zijn uitgevoerd voor pensioenfondsen met verschillende kenmerken en waarbij is uitgegaan van de overstap naar leeftijdsonafhankelijke premies. Daarbij is gebruik gemaakt van de twee contracten en twee invaarmethoden, voor verschillende economische parameters en voor verschillende gemaakte afspraken en doelen die met de transitie kunnen worden nagestreefd. Uit die gevoeligheidsanalyses blijkt dat bij een dekkingsgraad van minimaal 95% een gemiddeld pensioenfonds voldoende middelen heeft om een transitie te voltooien waarbij de verwachte uitkeringen zoals op het pensioenoverzicht getoond gelijk zijn gebleven, zonder dat daarvoor herverdeling nodig is. Met het gelijk houden van uitkeringen wordt bedoeld dat voor gepensioneerden de hoogte van de lopende uitkering vóór en na transitie ten minste gelijk blijft en dat voor alle deelnemers de inzake het verwachte pensioen op het jaarlijkse pensioenoverzicht vermelde bedragen op peil blijven. Dat deze aanname (gelijk houden van de uitkeringen) is gebruikt bij het berekenen van een geschikte generieke invaardekkingsgraad, betekent niet dat er een verplichting voor sociale partners en pensioenfondsen is om dit ook als doel van de overstap te realiseren. De analyse en de onderbouwing van de invaardekkingsgraad van 95% is nader toegelicht in paragraaf 4.8 van dit hoofdstuk. In het algemeen en gemiddeld genomen geldt dat pensioenfondsen met, in isolatie bezien, een relatief minder risicovol beleggingsbeleid en pensioenfondsen die overstappen op een premieregeling zonder reserve meer vermogen (en dus een hogere invaardekkingsgraad) nodig hebben om dezelfde doelen te bereiken. Als een pensioenfonds aan meerdere karakteristieken voldoet, kunnen deze elkaar uiteraard versterken of afzwakken. Pensioenfondsen die aan een groot deel van de hiervoor genoemde criteria voldoen en hetzelfde doel willen bereiken, kunnen een invaardekkingsgraad boven 100% nodig hebben. Het staat pensioenfondsen te allen tijde vrij zich op een hogere invaardekkingsgraad te richten als zij dat in hun specifieke situatie verantwoord, nodig of prudent vinden. Pensioenfondsen kunnen daartoe eigen gevoeligheidsanalyses uitvoeren.

Wanneer het implementatieplan gereed is, is voor elk pensioenfonds duidelijk hoe de afspraken over de overstap naar een gewijzigde pensioenregeling eruit zien. Uiterlijk per 1 januari 2025 hebben sociale partners en pensioenfondsen – conform de mijlpalen omschreven in hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie – afspraken gemaakt over een nieuwe pensioenregeling en over de vormgeving van de overstap naar die gewijzigde pensioenregeling. Op het moment dat sociale partners de gewijzigde pensioenregeling willen onderbrengen, kan voor elk pensioenfonds specifiek worden bepaald welk vermogen (welke invaardekkingsgraad) benodigd is om de gewenste transitie uit te voeren. Als daaruit volgt dat voor het moment van invaren een hogere dekkingsgraad nodig is dan 95%, groeit het pensioenfonds ten minste naar die hogere dekkingsgraad toe. Als daaruit volgt dat voor invaren een lagere dekkingsgraad dan 95% voldoende is, groeit het pensioenfonds ten minste naar die dekkingsgraad toe. In het overbruggingsplan dat uiterlijk op 1 juli 2025 wordt ingediend, onderbouwt het pensioenfonds de fondsspecifieke invaardekkingsgraad. Met het berekenen van de invaardekkingsgraad neemt het pensioenfonds als het ware een voorschot op de berekeningen die het zal uitvoeren bij de transitie zelf. De berekening geschiedt daarom ook volgens de vereisten die deze wet aan de transitieberekeningen stelt, zoals in paragraaf 5.2 over het invaren is opgenomen.

Pensioenfondsen hebben de vrijheid om zich op een hogere invaardekkingsgraad te richten dan strikt vereist op basis van deze wet en de gemaakte afspraken door sociale partners en pensioenfondsen, bijvoorbeeld omwille van het betrachten van prudentie zodat mogelijke financiële tegenvallers opgevangen kunnen worden zonder dat teruggekomen hoeft te worden op gemaakte afspraken over een nieuwe pensioenovereenkomst en de vormgeving van de overstap daarnaartoe. Een pensioenfonds kan daarop anticiperen door zich al eerder te richten op een hogere invaardekkingsgraad en daarbij de eventuele maatregelen die voor het bereiken van die invaardekkingsgraad nodig zijn over een langere termijn door te voeren. Een andere reden om een hogere dekkingsgraad na te streven, is dat het pensioenfonds wil voorkomen dat – wanneer invaren uiteindelijk niet haalbaar blijkt – het ingrijpende maatregelen moet nemen om te herstellen naar het VEV- of MVEV-vereiste. De regering acht de fondsspecifieke keuze voor een hogere invaardekkingsgraad verantwoord.

4.3.2 Herstelpad naar de invaardekkingsgraad

Een pensioenfonds dat gebruik maakt van het transitie-ftk geeft jaarlijks in een concreet en haalbaar overbruggingsplan aan of het de invaardekkingsgraad bij het invaren, uiterlijk 1 januari 2027, naar verwachting kan bereiken. Zolang het implementatieplan niet is ingediend, groeit het pensioenfonds naar een invaardekkingsgraad van minimaal 95% die het uiterlijk 1 januari 2027 bereikt. Wanneer het implementatieplan is ingediend, dient het pensioenfonds zijn eigen fondsspecifieke invaardekkingsgraad te bereiken, die een uiting is van de gemaakte afspraken over een nieuwe pensioenovereenkomst en de vormgeving van de overstap daarnaartoe. Het overbruggingsplan heeft in beide gevallen dus een looptijd tot het moment van invaren (uiterlijk 1 januari 2027), wordt jaarlijks geactualiseerd en ter goedkeuring aan DNB voorgelegd. Elk overbruggingsplan kent als startpunt de actuele financiële situatie van het pensioenfonds op het meetmoment op 31 december. Het overbruggingsplan gaat – conform de huidige herstelplansystematiek – uit van een prudente raming van de economische en financiële ontwikkeling binnen de maximaal toegestane waarden van de parameters zoals vastgesteld krachtens de Pensioenwet. Het pensioenfonds beschouwt in het bijzonder de bijdrage van de premiedekkingsgraad aan het herstelpad en licht toe of in het kader van herstel naar de invaardekkingsgraad maatregelen nodig zijn die betrekking hebben op de premiedekkingsgraad, zoals dat ook in de huidige herstelplansystematiek gebeurt.

Zolang het implementatieplan niet is ingediend, kan niet met zekerheid gezegd worden welke invaardekkingsgraad behoort bij de gemaakte afspraken over een nieuwe pensioenovereenkomst en de vormgeving van de overstap daarnaartoe. Daarom geldt een andere kortingssystematiek voor en na afronding van dat implementatieplan.

Zolang het implementatieplan niet is ingediend, dient het pensioenfonds een invaardekkingsgraad van minimaal 95% te bereiken. Als het pensioenfonds op basis van de actuele dekkingsgraad op 31 december niet in staat is de invaardekkingsgraad van 95% op 1 januari 2027 te bereiken, neemt het maatregelen. Als deze maatregelen de vermindering van pensioenaanspraken en -rechten betekenen, mogen deze gespreid worden doorgevoerd over de looptijd van het overbruggingsplan. De korting in het eerste jaar (het jaar waarin het overbruggingsplan wordt ingediend) wordt direct in de technische voorzieningen verwerkt en in de aanspraken en uitkeringen doorgevoerd. De kortingen voor de andere termijnen zijn voorwaardelijk. Deze spreidingstermijn voorkomt dat de transitie zelf wordt belast: wanneer maatregelen gespreid zouden mogen worden over een periode die na ultimo 2026 ligt, moeten die maatregelen worden betrokken bij de transitie en wordt de transitie daarmee onnodig bemoeilijkt. Voor een voorwaardelijke verwerking is gekozen omdat nog onzeker is welke fondsspecifieke invaardekkingsgraad past bij de gemaakte afspraken over een nieuwe pensioenovereenkomst en de vormgeving van de overstap daarnaartoe.

Wanneer het implementatieplan gereed is, dient het pensioenfonds zijn fondsspecifieke invaardekkingsgraad te bereiken. De fondsspecifieke invaardekkingsgraad kent een minimum van 90%. In lagere regelgeving wordt aangegeven hoe het implementatieplan en de invaardekkingsgraad samenhangen. Als het pensioenfonds op basis van de actuele dekkingsgraad niet in staat is de fondsspecifieke invaardekkingsgraad op 1 januari 2027 te bereiken, neemt het maatregelen. Als deze maatregelen de vermindering van pensioenaanspraken en pensioenrechten betekenen, mogen deze niet gespreid worden doorgevoerd. Voor deze onvoorwaardelijke en ongespreide doorvoering is gekozen om te zorgen dat de fondsspecifieke invaardekkingsgraad met grote zekerheid wordt behaald. Als het een pensioenfonds immers niet lukt de fondsspecifieke invaardekkingsgraad te bereiken, zal het de gemaakte afspraken over de overstap naar een nieuwe pensioenovereenkomst niet kunnen realiseren en moet het of die afspraken aanpassen of bij het invaren een korting doorvoeren.

Het eerste overbruggingsplan dient uiterlijk 1 september 2023 te zijn ingediend. Hiermee wordt ruimte geschapen voor een (waarschijnlijk beperkt) aantal pensioenfondsen dat de besluitvorming in korte tijd kan afronden en zodoende direct bij aanvang van het transitie-ftk kan toegroeien naar een fondsspecifieke invaardekkingsgraad. Wel dient elk pensioenfonds dat gebruik denkt te gaan maken van het transitie-ftk uiterlijk 1 april 2023 een intentieverklaring in bij DNB. Zo weet DNB dat het fonds voornemens is een overbruggingsplan in te dienen en daarom geen herstelplan zal indienen. Het overbruggingsplan dat na afronding van de besluitvorming in uiterlijk 2025 wordt ingediend, dient uiterlijk 1 juli 2025 te worden ingediend, tezamen met het implementatieplan en het communicatieplan. In dat overbruggingsplan onderbouwt het pensioenfonds de fondsspecifieke invaardekkingsgraad op grond van de besluitvorming binnen het pensioenfonds. Als de benodigde besluitvorming op een eerder moment afgerond is, kan het pensioenfonds op een eerder moment ervoor kiezen onderbouwd af te wijken van de generieke invaardekkingsgraad en een overbruggingsplan uitgaande van een fondsspecifieke invaardekkingsgraad indienen. Het pensioenfonds dient in dat geval op het eerdere moment ook het wettelijk verplichte communicatieplan, als onderdeel van het implementatieplan, in bij de AFM. De overige overbruggingsplannen worden ingediend uiterlijk 1 april van het betreffende jaar. Als het implementatieplan niet 1 juli 2025 is ingediend, staat vast dat het pensioenfonds niet zal invaren en kan het geen gebruik meer maken van het transitie-ftk. Het pensioenfonds dient vervolgens binnen drie maanden een herstelplan in. Ook als het pensioenfonds op enig ander moment geen gebruik meer maakt van het transitie-ftk, dient het binnen drie maanden een herstelplan in.

Op uiterlijk 1 januari 2027 heeft het pensioenfonds de transitie voltooid. Eventuele verschillen tussen de voor de transitie benodigde invaardekkingsgraad en de actuele dekkingsgraad worden voor voltooiing van de transitie gecorrigeerd op de actuele dekkingsgraad middels een vermindering van pensioenaanspraken en -rechten.

Voor pensioenfondsen die gebruik maken van het transitie-ftk geldt een minimale dekkingsgraad van 90% die zij op elk meetmoment dienen te hebben. Als een pensioenfonds hier niet aan voldoet, neemt het binnen zes maanden maatregelen waardoor de dekkingsgraad van het pensioenfonds, naar de stand ultimo vorig jaar, direct zodanig wordt dat de technische voorzieningen voor 90% door waarden worden gedekt. De onvoorwaardelijke korting naar 90% mag over maximaal het aantal jaren tot 1 januari 2027 gespreid worden doorgevoerd (doch tenminste tijdsevenredig), waarbij de eerste termijn wordt doorgevoerd in het jaar waarin het overbruggingsplan is ingediend. De 90% dekkingsgraad is een ultieme grens waarvan de regering het niet wenselijk vindt dat pensioenfondsen daaronder zakken met het oog op de continuïteit van het pensioenfonds. Mocht sprake zijn van kortingen wegens de minimale dekkingsgraad van 90% en kortingen in verband met het bereiken van de invaardekkingsgraad, wordt eerst de korting toegepast om te komen tot de dekkingsgraad waarbij de technische voorzieningen voor 90% door waarden worden gedekt. Als vervolgens alsnog een korting om te komen tot de fondsspecifieke invaardekkingsgraad nodig is, wordt ook die korting toegepast.

In het overbruggingsplan geeft het pensioenfonds tot slot aan hoe het zal voldoen aan de VEV- en MVEV-vereisten wanneer het besluit niet langer gebruik te maken van het transitie-ftk of besluit de pensioenen niet in te varen. Wanneer op 1 januari 2025 afspraken zijn gemaakt over de transitie is duidelijk of dit onderdeel van het overbruggingsplan meer of minder relevant is voor het pensioenfonds. Als het pensioenfonds op 1 juli 2025 niet het besluitvormingstraject met interne organen heeft afgerond, dient het een herstelplan in. Als het pensioenfonds besluit niet langer gebruik te maken van het transitie-ftk, als na afronding van de besluitvorming blijkt dat het pensioenfonds niet zal invaren of als het aan het einde van de transitieperiode de pensioenen niet heeft ingevaren, zijn de eisen uit het reguliere financieel toetsingskader van toepassing bij het eerstvolgende meetmoment. In het voornoemde overbruggingsplan werkt het pensioenfonds eveneens uit hoe met de situatie waarin het weer moet voldoen aan de VEV- en MVEV-vereisten in de informatieverstrekking richting deelnemers wordt omgegaan.

In paragraaf 4.5 wordt nader ingegaan op de rol van de toezichthouders en de communicatie met deelnemers.

4.3.3 Indexatie

In het nieuwe pensioenstelsel zijn pensioenverhogingen in de regel eerder aan de orde dan in het huidige pensioenstelsel.⁶⁶ Op dit onderdeel van het nieuwe pensioenstelsel wordt ook een voorschot genomen in het transitie-ftk. Voor pensioenfondsen die gebruik maken van het transitie-ftk worden indexatiemogelijkheden daarom verruimd. De wettelijke indexatiedrempel wordt verlaagd van 110% beleidsdekkingsgraad naar 105%. De 105% is gekozen om invulling te geven aan het bij de ontwikkeling van het financieel toetsingskader gevonden evenwicht en ten behoeve daarvan symmetrie na te streven ten opzichte van de generieke invaardekkingsgraad van 95%. Tevens wordt hiermee voorkomen dat de indexatiegrens onder het minimaal vereist eigen vermogen ligt. Als het pensioenfonds een fondsspecifieke invaardekkingsgraad kent die hoger dan 105% ligt, geldt die invaardekkingsgraad als de indexatiedrempel. In alle gevallen kan het pensioenfonds uit prudentie een hogere indexatiedrempel kiezen, dus ook als de invaardekkingsgraad niet hoger dan 105% ligt.

Als een beleidsdekkingsgraad van een pensioenfonds hoger is dan 105% – of een hoger percentage indien de fondsspecifieke invaardekkingsgraad hoger is dan 105% of een pensioenfonds daar zelf voor kiest – dan mag een pensioenfonds maximaal conform de prijs- of loonindex in enig jaar indexeren behalve als de dekkingsgraad daarmee lager zou worden dan 105% of de invaardekkingsgraad. Hiermee wordt voorkomen dat de dekkingsgraad door indexatie lager uitkomt dan het MVEV, dan wel de hogere invaardekkingsgraad. De toeslagregel die stelt dat er genoeg vermogen beschikbaar moet zijn om de nu te verlenen toeslag naar verwachting ook in de toekomst te kunnen realiseren, is niet van toepassing in het transitie-ftk. Voor inhaalindexatie gelden de reguliere voorwaarden uit het financieel toetsingskader.⁶⁷ Het staat pensioenfondsen uiteraard vrij de indexatiegrens ongewijzigd te laten en een lagere uitdeelsnelheid te hanteren in het kader van evenwichtigheid of om op een hogere dekkingsgraad bij invaren uit te komen.

In lagere regelgeving worden de indexatieregels vastgelegd.

4.4 Besluitvorming

In hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie is het besluitvormingsproces richting het nieuwe pensioenstelsel beschreven. In het arbeidsvoorwaardenoverleg wordt de gewijzigde pensioenovereenkomst overeengekomen en worden afspraken gemaakt over invaren en compensatie. Deze afspraken worden vastgelegd in het transitieplan dat wordt opgesteld door de werkgever respectievelijk sociale partners. Zij geven het pensioenfonds vervolgens aan de hand van het transitieplan de opdracht tot uitvoering van de nieuwe pensioenovereenkomst, inclusief een verzoek om de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten in te varen. Het pensioenfonds beoordeelt de opdracht op uitvoerbaarheid en evenwichtigheid alvorens deze te aanvaarden. Hierbij heeft het belanghebbendenorgaan of het verantwoordingsorgaan een adviesrecht ten aanzien van de (gewijzigde) uitvoeringsovereenkomst of uitvoeringsreglement.

Vanaf inwerkingtreding van deze wet tot aan het moment van invaren kan het pensioenfonds opteren voor het transitie-ftk. Bij de keuze om gebruik te maken van het transitie-ftk neemt het pensioenfonds een evenwichtige belangenafweging in acht.⁶⁸ De besluitvorming omtrent het transitie-ftk kent twee fases: de arbeidsvoorwaardelijke fase voordat het implementatieplan gereed is, en de implementatiefase als het implementatieplan gereed is. Beide fases worden hierna afzonderlijk toegelicht.

4.4.1 Besluitvorming transitie-ftk tijdens de arbeidsvoorwaardelijke fase

Tijdens de arbeidsvoorwaardelijke fase zijn de afspraken over de nieuwe pensioenregeling en eventueel invaren nog niet in detail bekend bij het pensioenfonds. Het pensioenfonds kan desalniettemin, na overleg met sociale partners, opteren voor het transitie-ftk en een overbruggingsplan indienen gericht op herstel naar een invaardekkingsgraad van tenminste 95%.

Vanwege de mogelijke generatie-effecten heeft het belanghebbendenorgaan een goedkeuringsrecht op het overbruggingsplan. Het belanghebbendenorgaan heeft een vergelijkbaar goedkeuringsrecht ten aanzien van een herstelplan.⁶⁹ Het overbruggingsplan zal jaarlijks worden ingediend bij DNB waardoor ieder overbruggingsplan de goedkeuring behoeft van het belanghebbendenorgaan. Het verantwoordingsorgaan krijgt met dit wetsvoorstel een (jaarlijks terugkerend) adviesrecht ten aanzien van het overbruggingsplan. Doel van het adviesrecht is dat het verantwoordingsorgaan, vanwege mogelijke generatie-effecten, in staat wordt gesteld te adviseren over de toepassing van het transitie-ftk. Als het verantwoordingsorgaan niet om advies wordt gevraagd, het advies van het verantwoordingsorgaan niet wordt opgevolgd of als het advies vanwege later bekend geworden feiten en omstandigheden zou moeten worden herzien, kan het gebruik maken van het beroepsrecht uit artikel 217 van de Pensioenwet.

4.4.2 Besluitvorming transitie-ftk tijdens de implementatiefase

Tijdens de implementatiefase zet een pensioenfonds het herstelpad richting de invaardekkingsgraad voort wanneer het nog niet aan deze eisen voldoet. Afhankelijk van de afspraken omtrent de nieuwe pensioenregeling, invaren en compensatie kan het herstelpad evenwel gericht zijn op een hogere of lagere invaardekkingsgraad.

Het belanghebbendenorgaan behoudt in de implementatiefase het goedkeuringsrecht op het overbruggingsplan. Het verantwoordingsorgaan behoudt eveneens het adviesrecht op het overbruggingsplan. Ten overvloede, het belanghebbendenorgaan en het verantwoordingsorgaan hebben, los hiervan, een goedkeuringsrecht respectievelijk adviesrecht ten aanzien van het transitiebesluit.

4.4.3 Verlagingsmaatregel

De medezeggenschap rond vermindering van pensioenaanspraken en pensioenrechten in de transitieperiode 2023–2027 wordt niet gewijzigd. Een belanghebbendenorgaan behoudt een goedkeuringsrecht op dit onderdeel.⁷⁰ Een verantwoordingsorgaan heeft geen wettelijk adviesrecht. Het staat pensioenfondsen echter vrij om hierin verdere bevoegdheden toe te kennen.⁷¹

4.4.4 Welke pensioenfondsen

Het pensioenfonds bepaalt of het in het overbruggingsplan opteert voor het transitie-ftk. Toepassing van het transitie-ftk ligt voor de hand als gebruik wordt gemaakt van het standaardpad invaren. Pensioenfondsen waar het op voorhand bekend is dat niet ingevaren zal worden, zullen geen beroep zullen doen op het transitie-ftk. Daarnaast zal er een categorie pensioenfondsen zijn bij wie in de loop van de transitieperiode bekend wordt dat er niet zal worden ingevaren. Zolang de onderhandelingen over de nieuwe pensioenregeling nog gaande zijn, zijn de mogelijkheden voor de toezichthouder om te beoordelen of een pensioenfonds terecht een beroep doet op het transitie-ftk beperkt. De regering gaat ervan uit dat pensioenfondsen hiermee verantwoord en prudent om zullen gaan.

4.5 Toezicht en informatie

DNB en de AFM houden conform de verantwoordelijkheidsverdeling in de Pensioenwet toezicht op de uitvoering van het transitie-ftk door pensioenfondsen. In het bijzonder geldt het volgende.

Een pensioenfonds moet onderbouwen waarom het van oordeel is dat het in het belang is van deelnemers⁷² om gebruik te maken van het transitie-ftk en tevens dat dit uitlegbaar en verantwoord is. Het pensioenfonds onderbouwt dit in het overbruggingsplan. Het pensioenfonds onderbouwt in het implementatieplan hoe het pensioenfonds bij de besluitvorming over de vormgeving van de transitie rekening heeft gehouden met de voor- en nadelen die deelnemers hebben van het transitie-ftk. Het pensioenfonds zal de gevolgen van het opteren voor het transitie-ftk en de bijbehorende keuzes met betrekking tot de inrichting van de transitieperiode en ten grondslag liggend aan het overbruggingsplan in kaart brengen middels netto profijt en additionele maatstaven. Bij het in kaart brengen van netto profijt wordt vergeleken met de situatie dat de bestaande pensioenregeling ongewijzigd voortgezet zou worden. Voor die onderbouwing maakt het pensioenfonds voorts gebruik van het transitieplan zodra dat beschikbaar is, maar in ieder geval gebruikt het pensioenfonds het transitieplan bij de onderbouwing van de fondsspecifieke, hogere invaardekkingsgraad. De regering vindt het belangrijk dat pensioenfondsen het besluit om gebruik te maken van het transitie-ftk weloverwogen nemen, transparantie betrachten over het gebruik van het transitie-ftk en ten behoeve daarvan deelnemers inzicht bieden in de profijteffecten op cohortniveau.

Ter uitvoering van de motie Gijs van Dijk, Ceder en Palland is de regering voornemens een besluit te publiceren dat toeslagverlening middels de toeslagregels zoals omschreven in paragraaf 4.3.3 onder voorwaarden mogelijk maakt.⁷³ Het pensioenfonds dat van dat besluit gebruik maakt, brengt de gevolgen van het gebruik hiervan in kaart zoals hierboven omschreven voor het gebruik van het transitie-ftk. Het pensioenfonds onderbouwt in het implementatieplan hoe het bij de besluitvorming over de vormgeving van de transitie rekening heeft gehouden met de voor- en nadelen die deelnemers hebben van dat besluit.

Het pensioenfonds stelt informatie over het gebruik van het transitie-ftk en de onderbouwing daarvan tijdig ter beschikking van de deelnemers of verstrekt deze informatie tijdig. De norm van artikel 48 van de Pensioenwet is hierop van toepassing. Het pensioenfonds maakt hierbij ook de gevolgen van het gebruik van het transitie-ftk voor de deelnemer inzichtelijk. Hierbij gaat het pensioenfonds eveneens in op de gevolgen voor de deelnemer als het transitie-ftk niet langer van toepassing blijkt. Het pensioenfonds legt de beoogde werkwijze vast in het wettelijk verplichte communicatieplan, als onderdeel van het implementatieplan dat, vanwege de aangepaste tijdslijnen bij gebruik van het transitie-ftk, uiterlijk tegelijk wordt ingediend met het overbruggingsplan in 2025 of zoveel eerder als het pensioenfonds gebruik maakt van een fondsspecifieke invaardekkingsgraad. In de periode voorafgaand aan het indienen van het wettelijk verplicht communicatieplan, als onderdeel van het implementatieplan, geldt in ieder geval het uitgangspunt dat het pensioenfonds de informatie over het gebruik en de onderbouwing van genomen besluiten aan zijn deelnemers en pensioengerechtigden ter beschikking stelt dan wel verstrekt. De informatie zal de gevolgen van het gebruik van het transitie-ftk voor de deelnemer inzichtelijk maken. De informatie draagt bij aan transparantie over het gebruik van het transitie-ftk en is tijdig, correct, duidelijk en evenwichtig.

De AFM houdt toezicht op de informatieverstrekking aan deelnemers over het gebruik en de uitvoering van het transitie-ftk en of informatie over de gevolgen van dat gebruik voor de deelnemers evenwichtig, duidelijk, correct en tijdig is. DNB toetst het overbruggingsplan en de daarin opgenomen onderbouwing voor het gebruik van het transitie-ftk. DNB toetst of het pensioenfonds de (fondsspecifieke) invaardekkingsgraad voldoende heeft onderbouwd en of de effecten daarvan op deelnemers, volgens de wettelijk gestelde vereisten, in beeld zijn gebracht en betrokken zijn bij de besluitvorming over het gebruik maken van het transitie-ftk. DNB toetst niet de uitkomsten van de belangenafweging, maar bijvoorbeeld wel of het proces om tot die afweging te komen goed gevolgd is en de kwaliteit van de gebruikte informatie.

4.6 Premie, opbouw en premiedekkingsgraad

Idealiter wordt ook de premiestelling door pensioenfondsen die gebruik maken van het transitie-ftk vanuit het nieuwe pensioenstelsel bezien. Merk op dat net als bij het bepalen van de fondsspecifieke invaardekkingsgraad pas wanneer de besluitvorming (volledig) is afgerond duidelijk is welke premie wordt afgesproken en met welk projectierendement de hoogte van de uitkering in beeld wordt gebracht. Daarnaast verschilt het karakter van de pensioenovereenkomst tussen het huidige en het nieuwe pensioenstelsel. De vertaling vanuit het nieuwe pensioenstelsel naar de huidige premie, opbouw en premiedekkingsgraad is daardoor moeilijk één-op-één te maken. Er is een aantal manieren om naar die vertaling te kijken. Desalniettemin doen sociale partners er verstandig aan al in de komende jaren een visie op de premiestelling te formuleren volgens de principes van het nieuwe stelsel.

Aan de premiedekkingsgraad zijn geen wettelijke eisen gesteld en de kostendekkende premie mag (binnen bepaalde grenzen) met de rente of met rendement gedempt worden. De balans tussen premie en opbouw kan binnen de wettelijke mogelijkheden worden gebaseerd op een verwacht rendement, zoals in het nieuwe stelsel het verwacht rendement ook een rol speelt in de projectiemethode. Een andere zienswijze is dat in een premieovereenkomst geen uitkering of opbouw wordt toegezegd. Er is daarom, in termen van het huidige pensioenstelsel, per definitie sprake van een kostendekkende premie. Het huidige wettelijke kader geeft sociale partners en pensioenfondsen relatief veel ruimte om naar eigen inzicht en op een verantwoorde manier de balans tussen premie, opbouw en premiedekkingsgraad te benaderen bezien vanuit de nieuwe systematiek. Bij het opstellen van de in dit hoofdstuk genoemde overbruggingsplannen komt de premiestelling ook aan de orde. Pensioenfondsen geven in die overbruggingsplannen aan hoe de premiedekkingsgraad met het oog op de transitie bijdraagt aan de financiële positie van het pensioenfonds. Door in die overbruggingsplannen ook de premiestelling te betrekken, kan een integrale afweging gemaakt worden.

4.7 Beleggingsbeleid tijdens de transitieperiode

De regering biedt in de transitieperiode in lagere regelgeving meer ruimte om het beleggingsbeleid van pensioenfondsen aan te passen richting het beleggingsbeleid zoals dat in het nieuwe stelsel van toepassing zal zijn. Het is reeds mogelijk het beleggingsbeleid aan te passen in de zin dat minder risicovol belegd kan worden. De regering ziet dat het in sommige situaties ook wenselijk kan zijn om het beleggingsrisico tijdens de transitie (geleidelijk) te kunnen vergroten, met het oog op de invoering van een nieuw pensioencontract. Dit geldt zowel voor pensioenfondsen die gebruik maken van het transitie-ftk en dus een overbruggingsplan indienen, als voor pensioenfondsen die daarvan geen gebruik maken en dus een herstelplan indienen. Zij dienen wel de risicohoudingen vastgesteld te hebben.

Tijdens de transitieperiode wordt ruimte geboden om het collectieve beleggingsrisico te vergroten, ook als een fonds niet beschikt over het vereist eigen vermogen, als dit onderbouwd kan worden op basis van de risicohoudingen per cohort die vóórafgaande aan de implementatie van een nieuw pensioencontract moeten zijn vastgesteld. Vaststelling van deze risicohoudingen is mogelijk nadat de invaarbesluitvorming is afgerond en de uitkomsten daarvan zijn vastgelegd in het implementatieplan. Als een pensioenfonds uiteindelijk besluit de bestaande opbouw niet in te varen, dan brengt het fonds het risico van beleggingsmix zo snel mogelijk terug naar het risico wat het fonds had voor het risico werd verhoogd of verlaagd.

4.8 Technische verantwoording van de invaardekkingsgraad van ten minste 95%

Bij aanvang van de transitieperiode is nog niet bekend naar welke pensioenregeling ingevaren zal worden, welke invaarmethode wordt gebruikt, noch zijn er afspraken bekend over eventuele compensatie. Daarom is onderzocht waar een generieke invaardekkingsgraad aan zou moeten voldoen gegeven deze onbekendheden. Er is voor gekozen met de invaardekkingsgraad te sturen op de vraag over welke dekkingsgraad het pensioenfonds ten minste moet beschikken om op het transitiemoment minimaal het perspectief van deelnemers vóór en na transitie gelijk te houden. Uiteraard kunnen decentrale partijen ook andere doelen bij het invaren kiezen. Bij het invaren wordt het fondsvermogen toegewezen aan deelnemers volgens de standaardmethode of de VBA-methode (beide methoden worden uitgelegd in hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie). Bij de bepaling van de generieke invaardekkingsgraad is gebruik gemaakt van de VBA-methode en gestuurd op uitkomsten waarbij geen herverdeling tussen generaties bij invaren, optreedt, omdat de fondsorganen zich nog niet hebben uitgesproken over de gemaakte afspraken. Er is gecontroleerd of gebruik van de standaardmethode tot andere uitkomsten zou leiden. Bovendien is het toegestaan dat, na afstemming met de fondsorganen, de uitkomsten in termen van netto profijt mogen afwijken van nul indien dit uitlegbaar is.

De Pensioenfederatie en DNB hebben berekeningen uitgevoerd naar de hoogte van de invaardekkingsgraad. De conclusie is dat zowel uit de analyses van DNB als van de Pensioenfederatie volgt dat een invaardekkingsgraad van ten minste 95% in beginsel een afdoende uitgangspunt is om, vooruitlopende op de besluitvorming omtrent het invaren, een evenwichtige transitie te volbrengen.

Onderbouwing invaardekkingsgraad van ten minste 95%

Uit doorrekeningen van DNB blijkt dat bij dekkingsgraden vanaf ten minste 95% een gemiddeld pensioenfonds voldoende middelen heeft om de (verwachte) uitkeringen vóór en na transitie gelijk te houden, zonder dat daarvoor bij invaren herverdeling tussen deelnemers nodig is. Met het gelijk houden van uitkeringen wordt bedoeld dat voor gepensioneerden de hoogte van de lopende uitkering vóór en na transitie ten minste gelijk blijft en dat voor alle leeftijdscohorten het (verwachte en voor de prijsontwikkeling gecorrigeerde) pensioen ten minste op peil blijft ten opzichte van het FTK-niveau. Hiervoor is een projectierendement gekozen zodanig dat bij een invaardekkingsgraad van 95% uitkeringen gematched kunnen worden aan de uitkeringen onder het huidige nftk zonder dat herverdeling optreedt (zie tabel 1).

Figuur 1 toont de transitie-effecten bij een doorrekening van een fonds met een dekkingsgraad van 95% op het transitiemoment. De linker grafiek laat zien dat het mogelijk is om met nagenoeg geen herverdeling in te varen. De lijn die de verandering van het netto profijt weergeeft, de maatstaf om generationele effecten inzichtelijk te maken, vertoont een vrijwel vlak verloop op de 0 lijn. De rechter grafiek toont, ter illustratie, het verwachte uitkeringenverloop van een recent gepensioneerde. De groene lijn, die de vervangingsratio in de solidaire premieregeling weergeeft, ligt in het mediane scenario boven of op de zwarte lijn, die de vervangingsratio’s in het FTK-contract weergeeft. De spreiding is wel groter, omdat de solidaire premieregeling minder buffervorming kent en er in de uitkeringsfase nog wordt doorbelegd met de toebedeelde vermogens.

Figuur 1. Transitie-effecten bij een dekkingsgraad van 95%

Bron: DNB

Bij gebruik standaardmethode

De Pensioenfederatie heeft vastgesteld dat een gemiddeld pensioenfonds bij gebruikmaking van de standaardmethode voldoende middelen heeft om de (verwachte) uitkeringen vóór en na transitie gelijk te houden als het invaart bij een dekkingsgraad van 95% of hoger (figuur 2).

Figuur 2. Analyse Pensioenfederatie bij dekkingsgraad 95%

Gevoeligheidsanalyses bij gebruik VBA-methode

De hoogte van de invaardekkingsgraad die nodig is om lopende en verwachte uitkeringen gelijk te houden, zonder dat daarvoor herverdeling tussen generaties nodig is, is gevoelig voor onderliggende aannames die gemaakt zijn. Deze aannames hebben zowel betrekking op fondsspecifieke aspecten (endogene aannames) als financieel-economische omstandigheden (exogene aannames). Daarnaast is uiteraard de inrichting van de premieregeling relevant. Tabel 1 maakt de resultaten voor een aantal gevoeligheidsanalyses inzichtelijk.⁷⁴

Tabel 1. Gevoeligheidsanalyses VBA-methode

	Model input	Invaardekkingsgraad
	Basis	95%
Beleggingsmix	Minder risico: 40%–60%	105%
	Meer risico: 60%–40%	95%
Fondssamenstelling	Groen Fonds	>105% (≥110%)
	Grijs Fonds	95%
Risicopremie aandelen	Lagere risicopremie	>105% (≥110%)
	Hogere risicopremie	95%
Start RTS	Initiële RTS –50bps schok	95%
	Initiële RTS kalibratie december 2018	>105% (≥110%)
Contract	Flexibele premieregeling zonder risicodelingsreserve	>105% (≥110%)

Noot: hier geldt dat de invaardekkingsgraad representatief is voor het minimale niveau om netto profijt effecten van nul te bewerkstelligen, ten einde herverdeling tussen deelnemers te voorkomen, inclusief een tenminste gelijk blijvend pensioenperspectief in termen van de UPO-bedragen. Er is gerekend met stapgrootte 5%-punt voor het bepalen van de invaardekkingsgraad. Invaarmethode: VB-ALM.

De invaardekkingsgraad is in sterke mate gevoelig voor de verschillende modelspecificaties ten opzichte van de basisvariant.

Allereerst is gekeken naar het beleggingsbeleid van pensioenfondsen. Zowel een minder risicovolle beleggingsmix als een lagere risicopremie op aandelen resulteren in een hogere invaardekkingsgraad. Een hoger projectierendement maakt het namelijk eenvoudiger om nominale/reële verwachte uitkeringen op peil te houden en bij risicovollere beleggingen zijn er meer middelen (onverdeeld vermogen) om herverdelingseffecten te vereffenen.

Ten tweede is gekeken naar de fondssamenstelling. Een grijzer pensioenfonds resulteert in een lagere invaardekkingsgraad. Ouderen profiteren in de solidaire premieregeling van meer perspectief op indexatie/rendement, wat een positief effect heeft op het onverdeeld vermogen. Daarnaast hoeft er minder van dat vermogen gebruikt te worden voor bijvoorbeeld compensatie van de effecten van het afschaffen van de doorsneesystematiek.

Ten derde is gekeken naar de contractinvulling. Een solidariteits- of risicodelingsreserve die proportioneel uitdeelt, maar wordt gevuld vanuit premie en overrendement, is ten gunste van oudere generaties, want het zijn de actieven die premies betalen en de grootste blootstelling naar overrendement hebben. Daarom heeft de solidariteits- of risicodelingsreserve een positief effect op het onverdeelde vermogen, wat ingezet kan worden om herverdelingseffecten te vereffenen. Voor de flexibele premieregeling, als daar geen risicodelingsreserve wordt gebruikt, geldt daarom een invaardekkingsgraad van boven de 105%.

Tot slot is gekeken naar het effect van de rentestand op transitiemoment. Hieruit blijkt dat bij een hogere rentestand op transitiemoment, geïllustreerd aan de hand van RTS kalibratie december 2018, een hogere invaardekkingsgraad nodig is. De verklaring hiervoor is dat bij een hogere rente de omvang van het herverdelingsvraagstuk als gevolg van het afschaffen van de doorsneesystematiek groter is.

Opgemerkt zij dat in deze analyse geen rekening is gehouden met de eventuele wens om de reserve al (gedeeltelijk) op het moment van de transitie te vullen. Het vullen van de solidariteits- of risicodelingsreserve tijdens de transitie naar het nieuwe stelsel vereist voor een gemiddeld fonds een hogere invaardekkingsgraad dan 95%. Bij benadering is voor een solidariteits- of risicodelingsreserve met een omvang van 1% een 1%-punt hogere invaardekkingsgraad nodig.

De uitkomsten van de gevoeligheidsanalyses laten zien dat voor andere aannames een invaardekkingsgraad van tussen 95% en oplopend tot 110% nodig is om lopende en verwachte uitkeringen gelijk te houden zonder dat daarvoor herverdeling tussen deelnemers nodig is. Voor fondsen met specifieke karakteristieken of de wens om de solidariteits- of risicodelingsreserve te vullen tijdens op het moment van transitie is een hogere invaardekkingsgraad vereist.

Technische duiding basisanalyse en gevoeligheidsanalyse

Overzicht onderliggende aannames

Aannames onderliggend aan technische analyses
Economische scenarioset
Model	ESG: KNW-model
P- en Q configuratie	Conform CPB Background document: A financial market model for the Netherlands
Kalibratie Parameters	Commissie parameters 2019
Rentekalibratie X0	DNB RTS aug-20
Duratie obligaties	20
Demografie
Sterftekansen	nee
Startleeftijd	25
Werkzame jaren	40
Pensioenjaren	24
Deelnemersbestand	Uniform
Gemeenschappelijke parameters in FTK en Solidaire premieregeling
Loonprofiel	Gemiddeld; gebaseerd op CBS statistieken 2018
Franchise (t=0)	14.500 euro
Ontwikkeling Pensioengrondslag	Conform prijsinflatie
(Doorsnee)premie	20% van pensioengrondslagsom
Risicoprofiel fondsniveau	Aandelen 50%, obligaties 50%
Huidig FTK
Renteafdekking	Obligatie allocatie is leidend
Opbouwpercentage	Maximaal 1,875%.
Opbouwtype	Variabele opbouw. Bij premiedekkingsgraden < 100% wordt de opbouw verlaagd.
Minimale Premiedekkingsgraad	100%.
Premiekorting of premievakantie	Nee
Respecteren genoeg is genoeg	Ja
Inhaalindexatie	Ja, conform regels toekomstbestendig indexeren
Indexatieachterstand bij aanvang	15% (= gemiddelde grootste 4)
Terugblikkende horizon indexatieachterstand	10 jaar
Jaren in tekort bij aanvang	5 jaar (eerstvolgende jaar in tekort betekent een MVEV korting)
Smeren MVEV korting	10 jaar
Kritische dekkingsgraad VEV	95%
Solidaire premieregeling
Projectierendement uitkeringsniveau	Verwacht beleggingsrendement gepensioneerden minus inflatieafslag gelijk aan 50% van steady state inflatie
Verwacht risicopremie aandelen (t.b.v. projectierendement)	conform parameters 2019: 4,33%
Steady state inflatie (t.b.v. projectierendement)	Conform parameters 2019: 1,88%
Start omvang solidariteitsreserve	0% van totale vermogen
Maximale omvang solidariteitsreserve	15% van totale vermogen
Reserve afslag uit premie	10% van premie-inleg
Reserve afslag uit rendement	10% van positief overrendement
Uitdelen reserve (naar rato persoonlijk vermogen)	10% van negatief overrendement
	0%< Buffer < 5%: 1/15 deel
	5% < Buffer < 10%: 1/10 deel
	10% < Buffer < 15%: 1/5
	Buffer > 15%: geheel
Spreiden schokken	Geen spreiding
Negatief overrendement	Niet toegestaan voor overrendement < -50%
Leeftijdsafhankelijke toedeling overrendement (perspectief uniforme aanpassingen in het te bereiken pensioen)	Overrendement wordt gelijkelijk toebedeeld naar het verwachte pensioen.
	Toedelingsfactor leeftijdscohort: LC(i): F/[F+H] x [Fi+Hi]/Fi
	F: huidig vermogen
	H: contante waarde toekomstige premies
	i: leeftijdscohort
Renteafdekking	Renterisico wordt voor alle leeftijdscohorten met hetzelfde percentage afgedekt (50%)

Overzicht onderliggende aannames gevoeligheidsanalyses

Hieronder wordt de typering van de gevoeligheden uit Tabel 1 weergegeven:

• Beleggingsmix: Een meer risicovolle beleggingsmix (aandelen/obligaties 60%/40%) en minder risicovolle beleggingsmix (aandelen/obligaties 40%/60%). Deze bandbreedte is representatief voor de feitelijke beleggingsmix in het 25^e en 75^e percentiel van de pensioensector.

• Fondssamenstelling: een groen en een grijs fonds. Hierbij is gekeken naar het 20^e en 80^e percentiel van de sector ultimo 2019 betreffende de verhouding van technische voorzieningen van actieven en gepensioneerden. Deze verhouding is vervolgens in het model gekalibreerd.

• Aandelen risicopremie: een hogere risicopremie op aandelen (+1 procentpunt) en lagere risicopremie op aandelen (–1 procentpunt). De meest recente Commissie parameters stelt deze premie op 4.33%.

• Start RTS: Een initiële (t=0) RTS gekalibreerd op de DNB RTS december 2018 (dit betreft een significant hogere RTS) en een initiële RTS die een parallelle schok ondervindt van –50 bps.

Hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt het wettelijke transitiekader geschetst. Dit betreft nieuwe en bestaande wet- en regelgeving die partijen in acht moeten nemen bij het wijzigen van hun pensioenregeling. Het transitiekader normeert het transitieproces en biedt sociale partners, werkgevers en pensioenuitvoerders handvatten om de transitie zorgvuldig en evenwichtig uit te voeren. Zij geven binnen deze kaders hun eigen transitie vorm. Met transitie wordt gedoeld op de overstap naar een premieregeling met een leeftijdsonafhankelijke premie, inclusief alle afspraken over invaren, compensatie en een evenwichtige uitkomst.

Het transitiekader is tijdelijk voor de duur van de transitie: 1 januari 2023 tot 1 januari 2027.⁷⁵ Het transitiekader is van toepassing indien op 31 december 2022 een pensioenovereenkomst gold die gewijzigd wordt om te voldoen aan het nieuwe kader dat met voorliggend wetsvoorstel wordt geïntroduceerd. Zo’n wijziging kan niet in één dag plaatsvinden, daarom geldt er een transitieperiode waarin de wijziging zorgvuldig kan worden voorbereid en uitgevoerd. In paragraaf 5.1 worden de verschillende fases in de transitieperiode nader toegelicht. De fases bevatten een aantal mijlpalen voor een uiterste datum om een bepaalde stap te zetten in het transitieproces. Deze mijlpalen zorgen ervoor dat de uiterste transitiedatum van 31 december 2026 door iedereen wordt gehaald.

De afspraken uit het Pensioenakkoord hebben tot gevolg dat alle bestaande pensioenregelingen waarin op 31 december 2022 pensioen wordt opgebouwd, moeten worden aangepast. Na de inwerkingtreding van voorliggend wetsvoorstel kan er in beginsel alleen nog in premieregelingen met een leeftijdsonafhankelijke premie pensioenkapitaal worden opgebouwd. Er is niet langer sprake van een tijdsevenredige pensioenopbouw. Het gevolg hiervan is dat deelnemers op jonge leeftijd meer pensioen verwerven dan nu het geval is; naarmate zij ouder worden, verwerven zij minder pensioen. Over de gehele levensloop kan hetzelfde pensioen worden bereikt. Het is van groot belang dat de wijziging van de pensioenregelingen evenwichtig plaatsvindt en dat sociale partners (op decentraal niveau) zich tot het uiterste inspannen om die evenwichtigheid te realiseren. Dat betekent ook dat sociale partners hun positie moeten bepalen ten aanzien van het al dan niet bij elkaar houden van bestaande en nieuwe pensioenaanspraken en pensioenrechten («invaren»). Maar ook indien nodig afspraken maken over compensatie en de financiering ervan.

Paragrafen 5.2 tot en met 5.9 gaan over de waarborgen voor een evenwichtige transitie in de arbeidsvoorwaardelijke fase. In deze paragrafen komen de nadere voorschriften aan de orde die voor sociale partners relevant zijn, en wordt beschreven hoe de medezeggenschap er in deze fase uitziet. Voor het uiterste geval dat sociale partners geen overeenstemming kunnen bereiken over de gewijzigde pensioenregeling (inclusief de transitie hier naartoe), wordt een tijdelijke transitiecommissie in het leven geroepen die kan bemiddelen en bindend advies kan geven. In alle gevallen moeten de keuzes, overwegingen en berekeningen die ten grondslag liggen aan de gemaakte afspraken, worden weergegeven in het zogenaamde transitieplan. Het transitieplan bevat de verantwoording waarom gekozen is voor deze invulling van de nieuwe pensioenregeling en waarom sprake is van een evenwichtige overstap hiernaartoe.

In paragrafen 5.10 tot en met 5.12 worden de waarborgen voor een evenwichtige transitie beschreven voor de stappen na de arbeidsvoorwaardelijke fase. De gewijzigde pensioenafspraken moeten worden ondergebracht bij een pensioenuitvoerder en daar worden geïmplementeerd. Voor pensioenfondsen geldt specifiek dat de opdracht tot uitvoering van de nieuwe pensioenregeling (inclusief de afspraken over de transitie) officieel moet worden aanvaard door middel van de zogenoemde opdrachtaanvaarding. De transitie naar het nieuwe pensioenstelsel zorgt voor een (tijdelijke) verzwaring van het takenpakket van diverse fondsorganen. Pensioenuitvoerders moeten zich goed en tijdig voorbereiden op de transitie, en maken hiervoor een implementatieplan. Een verplicht onderdeel van dit plan ziet op de communicatie over de transitie, hetgeen wordt neergelegd in een communicatieplan.

In bepaalde situaties is gebleken dat een overstap naar een premieregeling met een leeftijdsonafhankelijke premie niet kan plaatsvinden binnen de in het Pensioenakkoord afgesproken randvoorwaarden van adequate en kostenneutrale compensatie. Dit kan gelden voor a) premieregelingen met een progressieve premie en b) uitkeringsregelingen met een progressieve premie die zijn ondergebracht bij een verzekeraar. In het Pensioenakkoord is afgesproken dat er bij deze pensioenregelingen voor een langere uitfasering in de tijd gekozen kan worden. Werkgevers kunnen ervoor kiezen om in de geschetste situaties de progressieve premie voor bestaande deelnemers te eerbiedigen. Het transitiekader zoals in dit hoofdstuk wordt geschetst, is derhalve niet van toepassing op deze situaties. Een nadere toelichting op deze situaties wordt gegeven in hoofdstuk 15 Overgangsrecht.

5.1 Transitieperiode en mijlpalen

In de transitieperiode (2023–2027) maken sociale partners afspraken over het wijzigen van de pensioenregeling, over al dan niet invaren van al bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten en over een adequate compensatie. Pensioenuitvoerders zullen hun pensioenadministratie moeten aanpassen zodat zij de gewijzigde pensioenregeling en de transitieafspraken uiterlijk per 1 januari 2027 kunnen uitvoeren. Het gaat hier om een uiterlijke datum, eerder overstappen is dus mogelijk. De tijd die sociale partners en pensioenuitvoerders nodig hebben voor het realiseren van de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel verschilt. Dat is voor een belangrijk deel afhankelijk van de vraag hoe ingrijpend de wijzigingen in de pensioenregeling zijn.

Om ruimte te bieden voor deze variëteit wordt het mogelijk gemaakt binnen de transitieperiode over te stappen op een door sociale partners zelf gekozen moment. Dit is bijvoorbeeld van belang voor sociale partners die een overstap willen maken op een concreet moment vóór 1 januari 2027, bijvoorbeeld omdat de bestaande uitvoeringsovereenkomst afloopt voor die datum. De mogelijkheid over te stappen op een zelf gekozen moment kan in dergelijke gevallen voorkomen dat de pensioenovereenkomst in korte tijd twee keer aangepast moet worden. Bijkomend voordeel van een zelf gekozen moment is dat de transities meer gespreid in de transitieperiode zullen plaatsvinden. Dat heeft voor de situatie dat een werkgever zijn pensioenovereenkomst heeft ondergebracht bij een verzekeraar, het voordeel dat de benodigde adviescapaciteit dan ook meer gespreid aangesproken wordt. Voor pensioenfondsen die meerdere pensioenregelingen naast elkaar uitvoeren geldt dat zij rekening moeten houden met de afhankelijkheid die binnen het pensioenfonds tussen de regelingen bestaat. Vanwege die afhankelijkheden kan de feitelijke overstap pas plaatsvinden wanneer er duidelijkheid is over hoe de nieuwe pensioenregelingen eruit komen te zien.

Het mogelijk maken van een transitie op een zelf gekozen moment betekent dat in elk geval gedurende de duur van de transitieperiode overgangsrecht geldt voor relevante bepalingen in de pensioenwetgeving. Het is gedurende de transitieperiode dus nog mogelijk om pensioen op te bouwen in de huidige uitkeringsovereenkomst of in een premieovereenkomst met een leeftijdsafhankelijke premie, of al over te stappen op een premieovereenkomst met een leeftijdsonafhankelijke premie. Daarnaast is het vanaf het moment van de overstap mogelijk gebruik te maken van de extra fiscale premieruimte ten behoeve van compensatie. Vanaf 1 januari 2027 vervalt in alle gevallen de mogelijkheid om pensioen op te bouwen in een uitkeringsovereenkomst en heeft de wetgeving gericht op transitie naar een nieuwe premieregeling geen toepassing meer, waaronder het kader voor invaren dat in paragrafen 5.4 en 5.5 nader wordt toegelicht.

Het niet tijdig afronden van de transitie heeft ingrijpende consequenties (zie kader hierna), het is dus van belang dat de datum van 1 januari 2027 in alle gevallen gehaald wordt. Om dit zoveel mogelijk te borgen wordt met dit wetsvoorstel voorgesteld wettelijk vast te leggen wanneer bepaalde mijlpalen in het transitieproces uiterlijk gehaald moeten zijn en wie daarvoor verantwoordelijk is.

Consequenties geen nieuwe pensioenregeling op 1-1-2027

Wanneer sociale partners niet tijdig tot een akkoord komen over het wijzigen van de pensioenregeling – en daardoor de pensioenuitvoerder onvoldoende tijd heeft voor de implementatie – bestaat het risico dat de uitvoeringsovereenkomst (overeenkomst tussen werkgever en pensioenuitvoerder) en de daaraan ten grondslag liggende pensioenregeling vanaf 1 januari 2027 niet aan de nieuwe wettelijke regels voldoen. Dit heeft een aantal implicaties:

• a. Pensioenuitvoerders mogen geen uitvoeringsovereenkomsten en daaraan ten grondslag liggende pensioenregelingen uitvoeren die in strijd zijn met de wet. Pensioenuitvoerders zullen zich dit terdege realiseren, daarop anticiperen en op een daartoe geëigend moment – ruim vóór 1 januari 2027 – overgaan tot opzeggen van bestaande uitvoeringsovereenkomsten die per 1 januari 2027 niet meer binnen het nieuwe wettelijke kader passen. Werkgevers en werknemers zullen zich eveneens aan de wet willen en moeten houden en zich ervan bewust zijn dat een pensioenovereenkomst die niet binnen de per 1 januari 2027 geldende wettelijke kaders past, niet voortgezet kan (en zal) worden. Dit heeft allerlei gevolgen, waarbij onder meer acht moet worden geslagen op de gevolgen voor de dekking van overlijdens- en arbeidsongeschiktheidsrisico’s (nabestaanden- en eventuele arbeidsongeschiktheidspensioenen en premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid) wanneer die onderdeel uitmaakten van de huidige pensioenregeling.

• b. Het wettelijke transitiekader en de faciliteringsmogelijkheden van invaren en compensatie vervallen per 1 januari 2027 grotendeels. Blijft tijdige overeenstemming over aanpassing van de pensioenregeling uit, dan zal het niet langer gebruik kunnen maken daarvan nadelig uitpakken voor de (gewezen) deelnemers, pensioen- en andere aanspraakgerechtigden.

• c. Bovendien wordt de fiscale pensioenwetgeving in de opbouwfase gebaseerd op de premie-inleg, deze gaat niet langer uit van begrenzing op de opbouw. Als de pensioenregeling vanaf 1 januari 2027 niet voldoet aan de fiscale wetgeving, treedt de sanctiebepaling in werking. Dat betekent dat de waarde van de pensioenaanspraak in één keer progressief belast wordt via de loonbelasting. Daarnaast wordt er maximaal 20% revisierente geheven over deze waarde. De omkeerregel (dat wil zeggen dat de premies niet tot het belastbaar loon behoren, de aanspraak onbelast is en de uitkeringen belast zijn) is vanaf dat moment niet meer van toepassing op de eerder opgebouwde pensioenaanspraak. De waarde van de pensioenaanspraak vormt na de heffing loonbelasting een vermogensbestanddeel dat in box 3 valt. Bij fiscale bovenmatigheid kan het deel van de pensioenaanspraken dat uitgaat boven de fiscale begrenzingen worden afgekocht.

• d. Bij verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen kan het uitblijven van overeenstemming leiden tot een ambtshalve intrekking van de verplichtstelling door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, omdat het pensioenfonds per 1 januari 2027 niet meer voldoet aan de wettelijke vereisten als het karakter van de pensioenregeling en aan fiscale begrenzingen. In zijn algemeenheid geldt dat bij uitholling of afkalving van het systeem van verplichtstelling de concurrentieverhoudingen binnen sectoren zullen wijzigen en de witte vlek zal toenemen. Ook de financiële positie van het pensioenfonds zal onder druk komen te staan.

• e. Uitblijven van vooruitzichten op een nieuwe pensioenovereenkomst van sociale partners en communicatie van de voortgang daarover zal onrust veroorzaken. Bij een evident onredelijke opstelling van betrokken partijen is aansprakelijkstelling niet ondenkbaar. Blijken werkgever en de (individuele) werknemer(s) niet tijdig tot overeenstemming te zijn gekomen dan zal een gang naar de rechter onvermijdelijk zijn. Daarbij zal het nieuwe wettelijk kader het uitgangspunt zijn.

Het transitieproces is niet in alle situaties gelijk. De stappen die gezet moeten worden bij een pensioenregeling die is ondergebracht bij een pensioenfonds zijn anders dan bij een pensioenregeling die is ondergebracht bij een verzekeraar of premiepensioeninstelling en ook weer anders dan de stappen die gezet worden bij een pensioenregeling die is ondergebracht bij een beroepspensioenfonds. Wel kennen ze grofweg dezelfde fases. In figuur 1 is dit hierna weergeven.

Figuur 1. Overzicht fases transitie

In de eerste fase worden door sociale partners arbeidsvoorwaardelijke afspraken gemaakt over de wijziging van de pensioenregeling en een evenwichtige transitie naar het nieuwe pensioenstelsel. Zie hiervoor paragrafen 5.2 tot en met 5.9.

In de tweede fase wordt het pakket van arbeidsvoorwaardelijke pensioenafspraken bij een pensioenuitvoerder ondergebracht. Specifiek bij pensioenfondsen is in deze fase ook de formele opdrachtaanvaarding aan de orde. In de derde fase vindt de implementatie bij pensioenuitvoerders plaats, het gaat daarbij bijvoorbeeld om het aanpassen van ICT-systemen, het daadwerkelijk omzetten van bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten naar een nieuwe pensioenregeling en informatievoorziening richting deelnemers en pensioengerechtigden. In paragrafen 5.10 tot en met 5.12 worden de tweede en derde fase nader toegelicht.

In figuur 1 zijn de fasen als losse stappen gepresenteerd die opeenvolgend doorlopen worden. In de praktijk zullen de verschillende processen meer door elkaar lopen, en is er sprake van een iteratief proces. De diverse partijen betrokken bij de transitie zullen samenwerken om de nieuwe pensioenregelingen vorm te geven. Zo kunnen de pensioenuitvoerders sociale partners ondersteunen bij het uitwerken van de nieuwe pensioenafspraken, bijvoorbeeld bij het doorrekenen van verschillende voorstellen. Daarnaast kunnen pensioenuitvoerders tijdens de arbeidsvoorwaardelijke fase adviseren over de uitvoerbaarheid en communiceerbaarheid van de pensioenafspraken waarover sociale partners onderhandelen. Deze nauwe vorm van samenwerking is nu al goed gebruik en deze manier van samenwerken zal ook in deze transitie van belangrijke waarde zijn. Hierbij moet aangetekend worden dat het traject om tot een gewijzigde pensioenregeling te komen, verschilt tussen pensioenfondsen aan de ene kant en verzekeraars en premiepensioeninstellingen aan de andere kant. Bij pensioenfondsen geldt het traject zoals hiervoor weergegeven, bij verzekeraars en premiepensioeninstellingen is dit in mindere mate het geval. De verschillen worden hierna nader toegelicht.

Om ervoor te zorgen dat de transitie als geheel binnen de transitieperiode wordt afgerond, wordt voorgesteld de belangrijkste stappen in de wet vast te leggen als mijlpalen die binnen een bepaalde periode behaald moeten worden. Het gaat hier niet om wettelijke afdwingbare mijlpalen, de mijlpalen zijn richtinggevend bedoeld. Ook de mijlpaal van 1-1-2027 is niet wettelijk afdwingbaar, wel zijn er grote consequenties verbonden aan het niet halen van deze mijlpaal. Deze zijn beschreven in de ingekaderde tekst eerder in deze paragraaf. Het behalen van de mijlpalen draagt eraan bij dat alle partijen betrokken bij de transitie voldoende tijd krijgen om hun rol naar behoren te vervullen. Als bepaalde stappen te veel tijd in beslag nemen, kan dit ten koste gaan van de tijd voor de overige stappen die gezet moeten worden. Wanneer bijvoorbeeld de arbeidsvoorwaardelijke fase te veel tijd in beslag neemt, kan dit ten koste gaan van de benodigde tijd voor een zorgvuldige implementatie door pensioenuitvoerders. Wanneer de mijlpalen opgevolgd worden kan tijdig gestart worden met de volgende stap en blijft er voldoende tijd over om die stap naar behoren te zetten. Overigens betekent het niet halen van een mijlpaal niet dat de implementatiedatum van 1-1-2027 verschuift, deze blijft in alle gevallen gelijk. De partijen die betrokken zijn bij de transitie, zijn allen verantwoordelijk om elkaar scherp te houden op het voorspoedig doorlopen van alle noodzakelijke stappen. Het formuleren van mijlpalen helpt hierbij.

Door een uiterste datum voor te schrijven, blijft er overigens ruimte om de stappen sneller te doorlopen, wanneer dit wenselijk en mogelijk is. Dit betekent ook dat een overstap op een eerder moment dan 1 januari 2027 mogelijk is. Dit biedt ook voldoende flexibiliteit voor partijen om een overstapmoment te kiezen dat het beste past bij de eigen situatie.

Het bepalen van de exacte doorlooptijd van elke stap is lastig generiek te bepalen, omdat deze afhankelijk is van de specifieke omstandigheden die per sector, werkgever en pensioenuitvoerder kunnen verschillen. Het is de wens van veel betrokken partijen dat de totale duur van de transitieperiode zo kort mogelijk is, maar tegelijkertijd moet er voldoende doorlooptijd resteren voor elk van de stappen die per fase gezet moeten worden.

Bij pensioenregelingen die ondergebracht zijn bij pensioenfondsen is de eerste stap het arbeidsvoorwaardelijk proces tussen sociale partners, waarbij zij afspraken moeten maken over een gewijzigde pensioenregeling conform de nieuwe wettelijke kaders. De regering verwacht dat in alle gevallen een termijn van twee jaar na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel afdoende zou moeten zijn om te komen tot afspraken over een nieuwe pensioenregeling.⁷⁶ Bij deze termijn is rekening gehouden met de inschatting van sociale partners ten aanzien van de benodigde doorlooptijd voor het arbeidsvoorwaardelijk proces. Daarna moet er voldoende ruimte zijn voor het proces bij pensioenfondsen omtrent de opdrachtaanvaarding en voor alle pensioenuitvoerders om te komen tot een uitvoeringsovereenkomst met de werkgever. De regering heeft ingeschat dat een periode van zes maanden hiervoor voldoende is. Tot slot resteert voor de feitelijke implementatie van de nieuwe pensioenregelingen door pensioenfondsen een termijn van anderhalf jaar.

Voor verzekeraars en premiepensioeninstellingen geldt als eerste stap dat zij een pensioenproduct ontwikkelen dat voldoet aan de nieuwe wettelijke kaders en die vervolgens aanbieden aan werkgevers. Werkgevers kunnen de aangeboden pensioenregeling gebruiken om het arbeidsvoorwaardelijk overleg te starten. Wanneer het arbeidsvoorwaardelijk overleg is afgerond, ondertekent de werkgever de offerte van de verzekeraar of premiepensioeninstelling. Deze offerte kan bijgesteld zijn naar aanleiding van het arbeidsvoorwaardelijk overleg. Omdat de productontwikkeling al heeft plaatsgevonden, is het voor verzekeraars en premiepensioeninstellingen mogelijk om het implementatieplan en communicatieplan al in belangrijke mate voor te bereiden, voordat het arbeidsvoorwaardelijke overleg start.

Aangezien deze uitvoerders de fase van productontwikkeling van de nieuwe pensioenregeling al voor het arbeidsvoorwaardelijkproces hebben afgerond, hebben zij ook minder tijd nodig voor de feitelijke implementatie. De implementatietermijn kan bij verzekeraars en premiepensioeninstellingen daarom kort zijn. Verzekeraars en premiepensioeninstellingen kunnen tot 3 maanden voor inwerkingtreding van een pensioencontract nog nieuwe regelingen afspreken.

Hierna worden de mijlpalen nader toegelicht. Het aantal mijlpalen dat is benoemd, is beperkt tot de hoofdstappen die voor elke wijziging van een pensioenregeling gezet moeten worden.

Mijlpalen pensioenfondsen

Mijlpaal 1

Voor pensioenregelingen die worden ondergebracht bij pensioenfondsen geldt dat uiterlijk 1 januari 2025 er overeenstemming is tussen (vertegenwoordigers van) werkgevers en werknemers over de pensioenregeling en is het transitieplan afgerond. Het gaat hier om definitieve afspraken, wat betekent dat achterbanraadpleging dan wel het raadplegen van de ondernemingsraad, personeelsvertegenwoordiging of personeelsvergadering reeds heeft plaatsgevonden. Deze afspraken worden uiterlijk op 1 januari 2025 voor opdrachtaanvaarding aangeboden bij het pensioenfonds.

In de situatie dat sociale partners vastlopen in het arbeidsvoorwaardelijk overleg – en de deadline van 1 januari 2025 dreigen mis te lopen – kunnen zij de transitiecommissie inschakelen. De transitiecommissie wordt nader toegelicht in paragraaf 5.9.

Mijlpaal 2

Uiterlijk op 1 januari 2025 start het proces van opdrachtaanvaarding bij een pensioenfonds. Als onderdeel van het proces van opdrachtaanvaarding stellen pensioenfondsen een implementatieplan op, en denken na wanneer en hoe zij (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden informeren over de consequenties van de wijzigingen en stellen hiervoor, als onderdeel van het implementatieplan, een communicatieplan op. DNB en de AFM houden toezicht op de beheerste en integere bedrijfsvoering respectievelijk de informatieverstrekking gedurende de transitie.

Uiterlijk 1 juli 2025 is de opdrachtaanvaarding afgerond en hebben alle pensioenfondsen hun implementatieplan gereed. Door de mijlpaal op 1 juli 2025 te leggen hebben pensioenfondsen hierna anderhalf jaar de tijd om de afspraken voor de pensioenregeling waaronder het invaren van bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten en compensatie in te regelen.

Mijlpaal 3

De transitie moet afgerond zijn voor 1 januari 2027. Dit betekent dat er vanaf dat moment geen pensioenopbouw meer mogelijk is in een uitkeringsovereenkomst en dat in premieovereenkomsten geen sprake meer is van een leeftijdsafhankelijke (progressieve) premie (behoudens situaties waarin voor bestaande deelnemers de progressieve premie wordt geëerbiedigd, zie hoofdstuk 15 Overgangsrecht). Pensioenopbouw vindt alleen nog plaats in een premieregeling met een leeftijdsonafhankelijk premiepercentage.

Mijlpalen verzekeraars en premiepensioeninstellingen

Omdat bij verzekeraars en premiepensioeninstellingen de productontwikkeling en het opstellen implementatieplan en communicatieplan al in belangrijke mate voorafgaand aan het arbeidsvoorwaardelijk overleg kan zijn afgerond, is er na afloop van het arbeidsvoorwaardelijk overleg voor hen minder tijd nodig voor de feitelijke implementatie. Daarom kan voor pensioenregelingen die worden ondergebracht bij verzekeraars en premiepensioeninstellingen een minder stringente mijlpaal gelden met betrekking tot het moment dat het arbeidsvoorwaardelijk overleg moet zijn afgerond. Indien een nieuwe pensioenregeling per 1 januari van een jaar moet ingaan, is het noodzakelijk dat de werkgever uiterlijk op 1 oktober van het voorafgaande jaar de eventueel bijgestelde offerte ondertekend heeft geretourneerd. Het traject ten aanzien van de ondernemingsraad, personeelsvertegenwoordiging of personeelsvergadering moet voorafgaand aan het ondertekenen van de offerte hebben plaatsgevonden.

Aangezien vanaf 1 januari 2027 alle pensioenregelingen moeten voldoen aan het nieuwe wettelijk kader moet de transitie afgerond zijn voor deze datum (zie ook mijlpaal 3 voor pensioenfondsen). Dit betekent dat werkgevers uiterlijk vóór 1 oktober 2026 de eventueel bijgestelde offerte moeten hebben ingediend bij hun verzekeraar of premiepensioeninstelling. Dit is ook het moment dat het transitieplan uiterlijk moet worden verstrekt aan de verzekeraar of premiepensioeninstelling. In de situatie dat sociale partners vastlopen in het arbeidsvoorwaardelijk overleg – en de uiterste datum van 1 oktober 2026 dreigen mis te lopen – kunnen sociale partners de transitiecommissie inschakelen. De transitiecommissie wordt nader toegelicht in paragraaf 5.9. Voor de verzekeraar of premiepensioeninstelling geldt verder dat het implementatieplan uiterlijk 1 oktober 2026 ingediend dient te zijn.

Idealiter sluiten de nieuwe pensioencontracten van werkgevers die hun pensioenregeling hebben ondergebracht bij verzekeraars en premiepensioeninstellingen aan bij het aflopen van het oude contract. Uitgaande van de beoogde inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2023 betekent dit dat het zo kan zijn dat het bestaande contract afloopt op 1 januari 2023 en werkgevers per die datum ook direct willen overstappen op een pensioenregeling op basis van het nieuwe wettelijke kader. Dit betekent wel dat verzekeraars en premiepensioeninstellingen en de werkgevers nog voordat deze wet in werking is getreden al alle noodzakelijke processtappen gezet moeten hebben om een dergelijke vroege overgang mogelijk te maken.

ARBEIDSVOORWAARDELIJKE FASE

In de arbeidsvoorwaardelijke fase gelden bepaalde voorschriften die relevant zijn voor sociale partners bij het maken van afspraken over de arbeidsvoorwaarde pensioen. Deze voorschriften gelden als waarborgen voor (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden voor een evenwichtige transitie. Een nieuw voorschrift is het opstellen van het transitieplan (paragraaf 5.2). Dit is een verplichte bijlage bij de gewijzigde pensioenregeling waarin alle keuzes, overwegingen en berekeningen die ten grondslag liggen aan de gemaakte afspraken in het kader van de transitie moeten worden opgenomen. In het transitieplan komt de aanpassing van de pensioenregeling aan de orde (5.3), staan de afspraken over invaren (5.4), de afspraken over inzet van vermogen voor compensatie en de initiële vulling van de solidariteitsreserve (in de solidaire premieregeling) of een risicodelingsreserve (in de flexibele premieregeling) (5.5), de afspraken over adequate en kostenneutrale compensatie (5.6), en een verantwoording van de evenwichtigheid van al deze transitie-afspraken (5.7). In paragraaf 5.8 wordt beschreven op welke manier de medezeggenschap is georganiseerd in de arbeidsvoorwaardelijke fase. En paragraaf 5.9 sluit de arbeidsvoorwaardelijke fase af met de transitiecommissie, een nieuwe commissie die hulp kan bieden als sociale partners er in de arbeidsvoorwaardelijke fase samen niet op tijd uitkomen. In figuur 2 geeft de zwarte pijl weer dat de hiervoor genoemde onderdelen worden besproken ten behoeve van arbeidsvoorwaardelijke afspraken tussen werkgever(s) en werknemer(s). De twee grijze pijlen komen later in dit hoofdstuk aan bod.

Figuur 2. Arbeidsvoorwaardelijke afspraken

5.2 Transitieplan

Zoals uit de volgende paragrafen zal blijken, moeten sociale partners diverse keuzes maken in het kader van de transitie naar een premieregeling met een leeftijdsonafhankelijke premie, keuzes over: de wijziging van de pensioenregeling; een verzoek tot invaren aan de pensioenuitvoerder, de omgang met het bestaand vermogen, en compensatie. Alle afspraken tezamen moeten evenwichtig zijn. Het is belangrijk dat werkgevers, werknemers, gewezen deelnemers, gewezen partners en pensioengerechtigden, inzicht hebben in de gemaakte keuzes en de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen. Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld voor te schrijven dat alle keuzes, overwegingen en berekeningen die ten grondslag liggen aan de gemaakte afspraken in het kader van de transitie moeten worden weergegeven in een zogenaamd transitieplan. Het transitieplan bevat de verantwoording waarom gekozen is voor de betreffende invulling van de pensioenregeling en waarom sprake is van een evenwichtige overstap hiernaartoe. Het biedt inzicht in de samenhang tussen de verschillende keuzes die in het kader van de overstap naar een premieregeling met leeftijdsonafhankelijke premies zijn gemaakt en moeten worden doorgevoerd. Werkgevers worden verplicht een transitieplan op te (laten) stellen indien zij op 31 december 2022 een pensioenovereenkomst met hun werknemers hebben en waarbij geen gebruik wordt gemaakt van het overgangsrecht op grond waarvan een progressieve premie kan blijven worden gehanteerd voor bestaande deelnemers (zie hoofdstuk 15 Overgangsrecht).

Voorgesteld wordt om voor te schrijven dat het transitieplan enkele verplichte onderdelen moet bevatten. Hiermee wordt geborgd dat alle relevante onderwerpen aan de arbeidsvoorwaardelijke tafel besproken worden. Ook indien onderstaande onderdelen niet aan de orde zijn, is het gewenst dat deze op de arbeidsvoorwaardentafel worden besproken en in het transitieplan worden opgenomen. Het transitieplan bevat ten minste de volgende onderdelen:

• a. Het karakter van de pensioenregeling.

• b. Informatie over hoe wordt omgegaan met bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten, en de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen («invaren»). Invaren is hierbij voor pensioenfondsen de standaard, waarvan gemotiveerd kan worden afgeweken.

• c. Een overzicht van de effecten per leeftijdscohort van de overstap op de gewijzigde pensioenregeling, berekend aan de hand van de voorgeschreven maatstaven (netto profijt of bruto profijt). Hierbij wordt tevens inzichtelijk gemaakt wat de effecten zijn van gebruikmaking van het transitie-ftk (indien van toepassing) en hoe deze effecten van invloed zijn geweest op de besluitvorming bij de transitie.

• d. De gemaakte afspraken over compensatie voor de onder c genoemde cohorten. In het Pensioenakkoord is afgesproken dat een evenwichtige overstap vergt dat het nadeel voor betreffende deelnemers adequaat en kostenneutraal wordt gecompenseerd. Partijen kunnen besluiten dat aanvullende compensatie niet nodig is om tot een evenwichtige overgang te komen.

• e. Een financieringsplan voor de compensatie waarbij inzichtelijk wordt gemaakt in welke mate elke bron ingezet zal worden. Tevens wordt duidelijk gemaakt dat bij onvoorziene omstandigheden de genomen arbeidsvoorwaardelijke besluiten opnieuw tegen het licht moeten worden gehouden.

• f. Voor zover van toepassing, de gemaakte afspraken over de initiële vulling van de solidariteitsreserve of de risicodelingsreserve.

In de paragrafen 5.3 tot en met 5.6 wordt per onderdeel «a» tot en met «f» nader toegelicht wat het voorschrift inhoudt. Het is niet alleen van belang dat het transitieplan de beschreven informatie bevat, maar ook dat hierin de afwegingen die tot de gemaakte keuzes hebben geleid volledig en transparant worden weergegeven. Dit betekent onder meer dat duidelijk inzicht moet worden geboden in de voor- en nadelen van de gemaakte keuzes.

Het is daarnaast van belang dat in het transitieplan duidelijk wordt gemotiveerd waarom de transitie als geheel (en daarmee het geheel aan gemaakte keuzes) leidt tot een evenwichtige overstap (zie ook paragraaf 5.7). Op deze manier biedt het transitieplan een waardevol instrument in het arbeidsvoorwaardelijke proces tussen werkgevers en werknemers en voor de ondernemingsraad, personeelsvertegenwoordiging of personeelsvergadering. Indien er onvoorziene omstandigheden optreden waardoor de evenwichtigheid van afspraken in het geding komt, zullen partijen de afspraken nog eens tegen het licht moeten houden. Het is aan partijen zelf om kritisch te zijn op de kwaliteit en actualiteit van het transitieplan.

Rollen, taken en verantwoordelijkheden bij het transitieplan

Sociale partners dan wel de werkgever en werknemers gaan over de inhoud van de pensioenregeling. Daaruit vloeit voort dat werkgevers wettelijk verplicht zijn een transitieplan te (laten) opstellen; zij zijn primair verantwoordelijk. Indien de werkgever is aangesloten bij een bedrijfstakpensioenfonds rust deze verplichting op de partijen die de pensioenregeling zijn overeengekomen, dit geldt zowel voor verplicht aangesloten werkgevers als voor vrijwillig aangesloten werkgevers. Bij een beroepspensioenfonds rust deze verplichting op de beroepspensioenvereniging.

Betrokkenheid pensioenuitvoerder bij het transitieplan

In de praktijk zal de pensioenuitvoerder en eventueel een advieskantoor veelal betrokken worden bij het opstellen van het transitieplan, om bijvoorbeeld berekeningen aan te leveren voor de verschillende onderdelen die het transitieplan moet bevatten. De betrokkenheid van de pensioenuitvoerder of pensioenadviseur leidt niet tot een (gedeelde) verantwoordelijkheid voor het opstellen van het transitieplan, zoals die geldt voor de werkgever dan wel de partijen die de pensioenregeling zijn overeengekomen. De wijziging van de pensioenregeling is immers voorbehouden aan de werkgever(s) en werknemers en in dat kader moet het transitieplan worden opgesteld.

In het transitieplan worden de afspraken en overwegingen die leiden tot een gewijzigde pensioenregeling neergelegd. Het transitieplan bevat voorts de verantwoording waarom sprake is van een evenwichtige transitie. De vraag of sprake is van een evenwichtige overstap is in de arbeidsvoorwaardelijke fase voorbehouden aan de partijen die de pensioenregeling zijn overeengekomen. De pensioenuitvoerder heeft geen directe bevoegdheid om bij te sturen in het arbeidsvoorwaardelijke proces. Overigens geldt wel dat een pensioenfonds op basis van haar eigen verantwoordelijkheid later in het proces zelfstandig zal moeten besluiten of zij de opdracht van sociale partners kan aanvaarden. en eventueel terug te geven aan sociale partners, bijvoorbeeld op grond van de norm van evenwichtige belangenafweging.⁷⁷

Met dit wetsvoorstel wordt ook geregeld dat de werkgever het transitieplan binnen twee weken na afronding en uiterlijk op 1 januari 2025 verstrekt aan het (beoogde) pensioenfonds of uiterlijk op 1 oktober 2026 verstrekt aan de (beoogde) verzekeraar of premiepensioeninstelling. Specifiek bij pensioenfondsen geldt dat deze het plan betrekt bij de eigen besluitvorming over bijvoorbeeld de opdrachtaanvaarding en het (eventuele) verzoek tot invaren van bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten. Het transitieplan is voor alle pensioenuitvoerders behulpzaam bij het opstellen van het implementatieplan (zie paragraaf 5.12). De pensioenuitvoerder hoeft het transitieplan – in het kader van de opdrachtaanvaarding – niet formeel te accepteren. Het transitieplan kan namelijk worden gezien als een informatiebron bij de opdrachtaanvaarding en behoeft daarom geen aparte aanvaarding. Daarnaast geldt dat de pensioenuitvoerder verantwoordelijk is voor de uitvoering van de pensioenregeling en niet voor de arbeidsvoorwaardelijke afspraken. Pensioenfondsorganen, zoals het verantwoordingsorgaan en de raad van toezicht, hebben dan ook geen bevoegdheden ten aanzien van het transitieplan. Er is immers ook geen sprake van een (voorgenomen) besluit door het bestuur van het pensioenfonds. De bevoegdheden van de pensioenfondsorganen hebben alleen betrekking op de uitvoering van de pensioenregeling. Hoe de medezeggenschap is geregeld in de arbeidsvoorwaardelijke fase wordt in paragraaf 5.8 toegelicht.

5.3 Aanpassing pensioenregeling

Eén van de afspraken die sociale partners in de arbeidsvoorwaardelijke fase moeten maken ziet op de aanpassing van de bestaande pensioenregeling⁷⁸ aan het nieuwe wettelijke kader, zoals dat geldt vanaf 1 januari 2027. Dit betekent onder meer dat voor nieuwe pensioenopbouw alleen nog een premieregeling met een leeftijdsonafhankelijke premie is toegestaan. De mate waarin de pensioenregeling gewijzigd moet worden, verschilt per pensioenregeling en is mede afhankelijk van de wensen van de partijen die de regeling afspreken. Het gaat niet enkel om een wijziging van de afspraken omtrent het ouderdomspensioen, maar bijvoorbeeld ook om afspraken over nabestaandenpensioen (partnerpensioen en wezenpensioen) en arbeidsongeschiktheidspensioen.

Binding aan een wijziging van de pensioenovereenkomst

De pensioenovereenkomst kan in beginsel niet eenzijdig door de werkgever worden gewijzigd. De hoofdregel is dat binding aan een gewijzigde pensioenovereenkomst ontstaat als een werknemer instemt met een wijziging van de pensioenovereenkomst, tenzij er sprake is van een andere wijze van binding. Voorbeelden van dergelijke andere bindingen zijn: de binding aan een gewijzigde pensioenovereenkomst op grond van een eenzijdig wijzigingsbeding, de gebondenheid via een cao (door middel van een incorporatiebeding of via de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst), binding aan een wijziging van de pensioenovereenkomst door pensioenfondsen of bij verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen.

Eén van de hiervoor genoemde andere wijzen van binding aan een gewijzigde pensioenovereenkomst is binding via het eenzijdig wijzigingsbeding. Een eenzijdig wijzigingsbeding vereist dat het beding schriftelijk is overeengekomen en dat de werkgever voor de wijziging een voldoende zwaarwegend belang heeft.⁷⁹ Uit de parlementaire geschiedenis hierover kan worden afgeleid dat een zwaarwichtig belang gelegen kan zijn in bedrijfseconomische en organisatorische omstandigheden, dan wel het gevolg kan zijn van gewijzigde pensioenwetgeving of verplichte toetreding tot een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds. De bewijslast voor het aantonen van een zwaarwegend belang ligt bij de werkgever. Daarbij kan de instemming van de ondernemingsraad met de wijziging van de pensioenovereenkomst of het feit dat de wijziging een gevolg is van het overleg tussen sociale partners mee worden gewogen in de belangenafweging of er sprake is van een zwaarwichtig belang.⁸⁰ Bij het ontbreken van een eenzijdig wijzigingsbeding kan de werkgever een beroep doen op het goed werkgever- en werknemerschap. Een werknemer is niet verplicht om voorstellen van de werkgever te aanvaarden, maar op basis van het goed werknemerschap kan een werknemer redelijke voorstellen niet weigeren.⁸¹ Bij de beoordeling of een voorstel redelijk is, zijn alle omstandigheden van het geval van belang. Er zal sprake moeten zijn van een aantoonbaar en zwaarwegend belang van de werkgever in verhouding tot het belang van de werknemer.

Naast het eenzijdige wijzigingsbeding kan ook bij verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen de pensioenovereenkomst zonder instemming van de werknemer worden gewijzigd. Bij een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds komen sociale partners op collectief niveau een wijziging van de pensioenregeling overeen. Na de opdracht van sociale partners te hebben aanvaard, wijzigt het bestuur van het bedrijfstakpensioenfonds vervolgens het pensioenreglement. De verplicht aangesloten werkgevers en hun deelnemers zijn daarmee vervolgens gehouden om de gewijzigde pensioenregeling na te leven.⁸² De vrijwillig aangesloten werkgevers en hun deelnemers zijn tijdens de vrijwillige aansluiting (en, indien aanspraken en rechten achterblijven nadat de vrijwillige aansluiting is beëindigd, daarna omdat de rechtsverhouding ten aanzien van die aanspraken en rechten niet is geëindigd) gebonden aan de statuten en het pensioenreglement via de afgesloten uitvoeringsovereenkomst tussen het bedrijfstakpensioenfonds en de vrijwillig aangesloten werkgever. Ook voor beroepspensioenregelingen geldt dat de pensioenregeling op niveau van de beroepspensioenvereniging wordt afgesproken en dat individuele beroepsgenoten de pensioenregeling dienen na te leven.⁸³

Regelingen ondergebracht bij verzekeraars en premiepensioeninstellingen

Het initiatief voor wijziging van de pensioenregeling ligt in beginsel bij de werkgever dan wel de partijen die de pensioenregeling overeenkomen. In het kader van de transitie lijkt het voor pensioenregelingen die zijn ondergebracht bij een verzekeraar of premiepensioeninstelling het meest werkbaar om een ander startpunt te nemen. Verzekeraars en premiepensioeninstellingen informeren de bij hen aangesloten werkgevers over de wetswijziging en de noodzaak om de pensioenregeling daaraan aan te passen.⁸⁴ Daarnaast zullen naar verwachting verzekeraars en premiepensioeninstellingen werkgevers informeren over welke keuzes de werkgever kan, dan wel moet, maken door middel van een voorstel voor wijziging van de pensioenregeling in lijn met het nieuwe wettelijke kader. Dit helpt enerzijds de (kleine) werkgevers en werknemers die niet regelmatig het onderwerp pensioen aan de orde hebben. Anderzijds helpt het de verzekeraars en premiepensioeninstellingen om wijzigingen in de vele duizenden pensioenregelingen praktisch uitvoerbaar te houden. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de verantwoordelijkheid voor de wijziging van de pensioenregeling bij de werkgever ligt. Werkgevers en werknemers kunnen dit voorstel gebruiken als vertrekpunt voor de arbeidsvoorwaardelijke gesprekken. Veelal is in dit traject ook een pensioenadviseur betrokken, bijvoorbeeld bij afwezigheid van pensioenexpertise of omdat tussenkomst van een pensioenadviseur door de pensioenuitvoerder wordt verzocht. Er bestaat echter geen wettelijke verplichting daartoe. Bij de wijziging van de Wet verlaging maximumopbouw- en premiepercentages pensioen en maximering pensioengevend inkomen en Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd per 1 januari 2015 was deze route in de praktijk ook gebruikelijk.

Het verleggen van het initiatief voor wijziging van de pensioenregeling naar de verzekeraar of, premiepensioeninstelling is een vrijwillige praktische afspraak, en laat onverlet dat de werkgever in overleg met de werknemers verantwoordelijk is voor het wijzigen van de pensioenregeling en het (laten) opstellen van het transitieplan. Het staat werkgevers en werknemers uiteraard vrij om – binnen de kaders van de nieuwe wet- en regelgeving en een beoordeling op uitvoerbaarheid door de (beoogd) pensioenuitvoerder – andere afspraken te maken dan de voorgestelde wijziging door de verzekeraar of premiepensioeninstelling. De verwachting is dat het initiatief vanuit de verzekeraar of de premiepensioeninstelling de transitie kan bespoedigen.

Verantwoording in het transitieplan

Als verplicht onderdeel van het transitieplan (onderdeel a) moet informatie over de pensioenregeling worden opgenomen. Het gaat dan in elk geval over de onderbouwing van het gekozen type pensioenovereenkomst en in geval van de flexibele premieregeling de eventuele toevoeging van vrijwillige solidariteitselementen. Het is ook van belang dat in het transitieplan inzicht wordt gegeven in de consequenties van de voorgestelde wijzigingen en veranderingen voor deelnemers, gewezen deelnemers en pensioengerechtigden, zowel in kwalitatieve als in kwantitatieve zin. De kwantitatieve berekeningen die moeten worden gemaakt, worden nader toegelicht in paragraaf 5.7, evenwichtigheid.

5.4 Invaren bij pensioenfondsen

Een wijziging van de pensioenovereenkomst (pensioenregeling) heeft in beginsel geen gevolgen voor de pensioenrechten en pensioenaanspraken die voorafgaand aan die wijziging zijn verworven. De wijziging werkt in beginsel alleen naar de toekomst. Dat ligt voor de hand bij bijvoorbeeld een verlaging van het opbouwpercentage of de pensioenpremie of een verhoging van de pensioenleeftijd. De Pensioenwet maakt het echter mogelijk om de regels van de gewijzigde pensioenregeling ook toe te passen op de pensioenaanspraken en pensioenrechten die onder de oude pensioenregeling zijn opgebouwd indien de waarde van de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten via een collectieve waardeoverdracht worden ingebracht in de gewijzigde pensioenregeling.⁸⁵ Het pensioenfonds kan op verzoek van de werkgever overgaan tot een dergelijke collectieve waardeoverdracht. Sociale partners bepalen samen of zij de waarde van de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten collectief voor de fondspopulatie willen inbrengen in de gewijzigde pensioenovereenkomst. Deze collectieve waardeoverdracht voorkomt de splitsing in het deelnemersbestand en houdt risicodeling daarmee optimaal in stand. Sociale partners zullen in hun arbeidsvoorwaardelijk overleg een afspraak moeten maken over het al dan niet bij elkaar houden van reeds bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten en nieuw op te bouwen pensioenvermogen onder de nieuwe wet- en regelgeving per uiterlijk 1 januari 2027.

Invaren

Voor het bij elkaar houden van het oude en nieuwe pensioen wordt ook wel de term «invaren» gebruikt. Als wordt ingevaren zal de waarde van bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten via een interne collectieve waardeoverdracht worden omgezet naar persoonlijk pensioenvermogen. Dit persoonlijk vermogen wordt aangewend in de gewijzigde pensioenregeling. De bepaling «intern» bij de collectieve waardeoverdracht betekent dat er maar één pensioenfonds is betrokken, de wijziging vindt intern plaats.

Een interne collectieve waardeoverdracht is een bestaande wettelijke mogelijkheid. In voorliggend wetsvoorstel wordt specifiek voor pensioenfondsen en specifiek voor de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel (2023–2027) een eigen interne collectieve waardeoverdracht geïntroduceerd. Dit wordt in de volgende paragraaf nader toegelicht.

5.4.1 Overgangsregime voor pensioenregelingen bij pensioenfondsen

Dit wetsvoorstel neemt – in het kader van de herziening van het pensioenstelsel en de overstap op dat nieuwe pensioenstelsel – specifiek voor pensioenregelingen die zijn ondergebracht bij pensioenfondsen tijdelijk belemmeringen weg om invaren te faciliteren. Het overgangsregime zal alleen voor pensioenfondsen van toepassing zijn en ook alleen gedurende de transitieperiode (2023–2027) voor het invaren (interne collectieve waardeoverdracht) van bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten naar een gewijzigde pensioenregeling op grond van onderhavig wetsvoorstel.

Het overgangsregime bestaat uit de volgende onderdelen:

• I. Een standaard invaarpad en waarborgen bij arbeidsvoorwaardelijke afspraken door sociale partners, werkgever en beroepspensioenvereniging (paragraaf 5.4.2);

• II. Aanvullende regels omtrent de besluitvorming en vertegenwoordiging bij het pensioenfonds vanwege het niet opnemen van het individueel bezwaarrecht (paragraaf 5.4.3 en 5.11);

• III. Wettelijk vastgelegde omrekenmethoden voor het omzetten van het collectieve fondsvermogen in persoonlijke pensioenvermogens (paragraaf 5.5).

De juridische aandachtspunten bij het overgangsregime worden beschreven in hoofdstuk 10 Juridische houdbaarheid en rechtsbescherming

Voor pensioenfondsen die een collectieve waardeoverdracht gaan uitvoeren die niet gerelateerd is aan het overgangsregime, blijft het bestaande wettelijke kader voor collectieve waardeoverdrachten onverkort van toepassing. Er kan behoefte bestaan om van pensioenuitvoerder te willen wisselen en ook bestaand pensioen en nieuw pensioen bij elkaar te willen houden. Een externe collectieve waardeoverdracht kan nog steeds plaatsvinden, maar dan voorafgaand aan het invaren of na het invaren. Het overgangsregime is op die externe collectieve waardeoverdracht niet van toepassing. Hiervoor gelden de bestaande wettelijke regels van de artikelen 83 en 84 van de Pensioenwet.

Als onderdeel van het overgangsregime beoogt de regering om – in het belang van de deelnemers – geen individueel bezwaarrecht op te nemen bij een interne collectieve waardeoverdracht. Vanwege de nadelige gevolgen van een individueel bezwaar voor de deelnemer zijn in het standaard invaarpad aanvullende waarborgen voor de collectieve besluitvorming voorgesteld. De nadelige gevolgen voor de deelnemer en de collectieve waarborgen worden nader toegelicht in paragraaf 5.4.3 (Vervangende maatregelen individueel bezwaarrecht).

Het overgangsregime geldt niet voor verzekeraars en premiepensioeninstellingen. Voor hen blijft de bestaande wettelijke mogelijkheid van een interne of externe collectieve waardeoverdracht ongewijzigd bestaan. Daarvoor zijn meerdere redenen te geven. Zo geldt voor verzekeraars en premiepensioeninstellingen geen eis van één financieel geheel en is risicodeling tussen deelnemers onderling geen belangrijk aspect van de bij deze pensioenuitvoerders ondergebrachte pensioenregelingen. Ook gelden er bij pensioenfondsen medezeggenschapsvereisten die ontbreken bij verzekeraars en premiepensioeninstellingen. Verschillende organen van het pensioenfonds krijgen in het overgangsregime een expliciete rol en taak bij de beoordeling van de evenwichtige belangenafweging. Verzekeraars en premiepensioeninstellingen hebben geen medezeggenschapsorganen waardoor belanghebbenden invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming.

5.4.2 Standaard invaarpad

In het Pensioenakkoord is afgesproken dat de nieuwe pensioenopbouw en de reeds opgebouwde pensioenaanspraken en -rechten zoveel mogelijk bij elkaar worden gehouden in één pensioenregeling bij het pensioenfonds. Op basis hiervan wordt voorgesteld om als hoofdregel een standaardpad bij invaren te hanteren (hierna: standaard invaarpad). Dat houdt in dat bij de overstap naar een premieregeling met leeftijdsonafhankelijke premies de werkgever of sociale partners die de pensioenregeling hebben ondergebracht bij een pensioenfonds, dat pensioenfonds in beginsel zullen verzoeken de waarde van de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten collectief over te brengen naar de gewijzigde pensioenregeling bij datzelfde pensioenfonds (verzoek tot interne collectieve waardeoverdracht). De werkgever of sociale partners doen geen invaarverzoek als invaren onevenredig ongunstig is voor een bepaalde groep belanghebbenden (deelnemers, gewezen deelnemers, gepensioneerden of de werkgever). In dat geval staan de nadelige effecten voor deze groep niet in relatie tot de voordelen van het invaren van alle aanspraken en rechten. Het pensioenfonds kan de werkgever informatie verschaffen over de mogelijke effecten. De werkgever beoordeelt of de effecten onevenredig ongunstig zijn. Afhankelijk van de concrete situatie zou bijvoorbeeld het vervallen van een onvoorwaardelijke toeslagverlening een dergelijk nadelig effect kunnen zijn.

De werkgever die geen invaarverzoek doet, zal hiervan een onderbouwing opnemen in het transitieplan. Uit de onderbouwing wordt duidelijk welke belangen zijn gewogen en waarom invaren onevenredig ongunstig wordt geacht. Ook het pensioenfonds wordt hierover geïnformeerd, waarna het pensioenfonds de eigen fondsorganen zal informeren.

Als het pensioenfonds een verzoek tot invaren krijgt van de werkgever of sociale partners dan besluit het pensioenfonds in beginsel tot invaren tenzij het pensioenfonds concludeert dat invaren tot onevenwichtig nadeel zou leiden, in strijd is met de wet of onuitvoerbaar is. Deze drie weigeringsgronden laten onverlet dat het besluit na een evenwichtige belangenafweging, wordt genomen.⁸⁶ De beoordeling van het pensioenfonds of sprake is van een onevenwichtig nadeel voor een groep belanghebbenden vertoont gelijkenissen met de door de werkgever uit te voeren toets. Echter is het perspectief (werkgever of pensioenfonds) anders. De werkgever maakt geen onderdeel uit van de groep belanghebbenden waar het pensioenfonds van dient te onderzoeken of sprake kan zijn van een onevenwichtig nadeel. Zowel sociale partners als het pensioenfonds hebben dus de mogelijkheid af te wijken van het standaard invaarpad.

Bij het standaard invaarpad geldt dat alle bestaande pensioenregelingen die worden uitgevoerd door het pensioenfonds zullen worden ingevaren. Dat geldt dus ook voor nabestaandenpensioen, excedentregelingen en overgangsregelingen.

Gesloten pensioenfondsen

Gesloten pensioenfondsen zijn pensioenfondsen waarbij geen nieuwe pensioenopbouw meer plaatsvindt. De werkgever heeft dan al eerder de nieuwe pensioenopbouw ondergebracht bij een andere pensioenuitvoerder en het pensioenfonds voert de gesloten pensioenregeling nog uit.

Als de werkgever of de sociale partners een gewijzigde pensioenregeling overeenkomen én bepalen dat deze nieuwe pensioenregeling ook van toepassing is op slapers en pensioengerechtigden bij het gesloten pensioenfonds, kan het standaard invaarpad bij het gesloten pensioenfonds worden toegepast.

Of een pensioenregeling ten aanzien van slapers en pensioengerechtigden wordt gewijzigd en wordt verzocht om in te varen, is de keuze van de werkgever, na overleg met de werknemersvertegenwoordigers. De werkgever zal de keuze in het transitieplan moeten motiveren. Als er geen werkgever meer is, kan er geen keuze worden gemaakt en kan er dus niet worden ingevaren.

Er is voor gekozen om in het geval de werkgever niet verzoekt om in te varen of als er geen werkgever meer is, het wettelijk niet mogelijk te maken dat gesloten pensioenfondsen zelfstandig kunnen besluiten om de pensioenregeling van de pensioen- en aanspraakgerechtigden te wijzigen en vervolgens in te varen. Dat zou namelijk betekenen dat niet de sociale partners een nieuwe pensioenregeling overeenkomen, maar het pensioenfonds deze gewijzigde pensioenregeling zelfstandig, eventueel in overleg met fondsorganen, bepaalt en vastlegt. Dat doorbreekt de bestaande wettelijke taken en verantwoordelijkheden tussen pensioenfonds en sociale partners en tussen de werkgever(s) en werknemers die een pensioenovereenkomst hebben gesloten.

Bestaande gesloten pensioenfondsen kunnen overigens, nu ook al, overgaan tot liquidatie en de bestaande aanspraken op basis van het huidig regime van artikel 84 van de Pensioenwet overdragen naar een andere pensioenuitvoerder. Hetzelfde geldt voor de beëindiging van een collectiviteitskring bij een algemeen pensioenfonds.

Afwijken van het standaard invaarpad

Er is voor gekozen om invaren niet wettelijk te verplichten. Immers, in sommige situaties kan invaren onevenredig ongunstig uitpakken voor bepaalde groepen belanghebbenden. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de situatie dat sprake is van bestaande garanties in de vorm van bijstortingsverplichtingen van werkgevers of andere fondsspecifieke omstandigheden. In dergelijke situaties kunnen sociale partners besluiten om geen verzoek tot collectieve waardeoverdracht te doen en de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten achter te laten in de bestaande pensioenregeling, onder het daarvoor geldende financieel toetsingskader.

Gevolgen afwijken standaard invaarpad

Pensioenfondsen die thans meerdere pensioenregelingen uitvoeren doen dit binnen één financieel geheel.⁸⁷ Bij uitvoering van meerdere regelingen is het hierdoor niet eenvoudig te bepalen hoe de verschillende regelingen er financieel voor staan. Dat kan leiden tot risico-overdrachten en kruissubsidiëring. Als de dekkingsgraad onder het vereist eigen vermogen ligt, moet het pensioenfonds voor de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten handelen conform de systematiek van de Pensioenwet, zoals het indienen van een herstelplan, maar ook als uiterste middel een nominale vermindering om binnen de wettelijke termijn over het (minimaal) vereist eigen vermogen van het pensioenfonds als geheel te beschikken. Kruissubsidiering van de ene pensioenregeling naar de andere pensioenregeling kan dan het gevolg zijn, bijvoorbeeld om een korting in de oude regeling te voorkomen.

Onder de huidige wetgeving is uitvoering van meerdere regelingen waarbij een risico op kruissubsidie bestaat, een bewuste keuze van het pensioenfonds. Bij pensioenfondsen die niet invaren zouden echter de risico-overdrachten en kruissubsidiering zich op veel grotere schaal kunnen gaan voordoen. Aanvankelijk vertegenwoordigen de premieregelingen nog een klein deel van het fondsvermogen, maar dit zal na verloop van tijd veel groter worden. Een actueel overzicht van het individuele pensioenvermogen zou daardoor een niet getrouw beeld geven van de waarde, omdat er potentieel nog vermogensoverdrachten mogelijk zijn. Dit verhoudt zich naar de mening van de regering niet goed met de beoogde transparantie van de nieuwe premieregelingen.

Bij pensioenfondsen die niet invaren maar wel (uiterlijk per 1 januari 2027) een nieuwe premieregeling uitvoeren, wordt derhalve voorgesteld dat de tot dat moment opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten automatisch in een apart financieel geheel gescheiden van de nieuwe premieregeling worden ondergebracht. Op de reeds (tot uiterlijk 1 januari 2027) opgebouwde pensioenaanspraken en -rechten blijft, net als bij gesloten pensioenfondsen, het financieel toetsingskader van toepassing als beschreven in hoofdstuk 6 Financieel toetsingskader na de transitieperiode. De regering wijst erop dat deze scheiding in oud en nieuw vermogen alleen wordt geïntroduceerd met het oog op de transitie en voor pensioenfondsen die niet invaren en wel een nieuwe premieregeling uitvoeren. Er ontstaan dan twee gescheiden vermogens. Het is niet toegestaan om meerdere afgescheiden vermogens te creëren. Voorts zal slechts sprake zijn van een «interne vermogensscheiding», zonder externe werking. Dat betekent bijvoorbeeld dat voor eventuele externe crediteuren sprake blijft van één wederpartij, het pensioenfonds. Om deze redenen acht de regering het niet noodzakelijk om extra waarborgen, zoals bijvoorbeeld een rangregeling, voor te schrijven zoals deze wel gelden bij een algemeen pensioenfonds.

Indien sociale partners de nieuwe pensioenregeling bij een andere pensioenuitvoerder onderbrengen dan het pensioenfonds waar tot op heden de pensioenopbouw plaatsvond, zal in de besluitvorming onder meer ook moet worden ingegaan op de houdbaarheid van de gesloten regeling die achterblijft bij het pensioenfonds en de gemaakte afspraken met het pensioenfonds, ook in het licht van artikel 150 van de Pensioenwet. Overigens is er dan geen sprake van een interne collectieve waardeoverdracht, en geldt zoals eerder reeds opgemerkt het standaard invaarpad niet.

Verantwoording in het transitieplan

Sociale partners zijn in het kader van de transitie verplicht een transitieplan op te stellen. Onderdeel van het transitieplan is een beschrijving hoe wordt omgegaan met bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten (onderdeel b). In het transitieplan moeten de effecten van de keuzes die gemaakt worden in het arbeidsvoorwaardelijke proces, waaronder een verzoek tot invaren, worden verantwoord. Indien er wordt besloten om geen verzoek tot invaren te doen (men maakt gebruik van de afwijkingsmogelijkheid), moet de onderbouwing van dit besluit worden opgenomen in het transitieplan.

5.4.3 Vervangende maatregelen individueel bezwaarrecht

Op grond van de huidige wettelijke systematiek van artikel 83 van de Pensioenwet geldt dat iedere pensioen- of aanspraakgerechtigde bij het voornemen van een collectieve waardeoverdracht in de gelegenheid moet worden gesteld om daartegen bezwaar te maken. Een dergelijk bezwaar hoeft niet gemotiveerd te worden. Voor eenieder die bezwaar heeft gemaakt geldt dat de collectieve waardeoverdracht ten aanzien van zijn of haar individuele pensioenaanspraken of pensioenrechten geen doorgang vindt. De pensioenaanspraken of pensioenrechten van de personen die geen bezwaar maken, worden wel overgedragen naar de gewijzigde pensioenregeling. In dit geval ontstaat zodoende een splitsing in het deelnemersbestand tussen personen op wie de gewijzigde pensioenregeling wel wordt toegepast en de personen bij wie – door bezwaar te maken – op de «oude» pensioenaanspraken en pensioenrechten de eerdere regels van toepassing blijven.⁸⁸ Na de transitie zouden in die situatie binnen een pensioenfonds twee pensioenregelingen worden uitgevoerd: een (gesloten) uitkeringsovereenkomst en een premieregeling.

Gevolgen niet invaren

In hoofdstuk 2 Doelstelling zijn de doelen van het nieuwe pensioenstelsel geformuleerd. Deze doelen, eerder perspectief op een koopkrachtig pensioen, een transparant en persoonlijker pensioen en een pensioen dat beter aansluit op de arbeidsmarkt, kan de deelnemer in beginsel alleen bereiken voor het pensioen dat hij gaat opbouwen in het nieuwe pensioenstelsel met de nieuwe regels. Voor het pensioen dat de deelnemer heeft opgebouwd onder het oude pensioensysteem blijven de oude regels van toepassing. Wanneer de deelnemer twee pensioenregelingen heeft, één onder het oude pensioensysteem en één onder het nieuwe pensioensysteem, en deze worden uitgevoerd door dezelfde pensioenuitvoerder dan heeft dat de volgende consequenties:

• Alleen ten aanzien van de nieuwe pensioenregeling mag gerealiseerd rendement eerder beschikbaar worden gesteld voor het verhogen van de ingegane pensioenuitkeringen en de voor het pensioen gereserveerde vermogens. De deelnemer heeft daarom maar op een deel van zijn pensioen perspectief op een koopkrachtig pensioen.

• Er treden geen nieuwe deelnemers toe in de oude pensioenregeling en omdat er voor de bestaande deelnemers geen opbouw meer plaatsvindt in de oude regeling komt daar geen premie meer binnen. Het bestand van de gesloten pensioenregeling wordt daardoor gemiddeld steeds ouder en neemt op termijn af. Voor het pensioen gereserveerd vermogen zal daarom defensiever belegd moeten worden, waardoor de rendementen naar verwachting lager uitpakken.

• Bij een toekomstige financiële schok moeten twee verschillende toezichtkaders worden toegepast. Het naast elkaar toepassen van beide toezichtkaders binnen één pensioenfonds kan leiden tot complexe en niet goed uit te leggen maatregelen. Zie hierna ook bij onderdeel 5.11.

• Twee pensioenregelingen voor bestaande en nieuwe pensioenaanspraken en -rechten is voor een deelnemer minder inzichtelijk. De deelnemer ontvangt van zijn pensioenfonds communicatie over de verschillende pensioenregelingen en de ontwikkeling van de pensioenaanspraken en -rechten.

• Doordat sprake is van zowel uitvoering van bestaande pensioenrechten en uitvoering van nieuwe pensioenaanspraken is pensioenbeheer naar verwachting duurder omdat twee systemen in stand gehouden moeten worden en daarmee neemt de kans op fouten toe.

• Tussen de bestaande en nieuwe pensioenaanspraken en pensioenrechten wordt de risicodeling binnen een pensioenfonds doorbroken. Positieve en negatieve schokken worden niet langer over alle (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden gedeeld en kunnen minder goed opgevangen worden.

Deze consequenties van het naast elkaar bestaan van twee pensioenregelingen voor de deelnemers en de uitvoering daarvan leiden tot de conclusie dat het voor de deelnemer van toegevoegde waarde is als zijn pensioen, opgebouwd onder het oude systeem, kan worden ingevaren in zijn nieuwe pensioenregeling. Door het invaren van de bestaande pensioenaanspraken en -rechten heeft de deelnemer ook voor zijn ingevaren pensioenaanspraken of -rechten eerder perspectief op een koopkrachtiger pensioen ten opzichte van de situatie dat bestaande pensioenaanspraken en -rechten niet worden ingevaren. Gerealiseerd rendement komt voor de deelnemer eerder beschikbaar voor het verhogen van de ingegane pensioenuitkeringen en de voor het pensioen gereserveerde vermogens. Het volledige pensioen wordt transparanter en persoonlijker en de pensioenuitvoering wordt efficiënter waardoor kosten kunnen worden bespaard.

Belang van de deelnemer

Hierna wordt toegelicht wat de mogelijke gevolgen zijn als er individueel bezwaarrecht zou zijn bij invaren.

• Het individuele bezwaarrecht vereist dat de deelnemer in staat is een afweging te maken ten aanzien van het wel of niet invaren. Dit vraagt van de deelnemer dat hij beschikt over voldoende tijd, energie en kennis om zich hierin te verdiepen. De deelnemer moet dan weten wat de gevolgen zijn, hij moet zich daarin willen verdiepen en hij moet dat ook kunnen.

• Er bestaat een risico dat een deelnemer zich niet goed realiseert wat de nadelige gevolgen zijn van het achterblijven in een pensioenfonds waardoor hij verkeerde keuzes maakt.

• De deelnemer blijft achter in een pensioenregeling waar geen nieuwe toetreders meer bijkomen en geen premie meer binnenkomt. De kans op een verbetering van zijn pensioenperspectief neemt hierdoor veelal niet toe en mogelijk zelfs af.

• Als ook maar een klein deel van de deelnemers bezwaar maakt, kunnen de nadelen voor alle deelnemers in het collectief in een pensioenfonds en daarmee ook voor de groep die geen bezwaar maakt, groot zijn (zoals complexiteit van collectieve uitvoering van meerdere regelingen naast elkaar en communicatie en de toename van uitvoeringskosten). Deze nadelen voor het collectief kunnen dan vermoedelijk nog tientallen jaren voortduren.

Borging van belangen bij invaren

De regering heeft bezien hoe deze transitie naar het nieuwe stelsel het best vormgegeven kan worden met borging van belangen van alle belanghebbenden. Gelet op eerdergenoemde overwegingen en consequenties wordt voorgesteld om in plaats van een individueel bezwaarrecht met het oog op deze stelselwijziging (en ook alleen voor deze stelselherziening) te voorzien in andere waarborgen om de belangen van pensioen- en aanspraakgerechtigden bij de besluitvorming te borgen. Deze worden hieronder beschreven.

Waarborgen evenwichtige belangenafweging bij invaren

Enkel voor de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel wordt het individuele bezwaarrecht bij een interne collectieve waardeoverdracht niet opgenomen. In plaats hiervan geldt onderstaand systeem van inspraak. Dit systeem van collectieve vertegenwoordiging door sociale partners in samenspraak met het pensioenfonds, biedt goede waarborgen voor het niet opnemen van het individuele bezwaarrecht. Hierna worden onder onderdelen «a tot en met f» de waarborgen per stap toegelicht.

a. Introductie hoorrecht in arbeidsvoorwaardelijke fase

Werkgever en werknemer (of sociale partners op collectief niveau) komen wijziging van de pensioenovereenkomst overeen. Daarbij komen ze tevens overeen of een verzoek tot invaren zal worden gedaan. Sociale partners of de werkgever stellen vervolgens het transitieplan op. Dit transitieplan bevat een vastlegging van alle keuzes, overwegingen en berekeningen over de nieuwe pensioenregeling, compensatieafspraken en de keuze om een verzoek te zullen doen om in te varen.

Bij een rechtsgeldige wijziging van de pensioenovereenkomst geldt dat deze eveneens doorwerking heeft in de rechtsverhouding van gewezen deelnemers en pensioengerechtigden.

Gewezen deelnemers en pensioengerechtigden zijn veelal minder betrokken bij de onderhandelingen over de nieuwe pensioenregeling en hebben dan ook geen formele positie bij de afspraken die sociale partners maken over het voornemen om de bestaande pensioenrechten in te varen in de nieuwe pensioenregeling. Om die reden wordt voorgesteld in de arbeidsvoorwaardelijke fase een hoorrecht te creëren voor verenigingen van gewezen deelnemers en voor verenigingen van pensioengerechtigden.

Een vereniging van pensioengerechtigden die een substantieel aantal van de pensioengerechtigden bij het pensioenfonds vertegenwoordigt, wordt in de gelegenheid gesteld te worden gehoord of schriftelijk inbreng te kunnen geven over het transitieplan. Dezelfde waarborg wordt ingevoerd voor een vereniging van gewezen deelnemers die een substantieel aantal van gewezen deelnemers bij het pensioenfonds vertegenwoordigt. Over in elk geval de invulling van het begrip substantieel worden in lagere regelgeving nadere regels gesteld.

Aan de verenigingen van pensioengerechtigden of gewezen deelnemers die zich hebben gemeld bij de sociale partners wordt een overzicht verstrekt van de beweegredenen voor het besluit tot invaren, dan wel af te wijken van het standaard invaarpad, en van de gevolgen die het besluit naar verwachting voor de deelnemers, gewezen deelnemers, gepensioneerden en andere pensioengerechtigden zal hebben. De verenigingen kunnen van deze informatie kennisnemen en een oordeel geven. Het oordeel over het transitieplan wordt op een zodanig tijdstip gevraagd dat het van invloed kan zijn op de inhoud van het transitieplan en de daarin verantwoorde keuzes. Een eventueel oordeel van een vereniging van pensioengerechtigden of gewezen deelnemers is niet bindend, maar geeft sociale partners, werkgever of beroepspensioenvereniging wel de mogelijkheid om bij de belangenafweging de ingebrachte standpunten van deze verenigingen te beoordelen en te wegen bij het finaliseren van het transitieplan. De functie van het hoorrecht is aldus tweeledig: enerzijds dient het als informatievoorziening richting belanghebbenden in een vroeg stadium van de transitie en anderzijds als informatievoorziening richting sociale partners zodat de standpunten van alle belanghebbenden kunnen worden meegenomen bij de vaststelling van het transitieplan.

b. Opdrachtaanvaarding en rol pensioenfonds

Nadat sociale partners hebben afgesproken een verzoek tot invaren te doen aan het pensioenfonds en het transitieplan is afgerond, zal voor het pensioenfonds de fase aanbreken van opdrachtaanvaarding en de bevestiging daarvan. In deze fase zal het pensioenfonds ook voor het invaren een eigen afweging en taakvervulling hebben. Het pensioenfonds beoordeelt of het verzoek tot invaren niet tot onevenwichtig nadeel leidt voor groepen deelnemers, uitvoerbaar is en niet in strijd met de wet is, bijvoorbeeld of het verzoek geen verboden leeftijdsonderscheid oplevert. Indien deze uitkomsten positief zijn, kan het pensioenfonds de opdracht aanvaarden en het voorgenomen besluit tot invaren nemen. Deze fase staat uitgebreider beschreven in paragraaf 5.11.

Voorafgaande aan de opdrachtaanvaarding wordt het voorgenomen besluit tot invaren voorgelegd aan het belanghebbendenorgaan of verantwoordingsorgaan.

c. Versterking rol fondsorganen en reflectiemoment

De belangen van de belanghebbenden worden geborgd door een adviesrecht van het verantwoordingsorgaan of – bij een onafhankelijk of onafhankelijk gemengd bestuur – een goedkeuringsrecht van het belanghebbendenorgaan. In de adviesaanvraag c.q. bij het vragen van goedkeuring licht het pensioenfonds toe welke belangenafweging aan de collectieve waardeoverdracht ten grondslag ligt. Bij een verzoek tot advies of goedkeuring wordt een overzicht verstrekt van de beweegredenen voor het besluit en van de gevolgen die het besluit naar verwachting voor belanghebbenden zal hebben. Hiermee wordt voor verschillende groepen binnen het pensioenfonds kwantitatief inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen van de collectieve waardeoverdracht zijn. Om een oordeel te kunnen geven over het voorgenomen besluit tot collectief invaren van het pensioenfonds, moeten de stukken die worden overgelegd voldoende inzicht bieden in het besluitvormingsproces, de (cijfermatige) effecten van collectief invaren en een motivering bevatten waarom eventuele effecten van collectief invaren evenwichtig worden geacht.

Een negatief advies van het verantwoordingsorgaan is aanleiding voor een heroverweging van het pensioenfondsbestuur van het voornemen tot een collectieve waardeoverdracht. In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld dat het pensioenfondsbestuur het advies van het verantwoordingsorgaan tevens deelt met de werkgever of sociale partners, zodat ook zij hun verzoek kunnen heroverwegen en eventueel aanpassen. De werkgever onderbouwt het resultaat van de heroverweging. Als de heroverweging niet tot wijziging van het besluit tot invaren leidt en het fondsbestuur de collectieve waardeoverdracht ondanks dit negatief advies doorzet, kan het verantwoordingsorgaan hiertegen beroep instellen bij de Ondernemingskamer. De Ondernemingskamer toetst of het bestuur in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.⁸⁹

Het is evenwel ook denkbaar dat de verschillende geledingen binnen het verantwoordingsorgaan verschillend oordelen over het voorgenomen besluit tot invaren. Specifiek ten aanzien van de positie van een groep belanghebbenden geldt dat als een geleding van het verantwoordingsorgaan negatief staat tegenover het voorgenomen besluit, terwijl het besluit van de meerderheid van dit orgaan een positief advies krijgt, het pensioenfonds ook dan de werkgever of sociale partners vraagt hun verzoek tot invaren te heroverwegen.

d. Expliciete rol voor het intern toezicht

Het intern toezicht van een pensioenfonds (raad van toezicht, visitatiecommissie of niet-uitvoerend bestuur) biedt een kritische blik op de besluitvorming in het pensioenfonds. Zoals in paragraaf 5.11 wordt toegelicht heeft het intern toezicht een belangrijke taak bij de gehele transitie en om die reden zal het interne toezicht de besluitvorming door het pensioenfondsbestuur gedurende de gehele transitieperiode nauwgezet volgen.

In aanvulling daarop wordt als onderdeel van de waarborgen die in plaats worden gesteld van het individueel bezwaarrecht, een belangrijke en expliciete rol van het intern toezicht bij het invaarbesluit van belang geacht. Voor alle vormen van intern toezicht wordt voorgesteld dat het bij het oordeel over de evenwichtige belangenafweging door het fonds nadrukkelijk ook toeziet op de besluitvorming bij invaren. In de verantwoording richting het verantwoordingsorgaan en de werkgever of het belanghebbendenorgaan en in het jaarverslag zal hier expliciet verantwoording over afgelegd moeten worden. De raad van toezicht krijgt hiernaast, in aansluiting op hun bestaande goedkeuringsrechten, een afzonderlijk goedkeuringsrecht op het voorgenomen besluit tot invaren door het bestuur. Voor de volledigheid wordt benadrukt dat het intern toezicht een andere rol heeft dan de medezeggenschapsorganen. De rol van het intern toezicht is meer procesmatig en minder inhoudelijk. Het betreft dan ook vooral een beoordeling van het besluitvormingsproces tot invaren, met andere woorden: of alle relevante informatie is meegewogen in het uiteindelijke besluit.

e. Verbodsbevoegdheid DNB

Net als bij een reguliere collectieve waardeoverdracht krijgt DNB een verbodsbevoegdheid. Een pensioenfonds dient een voornemen tot een interne collectieve waardeoverdracht te melden bij de toezichthouder. DNB zal een dergelijke collectieve waardeoverdracht enerzijds beoordelen op (de zorgvuldigheid van en de verstrekte informatie tijdens) het besluitvormingsproces. Het gaat daarbij om de vragen of de pensioenuitvoerder de gevolgen van collectief invaren voor belanghebbenden en voor generaties voldoende inzichtelijk heeft gemaakt.

Naast deze meer procedurele beoordeling, kijkt DNB ook naar de financiële effecten en (financiële en niet financiële) risico’s van het collectief invaren van de opgebouwde pensioen. DNB toetst hierbij op beheerste en integere bedrijfsvoering en of de transitie beheerst en integer kan worden uitgevoerd.

Tot slot houdt de beoordeling door DNB een marginale toetsing van de evenwichtige belangenafweging door het pensioenfonds, in. De beoordeling van de interne collectieve waardeoverdracht staat uitgebreider beschreven in paragraaf 5.11. Het verbod van DNB geldt voor onbeperkte tijd.

f. Geschillenbeslechting

Zowel het verantwoordingsorgaan als het individu hebben een effectieve toegang tot de rechter. Het verantwoordingsorgaan kan indien het bestuur afwijkt van een negatief advies beroep instellen bij de Ondernemingskamer van het gerechtshof Amsterdam. De Ondernemingskamer toetst of het bestuur in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Het individu heeft de mogelijkheid om naar de civiele rechter te gaan als hij van oordeel is dat het invaren van zijn pensioenen voor hem een onevenredig nadeel oplevert. Ook kan een individu zich wenden tot de voorgestelde externe geschilleninstantie met een klacht of geschil over de uitvoering door het pensioenfonds van de besluitvorming over het invaren.

5.5 Invaren bij pensioenfondsen – Aanwenden van het collectieve vermogen

Onderdeel van het overgangsregime bij pensioenfondsen is dat de manier wordt voorgeschreven waarop bij een huidige uitkeringsovereenkomst het collectieve vermogen van het pensioenfonds wordt ingevaren naar de solidaire premieregeling of de flexibele premieregeling. Dit biedt duidelijkheid voor sociale partners en pensioenfondsen en beperkt de verschillen in uitkomsten die ontstaan door individuele keuzes van pensioenfondsen.

Bij het invaren wordt het collectieve vermogen van het pensioenfonds aangewend voor:

• 1) het eigen vermogen ten behoeve van het minimaal vereist eigen vermogen in de gewijzigde pensioenregeling;

• 2) de persoonlijke pensioenvermogens van iedereen in het deelnemersbestand;

• 3) een eventuele initiële vulling van een solidariteitsreserve (in de solidaire premieregeling) of een risicodelingsreserve (in de flexibele premieregeling);

• 4) een eventuele vulling van een compensatiedepot.

Vóór het toepassen van de omrekenmethode wordt het minimaal vereist eigen vermogen uit punt 1 eerst afgezonderd, ongeacht de dekkingsgraad. Dit minimaal vereist vermogen wordt nader besproken in hoofdstuk 6 Financieel toetsingskader na de transitieperiode. Hieronder wordt ingegaan op de overige punten.

5.5.1 Twee omrekenmethoden

Voor het toedelen van het collectieve vermogen van het pensioenfonds aan bovenstaande onderdelen staan pensioenfondsen twee omrekenmethoden ter beschikking, namelijk de «value based ALM methode» (hierna: vba-methode) en de «standaardmethode». Deze methoden zijn gekozen uit een lijst van omrekenmethoden na toetsing van deze methoden op de criteria nauwkeurigheid, robuustheid, uitvoerbaarheid en uitlegbaarheid. Zowel de vba-methode als de standaardmethode zijn adequaat bevonden voor het doel (omrekenen) en er zijn zowel experts met een voorkeur voor de vba-methode als experts met een voorkeur voor de standaardmethode. Daarom is ervoor gekozen beide methoden toe te staan en is er geen voorkeursmethode of default methode. De vba-methode is complexer qua achterliggende berekeningen, maar het is bij deze methode mogelijk om nauwkeurig aan te sluiten bij fondsspecifieke eigenschappen. De standaardmethode is relatief eenvoudig qua berekeningswijze en is algemener qua invulling. Hoewel de naam van de standaardmethode anders kan doen vermoeden, is dit geen default methode: beide methoden zijn toelaatbaar. Het is aan pensioenfondsen om te bepalen welke methode wordt gehanteerd bij het invaren, waarbij geldt dat één van beide rekenmethoden passender kan zijn afhankelijk van de financiële positie van het pensioenfonds, van bepaalde fondskenmerken, van de complexiteit van de pensioenregeling of van de doelen die beoogd worden bij het invaren. Het pensioenfonds kiest welke methode zij wil gebruiken bij het invaren en legt dit vast in het implementatieplan.

Vba-methode

Met de vba-methode worden de persoonlijke pensioenvermogens in de solidaire premieregeling of de flexibele premieregeling vastgesteld zodanig dat per leeftijdscohort per deelnemersgroep de marktwaarde van de persoonlijke pensioenvermogens tenminste gelijk is aan de marktwaarde van de opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten⁹⁰ in de uitkeringsovereenkomst. Hiermee is geborgd dat alle leeftijdscohorten en deelnemersgroepen na invaren minimaal de marktwaarde van de opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten behoudt. Zie het kader hierna voor een toelichting over marktwaarde en het bepalen van marktwaardes. Voor gepensioneerden betekent het minimaal behouden van de marktwaarde van de pensioenrechten overigens nog niet vanzelf dat de hoogte van de pensioenuitkeringen bij invaren gelijk blijft. Dat komt doordat de marktwaarde niet alleen de pensioenuitkering bij invaren omvat, maar ook de verhogingen en verlagingen die naar de toekomst toe op die pensioenuitkering worden verwacht. De marktwaarde van de pensioenrechten kan dus ook minimaal gelijk blijven als de pensioenuitkering bij invaren lager is, maar de verwachte pensioenuitkeringen daarna hoger zijn.⁹¹

Marktwaarde in de uitkeringsovereenkomst

In een uitkeringsovereenkomst heeft iedereen in het deelnemersbestand pensioenaanspraken en pensioenrechten die worden verhoogd als een pensioenfonds er financieel goed voorstaat en verlaagd als het slecht gaat, op grond van de verhoog- en verlaagregels van het huidig financieel toetsingskader. Bij het bepalen van de marktwaarde van de opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten in de uitkeringsovereenkomst wordt rekening gehouden met deze voorwaardelijke elementen. Daarom wordt dit ook wel het bepalen van de inclusieve marktwaarde genoemd. Voor de leesbaarheid is deze term in de toelichting afgekort tot marktwaarde. Ook relevante fondsspecifieke kenmerken zoals de dekkingsgraad, bestandssamenstelling en financiële opzet van het pensioenfonds (waaronder inbegrepen het beleggings-, premie- en verhoog- en kortingsbeleid) zijn van invloed op de hoogte van de marktwaarde. Met deze marktwaarde wordt aangesloten op het huidig financieel toetsingskader en op de specifieke (beleids-) kenmerken van het pensioenfonds en de uitkeringsovereenkomst.

Marktwaarde in de solidaire premieregeling of de flexibele premieregeling

In de solidaire premieregeling of de flexibele premieregeling kan – conform bovenstaande beschrijving – de marktwaarde van de persoonlijke pensioenvermogens worden vastgesteld. De voorwaardelijke elementen die hier een rol spelen, zijn de solidariteitsreserve/risicodelingsreserve en het compensatiedepot. Van daaruit kunnen namelijk bedragen toe- en afvloeien naar de persoonlijke pensioenvermogens, afhankelijk van toekomstige economische ontwikkelingen. Bij het vaststellen van de marktwaarde van de persoonlijke pensioenvermogens moet hiermee rekening gehouden worden.⁹²

Bepalen van de marktwaarde

Het bepalen van bovengenoemde marktwaarden gebeurt met de value based ALM-techniek. Hierbij worden kasstromen van pensioenuitkeringen en pensioenpremies met behulp van een risicogecorrigeerde economische scenario’s⁹³ gewaardeerd consistent met de waardering op financiële markten op dat moment. Hiervoor zijn veronderstellingen over toekomstige ontwikkelingen nodig, zoals over toekomstige rentes en rendementen in de scenario’s en over ontwikkelingen in het deelnemersbestand (sterftekansen, uittredingskansen, kans op arbeidsongeschiktheid, aantal deelnemers met een partner). Ook wordt er bij de value based ALM-techniek rekening gehouden met keuzes van het pensioenfonds voor bijvoorbeeld het beleggingsbeleid en de herstelmaatregelen. Om grote onbedoelde verschillen in de value based ALM-uitkomsten tussen pensioenfondsen te voorkomen, worden veronderstellingen voorgeschreven of ingekaderd. Deze inkadering van de veronderstellingen wordt nader uitgewerkt in lagere regelgeving, waarbij ook de gevoeligheden voor verschillende aannames worden meegenomen.

Binnen de vba-methode is – onder de voorwaarde van tenminste gelijkblijvende marktwaardes – ruimte om een deel van het collectieve vermogen van het pensioenfonds bij invaren gericht toe te delen aan de persoonlijke pensioenvermogens met het oog op evenwichtigheid. Door gerichte toedeling krijgen de hierdoor begunstigden bij het invaren een persoonlijk pensioenvermogen waarvan de marktwaarde groter is dan die van de opgebouwde pensioenaanspraken of pensioenrechten van de uitkeringsovereenkomst. In het kader hieronder is een toelichting opgenomen over welk deel van het collectieve vermogen voor gerichte toedeling beschikbaar is. Fondsbesturen en sociale partners kunnen de vba-methode op deze manier gebruiken om een voor hun situatie evenwichtige uitkomst te bereiken. Naast deze direct gerichte toedeling kan het deel van het collectieve vermogen in het kader hieronder ook ingezet worden voor initiële vulling van een reserve of een compensatiedepot. Dit wordt toegelicht in paragraaf 5.5.2.

Deel collectieve vermogen dat gericht in te zetten is bij vba-methode

De marktwaarde van opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten is in het huidig financieel toetsingskader altijd lager dan het collectieve vermogen van het pensioenfonds. Dit is het gevolg van de wettelijke spreidingsregels voor verhogingen en kortingen en de fiscale maximering van toeslagen. Een deel van het collectieve vermogen komt hierdoor, uitgaande van ongewijzigde voortzetting van de uitkeringsovereenkomst, niet terecht bij de opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten, maar komt ten goede aan de pensioenopbouw na de transitie.

De marktwaarde van de persoonlijke pensioenvermogens in de solidaire premieregeling of de flexibele premieregeling is altijd hoger dan de marktwaarde van de opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten in de uitkeringsovereenkomst. Dit komt doordat de solidaire premieregeling of de flexibele premieregeling minder buffervorming kennen dan de uitkeringsovereenkomst. Door deze toename van de marktwaarde is er ruimte om een deel van het collectieve vermogen gericht toe te delen, met het oog op evenwichtigheid. Daarbij wordt opgemerkt dat deze ruimte precies het verschil is tussen de marktwaarde van de persoonlijke pensioenvermogens in de gewijzigde premieregeling en de marktwaarde van de opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten in het huidig financieel toetsingskader. De ruimte wordt dus begrensd door de voorwaarde die gesteld wordt bij het toepassen van de vba-methode (tenminste gelijkblijvende marktwaardes).

Standaardmethode

Bij invaren met de standaardmethode wordt volgens een standaardregel het collectieve vermogen van het pensioenfonds omgerekend naar persoonlijke pensioenvermogens in de gewijzigde pensioenregeling. Voor de goede orde: vóór het toepassen van de standaardmethode wordt het minimaal vereist eigen vermogen, volgens het financieel toetsingskader na transitie, eerst afgezonderd, ongeacht de dekkingsgraad, zoals in paragraaf 5.5 aangegeven. Zie verder het kader hieronder voor toelichting van de standaardregel. De uitkomsten na het toepassen van de standaardregel mogen bij een dekkingsgraad tot 105% worden aangepast als fondsbesturen en sociale partners van mening zijn dat dit nodig is om de transitie evenwichtig vorm te geven. Hierdoor wordt enerzijds ruimte gecreëerd voor een evenwichtige transitie bij lage dekkingsgraden, maar door het stellen van nadere voorwaarden wordt voorkomen dat bepaalde cohorten onevenredig worden geraakt.

De ruimte om uitkomsten aan te passen is slechts dan beschikbaar als sociale partners en pensioenfonds op voorhand afspraken hebben gemaakt over de doelen die, ten behoeve van een evenwichtige transitie, bereikt kunnen worden door het aanpassen van de uitkomsten na toepassing van de standaardregel bij een dekkingsgraad tot 105%. De doelen worden vastgelegd in het transitieplan. Sociale partners zouden bijvoorbeeld als vooraf vastgelegd doel kunnen afspreken dat bepaalde uitkeringen niet worden verlaagd door de omrekening naar persoonlijke pensioenvermogens. Het aanpassen van de uitkomsten na toepassing van de standaardregel is ten behoeve van een evenwichtige transitie aan strikte voorwaarden gebonden.⁹⁴ Voor pensioenfondsen met dekkingsgraden lager dan 100% geldt een ander regime dan voor pensioenfondsen met een dekkingsgraad hoger dan 100–105%.

Begrenzing bij invaren met de standaardmethode op een dekkingsgraad lager dan 100%

Bij een dekkingsgraad lager dan 100% wordt bij het invaren eerst het collectieve vermogen van het pensioenfonds conform de standaardregel omgerekend naar persoonlijke pensioenvermogens. Hiervan wordt hoogstens het gedeelte zoals vastgelegd in het transitieplan afgezonderd. Dit bedraagt maximaal 5% van de persoonlijke pensioenvermogens. De begrenzing op 5% betekent dat geen enkele individuele deelnemer te maken kan krijgen met een negatieve aanpassing groter dan 5% op zijn individuele vermogen. De regering heeft deze maximering gekozen om balans te vinden tussen mogelijke aanpassingen om een evenwichtige transitie vorm te geven en het voorkomen dat cohorten een relatief grote negatieve bijstelling ondervinden.

Het afgezonderde vermogen kan nu worden gebruikt voor maatregelen die bijdragen aan een evenwichtige transitie. Het verlenen van een toeslag op de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten is nadrukkelijk geen toegestaan doel.

Begrenzing bij invaren met de standaardmethode op een dekkingsgraad tussen 100 en 105%

Bij een dekkingsgraad tussen 100% en 105% wordt bij het invaren eerst het collectieve vermogen van het pensioenfonds conform de standaardregel omgerekend naar persoonlijke pensioenvermogens. Hiervan wordt het gedeelte zoals vastgelegd in het transitieplan afgezonderd. Dit bedraagt maximaal 5% van de persoonlijke pensioenvermogens. Dit afgezonderde vermogen kan uitsluitend worden gebruikt conform de afspraken in het transitieplan om eventuele reserve(s) en het eventuele compensatiedepot te vullen.

Verantwoording richting fondsorganen bij aanpassingen van uitkomsten na toepassing standaardregel

Alle voorgestelde aanpassingen op de standaardregel moeten expliciet en schriftelijk worden voorgelegd aan de medezeggenschapsorganen. Het pensioenfondsbestuur dient in het voorgenomen (invaar)besluit te verantwoorden en inzichtelijk te maken hoe de bijstelling bijdraagt aan het bereiken van een grotere evenwichtigheid én dat hierdoor geen specifiek cohort onevenredig wordt getroffen. De medezeggenschapsorganen gaan hier in hun advies of goedkeuring schriftelijk op in. Het advies of de goedkeuring van de medezeggenschapsorganen, de bevindingen van het intern toezicht en het uiteindelijke besluit worden door het pensioenfonds beschikbaar gesteld voor de deelnemer.

De regering vindt het van belang dat hierbij ook de zogenoemde generatie-effecten (netto profijt effecten) in ogenschouw worden genomen. Indien de bijstelling ertoe leidt dat het netto profijt effect van de groep met het negatiefste netto profijt effect verder verslechtert, dan is deze keuze eveneens onderdeel van de expliciete en schriftelijke raadpleging door de medezeggenschapsorganen. Vanwege de mogelijk onevenredige uitkomsten in een dergelijk geval acht de regering een externe toetsing van belang als het verantwoordingsorgaan negatief adviseert. De aanname is dat het negatieve advies van het verantwoordingsorgaan dan mede is gelegen in de keuze om de netto profijt effecten te verslechteren. In het geval van een negatief advies van het verantwoordingsorgaan legt het pensioenfondsbestuur het voorgenomen besluit voor aan een adviescommissie transitie-effect standaardmethode, niet zijnde de transitiecommissie, die een niet-bindend, onafhankelijk advies zal geven over de besluitvorming door het pensioenfondsbestuur. De externe toetsing dient daarmee ter ondersteuning bij of verbetering van de besluitvorming door het pensioenfondsbestuur. Het extern in te winnen advies vervangt niet de besluitvorming door het pensioenfondsbestuur noch wordt door het externe advies de reguliere toegang tot de rechter beperkt. Het ingewonnen advies wordt door het pensioenfonds beschikbaar gesteld voor de deelnemer. De externe adviescommissie transitie-effect standaardmethode zal nader worden uitgewerkt in lagere regelgeving.

Begrenzing bij invaren met de standaardmethode op een dekkingsgraad hoger dan 105%

Bij dekkingsgraden hoger dan 105% besluit het pensioenfonds eerst (op grond van het transitieplan) welk deel van het vermogen boven 100% gebruikt wordt voor vulling van de solidariteits- of risicodelingsreserve en het compensatiedepot. Initieel is het voor pensioenfondsen met dekkingsgraden groter dan 115% mogelijk de solidariteits- of risicodelingsreserve voor meer dan 15% te vullen. Het resterende vermogen wordt volledig toebedeeld op basis van de standaardregel. Er wordt geen vermogen afgezonderd om aan te wenden voor evenwicht vergrotende maatregelen.

In paragraaf 5.7 worden de begrippen evenwichtigheid en netto profijt toegelicht. Bij de standaardmethode kan, net als bij de vba-methode, een deel van het collectieve vermogen van het pensioenfonds ingezet worden voor initiële vulling van een reserve of een compensatiedepot. Dit wordt toegelicht in paragraaf 5.5.2.

Standaardregel⁹⁵

De standaardregel rekent het collectieve vermogen van het pensioenfonds volledig om naar persoonlijke pensioenvermogens in de solidaire premieregeling of de flexibele premieregeling. Daarbij worden de verhoog- en verlaagregels van het huidig financieel toetsingskader benaderd door een tekort of overschot in een spreidingstermijn van maximaal 10 jaar toe te delen aan iedereen in het deelnemersbestand. Deze spreidingswijze wordt op de volgende manier toegepast: Voor pensioenen die pas na 10 jaar of langer tot uitkering komen, wordt verondersteld dat een volledige korting of verhoging wordt toegepast. Voor pensioenen die gedurende deze 10 jaar ingaan of uitkeringen die al ingegaan zijn, wordt verondersteld dat een korting of verhoging gespreid wordt toegepast over maximaal 10 jaar. Bij een dekkingsgraad van 100% is er geen korting of verhoging. Door deze spreidingswijze hebben (bijna) gepensioneerden minder voordeel van een hogere dekkingsgraad, maar ook minder nadeel van een lagere dekkingsgraad dan niet-gepensioneerden. Dit effect is groter naarmate de gekozen spreidingstermijn in de standaardregel langer is, waarbij een maximum van 10 jaar geldt, zoals ook in het huidig financieel toetsingskader. Voor het toepassen van de standaardregel zijn veronderstellingen nodig, de inkadering hiervan wordt nader uitgewerkt in lagere regelgeving.

5.5.2 Deel collectieve vermogen voor vulling reserve en compensatiedepot

Het kunnen inzetten van een deel van het collectieve vermogen van het pensioenfonds voor initiële vulling van een reserve of een compensatiedepot is alleen aan de orde als de opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten worden ingevaren. Alleen dan is er immers sprake van dat het collectieve vermogen van het pensioenfonds toebedeeld moet worden. Omdat alleen bij pensioenfondsen sprake kan zijn van invaren, is het ook alleen bij pensioenfondsen mogelijk om op dat moment onder eerdergenoemde voorwaarden een deel van het collectieve vermogen hiervoor in te zetten. Dit geeft bijvoorbeeld een pensioenfonds met een voldoende hoge dekkingsgraad de mogelijkheid ervoor te kiezen niet het volledige collectieve vermogen (direct) over de persoonlijke pensioenvermogens te verdelen.

Deel collectieve vermogen voor vulling solidariteitsreserve of risicodelingsreserve

In paragrafen 3.3.4 en 3.4.1 zijn de solidariteitsreserve (in de solidaire premieregeling) en risicodelingsreserve (in de flexibele premieregeling) beschreven, die gevuld kunnen worden uit overrendementen en/of premie. Het is ook mogelijk om een deel van het collectieve vermogen van het pensioenfonds in te zetten voor initiële vulling van een van deze reserves.⁹⁶ Deze mogelijkheid geldt bij beide omrekenmethodes, waarbij voldaan dient te blijven worden aan de voorwaarden bij beide omrekenmethodes zoals die opgenomen zijn in paragraaf 5.5.1.

Iedereen in het deelnemersbestand kan na invaren voordeel hebben van een initiële vulling van een solidariteitsreserve of risicodelingsreserve. Via de vastgestelde uitdeelregels van deze reserves (zie paragraaf 3.3.4 en 3.4.1) kunnen er dan immers bedragen vloeien uit deze reserves naar de persoonlijke pensioenvermogens. Pensioenfondsen met een hogere actuele dekkingsgraad dan 115% per 31 december van het kalenderjaar voorafgaande aan het moment van invaren, mogen een solidariteitsreserve of risicodelingsreserve aanhouden boven 15% van het totale vermogen. Deze pensioenfondsen worden geacht de reserve geleidelijk af te bouwen naar maximaal 15%. Dit is nader toegelicht in paragraaf 3.3.4.

Deel collectieve vermogen voor vulling compensatiedepot

Daarnaast is het bij beide omrekenmethodes mogelijk om een deel van het collectieve vermogen van het pensioenfonds in te zetten voor vulling van een compensatiedepot. Dit compensatiedepot wordt nader omschreven in paragraaf 5.6 en komt alleen ten goede aan actieve deelnemers als compensatie voor het afschaffen van de doorsneesystematiek. Ook bij deze mogelijkheid geldt dat aan de voorwaarden bij beide omrekenmethodes zoals opgenomen in paragraaf 5.5.1 voldaan moet blijven worden.

Indien bij de vba-methode gekozen wordt om een compensatiedepot te vullen, dan geldt een extra voorwaarde. Deze voorwaarde is dat de marktwaarde van de persoonlijke pensioenvermogens ook zonder het deel dat vanuit het compensatiedepot wordt toebedeeld minimaal gelijk moet zijn aan de marktwaarde van de opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten in de uitkeringsovereenkomst. Hiermee is geborgd dat het vermogen dat vanuit het compensatiedepot wordt toebedeeld tenminste aanvullend is op de markwaarde in de uitkeringsovereenkomst en daarmee daadwerkelijk een compensatie is voor het afschaffen van de doorsneesystematiek.

Verantwoordelijkheden bij deel collectieve vermogen voor vulling reserve en compensatiedepot

Zoals in deze paragraaf toegelicht, kan een deel van het collectieve vermogen van het pensioenfonds onder voorwaarden en met het oog op evenwichtigheid worden ingezet voor de initiële vulling van een solidariteitsreserve of risicodelingsreserve dan wel voor de vulling van een compensatiedepot. Sociale partners lichten in het transitieplan toe welk verzoek zij aan het pensioenfonds hebben ten aanzien van de inzet van een deel van het collectieve vermogen. Het uiteindelijke besluit over de inzet van een deel van het collectieve vermogen ligt bij het pensioenfonds en zal ook worden vastgelegd in het implementatieplan. In de paragrafen over medezeggenschap in de arbeidsvoorwaardelijke fase (zie paragraaf 5.8) en over de fase van onderbrenging bij een pensioenuitvoerder (zie paragraaf 5.11) wordt hierop nader ingegaan.

5.6 Compensatie

Er is een grote verscheidenheid aan pensioenregelingen en pensioenuitvoerders. Geen sector of onderneming is hetzelfde. In het transitieproces kunnen werkgevers en werknemers keuzes maken die van invloed zijn op de effecten van de overstap naar een nieuwe premieregeling. Dit heeft tot gevolg dat de effecten van die overstap verschillen per type pensioenregeling en pensioenuitvoerder. Dit geldt voor het mogelijke totale voor- of nadeel dat bepaalde leeftijdscohorten ondervinden, maar ook voor de verdeling van dit voor- of nadeel tussen de leeftijdscohorten. Indien is besloten tot aanvullende compensatie, is het van belang om ervoor te zorgen dat de compensatie terecht komt bij de juiste leeftijdscohorten, en daarvoor is maatwerk op het niveau van de cao of pensioenregeling noodzakelijk. Dit betekent ook dat werkgevers en werknemers in gezamenlijkheid besluiten over de noodzaak tot compensatie en de verdeling van de compensatie over de verschillende leeftijdscohorten. Het is dan ook aan de partijen die de pensioenregeling overeenkomen om vast te stellen wat in een specifieke situatie kwalificeert als adequate compensatie. De afspraken over compensatie maken deel uit van het transitieplan, zie hiervoor paragraaf 5.2.

De overstap naar een premieregeling met een leeftijdsonafhankelijke premie kan ertoe leiden dat actieve deelnemers minder pensioen zullen opbouwen dan bij het voortzetten van de doorsneesystematiek, of het voortzetten van progressieve premies, het geval zou zijn geweest.⁹⁷ Doordat de wijze van pensioenopbouw verandert, raakt deze wijziging alleen de actieve deelnemers. Uit berekeningen van het CPB⁹⁸ en 13 verschillende pensioenfondsen⁹⁹ blijkt dat de negatieve effecten als gevolg van de afschaffing van de doorsneesystematiek veelal worden opgeheven door de (positieve) effecten van andere verdeelregels in het nieuwe contract. In het geval van een nadeel moet er een adequate compensatie komen. Uit deze berekeningen volgt ook dat adequate compensatie vergt dat er maatwerk per pensioenuitvoerder plaatsvindt. Uiteindelijk is het van groot belang dat de overstap op de nieuwe premieregelingen evenwichtig plaatsvindt en dat sociale partners overeenkomen zich tot het uiterste te zullen inspannen om die evenwichtigheid te realiseren. Voor een nadere uitleg van het begrip «evenwichtigheid» wordt verwezen naar paragraaf 5.7.

Een evenwichtige overstap zal in voorkomende gevallen vergen dat actieve deelnemers die een onevenredig nadeel ondervinden van de overstap op een premieregeling met een leeftijdsonafhankelijke premie adequaat en kostenneutraal worden gecompenseerd (hierna: compensatie). Sociale partners maken afspraken over compensatie in de arbeidsvoorwaardelijke fase. Dit sluit aan bij het vereiste van maatwerk en past bij de onderhandelingsvrijheid van de sociale partners. Deze afspraken over compensatie dienen als zodanig herkenbaar in de pensioenregeling terug te komen en worden derhalve uitgevoerd door de pensioenuitvoerder. Dit wetsvoorstel stelt verschillende randvoorwaarden om te borgen dat bij de totstandkoming van de gewijzigde pensioenregeling expliciet aandacht wordt besteed aan compensatie. Voorts worden verschillende voorwaarden gesteld om ervoor te zorgen dat de compensatie op een robuuste wijze gefinancierd wordt. De actieve deelnemers worden door de pensioenuitvoerder geïnformeerd over de maatregelen die de werkgever heeft genomen inzake de compensatieregeling. Het is niet verplicht om per deelnemer uit te rekenen wat het nadeel is en hoe hoog de exacte compensatie is. Voor meer informatie over het communicatieplan wordt verwezen naar paragraaf 5.12.

Compensatie voor actieve deelnemer

Compensatie ziet op gemiste toekomstige pensioenopbouw, omdat de wijze van pensioenopbouw in de periode waarin pensioen wordt opgebouwd, verandert. Deze verandering heeft gevolgen voor de toekomstige pensioenopbouw, niet voor de reeds opgebouwde pensioenaanspraken. Daarom is compensatie alleen aan de orde voor deelnemers die pensioen opbouwen, oftewel actieve deelnemers.

Bij de berekening van het nadeel, het bepalen van de leeftijdscohorten die voor compensatie in aanmerking komen, en de beoordeling of de compensatie leidt tot een evenwichtigere transitie, dient te worden aangesloten bij de berekeningen die worden opgesteld voor de beoordeling van de evenwichtigheid, zoals omschreven in paragraaf 5.7.

In de compensatieregeling wordt gewerkt met leeftijdscohorten, waarbij alle deelnemers binnen een leeftijdscohort dezelfde mate van compensatie toegekend krijgen. Het zou een bijzonder grote uitvoeringslast voor de pensioenuitvoerder met zich brengen als de compensatie per individuele actieve deelnemer berekend zou moeten worden, en alle gevolgen inzichtelijk moeten worden gemaakt op individueel niveau. Dit zou tevens het maken van heldere afspraken in de arbeidsvoorwaardelijke fase bemoeilijken. De overwegingen achter de keuze voor het vaststellen van de compensatie voor specifieke leeftijdscohorten en de motivering waarom dit bijdraagt aan een evenwichtige transitie, dienen opgenomen te worden in het transitieplan.

Indien in de pensioenregeling arbeidsongeschikte deelnemers worden aangemerkt als actieve deelnemers, vallen zij ook onder de reikwijdte van de compensatieregeling. Dat betekent dat zij recht hebben op dezelfde compensatie als actieve deelnemers in hetzelfde leeftijdscohort. Dit geldt ook voor premievrije opbouw bij arbeidsongeschiktheid. Deelnemers aan pensioenregelingen bij een verzekeraar hebben bij arbeidsongeschiktheid een rechtstreeks op de verzekeraar vorderbaar recht op voortzetting van de betaling van overeengekomen premiebedragen voor pensioenopbouw. Dergelijke aanspraken van arbeidsongeschikten worden in de regel niet tussentijds aangepast, ook niet als het gaat om compensatie.

De looptijd van afspraken over compensatie

Hoe langer de compensatieperiode is, hoe groter de kans dat de robuustheid van de financiering en het draagvlak afneemt. Een lange looptijd van compensatie-afspraken vergroot namelijk het risico dat zich omstandigheden voordoen, waardoor de financiering niet tijdig rond is. Het draagvlak kan afnemen als generaties langdurig voor de compensatie betalen en daar zelf geen voordeel van hebben.

Om deze redenen stelt de regering voor de compensatieregelingen in de tijd te beperken. Dit betekent concreet dat de afgesproken compensatie voor 2037 afgerond moeten zijn. Met deze termijn is getracht een balans te vinden tussen enerzijds het voorkomen van de ondergraving van het draagvlak en aantasting van de robuuste financiering en anderzijds het belang om de eventuele lasten van de compensatie te spreiden over de tijd waardoor deze beter te dragen zijn. Om te voorkomen dat latere toetreders in de compensatieregeling worden benadeeld, wordt voorgeschreven dat de compensatie tijdsevenredig over de looptijd van de compensatieregeling moet worden toegekend over de volledige periode.

De regering biedt extra fiscale ruimte voor premie-inleg voor compensatie. De periode waarin deze extra fiscale ruimte voor premie-inleg wordt geboden, start op het moment dat overstappen op het nieuwe pensioenstelsel mogelijk is en loopt door tot het jaar 2037. Aangezien op 1 januari 2027 de overstap op het nieuwe stelsel in alle gevallen afgerond moet zijn, betekent dit dat, afhankelijk van het overstapmoment binnen de transitieperiode, deze extra fiscale ruimte minimaal 10 jaar en maximaal 14 jaar gebruikt kan worden.

Compensatie bij indiensttreding en uitdiensttreding

Gedurende de compensatieperiode zullen er werknemers van baan wisselen. Dit kan betekenen dat een werknemer overstapt op een andere pensioenregeling. Bij de nieuwe werkgever stroomt de werknemer in de bij die werkgever geldende compensatieregeling in. Afhankelijk van de inhoud van de compensatieregeling en het leeftijdscohort waar de werknemer in valt, kan de werknemer aanspraak maken op compensatie. Werknemers worden gecompenseerd voor de resterende geldingsduur van de compensatieregeling bij hun nieuwe werkgever.

Zoals eerder toegelicht is een compensatieregeling maatwerk per sector of bedrijfstak. Dit heeft tot gevolg dat compensatieregelingen in de praktijk van elkaar zullen verschillen. Dit kan bij een overstap naar een andere werkgever zowel een verslechtering als een verbetering betekenen voor de werknemer, net zoals de overstap naar een nieuwe baan voor de pensioenregeling zelf, het loon, of andere arbeidsvoorwaarden consequenties heeft. Niettemin is het verstandig dat een werknemer zich bij baanwisseling laat informeren over de consequenties hiervan voor de eigen pensioenopbouw. Tijdens de compensatieperiode is het dan daarnaast relevant dat de werknemer zich ook laat informeren over de consequenties die zijn of haar overstap heeft voor de compensatie die hij of zij ontvangt.

Gedurende de compensatieperiode kan het voorkomen dat mensen voor het eerst of opnieuw gaan deelnemen in een pensioenregeling. Voor deze mensen geldt dat zij bij hun nieuwe pensioenregeling compensatie ontvangen, indien de pensioenregeling voorziet in een compensatieregeling. Hij of zij ontvangt alleen compensatie indien hij of zij valt binnen de leeftijdscohorten aan wie compensatie wordt toegekend en voor de resterende jaren van de compensatieregeling.

Werkgevers die niet verplicht een pensioenregeling aanbieden of voor het eerst een pensioenregeling aanbieden

Voor zover werkgevers niet verplicht zijn tot deelneming aan een bedrijfstakpensioenfonds, kunnen zij gedurende de compensatieperiode de pensioenregeling onderbrengen bij een andere pensioenuitvoerder. Aangezien de afspraken over compensatie integraal onderdeel uitmaken van de pensioenregeling, zullen in dat geval ook de afspraken over compensatie uitgevoerd moeten worden door de nieuwe pensioenuitvoerder.

Werkgevers kunnen zich gedurende de compensatieperiode ook vrijwillig aansluiten bij een andere pensioenregeling. In dat geval wordt de eerdere compensatieregeling afgesloten en sluiten zij aan bij de compensatieregeling die hoort bij de nieuwe pensioenregeling. Hiervoor gelden alle voorschriften die normaal gesproken ook gelden bij het sluiten van een nieuwe pensioenregeling, zoals het instemmingsrecht van de ondernemingsraad (zie hiervoor hoofdstuk 8 Governance in het nieuwe pensioenstelsel).

Een werkgever die geen bestaande pensioenregeling heeft en voor het eerst een pensioenregeling aanbiedt aan zijn werknemers hoeft geen compensatie te bieden aan zijn werknemers. Voor deze werknemers geldt niet dat zij minder pensioen zullen opbouwen dan bij het voortzetten van de doorsneesystematiek het geval zou zijn geweest. Zij stromen immers direct in een pensioenregeling die is gebaseerd op de nieuwe opbouwsystematiek.

Financieren van compensatie

De regering acht het van groot belang dat de compensatie op een robuuste wijze gefinancierd wordt. Daarom wordt wettelijk vastgelegd dat er een financieringsplan voor de compensatie moet zijn. Het financieringsplan maakt deel uit van het transitieplan.

Zoals eerder toegelicht wordt de compensatie geleidelijk binnen een bepaalde periode toegekend. De financiering moet telkens overeengekomen en beschikbaar zijn voordat compensatie toegekend kan worden. Op deze manier wordt voorkomen dat er compensatie wordt toegekend, zonder dat hier financiering tegenover staat. In het transitieplan moet ook worden opgenomen hoe er op een evenwichtige wijze wordt omgegaan met schokken tijdens de transitie- en compensatieperiode. Dit kunnen financiële en economische schokken zijn, maar ook andere schokken die gevolgen hebben voor de haalbaarheid van het financieringsplan. De financiering kan plaatsvinden door een opslag op de premie of door het onttrekken van bedragen uit een compensatiedepot (zie hierna).

Het compensatiedepot

Het compensatiedepot is een geoormerkt vermogen op de balans van het pensioenfonds, waar de compensatie bestemd voor actieve deelnemers geheel of gedeeltelijk uit wordt gefinancierd. Een compensatiedepot kan, ten opzichte van direct toedelen bij invaren, voordelen hebben als onderdeel van een regeling voor compensatie van actieve deelnemers voor het afschaffen van de doorsneesystematiek. Dit omdat er bij een compensatiedepot sprake is van gespreide toekenning, waardoor actieve deelnemers die tijdens de compensatieperiode uit dienst gaan niet overgecompenseerd worden en eventuele financiering niet in een keer hoeft te worden ingebracht. Sociale partners en pensioenfondsen besluiten of zij gebruik maken van deze mogelijkheid.

Het compensatiedepot kan op twee manieren gevuld worden. De ene manier is door bij het invaren een deel van het fondsvermogen naar het compensatiedepot over te maken. Deze manier is omschreven in paragraaf 5.5.2. Daarnaast kunnen partijen besluiten om te financieren uit een opslag op de premie. Een mengvorm van beiden is ook mogelijk.

De voorwaarden waaronder uit het compensatiedepot mag worden uitgekeerd, zijn vastgelegd in de compensatieregeling. Voor de opdrachtaanvaarding van de compensatieregeling, met inbegrip van het gebruik van een compensatiedepot, en het vullen van en het uitkeren uit het compensatiedepot gelden dezelfde waarborgen als omschreven in paragraaf 5.11.

Verantwoording transitieplan

Het uitgangspunt is dat compensatie plaatsvindt binnen de arbeidsvoorwaarde pensioen. Op deze manier behoudt compensatie zijn pensioenbestemming. Wanneer de compensatie plaatsvindt binnen de arbeidsvoorwaarde pensioen, maken de afspraken hierover deel uit van de pensioenregeling en worden deze uitgevoerd door de pensioenuitvoerder. De mogelijkheid bestaat dat werkgevers en werknemers besluiten om op een andere manier te compenseren dan binnen de arbeidsvoorwaarde pensioen. Alle keuzes, overwegingen en berekeningen die ten grondslag liggen aan de gemaakte afspraken in de arbeidsvoorwaardelijke fase over compensatie worden vastgelegd in het transitieplan (zie paragraaf 5.2). Op deze manier geeft het transitieplan volledig inzicht in de genomen besluiten over compensatie.

5.7 Evenwichtigheid

In deze paragraaf worden de volgende punten uiteengezet:

• De transitie moet als geheel evenwichtig zijn

• De transitie-effecten moeten inzichtelijk gemaakt worden door in ieder geval de netto profijt effecten van de transitie in kaart te brengen of, in uitzonderingsgevallen, de bruto profijt effecten

• De evenwichtigheid moet verantwoord worden aan de hand van de transitie-effecten

  • o De netto of bruto profijt effecten hoeven niet gelijk aan 0 (nul) te zijn

  • o Additionele analyses kunnen helpen bij de verantwoording van de evenwichtigheid

  • o De effecten van het transitie-ftk moeten in ogenschouw worden genomen

• Toelichting over de verantwoordelijkheid ten aanzien van de evenwichtigheid van de transitie

Transitie als geheel evenwichtig

Het uitgangspunt voor de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel is dat deze als geheel evenwichtig dient te zijn. Dit houdt in dat het afschaffen van de doorsneesystematiek, het wijzigen van de pensioenregeling, de keuze om wel of niet in te varen en de afspraken over compensatie in het geheel doorlopen moeten zijn en in het geheel moeten zijn bekeken. Deze situatie wordt afgezet tegen de situatie dat de huidige pensioenregeling¹⁰⁰ ongewijzigd wordt voortgezet onder het huidig financiële toetsingskader¹⁰¹.

Transitie-effecten inzichtelijk maken

Van bovengenoemde overgang moeten de transitie-effecten inzichtelijk gemaakt worden voor alle leeftijdscohorten per deelnemersgroep op het moment van de transitie. Dat betekent in ieder geval afzonderlijk voor de actieve deelnemers, gewezen deelnemers, gewezen partners en pensioengerechtigden. De transitie-effecten moeten opgenomen worden in het transitieplan.

Conform de Hoofdlijnennotitie uitwerking pensioenakkoord stelt de regering voor om de transitie-effecten inzichtelijk te maken door in ieder geval de netto profijt effecten van de transitie in kaart te brengen. Het kader aan het eind van deze paragraaf bevat nadere toelichting over het netto profijt. Een uitzondering geldt voor transities van een bestaande premie- of kapitaalovereenkomst waarbij ervoor gekozen wordt om voor alle actieve deelnemers enkel over te stappen op een leeftijdsonafhankelijke premie. Daarvoor worden niet de netto profijt effecten in kaart gebracht, maar de bruto profijt effecten. Het kader aan het eind van deze paragraaf bevat een uiteenzetting van deze uitzondering en een nadere toelichting over het bruto profijt.

Evenwichtigheid verantwoorden

De evenwichtigheid van de transitie moet verantwoord worden aan de hand van de transitie-effecten. Deze verantwoording moet opgenomen worden in het transitieplan. Conform de Hoofdlijnennotitie uitwerking pensioenakkoord moeten hierbij de uitkomsten in termen van het netto of bruto profijt uitlegbaar zijn in het licht van de doelen van het Pensioenakkoord. Dat betekent dat de netto of bruto profijt effecten niet gelijk aan 0 (nul) hoeven te zijn. Er mag dus herverdeling optreden bij de transitie, mits dit in kaart gebracht wordt, verantwoord wordt en evenwichtig bevonden wordt. Daarnaast staat het vrij om bij de verantwoording van de evenwichtigheid additionele analyses in kaart te brengen, zoals vervangingsratio’s, de ontwikkeling van reeds ingegane uitkeringen, een analyse van verwachte pensioenen volgens de uniforme rekenmethodiek (URM) of andere overwegingen, bijvoorbeeld buiten het arbeidsvoorwaardelijke pensioen. Deze analyses kunnen helpen een passende afweging te maken bij de verantwoording van de evenwichtigheid.

Bij de verantwoording van de evenwichtigheid van de transitie moeten ook de effecten van het transitie-ftk in ogenschouw genomen worden. Daarom dienen de effecten van het transitie-ftk, zoals opgenomen in het overbruggingsplan (zie hiervoor hoofdstuk 4 Financieel toetsingskader tijdens de transitieperiode), tevens opgenomen te worden in het transitieplan. Of en zo ja op welke wijze deze effecten invloed hebben gehad op de beoordeling van de evenwichtigheid van de transitie, dient verantwoord te worden in het transitieplan.

Verantwoordelijkheid evenwichtigheid

Of sprake is van een evenwichtige gehele transitie, is primair ter beoordeling en de verantwoordelijkheid van de sociale partners. Zij sluiten immers de nieuwe pensioenregeling, doen waar afgesproken een verzoek tot invaren aan het pensioenfonds en komen waar nodig een compensatieregeling overeen. Het inzichtelijk maken van de transitie-effecten is de verantwoordelijkheid van de werkgever, aangezien deze verantwoordelijk is voor het (laten) opstellen van het transitieplan.¹⁰²

Daarnaast geldt voor beleidsbepalers van pensioenfondsen de eigen verantwoordelijkheid in het kader van evenwichtige belangenafweging. Het bestuur van een pensioenfonds dient bij het besluit tot aanvaarding van de opdracht van sociale partners rekening te houden met de verschillende belanghebbenden. Indien compensatie is overeengekomen, neemt het pensioenfonds dit mee in de beoordeling van de aanvaarding van de opdracht. Indien een verzoek tot invaren (dat wil zeggen de collectieve interne waardeoverdracht en indien van toepassing de verdeling van het fondsvermogen) wordt gedaan, heeft het verantwoordingsorgaan een adviesrecht en het belanghebbendenorgaan een goedkeuringsrecht.

Netto profijt

Het netto profijt is het verschil tussen de inclusieve marktwaarde¹⁰³ van de te verwachten pensioenuitkeringen en de inclusieve marktwaarde van de toekomstige premie-inleg. Door het netto profijt van de situatie dat er overgestapt wordt naar een gewijzigde pensioenregeling (inclusief het afschaffen van de doorsneesystematiek, de keuze om wel of niet in te varen en de afspraken over eventuele compensatie) af te zetten tegen het netto profijt van de situatie dat de huidige pensioenregeling ongewijzigd wordt voortgezet onder het huidig financiële toetsingskader, worden de herverdelingseffecten (tussen leeftijdscohorten en deelnemersgroepen) die optreden door de transitie in kaart gebracht.¹⁰⁴

Er wordt voor het berekenen van het netto profijt gebruik gemaakt van de value based ALM-techniek. Deze berekeningen spelen, net als de inclusieve marktwaarde, ook een rol bij de vba-methode die pensioenfondsen ter beschikking staat als omrekenmethode bij het invaren. Zie voor een nadere toelichting van deze techniek het eerste kader in paragraaf 5.5.1. Consistentie van de value based ALM-techniek bij het netto profijt en de vba-methode is van belang, dit wordt meegenomen in lagere regelgeving.

Er wordt voor het berekenen van het netto profijt tevens gebruik gemaakt van te verwachten pensioenuitkeringen. Het gaat daarbij om zowel de pensioenen die reeds opgebouwd zijn als die nog opgebouwd worden gedurende de actieve (of arbeidsongeschikte) deelnemerstijd bij de pensioenuitvoerder. Dit is dus een verschil met de vba-methode (bij invaren), daar gaat het alleen om de pensioenen die reeds opgebouwd zijn. De onderliggende grondslagen hiervoor worden opgenomen in lagere regelgeving.

Daarnaast wordt gebruik gemaakt van toekomstige premie-inleg. Daarvoor geldt dat de overstap op een leeftijdsonafhankelijke premie onderdeel is van de herverdelingseffecten. Dit wordt verder uiteengezet in lagere regelgeving. Ook hierbij zijn onderliggende grondslagen benodigd, die worden opgenomen in lagere regelgeving.

Uitzondering voor bestaande premie- en kapitaalovereenkomsten

Uitzondering op netto profijt is de transitie van een bestaande premie- of kapitaalovereenkomst waarbij er enkel voor gekozen wordt om voor alle actieve deelnemers over te stappen op een leeftijdsonafhankelijke premie (er wordt bijvoorbeeld geen solidariteitselement aan de pensioenregeling toegevoegd). Er wordt in dit geval geen gebruik gemaakt van de eerbiedigende werking, zoals toegelicht in hoofdstuk 15 Overgangsrecht. Bij deze transitie treden geen herverdelingen op en is alleen sprake van een verandering in de premie-inleg. Het netto profijt is dan niet geschikt om de effecten van deze transitie in kaart te brengen. Bij een bestaande premie- of kapitaalovereenkomst wordt de hoogte van de toekomstige pensioenopbouw volledig bepaald door de toekomstige premie-inleg. Dit geldt nog steeds als er overgestapt wordt op een leeftijdsonafhankelijke premie. Omdat er alleen sprake is van een verandering in de premie-inleg, is in beide situaties de marktwaarde van de toekomstige pensioenopbouw gelijk aan de marktwaarde van de toekomstige premie-inleg. Dit zorgt ervoor dat het netto profijt (= verschil tussen de marktwaarde van de te verwachten pensioenuitkeringen en de marktwaarde van de toekomstige premie-inleg) in beide situaties gelijk is aan de marktwaarde van de pensioenen die reeds opgebouwd zijn. Er is daardoor geen verandering in netto profijt bij deze transitie. Bij deze transitie houdt netto profijt dus niet goed rekening met het effect van de overstap op een leeftijdsonafhankelijke premie. Bruto profijt neemt dit effect wel mee en wordt daarom voorgeschreven in deze situatie.

Bruto profijt

Voor de transitie van een bestaande premie- of kapitaalovereenkomst waarbij er enkel voor gekozen wordt om voor alle actieve deelnemers over te stappen op een leeftijdsonafhankelijke premie schrijft de regering voor dat de effecten van de gehele transitie in kaart worden gebracht door het bruto profijt. Hierbij wordt het bruto profijt van de voortzetting van de bestaande premie- of kapitaalovereenkomst afgezet tegen het bruto profijt van de situatie waarin overgestapt wordt naar een gewijzigde pensioenregeling.

Het uitgangspunt bij bruto profijt is om de marktwaarde van de te verwachten pensioenuitkeringen te beschouwen zonder de toekomstige premie-inleg in mindering te brengen (vandaar «bruto» i.p.v. «netto» profijt). Bij een bestaande premie- of kapitaalovereenkomst is de marktwaarde van de te verwachten pensioenuitkeringen gelijk aan de opgebouwde pensioenen plus de contante waarde van de toekomstige premie-inleg. Omdat bij deze transitie de opgebouwde pensioenen niet wijzigen door de overstap naar een gewijzigde pensioenregeling, wordt het bruto profijt binnen de strekking van deze wet gedefinieerd als de contante waarde van de toekomstige premie-inleg.

Voor bruto profijt is geen economische scenarioset nodig, de hoogte van het premiepercentage dat ingelegd wordt bij een premie- of kapitaalovereenkomsten is namelijk onafhankelijk van toekomstige economische scenario’s. Wel is een verwachte ontwikkeling van het pensioengevend salaris nodig, maar ook daarvoor is geen economische scenarioset nodig als gebruik gemaakt wordt van accurate aannames over prijs- en loonontwikkeling. Tevens is een rentetermijnstructuur nodig om de contante waarde van de toekomstige premie-inleg te bepalen, zo wordt rekening gehouden met het langer renderen van de gemiddelde premie-inleg. De uitgangspunten worden nader uitgewerkt in lagere regelgeving.

5.8 Medezeggenschap in arbeidsvoorwaardelijke fase

In de paragrafen hiervoor zijn de afspraken weergegeven die in de arbeidsvoorwaardelijke fase worden gemaakt. Afspraken kunnen op collectief niveau, tussen (vertegenwoordigers van) werkgevers en werknemers, of op het niveau van een individuele werkgever en werknemer worden gemaakt. Dit geldt voor de wijziging van de pensioenregeling en de compensatieregeling die hier onderdeel van is.

In geval de afspraken tussen werkgevers- en werknemersorganisaties op collectief niveau zijn vastgelegd in een cao of indien er sprake is van deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds op basis van een verplichtstelling, is de inspraak van werknemers geregeld via het collectieve overleg tussen de werknemers- en werkgeversorganisaties.

Indien de pensioenregeling is afgesproken op het niveau van de individuele werkgever behoeft de werkgever instemming van de ondernemingsraad met de wijziging van de pensioenregeling (inclusief de compensatieregeling), of is de werkgever gehouden hierover advies te vragen aan de personeelsvertegenwoordiging of personeelsvergadering.¹⁰⁵ Tevens is in deze situatie in beginsel instemming van de individuele werknemer vereist. Instemming van de werknemer voor wijziging van de pensioenovereenkomst is enkel niet benodigd als de werkgever bevoegd is de pensioenovereenkomst eenzijdig te wijzigen, bijvoorbeeld met een beroep op een eenzijdig wijzigingsbeding¹⁰⁶ of met een beroep op het goed werkgever- en werknemerschap.¹⁰⁷ In beide gevallen moet sprake zijn van een zwaarwichtig belang.

Het transitieplan wordt meegezonden met een verzoek om instemming van de ondernemingsraad met de wijziging van de pensioenregeling. Het transitieplan bevat immers de onderbouwing voor de gemaakte keuzes in de arbeidsvoorwaardelijke fase, waaronder de wijziging van de pensioenregeling en biedt inzicht in de gevolgen die de nieuwe pensioenregeling heeft voor de werknemers.¹⁰⁸ Als de medezeggenschap is geregeld via een personeelsvertegenwoordiging of personeelsvergadering moet het transitieplan op verzoek worden toegezonden bij de adviesaanvraag conform de bestaande adviesbevoegdheden.¹⁰⁹ Tevens ligt het voor de hand dat de werkgever het transitieplan aan de werknemer ter beschikking stelt bij het proces tot wijziging van de pensioenovereenkomst. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat het transitieplan zelf geen instemming (of advies) behoeft van de genoemde organen dan wel de werknemer. Het betreft enkel een instrument c.q. informatiebron om de gemaakte afspraken (waar wel inspraak op is) te verantwoorden.

Positie pensioengerechtigden en gewezen deelnemers in arbeidsvoorwaardelijke fase

Verschillende keuzes en afspraken die in het arbeidsvoorwaardelijke proces worden gemaakt, zijn ook van invloed op gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden en pensioengerechtigden, denk aan een verzoek om invaren van bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten, of de inzet van het vermogen (zie paragraaf 5.5). Voor zover de pensioenregeling is afgesproken tussen werkgevers- en werknemersorganisaties, worden ook de gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden en pensioengerechtigden vertegenwoordigd door de werknemersorganisaties. Deze organisaties zullen dan ook specifiek rekenschap moeten geven van de impact die afspraken mogelijk hebben op gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden en pensioengerechtigden. Een verantwoording van de evenwichtigheid van de gemaakte afspraken landt in het transitieplan, nadat de verenigingen van gewezen deelnemers of pensioengerechtigden hierover zijn gehoord (zie paragraaf 5.4.3). Uiteraard zal in geval de pensioenregeling is ondergebracht bij een pensioenfonds het bestuur bij de opdrachtaanvaarding tevens rekening houden met evenwichtige belangenafweging (zie paragraaf 5.11). Tevens worden de belangen van de gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden en pensioengerechtigden meegenomen bij de beoordeling van de fondsorganen. Vertegenwoordigers namens de gewezen deelnemers en pensioengerechtigden hebben immers de mogelijkheid om zitting te nemen in besturen en fondsorganen.

Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld in artikel 19 Pensioenwet te regelen dat een eenzijdige wijziging van de pensioenregeling die zich mede uitstrekt tot gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden en pensioengerechtigden, slechts toelaatbaar is, indien het belang van de werkgever bij die wijziging zodanig zwaarwichtig is dat de belangen van de gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden en pensioengerechtigden daarvoor naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid moeten wijken. Dit sluit aan bij de norm van het goed werkgever- en werknemerschap¹¹⁰ en betreft een codificering van bestaande jurisprudentie dat bij pensioen het einde van de arbeidsovereenkomst niet meebrengt dat de rechtsverhouding tussen partijen is uitgewerkt. Die rechtsverhouding wordt, zij het met gewijzigde hoedanigheid van de partijen, voortgezet in de pensioenovereenkomst.¹¹¹ Doordat de pensioenovereenkomst wordt voortgezet worden de belangen van de gewezen deelnemer en pensioengerechtigde geborgd. Een zwaarwichtig belang van de werkgever om de pensioenovereenkomst te wijzigen kan het gevolg zijn van gewijzigde wetgeving, zoals fiscale wetgeving, of gelegen zijn in bedrijfseconomische- en organisatorische omstandigheden.¹¹² Overigens geldt ten aanzien van dwingend (civiel) recht dat dit automatisch doorwerkt in de pensioenovereenkomst. Bij wijziging van de pensioenovereenkomst vanwege de transitie naar een nieuw pensioencontract zal het belang van de werkgever veelal liggen in de gewijzigde pensioenwetgeving.

Met de voorgestelde wijziging van artikel 19 van de Pensioenwet dient de werkgever expliciet de belangen van gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden en pensioengerechtigden mee te wegen bij een eenzijdige wijziging. Een werkgever dient daarmee ook ten aanzien van gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden en pensioengerechtigden een voldoende zwaarwichtig belang aan te tonen. Het zwaarwichtig belang moet objectief bepaalbaar zijn. Voorstelbaar is dat het zwaarwichtig belang van de werkgever ten opzichte van gewezen deelnemers, andere aanspraakgerechtigden en pensioengerechtigden bijvoorbeeld gelegen is in bedrijfseconomische redenen. Een aspect dat bijvoorbeeld zwaarwichtig kan zijn voor het belang om de pensioenovereenkomst te wijzigen is het argument dat de oude/huidige pensioenregeling na 2027 niet meer mag worden uitgevoerd waardoor voor behoud van de pensioenregeling de wijziging voor alle belanghebbenden doorgevoerd moet worden.¹¹³ Het belang van de werkgever kan daarmee gelegen zijn in het hebben van één pensioenregeling voor het gehele deelnemersbestand waarmee ook de eventuele compensatie beter vast te stellen en uit te voeren is. Uit de jurisprudentie blijkt dat een financieel belang ook als zwaarwichtig belang kan worden aangemerkt als het van belang is voor de op lange termijn bedrijfseconomisch verantwoorde situatie, «waarbij de continuïteit van het pensioen van alle werknemers zoveel mogelijk is gewaarborgd».¹¹⁴ Kortom, in een concreet geval zal – door alle relevante feiten en omstandigheden te wegen – beoordeeld moeten worden of een voldoende zwaarwichtig belang voor de werkgever aangetoond kan worden. Artikel 20 Pensioenwet regelt vervolgens de gevolgen van een dergelijke wijziging.

Een wijziging van collectieve pensioenovereenkomsten (pensioenregeling) heeft in beginsel geen gevolgen voor de pensioenrechten en pensioenaanspraken die voorafgaand aan die wijziging zijn verworven. In artikel 20 van de Pensioenwet worden nu alleen pensioenaanspraken genoemd. Nu door de wijziging van artikel 19 van de Pensioenwet expliciet is gemaakt dat een wijziging van de pensioenovereenkomst ook pensioengerechtigden kan betreffen wordt dit ook in artikel 20 van de Pensioenwet verduidelijkt door de pensioenrechten toe te voegen.

De positie van pensioengerechtigden en gewezen deelnemers wordt in de arbeidsvoorwaardelijke fase ook versterkt door het nieuwe (tijdelijke) hoorrecht zoals in paragraaf 5.4.3 geïntroduceerd. Met dit hoorrecht wordt een vereniging van pensioengerechtigden die een substantieel aantal van de pensioengerechtigden bij het pensioenfonds vertegenwoordigt, desgevraagd in de gelegenheid gesteld te worden gehoord of schriftelijk inbreng te kunnen geven over het transitieplan. Dezelfde waarborg wordt voorgesteld voor een vereniging van gewezen deelnemers die een substantieel aantal van gewezen deelnemers bij het pensioenfonds vertegenwoordigt.

Er geldt al een wettelijke verplichting voor pensioenfondsen om desgevraagd de pensioengerechtigden bij het pensioenfonds te informeren over de oprichting of bestaan van een vereniging van pensioengerechtigden.¹¹⁵ Het pensioenfonds kan richting sociale partners de namen van dergelijke verenigingen van pensioengerechtigden doorgeven of op de website plaatsen. Met dit wetsvoorstel wordt tevens voorgesteld om een dergelijke wettelijke verplichting voor pensioenfondsen uit te breiden naar het informeren over de oprichting of bestaan van een vereniging van gewezen deelnemers.

5.9 Transitiecommissie

De regering stelt conform de afspraken in de Hoofdlijnennotitie uitwerking pensioenakkoord voor om voor het ondersteunen van het arbeidsvoorwaardelijke proces een tijdelijke transitiecommissie in te stellen. De transitiecommissie heeft tot doel om ondersteuning te bieden aan sociale partners, dan wel werkgever en werknemers, die geen overeenstemming kunnen krijgen over de afspraken die vastgelegd moeten worden in het transitieplan (zie paragraaf 5.2). De ondersteuning van de transitiecommissie bestaat uit twee instrumenten: bemiddeling en bindend advies.

De inzet van de transitiecommissie kan gezamenlijk worden ingeroepen door de partijen die een pensioenregeling ten aanzien van de onderneming of de sector sluiten. Hierbij geven partijen aan of zij bemiddeling of een bindend advies wensen. Een beroep doen op de transitiecommissie is vrijwillig. Partijen kunnen elkaar ook niet dwingen om gebruik te maken van de transitiecommissie. Het gaat altijd om een gezamenlijke beslissing.

De transitiecommissie kan besluiten een verzoek niet in behandeling te nemen, bijvoorbeeld omdat stukken ontbreken of omdat partijen op te weinig onderdelen tot overeenstemming zijn gekomen. De regering benadrukt dat het niet de bedoeling is dat de transitiecommissie de besluitvorming van sociale partners overneemt, de transitiecommissie biedt onpartijdige ondersteuning voor betrokken partijen bij het maken van afspraken.

Bemiddeling

Het uitgangspunt is dat sociale partners afspraken maken over de wijziging van de pensioenregeling en de transitie. In haar bemiddelende rol helpt de transitiecommissie sociale partners die vast zijn gelopen in de onderhandelingen. Een aanvraag voor een bemiddelingstraject moet door partijen gezamenlijk aangevraagd worden. Voor partijen die een pensioenovereenkomst sluiten en de uitvoering daarvan willen onderbrengen bij een pensioenfonds, is bemiddeling alleen mogelijk wanneer het verzoek tot een bemiddelingstraject is gedaan in het eerste jaar van de transitieperiode (voor 1 januari 2024). Voor partijen die een pensioenovereenkomst sluiten en de uitvoering daarvan willen onderbrengen bij een verzekeraar of premiepensioeninstelling geldt dat zij het verzoek voor 1 januari 2025 moeten hebben gedaan. Wanneer sociale partners na die datum de transitiecommissie willen consulteren, zal de transitiecommissie alleen nog een bindend advies kunnen geven. De reden hiervan is dat betrokken partijen na een bemiddelingstraject alsnog ook aangewezen kunnen zijn op een bindend advies. Om beide trajecten in de tijd na elkaar te kunnen doorlopen is het noodzakelijk de mogelijkheid van een bemiddelingstraject in de tijd te beperken, zodat binnen de periode waarin het arbeidsvoorwaardelijk overleg moet worden afgerond, er ruimte blijft voor een bindend advies van de transitiecommissie.

In paragraaf 5.1 is aangegeven dat de mijlpalen met betrekking tot de implementatie van de pensioenregelingen die zijn ondergebracht bij pensioenfondsen en verzekeraars verschillen: de benodigde implementatietijd na afronding van het arbeidsvoorwaardelijk overleg is bij pensioenfondsen langer dan bij verzekeraars en premiepensioeninstellingen. In de uiterste data waarvoor een beroep op de transitiecommissie mogelijk is voor bemiddeling, is hiermee rekening gehouden. Wanneer partijen na de voor hen geldende datum nog een bemiddelingstraject willen starten, staat het de onderhandelende partijen natuurlijk vrij om bij een andere partij een bemiddelingstraject te doorlopen dan wel een procedure bij de rechter te starten indien niet wordt gekozen voor bindend advies. De periode waarbinnen de arbeidsvoorwaardelijke fase afgerond dient te zijn, verandert hier echter niet door.

Bindend advies

Betrokken partijen kunnen de transitiecommissie gezamenlijk verzoeken een bindend advies af te geven. Het is van belang dat het bindend advies tijdig genoeg wordt opgeleverd zodat implementatie van de pensioenregeling vóór 1 januari 2027 gerealiseerd kan worden. Zoals hiervoor aangegeven is de benodigde implementatietijd na afronding van het arbeidsvoorwaardelijk overleg bij pensioenfondsen langer dan bij verzekeraars en premiepensioeninstellingen. Om hier rekening mee te houden betekent dit dat sociale partners c.q. werkgevers en werknemers die hun pensioenregeling onderbrengen bij een pensioenfonds tot 1 juli 2024 een verzoek tot bindend advies kunnen indienen, in het geval een pensioenregeling wordt ondergebracht bij een verzekeraar is dat 1 januari 2026. Alleen dan kan een bindend advies nog tijdig afgegeven worden zodat het implementeren van een pensioenregeling per 1 januari 2027 nog mogelijk is.

Een bindend advies heeft zijn basis in een wederkerige overeenkomst tussen partijen waarover wilsovereenstemming bestaat.¹¹⁶ Partijen spreken op voorhand af dat zij zich zullen binden aan het advies.

Na een bindend advies is er geen mogelijkheid tot hoger beroep van dat advies. Mocht één van de betrokken partijen geen gevolg willen geven aan het bindend advies, dan staat de gang naar de civiele rechter open voor de andere partij. Met het vonnis van de rechter kan de partij de uitvoering van het bindend advies afdwingen (executoriale titel). De rechter toetst daarbij marginaal. De rechter kan de gebondenheid aan een bindend advies vernietigen op grond van de inhoud of de wijze van totstandkoming als gebondenheid naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid in de gegeven omstandigheden onaanvaardbaar is (noot: artikel 904, boek 7, van het Burgerlijk Wetboek.

Het bindend advies is gericht aan de betrokken partijen die bindend advies hebben verzocht. Het is vervolgens aan deze partijen om het bindend advies te verwerken in de pensioenregeling, om vervolgens deze pensioenregeling onder te brengen bij de pensioenuitvoerder. In geval van een verzoek tot bindend advies overleggen betrokken partijen de afspraken voor zover die al zijn gemaakt aan de transitiecommissie. Daarnaast overleggen zij de onderwerpen waarop het maken van afspraken niet mogelijk is gebleken. Beide onderhandelende partijen vullen dit aan door hun onderhandelingsinzet met de transitiecommissie te delen ten aanzien van de nog openstaande punten. Ook worden de berekeningen van de effecten voor de deelnemers van de verschillende opties overlegd, evenals een oordeel op de uitvoerbaarheid van de (beoogde) pensioenuitvoerder. Op die manier kan de transitiecommissie – rekening houdend met deze onderhandelingsinzetten – komen tot een bindend advies voor de betrokken sociale partners.

Inrichting transitiecommissie

De transitiecommissie wordt bij wet ingesteld en krijgt een wettelijke taak, die nader zal worden uitgewerkt in lagere regelgeving. Aangezien de transitiecommissie zich zal richten op de arbeidsvoorwaardelijke afspraken omtrent pensioen is het van groot belang dat er voldoende draagvlak is voor de transitiecommissie bij werkgevers en werknemers. Om die reden zullen sociale partners nauw betrokken worden bij het opzetten van de transitiecommissie. Om het draagvlak en het vertrouwen in de transitiecommissie verder te versterken is het onontbeerlijk dat de transitiecommissie volledig onafhankelijk kan functioneren en daardoor boven de partijen kan staan. De wijze waarop deze onafhankelijkheid van de transitiecommissie wordt geborgd zal daarom ook in de (lagere) regelgeving worden vastgelegd.

De precieze vormgeving van de transitiecommissie is op dit moment nog niet bekend, maar de uiteindelijke inrichting zal geschieden met in achtneming van de in deze paragraaf geschetste uitgangspunten en zal in lagere regelgeving en het reglement van de transitiecommissie worden vastgelegd.

ONDERBRENGING BIJ PENSIOENUITVOERDER EN IMPLEMENTATIE

In de fase na de arbeidsvoorwaardelijke fase gaat het om het onderbrengen van de gewijzigde pensioenregeling bij een uitvoerder en de implementatie van die gewijzigde regeling door de pensioenuitvoerder. Ook in deze fases zijn waarborgen nodig om de transitie zorgvuldig te laten verlopen. Op grond van de onderbrengingsplicht uit de Pensioenwet¹¹⁷ is de werkgever verplicht de uitvoering van de pensioenovereenkomst onder te brengen bij een pensioenuitvoerder: een pensioenfonds, verzekeraar of premiepensioeninstelling.¹¹⁸ Dit geldt ook voor de gewijzigde pensioenovereenkomst in het kader van de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel. Dit kan een bestaande of nieuwe pensioenuitvoerder zijn. Het proces van onderbrenging en het sluiten van een uitvoeringsovereenkomst wordt in paragraaf 5.10 beschreven. De (besluitvormings)processen die hiervoor gelden, wijzigen met dit wetsvoorstel niet, met uitzondering van enkele aanvullende bevoegdheden voor de fondsorganen bij pensioenfondsen. Deze bevoegdheden komen in paragraaf 5.11 aan bod. Specifiek voor de transitie naar een nieuw pensioenstelsel stelt de pensioenuitvoerder een implementatieplan, met inbegrip van een communicatieplan op (paragraaf 5.12).

In figuur 3 geven de zwarte pijlen weer dat de hiervoor genoemde onderdelen worden besproken ten behoeve van het sluiten van een uitvoeringsovereenkomst tussen werkgever(s) en de pensioenuitvoerder, en het ontstaan van een relatie tussen werknemer(s) en de pensioenuitvoerder door middel van het pensioenreglement. De grijze pijl is in de paragrafen 5.2 tot en met 5.9 aan bod gekomen.

Figuur 3. Onderbrenging bij pensioenuitvoerder en implementatie

5.10 Uitvoeringsovereenkomst en pensioenreglement

De afspraken die de werkgever en de pensioenuitvoerder maken, worden vastgelegd in de uitvoeringsovereenkomst. In geval van (verplichtgestelde) bedrijfstakpensioenfondsen hoeven er geen individuele uitvoeringsovereenkomsten met de (verplicht) aangesloten werkgevers gesloten te worden. De desbetreffende afspraken zijn vastgelegd in het uitvoeringsreglement van het bedrijfstakpensioenfonds. In geval van een beroepspensioenfonds worden de afspraken gemaakt tussen de beroepspensioenvereniging en het pensioenfonds. De uitvoeringsovereenkomst is nadrukkelijk geen communicatie-instrument voor (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden. De verhouding tussen pensioenuitvoerder en deelnemer wordt verwoord in het door de pensioenuitvoerder opgestelde pensioenreglement, welke in overeenstemming dient te zijn met de pensioenovereenkomst en de uitvoeringsovereenkomst c.q. het uitvoeringsreglement.

Naar verwachting zullen alle gewijzigde dan wel nieuwe pensioenovereenkomsten, vragen om wijziging van de uitvoeringsovereenkomst of uitvoeringsreglement en van het pensioenreglement. De mate waarin de pensioenovereenkomst en pensioenreglement gewijzigd moeten worden, zal per pensioenregeling en per pensioenuitvoerder verschillen.

Benadrukt wordt dat de (beoogd) pensioenuitvoerder in de praktijk al betrokken zal worden in de arbeidsvoorwaardelijke fase, om berekeningen uit te voeren en inzicht te verschaffen in de consequenties en haalbaarheid van voorgenomen besluiten. Besluitvorming in de arbeidsvoorwaardelijke fase en de onderbrenging bij de pensioenuitvoerder zullen in de praktijk een iteratief proces zijn.

Rol van de ondernemingsraad

Opgemerkt wordt dat een ondernemingsraad, personeelsvertegenwoordiging of personeelsvergadering door de werkgever geïnformeerd moet worden over het vaststellen, wijzigen of intrekken van de uitvoeringsovereenkomst. Voor zover er geen sprake is van verplichte deelname in een bedrijfstakpensioenfonds en de pensioenregeling niet inhoudelijk is geregeld bij cao, heeft de ondernemingsraad tevens een instemmingsrecht en hebben de personeelsvertegenwoordiging en de personeelsvergadering een adviesrecht op het vaststellen, wijzigen of intrekken van de uitvoeringsovereenkomst indien de wijziging ook de arbeidsvoorwaarde pensioen raakt.¹¹⁹ Dit zal bij wijzigingen in het kader van de transitie naar een nieuw pensioenstelsel doorgaans het geval zijn. Doorgaans wordt de ondernemingsraad hiervoor reeds vroegtijdig betrokken bij de voorgenomen wijziging van de uitvoeringsovereenkomst, omdat deze ook reeds een instemmingsrecht heeft op wijziging van de pensioenregeling (zie paragraaf 5.8).

Hoorrecht vereniging pensioengerechtigden

Voor zover een werkgever een pensioenregeling wil onderbrengen bij een verzekeraar en dit besluit van invloed is op de uitvoering of de hoogte van pensioenrechten van gepensioneerden, geldt nu reeds dat verenigingen van pensioengerechtigden, die voldoen aan de door de wet gestelde eisen, een hoorrecht hebben.¹²⁰ Dit hoorrecht geldt voor grote ondernemingen, waarbij met minimaal 250 werknemers en/of pensioengerechtigden een pensioenovereenkomst is gesloten. In geval de pensioenregeling is ondergebracht bij een pensioenfonds zijn de pensioengerechtigden vertegenwoordigd in de fondsorganen. De inspraak van deze fondsorganen op de uitvoering van de pensioenregeling is uitgewerkt in de volgende paragraaf.

5.11 Besluitvorming bij pensioenfondsen

Opdrachtaanvaarding

Voordat de werkgever (dan wel sociale partners dan wel beroepspensioenverenigingen) en een pensioenfonds afspraken maken over de uitvoering, draagt het bestuur van een pensioenfonds zorg voor de formele opdrachtaanvaarding van de pensioenregeling. Het pensioenfonds streeft ernaar van de sociale partners die de pensioenregeling zijn overeengekomen zoveel mogelijk duidelijkheid te verkrijgen over de doelstellingen bij de opdracht. Daarna beoordeelt het pensioenfonds of het de opdracht kan aanvaarden. Het zal daarbij, op grond van de bestaande wet- en regelgeving, rekening moeten houden met de doelstellingen en uitgangspunten, waaronder de risicohouding, van het pensioenfonds. Ook zal het pensioenfonds moeten bezien of het de pensioenregeling en eventuele extra verzoeken (invaren, inzet vermogen) kan uitvoeren met inachtneming van de evenwichtige belangenafweging en andere toepasselijke wet- en regelgeving, waaronder de gelijke behandelingswetgeving. Tot slot gaat het pensioenfonds nadrukkelijk na of het de pensioenregeling op een beheerste en integere manier kan (laten) uitvoeren.

Zoals in paragraaf 5.7 aangegeven, is het uitgangspunt dat de transitie als geheel evenwichtig dient te zijn, dus inclusief de keuze om wel of niet in te varen en de afspraken over compensatie voor de overstap op premieregelingen met leeftijdsonafhankelijke premies. Elk pensioenfonds stelt daartoe een analyse op waarin voor alle leeftijdscohorten per deelnemersgroep de netto profijt effecten van de transitie in kaart worden gebracht. Conform de hoofdlijnennotitie uitwerking pensioenakkoord moeten de uitkomsten hiervan uitlegbaar zijn in het licht van de doelen van het pensioenakkoord. Zie voor nadere toelichting paragraaf 5.7.

Het pensioenfonds maakt voor de beoordeling van de opdracht tot uitvoering van de pensioenregeling onder meer gebruik van het implementatieplan dat het in het kader van de transitie moet opstellen (zie paragraaf 5.12). Het pensioenfonds zal daarnaast het transitieplan als informatiebron gebruiken en beoordelen of dit voldoende informatie bevat om de uitvoering van de pensioenregeling vorm te geven en de opdracht te aanvaarden. Het pensioenfonds hoeft niet het transitieplan als zodanig te aanvaarden. Met dit wetsvoorstel wordt hiernaast voorgesteld bij algemene maatregel van bestuur te regelen dat pensioenfondsen de opdracht en de vormgeving van de uitvoering van de pensioenregeling tot slot nog bevestigen bij de werkgevers(vertegenwoordigers) en werknemers(vertegenwoordigers), om te borgen dat zowel sociale partners als het pensioenfonds hetzelfde beeld van de opdracht en de consequenties hebben (zie hoofdstuk 8 Governance in het nieuwe pensioenstelsel). Overigens wordt zoals hiervoor al aangegeven het pensioenfonds in de praktijk vaak al betrokken in de arbeidsvoorwaardelijke fase, om inzicht te verschaffen in de consequenties en haalbaarheid van voorgenomen besluiten.

Verzoek tot invaren

Het standaard invaarpad in onderhavig wetsvoorstel houdt in dat een pensioenfonds dat het verzoek ontvangt van sociale partners¹²¹ om in te varen, dit verzoek in principe zal uitvoeren. Pas als sociale partners een verzoek tot invaren bij het pensioenfonds hebben neergelegd, kan het pensioenfonds besluiten of het meewerkt aan het verzoek. Een pensioenfonds zal zelfstandig een besluit over invaren nemen. In het standaard invaarpad zal het pensioenfonds het verzoek van sociale partners om in te varen, niet uitvoeren, indien dit in strijd is met wettelijke voorschriften, onuitvoerbaar binnen een beheerste en integere bedrijfsvoering of sprake is van onevenredig ongunstige uitkomsten voor (groepen van) belanghebbenden. Het pensioenfonds moet hiervoor een onderbouwing verstrekken op basis van de in onderhavig wetsvoorstel voorgeschreven wettelijke waarderingsregels. Uit deze onderbouwing moet blijken dat de transitie naar een gewijzigde pensioenregeling, inclusief invaren en inclusief afschaffen doorsneesystematiek en de compensatie daarvoor, onevenredig ongunstig uitpakt voor (een deel van) de belanghebbenden. De verwachting is dat pensioenfonds en sociale partners al in een vroegtijdig stadium overleggen en het pensioenfonds zal aangeven onder welke voorwaarden het mee kan werken aan invaren. Het pensioenfonds zal een implementatieplan moeten opstellen en dit betrekken bij de opdrachtaanvaarding en het besluit tot invaren. In het implementatieplan wordt ingegaan op de technische uitvoerbaarheid, de kosten en de risico’s in de uitvoering van de nieuwe pensioenregeling en invaren.

Als sociale partners besluiten om af te wijken van het standaard invaarpad en niet verzoeken om in te varen maar bij het pensioenfonds wel de nieuwe pensioenregeling willen onderbrengen, zal het pensioenfonds bij de besluitvorming over opdrachtaanvaarding van de nieuwe pensioenregeling de verwachte effecten hiervan communiceren aan sociale partners. Het pensioenfonds kan zonder verzoek van sociale partners niet zelfstandig besluiten tot invaren. Wel zal het pensioenfonds aan de sociale partners moeten aangeven of het de analyse, onderbouwing en het besluit van sociale partners om niet in te varen deelt. Deze gemotiveerde mededeling wordt ter informatie ook aan de fondsorganen verstrekt. Tenslotte zal het pensioenfonds in het communicatieplan moeten aangeven hoe het de (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden hierover zowel correct, duidelijken evenwichtig als tijdig informeert.

Het pensioenfonds beoordeelt een verzoek om in te varen, dan wel een besluit om niet te verzoeken in te varen, op grond van de wettelijke regels die op het pensioenfonds rusten, zoals de norm van evenwichtige belangenafweging.¹²²

Rol van het verantwoordingsorgaan en belanghebbendenorgaan bij pensioenfondsen

Ten aanzien van de opdrachtaanvaarding op zichzelf is voor de specifieke fondsorganen geen advies- dan wel goedkeuringsrecht voorgesteld. Het verantwoordingsorgaan of belanghebbendenorgaan heeft op grond van de huidige wet wel een adviesrecht op een voornemen tot vaststellen, wijzigen of intrekken van de uitvoeringsovereenkomst. Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld dat dit tevens geldt in geval van een uitvoeringsreglement (zie hoofdstuk 8 Governance in het nieuwe pensioenstelsel). Een belanghebbendenorgaan heeft tevens adviesrecht op voorgenomen wijzigingen van het pensioenreglement. Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat de fondsorganen in het kader van de transitie naar een nieuw pensioenstelsel tevens inspraak krijgen op een voorgenomen besluit tot invaren en de inzet van het bestaande vermogen in het kader van de transitie. Dit wordt hieronder nader uitgewerkt.

Op grond van het wetsvoorstel krijgt het belanghebbendenorgaan tot slot ook een specifiek goedkeuringsrecht op de solidariteitsreserve en de toedelingsregels (zie hoofdstuk 8 Governance in het nieuwe pensioenstelsel). Dit goedkeuringsrecht zal ook van belang zijn bij de opdrachtaanvaarding in het kader van de transitie.

Het is van belang dat de voornoemde bestuursbesluiten inzake de uitvoeringsovereenkomst, invaren en de inzet van vermogen voor het compensatiedepot en/of de initiële vulling van de solidariteitsreserve of risicodelingsreserve gelijktijdig aan de fondsorganen worden voorgelegd, zodat deze over het geheel hun advies dan wel instemming kunnen geven. Ook is het van belang dat deze verzoeken tijdig worden gedaan, zodat zij nog relevant zijn in het kader van de opdrachtaanvaarding. Het belanghebbendenorgaan of het verantwoordingsorgaan kunnen echter pas hun goedkeuring respectievelijk advies geven over een voorgenomen bestuursbesluit als het inzicht heeft in de volledige pensioenregeling, de keuzes omtrent invaren en inzet van het vermogen, de generatie-effecten van de totale transitie en de overwegingen van het bestuur bij het voorgenomen besluit. Het transitieplan dat in de arbeidsvoorwaardelijke fase is opgesteld, kan hier inzicht in geven, evenals het implementatieplan dat pensioenuitvoerders voor de transitie moeten opstellen (zie paragraaf 5.12). Met dit wetsvoorstel wordt geregeld dat dit informatierecht ook geldt ten aanzien van het goedkeuringsrecht van het belanghebbendenorgaan (zie hoofdstuk 8 Governance in het nieuwe pensioenstelsel). In lagere regelgeving wordt ten behoeve van de transitie bepaald welke informatie ten minste moet worden verstrekt aan het verantwoordings- en belanghebbendenorgaan indien gebruik gemaakt wordt van de tijdelijke transitiebepaling ten aanzien van het voorgenomen besluit van het bestuur over invaren en inzet van vermogen. Het verantwoordingsorgaan of het belanghebbendenorgaan zullen vanuit hun eigen positie het voorgenomen besluit toetsen.

Inspraak op het besluit van het bestuur over invaren en inzet van vermogen

De specifieke transitie naar het nieuwe pensioenstelsel waarbij veel nadruk ligt op evenwichtigheid en beheersing van risico’s, brengt met zich mee dat de medezeggenschapsorganen een (tijdelijke) verzwaring krijgen van hun takenpakket bij de beoordeling van invaren. Deze tijdelijke verzwaring maakt deel uit van het pakket aan maatregelen dat het individuele bezwaarrecht bij een interne collectieve waardeoverdracht vervangt. Het verantwoordingsorgaan en het belanghebbendenorgaan krijgen inspraak op het besluit van het pensioenfondsbestuur over invaren en de inzet van vermogen. Bij een verantwoordingsorgaan gaat het om een adviesrecht, bij een belanghebbendenorgaan om een goedkeuringsrecht. Hiermee wordt aangesloten bij de rol die deze organen kennen bij bijvoorbeeld externe collectieve waardeoverdrachten. Het adviesrecht respectievelijk het goedkeuringsrecht is van toepassing op het besluit om in te varen en op de beleidsmatige keuzes in dat kader.

Voorafgaande aan de opdrachtaanvaarding legt het bestuur het voorgenomen besluit tot invaren voor aan het belanghebbendenorgaan of verantwoordingsorgaan. Hierbij geldt dat als het verantwoordingsorgaan negatief adviseert of een geleding van het verantwoordingsorgaan negatief staat tegenover het voorgenomen besluit van het bestuur, terwijl het voorgenomen besluit van de meerderheid van dit orgaan een positief advies krijgt, het bestuur het voorgenomen besluit kritisch dient te bezien en in ieder geval sociale partners, beroepspensioenvereniging of werkgever dient te vragen het verzoek tot invaren te heroverwegen met inachtneming van de negatieve advisering. Dit kan voor hen aanleiding zijn het verzoek tot invaren in te trekken.

Indien een bestuur een advies van een fondsorgaan niet over neemt, heeft dit orgaan de mogelijkheid beroep in te stellen bij de Ondernemingskamer van het gerechtshof Amsterdam. Dit recht wijzigt met dit wetsvoorstel niet.

Er geldt dat een verantwoordings- of belanghebbendenorgaan alleen kan adviseren of goedkeuren over een voorgenomen bestuursbesluit als het inzicht heeft in de volledige pensioenregeling, de onderdelen invaren en inzet van het vermogen, de generatie-effecten van de totale transitie en de overwegingen van het bestuur bij het voorgenomen besluit. Voorgesteld wordt daarom om de bestaande bepalingen voor het verantwoordingsorgaan¹²³ en het belanghebbendenorgaan¹²⁴ inzake informatieverstrekking uit te breiden door in lagere regelgeving een bepaling voor de transitie op te nemen. Hierin wordt opgenomen welke informatie ten minste moet worden verstrekt aan het verantwoordings- en belanghebbendenorgaan indien gebruik gemaakt wordt van de tijdelijke transitiebepaling. Hierbij kan dan aangesloten worden bij het waarderingskader dat wordt uitgewerkt, de eventuele compensatiemaatregelen en -voorschriften en dient inzicht te worden verstrekt op cohortniveau en per deelnemersgroep van de gevolgen van de transitie en de keuzes die daarin gemaakt kunnen worden.

Intern toezicht

Het intern toezicht van het pensioenfonds, te weten de raad van toezicht dan wel de visitatiecommissie of de niet-uitvoerende bestuursleden, heeft de taak om toezicht te houden op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in het pensioenfonds. Het intern toezicht is daarnaast ten minste belast met het toezien op adequate risicobeheersing en evenwichtige belangenafweging door het bestuur. Het intern toezicht legt verantwoording af over de uitvoering van de toezichtstaak aan het verantwoordingsorgaan en de werkgever of het belanghebbendenorgaan en in het bestuursverslag. Gelet op de omvang en impact van de besluitvorming bij de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel, zal het intern toezicht het gehele transitieproces en de gehele transitieperiode vanuit haar bestaande taak reeds nauwgezet volgen en het bestuur hier kritisch op bevragen. Van het intern toezicht bij een pensioenfonds zal worden gevergd dat het bij het uitoefenen van de bestaande bevoegdheid om toezicht te houden op evenwichtige belangenafweging, uitdrukkelijk en gemotiveerd een oordeel velt over de besluitvorming en evenwichtige belangenafweging door het pensioenfondsbestuur bij de transitie.

Gelet op de rol van het intern toezicht en als onderdeel van het pakket aan maatregelen dat het individuele bezwaarrecht bij een interne collectieve waardeoverdracht vervangt, wordt een expliciete rol voor het intern toezicht bij invaren voorgesteld. Voor alle vormen van intern toezicht wordt voorgesteld dat het bij het oordeel over de evenwichtige belangenafweging door het fonds nadrukkelijk ook toeziet op de besluitvorming bij invaren. In de verantwoording richting het verantwoordingsorgaan en de werkgever of het belanghebbendenorgaan en in het jaarverslag zal hier expliciet verantwoording over afgelegd moeten worden. De raad van toezicht krijgt hiernaast een ex-ante goedkeuringsrecht op het besluit tot invaren

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de taak van niet-uitvoerende bestuursleden zich uiteraard niet beperkt tot een toezichthoudende rol. Zij zullen bij hun toezichtstaak expliciet moeten toezien op en verantwoording afleggen over de besluitvorming inzake het invaren.

Extern toezicht – Toets door DNB van invaren in het kader van het overgangsregime

In onderhavig wetsvoorstel wordt opgenomen dat DNB, net zoals bij bestaande collectieve waardeoverdrachten, een verbod kan opleggen voor het uitvoeren van de collectieve waardeoverdracht. Deze maatregel maakt deel uit van het pakket aan maatregelen dat het individuele bezwaarrecht bij een interne collectieve waardeoverdracht vervangt.

Het gaat hier niet om de beoordeling van de gewijzigde pensioenregeling door DNB, maar om het aanwenden van de waarde van de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten in de gewijzigde pensioenregeling. Een pensioenfonds dient een voornemen tot collectieve waardeoverdracht, net als nu het geval is, voorafgaand te melden bij de toezichthouder. Hierbij wordt de informatie verstrekt waarmee DNB het voornemen tot collectieve waardeoverdracht kan beoordelen. DNB richt een proces in voor de melding van de collectieve waardeoverdracht,

De beoordeling door DNB van de collectieve waardeoverdracht bestaat uit meerdere aspecten.

1. Het besluitvormingsproces

DNB zal onder meer het besluitvormingsproces van het pensioenfonds toetsen. Zowel de adequaatheid van de onderbouwing van de besluitvorming door het bestuur als ook de wijze waarop fondsorganen zijn betrokken en hoe met hun zienswijze is omgegaan. Het gaat daarbij om de vragen of het pensioenfonds de gevolgen en de effecten van collectief invaren voor deelnemers voldoende inzichtelijk heeft gemaakt.

Een pensioenfonds zal DNB ook de aan de fondsorganen toegezonden informatie en motivering verstrekken en het advies van het verantwoordingsorgaan respectievelijk het besluit van het belanghebbendenorgaan over het voorgenomen besluit tot invaren. Voor deze informatieverstrekking aan de fondsorganen worden nadere wettelijke regels opgenomen in de artikelen over verantwoordingsorgaan en belanghebbendenorgaan.

2. Impactanalyse van risico’s

DNB toetst of het pensioenfonds een adequate analyse heeft gemaakt van de financiële en niet-financiële risico’s van de interne collectieve waardeoverdracht en of het pensioenfonds deze risico’s adequaat kan beheersen. Een pensioenfonds onderbouwt de beheersing van deze risico’s in het implementatieplan. Zie hiervoor ook paragraaf 5.12. Het implementatieplan wordt ook betrokken bij de beoordeling door DNB van de interne collectieve waardeoverdracht.

3. Financiële effecten

DNB beoordeelt de financiële effecten van het collectief invaren van de opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten en de beleidsmatige keuzes daarbij.

Hiervoor worden in onderhavig wetsvoorstel wettelijke waarderingsregels voorgeschreven (zie paragraaf 5.5).

4. Collectieve actuariële gelijkwaardigheid

De overdrachtswaarde moet dusdanig worden vastgesteld dat sprake is van sekseneutraliteit zodat het te verwerven pensioen voor mannen en vrouwen gelijk is en aan het vereiste van collectieve actuariële gelijkwaardigheid wordt voldaan.

5. Toets op de evenwichtige belangenafweging door het fonds

Pensioenfondsen zullen aan de toezichthouder moeten kunnen onderbouwen op welke wijze is voldaan aan de verplichting tot evenwichtige belangenafweging en hoe het pensioenfonds zo goed mogelijk voorkomt dat het invaren voor (een deel van) de deelnemers tot onevenredig nadeel leidt. In het standaard invaarpad wordt ruimte gelaten aan sociale partners en pensioenfondsen om onevenredig nadeel te voorkomen. Door inzicht in financiële effecten en risico’s kunnen de fondsorganen het voorgenomen besluit van het pensioenfonds beoordelen. De expliciete bezwaar- en goedkeuringsrechten van verantwoordingsorgaan respectievelijk belanghebbendenorgaan en de rol van het intern toezicht, vormen een eerste beoordeling van de belangenafweging door het pensioenfondsbestuur. Hierna kan het pensioenfonds het besluit tot invaren nemen.

De evenwichtige belangenafweging is een open norm die zich richt tot het pensioenfonds. De toetsing van een open norm als de evenwichtige belangenafweging door DNB is dan een marginale toetsing. De toezichthouder betrekt de specifieke omstandigheden van het pensioenfonds en weegt deze omstandigheden mee bij de beoordeling of aan de norm is voldaan.

Net als op basis van het huidige wettelijk kader¹²⁵ blijft gelden dat een pensioenfonds dat voornemens is via een interne collectieve waardeoverdracht over te gaan tot invaren van bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten, dit voornemen voorafgaand bij DNB moet melden. DNB heeft dan de mogelijkheid om een verbod op te leggen aan de hand van de hiervoor beschreven toets. Als DNB geen verbod oplegt, zal DNB gewoonlijk de betrokken pensioenfondsen per brief informeren.

De verwachting van de regering is dat pensioenfondsen op basis van het standaard invaarpad overgaan tot invaren. Conform de gestelde mijlpalen dient uiterlijk 1 juli 2025 de besluitvorming bij het pensioenfonds over de opdrachtaanvaarding van de pensioenregeling, over invaren en beleidsmatige keuzes daarbij zijn afgerond. Indien het pensioenfonds heeft besloten tot invaren, zal het pensioenfonds onverwijld na besluitvorming het voornemen tot invaren moeten melden bij DNB. Dit leidt naar verwachting tot een piek van schriftelijke meldingen bij DNB van de voorgenomen collectieve waardeoverdracht (uiterlijk) medio 2025. Omdat de toets door DNB zorgvuldig onderzoek vereist terwijl tegelijkertijd veel voorgenomen invaarbesluiten moeten worden getoetst door DNB, worden in onderhavig wetsvoorstel en alleen voor het overgangsregime twee aanpassingen ten aanzien van het proces bij DNB ten opzichte van het bestaande wettelijk kader voorgesteld. De verwachting is dat pensioenfondsen uiterlijk medio 2025 een voorgenomen besluit tot invaren aan DNB voorleggen en het invaren pas in 2026 of zelfs eind 2026 zal plaatsvinden. Deze tussenliggende periode bevat naar verwachting voldoende tijd om de voorgenomen interne collectieve waardeoverdracht van het betreffende pensioenfonds door DNB te toetsen. DNB heeft, net als bij reguliere collectieve waardeoverdrachten, de bevoegdheid een verbod op te leggen tot de beoogde datum van collectieve waardeoverdracht. Vanwege de verwachte piek aan meldingen omdat veel voorgenomen besluiten tegelijkertijd zullen worden ingediend bij DNB, zal de «ten minste» termijn tussen melding aan DNB en voorgenomen datum van invaren worden vergroot tot zes maanden in plaats van drie maanden. Dit geeft meer ruimte om de voorgenomen invaarbesluiten zorgvuldig te kunnen toetsen. Een tweede wijziging is dat deze termijn op individueel pensioenfondsniveau door DNB gemotiveerd kan worden verlengd met twee maal drie maanden. Dit geeft de mogelijkheid om in individuele gevallen onduidelijkheden of nog openstaande vragen tussen het betreffende pensioenfonds en DNB af te ronden.

Het toezicht door externe toezichthouder de AFM komt hierna aan de orde in de paragraaf over het communicatieplan.

5.12 Implementatieplan en communicatieplan

5.12.1 Implementatieplan

Pensioenuitvoerders zijn verantwoordelijk voor de implementatie en uitvoering van de pensioenovereenkomst op grond van de door de werkgever en pensioenuitvoerder gesloten uitvoeringsovereenkomst. Deze implementatie kan zeer omvangrijk zijn. Voor pensioenfondsen gaat het hierbij veelal om grote inhoudelijke wijzigingen. Bij verzekeraars en premiepensioeninstellingen gaat het om een grote hoeveelheid pensioenregelingen die aangepast moeten worden. De wijzigingen zullen ongeacht de pensioenuitvoerder vragen om de nodige aanpassingen in de pensioenadministraties en ICT-systemen, binnen de transitieperiode van vier jaar.

Met dit wetsvoorstel wordt daarom voorgesteld dat voor pensioenregelingen die op 31 december 2022 door een pensioenuitvoerder worden uitgevoerd en die worden aangepast naar de wet- en regelgeving van het nieuwe pensioenstelsel, een implementatieplan moet worden opgesteld door de pensioenuitvoerder. De verplichting tot het opstellen van een implementatieplan geldt niet indien sprake is van eerbiedigende werking van een premieregeling met progressieve premies (zie hoofdstuk 15 Overgangsrecht).

In het implementatieplan zet een pensioenuitvoerder uiteen op welke wijze en in welk tijdspad de pensioenuitvoerder voorbereidingen treft voor de uitvoering van de nieuwe pensioenregeling, op welke wijze er invulling zal worden gegeven aan de uitvoering van de nieuwe pensioenregeling en de wijze waarop zal worden omgegaan met opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten. In het implementatieplan dient de pensioenuitvoerder onder meer in te gaan op de technische uitvoerbaarheid, de kosten en de risico’s van de uitvoering van de pensioenregeling en de risicobeheersmaatregelen die getroffen worden. Bij algemene maatregel van bestuur worden hier nadere regels over gesteld. In het kader van de inventarisatie en beheersing van risico’s besteedt de pensioenuitvoerder bijvoorbeeld ten minste aandacht aan de datakwaliteit voor, na en tijdens de overstap op een nieuw pensioenstelsel en aan de geschiktheid van het pensioenadministratiesysteem. Ook onderbouwen pensioenuitvoerders hoe zij de pensioenregeling kunnen uitvoeren met inachtneming van de toepasselijke wet- en regelgeving, waaronder gelijke behandelingswetgeving. De regering acht een omschrijving dat wordt voldaan aan de gelijke behandelingswetgeving van belang, omdat bij de transitie herverdelingseffecten kunnen optreden en adequate compensatie kan zijn overeengekomen. Hierbij kunnen verschillen ontstaan tussen verschillende geledingen en leeftijdscohorten. Ook wordt er in het implementatieplan aandacht besteed hoe er omgegaan wordt met eventuele financiële en economische schokken tijdens de transitieperiode, of andere schokken die gevolgen hebben voor de overstap. Daarnaast is voor pensioenfondsen in het bijzonder de evenwichtige belangenafweging relevant. Een communicatieplan is eveneens onderdeel van het implementatieplan. De houders van de in ieder geval de risicobeheerfunctie en interne auditfunctie worden betrokken bij het implementatieplan, vanwege hun rol bij de identificatie en beheersing van risico's (risicobeheerfunctie) en de beoordeling van de procedures ter waarborging van de beheerste en integere bedrijfsvoering (interne auditfunctie).

Het implementatieplan heeft nadrukkelijk een ander karakter dan de uitvoeringsovereenkomst. Zoals gezegd bevat de uitvoeringsovereenkomst de afspraken tussen werkgever en pensioenuitvoerder. Beide partijen kunnen hier aldus rechtstreeks rechten en plichten aan ontlenen. Het implementatieplan borgt dat de pensioenuitvoerder in het kader van de transitie alle relevante aspecten meeweegt en inzicht geeft in onder meer de uitvoerbaarheid van de nieuwe pensioenregeling. Vanwege het informatieve karakter van het implementatieplan kunnen hieraan geen rechten worden ontleend.

Voorgesteld wordt wettelijk voor te schrijven dat pensioenfondsen het implementatieplan uiterlijk 1 juli 2025 gereed hebben. Het pensioenfonds moet het implementatieplan uiterlijk 2 weken na afronding toesturen aan DNB. Dit loopt vervolgens mee in het reguliere toezicht op de beheerste en integere bedrijfsvoering.

Verzekeraars en premiepensioeninstellingen

Op grond van de bestaande wet- en regelgeving gelden er voor verzekeraars en premiepensioeninstellingen reeds eisen ten aanzien van de kwaliteit van productontwikkelingsprocessen van de producten die zij in de arbeidsvoorwaardelijke fase aanbieden. Deze productontwikkelingsprocessen dienen ertoe te leiden dat producten op evenwichtige wijze rekening houden met de belangen van de klant, waaronder de kosten van de regeling. Aanbieders van financiële producten moeten beschikken over adequate procedures en maatregelen die dit waarborgen. Zij moeten onder meer een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling in de processen borgen, zorgen voor een uitgebreide risicoanalyse op het product en zorgen dat (adviseurs van) werkgevers de benodigde informatie ontvangen om een oordeel te kunnen geven over het aanbod. Een nieuw ontwikkeld of een aangepast pensioenproduct moet een dergelijk proces hebben doorlopen voordat dit verkocht mag worden. De AFM houdt toezicht op dit proces op productniveau.

De regering acht het in het kader van beheerste en integere bedrijfsvoering van belang dat ook verzekeraars uiteenzetten op welke wijze zij voorbereidingen treffen voor de implementatie van het veelvoud aan wijzigingen die zij moeten verwerken en hoe zij zorg dragen voor de communicatie aan deelnemers. De eisen die gelden ten aanzien van het productontwikkelingsproces overlappen met de beoordeling die een pensioenuitvoerder in het implementatieplan op niveau van de pensioenregeling zou moeten geven over technische uitvoerbaarheid, de kosten en de risico’s van de uitvoering van de pensioenregeling, de risicobeheersmaatregelen die getroffen worden en de toepasselijke wet- en regelgeving. Voor verzekeraars en premiepensioeninstellingen wordt derhalve voorgesteld in lagere regelgeving te regelen dat voor deze onderdelen kan worden volstaan met een verwijzing naar het doorlopen productontwikkelproces. Om deze reden wordt tevens voorgesteld dat verzekeraars en premiepensioeninstellingen kunnen volstaan met een implementatieplan, inclusief communicatieplan voor meerdere pensioenregelingen, voor zover de pensioenregelingen dezelfde karakteristieken hebben en gebaseerd zijn op hetzelfde producttype. Dit sluit tevens aan bij de wijze waarop het toezicht op de beheerste en integere bedrijfsvoering door DNB is vormgegeven. Het implementatieplan en communicatieplan, die verzekeraars en Premiepensioeninstellingen uiterlijk 1 oktober gereed moeten hebben, worden binnen twee weken na afronding toegestuurd aan DNB respectievelijk AFM. Een nadere toelichting op het communicatieplan volgt in de volgende paragraaf.

5.12.2 Communicatieplan

De regering stelt voor om pensioenuitvoerders wettelijk te verplichten om een communicatieplan op te stellen. Het communicatieplan kent doelgroepen, doelstellingen, kanalen, momenten en inhoud. Tot deze inhoud behoort met name informatie aan deelnemers, gewezen deelnemers, gewezen partners en pensioengerechtigden over de consequenties van de wijzigingen. Daarnaast ziet het communicatieplan op de informatievoorziening waarmee de pensioenuitvoerder zorgt voor alle aanvullende (achtergrond)informatie over de relevante gevolgen voor deelnemers, gewezen deelnemers, gewezen partners en pensioengerechtigden over de wijziging. Deze (achtergrond)informatie geeft antwoord op vragen als wat de wijzigingen inhouden en wat de gevolgen zijn van de wijziging van de regeling etc. Het kan ook zo zijn dat sociale partners of de werkgever het uitleggen van de achtergrond van de besluiten tot wijziging van de pensioenovereenkomst willen overlaten aan de pensioenuitvoerder, waardoor deze in zijn communicatieplan kan opnemen op welke wijze hij deelnemers, gewezen deelnemers, gewezen partners en pensioengerechtigden de hierboven beschreven informatie meegeeft. Dit communicatieplan is een onderdeel van het implementatieplan.

Bij wijziging van de pensioenovereenkomst geldt op basis van de bestaande wetgeving reeds de plicht voor de pensioenuitvoerder om werknemers binnen drie maanden over wijzigingen te informeren en de mogelijkheid te bieden¹²⁶ het pensioenreglement op te vragen. Voor de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel wordt met dit wetsvoorstel aanvullend geregeld dat de pensioenuitvoerder aan deelnemers, gewezen deelnemers, gewezen partners en pensioengerechtigden inzichtelijk maakt welke gevolgen de transitie heeft voor de hoogte van het pensioen, en geeft zodoende inzicht in de pensioensituatie vlak vóór en na de overstap. Dit wordt een voorgeschreven onderdeel van het communicatieplan.

Volgens de algemene eisen voor informatieverstrekking die in de Pensioenwet zijn vastgelegd¹²⁷ geldt dat pensioenuitvoerders geacht worden correct, duidelijk en evenwichtig als ook tijdig te communiceren, dit geldt evenzeer voor de gevolgen van de overgang naar de nieuwe pensioenregeling. Naast het communicatieplan zijn de reguliere informatievereisten uit de Pensioenwet onverkort van toepassing, waaronder het verstrekken van periodieke informatie (pensioenoverzicht).¹²⁸ Bij de inrichting van het communicatieplan en het bepalen van een tijdspad van de communicatie, ligt het voor de hand gebruik te maken van de geldende informatie- en communicatiebepalingen en aan te sluiten bij de gebruikelijke informatiemomenten en -dragers. Hiermee kan de pensioenuitvoerder overbelasting aan informatie voorkomen en vergelijkbaarheid bevorderen. Uit het communicatieplan vloeit voort dat (gewezen) deelnemers en gewezen partners in ieder geval persoonlijk inzicht krijgen in de hoogte van hun pensioen dat zij vóór de overstap mochten verwachten en het verwachte pensioen na de transitie. Zij worden hierover geïnformeerd met behulp van de navigatiemetafoor zoals reeds gebruikt op mijnpensioenoverzicht.nl en het huidige Uniform pensioenoverzicht. Deze navigatiemetafoor laat het bedrag van het ouderdomspensioen zien in een verwacht, pessimistisch en optimistisch scenario. Pensioengerechtigden wordt eveneens inzicht gegeven in de hoogte van de pensioenrechten voor en na de transitie.

Kortom, in het communicatieplan legt de pensioenuitvoerder vast hoe deze deelnemers, gewezen deelnemers, gewezen partners en pensioengerechtigden (achtergrond)informatie over de relevante gevolgen van wijziging op welke wijze en wanneer, verstrekt of beschikbaar stelt. Die informatie dient ten minste inzicht te verschaffen in de persoonlijke pensioensituatie vlak vóór en na de overstap.

Ook informeert de pensioenuitvoerder deelnemers, gewezen deelnemers, gewezen partners en pensioengerechtigden over de maatregelen die de werkgever heeft genomen inzake compensatie binnen het pensioendomein en de financiering daarvan. De pensioenuitvoerder maakt hiervoor gebruik van het transitieplan en van afspraken die tussen werkgever dan wel sociale partners en pensioenuitvoerder zijn gemaakt over uitvoering van een compensatieregeling in de uitvoeringsovereenkomst. Het transitieplan wordt op de (mijnomgeving van de) website van de pensioenuitvoerder ter beschikking gesteld voor de deelnemers, gewezen deelnemers, gewezen partners en pensioengerechtigden. Op deze manier is geborgd dat het transitieplan door alle betrokkenen kan worden geraadpleegd. De werkgever dan wel de sociale partners blijven verantwoordelijk voor de inhoud van het transitieplan, de pensioenuitvoerder is verantwoordelijk voor het beschikbaar stellen ervan.

Indien er sprake is van een compensatieregeling, neemt de pensioenuitvoerder in de jaarlijkse pensioenoverzichten informatie op over de duur van de compensatieperiode en de gevolgen bij baanwisseling.

De AFM houdt toezicht op het communicatieplan en de uitvoering daarvan. Het communicatieplan moet binnen twee weken na afronding aan de AFM worden verstrekt. Voor pensioenfondsen geldt dat het communicatieplan uiterlijk 1 juli 2025 gereed moet zijn.

Hoofdstuk 6 Financieel toetsingskader na de transitieperiode

Inleiding

In het financieel toetsingskader zoals dit tot inwerkingtreding van dit wetsvoorstel van kracht is (hierna: huidig financieel toetsingskader) zijn wettelijke eisen aan pensioenfondsen vastgelegd om de financiële gezondheid van pensioenfondsen te borgen en inzichtelijk te maken. Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel blijft de financiële gezondheid van pensioenfondsen van belang en blijft een financieel toetsingskader dus relevant. Er zullen pensioenfondsen zijn die niet invaren naar de nieuwe pensioenovereenkomsten en voor pensioenfondsen die wel invaren, bevat het huidig financieel toetsingskader eisen die ook voor de nieuwe pensioenovereenkomsten (aangepast) blijven gelden. Tevens blijft de keuze voor een vaste pensioenuitkering bij pensioenfondsen met een flexibele premieregeling behouden in het nieuwe pensioenstelsel. Dit hoofdstuk gaat voor deze verschillende situaties in op het financieel toetsingskader, hierbij wordt zoveel mogelijk aangesloten bij het huidig financieel toetsingskader.

6.1 Gesloten pensioenfondsen

Er zijn pensioenfondsen die geen actieve deelnemers kennen en daarmee een zogenoemd gesloten pensioenfonds zijn. Er worden geen nieuwe pensioenaanspraken meer opgebouwd en er komen geen pensioenpremies meer binnen. Ná inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zullen gesloten pensioenfondsen blijven bestaan. Een reden hiervoor is dat er in veel gevallen bij reeds bestaande gesloten pensioenfonds geen werkgever meer betrokken is, waardoor er geen nieuwe pensioenovereenkomst gesloten wordt waar bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten naar kunnen invaren. Daarnaast geldt dat sociale partners de ruimte hebben om af te wijken van het standaard transitiepad, indien invaren tot aantoonbaar onevenwichtige uitkomsten leidt. In deze gevallen zullen de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten achterblijven in het reeds bestaande pensioenfonds. Als in dat geval de pensioenopbouw in de nieuwe pensioenregeling wordt uitgevoerd door een andere pensioenuitvoerder, zal het bestaande pensioenfonds een gesloten pensioenfonds worden.

Gesloten pensioenfondsen lopen specifieke risico’s, zoals risico’s rondom het voortbestaan, de governance, de uitvoeringskosten en de financiële opzet van het pensioenfonds. Deze risico’s dienen voldoende beheerst te worden door het pensioenfonds. Het huidig financieel toetsingskader stelt als eis dat als een gesloten pensioenfonds niet langer toekomstbestendig beheerst kan worden, bijvoorbeeld omdat er gezien de omvang sprake is van te hoge uitvoeringskosten voor een adequate uitvoering, het zich zal moeten beraden op liquidatie en overdracht van de (resterende) verplichtingen aan een andere pensioenuitvoerder.¹²⁹ Uit evaluatie van het huidige financieel toetsingskader zijn geen knelpunten gesignaleerd voor gesloten pensioenfondsen.¹³⁰ Hieruit kan geconcludeerd worden dat gesloten pensioenfondsen nu de risico’s voldoende kunnen beheersen binnen het huidig financieel toetsingskader. Vanwege dit argument is ervoor gekozen om voor gesloten pensioenfondsen volledig aan te sluiten bij de betreffende wettelijke eisen in het huidige financieel toetsingskader. Het huidig financieel toetsingskader zoals dat geldt voor pensioenfondsen, blijft dus van kracht voor deze situaties, waaronder de huidige regels voor de beleggingen, toeslagverlening, vaststelling van het (minimaal) vereist eigen vermogen, het herstelplan, de haalbaarheidstoets en dergelijke.

De regering heeft nader bezien of er ruimte is om artikel 150 van de Pensioenwet en artikel 145 van de Wet verplichte beroepspensioenregeling aan te passen. Deze artikelen regelen dat wanneer een pensioenregeling wordt beëindigd in een situatie waarin de beleidsdekkingsgraad van een pensioenfonds onder de gestelde eisen ten aanzien van het minimaal vereist eigen vermogen ligt, het pensioenfonds (binnen een door de toezichthouder te stellen termijn) over moet gaan tot het verzekeren bij een verzekeraar, overdragen aan een verzekeraar of onderbrengen bij een pensioenfonds van de pensioenverplichtingen. Voor pensioenfondsen die bij beëindiging van de pensioenregeling een beleidsdekkingsgraad onder het minimaal vereist eigen vermogen hebben, betekent deze bepaling dat als sociale partners besluiten de nieuwe pensioenregeling onder te brengen bij een andere pensioenuitvoerder, dat dit pensioenfonds op grond van deze bepaling binnen een door de toezichthouder te stellen termijn ook moet stoppen met het beheer van bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten. Indien sociale partners besluiten om de voortzetting van de pensioenopbouw (in een nieuwe premieregeling) onder te brengen bij hetzelfde pensioenfonds als waar de huidige pensioenregeling ondergebracht is, dan blijft deze bepaling van toepassing op de uiterlijk tot 1 januari 2027 opgebouwde aanspraken en rechten in het daarvoor afgescheiden vermogen. Deze bepaling kan ertoe leiden dat een pensioenfonds alsnog verplicht is om de oude aanspraken en rechten over te dragen naar een andere uitvoerder.

Deze bepaling volgt rechtstreeks uit een Europese richtlijn.¹³¹ Er is geen ruimte om de hierboven genoemde consequenties te voorkomen als eenmaal sprake is van beëindiging van de pensioenregeling. Overigens kunnen de consequenties wel voorkomen worden door de maatregel minimaal vereist eigen vermogen toe te passen vóór beëindiging van de pensioenregeling, waardoor het pensioenfonds op het moment van beëindiging wel aan de bepaling voldoet. Pensioenfondsen en sociale partners zullen zich hier rekenschap van moeten geven bij de besluitvorming over de transitie.

6.2 Verschillende pensioenregelingen

6.2.1 Vervallen van uitkeringsovereenkomsten

Een van de gevolgen van dit wetsvoorstel is dat het vanaf 1 januari 2027 voor sociale partners niet meer mogelijk is om een pensioenregeling in de wettelijke vorm van een uitkeringsovereenkomst af te spreken. Het huidige financieel toetsingskader wordt aan het vervallen van pensioenopbouw in deze pensioenovereenkomsten aangepast. Er zijn dan geen wettelijke eisen meer nodig voor het vaststellen van een kostendekkende premie of voor demping van die kostendekkende premie. Dat betekent dat de artikelen die dit betreft met dit wetsvoorstel komen te vervallen. Voor risicodekkingen en uitvoeringskosten in het nieuwe pensioenstelsel blijven kostendekkende opslagen mogelijk, zie hiervoor hoofdstuk 3 Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel. Ook de regeling voor de premiekorting kan deels vervallen, met uitzondering van de wettelijke eisen voor terugstorting. De mogelijkheid tot terugstorting blijft namelijk gelden voor pensioenopbouw die vóór 1 januari 2027 is toegekend binnen een uitkeringsovereenkomst.

6.2.2 Keuze voor vaste pensioenuitkering in de flexibele premieregeling

Vóór inwerkingtreding van dit wetsvoorstel kan een deelnemer in een premieovereenkomst bij pensioeningang kiezen tussen een vaste pensioenuitkering of een variabele pensioenuitkering. Hierbij geldt voor de vaste pensioenuitkering bij pensioenfondsen het huidige financieel toetsingskader.¹³² In hoofdstuk 3 Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel is opgenomen dat ook ná inwerkingtreding van dit wetsvoorstel deze keuze voor een vaste pensioenuitkering bij pensioenfondsen met een flexibele premieregeling behouden blijft. De eerdergenoemde evaluatie van het huidige financieel toetsingskader alsook de evaluatie van de Wet verbeterde premieregeling geven geen aanleiding om de uitvoering van vaste uitkeringen door pensioenfondsen aan te passen. Het financieel toetsingskader blijft hiervoor dus ongewijzigd.¹³³ Wel ontstaat er voor pensioenfondsen die een vaste pensioenuitkering aanbieden, op den duur een andere situatie als de groep actieven en gewezen deelnemers met (aanspraken op) vaste uitkeringen krimpt in de loop der tijd en er nog slechts een collectief voor lopende, vaste uitkeringen overblijft. Een pensioenfonds moet in de financiële opzet hier rekening mee houden.

De enige aanpassing ten aanzien van vaste uitkeringen bij pensioenfondsen is dat in lagere regelgeving geregeld zal worden op welke wijze bij pensioeningang een vaste uitkering gefinancierd kan worden met het gespaarde kapitaal in een (zogenoemde bruto) premieregeling. Hierbij zal worden aangesloten op de regels die al wel gelden voor financiering van een vaste uitkering in de basisregeling met het gespaarde kapitaal in een netto premieregeling, het zogenoemde dekkingsgraadneutrale tarief. Het is van belang te borgen dat reeds aanwezige deelnemers met een aanspraak op een vaste uitkering geen voor- of nadeel ondervinden van toetreding van nieuwe gepensioneerden uit een premieregeling, zeker in geval van krimpende pensioenfondsen.

6.2.3 Premieovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel

De wettelijke eisen in het huidige financieel toetsingskader hebben grotendeels betrekking op pensioenfondsen met een uitkeringsovereenkomst, maar het huidige financieel toetsingskader bevat ook een aantal eisen voor pensioenfondsen met een premie- of kapitaalovereenkomst. Denk hierbij aan de regels voor de beleggingen (prudent-person regel), beheerste en integere bedrijfsvoering, sleutelfuncties, de actuariële en bedrijfstechnische nota en de staten. Daarnaast geldt de prudent-person regel ook voor premieovereenkomsten uitgevoerd door verzekeraars en premiepensioeninstellingen.¹³⁴ Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel blijven deze wettelijke eisen in principe gelden, ook voor de premieovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel. Enkele wettelijke eisen behoeven aanpassing voor het financieel toetsingskader vanaf 1 januari 2023, dat is hieronder uiteengezet.

Prudent-person regel

Via de prudent-person regel in het huidige financieel toetsingskader wordt geborgd dat pensioenuitvoerders beleggen in het belang van hun aanspraak- en pensioengerechtigden. Hierbij gelden diverse regels ten aanzien van de beleggingen, uitgewerkt in lagere regelgeving. Eén van de eisen is dat het strategisch beleggingsbeleid moet aansluiten op de risicohouding om te borgen dat de pensioenuitvoerders zich goed rekenschap geven hoeveel risico de aanspraak- en pensioengerechtigden willen en kunnen lopen in de hoogte van hun pensioen en aldus beleggen in hun belang. Ook na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel blijft dit een belangrijke eis. Aangezien in het nieuwe stelsel de risicohouding per leeftijdscohort een belangrijk uitgangspunt voor de inrichting van het beleggingsbeleid is, wordt er aan deze regel toegevoegd dat bij de vormgeving van het beleggingsbeleid en de verdeling van resultaten moet worden aangesloten op de risicohouding per leeftijdscohort. Merk op dat deze eis voor alle pensioenuitvoerders en alle type pensioenovereenkomsten¹³⁵ van kracht is. Zie paragraaf 3.2.1 voor verdere toelichting over de aanpassingen ten aanzien van de risicohouding in het nieuwe stelsel.

Actuariële en bedrijfstechnische nota

In de actuariële en bedrijfstechnische nota geeft een pensioenfonds een beschrijving van de opzet en het beleid van het pensioenfonds en wordt in ieder geval omschreven op welke wijze uitvoering wordt gegeven aan enkele wettelijke bepalingen, zoals omtrent de uitvoeringsovereenkomst, de technische voorzieningen, de premie, het (minimaal) vereist eigen vermogen, de kortingen, de beleggingen en de toeslagverlening. Ten aanzien van de solidaire premieregeling en de flexibele premieregeling wordt aan de vereisten toegevoegd dat in de actuariële en bedrijfstechnische nota wordt omschreven hoe uitvoering wordt gegeven aan de wettelijke regels voor de solidariteitsreserve, de toedelingsregels, het projectierendement of de vaste daling en de risicohouding. Daarnaast is in hoofdstuk 3 Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel opgenomen dat de voor het pensioen bestemde vermogens niet negatief mogen worden. Hiertoe dient het pensioenfonds vast te leggen op welke wijze dit voorkomen wordt. Dit is onderdeel van het beleid van het pensioenfonds voor deze type pensioenovereenkomsten en daarom wordt deze beschrijving ook opgenomen in de actuariële en bedrijfstechnische nota.

Staten

Een pensioenfonds verstrekt periodiek verschillende staten aan de toezichthouder voor de juiste uitoefening van zijn taak. De wet noemt de onderwerpen waarover de toezichthouder periodiek informatie mag opvragen. Met dit wetsvoorstel wordt ten aanzien van de solidaire premieregeling en de flexibele premieregeling het volgende aan deze lijst toegevoegd:

• informatie over de solidariteitsreserve en risicodelingsreserve;

• informatie over de toedeling van beleggingsresultaten, sterfteresultaat en resultaat als gevolg van aanpassing in de levensverwachting en

• informatie over de risicohouding.

Uiteraard rapporteert een pensioenfonds alleen informatie over de pensioenregelingen die het uitvoert. Een deel van de onderwerpen waarover pensioenfondsen nu rapporteren, komt aldus te vervallen als het pensioenfonds niet langer een uitkeringsovereenkomst uitvoert, zoals informatie over de dekkingsgraad, het vereist eigen vermogen, de actuariële staten, een deel van de premiegegevens (met betrekking tot de kostendekkende premie) en informatie over het herstelplan, de haalbaarheidstoets, de toeslagverlening en vermindering van de pensioenaanspraken en -rechten.

Minimaal vereist eigen vermogen

Het onderhavige wetsvoorstel stelt geen wijzigingen voor ten aanzien van het verplicht aanhouden van een minimaal vereist eigen vermogen, dan wel de vaststelling van de hoogte van het minimaal vereist eigen vermogen. Dus ook in het nieuwe pensioenstelsel geldt het uitgangspunt dat wanneer een pensioenfonds een dekking tegen biometrische risico’s verzekert,¹³⁶of de hoogte van uitkeringen of beleggingsrendement garandeert, het pensioenfonds verplicht is om een minimaal vereist eigen vermogen aan te houden.

Biometrische risico’s zijn risico’s die verband houden met overlijden, arbeidsongeschiktheid en levensverwachting. Voor alle pensioenfondsen met een uitkeringsovereenkomst geldt dat dekking wordt verzekerd tegen biometrische risico’s, namelijk de verzekering van het langlevenrisico en veelal ook dekking van nabestaandenpensioen, arbeidsongeschiktheidsrisico of premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid. Het nieuwe pensioenstelsel gaat ervan uit dat alle nieuwe pensioenopbouw wordt verworven in een premieovereenkomst. Echter, ook in een premieovereenkomst is, in de opbouwfase, veelal sprake van een dekking van biometrische risico’s, namelijk de dekking van nabestaandenpensioen en/of arbeidsongeschiktheidspensioen (of premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid). In de solidaire premieregeling is het delen van sterfteresultaat verplicht om (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden te beschermen tegen individueel langlevenrisico. Ook in het nieuwe pensioenstelsel zal er dus een minimaal vereist eigen vermogen aangehouden moeten worden.

De hoogte van het minimaal vereist eigen vermogen is mede afhankelijk van de vraag wie het beleggingsrisico draagt. Het minimaal vereist eigen vermogen is lager wanneer de deelnemers het beleggingsrisico dragen en niet de pensioenuitvoerder. Dit is het geval in een premieovereenkomst, en daarmee ook in de solidaire premieregeling en de flexibele premieregeling. Voor de berekening van de hoogte van het minimaal vereist eigen vermogen, dat te allen tijde aanwezig dient te zijn, moet worden uitgegaan van 1% van de technische voorzieningen,¹³⁷ dan wel 25% van de beheerslasten indien deze beheerslasten 5 jaar of minder vastliggen. Aan de eis vanuit de IORP-Richtlijn dat het minimaal vereist eigen vermogen te allen tijde aanwezig moet zijn, moet invulling worden gegeven door een meting van de omvang van het minimaal vereist eigen vermogen op 31 december, waarbij de actuele omvang van het minimaal vereist vermogen op dat moment of de gemiddelde omvang van het minimaal vereist eigen vermogen over de afgelopen 12 maanden als maatstaf genomen moet worden. Daarbij is de hoogste van deze twee maatstaven bepalend. Op basis van die maatstaf moet het minimaal vereist eigen vermogen op 31 december van enig jaar worden aangevuld indien dit niet voldoet aan het wettelijk vereiste niveau. Hier bovenop komen nog opslagen voor pensioenregelingen met nabestaandenpensioen, arbeidsongeschiktheidspensioen of premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid. Dit is conform de huidige situatie.

Voor de volledigheid merkt de regering op dat het minimaal vereist eigen vermogen geen onderdeel mag vormen van de solidariteitsreserve. Eigen vermogensposten zijn bedoeld als buffer tegen onverwachte verliezen die samenhangen met de risico’s die worden gelopen. De buffer die wordt aangehouden mag niet «bestemd» zijn voor andere doeleinden dan vooraf bepaald. Dit betekent concreet dat het eigen vermogen dat voor het minimaal vereist eigen vermogen moet worden aangehouden, als een aparte balanspost moet worden aangehouden.

Minimaal vereist eigen vermogen

Uit de Europese pensioenrichtlijn (IORP I en II richtlijnen) volgt dat een pensioenuitvoerder¹³⁸ (in Nederland een pensioenfonds) een minimaal vereist eigen vermogen (hierna: MVEV) dient aan te houden als alle volgende omstandigheden van toepassing zijn:¹³⁹

• 1. er is tussen werkgever en werknemer een pensioenregeling overeengekomen;

• 2. de werkgever (onderneming) heeft die pensioenregeling overgedragen aan een pensioenuitvoerder, waarbij de bijdragende onderneming tot niets meer verplicht is dan het betalen van de «noodzakelijke bijdragen»; en

• 3. de pensioenuitvoerder verzekert een dekking tegen biometrische risico’s¹⁴⁰ of garandeert de hoogte van uitkeringen of een beleggingsrendement.¹⁴¹

Als de bovenstaande drie omstandigheden van toepassing zijn en de instelling dus een MVEV moet aanhouden, wordt de hoogte van het MVEV bepaald door de vraag wie het beleggingsrisico draagt¹⁴²:

• Voor zover de pensioenuitvoerder het beleggingsrisico draagt, dan bedraagt het MVEV 4% van de technische voorzieningen.

• Voor zover de pensioenuitvoerder geen beleggingsrisico draagt, bedraagt het MVEV 1% van de technische voorzieningen dan wel 25% van de beheerslasten,¹⁴³ indien deze beheerslasten vijf jaar of minder vastliggen.

• Bovenop de basispercentages voor het MVEV komen nog opslagen voor pensioenregelingen met nabestaandenpensioen¹⁴⁴, arbeidsongeschiktheidspensioen of premievrijstelling bij arbeidsongeschiktheid.

Hoofdstuk 7 Wijziging fiscaal pensioenkader

Inleiding

Het nieuwe pensioenstelsel vraagt om een nieuw fiscaal kader. Het uitgangspunt is dat voor alle pensioenregelingen hetzelfde fiscale kader geldt. Het fiscale kader is opgenomen in de Wet inkomstenbelasting 2001 (Wet IB 2001) en de Wet op de loonbelasting 1964 (Wet LB 1964).

De belangrijkste wijziging voor het fiscale kader is dat het ouderdomspensioen en het partnerpensioen bij overlijden op of na pensioendatum, fiscaal enkel nog worden begrensd op de premie en niet langer op de opbouw van een uitkering. Dit betekent dat er een uniforme premiegrens gaat gelden voor iedereen, waarbij de hoogte zodanig zal zijn dat een adequate pensioenopbouw wordt gefaciliteerd.

De voorgestelde maximale premiegrens voor het ouderdomspensioen en het partnerpensioen bij overlijden op of na pensioendatum bedraagt 30% van de pensioengrondslag.

Met de voorgestelde premiebegrenzing wordt de in het Pensioenakkoord geformuleerde (maximale) pensioenambitie van 75% middelloon in 40 opbouwjaren (afgerond 80% bij 42 jaar) ook in het nieuwe pensioenstelsel fiscaal gefaciliteerd, uitgaande van een verwacht rendement. Dat blijkt uit berekeningen met dezelfde scenario’s als die worden gehanteerd in de zogenoemde URM-methodiek, en met toepassing van een prudentie-afslag om te voorkomen dat te veel risico moet worden genomen. Bij de bepaling van de fiscale premiegrens in het nieuwe pensioenstelsel geldt de randvoorwaarde van budgettaire neutraliteit. Met de voorgestelde maximale premiegrens van 30% wordt hieraan voldaan.¹⁴⁵

Voorts komt er een mechanisme voor aanpassing van de fiscale premiegrens. Omwille van duidelijkheid, zekerheid en stabiliteit stelt de regering voor de fiscale premiegrens in beginsel vast te zetten tot na de afloop van de in paragraaf 7.2 toegelichte compensatieperiode. Dat betekent dat de fiscale premiegrens op zijn vroegst in 2037 wordt aangepast. Alleen bij een ontwikkeling die leidt tot aanpassingen in de scenarioset van DNB waardoor de op grond daarvan berekende premiegrens meer dan 5%-punt stijgt of daalt, wordt de fiscale premiegrens tussentijds aangepast. Ten behoeve van de in paragraaf 7.2 toegelichte compensatie wordt de premiegrens van 30% gedurende de compensatiefase verhoogd met 3%-punt.

Voor het partnerpensioen bij overlijden voor pensioendatum en het wezenpensioen geldt dat er een uitkering als percentage van het pensioengevend loon kan worden verzekerd op risicobasis. Dit is nader uitgewerkt in hoofdstuk 11 Nabestaandenpensioen. De risicopremies voor het partnerpensioen bij overlijden voor pensioendatum en het wezenpensioen komen bovenop de voorgestelde premiegrens van 30%.

Tot slot wordt de fiscale behandeling van de tweede pijler en derde pijler waar wenselijk en mogelijk geharmoniseerd om te komen tot een meer arbeidsvormneutraal pensioenkader en wordt overgangsrecht geboden voor verschillende voorgestelde wijzigingen.

7.1 Fiscale premiebegrenzing

Het fiscale kader wordt aangepast door over te gaan op een premiebegrenzing voor alle pensioenregelingen voor ouderdomspensioen en partnerpensioen bij overlijden op of na pensioendatum. De regering acht het van belang dat de voorgestelde fiscale premiegrens aansluit bij de ambitie die in het Pensioenakkoord is geformuleerd. De benodigde premie is vastgesteld op basis van een maatpersoon met algemeen aanvaarde parameters voor levensverwachting, franchise, carrièrepatroon, startloon en soort nabestaandenpensioen, waarbij grotendeels aangesloten wordt bij het Staffelbesluit pensioenen. In tabel 1 zijn de gebruikte parameters bij invoering weergegeven.

Tabel 1. Gehanteerde parameters bij berekenen premiegrens bij invoering

	Parameter	Waarde	Opmerkingen	Huidige Staffelbesluit pensioenen
1.	Rendement	1,5%	Betreft reëel rendement	In beginsel 4%, maar ook 3% en marktrente
2.	Indexatie	Met prijsinflatie.	Gebruik van reëel rendement biedt ruimte voor indexatie met prijsinflatie	Geen, indexatie uit overrendement
3.	Pensioenleeftijd	68 jaar	Geldt vanaf 2018	68 jaar
4.	Opbouwtermijn en ambitie	Vanaf 28 jaar tot pensioenleeftijd, 75% middelloon	Huidige ambitie	1,875% per jaar, overeenkomend met 75% in 40 jaar.
5.	Carrièrepatroon	Conform 3-2-1-0	Dit is volgens de Wet LB 1964 (artikel 18a, derde lid, onderdeel b)	Conform 3-2-1-0
6.	Startloon	€ 20.000		€ 50.000
7.	Franchisebedrag	Actueel bedrag	Uitgaande van franchisemethode, 40 opbouwjaren en 100/75	Actueel bedrag
8.	Overlevingstafel	Prognosetafel AG 2020	Actuele overlevingstafel, geen leeftijdscorrectie toegepast.	GBM/GBV 2012/2017, met leeftijdscorrecties -5 en partner -6
9.	Geslacht	Geslachts-neutraal		Man met partner vrouw
10.	Soort partnerpensioen	Uitgesteld opgebouwd	Conform advies StvdA	Tweede kolom
11.	Leeftijdsverschil partner	3 jaar	Volgens de Wet LB 1964 (artikel 18b, vierde lid)	3 jaar
12.	Kostenopslag	Geen	Betreft premie exclusief uitvoeringskosten. Vermogensbeheerkosten dienen uit het rendement betaald te worden	Idem

De belangrijkste parameter is het te verwachten rendement. Deze parameter heeft grote invloed op de hoogte van de benodigde premie, zoals figuur 1 laat zien.

Figuur 1. Relatie bij invoering tussen verwacht reëel rendement (horizontale as) en benodigde premie (verticale as) gegeven de overeengekomen pensioendoestelling (75% middelloon reëel in 40 jaar)

Voor het bepalen van het te verwachten rendement ten behoeve van het vaststellen van de premiegrens wordt uitgegaan van de meest recente URM-scenarioset van DNB. Het grote voordeel hiervan is dat daarmee ook zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de communicatie over pensioenen in termen van het pensioenvermogen en van pensioenuitkering.

Met behulp van deze meest recente scenarioset van DNB wordt voor een modelportefeuille het verwachte meetkundige gemiddelde reële rendement bepaald voor elk scenario over de volledige periode die de scenarioset beschrijft (momenteel 60 jaar). Hierbij wordt verondersteld dat de samenstelling van de portefeuille bewaard blijft door jaarlijks te herwegen. Bepaald wordt het nettorendement, dat wil zeggen het rendement na aftrek van vermogensbeheerkosten. In de huidige scenarioset is het aandelenrendement reeds een nettorendement. Voor het rendement op obligaties wordt, conform het advies van de Commissie Parameters (2019), uitgegaan van een kostenafslag van 0,2%-punt per jaar. Uitgaande van de laatste scenarioset (tweede kwartaal van 2020) bedraagt het aldus berekende mediane rendement 2,20%.

Zoals hiervoor aangegeven is budgetneutraliteit het uitgangspunt van de pensioenhervorming. Dit betekent dat bij het bepalen van de premiegrens ruimte is om uit te gaan van een prudentieafslag, met andere woorden, er kan gerekend worden met een lager rendement dan het mediane rendement. Dit biedt ruimte aan pensioenuitvoerders om, indien gewenst, minder risicovol te beleggen dan volgens de modelportefeuille. Tevens biedt dit ruimte aan pensioenuitvoerders die een deelnemersbestand hebben dat afwijkt van de actuariële uitgangspunten in tabel 1 en die daardoor meer ruimte nodig hebben om de pensioendoelstelling te behalen.

De budgettair neutrale premiegrens van 30% correspondeert met een rendement van 1,5%. Dit is het 27e percentiel van de rendementsverwachtingen in de scenarioset. Dit percentiel zal gebruikt worden als uitgangspunt bij het aanpassen van de premiegrens, zie verder ook paragraaf 7.1.1. Een premiegrens van 30% ligt voor circa 90% van de deelnemers boven de huidige premie-inleg. Het rendement van 1,5% is een reëel rendement. Er is dus geen extra premie nodig voor financiering van indexatie.

Voor het bepalen van het maximale fiscale kader wordt uitgegaan van een verwacht rendement. Consequentie hiervan is dat er geen fiscale ruimte meer wordt geboden voor een gegarandeerde opbouw van aanspraken tegen de risicovrije rente volgens bovengenoemde ambitie van 75% middelloon in 40 jaar (afgerond 80% bij 42 jaar). Dat past namelijk niet meer in het nieuwe fiscale kader waarin geen sprake meer is van opbouwbegrenzing of eventtoetsen. Het risico dat dan de pensioenopbouw te ruim zou kunnen worden, met als consequentie ongewenste gevolgen voor de arbeidsparticipatie en de overheidsfinanciën, is dan te groot.

De premiegrens wordt zodanig vastgesteld dat deze mede ruimte biedt voor een partnerpensioen op opbouwbasis bij overlijden op of na pensioendatum van 70% van het ouderdomspensioen. De premiegrens is exclusief kosten zoals administratiekosten en incasso- en excassokosten maar inclusief kosten voor vermogensbeheer en het afdekken van beleggingsrisico, zoals het kopen van een beleggingsgarantie. De premiegrens is ook exclusief risicopremies voor een partnerpensioen bij overlijden voor pensioendatum, wezenpensioen, nabestaandenoverbruggingspensioen, arbeidsongeschiktheidspensioen en premievrijstelling bij invaliditeit. Deze risicopremies zijn (additioneel) fiscaal aftrekbaar. De vergoedingen voor kosten en de risicopremies kunnen niet worden aangewend voor hogere aanspraken op ouderdomspensioen of partnerpensioen bij overlijden op of na pensioendatum.

7.1.1 Aanpassingsmechanisme

Er wordt een aanpassingsmechanisme voorgesteld waarbij een evenwicht wordt gevonden tussen het niet te vaak aanpassen van de premiegrens en het met niet te veel vertraging laten doorwerken van de gevolgen van veranderende omstandigheden. Hiermee wenst de regering te voorkomen dat er structureel of te weinig fiscale ruimte bestaat om de ambitie waar te maken, of anderzijds de fiscale ruimte zo ruim wordt dat dit ongewenste gevolgen heeft voor de arbeidsparticipatie en de overheidsfinanciën. Door een wettelijke basis te creëren voor het aanpassingsmechanisme wordt zekerheid geboden over de wijze van aanpassen.

Aangezien van alle gebruikte parameters in tabel 1 alleen het verwachte rendement en de inflatie aan (grote) verandering onderhevig kunnen zijn, zal het aanpassingsmechanisme alleen op veranderingen in het reële rendement gebaseerd worden. De andere parameters veranderen per definitie niet (zoals bijvoorbeeld geslacht en leeftijdsverschil), veranderen slechts weinig of hebben weinig invloed op de premiegrens (zoals bijvoorbeeld veranderingen in de carrièreontwikkeling, het aanvangssalaris of de franchise) of blijven in samenhang met elkaar in evenwicht (levensverwachting en pensioenleeftijd). Bij het laatste moet bedacht worden dat door de 2/3-koppeling van de pensioenleeftijd aan de levensverwachting de pensioenduur relatief ten opzichte van de arbeidsduur in principe een vaste verhouding heeft gekregen, waarbij bij benadering voor 2/3 van het totale aantal jaren gewerkt wordt en voor 1/3 van het pensioen wordt genoten. Bij een stijging van de levensverwachting en een gelijkblijvende premiegrens ontstaat op deze wijze automatisch ruimte om langer pensioen te ontvangen, waarbij er dan wel van wordt uitgegaan dat het aantal opbouwjaren ook navenant toeneemt (met andere woorden: het startpunt blijft bij 28 jaar). Als voorbeeld: bij 40 jaar werken en 20 jaar pensioen en een stijging van de levensverwachting met 1 jaar, uitgaande van een gelijkblijvende pensioenuitkering, stijgt het aantal werkzame jaren met 2/3 jaar naar 40 2/3 jaar en het aantal jaren met pensioen met 1/3 jaar naar 20 1/3 jaar. Overigens is het inherent aan het nieuwe stelsel van degressieve opbouw dat de gekozen referentieperiode, van 28 jaar tot de pensioenleeftijd, de periode met de kleinst mogelijke opbouw is. Bij elke andere opbouwperiode die eerder begint, bijvoorbeeld van 25 jaar tot 65 jaar, zal men in 40 opbouwjaren een hoger resultaat dan 75% middelloon behalen.

Het aanpassingsmechanisme wordt eenvoudig ingevuld door in de wet een tabel op te nemen die de relatie tussen rendement en premiegrens weergeeft. De rendementsverwachting wordt voor de modelportefeuille bepaald op basis van de laatste gepubliceerde scenarioset van DNB. Daarbij wordt, zoals hiervoor beschreven, het 27e percentiel gekozen. Op deze manier ademt de premiegrens op vergelijkbare manier mee met de economische omstandigheden als in het huidige stelsel het geval zou zijn geweest met de ruimte voor premie-inleg onder opbouwbegrenzing. De premiegrens zal eens per vijf jaar herzien worden. Alleen bij schokken als gevolg van aanpassingen in de scenarioset van DNB waardoor de premiegrens meer dan 5%-punt stijgt of daalt, zal er ook tussentijds aanpassing plaatsvinden. Omwille van duidelijkheid, zekerheid en stabiliteit zal de premiegrens in beginsel pas direct na afloop van de compensatieperiode worden aangepast. Dit betekent dat de premiegrens tot 2037 wordt vastgezet; alleen bij een verschil van meer dan 5%-punt zal de premiegrens tijdens de compensatieperiode worden aangepast. Over aanpassingen wordt drie jaar van tevoren gecommuniceerd, zodat sociale partners deze informatie kunnen meenemen in de CAO-onderhandelingen.

Voor arbeidsongeschikte deelnemers die een premievrijstelling vanwege invaliditeit ontvangen geldt dat een wijziging van de maximale premie door het aanpassingsmechanisme ook van toepassing is op deze voortgezette pensioenopbouw bij arbeidsongeschiktheid, ongeacht het type pensioenuitvoerder.

Ten overvloede zij opgemerkt dat het hierbij gaat om het aanpassingsmechanisme van de fiscaal maximale premie. Ingeval een eerder overeengekomen premie onder de nieuwe fiscale premiegrens ligt, hoeft toepassing van dit mechanisme niet te leiden tot een aanpassing van de pensioenregeling.

7.2 Fiscale facilitering compensatie

In het regeerakkoord 2017 is budgettaire ruimte gereserveerd voor de fiscale verruiming van de premiegrens om gedurende tien jaar € 1 miljard meer premie per jaar in te kunnen leggen.¹⁴⁶ In het Pensioenakkoord zijn deze afspraken overgenomen.

De € 1 miljard biedt extra ruimte om de fiscale premiegrens tijdelijk te verhogen met 3%-punt. Dit betekent dat de regering voorstelt om de premiegrens vanaf de inwerkingtreding van de maatregelen uit dit wetsvoorstel tot en met 2036 te verhogen van 30 naar 33%. De premie voor compensatie bedraagt derhalve maximaal 33% van de pensioengrondslag verminderd met wat is ingelegd aan reguliere premie. Bij het volledig benutten van de reguliere premie van 30% resteert per saldo ruimte voor een compensatiepremie van 3%. Wanneer de reguliere premieruimte van 30% niet volledig wordt benut, dan kan een hogere compensatiepremie worden gehanteerd. Stel, er is een reguliere premie van 25% toegezegd, dan is voor de compensatiepremie een ruimte beschikbaar van 8% (33% minus 25%). Voor het ontvangen van compensatie geldt geen fiscale begrenzing. Dit biedt de mogelijkheid om maatwerkafspraken te maken zodat gericht kan worden gecompenseerd. Een werkgever kan derhalve voor het collectief van werknemers ten hoogste 33% premie minus de reguliere premie inleggen voor compensatie. De premie voor compensatie kan vervolgens gericht worden toebedeeld aan individuele werknemers. In de specifieke situatie kan dan zo optimaal mogelijk worden gecompenseerd. De premie voor compensatie kan tot 1 januari 2037 aangewend worden voor compensatie. De premie voor compensatie kan niet voor andere doeleinden worden gebruikt dan met dit wetsvoorstel mogelijk wordt gemaakt.

7.3 Overgangsregelingen

Uiterlijk op 1 januari 2027 dient de pensioenopbouw aangepast te zijn aan het nieuwe fiscale kader. In de periode tussen 1 januari 2023 en 1 januari 2027 geldt een overgangsperiode. In die periode is het nog mogelijk om pensioen op te bouwen binnen het huidige fiscale kader mits deze pensioenopbouw plaatsvindt in een op 31 december 2022 bestaande pensioenregeling.

Als wordt gekozen om de opgebouwde pensioenaanspraken in te varen dan geldt het nieuwe fiscale regime ook voor die ingevaren aanspraken. Als niet wordt ingevaren blijft het huidige fiscale kader gelden voor de uiterlijk op 31 december 2026 opgebouwde pensioenaanspraken.

Bestaande bijstortings- en toeslagverplichtingen blijven, in de situatie van niet invaren, fiscaal gefaciliteerd. Concreet houdt dit in dat al bestaande bijstortings- en toeslagverplichtingen (zoals de verplichting om bij te storten bij een bepaalde dekkingsgraad of het verlenen van een toeslag op grond van reeds bestaande afspraken) worden geëerbiedigd.

Voor op 31 december 2022 bestaande premieovereenkomsten of op 31 december 2022 bestaande uitkeringsovereenkomsten, ondergebracht bij een verzekeraar geldt voor bestaande deelnemers dat ook na 2026 gebruik kan worden gemaakt van een progressieve premiestaffel. Deze overgangsregeling wordt toegelicht in hoofdstuk 15 Overgangsrecht. Een fiscale maximale premiestaffel is opgenomen in het wetsvoorstel en geeft daarmee duidelijkheid welke premiestaffel maximaal geldt voor deze eerbiedigende werking. Uiteraard is een premiestaffel die blijft onder deze maximale premiestaffel ook toegestaan. De fiscaal maximale premiestaffel is gebaseerd op dezelfde uitgangspunten als de reguliere premiegrens (zie ook tabel 1). Voor deze premiestaffel geldt dan ook geen eventtoets.

7.4 Nettopensioen

Het nettopensioen, geïntroduceerd in 2015 bij het introduceren van de aftopping van het pensioengevend loon, voorziet in pensioenopbouw voor het inkomen boven de aftoppingsgrens. Dit pensioen wordt opgebouwd uit netto-inkomen. Er geldt in de Wet IB 2001 een box 3-vrijstelling voor het nettopensioen. Voorgesteld wordt het nettopensioen in overeenstemming te brengen met de wijzigingen die worden voorgesteld voor het pensioen waar de omkeerregel op van toepassing is (het «bruto»-pensioen). Voor het netto-ouderdomspensioen en nettopartnerpensioen bij overlijden op of na pensioendatum wordt dezelfde premiegrens voorgesteld als voor het brutopensioen maar dan wel gecorrigeerd met de nettofactor.¹⁴⁷ Voor het nettopartnerpensioen bij overlijden voor pensioendatum en het nettowezenpensioen worden eveneens dezelfde begrenzingen voorgesteld als voor het brutopensioen, eveneens gecorrigeerd met de nettofactor. De premies voor het nettopartnerpensioen bij overlijden voor pensioendatum en het nettowezenpensioen komen net als bij het brutopensioen bovenop de premies voor het netto-ouderdomspensioen en nettopartnerpensioen bij overlijden op of na pensioendatum en worden niet begrensd door de premiegrens. Bij overlijden voor pensioendatum komt het nettopartnerpensioen bij overlijden voor pensioendatum tot uitkering en vervalt het nettopartnerpensioen bij overlijden op of na de pensioendatum. De verschillende mogelijkheden voor keuzevrijheid (variabilisering, uitruil, voortzetting partnerpensioen bij overlijden voor pensioendatum en wezenpensioen) zoals die gelden voor het brutopensioen gelden ook voor het nettopensioen.

Voor deze voorgestelde aanpassingen van het nettopensioen geldt geen eerbiedigende werking voor bestaande premiestaffels zoals dat wel het geval is bij het brutopensioen. Dit is niet nodig aangezien de nettopremiegrens ongeveer gelijk is aan het percentage dat veelal in het hoogste leeftijdscohort in de premiestaffel voor het nettopensioen wordt gehanteerd. Daarnaast geldt voor nettopensioen ook niet de wettelijke verplichting van een leeftijdsonafhankelijke premie, omdat het in alle gevallen een vrijwillige regeling betreft.

7.5 Arbeidsvormneutraal pensioenkader

Veranderingen in de samenleving richting een meer flexibele arbeidsmarkt leiden tot een toenemend belang van een arbeidsvormneutraal pensioenkader. In het regeerakkoord van 2017 en vervolgens in het Pensioenakkoord is afgesproken een stap te zetten richting een meer arbeidsvormneutraal pensioenkader.¹⁴⁸ Ondanks het gemeenschappelijke karakter van de tweede pensioenpijler (werknemerspensioen) en de derde pensioenpijler (individuele pensioenvoorzieningen voor bijvoorbeeld ondernemers of werknemers zonder pensioenregeling), namelijk het treffen van een oudedagsvoorziening, gelden verschillende fiscale regels voor deze pijlers. In veel gevallen resulteert dit in een minder ruim fiscaal kader voor ondernemers en werknemers op de arbeidsmarkt die (mede) afhankelijk zijn van pensioenvoorzieningen in de derde pijler. Door waar wenselijk en mogelijk fiscale verschillen weg te nemen tussen de tweede en derde pijler ontstaan meer gelijke mogelijkheden voor fiscaal gefaciliteerde opbouw van een oudedagsvoorziening, ongeacht de arbeidsvorm van belastingplichtigen. Hierna volgt een uiteenzetting van de maatregelen om een stap te zetten richting een meer arbeidsvormneutraal pensioenkader.

7.5.1 Premieruimte en franchise

De regering stelt voor, in lijn met het hiervoor aangehaalde Pensioenakkoord, om het verschil in de hoogte van de fiscale premieruimte tussen de tweede en de derde pijler weg te nemen. Hiertoe wordt het percentage van de maximale premieruimte in de derde pijler verhoogd van 13,3% van de premiegrondslag naar het niveau dat zal gelden in de tweede pijler voor wat betreft de structurele premiegrens. Dit zal 30% van de premiegrondslag bedragen. Dit is derhalve een substantiële verruiming van de premieruimte in de derde pijler. Daarnaast wordt voorgesteld de maximale premieruimte in de derde pijler rechtstreeks te koppelen aan de premiegrens zoals deze zal gelden in de tweede pijler. Bovendien wordt voorgesteld het mogelijk te maken om, net als bij pensioenopbouw in de tweede pijler, tot vijf jaren na het bereiken van de AOW-leeftijd fiscaal gefaciliteerd premies in te leggen voor een derdepijlerproduct.

Tevens wordt voorgesteld om het AOW-drempelbedrag (bedrag waarmee de pensioen- of premiegrondslag wordt verminderd in verband met de AOW) in de tweede en de derde pijler gelijk te trekken. Hiertoe wordt de hoogte van de franchise zoals die in de tweede pijler geldt, ook in de derde pijler toegepast. Ook zal het mogelijk worden om bij de opbouw van een lijfrente een verlaagde franchise te gebruiken in combinatie met een lager premiepercentage, hetgeen gunstig is bij een relatief laag inkomen. In de derde pijler wordt het niet mogelijk een deeltijdfranchise te hanteren. Dit is praktisch gezien niet uitvoerbaar.

7.5.2 Inhaalruimte en reserveringsruimte

Voorgesteld wordt om in de derde pijler de termijn voor het benutten van niet gebruikte fiscale ruimte uit het verleden voor het opbouwen van een lijfrente (de zogenoemde reserveringsruimte) te verruimen van de huidige zeven jaar naar tien jaar. Belastingplichtigen kunnen hierdoor in de derde pijler over meer jaren hun onbenutte fiscale ruimte inhalen dan op basis van de huidige wet. Daarnaast wordt voorgesteld om de begrenzing in de omvang van de reserveringsruimte te verruimen.¹⁴⁹

In de tweede pijler geldt voor de inhaal van onbenutte fiscale ruimte geen maximale termijn. Wel dienen er pensioengevende dienstjaren te zijn waarover kan worden ingehaald. Met de voorgestelde verruiming van de termijn van de reserveringsruimte is gepoogd een balans te vinden tussen het belang van belastingplichtigen om niet-benutte jaarruimte uit het verleden in te halen, uitvoerbaarheid door uitvoerders en de Belastingdienst, de administratieve lasten van belastingplichtigen en het budgettaire kader. Om deze reden wordt de maximale termijn van de reserveringsruimte vastgesteld op tien jaar.

In het huidige stelsel van de tweede pijler wordt de omvang van de inhaal van onbenutte fiscale ruimte begrensd tot wat kan worden opgebouwd aan pensioen over dienstjaren uit het verleden. Het toepassen van eenzelfde systematiek in de derde pijler past niet binnen de gegeven budgettaire kaders voor het arbeidsvormneutraal pensioenkader.¹⁵⁰ Wel wordt voorgesteld om de omvang van de reserveringsruimte te verruimen, maar tot een niveau van ten hoogste € 38.000 per jaar. Hiermee komt de huidige beperking van 17% van de premiegrondslag te vervallen. Deze verruiming van de reserveringsruimte past binnen de budgettaire kaders.

Het volgende voorbeeld illustreert de werking van de voorgestelde maatregelen. Hierbij gelden de veronderstellingen dat de maximaal aftrekbare premie vanaf 2023 30% is en in de jaren hierna ook 30% blijft en er geen vermindering van de maximaal aftrekbare premie plaatsvindt vanwege pensioenaanspraken uit de tweede pijler (imputatie).

Voorbeeld:

Nico is ondernemer en begint in 2026 met het opbouwen van een lijfrente. In de jaren hiervoor heeft hij geen pensioen opgebouwd bij een werkgever en ook geen premies voor lijfrenten afgetrokken. Nico heeft in de jaren 2016 tot en met 2025 een premiegrondslag van € 50.000 per jaar. De reserveringsruimte betreft tien jaren. Zijn reserveringsruimte is als volgt te berekenen:

Jaar waarover de reserveringsruimte wordt benut	Premiegrondslag in dat jaar (A)	Max. aftrekbare premie in dat jaar (B)	Niet-benutte jaarruimte in dat jaar (A*B)
2016	€ 50.000	13,8%	€ 6.900
2017	€ 50.000	13,8%	€ 6.900
2018	€ 50.000	13,3%	€ 6.650
2019	€ 50.000	13,3%	€ 6.650
2020	€ 50.000	13,3%	€ 6.650
2021	€ 50.000	13,3%	€ 6.650
2022	€ 50.000	13,3%	€ 6.650
2023	€ 50.000	30%	€ 15.000
2024	€ 50.000	30%	€ 15.000
2025	€ 50.000	30%	€ 15.000
			Totaal: € 92.050

In totaal heeft Nico in het jaar 2026 een reserveringsruimte van € 92.050. Nico kan in het jaar 2026 maximaal € 38.000 van de reserveringsruimte benutten en € 15.000 aan jaarruimte (uitgaande van een premiegrondslag van € 50.000 ook voor 2026). In totaal kan Nico in het jaar 2026 maximaal € 53.000 aan premie inleggen voor een lijfrente en deze uitgaven in zijn aangifte inkomstenbelasting 2026 in aanmerking nemen als uitgaven voor inkomensvoorzieningen. In een later jaar kan Nico ervoor kiezen overige reserveringsruimte uit het verleden te benutten, mits wordt voldaan aan de voornoemde vereisten.

7.5.3 Expiratiedata voor aankoop pensioen of lijfrente

Momenteel kennen de tweede en de derde pijler verschillende termijnen om na expiratiedatum een oudedagsvoorziening aan te kopen. Dit betreft de termijn tussen de contractueel overeengekomen ingangsdatum van het pensioen of van de lijfrente en de eerste uitkering of termijn. Een overschrijding van deze termijnen leidt in beide pijlers ertoe dat het pensioen onzuiver wordt of de lijfrente niet meer voldoet, waardoor het pensioen of de lijfrente ineens belast zal worden en er tevens revisierente verschuldigd is.

• In de tweede pijler geldt op grond van vaste jurisprudentie een redelijke termijn voor de aankoop van een ouderdomspensioen, wanneer de omvang van de pensioenuitkering nog niet vaststaat (bijvoorbeeld in geval van een beschikbare-premieregeling). In de praktijk hanteert de Belastingdienst een termijn voor de aankoop van een ouderdomspensioen 6 maanden bij in leven zijn en 12 maanden bij overlijden.

• De derde pijler kent een wettelijke termijn voor de maximale periode tussen de contractueel overeengekomen datum en het daadwerkelijk uitkeren van de eerste termijn. De uiterste datum waarop een lijfrente moet ingaan nadat de contractueel overeengekomen ingangsdatum is bereikt, is 31 december van het volgende kalenderjaar bij leven en 31 december van het daaropvolgende kalenderjaar bij overlijden. Hierbij is ook bepaald dat de inspecteur voornoemde termijnen kan verlengen bij bijzondere omstandigheden.

Voorgesteld wordt om de pijlers op dit punt te harmoniseren, door de «redelijke termijn» uit de tweede pijler te vervangen door de wettelijke termijn zoals die momenteel geldt in de derde pijler. De regering vindt het wenselijk om in beide pijlers dezelfde termijnen te hanteren. Hierbij wordt voorgesteld om de meest ruime termijn, namelijk de wettelijke termijn zoals deze op dit moment geldt in de derde pijler, ook toe te passen in de tweede pijler. Voorgesteld wordt om een vergelijkbare wettelijke termijn ook in te voeren voor zogenoemde loonstamrechten.

7.6 Imputatie pensioenaanspraken uit de tweede pijler in de derde pijler

In de huidige systematiek van de derde pijler geldt dat er slechts premies voor lijfrenten fiscaal in aftrek kunnen worden gebracht indien sprake is van een pensioentekort. Hiervan is – kort gezegd – sprake indien niet de volledige fiscale ruimte voor pensioenopbouw in de tweede pijler is benut. Ter vaststelling van de hoogte van de jaarruimte in de derde pijler vindt een vermindering plaats in verband met de opbouw van pensioenaanspraken in de tweede pijler. Hierbij wordt de jaarlijkse pensioenaangroei (factor A) in de tweede pijler door middel van een formule vertaald naar een bedrag dat in mindering wordt gebracht op de jaarruimte in de derde pijler. Omdat voornoemde systematiek niet meer past bij de voorgestelde systematiek van de tweede pijler (van een tijdsevenredige opbouw naar een in beginsel leeftijdsonafhankelijke premiebegrenzing), wordt voorgesteld om de systematiek van de vermindering in verband met de opbouw van pensioenaanspraken te wijzigen.

De vermindering in verband met de opbouw van pensioenaanspraken wordt hierbij berekend door de ingelegde premies in de tweede pijler af te trekken van de premieruimte in de derde pijler. Hierbij hoeven premies die zien op compensatie niet in mindering gebracht te worden op de premieruimte in de derde pijler. Premies voor compensatie zijn immers gericht op het compenseren van de vermindering van pensioenaanspraken als gevolg van de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel. Hierdoor ligt het naar de mening van de regering niet voor de hand om de ruimte in de derde pijler te verminderen met premies die op de compensatie zien.

Voor werknemers die in de jaren na 2023 nog een pensioen opbouwen volgens een middelloonstelsel of die een pensioen opbouwen op basis van een progressieve premiestaffel wordt overgangsrecht getroffen.

Hoofdstuk 8 Governance in het nieuwe pensioenstelsel

Inleiding

In de eerdere hoofdstukken van deze memorie van toelichting worden de kaders geschetst voor de inrichting van en de overgang naar het nieuwe pensioenstelsel. De regering vindt het van belang dat de bevoegdheidsverdeling hierbij duidelijk is en aansluit bij de verantwoordelijkheden van partijen. Dit maakt duidelijk wie eindverantwoordelijk is en wie hierop aangesproken kan worden.

Dit hoofdstuk beoogt de noodzakelijke duidelijkheid te verschaffen. Het richt zich daarbij met name op elementen die in grote mate nieuw zijn ten opzichte van het huidige pensioenstelsel, waarin reeds premieregelingen worden uitgevoerd. Tevens wordt aangegeven waar de regering wijzigingen in wet- en regelgeving passend acht. Dit hoofdstuk gaat niet in op de specifieke bevoegdheden die gelden bij wijziging van de pensioenregeling in de transitie. Die worden in hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie van de memorie van toelichting geschetst. Dat neemt niet weg dat de bevoegdheidsverdeling in de structurele situatie en wijzigingen die in dit kader worden doorgevoerd, ook doorwerken in de transitieperiode.

8.1 Verantwoordelijkheden in het pensioenstelsel

Het nieuwe pensioenstelsel beoogt geen wijzigingen in de (primaire) verantwoordelijkheidsverdeling tussen sociale partners en pensioenuitvoerders. Sociale partners zijn verantwoordelijk voor de besluitvorming inzake de arbeidsvoorwaarde pensioen. Zij zijn en blijven verantwoordelijk voor de (passendheid van de) pensioenregeling. Het is daarbij belangrijk dat deze aansluit bij de deelnemers. Dit gebeurt via overleg op collectief niveau tussen werkgevers(organisaties) en werknemersorganisaties, of op niveau van de individuele werkgever met inspraak van de ondernemingsraad, personeelsvergadering of personeelsvertegenwoordiging en de individuele werknemer. In geval van een beroepspensioenfonds stelt de beroepspensioenvereniging, net zoals de sociale partners bij de andere pensioenuitvoerders, de pensioenregeling vast.

Werkgevers zijn verplicht de uitvoering van de pensioenregeling onder te brengen bij een pensioenuitvoerder. De pensioenuitvoerder gaat over de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de pensioenregeling. Concreet betekent dit dat de pensioenuitvoerder onder meer gaat over het vaststellen van de risicohouding, het beleggingsbeleid en de administratie en communicatie van het pensioen. De pensioenuitvoerder informeert sociale partners vervolgens over de kans dat met de beschikbaar gestelde premie, onder andere rekening houdend met de risicohouding van deelnemers, de door sociale partners gewenste pensioendoelstelling kan worden gerealiseerd. Dit maakt onderdeel uit van het iteratieve proces tussen sociale partners en pensioenuitvoerder. De deelnemer kan hier geen rechten aan ontlenen.

In geval van verzekeraars en premiepensioeninstellingen zal veelal sprake zijn van enige mate van standaardisatie in de producten die zij aanbieden en waaruit werkgevers (en werknemers) kunnen kiezen bij de onderbrenging van hun pensioenovereenkomst. In geval van pensioenfondsen is er veel meer sprake van een iteratief proces en gaat de onderbrenging gepaard met de opdrachtaanvaarding (zie ook hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie).

Het pensioenfonds legt verantwoording af over haar handelen, het uitgevoerde beleid en beleidskeuzes voor de toekomst aan het verantwoordingsorgaan dan wel belanghebbendenorgaan. Deze organen hebben tevens enkele specifieke adviesrechten en in geval van een belanghebbendenorgaan goedkeuringsrechten. Er is tevens sprake van intern toezicht, in de vorm van een raad van toezicht, een visitatiecommissie of niet-uitvoerende bestuursleden. Het intern toezicht houdt toezicht op het beleid van het bestuur en op de algemene gang van zaken in het pensioenfonds. De raad van toezicht en niet-uitvoerende bestuursleden zijn daarnaast ten minste belast met het toezien op adequate risicobeheersing en evenwichtige belangenafweging door het bestuur. Een raad van toezicht heeft een meer procesmatige rol. Zij zijn geen uitvoerend orgaan.

Hoewel deze verantwoordelijkheidsverdeling met de invoering van het nieuwe pensioenstelsel niet wordt gewijzigd, zullen de diverse partijen en pensioenfondsorganen ieder vanuit hun eigen verantwoordelijkheden wel rekening houden met de consequenties van het nieuwe pensioenstelsel en het uitvoeren van (enkel) premieregelingen. Bijvoorbeeld de constatering dat bij premieregelingen explicieter aan de orde is dat het pensioen van deelnemers, gewezen deelnemers en pensioengerechtigden meebeweegt met de ontwikkeling van de economie. Dit kan grotendeels binnen de reeds bestaande besluitvormingsprocessen. Hierbij is het wel van belang dat de bevoegdheden van diverse partijen helder zijn, met name waar het gaat om nieuwe instrumenten zoals beschreven in hoofdstuk 3 Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel. Dit wordt in de volgende paragraaf nader uitgewerkt.

8.2 Taken en bevoegdheden in het nieuwe stelsel

Afspraken tussen werkgevers en werknemers

Sociale partners maken afspraken over de arbeidsvoorwaardelijke toezegging en de doelstellingen bij de pensioenregeling. Bij premieregelingen is de premie de arbeidsvoorwaardelijke toezegging die op de arbeidsvoorwaardelijke tafel wordt bepaald en vastgelegd. In geval van de solidaire premieregeling wordt deze daarnaast bepaald op basis van een onderling afgesproken pensioendoelstelling. Hierbij zullen werkgevers en werknemers inzicht willen krijgen in de consistentie tussen premiedoelstelling en premie (zie ook hoofdstuk 3 Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel). De pensioenuitvoerder verschaft hier berekeningen voor op basis van een uniforme scenarioset en de vooraf door de pensioenuitvoerder vastgestelde risicohouding en het voorgenomen beleggingsbeleid. De pensioenuitvoerder wordt daarmee overigens niet verantwoordelijk voor de arbeidsvoorwaardelijke afspraken of de toereikendheid van de premie. De pensioenuitvoerder heeft slechts een faciliterende rol. In geval van een pensioenfonds zal worden geregeld dat het bestuur bij de opdrachtaanvaarding sociale partners moet informeren over de kans dat de door sociale partners beoogde pensioendoelstelling – gegeven de afgesproken premie – wordt behaald. De situatie kan zich voordoen dat de kans klein is dat de pensioendoelstelling wordt gehaald. Indien dit voor sociale partners onaanvaardbaar is, dan zijn zij aan zet om de pensioenregeling (premie- en/of pensioendoelstelling) aan te passen.

Werkgevers en werknemers besluiten ook over het type premieregeling dat zij wensen. In geval sprake is van uitvoering van de pensioenregeling door een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds of beroepspensioenfonds en gekozen wordt voor de flexibele premieregeling, wordt tevens bezien of extra solidariteitselementen aan de pensioenregeling worden toegevoegd. In geval werkgevers en werknemers kiezen voor een flexibele premieregeling, kunnen zij tevens besluiten over de standaardoptie voor de uitkeringsfase (vastgestelde of variabele uitkering). Indien geen keuze gemaakt wordt door werknemers en werkgevers, geldt de vastgestelde uitkering als standaardoptie.

Werkgevers en werknemers maken tevens afspraken over doelstellingen die zij hebben binnen het type pensioenregeling dat zij hebben gekozen, bijvoorbeeld ten aanzien van de wijze waarop met risico’s wordt omgegaan. Concreet betekent dit dat in geval een pensioenregeling een solidariteitsreserve in de solidaire premieregeling of een risicodelingsreserve in de flexibele premieregeling bevat, werkgevers en werknemers duidelijke afspraken maken over de doelen die zij voor ogen hebben met deze reserve. Deze afspraken vinden hun weerslag in de pensioenovereenkomst. Een overkoepelend doel van de solidariteits- of risicodelingsreserve is het bewerkstelligen van intergenerationele risicodeling en stabiliteit van pensioenen. Werkgevers en werknemers kunnen daarnaast bepaalde specifieke doelen in gedachte hebben, zoals het inzetten van de solidariteitsreserve of risicodelingsreserve voor het opvangen van macro-langlevenrisico. Ook maken partijen afspraken over mogelijkheden die op regelingsniveau geboden worden om pensioen «naar voren te halen», bijvoorbeeld over hoog/laag-pensioen en over vervroegde uittreding.

Bevoegdheden van de pensioenuitvoerder

Pensioenuitvoerders zijn verantwoordelijk voor de specifieke inrichting van ten minste de volgende instrumenten. Ten eerste stellen zij, zoals toegelicht in hoofdstuk 3 Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel, de risicohouding vast op basis van het risicopreferentieonderzoek, wetenschappelijke inzichten en deelnemerskenmerken. Zij bepalen op basis hiervan tevens het beleggingsbeleid dat zij uitvoeren. Zij bepalen in geval van de solidaire premieregeling daarbij tevens de mate van beschermingsrendement en de toedelingsregels voor het overrendement voor verschillende leeftijdscohorten en leggen deze vast in het pensioenreglement. Indien sprake is van een solidariteitsreserve of risicodelingsreserve bepalen zij de (evenwichtige) inrichting van de solidariteitsreserve of risicodelingsreserve, waaronder de specifieke vul- en verdeelregels, om te voldoen aan de doelen die sociale partners hebben meegegeven. Dit geldt ook voor het aandeel van de premie en het overrendement dat benut wordt om de solidariteitsreserve of risicodelingsreserve¹⁵¹ te vullen, zodat zij dit kunnen laten aansluiten bij de karakteristieken van het pensioenfonds en de fondspopulatie, zoals de risicohouding en de demografische kenmerken. Het is van belang dat de inrichting van de solidariteitsreserve of risicodelingsreserve ex-ante, en voor langere tijd, wordt vastgelegd. Afspraken hierover worden, conform de geldende regels, opgenomen en/of gewijzigd in de uitvoeringsovereenkomst dan wel uitvoeringsreglement en het pensioenreglement.

Pensioenuitvoerders die de solidaire premieregeling uitvoeren, geven tevens de uitkeringssnelheid vorm (dat wil zeggen het daadwerkelijk gehanteerde projectierendement). In geval van de flexibele premieregeling wordt bepaald of deelnemers de keuze krijgen voor een vaste daling of vaste stijging en de vormgeving daarvan. Ook bepalen pensioenuitvoerders of en over hoeveel jaren financiële mee- en tegenvallers worden gespreid. Deze onderdelen worden door de pensioenuitvoerder opgenomen in het pensioenreglement. Pensioenuitvoerders dragen tot slot in geval van keuzemogelijkheden zorg voor de specifieke inrichting van gekozen standaardopties, als hier sprake van is. Bijvoorbeeld de inrichting van een variabele uitkering indien werkgevers en werknemers in het kader van de flexibele premieregeling voor deze standaardoptie gekozen hebben. Pensioenuitvoerders borgen hierbij bijvoorbeeld dat het gehanteerde beleggingsbeleid aansluit bij de risicohouding van de deelnemers.

Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de pensioenuitvoerder bij een premieovereenkomst, in tegenstelling tot een uitkeringsovereenkomst, geen verantwoordelijkheid heeft voor de hoogte of toereikendheid van de premie. Dit betekent ook dat in de uitvoeringsovereenkomst niet meer verplicht de wijze waarop de premie tot stand komt hoeft te worden opgenomen. De regels met betrekking tot de inrichting van de solidariteitsreserve of risicodelingsreserve komen wel in de uitvoeringsovereenkomst. Overigens blijft het partijen vrij staan om naast de wettelijk verplichte onderdelen, nadere afspraken te maken die vastgelegd worden in de uitvoeringsovereenkomst. Dit kan ook ruimte bieden aan partijen om aanvullende afspraken te maken over de onderlinge rollen en taken.

8.3 Nadere implicaties voor pensioenfondsen

Opdrachtaanvaarding

Premieregelingen en specifiek de instrumenten uit de solidaire premieregeling brengen met zich dat concrete afspraken worden gemaakt over de vormgeving van de pensioenregeling. Zowel waar het gaat om de arbeidsvoorwaardelijke afspraken als de inrichting door de pensioenuitvoerder. Er is sprake van een «completer contract», waarbij de hoofdelementen van tevoren worden vastgelegd. De regering meent dat dit zijn weerslag moet hebben in het proces van opdrachtaanvaarding, zoals pensioenfondsen dit kennen. De opdrachtaanvaarding vereist momenteel dat een pensioenfondsbestuur zorg draagt voor de vastlegging van de eigen doelstellingen en beleidsuitgangspunten – waaronder de risicohouding van het pensioenfonds – en daarnaast zoveel mogelijk duidelijkheid probeert te verkrijgen over de doelstellingen van de regeling alvorens het de opdracht beoordeelt, aanvaardt en tot uitvoering over gaat.

De regering vindt het wenselijk te expliciteren dat de formele opdrachtaanvaarding, ongeacht het type premieregeling, tevens gepaard moet gaan met een «opdrachtbevestiging» aan de partijen die die de regeling zijn overeengekomen. Middels de opdrachtbevestiging zet het pensioenfonds de vastgestelde risicohouding en de voorgenomen inrichting van de pensioenregeling uiteen en onderbouwt deze. Het gaat daarbij in ieder geval concreet in op de vormgeving van de solidariteitsreserve of risicodelingsreserve als hier sprake van is. Ook moet een pensioenfonds werkgevers en werknemers tijdig informeren over de kans dat de door sociale partners beoogde pensioendoelstelling – gegeven de afgesproken premie – wordt behaald. Onderdeel van de onderbouwing is hiernaast ten minste het inzichtelijk maken van de consequenties van de concrete invulling van de instrumenten en de aansluiting bij de risicopreferentie van de beoogde deelnemerspopulatie. Daarnaast is onderdeel van de onderbouwing de mate waarin deelnemers en pensioengerechtigden de consequenties accepteren van de voorgenomen inrichting en uitwerking van belangrijke hier bedoelde afzonderlijke onderdelen van de pensioenregeling, en van de gezamenlijke werking van die onderdelen. Deze onderbouwing is ook van belang indien de invulling van de instrumenten op enig moment wordt herzien.

Het doel van de opdrachtbevestiging is tweeledig. Ten eerste bevat de opdrachtbevestiging een onderbouwing van de door het pensioenfonds gekozen inrichting van de instrumenten, zowel waar deze voortvloeien uit arbeidsvoorwaardelijke keuzes als vallen onder de discretionaire bevoegdheid van het pensioenfondsbestuur. Ten tweede borgt de opdrachtbevestiging dat sociale partners en pensioenfonds ex-ante hetzelfde beeld hebben bij de opdracht en de consequenties van onder meer arbeidsvoorwaardelijke keuzes voor de deelnemers.

Kortom, het is van goot belang dat sociale partners en pensioenuitvoerder met elkaar in overleg gaan over de wensen en keuzes die zij maken, ieder vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid. Dat geldt in algemene zin, maar juist ook met het oog op de transitie. Hoewel de opdrachtbevestiging een sluitstuk is van de afspraken die in het proces van opdrachtaanvaarding worden gemaakt, verwacht de regering dat dit ook impact zal hebben op het iteratieve proces hiernaartoe. Zo is het van belang dat pensioenfondsen tijdig inzicht geven in de gevolgen van keuzes die sociale partners op de arbeidsvoorwaardentafel maken en in de mate waarin de beoogde deelnemerspopulatie de consequenties gevolgen accepteert van onderdelen van de voorgenomen inrichting en uitwerking afzonderlijk en in hun onderlinge samenhang. Deze opdrachtbevestiging, inclusief de onderbouwing zal bij algemene maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt. Hiertoe wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld de delegatiebepaling bij het bestaande artikel over de opdrachtaanvaarding¹⁵² uit te breiden tot het derde lid. De toezichthouders kunnen regels stellen ten aanzien van de informatie die het bestuur van het pensioenfonds ten minste gebruikt bij de formele opdrachtaanvaarding. Het betreft hierbij regels die waarborgen dat de gebruikte informatie volledig, passend en adequaat is. In aanvulling op de bestaande toezichtbevoegdheden van DNB, zal de AFM er daarbij in haar rol als gedragstoezichthouder toezicht op houden dat het pensioenfonds de gevolgen van de voorgenomen inrichting en uitwerking op deelnemersniveau inzichtelijk maakt, waarbij het fonds in ieder geval aangeeft in hoeverre deze gevolgen aansluiten bij de wensen, doelstellingen en risicopreferenties van de beoogde deelnemerspopulatie. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de opdrachtbevestiging geen afbreuk mag doen aan de verantwoordelijkheden van de verschillende partijen, het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat partijen op elkaars stoel gaan zitten. Voor verzekeraars en premiepensioeninstellingen is de opdrachtbevestiging reeds geborgd omdat zij een compleet contract aanbieden aan de werkgevers en werknemers ten behoeve van de arbeidsvoorwaardelijke besluitvorming.

Bevoegdheden van pensioenfondsorganen

Met het vervallen van de bevoegdheden van het pensioenfondsbestuur ten aanzien van de hoogte en toereikendheid van de premie, komen met dit wetsvoorstel ook de inspraakmogelijkheden van de fondsorganen logischerwijs te vervallen. Pensioenfondsen krijgen in plaats hiervan wel een belangrijke taak met betrekking tot de inrichting van de solidariteitsreserve of risicodelingsreserve en beleid ten aanzien van de toedelingsregels. Er wordt voorgesteld dat parallel hieraan een belanghebbendenorgaan een goedkeuringsrecht krijgt (zie ook paragraaf 3.3.4). Een goedkeuringsrecht voor het belanghebbendenorgaan wordt passend geacht, omdat dit in lijn is met hun inspraakmogelijkheden op het strategisch beleggingsbeleid en omdat de vertegenwoordigers van werknemers en pensioengerechtigden in deze gevallen geen zitting hebben in het bestuur. Overigens hebben verantwoordingsorgaan en belanghebbendenorgaan tevens reeds een adviesrecht op de uitvoeringsovereenkomst, waarin afspraken over de solidariteitsreserve of risicodelingsreserve staan.

Hiernaast worden nog enkele verduidelijkingen in de wet- en regelgeving voorgesteld. Zo wordt verduidelijkt dat verantwoordingsorganen en belanghebbendenorganen ook in geval van een bedrijfstakpensioenfonds een adviesrecht hebben op het uitvoeringsreglement. Daarnaast wordt geregeld dat wanneer een bestuur om goedkeuring vraagt aan een belanghebbendenorgaan, het hierbij inzicht moet geven in de beweegredenen van het voorgenomen besluit en implicaties voor belanghebbenden. Dit recht op informatie bestaat momenteel alleen bij een verzoek om advies, maar acht de regering ook wenselijk bij een verzoek om goedkeuring, zodat de leden van het belanghebbendenorgaan dit mee kunnen nemen bij de evenwichtige belangenafweging. Voor het overige blijven de bestaande bevoegdheden bestaan. Dit betekent onder meer dat zij worden betrokken bij het vastleggen van de risicohouding van het pensioenfonds. Zie in dat kader ook hoofdstuk 3 Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de pensioenfondsorganen specifiek voor de transitie ook een zwaardere rol en aanvullende bevoegdheden krijgen. Deze worden nader beschreven in hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie. Voor de raad van toezicht wordt met dit wetsvoorstel voorgesteld te expliciteren dat ook in geval van een bedrijfstakpensioenfonds een goedkeuringsrecht bestaat over het beleid inzake het aangaan en beëindigen van een uitvoeringsreglement. De raad van toezicht heeft geen specifieke wettelijke bevoegdheid bij de daadwerkelijke wijzigingen van een uitvoeringsovereenkomst. Hiernaast geldt ook voor het intern toezicht dat zij een belangrijke rol hebben bij de transitie. Deze rol en bevoegdheden worden eveneens in hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie beschreven.

Hoofdstuk 9 Informatievoorschriften in het nieuwe pensioenstelsel

Inleiding

Het nieuwe pensioenstelsel gaat uit van een premieovereenkomst (al dan niet) met solidariteitselementen en heeft niet langer de uitkeringsovereenkomst als uitgangspunt. Zoals eerder in deze memorie van toelichting aangegeven kent het nieuwe pensioenstelsel de volgende overeenkomsten: de solidaire premieregeling, de flexibele premieregeling en de premie-uitkeringsovereenkomst, hierna in dit hoofdstuk gezamenlijk te noemen de «premieovereenkomst». Deelnemers met een premieovereenkomst bouwen een pensioenkapitaal op, bestemd voor de financiering van de pensioenuitkering. Ze hebben een aanspraak op het vermogen dat voor hun pensioenuitkering wordt gereserveerd. Voor een ingegane pensioenuitkering gebruiken we ook in het nieuwe stelsel de term pensioenrecht.

In hoofdstuk 6 Financieel toetsingskader na de transitieperiode is toegelicht in welke gevallen het bestaande financieel toetsingskader van toepassing blijft. In die gevallen blijven de noties «toeslagverlening», «vermindering van pensioenaanspraken en pensioenrechten», «beleidsdekkingsgraad» en/of «dekkingsgraad» ongewijzigd en onverkort van toepassing. Ook bij bestaande rechtstreeks verzekerde uitkeringsovereenkomsten kan sprake zijn van toeslagverlening. De bestaande terminologie uit de Pensioenwet en de Wet verplichte beroepspensioenregeling behoudt derhalve haar gelding.

9.1 Informatiebepalingen bij de nieuwe premieregelingen

Net als voor de huidige pensioenregelingen geldt ook voor de nieuwe premieregelingen dat correcte, duidelijke en evenwichtige alsmede tijdige informatie van groot belang is. Zo is het bijvoorbeeld van belang dat de deelnemers en pensioengerechtigden de relevante informatie krijgen over de kenmerken van de betreffende regeling. De huidige wettelijke bepalingen ten aanzien van informatie voldoen niet (volledig) gelet op kenmerken van die nieuwe premieregelingen, waardoor aanpassing van wetgeving nodig is. De pensioenuitvoerder wordt verplicht om deelnemers¹⁵³ te informeren over de premie, de bestemming daarvan voor de eigen opbouw en de gemeenschappelijke solidariteitsreserve, de toe- of afname van het voor het pensioen gereserveerde vermogen, stortingen en onttrekking aan dat vermogen, de toedeling van beleggingsresultaten en de overige resultaten. Een concreet voorbeeld betreft het informeren over verworven aanspraken.¹⁵⁴ Voor de nieuwe pensioencontracten is daarmee bedoeld inzicht te geven in het vermogen dat is gereserveerd voor de pensioenuitkering aan de betreffende deelnemer. De specifieke invulling van de informatiebepalingen wordt in lagere wetgeving nader bepaald.

Deelnemers en pensioengerechtigden hebben belang bij informatie over enerzijds de stand en ontwikkeling van het voor hun uitkering gereserveerd vermogen en anderzijds over het verwacht pensioen volgens de drie scenario’s.¹⁵⁵ Bovendien moeten deelnemers en pensioengerechtigden bij de overgang naar het nieuwe stelsel kunnen zien wat hun te bereiken pensioen is op grond van hun huidige pensioenregeling, en wat dit na de overdracht naar de nieuwe pensioenregeling zal worden. Voorts informeert de pensioenuitvoerder de deelnemers of sprake is van compensatie en hoe dit is gefinancierd. Dit laatste wordt vastgelegd in het communicatieplan dat onderdeel is van het implementatieplan.

9.2 Invoering keuzebegeleiding

Steeds meer mensen willen keuzes binnen de pensioenregeling kunnen maken. Vaak zijn deze echter ingewikkeld in hun techniek of hebben ze pas effect op langere termijn. De keuze ten aanzien van de aanwending van hun pensioen, dient zo goed mogelijk aan te sluiten bij de behoefte of doelstelling van de deelnemer.

In het nieuwe pensioenstelsel wordt explicieter gemaakt dat bij pensioenfondsen het risico van voldoende gegenereerd pensioen bij de deelnemer ligt. Dit wetsvoorstel introduceert geen nieuwe keuzemogelijkheden voor deelnemers, de invoering van de verplichte keuzebegeleiding beschermt hen wel beter als zij gebruik willen maken van een bestaande keuzemogelijkheid. Bij een eventuele introductie van nieuwe keuzes, maar vooral bij de combinaties van nieuwe en bestaande keuzes, zijn de implicaties van keuzes in het nieuwe stelsel groter.¹⁵⁶ Uit onderzoek blijkt dat mensen moeite hebben met het maken van financiële keuzes met gevolgen op lange termijn. Keuzes worden uitgesteld, afgesteld of genomen op basis van verkeerde afwegingen.¹⁵⁷ Dit geldt zeker ook voor pensioenkeuzes; de afwegingen zijn complex en voor veel mensen is pensioen niet «top of mind.»¹⁵⁸

Een suboptimale keuze of een combinatie van suboptimale keuzes kan leiden tot een te grote en onomkeerbare achteruitgang in de hoogte van de pensioenuitkering. Dit heeft tevens zijn weerslag op het vertrouwen in de pensioensector. Het is daarom in het belang van de deelnemer en de pensioenuitvoerder dat de laatste de deelnemer zo goed mogelijk begeleidt bij het maken van pensioenkeuzes. Het aanbieden van informatie is hierbij belangrijk maar niet voldoende, zo is ook de ervaring van de sector.¹⁵⁹ Idealiter is informatie activerend en keuze-ondersteunend, maar zelfs als daarvan sprake is, zijn er nog altijd deelnemers die daadwerkelijke begeleiding nodig hebben bij pensioenkeuzes.

De keuzeomgeving van de pensioenuitvoerder kan bijdragen aan deze keuzebegeleiding, mits zorgvuldig ingericht. Uit onderzoek is bekend dat er altijd (enige) sturing uitgaat van de wijze waarop keuzes en bijbehorende informatie aan deelnemers wordt voorgelegd.¹⁶⁰ Daarom is het van belang dat de wijze waarop die sturing plaatsvindt in het belang is van de deelnemer en diens (financiële) doelstellingen tot uitgangspunt neemt.

Introductie nieuwe open norm

Ter bevordering van weloverwogen keuzes die zo veel mogelijk in het belang zijn van de deelnemer en ter voorkoming van substantiële en onomkeerbare inkomensgevolgen door keuzes die deelnemers over hun pensioen hebben en maken, wordt een nieuwe open norm geïntroduceerd. Het gaat hier om keuzes indien en voor zover de wet of de pensioenregeling die toekennen aan de deelnemer of pensioengerechtigde. Dit wetsvoorstel is erop gericht de risico’s van suboptimale keuzes door de deelnemer te mitigeren. De open norm strekt tot de verplichting voor pensioenuitvoerders om zich dusdanig in te spannen dat deelnemers op een adequate wijze begeleid worden bij het maken van (voorlopige) keuzes. Het uitgangspunt voor de introductie van de norm is derhalve dat de keuze die de deelnemer heeft en maakt past bij de voorkeuren en financiële doelstelling of wensen van deze deelnemer. Onderdeel van de norm is de verplichting voor pensioenuitvoerders om hier invulling aan te geven door het inrichten van een (digitale) keuzeomgeving. Deze omgeving moet een deelnemer in staat stellen om een passende keuze te maken, gegeven zijn of haar doelstelling. Het is uiteindelijk de verantwoordelijkheid van de deelnemer of deze een keuze maakt en, zo ja, welke.

De norm ziet op de effecten van keuzes binnen één pensioenregeling en niet op meerdere regelingen van één of meerdere pensioenuitvoerders. Daarnaast verplicht de norm een pensioenuitvoerder niet tot de inrichting van een keuzeomgeving die rekening houdt met het effect van onder meer belastingen en toeslagen op de betreffende deelnemer; de pensioenuitvoerder beschikt immers niet over informatie over de persoonlijke fiscale situatie van de deelnemer. Wel dient de pensioenuitvoerder de deelnemer te wijzen op mogelijke samenloop en gevolgen, risico’s, voor- en nadelen van keuzes in combinatie met het bieden van handelingsperspectief (bijvoorbeeld een verwijzing naar relevante websites). De (nadere) specifieke vormgeving van de wijze waarop pensioenuitvoerders verder invulling aan de norm geven is opengelaten.

Pensioenuitvoerders krijgen de ruimte om een keuzeomgeving te creëren die aansluit bij een doelgroep van deelnemers. Te denken valt daarbij aan (onderbouwde) standaardopties (defaults) en een overzichtelijk aantal keuzemogelijkheden waarbij het voor de deelnemer duidelijk is dat die aansluiten op zijn/haar voorkeuren en financiële doelstelling. Daarnaast zorgt een open norm ervoor dat de snelle ontwikkeling van digitale hulpmiddelen geen belemmering ondervindt van de wet- en regelgeving.

Tussen informatie en advies

Met de introductie van een nieuwe open norm keuzebegeleiding, wordt gedeeltelijk invulling gegeven aan de leemte tussen informeren enerzijds en adviseren anderzijds. De huidige pensioenwetgeving bevat nagenoeg alleen verplichtingen tot informeren en in slechts een beperkt aantal gevallen bepalingen die tot adviseren verplichten.¹⁶¹ De nieuwe norm houdt geen verplichting in tot adviseren. De nieuwe norm verplicht echter wel tot meer «activiteit» van de pensioenuitvoerder dan enkel informeren en het geven van inzicht conform de huidige wet.¹⁶²

Pensioenuitvoerders menen vaak nog niet te mogen adviseren. Dat is niet zonder meer juist en behoeft nuancering. Een pensioenuitvoerder is niet verplicht, maar mag een deelnemer adviseren over de keuzes die een deelnemer heeft. Een deelnemer heeft bijvoorbeeld de keuze om een partnerpensioen uit te ruilen voor een hoger ouderdomspensioen. Noch de pensioenwetgeving noch de financiële toezichtwetgeving verbiedt de pensioenuitvoerder de betreffende deelnemer, als deze vraagt om persoonlijk advies, deze te geven. Een pensioenuitvoerder mag adviseren over keuzes die voortvloeien uit de pensioenregeling zelf of de pensioenregelgeving maar mag geen productgerelateerd advies (zogeheten Wft-advies) geven. Zo lang de pensioenuitvoerder geen financieel product aanbeveelt of daarover bemiddelt, overtreedt deze geen verbod indien deze de deelnemer adviseert over de keuze om wel of niet uit te ruilen.

Toezicht

De AFM zal toezicht gaan houden op de nieuwe open norm.

9.3 Uitkomsten van de evaluatie van de Wet pensioencommunicatie

In het nieuwe pensioenstelsel bouwt de deelnemer een voor de pensioenuitkering bestemd vermogen op, in plaats van een nominale uitkering. De bandbreedte van het verwachte pensioen is in het begin breed, wordt later nauwer en geeft dan meer duidelijkheid. Het belang van de deelnemer neemt toe bij goede informatie over de ontwikkeling van zijn pensioenvermogen en daarmee van zijn of haar verwachte pensioenuitkering. Dit toenemende belang leidt tot wijzigingen voor de informatiebepalingen als gevolg van de wijziging van het pensioenstelsel. Waarbij de introductie van de norm keuzebegeleiding goed past. De voorgenomen wijzigingen in de informatiebepalingen voortvloeiend uit evaluatie van de Wet pensioencommunicatie dragen bij aan de versterking van de informatiepositie van de deelnemer.

De Wet pensioencommunicatie is in 2020 geëvalueerd. De uitkomsten van die evaluatie hebben aanleiding gegeven tot beleidsvoornemens.¹⁶³ Deze beleidsvoornemens zien op de informatieverstrekking door pensioenuitvoerders aan deelnemers als ook op het pensioenregister. Alle beleidsvoornemens beogen de effectiviteit en doelmatigheid van informatie te bevorderen. Zij zijn ook tijdens en na implementatie van het nieuwe pensioenstelsel van belang. Een belangrijk deel van de deelnemers krijgt te maken met een nieuw concept, te weten pensioenvermogen van waaruit een verwacht pensioen wordt berekend. Dus enerzijds vermogen dat voor de uitkering is gereserveerd en anderzijds een verwacht pensioen dat zich ontwikkelt naarmate de ingelegde premie rendeert. Vanwege die conceptuele verandering is het belangrijker dan ooit dat informatie in zijn vorm zo goed mogelijk past bij de deelnemer en aansluit op zijn of haar behoefte en kenmerken. Daarom is ervoor gekozen in dit wetsvoorstel de volgende maatregelen op te nemen:

• 1. Het is wenselijk dat deelnemers informatie ontvangen in een vorm die past bij en uitgaat van de wensen, behoeften en kenmerken van de doelgroep waartoe die deelnemer behoort. Daarvoor is nodig dat pensioenuitvoerders effectief om kunnen gaan met de wijze waarop zij verplichte informatie aan hun deelnemers geven. Het gebruik van verplicht voorgeschreven uniforme model past daar niet langer bij. De regering stelt dan ook voor om het verplicht hanteren van het model van het Uniform Pensioenoverzicht (UPO) af te schaffen. Een standenoverzicht, met het woord «Pensioenoverzicht» en de geldende elementen, blijft op grond van Europese regelgeving wel verplicht. De verwachting is dat pensioenuitvoerders de ruimte zullen nemen om pensioeninformatie beter te laten aansluiten op de doelgroep. Een verplicht format maakt het voor pensioenuitvoerders onmogelijk de vormgeving aan te passen. Ook ten behoeve van de optelbaarheid van pensioen(overzichten) is het niet langer nodig uniformering van de vormgeving af te dwingen, aangezien mijnpensioenoverzicht.nl dit overzicht biedt. Op mijnpensioenoverzicht.nl wordt namelijk een overzicht gegeven van AOW en aanvullend pensioen, alsmede inzicht in de gevolgen van gebeurtenissen. De afschaffing van de verplichte vorm laat de verplichte inhoud onverlet, bijvoorbeeld ook het verwachte pensioen in de drie scenario’s.

• 2. Zoals bij maatregel 1 beschreven, moeten pensioenuitvoerders effectiever kunnen worden in de manier waarop zij verplichte informatie aan hun deelnemers geven. Het is daarom niet langer gewenst om pensioenuitvoerders wettelijk voor te schrijven de modellen voor de Pensioen 1-2-3 te gebruiken. Pensioenuitvoerders moeten de ruimte krijgen om pensioeninformatie beter te laten aansluiten op de doelgroep. Om die reden stelt de regering voor om de verplichting voor pensioenuitvoerders om het format voor de Pensioen 1-2-3 te gebruiken te laten vervallen. De algemene eisen aan informatie, te weten dat deze correct, duidelijk en evenwichtig moet zijn en rekening moet houden met de kenmerken en behoeften van de ontvanger, blijven echter onverkort van toepassing op de informatieverstrekking. De verplichte vormgeving van de Pensioen 1-2-3 heeft niet kunnen voorkomen dat dit document nauwelijks bekendheid geniet bij deelnemers, zo blijkt uit de evaluatie van de Wet pensioencommunicatie. Daarmee wordt de hogere doelstelling niet gehaald van het kunnen vergelijken van pensioenregelingen op een aantal belangrijke elementen. Het is daarom verstandig de voorgeschreven basisinformatie over de pensioenregeling vormvrij te maken, zodat pensioenuitvoerders per doelgroep kunnen werken aan verbeterde aansluiting op wensen, kenmerken en behoeften en daarmee aan verhoging van de bekendheid en het gebruik van deze informatie.

  Een van de belangrijkste aanbevelingen uit de evaluatie van de Wet pensioencommunicatie is dat het nodig is om ontvangers van pensioeninformatie te activeren. Pensioenuitvoerders kunnen deelnemers helpen te begrijpen met welk doel zij de informatie verstrekken als zij expliciet maken wat de ontvangers kunnen doen met die informatie. Pensioenuitvoerders zelf ervaren ook dat het effectiever is om door middel van informatie persoonsgericht te sturen op gedrag dan om enkel kennis over te brengen. Zij benadrukken terecht het belang van het kunnen aansluiten op de behoefte en kenmerken van deelnemers.

  Pensioenuitvoerders krijgen met dit wetsvoorstel de verplichting dat de informatie die zij verstrekken aanzet tot actie. Deze maatregel is bewust open geformuleerd, zodat de pensioenuitvoerder de ruimte en verantwoordelijkheid heeft om hieraan effectief invulling te geven. Het gaat erom dat pensioenuitvoerders de ontvanger aanzetten tot een zo concreet mogelijke actie, bijvoorbeeld nagaan of er later voldoende pensioen is. Het gaat erom dat de deelnemer weet wat deze concreet kan doen. De informatie verstrekkende pensioenuitvoerder wordt geacht te weten bij welke informatie welk handelingsperspectief hoort, ook wel de passende «call to action» geheten.

• 3. Er bestaan voor pensioenuitvoerders, in het nieuwe pensioenstelsel, drie mogelijkheden tot het verschaffen van informatie over de pensioenregeling. Ten eerste (actief) schriftelijk verstrekken, ten tweede (actief) elektronisch verstrekken en ten derde (passief) ter beschikking stellen. De huidige wettelijke bepalingen gaan thans voor een belangrijk deel nog uit van actieve, schriftelijke verstrekking. De wet bepaalt in beginsel de manier waarop de ontvanger de informatie krijgt en niet de ontvanger zelf. Het gevolg hiervan is dat de pensioenuitvoerder geen rekening kan houden met de wensen van de ontvanger dan wel de doelgroep waartoe deze behoort.

  Met dit wetsvoorstel krijgen pensioenuitvoerders de mogelijkheid te kiezen tussen de drie genoemde manieren van informatieverschaffing, waarbij geldt dat de informatie moet activeren. Daarbij zijn waarborgen nodig om de informatiepositie van de ontvanger te beschermen, welke niet wezenlijk anders zijn dan nu het geval is. Het uitgangspunt blijft dat indien de deelnemer geen wens kenbaar maakt en de betreffende pensioenuitvoerder geen e-mailadres heeft, de uitvoerder de informatie schriftelijk verstrekt. Indien de pensioenuitvoerder ervoor kiest de informatie beschikbaar te stellen, dient de deelnemer een attendering te ontvangen. Bovendien behoudt de deelnemer het recht om de informatie op een andere manier te krijgen.

  Wettelijke bepalingen waarin pensioenuitvoerders verplichte informatie nog schriftelijk moeten verstrekken passen niet meer bij het uitgangspunt dat de pensioenuitvoerder kiest uit de mogelijke wijzen van verschaffing (met in achtneming van de wensen van de ontvanger).

• 4. De AFM mag op grond van de geldende algemene inlichtingenbevoegdheid bij eenieder inlichtingen inwinnen ten behoeve van het toezicht op de naleving van de wet. Ter verduidelijking van het toezicht van de AFM op het pensioenregister (thans Stichting Pensioenregister, de stichting die het platform mijnpensioenoverzicht.nl exploiteert), wordt de reikwijdte van het toezicht van de AFM nader toegelicht. Het toezicht van de AFM ziet op de uitoefening van de wettelijke taken van het pensioenregister alsmede op de bedrijfsvoering en organisatie daartoe. Te denken valt aan onder meer de administratieve organisatie en systemen van interne controle (AO/IC), die eraan moeten bijdragen dat bijvoorbeeld de raadpleegfunctie van het pensioenregister werkt en is geborgd. Deze verduidelijking maakt de reikwijdte van het toezicht dusdanig duidelijk dat ook opzet, bestaan en werking van processen, systemen, afspraken en beheersing van risico’s, kortom het geheel van de bedrijfsvoering van het pensioenregister, onder dat toezicht valt. Het toezicht van de AFM ten aanzien van de wettelijke taken van het pensioenregister, doet niet af aan het toezicht van de AFM ten aanzien van de wettelijke taken en verantwoordelijkheden van pensioenuitvoerders. Zo hebben en houden pensioenuitvoerders de wettelijk taak en verantwoordelijkheid tijdig correcte en actuele pensioengegevens aan het pensioenregister te verstrekken. Het pensioenregister en pensioenuitvoerders hebben dus ieder hun eigen taken, met bijbehorend toezicht, in de keten van de informatievoorziening aan de deelnemer. Het doel van die keten van samenwerking is dat de bedragen, die het pensioenregister toont en gebruikt, dezelfde bedragen zijn als die pensioenuitvoerders aan het pensioenregister aanleveren. Deze bedragen worden dan door het pensioenregister waar mogelijk in zijn geheel getoond aan de deelnemer die daarmee een totaaloverzicht heeft. De toezichthouder maakt voor de uitoefening van het toezicht gebruik van haar wettelijk bepaalde inlichtingenbevoegdheid in relatie tot de wettelijke taak. Bijvoorbeeld, de pensioenuitvoerder is verantwoordelijk voor de juistheid van de aan te leveren pensioengegevens. Voor het toezicht op de naleving van de wettelijke verplichting van de pensioenuitvoerder om pensioeninformatie te verstrekken aan het pensioenregister, wint de toezichthouder inlichtingen in bij de pensioenuitvoerder. De geldende algemene inlichtingenbevoegdheid van de toezichthouder geeft daarboven de mogelijkheid om informatie waarover het pensioenregister kan beschikken in te winnen bij het pensioenregister, bijvoorbeeld welke pensioenuitvoerders in welk opzicht niet voldoen aan hun verplichtingen om de voorgeschreven informatie aan te leveren. Voor het toezicht op de naleving van wettelijke verplichting van het pensioenregister om pensioeninformatie van de pensioenuitvoerders beschikbaar te stellen in het pensioenregister wint de toezichthouder inlichtingen in bij het pensioenregister en eventueel gemotiveerd bij de pensioenuitvoerders.

• 5. De gebruiker van het pensioenregister heeft nu geen wettelijk geborgde stem in de besluitvorming over de doorontwikkeling van het pensioenregister en mijnpensioenoverzicht.nl. Gebruikers, dat wil zeggen met name deelnemers, gewezen deelnemers, partners en pensioengerechtigden, die het pensioenregister raadplegen om zich een overzicht te verschaffen van hun pensioenopbouw of verwachte uitkering, zijn nu niet formeel vertegenwoordigd in het bestuur van het pensioenregister. In het bestuur hebben uitsluitend vertegenwoordigers zitting van de pensioenuitvoerders, vertegenwoordigd via de Pensioenfederatie en Verbond van Verzekeraars, en de Sociale Verzekeringsbank. Alleen via een deelnemersonderzoek kan de stem van de gebruiker worden geraadpleegd. Het is daarbij de keuze van het bestuur om te bepalen of, over welke onderwerpen, op welke wijze en/of op welk moment deelnemersonderzoek plaatsvindt en wie zij daarbij betrekt. Aangezien het belang van de gebruiker niet per definitie gelijkloopt met het belang van de pensioenuitvoerders en gegeven het belang van mijnpensioenoverzicht.nl om de gebruiker overzicht en inzicht te geven en tot actie aan te zetten, acht de regering het nuttig en verstandig te regelen dat het pensioenregister een gebruikersorgaan instelt. Dit orgaan adviseert het pensioenregister over onder meer de functionaliteiten en de gewenste doorontwikkeling van het pensioenregister.

Hoofdstuk 10 Juridische houdbaarheid en rechtsbescherming

Inleiding

Om het pensioenstelsel toekomstbestendig te maken is het noodzakelijk dat dit aansluit bij de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt (zoals meer wisselingen van baan), veranderende maatschappelijke voorkeuren (zoals meer behoefte aan keuzevrijheid) als ook de ontwikkelingen op de financiële markten die maken dat rekening moet worden gehouden met een structureel lagere rente. Zoals in hoofdstuk 1 Inleiding geschetst, dient de stelselherziening een algemeen belang. Echter de maatregelen die daarvoor nodig zijn, zullen net als het huidige pensioenstelsel, moeten voldoen aan zowel nationale als internationale wet- en regelgeving. Het Europese Unierecht, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens en het Europese Hof van Justitie geven de kaders waarbinnen het nationale recht moet blijven. De voorgestelde maatregelen in dit wetsvoorstel hebben onder meer betrekking op het collectief overdragen van bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten en de overstap van een doorsnee pensioenopbouw naar een leeftijdsonafhankelijke premie. Daarnaast wordt in het wetsvoorstel voorgesteld om uit te gaan van leeftijdsafhankelijke risicotoedeling.

De Raad van State heeft een aantal jaar geleden in zijn voorlichting betreffende de doorsneesystematiek al gewezen op de taak van de overheid om de (herverdelingsvraagstukken bij de) overgang van het oude naar het nieuwe pensioenstelsel onder ogen te zien.¹⁶⁴ Om de overgang van het oude naar het nieuwe stelsel in goede banen te leiden worden in onderhavig wetsvoorstel kaders geboden voor een evenwichtige transitie. Tevens is voorzien in een zorgvuldig vormgegeven overgangsrecht.

In de herziening van het pensioenstelsel speelt een aantal mensenrechten een belangrijke rol. Het betreft de gelijke behandeling naar geslacht en leeftijd, de bescherming van het eigendomsrecht, vrijheid van collectief onderhandelen en het recht op collectieve actie. Hierbij is van belang dat geen van deze normen absoluut is en dat er geen hiërarchie bestaat tussen de verschillende normen. Inbreuk op een van de normen vergt een objectieve rechtvaardiging.

In de eerste inleidende paragraaf wordt een korte beschouwing gegeven van de verschillende Europese verdragen en richtlijnen die in het kader van de stelselherziening van belang zijn en waarin de bescherming van een of meerdere van de bovenstaande normen zijn vastgelegd. Vervolgens wordt in de volgende paragraaf van dit hoofdstuk toegelicht hoe de verschillende maatregelen die in dit wetsvoorstel worden voorgesteld passen binnen de Europese en andere internationale wet- en regelgeving.

10.1 Relevante Europese en andere internationale wet- en regelgeving

a. Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden

Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is een Europees verdrag waarin mensen- en burgerrechten van alle inwoners van de aangesloten landen zijn vastgelegd. Het EVRM legt lidstaten bepaalde positieve en negatieve verplichtingen op. Daarnaast biedt het EVRM burgers van aangesloten landen, waaronder Nederland, de mogelijkheid om de eerbiediging, of het gebrek daaraan, van hun rechten en fundamentele vrijheden te laten toetsen door een rechterlijke macht. Hiertoe kunnen zij een procedure aanspannen bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Belangrijke kanttekening hierbij is dat burgers zich pas tot het EHRM kunnen richten, als alle mogelijkheden bij de nationale rechtbanken zijn benut.

Wat pensioen betreft is artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM van belang. In artikel 1 EP EVRM is namelijk het grondrecht op de bescherming van eigendom neergelegd en het schrijft voor dat iedere natuurlijke of rechtspersoon recht heeft op het ongestoorde genot van zijn eigendom.

Artikel 1 EP EVRM

Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.

Een eventuele inbreuk op het eigendomsrecht van een burger moet door de lidstaat gerechtvaardigd kunnen worden. De bescherming van het eigendomsrecht wordt nader toegelicht in paragraaf 10.2.5. In het kader van de analyse van de bescherming van eigendom is ook artikel 14 EVRM meegenomen. Artikel 14 vereist dat een inmenging met artikel 1 EP EVRM niet op discriminatoire gronden gebeurt.

Artikel 14 EVRM

Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.

Daarnaast is het twaalfde Protocol bij het EVRM (hierna: het Protocol) van belang. Het twaalfde Protocol bevat in artikel 1 een bepaling met daarin een algemeen verbod van discriminatie. Het eerste lid van dat artikel bepaalt dat het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. Het tweede lid breidt het verbod uit tot het feitelijk overheidsoptreden. De genoemde gronden zijn dezelfde als die welke in artikel 14 EVRM staan opgesomd. Artikel 14 EVRM bevat een verbod op discriminatie, maar biedt alleen bescherming tegen discriminatie in verband met één van de in het EVRM gegarandeerde rechten. Het Protocol breidt het discriminatieverbod uit tot alle juridische en feitelijke handelingen van de overheid.

Tenslotte is het recht op collectieve actie als ook onderdeel van het recht op vakvereniging relevant in de herziening van het pensioenstelsel. Zo moet iedereen het recht hebben om zich bij een vakvereniging aan te sluiten voor de bescherming van zijn of haar belangen.

Artikel 11 EVRM

1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.

2. De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.

b. Europees Handvest

In het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Europees Handvest) zijn alle grondrechten («mensenrechten») opgenomen die in de Europese Unie gelden. Het gaat om onderwerpen als vrijheid, gelijkheid, solidariteit en burgerschap. De meeste van deze rechten worden eveneens beschermd door het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Het Handvest verschaft de Unie en haar lidstaten een lijst van grondrechten die voor de ondertekenaars ervan juridisch bindend zal zijn.

In het kader van dit wetsvoorstel is artikel 17 van het Europees Handvest, waarin het eigendomsrecht is vastgelegd, relevant.

Artikel 17 Recht op eigendom

1. Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Aan niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits zijn verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan worden geregeld bij de wet voor zover het algemeen belang dit vereist.

2. Intellectuele eigendom is beschermd.

Artikel 17 van het Europees Handvest is relevant in de beoordeling of het overdragen van bestaande pensioenen naar een gewijzigd pensioencontract een inbreuk maakt op het eigendomsrecht van burgers.

Zowel het EVRM als het Europees Handvest geven de burger dus een eigendomsrecht dat door eenieder geëerbiedigd dient te worden. In de toelichting bij artikel 17 van het Europees Handvest staat dat er met het eigendomsrecht in artikel 17 van het Europees Handvest nadrukkelijk geen inhoudelijke wijzigingen zijn beoogd ten opzichte van (de toets aan) het eigendomsrecht uit artikel 1 EP EVRM en de rechtspraak daarover van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Zie hiervoor ook de nadere toelichting in paragraaf 10.2.5.

Naast artikel 17 van het Europees Handvest is ook artikel 23 van het Europees Handvest relevant voor gelijke behandeling die samenhangt met de stelselherziening.

Artikel 23 De gelijkheid van vrouwen en mannen

De gelijkheid van vrouwen en mannen moet worden gewaarborgd op alle gebieden, met inbegrip van werkgelegenheid, beroep en beloning.

Het beginsel van gelijkheid belet niet dat maatregelen worden gehandhaafd of genomen waarbij specifieke voordelen worden ingesteld ten gunste van het ondervertegenwoordigde geslacht.

c. Richtlijn tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (Richtlijn 2000/78/EG)

De Richtlijn tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep heeft tot doel met betrekking tot arbeid en beroep een algemeen kader te creëren voor de bestrijding van discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid, zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling toegepast kan worden. De richtlijn bepaalt voorts dat onder het beginsel van gelijke behandeling de afwezigheid van elke vorm van directe of indirecte discriminatie wordt verstaan. Van directe discriminatie is sprake wanneer iemand ongunstiger wordt behandeld dan een ander in een vergelijkbare situatie. Van indirecte discriminatie is sprake wanneer een ogenschijnlijk neutrale bepaling of maatstaf bepaalde personen of groepen personen, in vergelijking met andere personen bijzonder benadeelt. De zogenaamde «kaderrichtlijn» is in Nederland geïmplementeerd in de Algemene wet gelijke behandeling (Awgb) en voor wat betreft de grond leeftijd geïmplementeerd in de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid.¹⁶⁵

In de Wgbl is bepaald dat onderscheid op grond van leeftijd is verboden bij de arbeidsvoorwaarden (artikel 3, aanhef en onderdeel e Wgbl). Het pensioen in de tweede pijler valt onder het beloningsbegrip en dient te worden beschouwd al een arbeidsvoorwaarde. Zowel direct als indirect onderscheid op grond van leeftijd kan objectief worden gerechtvaardigd (zie verder bij 10.2.1).

In het kader van dit wetsvoorstel is deze wetgeving relevant voor de beoordeling of er in de voorgestelde maatregelen geen onderscheid op grond van leeftijd wordt gemaakt tussen bepaalde (groepen) personen. Een eventueel onderscheid kan toegestaan zijn, mits de lidstaat het onderscheid kan rechtvaardigen.

d. Europese wetgeving met betrekking tot gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep

Het uitgangspunt van gelijke behandeling tussen mannen en vrouwen bij de arbeid en arbeidsvoorwaarden (waaronder aanvullend pensioen) vloeit voort uit Europese wetgeving, zoals artikel 157 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) waarin het beginsel van gelijke beloning tussen mannen en vrouwen is vastgelegd, de daarop gebaseerde jurisprudentie en verschillende EU-richtlijnen (o.m. Richtlijn 86/378/EEG en Richtlijn 2006/54/EG). De pensioenovereenkomst tussen werkgever en werknemer mag wat betreft inhoud en uitvoering niet verschillen voor mannen en vrouwen.

De betreffende richtlijnen zijn zowel in de overheidssector als in de marktsector van toepassing op alle personen met betrekking tot de voorwaarden voor de toegang tot arbeid in loondienst of als zelfstandige, en tot het vrije beroep, de (voortgezette) beroepsopleiding, beroepskeuzevoorlichting en omscholing, werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden met inbegrip van ontslagvoorwaarden en beloning en het lidmaatschap van en betrokkenheid bij werkgevers- en werknemersorganisaties en verenigingen van beroepsgenoten.

In de Nederlandse wetgeving is bovengenoemd uitgangspunt van gelijke behandeling tussen mannen en vrouwen onder meer geïmplementeerd in de Algemene wet gelijke behandeling (artikel 5, eerste lid, onder e), het Burgerlijk Wetboek (artikel 7:646) en artikel 1b van de Wet gelijke behandeling van mannen en vrouwen (hierna: Wgb m/v). In de Wgb m/v zijn meer specifieke regels voor gelijke behandeling voor wat betreft pensioenvoorzieningen vastgelegd. Hierbij geldt dat direct onderscheid op grond van geslacht in beginsel verboden is en dat indirect onderscheid objectief kan worden gerechtvaardigd. Relevant met het oog op de voorgestelde nieuwe pensioencontracten is dat deze met ingang van 1 januari 2005 ook voor premieovereenkomsten expliciet voorziet in het beginsel van gelijke uitkeringen voor mannen en vrouwen.¹⁶⁶ Dit is aangemerkt als het sluitstuk van gelijke behandeling m/v in aanvullend pensioen.¹⁶⁷

In het kader van dit wetsvoorstel is deze Europese wetgeving relevant voor de beoordeling of er in de voorgestelde maatregelen geen ongeoorloofd onderscheid op grond van geslacht wordt gemaakt tussen bepaalde (groepen) personen.

e. IORP II (Richtlijn 2006/2341)

Dit wetsvoorstel is met inachtneming van Richtlijn 2016/2341/EU van het Europees Parlement en de Raad van 14 december 2016 betreffende de werkzaamheden van en het toezicht op instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening (IBPV's) (PbEU 2016, L 354) (hierna: de herziene IORP-richtlijn) opgesteld. De IORP II-richtlijn bevat regels ter bevordering van de verdere ontwikkeling van tweedepijlerpensioenen in de Europese Unie en is met ingang van 13 januari 2019 omgezet in de Nederlandse wet- en regelgeving.¹⁶⁸ De richtlijn is van toepassing op pensioenfondsen en premiepensioeninstellingen en bevat regels met betrekking tot verschillende onderwerpen, waaronder de grensoverschrijdende collectieve waardeoverdracht, governance, informatieverstrekking aan (gewezen) deelnemers en pensioengerechtigden en het toezicht op pensioeninstellingen. Dit wetsvoorstel is in lijn met de IORP II-richtlijn.

Op grond van de IORP II-richtlijn kan een pensioeninstelling uit een andere lidstaat een pensioenregeling uitvoeren van werkgevers uit Nederland. Het Nederlandse sociale en arbeidsrecht blijft van toepassing op pensioenregelingen die door een buitenlandse pensioenuitvoerder worden uitgevoerd. Echter voor het prudentieel kader geldt dat de prudentiële vereisten van de betreffende lidstaat van toepassing zijn. De Pensioenwet¹⁶⁹ geeft een opsomming van de artikelen die tot de Nederlandse sociale en arbeidswetging behoren. In het kader van dit wetsvoorstel is beoordeeld of er wijzigingen zouden moeten plaatsvinden in hetgeen als sociale en arbeidswetgeving moet worden gezien. De regering is van mening dat dit het geval is voor de bepaling over de gezamenlijke huishouding die wordt opgenomen in het kader van de uniformering van het partnerbegrip. De artikelen die in het kader van de transitie met dit wetsvoorstel worden geïntroduceerd behoren niet tot het sociale en arbeidsrecht. Maar wel bijvoorbeeld de artikelen die betrekking hebben op de vormgeving van de solidaire premieregeling of de flexibele premieregeling.

De IORP II-richtlijn is voorts relevant waar het in dit wetsvoorstel gaat om het minimaal vereist eigen vermogen. De eisen rondom het minimaal vereist eigen vermogen zijn meegenomen in hoofdstuk 4 Financieel toetsingskader tijdens de transitieperiode. En eveneens wordt in hoofdstuk 6 Financieel toetsingskader na de transitieperiode aandacht besteed aan het minimaal vereist eigen vermogen in het nieuwe pensioenstelsel.

f. Regelgeving in het kader van mededinging

Het Europees mededingingsrecht is relevant in het kader van de houdbaarheid van de verplichtstelling. Een aantal artikelen uit het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is in dit kader relevant:

Artikel 101 lid 1 VWEU

Onverenigbaar met de interne markt en verboden zijn alle overeenkomsten tussen ondernemingen, alle besluiten van ondernemersverenigingen en alle onderling afgestemde feitelijke gedragingen welke de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de interne markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst en met name die welke bestaan in: (...)

Artikel 102 VWEU

Onverenigbaar met de interne markt en verboden, voor zover de handel tussen lidstaten daardoor ongunstig kan worden beïnvloed, is het, dat een of meer ondernemingen misbruik maken van een machtspositie op de interne markt of op een wezenlijk deel daarvan.

Artikel 106 lid 1 en 2 VWEU

1. De lidstaten nemen of handhaven met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regels van de Verdragen, met name die bedoeld in de artikelen 18 en 101 tot en met 109.

2. De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.

In het wetsvoorstel worden twee mogelijke pensioencontracten beschreven. De solidaire premieregeling en de flexibele premieregeling. De bovenstaande artikelen zijn relevant in de bepaling of de verplichtstelling houdbaar is voor beide pensioencontracten. De analyse hieromtrent wordt toegelicht in paragraaf 10.2.7.

g. ILO-verdragen die betrekking hebben op de onderhandelingsvrijheid van sociale partners

De International Labour Organization (ILO) zet zich in voor het bevorderen van sociale rechtvaardigheid en internationaal erkende mensenrechten en arbeidsrechten. De ILO-verdragen zijn afspraken tussen meerdere landen die tot doel hebben het bevorderen van erkende rechten op het gebied van arbeid. De ILO-verdragen bevatten veel bepalingen die een streven, doelstelling of minimum aangeven en de partijen ruimte voor de wijze van invulling laten. De partijen zijn gebonden aan de ILO-verdragen, hetgeen inhoudt dat zij er in eerste instantie zelf voor moeten waken dat zij niet handelen in strijd met hetgeen in de verdragen is bepaald.

In het kader van het voorliggende wetsvoorstel zijn de ILO-verdragen die betrekking hebben op de onderhandelingsvrijheid van sociale partners relevant. Het betreft de ILO-verdragen 87, 98, 151 en 154. Hierna volgt, voor zover relevant voor het wetsvoorstel, een korte duiding van de inhoud van het betreffende ILO-verdrag. Voornoemde verdragen zijn door Nederland geratificeerd. Over het algemeen hebben ILO-verdragen geen rechtstreekse werking volgens Nederlandse rechters.

ILO-verdrag 87 (Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention) is van toepassing op alle werknemers en werkgevers in de private en publieke sector. Hierin wordt bepaald dat werknemers en werkgevers het recht hebben zonder voorafgaande toestemming organisaties op te richten en daar lid van te worden, hun eigen reglementen vast te stellen, vertegenwoordigers te kiezen en hun eigen werkwijze en bestuur te organiseren. De overheid mag zich hierin niet mengen of de uitoefening van dit recht belemmeren. De overheid mag werknemers- of werkgeversorganisaties niet op non-actief stellen of ontbinden. De organisaties moeten bij hun activiteiten de nationale wetgeving respecteren. De nationale wetgeving mag echter de waarborgen in dit verdrag niet aantasten. Tot die waarborgen wordt ook de vrijheid om collectief te onderhandelen gerekend.

ILO-verdrag 98 (Right to Organise and Collective Bargaining Convention) is van toepassing op alle werknemers, met uitzondering van personen die betrokken zijn bij het openbaar bestuur. Dit verdrag schrijft voor dat de overheid collectieve onderhandelingen over arbeidsvoorwaardenvorming moet bevorderen.

ILO-verdrag 151 (Labour Relations [Public Service] Convention) is van toepassing op alle personen in dienst van het openbaar bestuur (dus zowel ambtenaren met een publiekrechtelijke aanstelling als arbeidscontractanten). ILO-verdrag 151 schrijft voor dat de overheid zich niet mag mengen in de oprichting, de werkwijze en het bestuur van personeelsvertegenwoordigingen en dat de overheid niet mag proberen hierop op enigerlei wijze invloed uit te oefenen. De overheid moet onderhandelingen over arbeidsvoorwaardenvorming bevorderen.

ILO-verdrag 154 (Collective Bargaining Convention) is van toepassing op alle bedrijfstakken. Dit verdrag is in feite een nadere uitwerking van eerdere verdragen. Het verplicht de overheid tot het bevorderen van collectieve onderhandelingen over arbeidsvoorwaarden, de verhoudingen tussen werkgevers en werknemers en die tussen werkgeversorganisaties en werknemersorganisaties. Maatregelen moeten gericht zijn op o.a. het mogelijk maken van collectieve onderhandelingen voor alle werkgevers en alle groepen werknemers in de onder dit verdrag vallende bedrijfstakken. Maatregelen die collectieve onderhandelingen bevorderen moeten eerst met de sociale partners worden besproken en, zo mogelijk, met hun instemming worden genomen. De maatregelen mogen niet zodanig worden vormgegeven of toegepast dat zij de vrijheid van collectief onderhandelen belemmeren.

Dit wetsvoorstel is een uitwerking van het door sociale partners en het kabinet in juni 2019 overeengekomen Pensioenakkoord. Het uitgangspunt in het wetsvoorstel blijft dat het aanbieden van een pensioenregeling een arbeidsvoorwaarde is, waarover sociale partners gezamenlijk onderhandelen en besluiten. Het wetsvoorstel legt geen verplichting op tot het aanbieden van een pensioenregeling, eveneens legt de overheid geen voorwaarden of specifieke inhoud op als sociale partners een pensioenregeling overeenkomen.

Vanuit de concept wetgeving wordt er geen verplichting tot invaren voorgeschreven. Hetgeen impliceert dat deze maatregel geen inbreuk maakt op het recht op collectief onderhandelen zoals dat in de ILO-verdragen is neergelegd. De kans dat een rechter zal oordelen dat de hier voorliggende maatregelen onrechtmatig zijn vanwege strijd met het recht op collectief onderhandelen acht de regering dan ook klein.

h. Europees sociaal handvest

In het Europees sociaal handvest (hierna: ESH) zijn rechten en vrijheden gewaarborgd en is een toezichtmechanisme in het leven geroepen dat toeziet op naleving van die rechten en vrijheden. De rechten gegarandeerd door het ESH treffen alle individuen in hun dagelijkse leven. In het kader van dit wetsvoorstel is relevant dat het Handvest borgt dat men de vrijheid heeft om vakbonden en werkgeversorganisaties op te richten ter behartiging van economische en sociale belangen.¹⁷⁰ Daarnaast bevordert het Handvest het paritair overleg, collectieve onderhandelingen, bemiddeling en vrijwillige arbitrage. Tevens geeft het Handvest het recht van vrouwen en mannen op gelijke behandeling en gelijke kansen in relatie tot werk.

In artikel 6 van het ESH is bepaald dat overheden zorgvuldigheidsverplichtingen hebben met als doel de vrije onderhandelingen tussen partijen te bevorderen. Op grond hiervan komt aan de leden 1, 2 en 3 van artikel 6 van het ESH geen rechtstreekse werking toe. Voor Nederland heeft enkel artikel 6, lid 4 van het ESH rechtstreekse werking, maar die bepaling is voor dit wetsvoorstel niet relevant.¹⁷¹ Omdat artikel 6, lid 1 en lid 2 van het ESH geen rechtstreekste werking hebben, kunnen individuen geen beroep kunnen doen op deze bepalingen.

10.2 Toepassing van Europese wet- en regelgeving op verschillende onderwerpen

10.2.1 Algemeen kader voor gelijke behandeling

De beoordeling ten aanzien van de gelijke behandeling heeft zich toegespitst op het onderscheid naar leeftijd en geslacht.

De gelijke behandelingswetgeving gaat uit van het begrip direct of indirect onderscheid. Er is sprake van direct onderscheid indien een persoon op grond van leeftijd of geslacht op een andere wijze behandeld wordt dan een ander in een vergelijkbare situatie behandeld wordt, is of zou worden behandeld. Van indirect onderscheid is sprake indien een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze, personen met een bepaalde leeftijd of van een bepaald geslacht in vergelijking met andere personen bijzonder treft. De gelijke behandelingswetgeving kent een zogenoemde open normadressering. Dat betekent dat naast de werkgever ook anderen bij de arbeidsverhouding betrokkenen, zoals pensioenuitvoerders, een verantwoordelijkheid hebben voor de besluiten die zij op grond van wet- of regelgeving nemen.¹⁷² Dit geldt ook indien de overheid al een objectieve rechtvaardiging heeft gegeven voor onderscheid in wet- en regelgeving.

Eén van de terreinen waarop gelijke behandeling van belang is, is dat van de beloning. De Europese richtlijnen, de Awgb en de Wgbl strekken zich onder meer uit tot het terrein van arbeid en beroep. Onderscheid is derhalve verboden bij de arbeidsvoorwaarden, waaronder beloning (zie bijvoorbeeld artikel 3, sub e, Wgbl). Aanvullend pensioen is een vorm van (uitgestelde) beloning.¹⁷³ Om te bepalen of er sprake is van onderscheid in de beloning, is het beloningsbegrip uit artikel 157 VWEU bepalend.

De hoofdregel in de wetgeving is dat direct of indirect onderscheid op grond van leeftijd en indirect onderscheid op grond van geslacht verboden is, tenzij er sprake is van een objectieve rechtvaardiging van het onderscheid.

De objectieve rechtvaardiging is gebaseerd op de uitzondering van artikel 6, eerste lid, van de Kaderrichtlijn gelijke behandeling in arbeid en beroep (2000/78/EG). Op grond van dit artikel kunnen lidstaten bepalen dat verschillen in behandeling op grond van leeftijd geen discriminatie vormen indien deze in het kader van de nationale wetgeving objectief en redelijk worden gerechtvaardigd, met inbegrip van legitieme doelstellingen van beleid op het terrein van de werkgelegenheid, de arbeidsmarkt of de beroepsopleiding.

Om vast te stellen of voor een onderscheid een objectieve rechtvaardiging aanwezig is, wordt getoetst aan de onderstaande drie criteria:

• het doel moet legitiem zijn

• het middel is geschikt om het doel te bereiken

• het middel is noodzakelijk: het doel kan niet op een andere, geen of minder onderscheidend makende manier worden bereikt en het middel staat in evenredige verhouding tot het doel.

Met de beschrijving van de doelen in hoofdstuk 2 Doelstelling wordt voldaan aan het vereiste dat er sprake moet zijn van een legitiem doel (zie ook hierna). Naast een legitiem doel dient de onderscheid makende maatregel voor het bereiken van het doel ook passend en noodzakelijk te zijn. Dat wil zeggen dat door het gebruik van het middel het doel gerealiseerd wordt, dan wel dat daartoe de gerechtvaardigde verwachting bestaat. Daarnaast moet het gebruik van het specifieke middel ook noodzakelijk zijn om het doel te bereiken. Twee vragen zijn daarbij van belang: (1) Kan het doel niet bereikt worden met een ander middel, waarbij geen sprake is van onderscheid (subsidiariteit)? En (2) kan het doel niet bereikt worden met een ander middel, waarbij sprake is van minder vergaand onderscheid dan wel sprake is van mitigeren van de nadelen (proportionaliteit)?

In beginsel kunnen financieel-economische argumenten gemaakt onderscheid niet rechtvaardigen. Uitvoeringsargumenten leveren slechts een legitiem doel op als gelijke behandeling zou leiden tot een disproportionele stijging van de kosten voor werkgevers of pensioenuitvoerders.¹⁷⁴ Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie blijkt dat sociale partners ook doelstellingen van algemeen belang kunnen nastreven. Bij het nastreven van specifieke doelstellingen van sociaal en werkgelegenheidsbeleid komt aan sociale partners een ruime beoordelingsvrijheid toe.¹⁷⁵ Dit geldt ook voor pensioenuitvoerders, die een eigen verantwoordelijkheid hebben bij de opdrachtaanvaarding ten aanzien van het voorkomen van verboden onderscheid op grond van gelijke behandelingsvoorschriften.

Juridische aandachtspunten bij gelijke behandeling

Zoals eerder toegelicht hebben werkgevers en pensioenuitvoerders een eigen verantwoordelijkheid als het gaat om gelijke behandeling. In de praktijk zal het vaak de werkgever of pensioenuitvoerder zijn die door een werknemer, (gewezen) deelnemer of pensioengerechtigde wordt aangesproken op (een vermoeden van) onderscheid. In dit verband zij gewezen op de bewijslastverdeling die in de Awgb en de Wgbl is vastgelegd.¹⁷⁶ Indien degene die stelt dat er onderscheid is gemaakt daarvoor in rechte feiten aanvoert die dat kunnen doen vermoeden, dient de wederpartij te bewijzen dat niet in strijd met de wet gehandeld is. Het moet gaan om onbetwiste en/of vaststaande feiten die een objectief vermoeden van onderscheid doen ontstaan. De verweerder zal het gewekte vermoeden moeten zien te weerleggen en aantonen dat de gelijke behandelingsnormen niet zijn geschonden.

Werkgever

De werkgever kan geconfronteerd worden met juridische geschillen over gelijke behandeling. Als vooraf sprake is geweest van goede informatievoorziening, zorgvuldige besluitvorming en een goede onderbouwing van gemaakt onderscheid dan kunnen de juridische risico’s voor de werkgever zoveel mogelijk beperkt worden.

Indien een werknemer desondanks van mening is dat er sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid zou hij bij het College voor de Rechten van de Mens kunnen vragen om een (niet bindend) oordeel over het gemaakte onderscheid. In plaats daarvan of in vervolg daarop kan ook bij de civiele rechter gelijke behandeling gevorderd worden. Wanneer een ongelijk behandelend beding nietig wordt verklaard, betekent dit dat het beding wordt geacht nooit te hebben bestaan en daarmee dat de oude situatie hersteld moet worden. Daarbij kan een financiële vergoeding aan de orde zijn. Verboden onderscheid op grond van geslacht en/of leeftijd kan derhalve financiële gevolgen hebben.

Onderdeel van de overgang naar een nieuw pensioencontract kan zijn dat de werkgever een compensatie toekent aan bepaalde leeftijdsgroepen. Het toekennen van compensatie kan een rol spelen in de objectieve rechtvaardiging (noodzakelijkheidsvraag). Het College van de Rechten van de Mens wijst hier ook op in haar advies op het wetsvoorstel, zie hiervoor hoofdstuk 16 Consultatie, toetsen en adviezen. De afwezigheid van compensatie kan in bepaalde gevallen leiden tot verboden onderscheid, zo blijkt uit eerdere oordelen van het College voor de Rechten van de Mens.¹⁷⁷

Pensioenuitvoerder

Ook een pensioenuitvoerder heeft een eigen verantwoordelijkheid op grond van de gelijke behandelingswetgeving. Een besluit van een pensioenuitvoerder mag niet leiden tot ongerechtvaardigde ongelijke behandeling. Een eventueel onderscheid dient daarom gerechtvaardigd te worden. Derhalve kan ook de pensioenuitvoerder geconfronteerd worden met klachten die worden ingediend bij het College voor de Rechten van de Mens dan wel met het starten van een procedure bij de externe geschilleninstantie of de civiele rechter.

Nadat sociale partners een nieuwe pensioenovereenkomst zijn aangegaan, moet de pensioenuitvoerder het pensioenreglement daarmee in overeenstemming brengen.¹⁷⁸ Wanneer het pensioenreglement vervolgens leeftijdsonderscheid maakt, kan op grond van de gelijke behandelingswetgeving nietigheid van een beding met leeftijdsonderscheid in een pensioenreglement worden ingeroepen. Dit kan voor de pensioenuitvoerder grote financiële gevolgen hebben. De pensioenuitvoerder heeft derhalve een zelfstandige plicht om in het pensioenreglement rekening te houden met de gelijke behandelingswetgeving.

10.2.2 Juridische aandachtspunten bij afschaffen van de doorsneesystematiek

In de eerste twee hoofdstukken van deze algemene toelichting is uiteengezet waarom de huidige doorsneesystematiek niet langer aansluit bij de verander(en)de arbeidsmarkt en maatschappelijke wensen. Bij de overstap naar het nieuwe pensioenstelsel, waarbij de tijdsevenredige opbouw uit het huidige artikel 17 van de Pensioenwet verdwijnt, is geen sprake van direct onderscheid op grond van leeftijd. Er zal immers voor iedereen voor pensioen op opbouwbasis in de basispensioenregeling een leeftijdsonafhankelijke premie worden voorgeschreven in het nieuwe artikel 17 Pensioenwet.¹⁷⁹ In de wetsgeschiedenis van de Wgbl is gesteld dat de pensioenaanspraak bij een zuivere premieovereenkomst bestaat uit «de aanspraak op een beschikbaarstelling van de premie».¹⁸⁰ Zowel de solidaire premieregeling als de flexibele premieregeling worden gezien als zuivere premieregelingen. Ook de premie-uitkeringsovereenkomst is een premieregeling. Voor deze premieregelingen geldt dat de toegezegde premie de arbeidsvoorwaardelijke beloning is. Met de leeftijdsonafhankelijke premie wordt een persoonlijk pensioenvermogen gevormd dat bij deze premie past. De toegezegde premie is in de solidaire premieregeling afgestemd op de door sociale partners overeengekomen pensioendoelstelling. Door uit te gaan van een leeftijdsonafhankelijke premie is er, zowel in de solidaire premieregeling als de flexibele premieregeling, geen sprake van direct leeftijdsonderscheid.

Bezien moet worden of deze ogenschijnlijk neutrale bepaling in haar feitelijke uitwerking ten opzichte van specifieke leeftijdscategorieën wellicht discriminatoir is. De overstap heeft voor bepaalde leeftijdsgroepen tot gevolg dat er, in vergelijking met de huidige situatie, sprake kan zijn van een lager verwacht pensioenresultaat. Hierbij zijn drie situaties te onderscheiden. De situaties 1) en 2) hebben betrekking op de transitie naar het nieuwe stelsel, situatie 3) betreft de nieuwe structurele situatie.

• 1) In de eerste plaats kan leeftijdsonderscheid aan de orde zijn voor deelnemers voor wie nu al een doorsneepremie geldt in combinatie met tijdsevenredige opbouw. Door de verplichte leeftijdsonafhankelijke premie en het wegvallen van de eis van tijdsevenredige opbouw zal er in het nieuwe stelsel sprake zijn van een degressieve opbouw (afnemend met de leeftijd). De tijdsevenredige pensioenopbouw zou hoger zijn geweest dan de pensioenopbouw die voor deze leeftijdsgroepen «passend bij de premie» is (degressief). Dat geldt met name voor deelnemers in de leeftijdsgroep van 40–55 jaar.

Figuur 1. Jaarlijkse pensioenopbouw naar leeftijd bij degressieve- en doorsnee-opbouw¹

¹ CPB-notitie, Pensioenresultaat bij degressieve opbouw en progressieve premie, 2016.

• 2) Voor deelnemers die nu – veelal bij verzekeraars – te maken hebben met een progressieve premie (toenemend met de leeftijd), verandert deze in een leeftijdsonafhankelijke premie. Voor dezelfde hierboven genoemde leeftijdsgroep betekent dit dat zij een lagere premie zullen krijgen met een daarbij behorende pensioenopbouw.¹⁸¹

• 3) De nieuwe systematiek heeft tot gevolg dat in het begin van de loopbaan sprake is van een relatief hoge pensioenopbouw. Dit kan nadelige gevolgen hebben voor groepen die om verschillende redenen minder werken in hun jonge jaren of pas op latere leeftijd de arbeidsmarkt betreden. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan minder werken/later gaan werken als gevolg van bepaalde vormen van verlof (zoals ouderschapsverlof), deeltijdwerk, werk als zelfstandige of in tijden van jeugdwerkloosheid.

Voor zover in deze situaties sprake is van indirect onderscheid op grond van leeftijd, geslacht of een andere grond, is de regering van mening dat dit verschil in behandeling gelet op de doelstellingen van de vernieuwing van het pensioenstelsel objectief en redelijk kan worden gerechtvaardigd. In deze afweging is ook de voorlichting van de Raad van State over het afschaffen van de doorsneesystematiek en het Europeesrechtelijke verbod op leeftijdsdiscriminatie betrokken.¹⁸² De objectieve rechtvaardiging zal hierna verder worden uitgewerkt.

Ad 1 en 2)

Legitiem doel

Met de overstap op een systeem met leeftijdsonafhankelijke premie en daarbij behorende opbouw streeft de regering verschillende doelen na, die zijn uiteengezet in hoofdstuk 1 Inleiding van deze algemene toelichting. Met betrekking tot het voorschrijven van een leeftijdsonafhankelijke premie zijn de doelstellingen «bevorderen van aansluiting van het pensioenstelsel op de arbeidsmarkt» en «het beperken van herverdeling» van belang. Andere doelstellingen die verband houden met het voorschrijven van een leeftijdsonafhankelijke premie zijn het wegnemen van belemmeringen voor vernieuwing van het pensioenstelsel en voor het eventueel introduceren van keuzemogelijkheden. En tenslotte ook het bevorderen van transparantie door het voorschrijven van een leeftijdsonafhankelijke premie. Deze doelen kunnen worden gezien als legitieme doelstellingen op het terrein van arbeidsmarkt en werkgelegenheid.

Passend middel

De gerechtvaardigde verwachting bestaat dat met het afschaffen van de doorsneesystematiek en de overstap op de nieuwe systematiek van een leeftijdsonafhankelijke premie en daarbij passende opbouw de genoemde doelen gerealiseerd kunnen worden. De voorgestelde systematiek sluit beter aan bij de verscheidenheid en toename van flexibele arbeidsrelaties. Voorts is er in de nieuwe systematiek niet langer sprake van herverdeling tussen jongere en oudere werknemers enerzijds en tussen laag- en hoogopgeleiden anderzijds. Beide doelen worden in hoofdstuk 2 Doelstelling nader toegelicht. Het middel is derhalve geschikt om het doel te bereiken en daarmee een passend middel.

Noodzakelijk middel

Vervolgens is de vraag of het doel kan worden bereikt met een ander middel of middelen, zonder dat sprake is van onderscheid of dat er sprake is van een minder vergaand onderscheid dan wel van compensatie van de nadelen (subsidiariteit en proportionaliteit). Ten aanzien van deze vraag is hetgeen in hoofdstuk 1 Inleiding is opgenomen over de afweging tussen de twee verschillende methoden om de doorsneesystematiek af te schaffen van belang. Een belangrijk nadeel van het (blijven) hanteren van progressieve premies zijn de nadelige gevolgen voor de arbeidsmarktpositie van oudere werknemers. Een systeem met progressieve premies kan ertoe leiden dat oudere werknemers minder aantrekkelijk worden op de arbeidsmarkt, met ongunstige gevolgen voor het in dienst nemen en houden van deze groep. Onder meer recent onderzoek van Netspar laat zien dat het systeem met progressieve pensioenpremies nadelige gevolgen heeft voor de arbeidsmarktpositie van oudere werknemers.¹⁸³^, ¹⁸⁴ In het licht van de doels telling om een betere aansluiting van het pensioenstelsel op de veranderende arbeidsmarkt te bevorderen komt deze methode niet in aanmerking. Voorts is de regering van mening dat de overstap naar een systeem met een leeftijdsonafhankelijke premie en daarbij passende pensioenopbouw in evenredige verhouding staat tot het doel dat wordt beoogd. Daarbij speelt een rol dat in onderhavig wetsvoorstel is voorzien in mogelijkheden en randvoorwaarden voor adequate compensatie voor leeftijdsgroepen die nadeel ondervinden van de overstap. De regering heeft, gelet op de grote verscheidenheid aan pensioenregelingen en pensioenuitvoerders, ten behoeve van een adequate compensatie bewust gekozen voor het bieden van mogelijkheden en randvoorwaarden en biedt daarmee ruimte voor maatwerk op niveau van de cao of de pensioenregeling (zie ook paragraaf 5.6). Het wetsvoorstel schrijft wel voor dat de gemaakte afspraken over compensatie van de betreffende leeftijdsgroepen moeten worden vastgelegd in het transitieplan. Zoals vermeld in hoofdstuk 7 Wijziging fiscaal pensioenkader wordt met dit wetsvoorstel extra fiscale ruimte geboden voor compensatie. Gelet op deze overwegingen concludeert de regering dat er sprake is van een noodzakelijk middel.

Ad 3)

Specifiek ten aanzien van de 3^e situatie, de gevoeligheid van het nieuwe pensioenstelsel voor arbeidsparticipatie aan het begin van de loopbaan, merkt de regering het volgende op. Inherent aan het nieuwe pensioenstelsel is dat in de jongere jaren het grootste deel van het pensioen wordt opgebouwd en in de oudere jaren relatief weinig. Zie ook figuur 1 eerder in dit hoofdstuk. Tijdelijk geen of minder pensioen opbouwen in de jonge jaren levert in het nieuwe pensioenstelsel een groter «pensioengat» op dan wanneer iets dergelijks zich gedurende de laatste jaren van iemands loopbaan voordoet. De afschaffing van de doorsneesystematiek kan daardoor enerzijds ongunstig uitpakken voor jonge mensen die tijdelijk geen of minder pensioen opbouwen omdat ze niet of minder werken en anderzijds de prikkel tot langer doorwerken op hogere leeftijd verminderen.¹⁸⁵

In verschillende media is aandacht voor gevraagd voor de bovengenoemde problematiek.¹⁸⁶ De veronderstelling is onder meer dat jonge vrouwen vaker dan jonge mannen werkzaam zijn in deeltijd.¹⁸⁷ Het werken in deeltijd lijkt zelfs op het moment dat de zorg voor kinderen (nog) niet aan de orde is (veel) vaker voor te komen bij jonge vrouwen dan bij jonge mannen. Als gevolg hiervan ontstaat er bij meer vrouwen dan mannen een «pensioengat» vanaf hun jonge jaren.¹⁸⁸ Dit vraagstuk is nader belicht in hoofdstuk 14 Gevolgen voor burgers, bedrijven en overheid, en heeft naast een maatschappelijk ook een juridisch aspect. Het is mogelijk dat dit in het bijzonder jonge vrouwen treft en dat de voorgestelde maatregel hiermee indirect onderscheid op grond van geslacht oplevert in de structurele nieuwe situatie. Dit onderscheid zal derhalve objectief gerechtvaardigd moeten worden.

De invoering van een leeftijdsonafhankelijke premie en daarbij passende pensioenopbouw bevat op zichzelf geen onderdelen waarin onderscheid tussen mannen en vrouwen wordt gemaakt. Dit betekent dat er geen sprake is van direct onderscheid op grond van geslacht. Desondanks is het mogelijk dat er indirect onderscheid wordt gemaakt op grond van geslacht in de structurele nieuwe situatie, zoals hiervoor beschreven.

Voor het vaststellen van indirect onderscheid gaat het om het effect van de betreffende maatregel. De bedoeling van de werkgever, sociale partners, pensioenuitvoerder of de wetgever speelt geen rol. Van indirect onderscheid op grond van geslacht is sprake als door de betreffende maatregel in overwegende mate personen van één bepaald geslacht worden getroffen.¹⁸⁹ Als dit het geval is, dan kwalificeert dit als indirect onderscheid op grond van geslacht. Voor zover er op dit punt sprake is van indirect onderscheid op grond van geslacht is de regering van mening dat hiervoor een objectieve rechtvaardiging aanwezig is. De doelen van de stelselherziening zijn, zoals hierboven uiteengezet, legitiem. Daarnaast kan aangenomen worden dat de overstap op leeftijdsonafhankelijke premies en daarbij passende pensioenopbouw geschikt is om de doelen te bereiken. Er is derhalve ook sprake van een passend middel.

Met betrekking tot de vraag of er ook sprake is van een noodzakelijk middel, waarmee de subsidiariteit en proportionaliteit van de maatregel wordt geborgd, wordt het volgende opgemerkt. De huidige tijdsevenredige pensioenopbouw is mogelijk in mindere mate gevoelig voor arbeidsparticipatie aan het begin van de loopbaan en derhalve een alternatief met minder onderscheid. Gelet op de in hoofdstuk 2 Doelstelling geschetste nadelen aan het huidige systeem is daar niet voor gekozen. De huidige doorsneesystematiek past niet langer bij de veranderende arbeidsmarkt en staat in de weg aan het creëren van een transparant en meer persoonlijk pensioenstelsel. Het nieuwe systeem is weliswaar gevoeliger voor arbeidsparticipatie aan het begin van de loopbaan (deelnemers verwerven op jongere leeftijd meer pensioen en op oudere leeftijd minder), maar de feitelijke pensioenopbouw is bij een leeftijdsonafhankelijke premie redelijk vlak gespreid over de levensloop. Bij hetzelfde inkomen en dezelfde arbeidsdeelname kan over de gehele levensloop naar verwachting een vergelijkbaar pensioen worden opgebouwd als met de huidige tijdsevenredige opbouw. Dit wordt nader toegelicht en geïllustreerd in paragraaf 14.1.2 Effect op gendergelijkheid. Voorts blijkt uit de nu beschikbare gegevens dat de effecten voor vrouwen wisselend kunnen zijn en ook beperkt in omvang zijn (zie hoofdstuk 2 Doelstelling).

Ten aanzien van de proportionaliteit van de maatregel merkt de regering nog het volgende op. In hoofdstuk 16 Consultatie, toetsing en adviezen is toegelicht waarom compensatie van de nadelen niet aan de orde is in deze situatie. De belangrijkste reden hiervoor is te vinden in het vaststellen en afbakenen van de groep die in aanmerking zou kunnen komen voor compensatie.

Om de structurele situatie voor met name vrouwen te verbeteren, zal de regering blijven inzetten op het verder verhogen van de arbeidsparticipatie van vrouwen en het versterken van de arbeidsmarktpositie van vrouwen om het bovengenoemde «pensioengat» van vrouwen terug te dringen (zie verder 14.1.2 Effecten op gendergelijkheid). Daarnaast ziet de regering kansen om met het nieuwe pensioenstelsel meer bewustwording over pensioen te creëren, waardoor mensen wellicht bewustere keuzes maken over de verdeling van werk en zorg en de daaraan gerelateerde pensioenopbouw. Gelet op de bovenstaande argumenten is de regering van mening dat er ook sprake is van een noodzakelijk middel.

10.2.3 Juridische aandachtspunten bij compensatie

De overstap voor nieuwe pensioenopbouw op een premieregeling met een leeftijdsonafhankelijke premie kan ertoe leiden dat actieve deelnemers minder pensioen zullen opbouwen dan bij het voortzetten van de doorsneesystematiek het geval zou zijn geweest. Een evenwichtige overstap zal in voorkomende gevallen vergen dat actieve deelnemers die een onevenredig nadeel ondervinden van de overstap op een premieregeling met een leeftijdsonafhankelijke premie adequaat en kostenneutraal worden gecompenseerd.

Indien deze compensatie geschiedt in de vorm van premie of aanspraken, maakt dit onderdeel uit van het beloningsbegrip zoals omschreven in paragraaf 10.1 van dit hoofdstuk. Ook bij het overeenkomen en uitvoeren van de compensatieregeling door sociale partners en de pensioenuitvoerder moet de Wet gelijke behandeling op grond van leeftijd bij de arbeid (Wgbl) in acht worden genomen.¹⁹⁰

Voor adequate compensatie kan het noodzakelijk zijn om bepaalde leeftijdsgroepen in meer of mindere mate te compenseren. Compensatie heeft als doel het eerder gemaakte onderscheid voor bepaalde leeftijdsgroepen op te heffen, dan wel zo veel als mogelijk ongedaan te maken. In de compensatieregeling zal daardoor ook onderscheid naar leeftijd worden gemaakt. Om het doel, een evenwichtige transitie, te kunnen bereiken, is het noodzakelijk dat de compensatie terecht komt bij de leeftijdsgroepen die onevenredig nadeel lijden bij de overgang naar het nieuwe stelsel. Inherent daaraan en onvermijdelijk is dat daarbij onderscheid naar leeftijd wordt gemaakt. Door toedeling naar leeftijd kan de compensatie immers op de juiste wijze worden toebedeeld en ingepast in het nieuwe stelsel. Dit is in overeenstemming met artikel 7 Richtlijn 2000/78/EG, waarin is opgenomen dat gelijke behandeling er niet aan in de weg hoeft te staan dat er wordt gecompenseerd wegens ongelijke behandeling.

De keuze welke leeftijdsgroepen gecompenseerd worden, wordt aan sociale partners gelaten. Voor het onderbouwen waarom bepaalde leeftijdsgroepen in een concrete pensioenregeling in aanmerking komen voor compensatie, kan gebruik gemaakt worden van de nettoprofijt- en brutoprofijtuitkomsten die moeten worden opgesteld om de transitie-effecten in kaart te brengen. Hiermee zijn immers de generatie-effecten zichtbaar gemaakt.

Tevens moet worden afgewogen of het middel ook noodzakelijk is en er geen betere of beter passende alternatieven voor handen zijn. Daarbij kan gedacht worden aan het voorschrijven van een compensatieplicht, een minimumnorm voor compensatie, dan wel een compensatie uit andere bron, de overheid. Deze alternatieven leiden er echter óók niet toe dat er geen onderscheid naar leeftijd meer nodig is om tot het doel – een evenwichtige transitie – te komen. Deze alternatieven zouden bovendien veel grofmaziger zijn waardoor een adequate toebedeling in het gedrang komt. Het van overheidswege voorschrijven van een plicht tot compensatie zou overigens bovendien op gespannen voet staan met de ILO-verdragen en de daarin opgenomen onderhandelingsvrijheid. Een minimumnorm veronderstelt dat er in alle gevallen een groep is die zonder compensatie onevenredig nadeel lijdt, terwijl dit niet het geval hoeft te zijn. Het nadeel dat ontstaat door de overstap op de nieuwe opbouwsystematiek kan ook worden weggenomen door herverdeling bij invaren. Compensatie door de overheid is niet in lijn met de uitgangspunten van het Pensioenakkoord.

10.2.4 Juridische aandachtspunten bij eerbiedigende werking van bestaande premieregelingen met een progressieve premie

Een maatregel die leidt tot onderscheid op grond van leeftijd is het overgangsrecht dat voorgesteld wordt voor bestaande premieregelingen met progressieve premies. De regering treft voor deze situaties een overgangsregeling, zoals toegelicht in hoofdstuk 15 Overgangsrecht van de algemene toelichting. Kortgezegd houdt deze overgangsregeling in dat de bestaande progressieve (met de leeftijd oplopende) premies onder bepaalde voorwaarden kunnen worden geëerbiedigd. Toekomstige deelnemers zijn uitgesloten van deelname aan de betreffende geëerbiedigde pensioenregeling.

In hoofdstuk 15 Overgangsrecht is toegelicht dat voor de huidige premieregelingen en voor de uitkeringsregelingen, die worden uitgevoerd door verzekeraars, is gebleken dat in die specifieke situaties de bronnen voor compensatie ontbreken om te kunnen komen tot een evenwichtige transitie. Voor de deelnemers aan deze pensioenregelingen is het eerbiedigen van de huidige pensioenregeling met progressieve premie de enige oplossing om – zonder additionele kosten – geen schade aan te brengen aan het te bereiken pensioen.

In een regeling met progressieve premies wordt onderscheid op grond van leeftijd gemaakt. Een jongere deelnemer krijgt in deze situatie immers minder premie dan een oudere werknemer. Deze vorm van leeftijdsonderscheid dient in bestaande regelingen met een progressieve premie reeds gerechtvaardigd te zijn door het gebruik van staffels die voor alle leeftijdscohorten zijn gericht op dezelfde pensioenopbouw. Werkgevers die ervoor kiezen om de progressieve premie voor hun bestaande werknemers te eerbiedigen, dienen er rekening mee te houden dat ze het onderscheid naar leeftijd moeten kunnen rechtvaardigen op grond van artikel 7, eerste lid onder c van de Wgbl. Als gevolg van het Europese jurisprudentie komt artikel 8, derde lid van de Wgbl met dit wetsvoorstel immers te vervallen.¹⁹¹

Voor de objectieve rechtvaardiging kan aangesloten blijven worden bij het uitgangspunt dat de regering en de Belastingdienst tot nu toe hanteren en dat het kader kan blijven: voor elk cohort dient bij gelijke salarissen en in gelijke omstandigheden eenzelfde pensioenuitkomst per ingelegde premie-euro de te verwachten uitkomst te zijn.¹⁹² De premie dient daarbij binnen de fiscale maximale begrenzing te blijven. Daarbij hoort voor alle leeftijdscategorieën dezelfde berekeningsmethodiek gehanteerd te worden.¹⁹³

Naast deze pensioenregeling met een geëerbiedigde progressieve premie, zal een werkgever voor de werknemers die in dienst komen na het sluiten van een nieuwe pensioenovereenkomst, doch uiterlijk per 1 januari 2027, een pensioenregeling moeten treffen met een leeftijdsonafhankelijke premie. Dit is conform de wettelijke kaders die voor alle pensioenregelingen gelden vanaf 1 januari 2027. Dit betekent dat de werkgever onderscheid zal gaan maken tussen werknemers die voor een bepaalde datum in dienst waren, en werknemers die na deze datum in dienst zijn gekomen. Dit verschil is te rechtvaardigen door gewijzigde wetgeving en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen voor de stelselwijziging. Bovendien kan in de situaties waarvoor deze overgangsmaatregel open staat, geen gebruik gemaakt worden van de dubbele transitie (zie hoofdstuk 15 Overgangsrecht).

Na de inwerkingtreding zou, na verloop van tijd, evenwel kunnen blijken dat er indirect onderscheid naar leeftijd is ontstaan. Dat is afhankelijk van de leeftijd van degenen die na de inwerkingtreding in de nieuwe pensioenregeling gaan deelnemen. Een kenmerk van pensioenopbouw is dat deze plaatsvindt gedurende de werkzame periode dat men werknemer is. Dit beslaat doorgaans een periode van 40 tot 45 jaar. De vraag is of de overgangsmaatregel van de eerbiediging een dergelijke periode moet beslaan en of dat redelijk is. Uit de jurisprudentie volgt dat een overgangsmaatregel niet onnodig lang moet duren. De bijzondere (langdurige) aard van pensioenopbouw past echter niet eenvoudig binnen een kortere overgangsperiode. Daarom is in het wetsvoorstel een evaluatiemoment opgenomen in 2037 om de effecten van de overgangsregeling te evalueren.

10.2.5 Juridische aandachtspunten bij invaren

Invaren betreft onder andere het onderbrengen van de waarde van de bestaande pensioenen in collectief gewijzigde pensioenovereenkomsten. Zie voor een nadere definitie hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie. Dit gebeurt door middel van een specifiek voor de transitie vormgegeven interne collectieve waardeoverdracht.¹⁹⁴ Dit invaren heeft tot doel om de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten en de nieuwe pensioenopbouw bijeen te houden in één pensioenfonds. Hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie gaat uitgebreid in op de waarborgen voor een evenwichtige transitie en de stappen die daarvoor in de verschillende fases gezet moeten worden. Bij de uitvoering van de gewijzigde pensioenregeling en het omzetten van de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten naar pensioenvermogen gelden de volgende juridische aandachtspunten.

• 1. Bescherming van het eigendomsrecht waarop een inbreuk kan ontstaan bij collectief invaren.

• 2. Aandacht voor mogelijk direct of indirect leeftijdsonderscheid.

Ad. 1 Bescherming van eigendomsrecht

In de analyse over de bescherming van eigendom is artikel 1 EP EVRM relevant. Bij eigendom in de zin van artikel 1 EP EVRM is sprake van rechten en belangen die een economische waarde vertegenwoordigen.

Op grond van artikel 1 EP EVRM en de rechtspraak hierover van het EHRM is bij een eigendomsrecht sprake van afdwingbare rechten en belangen die een economische waarde vertegenwoordigen. Aanvullende pensioenrechten kunnen onder het eigendomsrecht vallen en zijn gebaseerd op het dienstverband.¹⁹⁵ Er kan onderscheid gemaakt worden tussen bestaand en toekomstig eigendom. Bestaande en opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten («bestaand pensioen») zijn verkregen rechten die per definitie onder artikel 1 EP EVRM kunnen vallen. Een toekomstig recht op pensioen valt alleen onder dit artikel indien en voor zover dit toekomstig recht met voldoende zekerheid vaststaat. In uitzonderingsgevallen kan een eigendomsrecht volgens het EHRM ook bestaan als er een gewettigde, legitieme verwachting was dat een pensioenaanspraak of pensioenrecht in de toekomst zou worden verkregen, of in de situatie waarin een persoon niet hoefde te verwachten dat specifieke wet- of regelgeving zou wijzigen of in werking treden. Dat kan zijn als bijvoorbeeld sprake is van een gewettigde verwachting over de toekomstige verwerving van (eigendomsrechten op) pensioen en de essentie van het eigendomsrecht op dit toekomstige pensioen wezenlijk wordt geraakt¹⁹⁶, bijvoorbeeld als er reeds sprake is van een verworven recht, zoals een toegezegde onvoorwaardelijke indexatie, waarvan gerechtvaardigd mocht worden vertrouwd dat het recht in de toekomst niet zou wijzigen.

Artikel 1 EP EVRM maakt onderscheid tussen inmenging in een eigendomsrecht door ontneming van eigendom en regulering van eigendom. Ontneming is de meest vergaande vorm van inmenging. Bij regulering van het gebruik van eigendom worden de gebruiksmogelijkheden van het eigendomsrecht beperkt. In de voorgestelde maatregelen van dit wetsvoorstel gaat het om de regulering van eigendom.

Artikel 1 EP EVRM bepaalt dat iedereen recht heeft op het ongestoord genot van zijn eigendom. Het staat iedere natuurlijke persoon en privaatrechtelijke rechtspersoon vrij om een beroep te doen jegens de eigen lidstaat op het eigendomsrecht in artikel 1 EP EVRM. Dit wordt de directe verticale werking genoemd. Artikel 1 EP EVRM heeft geen directe horizontale werking. Dit betekent dat deze bepaling geen invloed heeft op de rechtsverhouding tussen private partijen, zoals die tussen een deelnemer en een pensioenuitvoerder. Deze verdragsbepaling kan alleen jegens een verdragsstaat worden ingeroepen. Wel kan sprake zijn van indirecte horizontale werking indien een beroep op artikel 1 EP EVRM wordt gedaan in een geschil tussen particulieren, bijvoorbeeld via de open band van de redelijkheid en billijkheid of als de nationale rechter besluit direct te toetsen aan deze bepaling.

Zoals in de inleidende alinea reeds kort geschetst is naast artikel 1 EP EVRM is ook artikel 17 van het Europees Handvest relevant in de bescherming van het eigendomsrecht.

Artikel 17 EU Handvest

Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.

Artikel 17 van het Europees Handvest biedt inhoudelijk geen andere bescherming dan artikel 1 EP EVRM. Dit bepaalt de toelichting bij het artikel, waarin staat dat artikel 17 van het Europees Handvest nadrukkelijk geen inhoudelijke wijzigingen beoogt ten opzichte van (de toets aan) het eigendomsrecht uit artikel 1 EP EVRM en de rechtspraak daarover van het Europese Hof van de Rechten van de Mens.¹⁹⁷ De rechtspraak bevat ook nog geen duidelijke aanwijzingen dat het Hof van Justitie van de Europese Unie inhoudelijk anders oordeelt over het eigendomsrecht op pensioen dan het Europese Hof van de Rechten van de Mens.

Er zijn wel enkele verschillen betreffende de toegang tot beide bepalingen. Zo kan, anders dan bij artikel 1 EP EVRM, alleen een beroep op artikel 17 van het Europees Handvest worden gedaan indien door het nationale recht uitvoering wordt gegeven aan (een concrete bepaling uit) het EU-recht (het «connexiteitsvereiste»). Een ander verschil met het EP EVRM is dat wordt aangenomen dat er bepalingen zijn in het Europees Handvest die horizontale werking kúnnen hebben, mits een bepaling als zodanig volstaat om aan particulieren een subjectief recht te verlenen; hetgeen nog niet als zodanig is komen vast te staan voor artikel 17 Europees Handvest.¹⁹⁸ Pensioen wordt Europeesrechtelijk beschermd door artikel 17 van het Europees Handvest, maar regulering door een lidstaat is onder voorwaarden mogelijk.¹⁹⁹ Het bestaan van een eigendomsrecht betekent dus niet dat het absolute gelding heeft in die zin dat een recht bestaat op een bepaald bedrag.²⁰⁰

De verplichting om het eigendomsrecht te beschermen richt zich primair tot de Staat en het is de verantwoordelijkheid van de Staat om te waarborgen dat geen ongerechtvaardigde inmenging in het eigendomsrecht plaatsvindt. Dat de besluitvorming om bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten collectief in te varen in de gewijzigde pensioenregeling bij sociale partners en pensioenuitvoerders ligt, maakt dit niet anders. Omdat bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten als gevolg van het besluit tot invaren niet komen te vervallen, leiden de maatregelen in dit wetsvoorstel niet tot ontneming van eigendom. De maatregelen in het wetsvoorstel leiden wel tot regulering van eigendom. Als gevolg van invaren, worden immers andere regels van toepassing op de overgedragen pensioenaanspraken en pensioenrechten.

Rechtvaardiging

Het eigendomsrecht is niet absoluut. Op grond van artikel 1 EP EVRM staat het lidstaten onder de hier te bespreken voorwaarden vrij om eigendom te ontnemen dan wel te reguleren, indien dit vanuit het algemeen belang noodzakelijk is. Uit jurisprudentie die ziet op pensioenen en sociale zekerheid blijkt dat een lidstaat een ruime beoordelingsvrijheid heeft bij het bepalen of een maatregel in het algemeen belang is.²⁰¹ Van een gerechtvaardigde ontneming of regulering van eigendom is sprake als aan een drietal criteria is voldaan:

• a. De inbreuk moet bij wet zijn voorzien. Dat betekent dat de inmenging niet in strijd mag zijn met het rechtszekerheidsbeginsel of het verbod van willekeur en derhalve moet berusten op een wettelijke grondslag, gelegen in het geschreven of ongeschreven recht. De inmenging moet eveneens kenbaar en voorzienbaar zijn.

• b. Met de regulering of inmenging moet een legitiem doel worden nagestreefd in het kader van het publieke belang. Dit hangt veelal samen met het sociale en economisch beleid van een lidstaat, waardoor individuele lidstaten hierin veel beleidsvrijheid hebben.

• c. De inbreuk moet proportioneel en gerechtvaardigd zijn. Dat wil zeggen dat er een rechtvaardig evenwicht moet zijn tussen het algemeen belang en de mate waarin inbreuk wordt gemaakt. De inmenging mag geen onevenredige en excessieve last op een individuele betrokkene²⁰² leggen, ten opzichte van het algemeen belang dat wordt gediend.

Deze criteria worden hierna toegelicht.

Aan het vereiste dat de inbreuk bij wet moet zijn voorzien (ad. a) wordt voldaan na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Dit wetsvoorstel legt de kaders vast waarbinnen sociale partners en de pensioenuitvoerder een interne collectieve waardeoverdracht kunnen doen. Dit proces van invaren is omgeven met verschillende waarborgen ter bescherming van de belangen van deelnemers en pensioengerechtigden.

Ten tweede moet de wet een legitiem doel nastreven in het kader van het publieke belang (ad. b). In 2019 heeft de SER²⁰³ de wens uitgesproken om bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten en nieuwe pensioenopbouw in één pensioenfonds bij elkaar te kunnen houden. Sociale partners en de regering steunen deze wens en deze wens heeft zijn weerslag gevonden in de Hoofdlijnennotitie.²⁰⁴ Collectief invaren zorgt ervoor dat de beoogde verbeteringen in het pensioenstelsel binnen een afzienbare termijn kunnen worden bereikt.²⁰⁵ Indien er niet wordt ingevaren, worden de beoogde doelen pas na vele decennia gerealiseerd. Bovendien ontstaat zonder collectief invaren een cesuur tussen nieuwe pensioenopbouw en reeds opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten. Dit kan de risicodeling tussen generaties binnen een pensioenfonds doorbreken. Verder compliceert een onderscheid (splitsing) tussen toekomstige pensioenopbouw en bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten de uitvoering van en communicatie over de pensioenregeling. Het algemeen belang van een houdbaar, toekomstbestendig en uitvoerbaar pensioenstelsel is ermee gediend als wordt ingevaren. Bovendien acht de regering het in het belang van de deelnemer om niet achter te blijven in een pensioenfonds als daar geen pensioenpremies meer worden ontvangen en hierdoor defensiever zal worden belegd. De kans op een verhoging neemt hierdoor af. Het schokabsorberend vermogen van het pensioenfonds zal op termijn fors minder zijn. Zonder aanvullende maatregelen kan het zelfs nadelig zijn voor een groep belanghebbenden om niet in te varen.

Tenslotte is het voor een rechtvaardiging vereist dat de inbreuk proportioneel en gerechtvaardigd is (ad. c). Proportioneel omdat er na uitgebreid onderzoek geen volwaardige en reële alternatieven bleken te zijn om het gewenste doel, het invaren naar de nieuwe pensioenregeling, te bewerkstelligen zonder de eerdergenoemde nadelen waaronder het doorbreken van de solidariteit en het uitvoeren van meerdere pensioenadministraties. In hoofdstuk 2 Doelstelling zijn de doelen van het nieuwe pensioenstelsel geformuleerd. De deelnemer profiteert het meest van de regels van het nieuwe pensioenstelsel als ook de reeds opgebouwde pensioenaanspraken worden overgedragen. Het gerealiseerde rendement komt voor de deelnemer in dat geval beschikbaar voor het verhogen van het voor het pensioen gereserveerde vermogen. Daarnaast wordt door het invaren het volledige pensioen transparanter en persoonlijker voor de deelnemer. Hiermee is er een gerechtvaardigd evenwicht tussen het algemeen belang en de mate waarin inbreuk wordt gemaakt bij de individuele deelnemer. De inmenging mag geen onevenredig zware last op een belanghebbende leggen. Hiervan zou sprake kunnen zijn als een individu onevenredig hard worden geraakt. In hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie zijn de waarborgen beschreven waarmee wordt beoogd een onevenredig zware last voor individuen te voorkomen, zoals zorgvuldige waarderingsmethoden en verschillende vormen van versterking van de governance.

In het bijzonder zij hierbij gewezen op een vorm van collectieve medezeggenschap, die specifiek voor invaren is gecreëerd. Door het ontbreken van een individueel bezwaarrecht in het voorgestelde standaard invaarpad, kan sprake zijn van regulering van eigendomsrecht.²⁰⁶ Met het vervangen van het individuele bezwaarrecht door versterkte collectieve medezeggenschap, wordt deze regulering van eigendomsrecht naar de mening van de regering gerechtvaardigd. Het voor deze transitie vervangen van het individuele bezwaarrecht in de collectieve waardeoverdracht door een collectieve vorm van medezeggenschap is de resultante van een belangenafweging door de regering. Als een individu door zijn/haar specifieke omstandigheden (onbedoeld) onevenredig wordt getroffen, dan zal een (rechterlijke) beoordeling van die situatie mogelijk zijn. Zie hiervoor ook paragraaf 10.3 Rechtsbescherming burgers.

Het belang van het overdragen van bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten naar een nieuwe premieregeling is door de regering zorgvuldig afgewogen. De regering heeft een overgangsregime voor pensioenfondsen opgesteld waarmee tijdelijk belemmeringen worden weggenomen om het invaren te faciliteren. De aanvullende waarborgen die daarmee worden geïntroduceerd dienen ter bescherming van de belangen van pensioen- en aanspraakgerechtigden. Dit proces van aanvullende collectieve waarborgen is uitgewerkt in de paragraaf 5.4.3 Vervangende maatregelen individueel bezwaarrecht.

Collectief invaren van bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten leidt mogelijk tot herverdelingseffecten. De regering acht deze herverdelingseffecten niet op voorhand bezwaarlijk, mits deze effecten niet overwegend neerslaan bij specifieke groepen of individuen (waardoor ongelijke behandeling op grond van leeftijd of geslacht ontstaat, zie ad. 3). In dat geval kan de inbreuk op het eigendomsrecht proportioneel worden geacht in relatie tot het algemeen belang van een stabiel, toekomstbestending en solidair pensioenstelsel.

De regering acht een rechtvaardiging van de inmenging in het eigendomsrecht mogelijk met de introductie van de aanvullende waarborgen die in dit wetsvoorstel worden geïntroduceerd.

Ad. 2 Aandacht voor mogelijk direct of indirect leeftijdsonderscheid

Naast een inmenging in het eigendomsrecht, is voor invaren het juridisch kader rond gelijke behandeling op grond van leeftijd relevant. Bij collectief invaren moet worden getoetst aan dit beginsel, omdat het collectief invaren van pensioenaanspraken en pensioenrechten kan leiden tot direct en indirect leeftijdsonderscheid. Achtergrond hiervan is dat collectief invaren herverdelingseffecten tot gevolg kan hebben en daarmee tot een verschil in generatie-uitkomsten kan leiden.

De hoofdregel in de wetgeving is dat direct of indirect onderscheid op grond van leeftijd en indirect onderscheid op grond van geslacht verboden is, tenzij er sprake is van een objectieve rechtvaardiging van het onderscheid. Dat wil zeggen dat er voor het gemaakte onderscheid een legitiem doel is én de onderscheid makende maatregel voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk is.

Dit wetsvoorstel faciliteert met de introductie van het overgangsregime voor pensioenregelingen bij pensioenfondsen (zoals toegelicht in paragraaf 5.4.1) de (tijdelijke) mogelijkheid om de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten collectief in te varen door middel van een aangepaste vorm van een interne collectieve waardeoverdracht. Het voorgestelde wettelijke standaard invaarpad maakt geen direct onderscheid op grond van leeftijd. In de vormgeving van het standaard invaarpad is opgenomen dat de interne collectieve waardeoverdracht plaatsvindt, tenzij dit onevenredig ongunstig zou zijn voor belanghebbenden. Of er sprake is van indirect onderscheid en zo ja, wat de objectieve rechtvaardiging daarvoor is zal per individueel pensioenfonds moeten worden vastgesteld. Ieder pensioenfonds zal derhalve moet beoordelen of er voor het gemaakte onderscheid een legitiem doel is én de onderscheidende maatregel voor het bereiken van dat doel passend en noodzakelijk is.

De in dit wetsvoorstel voorgeschreven waarderingsregels voor invaren zullen nader worden uitgewerkt in lagere regelgeving. Voor het toepassen van de waarderingsregels zullen actuariële berekeningen worden uitgevoerd waarbij onderscheid op grond van leeftijd zal worden gemaakt. Het onderscheid naar leeftijd in de waarderingsregels kan worden gerechtvaardigd op grond van de Wgbl²⁰⁷. De rechtvaardiging hiervoor is gelegen in een zorgvuldige omzetting van bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten en het voorkomen van disproportionele herverdelingseffecten voor de verschillende leeftijdsgroepen zoals hierboven beschreven. Bij de vastlegging van de waarderingsregels in lagere regelgeving zal de objectieve rechtvaardiging nader worden uitgewerkt.

De regering concludeert dat het wetsvoorstel voldoende waarborgen biedt voor belanghebbenden waarmee een rechtvaardiging voor het maken van onderscheid naar leeftijd gevonden kan worden.

10.2.6 Juridische aandachtspunten bij het vaststellen van de verdeelregels

In de verdeelregels, die een integraal onderdeel zijn van de pensioenregeling, wordt onderscheid gemaakt op grond van leeftijd: op basis van de risicohouding per leeftijdscohort worden verdeelregels voor het rendement vastgesteld. Deze verdeelregels worden door de pensioenuitvoerder vastgesteld en vallen naar mening van de regering onder het beloningsbegrip uit het eerder genoemde artikel 157 VWEU.²⁰⁸

Paragraaf 3.2.1 Risicohouding van het algemeen deel van deze toelichting gaat nader in op de risicohouding per leeftijdscohort en bijbehorende verdeelregels. De mate waarin deelnemers beleggingsrisico lopen is van invloed op de (verwachte) hoogte en schommelingen in de pensioenuitkering. Daarom is het van belang dat de beleggingsrisico’s die deelnemers toebedeeld krijgen op basis van een pensioencontract, passen bij de risico’s die ze kunnen en willen lopen. Dit wordt geborgd via de risicohouding en de aansluiting van het beleggingsbeleid inclusief de verdeelregels daarop. Zowel de solidaire premieregeling als de flexibele premieregeling maken een gerichte, leeftijdsafhankelijke, toedeling van risico’s mogelijk.

De rechtvaardiging voor dit leeftijdsonderscheid is te vinden in de aansluiting van de verdeelregels op de risicohouding per leeftijdscohort. Er gaat hier een bepaalde beschermingsgedachte vanuit. Leeftijdscohorten verschillen immers onderling in de mate waarin zij risico willen en kunnen dragen. De risicohouding per leeftijdscohort maakt een afweging mogelijk tussen rendement en risico. Een andere maatregel die hetzelfde beschermende effect bewerkstelligt is een leeftijdsafhankelijk beleggingsbeleid (lifecycle beleggen). Bezien vanuit het oogpunt van gelijke behandeling verschilt lifecycle beleggen niet van een leeftijdsafhankelijke risicotoedeling.

10.2.7 Juridische aandachtpunten bij de premie-uitkeringsovereenkomst

Dit wetsvoorstel regelt – naast de solidaire premieregeling en de flexibele premieregeling – nog een derde premieregeling, te weten de premie-uitkeringsovereenkomst. Bij de premie-uitkeringsovereenkomst wordt, vergelijkbaar met de flexibele premieregeling, met de ingelegde premies en de daarop geboekte rendementen een pensioenkapitaal gevormd. De deelnemer kan met dit kapitaal per de pensioendatum kiezen voor een vastgestelde of een variabele pensioenuitkering. De premie-uitkeringsovereenkomst biedt de deelnemer daarnaast, onder bepaalde voorwaarden²⁰⁹, de mogelijkheid om vanaf 15 jaar vóór de AOW-gerechtigde leeftijd een (uitgestelde) vaste pensioenuitkering in te kopen. De premie-uitkeringsovereenkomst kan alleen door verzekeraars uitgevoerd worden.

Door deze termijn van 15 jaar voorafgaand aan de AOW-gerechtigde leeftijd te stellen wordt onderscheid naar leeftijd gemaakt. De rechtvaardiging hiervoor is te vinden in bescherming van de deelnemer. Na het inkopen van een nominale vaste pensioenuitkering staat de deelnemer – in beginsel – bloot aan inflatierisico. De leeftijdsbegrenzing beperkt dit risico, en beschermt zodoende de deelnemer. De termijn van 15 jaar komt overeen met het voorlopige keuzemoment voor een vaste of variabele uitkering in de huidige verbeterde premieregeling, op basis waarvan de pensioenuitvoerder het beleggingsrisico bepaalt.

10.2.8. Juridische aandachtspunten bij de actuariële berekeningen bij pensioen

Met dit wetsvoorstel komt artikel 8, derde lid, van de Wgbl te vervallen (zie ook artikelsgewijze toelichting bij artikel V). Hiermee wordt de Wgbl in overeenstemming gebracht met de Europese kaderrichtlijn (2000/78/EG). Deze wijziging vloeit voort uit jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie.²¹⁰ Dit betekent dat de Wgbl niet langer een specifieke uitzondering kent voor leeftijdsonderscheid in actuariële berekeningen bij pensioen. Leeftijdsonderscheid in actuariële berekeningen zal derhalve objectief gerechtvaardigd moeten worden op grond van de algemene uitzondering van artikel 7, eerste lid, onder c van de Wgbl.²¹¹ Leeftijdsonderscheid, waarbij de deelnemer benadeeld wordt, en waarvoor dus een objectieve rechtvaardiging aanwezig moet zijn, speelt wellicht wanneer er een werknemersdeel in de pensioenpremie wordt gehanteerd, bij de afkoop van een klein pensioen en eventueel bij een korting op het nabestaandenpensioen bij een groot leeftijdsverschil. De werkgever, dan wel de pensioenuitvoerder, moet in een dergelijke situatie aantonen dat een onderscheid naar leeftijd in die gevallen objectief gerechtvaardigd is. Dezelfde objectieve rechtvaardigingsgronden als eerder in dit hoofdstuk beschreven (legitiem doel, passend en noodzakelijk middel) zijn hier van toepassing.

10.2.9. Juridische aandachtspunten bij de houdbaarheid van de verplichtstelling

Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie²¹² blijkt dat de verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds een toelaatbare beperking van het mededingingsrecht vormt, mits aan de drie voorwaarden is voldaan die volgen uit artikel 106, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie:

• Er is sprake van een dienst van algemeen economisch belang waarmee een bedrijfstakpensioenfonds is belast. Het algemeen belang is gelegen in de doelstelling van nationaal beleid om de opbouw van aanvullend pensioen te faciliteren en stimuleren.

• Zonder de verplichtstelling is het voor een bedrijfstakpensioenfonds naar verwachting niet mogelijk om de pensioenregeling voor alle werknemers van alle werkgevers, die onder de werkingssfeer van de verplichtstelling vallen, in de bedrijfstak op dezelfde wijze tegen economisch aanvaardbare kosten uit te voeren.

• De verplichtstelling is noodzakelijk voor de te bereiken sociale doelstelling.

Een lidstaat mag sociaal beleid voeren en als onderdeel van de doelstellingen van nationaal beleid bepalen wat een dienst van algemeen economisch belang is. De lidstaat mag daarbij verplichtingen en feitelijke beperkingen opleggen die een hoog niveau van sociale bescherming bieden. De dienst van algemeen belang waarmee verplichtgestelde bedrijfstakpensioenfondsen en uitvoerders van verplichte beroepspensioenregelingen zijn belast, moet wel goed worden omschreven. Door het Europese Hof van Justitie wordt slechts een marginale invulling gegeven van het begrip «dienst van algemeen economisch belang». Door de verplichtstelling bouwt het leeuwendeel van de werknemers in Nederland een aanvullend pensioen op, waardoor de zogenaamde witte en grijze vlekken beperkt zijn. De verplichtstelling is daarmee een belangrijk onderdeel van het Nederlandse stelsel van sociale bescherming. Deze essentiële sociale functie zal blijven bestaan bij een overgang naar het nieuwe pensioenstelsel, zowel voor de verplichte deelneming in bedrijfstakpensioenfondsen als voor de verplichte deelneming in beroepspensioenregelingen.

Een pensioenuitvoerder zal zonder de verplichtstelling de aan hem opgedragen bijzondere taak van sociale aard naar verwachting niet kunnen vervullen onder economisch aanvaardbare omstandigheden. Zonder verplichtstelling zullen werkgevers of (zelfstandige) beroepsgenoten met gemiddeld veel goede risico’s, oftewel economisch meer rendabele diensten, naar verwachting weggaan bij de pensioenuitvoerder. Degenen met relatief «slechte» risico’s, oftewel de economisch minder rendabele diensten, blijven achter waardoor kosten voor hen zullen stijgen en op den duur onaanvaardbaar kunnen worden. De aanname is dat met name de kleine en middelgrote ondernemingen met relatief slechtere risico’s achter zullen blijven. Een pensioenuitvoerder met verplichtstelling kan voorts kruissubsidiering toepassen tussen de kosten van rendabele diensten en onrendabele diensten, waaraan behoefte bestaat in een bedrijfstak. In een vrije markt zouden pensioenuitvoerders zich vooral op de rendabele diensten richten waardoor bepaalde dekkingen niet meer (tegen dezelfde kosten) aangeboden zouden kunnen worden. Een pensioenfonds functioneert op basis van collectiviteit en solidariteit. Deze komt tot uiting in de verplichtstelling waardoor alle werknemers (of beroepsgenoten) zonder voorafgaand medisch onderzoek geaccepteerd moeten worden. Zonder een uniforme acceptatieplicht zal het lastig zijn om dezelfde mate van dekking te bereiken als met een verplichtstelling en acceptatieplicht.

Voor de verplichtstelling van beroepspensioenregelingen geldt overigens een andere beoordeling van de houdbaarheid. In de eerste plaats betreft het hier een afspraak tussen beroepsgenoten, verenigd in een beroepsvereniging, in plaats van een afspraak tussen sociale partners, waardoor deze afspraak niet naar haar aard buiten het kartelverbod valt. Echter, voor schending van het kartelverbod moet onder meer sprake zijn van een wezenlijke invloed op de (totale) prijsvorming van de beroepsgenoot in kwestie. Hiervan is in de rechtspraak nog geen sprake geweest. Het is echter aannemelijk dat ook het uitsluitende recht van een pensioenuitvoerder van een beroepspensioenregeling conform de toets van een bedrijfstakpensioenfonds moet worden gerechtvaardigd. Dit volgt uit het feit dat een uitsluitend recht wordt vergeven aan de gekozen pensioenuitvoerder voor de beroepspensioenregeling en uit de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie.

Toepassing op de solidaire premieregeling

Ten aanzien van de eerste voorwaarde is geconcludeerd dat hier ook in het nieuwe pensioenstelsel aan wordt voldaan. Ten aanzien van de tweede en derde voorwaarde moet de vraag worden beantwoord of een pensioenuitvoerder die de solidaire premieregeling uitvoert de aan hem opgedragen bijzondere taak van sociale aard naar verwachting ook zonder de verplichtstelling onder economisch aanvaardbare omstandigheden kan uitvoeren.

In hoofdstuk 3 Wettelijk kader voor pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel worden alle kenmerken van de solidaire premieregeling uitgewerkt en toegelicht. Een relevant kenmerk voor het behoud van de verplichtstelling is de verplichte solidariteitsreserve als onderdeel van de solidaire premieregeling. De solidariteitsreserve zorgt voor risicodeling tussen huidige generaties en met toekomstige generaties. Hiermee is het mogelijk om intergenerationele risicodeling toe te voegen, schommelingen in pensioenuitkomsten te dempen en kunnen niet-verhandelbare risico’s (zoals het macro-langlevenrisico) worden gedeeld. Deze verbreding van het risicodraagvlak levert welvaartswinst op. Alle generaties profiteren naar verwachting van de solidariteitsreserve, omdat er meer risico genomen kan worden, zonder dat dit ten koste gaat van de stabiliteit van de pensioenen. Om de risicodeling tussen generaties goed te kunnen waarborgen is een verplichtstelling noodzakelijk, omdat zonder de verplichtstelling de werkgevers met gemiddeld veel goede risico’s hun pensioenregeling elders kunnen laten uitvoeren, waardoor de pensioenregeling voor de overige werkgevers niet meer tegen economisch aanvaardbare kosten uitgevoerd kan worden.

Toepassing op de flexibele premieregeling

Ten aanzien van de eerste voorwaarde is geconcludeerd dat hier ook in het nieuwe pensioenstelsel aan wordt voldaan. Er blijft immers sprake van een dienst van algemeen economisch belang, ongeacht het type pensioenovereenkomst. De regering benoemt hierbij dat de uitvoering van pensioenregelingen wordt gezien als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers.

Ten aanzien van de tweede en derde voorwaarde moet de vraag worden beantwoord of een pensioenuitvoerder die een flexibele premieregeling uitvoert de aan hem opgedragen bijzondere taak van sociale aard naar verwachting ook zonder de verplichtstelling onder economisch aanvaardbare omstandigheden kan uitvoeren.

Ook de flexibele premieregeling is in hoofdstuk 3 Wettelijk kader voor pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel omschreven en toegelicht. Evenals bij de solidaire premieregeling is ten aanzien van de flexibele premieregeling de rechtvaardiging van de verplichtstelling te vinden in de bedrijfstakbrede (of beroepsgroepbrede) acceptatieplicht. Individuele deelnemers of bedrijven worden dus op grond van hun risicoprofiel niet geweigerd, noch met hogere premies geconfronteerd. Door het verbod op ringfencing worden risico’s tussen de werkgevers binnen een bepaalde bedrijfstak gedeeld. Voor de juridische onderbouwing is verder van belang dat aannemelijk kan worden gemaakt dat het zonder de verplichtstelling naar verwachting niet mogelijk zal zijn om de pensioenregeling voor alle betrokken ondernemingen tegen economisch aanvaardbare kosten uit te voeren.

Uit de juridische analyses die de regering heeft laten uitvoeren, blijkt dat de verplichtstelling van de «kale» flexibele premieregeling gerechtvaardigd kan worden, mits voldoende aannemelijk gemaakt kan worden dat de verplichtstelling leidt tot economisch meer aanvaardbare kosten. Hierbij is van belang dat door de acceptatieplicht en het verbod op ringfencing risico’s tussen de werkgevers binnen een bepaalde bedrijfstak worden gedeeld. Dit zal doorgaans bij een «kale» flexibele premieregeling lastiger aan te tonen zijn dan bij de solidaire premieregeling. Met de «kale» flexibele premieregeling wordt bedoeld een flexibele premieregeling zonder de optionele solidariteitselementen zoals die zijn toegelicht in hoofdstuk 3 Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel. Dat betekent echter niet dat deze premieregeling in zichzelf geen solidariteits- en collectiviteitselementen kent die bijdragen aan het sociale doel. Belangrijke aanvulling daarbij is dat bij de flexibele premieregeling bij een pensioenfonds in de praktijk in de uitkeringsfase vaak risico’s collectief worden gedeeld met alle pensioengerechtigden binnen het fonds, ongeacht of dat een vaste of een variabele pensioenuitkering uitvoert. Hierop gelden uitzonderingen, bijvoorbeeld bij de uitvoering van de «individuele» variant waarbij het rente- en beleggingsrisico niet wordt gedeeld. Verder kennen de flexibele premieregelingen aanvullende solidariteit en collectiviteit door bijvoorbeeld de premievrije voortzetting van pensioenopbouw bij arbeidsongeschiktheid en het nabestaandenpensioen.

Om ervoor te zorgen dat het wettelijk kader voor uitvoering van de flexibele premieregeling door verplichtgestelde pensioenfondsen zo zeker als mogelijk is van behoud van de verplichtstelling wordt voorgesteld dat de optionele solidariteitselementen integraal onderdeel worden van dit contract. Door het toevoegen van de risicodelingsreserve ontstaat risicodeling tussen huidige generaties en met toekomstige generaties. De risicodelingsreserve die voor verplichtgestelde pensioenfondsen toegevoegd wordt aan de flexibele premieregeling werkt op dezelfde manier als de verplichte solidariteitsreserve in de solidaire premieregeling. Met de risicodelingsreserve is het mogelijk om intergenerationele risicodeling toe te voegen, schommelingen in pensioenuitkomsten te dempen en kunnen niet-verhandelbare risico’s (zoals het macro-langlevenrisico) worden gedeeld. Deze verbreding van het risicodraagvlak levert welvaartswinst op. Alle generaties profiteren in verwachting van de risicodelingsreserve, omdat er meer risico genomen kan worden, zonder dat dit ten koste gaat van de stabiliteit van de pensioenen. Om de risicodeling tussen generaties goed te kunnen waarborgen is een verplichtstelling noodzakelijk, omdat zonder de verplichtstelling de werkgevers met gemiddeld veel goede risico’s hun pensioenregeling elders kunnen laten uitvoeren, waardoor de pensioenregeling voor de overige werkgevers niet meer tegen economisch aanvaardbare kosten uitgevoerd kan worden. De toevoeging van de risicodelingsreserve leidt er zonder meer toe dat aannemelijk is dat de verplichtstelling leidt tot economisch meer aanvaardbare kosten en dat voldaan wordt aan de sociale doelstelling van de verplichtstelling.

Het breder delen van het micro-langlevenrisico leidt ertoe dat het risico dat het verwachte pensioen van een individu naar beneden bijgesteld moet worden als gevolg van het feit dat hij langer leeft dan verwacht, kleiner wordt. Voor deze vorm van solidariteit is de verplichtstelling niet in alle gevallen noodzakelijk, desondanks wordt de solidariteit binnen de pensioenregeling door toevoeging van dit element vergroot.

10.3 Rechtsbescherming burgers

De rechtsbescherming van de (gewezen) deelnemers, aanspraak- en pensioengerechtigden (hierna te noemen «belanghebbenden») in het kader van de transitie naar de nieuwe pensioenovereenkomst wordt op verschillende wijzen en op verschillende momenten in het wetsvoorstel gewaarborgd, zowel op individueel als op collectief niveau. De regering heeft de beschrijving van de (individuele) rechtsbescherming, die over verschillende paragrafen in het algemeen deel van de toelichting is verspreid, in een paragraaf samengevoegd. In deze paragraaf wordt ten aanzien van de wijziging van de pensioenovereenkomst en de omzetting van de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten naar de nieuwe pensioenregeling ingegaan op de individuele rechtsbescherming van burgers. Hierbij wordt tevens aandacht besteed aan enkele collectieve waarborgen. Specifiek komt aan de orde de vragen tegen wie, wanneer en tegen welk(e) besluit(en) een individuele burger in het kader van de transitie rechtsmiddelen kan inzetten.

10.3.1 Wijziging van de pensioenovereenkomst

Vanaf 1 januari 2027 is pensioenopbouw alleen nog mogelijk op basis van een premieovereenkomst met een leeftijdsonafhankelijke premie. Dit heeft tot gevolg dat in beginsel alle pensioenregelingen in Nederland gewijzigd dienen te worden en moeten voldoen aan de nieuwe wetgeving.

Pensioenregelingen kunnen op collectief niveau (per bedrijfstak of groep van ondernemingen) of op het niveau van een individuele werkgever zijn overeengekomen.

In geval sociale partners verantwoordelijk zijn voor de inhoud van de pensioenregeling, dienen zij zich in te spannen om de wijziging van de pensioenregeling evenwichtig te laten plaatsvinden. Sociale partners besluiten op collectief niveau over de inhoud van een pensioenregeling voor de nieuwe opbouw, zonder instemming van de individuele werkgever en werknemer. Hiervan is sprake als er (a) sprake is van een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds of (b) de pensioenbepalingen in de cao staan. De inspraak van werknemers (tijdens het arbeidsvoorwaardelijk proces) is daarmee via het collectieve overleg tussen sociale partners geregeld.

Indien de pensioenregeling is afgesproken op het niveau van de individuele werkgever geldt dat de pensioenovereenkomst in beginsel niet eenzijdig door de werkgever kan worden gewijzigd. De hoofdregel is dat binding aan een gewijzigde pensioenovereenkomst ontstaat als een werknemer instemt met een wijziging van de pensioenovereenkomst, tenzij er sprake is van een andere wijze van binding (bijvoorbeeld via een cao of een eenzijdig wijzigingsbeding). De werkgever kan een pensioenovereenkomst eenzijdig wijzigen als er sprake is van (1) een schriftelijk overeengekomen wijzigingsbeding en (2) de werkgever een zodanig zwaarwegend belang heeft bij de gewenste wijziging, dat de belangen van de werknemer daarvoor in redelijkheid moeten wijken. Indien er geen eenzijdig wijzigingsbeding aanwezig is, is de werknemer niet verplicht om akkoord te gaan met de voorgestelde wijziging van de pensioenovereenkomst. Op basis van het goed werknemerschap²¹³ kan een werknemer redelijke voorstellen echter niet weigeren. Uit de rechtspraak blijkt dat werkgever en werknemer over en weer verplicht zijn om zich als goed werkgever c.q. goed werknemer te gedragen. Een werknemer is in beginsel gehouden om akkoord te gaan met een redelijk voorstel van de werkgever tot wijziging van een of meer arbeidsvoorwaarden dat verband houdt met gewijzigde omstandigheden, tenzij aanvaarding niet in redelijkheid van de werknemer kan worden gevergd.²¹⁴ Een rechter zal bij de beoordeling of een voorstel redelijk is rekening houden met de omstandigheden van het geval.

Bij wijziging van een pensioenovereenkomst (met of zonder schriftelijk wijzigingsbeding) dient er sprake te zijn van een aantoonbaar en zwaarwegend belang van de werkgever in verhouding tot het belang van de werknemer.²¹⁵ De werkgever dient aan te tonen dat er sprake is van een zwaarwegend belang om de pensioenovereenkomst aan te mogen passen. Een zwaarwichtig belang van de werkgever om de pensioenovereenkomst te wijzigen kan het gevolg zijn van gewijzigde wetgeving, zoals fiscale wetgeving, of gelegen zijn in bedrijfseconomische- en organisatorische omstandigheden. Bij wijziging van de pensioenovereenkomst vanwege de transitie zal het belang van de werkgever veelal liggen in de gewijzigde pensioenwetgeving. Opgemerkt zij dat met het onderhavige wetsvoorstel ook ten aanzien van gewezen werknemers, aanspraakgerechtigden en pensioengerechtigden de voorwaarde van een zwaarwegend belang geldt voor de werkgever.

Indien de pensioenregeling is afgesproken op het niveau van de individuele werkgever geldt dat de werkgever de instemming van de ondernemingsraad behoeft of is de werkgever gehouden hierover advies te vragen aan de personeelsvertegenwoordiging of personeelsvergadering.²¹⁶ Een ondernemingsraad heeft de mogelijkheid om advies te vragen aan een deskundige.²¹⁷ Dit kan helpen in het vormen van een afgewogen oordeel. Ondanks dat de instemming van de ondernemingsraad niet de instemming van de werknemer vervangt, zal een rechter de instemming van de ondernemingsraad mee laten wegen in haar oordeel.²¹⁸ Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat indien een werkgever zonder de instemming van de ondernemingsraad de pensioenovereenkomst wijzigt, de ondernemingsraad bij de kantonrechter de nietigheid van het besluit kan inroepen.²¹⁹

Indien een belanghebbende van oordeel is dat er geen binding is aan een gewijzigde pensioenovereenkomst (bijvoorbeeld wegens het ontbreken van wederzijdse instemming, wegens het ontbreken van een zwaarwegend belang van de werkgever of omdat er geen sprake is van een redelijk voorstel) dan staat voor hem de gang naar de rechter open tegen het besluit van de werkgever om de pensioenovereenkomst te wijzigen.

Opgemerkt zij dat de transitie naar de nieuwe pensioenovereenkomst niet leidt tot aanpassing van de wet- en regelgeving omtrent de aanpassing van arbeidsvoorwaarden. De huidige waarborgen en jurisprudentie omtrent het wijzigen van arbeidsvoorwaarden blijven ook in het kader van transitie gelden.

10.3.2 (Geen) Verzoek werkgever tot omzetting van de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten

In het Pensioenakkoord is afgesproken dat de nieuwe pensioenopbouw en de reeds opgebouwde pensioenaanspraken en -rechten, ondergebracht bij pensioenfondsen, zoveel mogelijk bij elkaar worden gehouden in één pensioenregeling (ook wel «invaren» genoemd). Er geldt echter geen wettelijke verplichting tot invaren. Voor pensioenregelingen ondergebracht bij verzekeraars en premiepensioenregelingen wordt in beginsel niet ingevaren. Sociale partners zullen bij de overstap naar een premieregeling met leeftijdsonafhankelijke premies in beginsel een verzoek tot invaren voorleggen bij het betreffende pensioenfonds. Het formele verzoek tot invaren zal conform artikel 150l door de werkgever aan het pensioenfonds worden gedaan. Voor de werkgever geldt hierbij het standaard invaarpad. Dit houdt in dat de werkgever een verzoek tot invaren zal doen, tenzij dit niet in het belang is van belanghebbenden of de werkgever. De afspraken die sociale partners in het kader van de transitie maken (waaronder over invaren) dienen te worden neergelegd in het transitieplan. Het transitieplan kan gezien worden als een verantwoording van de evenwichtigheid van de gemaakte afspraken op collectieve niveau en dwingt sociale partners de belangen van alle betrokkenen mee te nemen in de onderhandelingen.

Indien een individuele burger van oordeel is dat hij door het besluit van de werkgever tot een verzoek tot invaren onevenredig is benadeeld, heeft hij de mogelijkheid om tegen dat besluit naar de rechter te stappen. Ook ingeval de werkgever besluit geen verzoek tot invaren te doen bij het pensioenfonds staat voor (individuele) belanghebbenden de gang naar de rechter open wegens het besluit van de werkgever om geen verzoek tot invaren bij het pensioenfonds in te dienen.

10.3.3 Omzetting van de bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten bij een pensioenfonds

De werkgever, of bij bedrijfstakpensioenfondsen de partijen die de collectieve pensioenregeling zijn overeengekomen, doet een verzoek tot invaren bij het pensioenfonds. Het bestuur van het pensioenfonds toetst het verzoek aan wet- en regelgeving, uitvoerbaarheid en of het invaren tot een onevenwichtig nadeel voor belanghebbenden kan leiden. In dat kader neemt het bestuur ook een besluit over de wijze waarop de opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten worden ingevaren. Het bestuur kan het definitieve besluit pas nemen nadat de pensioenfondsorganen over het besluit zijn geraadpleegd. Zowel de medezeggenschapsorganen (verantwoordingsorgaan en belanghebbendenorgaan) als het interne toezicht hebben een rol bij de besluitvorming door het pensioenfondsbestuur. Tot slot kan de toezichthouder, De Nederlandsche Bank, de omzetting verbieden. Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat het verantwoordingsorgaan, dat een adviesrecht heeft, beroep kan instellen bij de Ondernemingskamer van het gerechtshof Amsterdam als het bestuur van het pensioenfonds afwijkt van een negatief advies van het verantwoordingsorgaan.²²⁰ Het belanghebbendenorgaan en de Raad van Toezicht hebben hier een goedkeuringsrecht.

Het pensioenfonds neemt op basis van het verzoek van de werkgever een eigenstandig besluit of zij de opgebouwde pensioenaanspraken en -rechten kan invaren. Het nemen van een eigenstandig besluit brengt met zich mee dat een individuele burger ook tegen het besluit van het pensioenfonds om de opgebouwde pensioenaanspraken en -rechten in te varen kan opkomen. Zowel in als buiten rechte. Bij wet wordt geregeld dat het pensioenfonds over een adequate klachten- en geschillenprocedure, die voor een belanghebbende eenvoudig toegankelijk is, beschikt. Een belanghebbende kan op basis van de interne klachten- en geschillenprocedure bij het pensioenfonds ook een klacht neerleggen/een geschil voorleggen naar aanleiding van het besluit van het bestuur om in te varen dan wel om niet in te varen, de wijze waarop de opgebouwde pensioenaanspraken en pensioenrechten door het pensioenfonds worden ingevaren en op de uitkomst van de omzetting van de pensioenaanspraken en pensioenrechten in een persoonlijk vermogen. Met dit wetsvoorstel krijgt de interne klachten- en geschillenprocedure bij pensioenuitvoerders een strakkere invulling en wordt het wettelijk verankerd. Het uitgangspunt van de klachten- en geschillenprocedure is dat het een laagdrempelige, kosteloze en snelle procedure moet zijn, die de rechtspositie van de deelnemer verstevigt. Bij algemene maatregel van bestuur worden hier nadere regels over gesteld.

Naast een interne klachten- en geschillenprocedure wordt met dit wetsvoorstel een tijdelijke externe geschilleninstantie geïntroduceerd, ingericht en in stand gehouden door de pensioenuitvoerders. Een belanghebbende krijgt daarmee de mogelijkheid, als het doorlopen van de interne klachten- en geschillenprocedure bij de betreffende pensioenuitvoerder niet tot overeenstemming heeft geleid, het geschil voor te leggen aan een onafhankelijke instantie. Deze onafhankelijke instantie kan geschillen buitenrechtelijk beslechten alsook voorzien in mediation. Bij algemene maatregel van bestuur worden hier nadere regels aan gesteld die onder meer zien op vormgeving, bevoegdheden, financiering en het proces van de instantie. De introductie van de externe geschilleninstantie is voorzien voor de duur van de transitie en voorzien van een horizonbepaling, omdat in die fase een tijdelijke toename van het aantal geschillen worden verwacht. Na afloop volgt een evaluatie, zodat na de evaluatie kan worden afgewogen of de geschilleninstantie voortgezet zou moeten worden. In beginsel vervalt de grondslag voor de geschilleninstantie via de horizonbepaling. Bij de evaluatie zal onder meer gekeken worden naar de tevredenheid van bij een geschil betrokken partijen, het aantal geschillen, de doorlooptijd van geschillen en de uitvoeringskosten.

Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat los van de interne- en externe geschillenprocedure voor belanghebbenden ten aanzien van een klacht of geschil over de uitvoering van het pensioenreglement de mogelijkheid bestaat om, als een dergelijke klacht of geschil niet kan worden opgelost bij het pensioenfonds zelf én een belanghebbende nog geen gerechtelijke procedure is gestart, de klacht/ het geschil voor te leggen aan de Ombudsman Pensioenen. De Ombudsman Pensioenen probeert door middel van bemiddeling een oplossing te bereiken. Mocht dat niet lukken dan kan de Ombudsman Pensioenen een formeel (niet-bindend) advies uitbrengen. Dit advies wordt in de praktijk veelal opgevolgd door pensioenuitvoerders. In de lagere regelgeving omtrent de externe geschillenprocedure zal de samenhang met de procedure bij de Ombudsman Pensioenen worden bezien.

Naast de hiervoor genoemde geschillenprocedures en de mogelijkheid van de Ombudsman Pensioenen bestaat voor een belanghebbende de mogelijkheid om tegen het besluit van het pensioenfonds inzake invaren naar de rechter te stappen als hij van oordeel is onevenredig te zijn benadeeld door het besluit van het pensioenfonds. Daarbij opgemerkt dat een belanghebbende niet eerst een (interne dan wel externe) geschillenprocedure hoeft te doorlopen en/of bij de Ombudsman Pensioenen hoeft aan te kloppen alvorens hij een gerechtelijke procedure kan starten.

10.3.4 Tot slot

In deze paragraaf is ingegaan op de rechtsbescherming van belanghebbenden. De transitie naar de nieuwe pensioenovereenkomst kent naast de individuele rechtsmiddelen met name vele collectieve waarborgen (zie hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie), waarmee zoveel als mogelijk wordt voorkomen dat belanghebbenden op individueel niveau onevenredig worden benadeeld. Mocht een belanghebbende van oordeel zijn dat hij ondanks deze collectieve waarborgen onevenredig is benadeeld dan zijn er verscheidene rechtsmiddelen die hij kan gebruiken. De redenen voor en onderbouwing van individuele vorderingen kunnen divers zijn. In de meeste gevallen zal het gaan om een nakomingsvordering al dan niet gecombineerd met een vordering tot (aanvullende) schadevergoeding. Daarnaast bestaat de mogelijkheid voor belangenorganisaties om namens een groep belanghebbenden naar de rechter te stappen met een vordering.²²¹ Indien alle mogelijkheden bij de nationale gerechtelijke instanties zijn benut kan een belanghebbende zich in het uiterste geval wenden tot het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM).

Hoofdstuk 11 Nabestaandenpensioen

Inleiding

Een overlijden van een naaste betekent in de eerste plaats een persoonlijk verlies voor de nabestaanden. Naast emotionele gevolgen gaat het overlijden veelal ook gepaard met financiële gevolgen vanwege het wegvallen van een (kostwinners)inkomen, waardoor schrijnende situaties kunnen ontstaan. De voorgestelde wijzigingen inzake het nabestaandenpensioen, die in de volgende paragrafen nader worden toegelicht, zorgen ervoor dat het nabestaandenpensioen meer wordt gestandaardiseerd, adequater en begrijpelijker wordt en dat de risico’s voor nabestaanden worden verkleind. Met als doel de schijnende situaties zoveel als mogelijk te voorkomen.

Weduwen- en wezenpensioenen waren veelal de eerste pensioenen die geïntroduceerd werden door werkgevers. Een pensioen voor weduwen en wezen voorzag in een dekking voor een risico dat een gezin niet zelf kon dragen. Namelijk het wegvallen van het (hoofd)inkomen bij een gezin. In een kostwinnerssamenleving, zoals we die in het verleden kenden, is de noodzaak voor een voldoende dekking van het risico op overlijden van de (gewezen) werknemer evident. In Nederland is al enige jaren niet langer sprake van een kostwinnerssamenleving. Binnen een huishouden is steeds vaker sprake van anderhalf of tweeverdieners. In veel huishoudens is echter veelal geen sprake van een gelijke inkomensverdeling, wat de ene partner financieel meer afhankelijk maakt van de andere partner dan vice versa. Als gevolg daarvan zal het wegvallen van één van beide inkomens vaak een enorme impact hebben. Dat maakt dat de behoefte aan een adequate nabestaandenpensioenvoorziening nog altijd bestaat.²²² Daarnaast geldt dat duurzame relaties tegenwoordig in meer verschijningsvormen optreden. Steeds minder mensen kiezen ervoor om te trouwen of een geregistreerd partnerschap aan te gaan, steeds vaker woont men ongehuwd samen. Een uniform partnerbegrip wordt daardoor relevanter, zodat, ongeacht de vorm van de duurzame relatie, de partners over en weer als partner worden gezien voor het partnerpensioen in de pensioenregeling.

Nabestaandenpensioen (voorheen weduwen- en wezenpensioen) is een verzamelnaam voor zowel partnerpensioen als wezenpensioen. Partnerpensioen is bedoeld voor diegenen die volgens de wet als partners kwalificeren, zie ook paragraaf 2 van dit hoofdstuk. Wezenpensioen is een uitkering voor achterblijvende kinderen na overlijden van een of beide ouders. De voorgestelde wijzigingen ten aanzien van wezenpensioen worden toegelicht in paragraaf 3 van dit hoofdstuk. Indien een wijziging specifiek voor het partner- dan wel wezenpensioen geldt, wordt die specifieke term gehanteerd.

Sociale partners kunnen ervoor kiezen een nabestaandenpensioen in de pensioenovereenkomst op te nemen. De wijze waarop nabestaandenpensioen is vormgegeven is vooral de afgelopen 20 jaar aan grote wijziging onderhevig geweest. Nabestaandenpensioenregelingen vertonen een grote verscheidenheid in opbouwpercentages, financieringsvormen en de wijze waarop het partnerbegrip wordt ingevuld. Het nabestaandenpensioen is versnipperd geraakt en daardoor in veel gevallen onoverzichtelijk voor mensen. Daarnaast geldt dat mensen tegenwoordig in toenemende mate gedurende hun werkzame leven meerdere werkgevers en meerdere (opeenvolgende) partners hebben, hetgeen het nabestaandenpensioen verder compliceert. Op verschillende momenten worden deelnemers gewezen op een eventueel nabestaandenpensioen in de pensioenregeling, bijvoorbeeld bij indiensttreding, op het uniform pensioenoverzicht en soms bij bepaalde life events, met het doel om bewustwording te creëren. Desondanks maakt de diversiteit in pensioenregelingen, gecombineerd met het relatief lage pensioenbewustzijn van de gemiddelde Nederlander, het voor deelnemers lastig om inzicht te krijgen in de manier waarop het nabestaandenpensioen voor hen is geregeld.

De Tweede Kamerleden Omtzigt en Bruins hebben in hun initiatiefnota over nabestaandenpensioen²²³ aandacht gevraagd voor de problemen die bestaan rondom het nabestaandenpensioen. Naar aanleiding van de initiatiefnota is op 14 januari 2019 een advies gevraagd aan de StvdA over de wenselijke dekking van het nabestaandenpensioen in de tweede pijler.²²⁴ Het advies over nabestaandenpensioen dat de StvdA heeft uitgebracht²²⁵ staat aan de basis van de wijzigingen van het nabestaandenpensioen die met dit wetsvoorstel worden voorgesteld. Met de herziening van het nabestaandenpensioen wordt noch een versobering van het nabestaandenpensioen noch een extra premiedruk beoogd.

Hierna wordt eerst in paragraaf 11.1 het huidige stelsel voor nabestaandenpensioen toegelicht. Vervolgens wordt in paragraaf 11.2 ingegaan op het partnerbegrip en de voorgestelde wijzigingen daarvoor. In paragraaf 11.3 worden vervolgens de wijzigingen in het kader van het nabestaandenpensioen toegelicht en tenslotte gaat paragraaf 11.4 nader in op de transitie naar het nieuwe stelsel voor nabestaandenpensioen.

11.1 Huidig stelsel voor nabestaandenpensioen

Tweede pijler nabestaandenpensioen

Het nabestaandenpensioen in de tweede pijler kan onderverdeeld worden in drie onderdelen: 1)  partnerpensioen bij overlijden na pensioendatum, 2) partnerpensioen bij overlijden voor pensioendatum en 3) wezenpensioen. Deze drie onderdelen worden hierna toegelicht.

Voor het partnerpensioen geldt er een maximum aan de hoogte dat fiscaal gefaciliteerd wordt.²²⁶ Er wordt veelal gericht op een partnerpensioen ter hoogte van 70% van het ouderdomspensioen.

1. Partnerpensioen bij overlijden ná pensioendatum

Het partnerpensioen bij overlijden na de pensioendatum is altijd op opbouwbasis en fiscaal gemaximeerd op 70% van het op pensioendatum opgebouwde ouderdomspensioen. Omdat er na pensioendatum geen sprake meer is van een actieve deelname en dus geen premie-inleg meer is, wordt dit partnerpensioen gedurende de actieve periode van de deelnemer betaald en verworven. Op pensioendatum kan, met toestemming van de eventuele partner, (een deel van) het partnerpensioen worden uitgeruild voor een hoger ouderdomspensioen.²²⁷ Omgekeerd kan de deelnemer op pensioendatum of tussentijds bij einde dienstverband ervoor kiezen een deel van het opgebouwde ouderdomspensioen te gebruiken voor een (hoger) partnerpensioen op opbouwbasis.²²⁸ Dat kan bijvoorbeeld interessant zijn in een situatie waar het partnerpensioen voor pensioendatum op risicobasis is verzekerd en er geen partnerpensioen is opgebouwd ten behoeve van de periode na pensioendatum.

2. Partnerpensioen bij overlijden vóór pensioendatum

Vrijwel alle pensioenregelingen kennen een dekking voor partnerpensioen bij overlijden vóór de pensioendatum.²²⁹ Voor de hoogte van het partnerpensioen is het relevant of de deelnemer ten tijde van het overlijden in actieve dienst was of een gewezen deelnemer (een «slaper»).

De gevolgen voor de achterblijvende partner hangen af van de keuze die sociale partners maken over de vormgeving van het partnerpensioen. Sociale partners kunnen kiezen uit een partnerpensioen op opbouwbasis of een partnerpensioen op risicobasis. Het verschil tussen deze soorten wordt hierna in het kader uitgebreid toegelicht.

Partnerpensioen op opbouwbasis of risicobasis

Vormgeving partnerpensioen

Het huidige partnerpensioen kent twee hoofdvormen: partnerpensioen op opbouwbasis en partnerpensioen dat verzekerd is op risicobasis. Sociale partners leggen de keuzes die ze maken voor het partnerpensioen vast in de pensioenregeling.

Een partnerpensioen op opbouwbasis is een partnerpensioen waarbij ieder jaar een stukje partnerpensioen wordt opgebouwd. Indien een deelnemer (in actieve dienst) overlijdt voor pensioendatum, krijgt de achterblijvende partner een volledig partnerpensioen. Ondanks dat het partnerpensioen in dat geval nog niet volledig is opgebouwd. Het verschil tussen het reeds opgebouwde partnerpensioen en het volledige partnerpensioen wordt gefinancierd met een risicoverzekering. Hoe groter het opgebouwde partnerpensioen, hoe kleiner de risicoverzekering. Bij beëindiging van de deelneming aan de pensioenregeling blijft het reeds opgebouwde partnerpensioen intact. De aanvullende risicoverzekering wordt stopgezet. Dat betekent dat als de gewezen deelnemer voor pensioendatum komt te overlijden, er partnerpensioen tot uitkering komt ter hoogte van hetgeen is opgebouwd tot het moment van uitdiensttreding. Dat is derhalve geen volledig partnerpensioen. Indien de gewezen deelnemer bij baanwisseling een waardeoverdracht naar de nieuwe pensioenuitvoerder laat uitvoeren, gaat ook het opgebouwde partnerpensioen mee naar die nieuwe pensioenuitvoerder. Als er geen waardeoverdracht plaatsvindt, blijft het opgebouwde partnerpensioen bij de oude pensioenuitvoerder achter. Bij een scheiding wordt het tot aan de scheidingsdatum opgebouwde partnerpensioen afgesplitst als bijzonder partnerpensioen ten behoeve van de ex-partner.²³⁰ Een deel van het opgebouwde partnerpensioen komt in dat geval ten goede aan de ex-partner, hetgeen betekent dat een eventuele latere partner geen volledig partnerpensioen krijgt.

Bij een partnerpensioen op risicobasis wordt niet daadwerkelijk een kapitaal of aanspraak opgebouwd voor het geval een deelnemer overlijdt vóór de pensioendatum. Er is sprake van een risicoverzekering die het toegezegde partnerpensioen uitkeert als de deelnemer overlijdt vóór de pensioendatum. De hoogte van dit partnerpensioen op risicobasis is afhankelijk van het aantal jaren dat de deelnemer in de pensioenregeling kan deelnemen. Zolang er sprake is van actieve deelname aan de pensioenregeling, is het partnerpensioen verzekerd. De risicodekking komt te vervallen als er niet langer sprake is van actieve deelname aan de pensioenregeling. Er zijn immers geen aanspraken op partnerpensioen opgebouwd, zoals bij een partnerpensioen op opbouwbasis. Dat betekent dat als de gewezen deelnemer tussen uitdiensttreding en pensioendatum komt te overlijden, er geen partnerpensioen tot uitkering komt²³¹. Ook bij een waardeoverdracht wordt er geen partnerpensioen mee overgedragen, en bij een scheiding komt er geen bijzonder partnerpensioen tot stand voor de ex-partner. Er is immers geen kapitaal opgebouwd voor partnerpensioen dat verdeeld kan worden, er is enkel een (tijdelijke) risicoverzekering. Vaak wordt de risicoverzekering ter dekking van het risico op overlijden vóór pensioendatum gecombineerd met een partnerpensioen op opbouwbasis ter dekking van het risico op overlijden ná pensioendatum. Dat heeft tot gevolg dat er bij overlijden na de pensioendatum wél partnerpensioen tot uitkering komt voor de achtergebleven partner.

Een partnerpensioen op risicobasis wordt in de praktijk veelal gebruikt in combinatie met een premieregeling. Tot de pensioendatum wordt het partnerpensioen in dat geval volledig op risicobasis verzekerd. Vervolgens kan op de pensioendatum met het totaal opgebouwde pensioenvermogen zowel een ouderdomspensioen als een partnerpensioen worden aangekocht.²³² In de pensioenpremie die periodiek wordt afgedragen wordt rekening gehouden met het feit dat er op pensioendatum ook een partnerpensioen wordt ingekocht.

3. Wezenpensioen

Het wezenpensioen is een uitkering voor kinderen indien één of beide ouders komt te overlijden. Direct na het overlijden van de ouder(s) wordt het wezenpensioen uitgekeerd. Indien beide ouders zijn overleden, kan een kind twee wezenpensioenen ontvangen. Net als voor het ouderdomspensioen en het partnerpensioen geldt ook voor het wezenpensioen een maximale grens voor fiscale facilitering.²³³ De hoogte van het wezenpensioen is vaak gekoppeld aan het ouderdomspensioen en is maximaal 14% van het reglementair te bereiken ouderdomspensioen. Het wezenpensioen kan qua hoogte ook gekoppeld zijn aan het partnerpensioen, en is in dat geval maximaal 20% van het te bereiken partnerpensioen (dat weer 70% is van het te bereiken ouderdomspensioen). De vormgeving van wezenpensioen (risico- of kapitaalgedekt) volgt de vormgeving van het partnerpensioen.

Anders dan ouderdomspensioen en partnerpensioen wordt het wezenpensioen niet levenslang uitgekeerd, maar beperkt in de tijd. In de huidige wetgeving geldt de fiscale facilitering van wezenpensioen totdat de wees de leeftijd van 30 jaar heeft bereikt.²³⁴ Veel pensioenregelingen gaan uit van een lagere eindleeftijd voor de uitbetaling van wezenpensioen, bijvoorbeeld 18 of 25 jaar. Het staat sociale partners vrij om in de pensioenovereenkomst nadere voorwaarden te stellen aan het recht op wezenpensioen. Een veel voorkomende aanvullende eis is dat het kind moet studeren om in aanmerking te komen voor verlenging van het wezenpensioen gedurende de periode dat het kind een studie volgt. In sommige pensioenregelingen wordt het aantal kinderen dat in aanmerking komt voor een wezenpensioen beperkt tot bijvoorbeeld maximaal 5 kinderen.

11.2 Uniformering partnerbegrip

Zowel in de Pensioenwet als in de Wet LB 1964 is opgenomen wie kwalificeren als partner voor de pensioenregeling. Het huidige artikel 1 van de Pensioenwet bepaalt dat als partner voor de pensioenregeling wordt gezien de echtgenoot, geregistreerd partner, of partner in de zin van de pensioenovereenkomst. Dit betekent dat sociale partners zelf bepalen of ze samenwonenden die niet gehuwd zijn en geen geregistreerd partnerschap hebben gesloten, in aanmerking willen laten komen voor partnerpensioen én of ze daaraan specifieke voorwaarden willen stellen. De Wet LB 1964 bepaalt dat (gewezen) echtgenoten, (gewezen) geregistreerde partners, dan wel degene met wie de deelnemer duurzaam een gezamenlijke huishouding voert of heeft gevoerd en met wie geen bloed- of aanverwantschap in de eerste graad bestaat, worden gezien als partner voor wie aan de werknemer een partnerpensioen kan worden toegekend.²³⁵

Het begrip «duurzaam» is niet nader ingevuld in de Wet LB 1964, maar bij anderen dan (gewezen) echtgenoten en (gewezen) geregistreerde partners wel een voorwaarde om fiscaal gefaciliteerd een partnerpensioen aan te kunnen bieden. Daarom stellen pensioenuitvoerders in hun pensioenreglementen aanvullende voorwaarden voor die situatie, zoals eisen ten aanzien van de duur van samenwonen op hetzelfde adres (een half jaar, een jaar, vijf jaar) en/of een (notariële) samenlevingsovereenkomst dan wel een verklaring van samenleving. Dit leidt tot diversiteit in de invulling van het partnerbegrip voor ongehuwd samenwonenden, waardoor het kan gebeuren dat partner A in de pensioenregeling van partner B wel als partner wordt gezien, maar dat omgekeerd partner B niet als partner wordt gezien in de pensioenregeling van A. Dit kan tot onwenselijke situaties leiden en zorgt voor onduidelijkheid bij deelnemers en hun partner. Zowel maatschappelijk²³⁶ als politiek²³⁷ gezien is er meerdere malen gevraagd om een uniformering van de partnerdefinitie.

Steeds minder mensen kiezen ervoor om te trouwen²³⁸, in plaats daarvan kiezen ze voor een geregistreerd partnerschap of wonen ze ongehuwd samen. Een uniform partnerbegrip wordt daardoor maatschappelijk gezien relevanter. In dit wetsvoorstel wordt dan ook voorgesteld om één wettelijke partnerdefinitie te hanteren die geldt voor alle partnerpensioenen in de tweede pijler. Voor het bepalen wanneer ongehuwden gezien moeten worden als elkaars partner is van belang dat het altijd gaat om personen die samenwonen op hetzelfde adres en een duurzame huishouding met elkaar voeren. De duurzame huishouding kan zich op verschillende manieren uiten, waaronder in het delen van de kosten van boodschappen, de kosten van de gezamenlijke woning en of zij bijvoorbeeld samen een kind hebben. Uiteindelijk gaat het er om dat er sprake is van een gezamenlijke huishouding waar er sprake is van zorg voor elkaar. Bij huwelijk, geregistreerd partnerschap en partners met een notarieel samenlevingscontract wordt deze zorg voor elkaar verondersteld aanwezig te zijn.

Het is echter niet uitgesloten dat er ook partners zijn die samenwonen en zorg voor elkaar dragen, maar dit niet geformaliseerd hebben door middel van een huwelijk, geregistreerd partnerschap of notarieel samenlevingscontract. Omdat deze situatie erg vergelijkbaar kan zijn met een huwelijk, geregistreerd partnerschap of notarieel samenlevingscontract acht de regering het passend dat ook deze situatie valt onder de definitie van partner voor het partnerpensioen.

Om partners in deze situatie laagdrempelig toegang te geven tot een dekking voor het partnerpensioen krijgen pensioenuitvoerders de mogelijkheid om een partnerverklaring te gebruiken. Met die partnerverklaring kunnen partners verklaren dat zij een gezamenlijke huishouding voeren (wonen op hetzelfde adres) en zorg voor elkaar dragen en dat zij in het kader van de pensioenregeling gezien willen worden als partners. De pensioenuitvoerder zal deze partnerverklaring vervolgens verwerken in de administratie zodat bijvoorbeeld ook op het pensioenoverzicht duidelijk wordt dat er sprake is van een partner.

Niet alle pensioenuitvoerders hebben behoefte om bij leven te weten wie de partner is en prefereren partnerschap vast te stellen op het moment dat de deelnemer is overleden. Het is relatief eenvoudig voor een nabestaande om aan te tonen dat er sprake was van een huwelijk, geregistreerd partnerschap of een notarieel samenlevingscontract. In het geval dat partners een gezamenlijke huishouding vormen en er geen sprake is van de hiervoor bedoelde situaties en er bij leven van de deelnemer ook geen gezamenlijke partnerverklaring is ingevuld, biedt dit wetsvoorstel de mogelijkheid een eenzijdige partnerverklaring te hanteren. Het is in dat geval aan de achterblijvende partner om aan te tonen dat er sprake was van een gezamenlijke huishouding (samenwonen op één adres) waarbij sprake was van zorg voor elkaar. In de definitie is bepaald dat deze partners het partnerschap in ieder geval kunnen aantonen op basis van het feit dat er sprake is van een samenwoning op één adres van minimaal zes maanden voorafgaand aan het overlijden en daarnaast dat er sprake is van een gezamenlijk kind of het gezamenlijk bezit of huren van een woning. Tot slot is er ook sprake van partnerschap indien de nabestaande kan aantonen dat de overleden deelnemer ten behoeve van de pensioenregeling van de nabestaande als partner was aangemerkt.

Ook al zullen de genoemde criteria in veel gevallen dekkend blijken te zijn, is niet uit te sluiten dat in een aantal gevallen het partnerschap op basis van deze criteria voor de nabestaande niet is aan te tonen. Om die reden laat dit wetsvoorstel de ruimte in dergelijke gevallen ook andere criteria mee te laten wegen. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om het feit dat men in het kader van socialezekerheidsuitkeringen aangemerkt was als partner of dat de partner opgenomen was in het testament, of de begunstigde is in het kader van een andere overlijdensrisicoverzekering.

Hiermee hebben pensioenuitvoerders de mogelijkheid om in situaties waarbij de partnerdefinitie onredelijk uitpakt alsnog partnerschap vast te stellen en daarmee het recht op partnerpensioen toe te kennen.

In het kader van de voorgestelde partnerdefinitie is er geen sprake van partnerschap in de situatie dat er sprake is van samenwoning tussen twee personen die bloedverwant zijn in de eerste of tweede graad in de rechte lijn. Bij bloedverwanten in de eerste graad gaat het om het samenwonen van een ouder met een eigen kind. Bij bloedverwanten in de tweede graad in de rechte lijn gaat het om grootouders die samenwonen met een kleinkind. Voor deze situaties geldt dat er geen sprake is van een relatie tussen twee gelijkwaardige personen die vergelijkbaar is met een huwelijk of geregistreerd partnerschap. Om die reden worden deze situaties uitgesloten van de partnerdefinitie.

Bij ongehuwde partners die voldoen aan het partnerbegrip in de zin dat zij samenwonen en zorg voor elkaar dragen, kan de situatie zich voordoen dat een van de partners vanwege medische redenen of ouderdom wordt opgenomen in een verpleeghuis of verzorgingshuis. Deze partners zijn dan niet meer woonachtig op hetzelfde adres. Bij overlijden van een van de partners zou er in dat geval geen partnerpensioen tot uitkering komen, omdat men niet meer aan het partnerbegrip voldoet. De regering acht dit een onwenselijke situatie, en stelt daarom voor dat personen in deze situatie toch als partner blijven worden gezien. Te meer omdat in belastingwetgeving en socialezekerheidswetgeving een dergelijke uitzondering voor dergelijke situaties reeds bestaat.

Een dergelijke bepaling is niet nodig voor gehuwden en geregistreerd partners aangezien daar samenwonen op hetzelfde adres niet als eis wordt gesteld.

Gevolgen van de wijziging van het partnerbegrip

Alle huidige partnerpensioenregelingen kennen een partnerdefinitie. De voorgestelde partnerdefinitie omvat verreweg de meeste situaties waarbij twee personen aantoonbaar zorg voor elkaar dragen en daarmee in aanmerking moeten kunnen komen voor een partnerpensioen. Daarnaast sluit de voorgestelde partnerdefinitie aan bij de gangbare partnerdefinities die nu al in het algemeen in de pensioensector worden gebruikt. Het aantal wijzigingen zal daardoor naar verwachting beperkt zijn. Indien de partnerdefinitie niet voldoet, zal deze aangepast moeten worden conform de voorgestelde definitie. De pensioenovereenkomst moet worden aangepast, en vervolgens moet de wijziging ook in de pensioenregeling worden verwerkt. De beslissing om al dan niet een partnerpensioen aan te bieden blijft echter een beslissing van sociale partners.

De wijziging van de partnerdefinitie heeft geen consequenties voor reeds ingegane partnerpensioenen, deze worden geëerbiedigd. Door het wettelijk vastleggen van een partnerdefinitie en na vastlegging daarvan in de pensioenregeling, bestaat de mogelijkheid dat bepaalde personen niet langer als partner in de zin van de Pensioenwet worden aangemerkt terwijl ze voor de wijziging wel als partner werden gezien. Ondanks dat het waarschijnlijk om een beperkt aantal situaties zal gaan, immers de partnerdefinitie is vrij omvattend en afgestemd op wat nu gebruikelijk is, acht de regering het onwenselijk dat er toch personen kunnen zijn, die als gevolg van een wetswijziging, bij het overlijden van de (gewezen) deelnemer niet langer aanspraak kunnen maken op een partnerpensioen. Middels overgangsrecht (zie paragraaf 11.4) wil de regering deze situaties voorkomen.

11.3 Wijzigingen inzake het nabestaandenpensioen

Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk aangekondigd is het wenselijk dat het nabestaandenpensioen meer gestandaardiseerd wordt. Dit wetsvoorstel is een invulling van die wenselijkheid, en heeft als doel om de financiële risico’s die deelnemers en hun nabestaanden ten aanzien van nabestaandenpensioen lopen te verkleinen.

1. Partnerpensioen ter dekking van het risico op overlijden ná pensioendatum

Het wetsvoorstel stelt geen inhoudelijke wijzigingen voor ten aanzien van het partnerpensioen bedoeld ter dekking van het risico op overlijden na pensioendatum. Het wetsvoorstel legt vast dat als een partnerpensioen ter dekking van het risico op overlijden na pensioendatum wordt aangeboden, dat het dan altijd op opbouwbasis is. Deze vastlegging kan gezien worden als een codificering van de huidige praktijk. Voor de fiscale facilitering mag de dekking maximaal 70% van het ouderdomspensioen op de pensioendatum bedragen. Het partnerpensioen ter dekking van het risico op overlijden na pensioendatum wordt verworven gedurende de actieve periode van een deelnemer en behoudt zijn waarde bij een wisseling van baan. Bij een scheiding ontstaat op grond van artikel 57 van de Pensioenwet een bijzonder partnerpensioen voor de ex-partner. Op de pensioendatum kan een deelnemer, net als nu het geval is, de keuze maken om, met toestemming van de partner, een deel van het partnerpensioen uit te ruilen naar ouderdomspensioen. Een uitruil van een deel van het ouderdomspensioen naar partnerpensioen is eveneens mogelijk op de pensioendatum. Waarbij de hoogte van het partnerpensioen maximaal 70% bedraagt van het ouderdomspensioen dat na de uitruil resteert.

2. Partnerpensioen ter dekking van het risico op overlijden vóór pensioendatum

Het partnerpensioen ter dekking van het risico op overlijden voor pensioendatum is zoals eerder in dit hoofdstuk aangegeven op dit moment divers vormgegeven, waardoor het overzicht en inzicht in het partnerpensioen voor veel deelnemers en hun partners vertroebeld is geraakt. In het wetsvoorstel wordt gepoogd een einde te maken aan deze onduidelijkheid, door de vormgeving te standaardiseren. Conform het advies van de Stichting van de Arbeid is in dit wetsvoorstel opgenomen dat (fiscaal gefaciliteerd) partnerpensioen ter dekking van het risico op overlijden voor pensioendatum enkel nog op risicobasis kan plaatsvinden. Omdat er voor pensioendatum een relatief kleine kans is op overlijden, maar doorgaans wel met grote financiële gevolgen, ligt een risicodekking voor de hand. De afdekking van het risico wordt op die manier meer als een verzekeringsvraagstuk behandeld. Daarnaast geldt, eveneens conform het advies van de Stichting van de Arbeid, dat het uitgangspunt voor de dekking van het partnerpensioen bij overlijden voor pensioendatum een levenslange uitkering vormt. Indien het partnerpensioen tot uitkering komt, bestaat naar huidig recht al de mogelijkheid voor een hoog-laaguitkering. De Stichting van de Arbeid heeft tevens geadviseerd om extra mogelijkheden te creëren voor maatwerk in de hoogte van de uitkering, bijvoorbeeld in de vorm van een hogere uitkering tot maximaal een jaarsalaris gedurende een beperkte periode (actuarieel neutraal). De regering staat in beginsel positief tegenover de mogelijkheden voor extra maatwerk, waarbij aandacht wordt gevraagd voor beleidsmatige aspecten (zoals vergroting financiële risico’s voor deelnemers) en uitvoeringsaspecten (zoals keuzebegeleiding). Het mogelijk maken van extra maatwerk zal worden onderzocht, waarbij bovengenoemde aspecten zullen worden betrokken.²³⁹

Ten slotte krijgt de hoogte van de dekking een ander fiscaal maximum, namelijk 50% van het pensioengevend loon in plaats van 70% van het te bereiken ouderdomspensioen. Dat laatste past immers niet meer in een stelsel waarin straks alleen nog sprake is van premieovereenkomsten. De uitkomsten zijn vergelijkbaar, er is geen fiscale beperking of uitbreiding beoogd. In de bepaling van de hoogte van het pensioengevend loon wordt geen rekening gehouden met een franchise. Dit heeft een positief effect voor deelnemers met lage salarissen. Voor hen zal een hoger partnerpensioen verzekerd zijn dan nu het geval is. De onderstaande voorbeelden maken dit punt duidelijk:

Uitgangspunten in dit voorbeeld:
•	Maximaal opbouwpercentage partnerpensioen (huidig)	1,313%
•	Franchise	€ 14.167
•	Te bereiken dienstjaren	42 jaar
•	Maximale dekking partnerpensioen (nieuw)	50%
Deelnemer X heeft een jaarlijks pensioengevend loon van € 22.000.
•	Huidig te bereiken partnerpensioen ((€ 22.000 -/- € 14.167) * 1,313% * 42 jaar)	€ 4.320[1]
•	Partnerpensioen als % van pensioengevend loon	20%
•	Nieuwe stelsel voor partnerpensioen Verzekerd partnerpensioen (50% van € 22.000)	€ 11.000[1]
Deelnemer Z heeft een jaarlijks pensioengevend loon van € 35.000.
•	Huidig te bereiken partnerpensioen ((€ 35.000 -/- € 14.167) * 1,313% * 42 jaar)	€ 11.489[1]
•	Partnerpensioen als % van pensioengevend loon	33%
•	Nieuwe stelsel voor partnerpensioen Verzekerd partnerpensioen (50% van € 35.000)	€ 17.500[1]

1 Dit bedrag komt tot uitkering als de deelnemer gedurende het dienstverband overlijdt.241

Conform de bepaling van het pensioengevend loon voor het ouderdomspensioen, wordt het pensioengevend loon ten behoeve van de verzekering voor partnerpensioen afgetopt op een bedrag van € 112.189 (bedrag 2021).²⁴⁰ Voor het loon boven deze aftoppingsgrens kan, net zoals dat nu het geval is, een partnerpensioen in de nettosfeer worden overeengekomen. Sociale partners behouden de vrijheid om binnen de fiscale ruimte een afweging te maken over de hoogte van de dekking.

Nieuw ten opzichte van de huidige risicodekking voor partnerpensioen is dat wettelijk verplicht wordt dat de hoogte diensttijdonafhankelijk is. De hoogte van het partnerpensioen is daardoor niet meer afhankelijk van het arbeidsverleden of de dienstjaren bij de huidige werkgever. Voor deelnemers is deze wijziging met name relevant na een baanwisseling waarbij men ook toetreedt in een nieuwe pensioenregeling. In de huidige situatie gaat men bij het bepalen van de hoogte van het partnerpensioen op risicobasis uit van de vanaf aanvang van de dienstbetrekking nog te bereiken dienstjaren in de nieuwe pensioenregeling. De oude diensttijd bij de vorige werkgever wordt in de regel niet meegenomen in die nieuwe berekening, terwijl dat fiscaal gezien wel mogelijk is.²⁴¹ Het totale partnerpensioen dat op risicobasis is verzekerd komt daardoor lager uit. Door de diensttijdafhankelijkheid los te laten in de berekening, hoeft een deelnemer wat betreft de hoogte van het partnerpensioen geen nadeel te ondervinden van een overstap naar een nieuwe dienstbetrekking. Dit is met name gunstig voor deelnemers die op latere leeftijd van baan wisselen, omdat hun nog te bereiken dienstjaren in de nieuwe pensioenregeling beperkt zullen zijn.

Verminderen van risico’s bij einde dienstverband

Inherent aan een partnerpensioen op risicobasis is dat de risicodekking vervalt op het moment dat er niet langer sprake is van deelnemerschap in de pensioenregeling.²⁴² Dit kan tot schrijnende situaties leiden, bijvoorbeeld wanneer het oude en het nieuwe dienstverband niet direct op elkaar aansluiten, er geen nieuwe pensioenregeling is waarin een partnerpensioen is verzekerd, of wanneer een deelnemer besluit als zelfstandige aan de slag te gaan, daardoor geen pensioenregeling meer heeft en geen andere dekking voor het risico op overlijden heeft getroffen.

Er wordt een aantal nieuwe uitgangspunten bij het einde van een dienstverband voorgesteld. De uitgangspunten hebben als doel het risico te verkleinen dat iemand die tussen twee dienstverbanden in zit of iemand die werkloos of zelfstandige wordt, tijdelijk geen of een lagere dekking voor partnerpensioen heeft.

Wat betreft de positie van arbeidsongeschikte deelnemers kunnen sociale partners overeenkomen dat de pensioenregeling, na afloop van de periode van loondoorbetaling bij ziekte, premievrij voortgezet kan worden.²⁴³ Deze premievrije voortzetting is van toepassing zolang er recht bestaat op een WIA-uitkering. De mate van voortzetting van de premievrije voortzetting is veelal afhankelijk van de mate van arbeidsongeschiktheid. Concreet betekent dit dat de arbeidsongeschikte deelnemer uit hoofde van de premievrije voortzetting een actief deelnemerschap behoudt, hetgeen betekent dat er ook in dat geval nog dekking is voor het partnerpensioen.

• Uitloopperiode van drie maanden

De regering introduceert met dit wetsvoorstel een verplichte uitloopperiode van drie maanden bij het einde van een dienstverband en derhalve beëindiging van de deelneming in de pensioenregeling. De risicodekking voor partnerpensioen wordt in die situatie nog drie maanden voortgezet door de oude pensioenuitvoerder. Dit geldt ook indien een deelnemer (gedeeltelijk) ziek uit dienst treedt en bijvoorbeeld als zelfstandige aan de slag wil. Voor de volledigheid merkt de regering op dat de uitloopdekking niet van toepassing is bij de opzegging van een vrijwillige regeling door een deelnemer, zoals bijvoorbeeld een netto pensioenregeling of een vrijwillig partnerpensioen.

Er kan alleen sprake zijn van een verplichte uitloopdekking als er in de pensioenregeling sprake is van een partnerpensioen ter dekking van het risico op overlijden voor de pensioendatum. In de uitloopperiode kan nooit méér partnerpensioen verzekerd worden dan in de pensioenregeling was toegezegd, maar ook niet minder. Mocht er tijdens de standaard uitloopperiode sprake zijn van samenloop met een WW-uitkering uit hoofde waarvan de risicodekking eveneens wordt voortgezet, en mocht iemand in die periode komen te overlijden, zal de pensioenuitvoerder slechts uit hoofde van één dekking een uitkering aan de nabestaande hoeven te doen.

Met de introductie van deze uitloopperiode wordt het risico dat er tijdelijk geen dekking voor partnerpensioen is voor iemand van wie het oude en het nieuwe dienstverband niet naadloos op elkaar aansluiten verminderd. De uitloopperiode is primair bedoeld ter overbrugging van een eventuele «in between jobs»-periode. Op het moment dat een werknemer binnen de uitloopperiode een nieuwe dienstbetrekking aangaat, komt de verplichting voor de oude pensioenuitvoerder te vervallen om in geval van overlijden van de betreffende persoon een partnerpensioen uit te keren. Dit uitgangspunt geldt ongeacht of in het kader van het nieuwe dienstverband een pensioenovereenkomst is overeengekomen met een partnerpensioen. De beslissing om een nieuwe dienstbetrekking aan te gaan, met alle arbeidsvoorwaarden die daarbij horen (waaronder ook afspraken over (partner)pensioen), ligt bij de werknemer.

• Bij werkloosheid wordt de risicodekking voortgezet zolang er sprake is van een uitkering uit hoofde van de Werkloosheidswet

De Pensioenwet regelt op dit moment dat, indien de pensioenregeling voorziet in een partnerpensioen op risicobasis, de deelnemer recht op partnerpensioen behoudt zolang de deelnemer een uitkering uit hoofde van de Werkloosheidswet ontvangt. Indien de gewezen deelnemer tijdens de WW-periode overlijdt, komt er dus een partnerpensioen tot uitkering. De hoogte van dit partnerpensioen wordt afgeleid van de pensioenregeling die gold voor de uitdiensttreding. Tijdens de WW-periode wordt er gekeken naar het aantal dienstjaren voorafgaande aan het einde dienstverband. Deze periode van begin van de deelneming tot aan de beëindiging van de deelneming wordt genomen om de hoogte van het partnerpensioen te berekenen. De partnerpensioenuitkering kan tijdens de WW-periode flink lager uitpakken, dan wanneer de deelnemer vlak voor de WW-periode zou zijn overleden. Het onderstaande voorbeeld maakt deze situatie duidelijk.

Voorbeeld huidige situatie voortzetting tijdens WW-periode:
De pensioenregeling van deelnemer A kent een partnerpensioen op risicobasis ter grootte van 70% van het ouderdomspensioen. Op moment X gelden de volgende uitgangspunten:
Pensioengevend salaris	€ 60.000
Franchise	€ 15.000
Opbouwpercentage p/j	1,50%
Te bereiken ouderdomspensioen	€ 28.350
Verzekerd partnerpensioen zolang A deelnemer is	€ 19.845
Aantal dienstjaren bij ontslag	5 jaar
Verzekerd partnerpensioen gedurende WW-uitkering ((60.000 -/- 15.000)*1,50%*70%*5 jaar)	€ 2.362,50

Hoewel er tijdens de WW-periode dus partnerpensioen is verzekerd, is deze in veel gevallen aanzienlijk lager dan de risicodekking die er was voorafgaand aan het ontslag van de deelnemer. Het wetsvoorstel regelt dan ook dat gedurende de periode dat iemand een WW-uitkering ontvangt, de risicodekking voor partnerpensioen uit de pensioenregeling waar de betreffende persoon voorheen in deelnam, wordt voortgezet conform de dekking voorafgaand aan de WW-dekking, waarbij voor de hoogte van de dekking rekening wordt gehouden met de omvang van de werkloosheid. Er wordt geen rekening meer gehouden met de diensttijd die een deelnemer heeft doorgebracht in de pensioenregeling voorafgaand aan de WW-uitkering. Dat betekent dat de betrokkene wat betreft de dekking van het partnerpensioen geen nadelige gevolgen ondervindt van de beëindiging van de deelneming gedurende de periode dat recht bestaat op een (deeltijd) WW-uitkering.

Voorbeeld nieuwe situatie voortzetting tijdens WW-periode:
De pensioenregeling van deelnemer A kent een verzekerd partnerpensioen ter hoogte van 40% van het pensioengevend salaris. Op moment X gelden de volgende uitgangspunten:
Pensioengevend salaris	€ 60.000
Franchise	n.v.t.
Verzekerd partnerpensioen (40% van € 60.000)	€ 24.000
Aantal dienstjaren bij ontslag	Niet relevant
Verzekerd partnerpensioen gedurende WW-uitkering (max. 24 maanden)	€ 24.000

De voortzetting van de risicodekking kan om verschillende redenen eindigen. Allereerst kan er sprake zijn van een nieuw dienstverband voor betrokkene waardoor de WW-uitkering wordt beëindigd. De WW-uitkering zal ook door UWV worden beëindigd wanneer de maximale periode waarover betrokkene een WW-uitkering kon ontvangen is verstreken. De risicodekking voor partnerpensioen komt op dat moment te vervallen.

• Uitruil van ouderdomspensioen in voortzetting risicodekking bij einde dienstverband

Op dit moment is in de Pensioenwet geregeld dat de (gewezen) deelnemer het recht heeft om een (deel van) het ouderdomspensioen te gebruiken voor opbouw van partnerpensioen. Dit recht heeft de (gewezen) deelnemer in ieder geval bij beëindiging van de deelneming en op de pensioeningangsdatum. Deze uitruil is onder andere van belang voor deelnemers in pensioenregelingen met een partnerpensioen op risicobasis, de risicodekking eindigt immers op de datum waarop de deelneming eindigt dan wel de pensioeningangsdatum.

Met voorliggend wetsvoorstel is het niet langer mogelijk om ouderdomspensioen na einde dienstverband in te zetten voor opbouw van partnerpensioen ter dekking van het risico op overlijden vóór de pensioendatum. Dit risico kan enkel nog worden gedekt op risicobasis. Op pensioendatum is de uitruil van ouderdomspensioen in partnerpensioen (op opbouwbasis) bedoeld ter dekking van het risico op overlijden ná pensioendatum nog wel mogelijk.

Vanuit het perspectief van de deelnemer kan het wenselijk zijn om de risicodekking voor partnerpensioen bedoeld voor overlijden voor pensioendatum langer voort te zetten dan gedurende de verplichte uitloopperiode van drie maanden, dan wel na afloop van de WW-periode. Een vrijwillige voortzetting van de risicodekking kan voor de (gewezen) deelnemer een manier zijn om het financiële risico dat mogelijk gelopen wordt bij overlijden voor de pensioendatum af te dekken. De regering stelt daarom voor de deelnemer bij het einde van de uitloopperiode dan wel na afloop van de WW-periode een keuzemoment te geven om de risicodekking vrijwillig voort te zetten door middel van een uitruil van het gespaarde pensioenvermogen. Een deel van het gespaarde pensioenvermogen wordt in dat geval gebruikt voor financiering van de risicopremie die nodig is voor de voortzetting van de risicodekking. De hoogte van de benodigde risicopremie is onder andere afhankelijk van de leeftijd van de deelnemer en de hoogte van de risicodekking die wordt voortgezet. De mogelijkheid van vrijwillige voortzetting geldt evenzeer voor een deelnemer die (gedeeltelijk) ziek uit dienst treedt en bijvoorbeeld als zelfstandige aan de slag wil.

Vanuit de wetgeving wordt geen beperking opgelegd ten aanzien van de maximale duur van de vrijwillige voortzetting. Decentrale sociale partners kunnen echter in de pensioenovereenkomst overeenkomen dat de vrijwillige voortzetting door uitruil beperkt wordt in de tijd. Naast een beperking in de tijd kunnen decentrale sociale partners ook een maximum bepalen aan de hoeveelheid pensioenkapitaal die uitgeruild kan worden voor de financiering van de risicopremie. Wettelijk gezien wordt de keuzemogelijkheid beperkt door de hoogte van de afkoopgrens. Wanneer het pensioenkapitaal onder de afkoopgrens komt, is een uitruil van pensioenkapitaal in een risicopremie wettelijk niet meer toegestaan. Eveneens geldt dat wanneer voortzetten via het onttrekken van de premie aan het pensioenkapitaal niet langer mogelijk is, zal de vrijwillige voortzetting beëindigd moeten worden. Uiteraard moet de deelnemer in dat geval door de pensioenuitvoerder op de hoogte worden gesteld van de risico’s die de beëindiging met zich mee brengt.

Voorgesteld wordt om in de wetgeving een jaarlijks keuzemoment te introduceren, waarin de deelnemer expliciet de keuze moet maken om de risicodekking voort te zetten. De regering hecht aan dit keuzemoment vanwege de specifieke uitruil die gedaan wordt van pensioenkapitaal naar risicopremie. In tegenstelling tot de bestaande vorm van uitruil, van opgebouwd ouderdomspensioen naar opgebouwd partnerpensioen, heeft de betaalde risicopremie geen waarde als de deelnemer blijft leven. Er worden immers geen pensioenaanspraken meer opgebouwd. Een zogenaamde «terugruil» naar ouderdomspensioen is dus niet mogelijk. Derhalve vermindert het pensioenkapitaal wanneer een gewezen deelnemer kiest voor de vrijwillige voortzetting. Vanwege de vermindering van het pensioenkapitaal acht de regering het van belang dat een deelnemer hier jaarlijks conform artikel 48 van de Pensioenwet evenwichtig over geïnformeerd wordt, waarbij specifiek aandacht is voor de risico’s van deze keuzemogelijkheid. De norm voor keuzebegeleiding zoals die in hoofdstuk 9 Informatievoorschriften in het nieuwe pensioenstelsel is toegelicht, is onverkort van toepassing op de informatieverstrekking in het kader van de keuze voor vrijwillig voortzetten van de risicodekking door middel van uitruil.

• Vrijwillige voortzetting van de pensioenregeling

De regering merkt op dat de Pensioenwet op dit moment reeds een mogelijkheid kent om bij het einde van de dienstbetrekking de pensioenregeling vrijwillig en voor eigen rekening voort te zetten.²⁴⁴ Deze regeling van vrijwillige voortzetting biedt deelnemers bij het einde van hun dienstbetrekking onverkort de mogelijkheid om zowel hun ouderdomspensioen als (in de nieuwe situatie) de risicodekking voor partnerpensioen voort te zetten en daarmee eventuele financiële risico’s te beperken. Het wetsvoorstel stelt geen wijzigingen voor op deze mogelijkheid.

3. Wezenpensioen

Met dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om het wezenpensioen te verruimen. De voorgestelde wijzigingen sluiten aan bij het advies dat de Stichting van de Arbeid hierover heeft gegeven. De fiscale ruimte die op dit moment wordt geboden voor wezenpensioen wordt door sociale partners als knellend ervaren. Op basis van de Wet LB 1964 geldt dat het wezenpensioen voor een halfwees maximaal 14% en voor een volle wees 28% van het ouderdomspensioen mag bedragen. Bij een inkomen van € 40.000 is dat ongeveer 7% respectievelijk 14% van het wegvallende inkomen. Vrijwel alle pensioenregelingen maken maximaal gebruik van de fiscale ruimte, uit de technische verkenning van de Stichting van de Arbeid blijkt dat dit niet voldoende is om de kosten van opgroeiende kinderen mee te financieren.²⁴⁵ De fiscale ruimte voor het wezenpensioen wordt daarom voor half wezen verruimd naar 20% van het pensioengevend salaris, respectievelijk 40% voor volle wezen. De grondslag voor de dekking is, net als bij het partnerpensioen, het pensioengevend salaris waarbij geen rekening gehouden wordt met een franchise en is de hoogte eveneens diensttijdonafhankelijk. Hierdoor is er, net zoals toegelicht in het rekenvoorbeeld bij het partnerpensioen ter dekking van het risico op overlijden voor pensioendatum, ook bij relatief lage inkomens een wezenpensioen verzekerd. Hetgeen als een winstpunt beschouwd kan worden. Het al dan niet aanbieden van een wezenpensioen blijft echter een keuze voor sociale partners.

Naast een fiscaal maximum geldt er voor wezenpensioen ook een wettelijk maximum tot wanneer het wezenpensioen uitgekeerd mag worden. Deze leeftijd is momenteel 30 jaar.²⁴⁶ In pensioenregelingen variëren de leeftijdsgrenzen voor wezenpensioen op dit moment van 18 tot 30 jaar. Het staat sociale partners op dit moment vrij om in de pensioenovereenkomst nadere voorwaarden te stellen aan het recht op wezenpensioen. Een veel voorkomende aanvullende eis is dat de (half)wees, na een bepaalde leeftijd, moet aantonen dat er een studie gevolgd wordt om nog in aanmerking te komen voor wezenpensioen. Meestal geldt deze «verlenging» na een leeftijd van 18 of 21 jaar.

Het wetsvoorstel legt vast dat het fiscaal toegestane wezenpensioen in de toekomst uiterlijk dient te eindigen op een leeftijd van 25 jaar in plaats van 30 jaar. Een leeftijdsgrens van 25 jaar sluit gemiddeld genomen aan bij de afronding van een studie, waardoor iemand in principe klaar is om de arbeidsmarkt te betreden²⁴⁷ en daardoor klaar om zelf in een inkomen te voorzien. De aanvullende «studie-eis» die in de pensioenovereenkomst kon worden opgenomen komt te vervallen. Een vaste eindleeftijd zonder verdere voorwaarden draagt verder bij aan meer uniformiteit en duidelijkheid. Daarnaast hoeft een (half)wees niet meer zelf achter de schoolverklaring aan in een periode waarin het «doenvermogen» logischerwijs mogelijk (tijdelijk) is verminderd door het overlijden van de ouder(s). Voor pensioenuitvoerders betekent dit een verlaging van de administratiekosten, aangezien zij de jaarlijkse schoolverklaring niet meer hoeven op te vragen en de wezenpensioenuitkering niet meer hoeven terug te vorderen als na een jaar blijkt dat een (half)wees geen onderwijs meer geniet.

11.4 Transitie naar het nieuwe stelsel voor nabestaandenpensioen

Transitieperiode

Dit wetsvoorstel legt per de inwerkingtreding van de in het wetsvoorstel opgenomen maatregelen (beoogd 1 januari 2023) de kaders voor een meer gestandaardiseerd nabestaandenpensioen vast. Het is aan sociale partners om hier in de onderhandelingen over de inhoud van de pensioenregeling invulling aan te geven. Uiterlijk aan het eind van de transitieperiode, dus per 1 januari 2027, dient het nabestaandenpensioen te voldoen aan de kaders die met dit wetsvoorstel worden gesteld. Door de wijzigingen in het nabestaandenpensioen mee te laten lopen in de onderhandelingen over de nieuwe pensioenregeling kunnen sociale partners deze wijzigingen goed afstemmen op de in dat kader te maken afspraken. Met deze werkwijze wordt ook voorkomen dat sociale partners (en de pensioenuitvoerders) gedwongen worden de pensioenregelingen meerdere keren binnen een relatief korte periode aan te passen. Deze werkwijze betekent dat de gewenste standaardisering tijdens de transitieperiode nog niet volledig is gerealiseerd. Vanaf het einde van de transitieperiode, te weten 2027, is hiervan wel sprake.

In de eerste twee hoofdstukken van deze algemene toelichting zijn de voordelen van een nieuw pensioenstelsel uiteengezet. Eveneens wordt in die hoofdstukken toegelicht waarom het wenselijk is om bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten en toekomstige pensioenopbouw bijeen te houden in één pensioenregeling. Het standaard invaarpad, zoals beschreven in hoofdstuk 5 Waarborgen van evenwichtige transitie, geldt voor alle bestaande pensioenaanspraken en pensioenrechten. Daaronder begrepen dus ook de bestaande aanspraken op nabestaandenpensioen alsook de reeds ingegane uitkeringen. De waarborgen en voorwaarden die gesteld worden aan het standaard invaarpad gelden daardoor onverkort ook voor het nabestaandenpensioen. Sociale partners en pensioenuitvoerders zullen in hun besluitvorming over invaren derhalve in het kader van evenwichtige besluitvorming ook rekening moeten houden met de gevolgen van invaren voor de bestaande aanspraken op nabestaandenpensioen en de ingegane nabestaandenpensioenuitkeringen.

In hoofdstuk 5 Waarborgen voor een evenwichtige transitie is toegelicht dat het invaren van bestaande pensioenen ertoe leidt dat de nieuwe pensioenregeling van toepassing wordt op die bestaande pensioenen. Wanneer het opgebouwde nabestaandenpensioen wordt ingevaren kan dit nadelig zijn voor met name de partner van de deelnemer of gewezen deelnemer. Dit betekent niet dat de opgebouwde nabestaandenpensioenen niet ingevaren kunnen worden, het betekent wel dat er aanvullende maatregelen getroffen moeten worden om die nadelen te ondervangen. Het uitgangspunt bij het invaren van het nabestaandenpensioen is dan ook dat het nabestaandenpensioen ter dekking van het risico op overlijden voor pensioendatum dat op het moment van de transitie naar een nieuwe pensioenovereenkomst was opgebouwd beschikbaar blijft voor de partner dan wel ex-partner van de (gewezen) deelnemer. Dit is met name relevant voor de partner van de (gewezen) deelnemer, en eveneens voor ex-partners wanneer er na de transitie datum sprake is van een scheiding of beëindiging van een partnerschap. Indien het reeds opgebouwde nabestaandenpensioen ter dekking van het risico op overlijden voor de pensioendatum vervalt, door de transitie van karakter verandert of niet geregistreerd is, kunnen de (gewezen) partners mogelijk na de transitie benadeeld worden.

Voor de volledigheid merkt de regering op dat het invaren van nabestaandenpensioen ter dekking van het overlijden na pensioendatum niet tot soortgelijke problemen leidt. Ook in het nieuwe stelsel voor nabestaandenpensioen is er immers na pensioendatum partnerpensioen op opbouwbasis mogelijk. Het tot transitiedatum opgebouwde nabestaandenpensioen ter dekking van het overlijden na pensioendatum wordt bij invaren omgezet in een kapitaal en vervolgens toegevoegd aan het persoonlijk pensioenvermogen van de deelnemer of gewezen deelnemer. Op de pensioendatum gebruikt de deelnemer of gewezen deelnemer dit kapitaal, aangevuld met kapitaal dat in de nieuwe pensioenregeling is verworven ten behoeve van nabestaandenpensioen, voor de verzekering van een nabestaandenpensioen na pensioendatum.

Overgangsrecht

Het wetsvoorstel regelt derhalve middels overgangsrecht dat de tot het moment van overgang naar een nieuw kader voor nabestaandenpensioen opgebouwde aanspraken op nabestaandenpensioen beschikbaar moeten blijven om te voorkomen dat er onevenredige nadelen bij partners of toekomstige ex-partners ontstaan. Concreet betreffen dit de aanspraken op partner- en wezenpensioen die zijn opgebouwd vóór de transitie naar het nieuwe pensioenstelsel, met als uiterste moment 1 januari 2027.

De regering acht het onwenselijk dat bestaande aanspraken op nabestaandenpensioen in de toekomst niet meer ter beschikking zouden zijn voor partners of toekomstige ex-partners. Dat kan tot onevenredige nadelen leiden voor bijvoorbeeld de partner van een gewezen deelnemer (een «slaper») die jarenlang nabestaandenpensioen heeft opgebouwd en komt te overlijden voor pensioendatum. Als de reeds opgebouwde aanspraken op nabestaandenpensioen niet meer beschikbaar zijn, zou er geen aanspraak op nabestaandenpensioen zijn voor diens nabestaande(n), terwijl dit wel jarenlang is opgebouwd.

Dit geldt evenzeer voor de situatie dat gedurende het grootste gedeelte van de huwelijkse periode onder de regels van het huidige recht partnerpensioen is opgebouwd en de deelnemer en diens partner gaan scheiden. Het wordt onwenselijk geacht dat in verband met de overgang naar een nieuw stelsel rondom het nabestaandenpensioen geen bijzonder partnerpensioen beschikbaar is dat tot uitkering kan komen bij overlijden van de deelnemer voor pensioendatum. Het overgangsrecht bewerkstelligt dat reeds bestaande aanspraken op bijzonder partnerpensioen ook na de overgang naar een nieuw stelsel voor nabestaandenpensioen beschikbaar moeten blijven.

11.5 Samenhang tussen het nieuwe stelsel voor nabestaandenpensioen en het wetsvoorstel pensioenverdeling bij scheiding 2022

De wijzigingen inzake het nabestaandenpensioen die in dit hoofdstuk zijn toegelicht kennen zowel een inhoudelijke en daarmee eveneens een procesmatige samenhang met het wetsvoorstel pensioenverdeling bij scheiding 2022, dat bij de Tweede Kamer aanhangig is.²⁴⁸

Het wetsvoorstel pensioenverdeling bij scheiding regelt het wettelijke recht op verdeling van pensioen bij een scheiding voor iedereen die onder het Nederlandse huwelijks- en vermogensrecht valt.²⁴⁹ Het onderliggende wetsvoorstel regelt de uitkeringsvoorschriften op het terrein van (bijzonder) partnerpensioen wanneer iemand overlijdt. Beide wetten hebben een inhoudelijke samenhang wanneer het een situatie betreft van ongehuwd samenwonenden die uit elkaar gaan. In het wetsvoorstel pensioenverdeling bij scheiding is opgenomen waar de ex-partner recht op heeft qua bijzonder partnerpensioen. In het onderliggende wetsvoorstel is middels de uniforme partnerdefinitie vastgelegd wie als partner aangemerkt zou moeten worden.

De inhoudelijke samenhang beperkt zich derhalve tot de situatie van ongehuwd samenwonenden en het bijzonder partnerpensioen. Er is geen inhoudelijke samenhang wat betreft de verdeling van het ouderdomspensioen bij scheiding. Het wetsvoorstel pensioenverdeling bij scheiding beperkt zich namelijk tot het automatisch verdelen van het ouderdomspensioen wanneer gehuwde of geregistreerde partners uit elkaar gaan. Er is in het wetsvoorstel pensioenverdeling bij scheiding niet automatisch sprake van verdeling van ouderdomspensioen wanneer ongehuwd samenwonenden uit elkaar gaan. Zij kunnen hier wel voor kiezen mits de pensioenuitvoerder die mogelijkheid biedt.

Zowel het onderliggende wetsvoorstel als het wetsvoorstel pensioenverdeling bij scheiding vraagt een aanzienlijke aanpassing in de pensioenadministratie van pensioenuitvoerders. Het heeft de voorkeur om deze beide technische aanpassingen tegelijkertijd door te voeren, zodat er geen desinvesteringen gedaan hoeven te worden door de pensioenuitvoerder. Voor de pensioenuitvoerders is het derhalve van belang om aan het begin van de transitie een stabiel beeld te hebben van het nieuwe wettelijk kader rondom de verdeling van pensioen bij scheiding.

Hoofdstuk 12 Experimenteerruimte ten behoeve van pensioensparen voor zelfstandigen

Inleiding

Zelfstandigen hebben diverse mogelijkheden om te sparen voor hun oudedagsvoorziening. De praktijk leert evenwel dat daarvan slechts beperkt gebruik wordt gemaakt. Hierdoor loopt een grote groep zelfstandigen het risico van een grote inkomensterugval bij pensionering. Het kabinet en sociale partners zijn van mening dat dit een zorgelijke ontwikkeling is en dat het van belang is dat ook zelfstandigen voldoende pensioen opbouwen. In het licht hiervan zijn in het Pensioenakkoord afspraken gemaakt over pensioensparen door zelfstandigen. De regering acht het wenselijk om te bezien hoe de pensioenopbouw onder zelfstandigen kan worden gestimuleerd.

Eén van de oplossingsrichtingen die wordt verkend is het – via experimenten – (breder) mogelijk maken van pensioenopbouw in de tweede pijler voor zelfstandigen. Zelfstandigen hebben naar huidig recht slechts zeer beperkt toegang tot de tweede pijler. In verschillende sectoren wordt door sociale partners, zelfstandigenorganisaties en pensioenuitvoerders nagedacht over experimenten waarbij zelfstandigen kunnen meedoen in de tweede pijler. De regering wil deze initiatieven vanuit de sectoren graag ondersteunen, met als doel om hiermee de pensioenopbouw onder zelfstandigen te vergroten.

Om experimenten in de tweede pijler te faciliteren wordt met dit wetsvoorstel een zogenoemde experimenteerbepaling in de Pensioenwet opgenomen. Hiermee wordt een grondslag gecreëerd om bij algemene maatregel van bestuur van de Pensioenwet af te wijken, zodat kan worden geëxperimenteerd met het aanbieden van een tweedepijlerpensioen aan zelfstandigen. In de fiscale wetgeving is in de Wet inkomstenbelasting 2001 een bepaling opgenomen zodat dit experiment ook fiscaal wordt gefaciliteerd.

Dit hoofdstuk gaat eerst in op de aanleiding voor het opnemen van een experimenteerbepaling in de Pensioenwet. Vervolgens wordt in paragraaf 12.2 nader ingegaan op de voorgestelde oplossingsrichting: het breder toegankelijk maken van de tweede pijler voor zelfstandigen. In paragraaf 12.3 wordt het kader voor de experimenten toegelicht. In paragraaf 12.4 wordt ingegaan op de noodzaak tot het opnemen van een wettelijke grondslag om gegevensuitwisseling te faciliteren in het kader van de experimenten. Tot slot, wordt in paragraaf 12.5 toegelicht welke grenzen voortvloeien uit het Europeesrechtelijke kader en wat dat betekent voor de experimenten.

12.1 Aanleiding

12.1.1 Ontwikkeling zelfstandigen

De afgelopen decennia is het aantal zelfstandigen in Nederland fors toegenomen. Sinds 2003 is het aantal zelfstandigen met 514 duizend toegenomen tot 1,1 miljoen mensen in 2020. In 2020 was dat 13% van alle werkenden, tegenover 8% in 2003. Het aandeel zelfstandigen is in vrijwel alle bedrijfstakken toegenomen. De grootste stijging deed zich voor in de bouwnijverheid, waardoor in 2019 26% van alle werkenden in die bedrijfstak een zelfstandige was. Daarnaast nam ook in specialistische zakelijke diensten, overige dienstverlening en in de sector informatie en communicatie het aandeel zelfstandigen ruim boven gemiddeld toe.²⁵⁰ Ook internationaal gezien is de toename van het aantal zelfstandigen in Nederland relatief groot. Uit onderzoek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) volgt dat Nederland in 2019 tot de grootste groeiers van het aandeel zelfstandigen in de beroepsbevolking binnen Europa behoorde.²⁵¹

12.1.2 Pensioenvoorzieningen zelfstandigen

In tegenstelling tot werknemers die veelal via de werkgever deelnemen aan een pensioenregeling, zijn zelfstandigen in beginsel zelf verantwoordelijk voor het opbouwen van een aanvullend pensioen. Naast de AOW kan een zelfstandige pensioen opbouwen via een individueel pensioenproduct in de zogenoemde derde pijler. De derde pijler omvat de inleg in pensioenproducten die vrijvallen bij pensionering. Ook kunnen zelfstandigen voorzien in hun inkomen na pensionering via het eigen vermogen (bijvoorbeeld in hun onderneming of door het aflossen van hun hypotheek; de vierde pijler) of door middel van menselijk kapitaal (bijvoorbeeld doorwerken na pensioendatum; de vijfde pijler). Daarnaast hebben zelfstandigen in een beperkt aantal gevallen de mogelijkheid om pensioen op te bouwen in de tweede pijler, namelijk als de zelfstandige onder de werkingssfeer valt van een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds of van een verplichtgestelde beroepspensioenregeling, of via vrijwillige voortzetting van de pensioenregeling na beëindiging van de dienstbetrekking.²⁵² In de praktijk wordt weinig gebruikgemaakt van vrijwillige voortzetting. Zo blijkt uit onderzoek uit 2016 dat slechts circa 650 zelfstandigen in Nederland op basis van vrijwillige voortzetting pensioen opbouwen in de tweede pijler.²⁵³ De belangrijkste reden die daarbij wordt genoemd, is dat de vrijwillige voortzetting te duur wordt bevonden. Een zelfstandige dient namelijk zowel de werkgevers- als werknemerspremie te betalen.

Ondanks de beperkte toegang tot de tweede pijler heeft het merendeel van de zelfstandigen enige actieve dan wel niet-actieve pensioenaanspraken in de tweede pijler.²⁵⁴ Dit komt doordat veel zelfstandigen op enig moment in hun carrière in loondienst hebben gewerkt en op basis daarvan pensioenaanspraken hebben opgebouwd. Wel blijkt de omvang hiervan bij huishoudens met (alleen) zelfstandigen vaak aanzienlijk lager te liggen dan die van huishoudens met alleen werknemers.²⁵⁵

Uit cijfers van het CBS blijk daarnaast dat slechts één op de tien zelfstandigen in 2017 lijfrentepremie betaalde aan een pensioenvoorziening in de derde pijler.²⁵⁶ Uit onderzoek blijkt ook dat zelfstandigen vaak maar beperkt inleggen in een derdepijlerproduct: slechts 4 à 5% van hun totale pensioeninkomen (pensioeninkomen uit de eerste vier pijlers) is afkomstig uit de derde pijler.²⁵⁷

12.1.3 Gevolgen achterblijvende pensioenopbouw zelfstandigen

De afgelopen jaren is door verschillende organisaties onderzoek gedaan naar de pensioenopbouw van zelfstandigen. Hoewel niet alle onderzoeken qua opzet, omvang, populatie en resultaten met elkaar vergelijkbaar zijn en tot (exact) dezelfde uitkomsten leiden, kan hieruit wel de gemeenschappelijke conclusie worden getrokken dat de gemiddelde pensioenopbouw onder zelfstandigen (ook uitgedrukt in vervangingsratio) achterblijft bij die van werknemers.²⁵⁸ Zelfstandigen lopen hierdoor veel meer dan werknemers het risico om hun levensstandaard na pensionering niet te kunnen voortzetten. In combinatie met het gegeven dat de voorzieningen die door zelfstandigen als voorziening voor de oudedag worden opgebouwd en aangehouden (veelal in de vorm van spaargeld, beleggingen en de waarde van de eigen woning) geen bestemmingsgebonden karakter hebben en aldus tevens voor andere doeleinden kunnen worden aangewend, is er een maatschappelijke zorg dat een deel van de zelfstandigen op pensioendatum over onvoldoende pensioeninkomen beschikt om de levensstandaard te kunnen voortzetten.²⁵⁹

De regering vindt het in het licht hiervan wenselijk om te bezien of het breder mogelijk maken van deelname aan een pensioenregeling in de tweede pijler de pensioenopbouw onder zelfstandigen stimuleert.

12.2 Oplossingsrichting: breder toegankelijk maken van de tweede pijler

Op basis van de experimenteerwetgeving kan proefondervindelijk worden bekeken of en op welke wijze bredere en toegankelijkere mogelijkheden in de tweede pijler kunnen worden gecreëerd voor zelfstandigen om tot een betere pensioenopbouw te komen, waardoor de inkomensterugval bij pensionering voor deze groep wordt verkleind. Specifiek is gekozen voor experimenten in de tweede pijler. Zelfstandigen kunnen op deze manier profiteren van het collectieve karakter van tweedepijlerpensioenregelingen en de (solidariteits)voordelen die daarmee samenhangen, zoals de voordelen van risicodeling tussen deelnemers(groepen). Bovendien kan het voor zelfstandigen die deels in loondienst werkzaam zijn, aantrekkelijk zijn als zij over hun gehele inkomen pensioen kunnen opbouwen bij dezelfde pensioenuitvoerder. Ook kan het aantrekkelijk zijn voor zelfstandigen om pensioen op te bouwen bij het pensioenfonds van de sector of onderneming waar(in) ze werken wanneer zij een sterke mate van binding ervaren met die sector of onderneming. Daarnaast kan het voor zelfstandigen die in het verleden enige pensioenaanspraken hebben opgebouwd in de sector waar ze werkzaam zijn en zich vertrouwd mee voelen, aantrekkelijk zijn opnieuw aan te sluiten bij de pensioenregeling. De experimenteerwetgeving biedt deze mogelijkheden.

Bij de vormgeving van het kader in de wetgeving waarbinnen de experimenten kunnen plaatsvinden is voorts – voor zover dat mogelijk is binnen de kaders van de tweede pijler – gekeken naar de redenen waarom zelfstandigen beperkt pensioensparen. Uit onderzoeken blijkt dat hier verschillende redenen voor zijn: pensioensparen wordt door zelfstandigen te duur bevonden, zelfstandigen vertonen uitstelgedrag waar het hun oudedagsvoorziening betreft, er is een gebrek aan pensioenbewustzijn (hoge mate van onbekendheid), zelfstandigen geven prioriteit aan andere uitgaven en pensioen wordt te ingewikkeld gevonden.²⁶⁰ Vanuit gedragseconomisch perspectief wordt uitstelgedrag als een van de belangrijkste redenen genoemd voor de beperkte pensioenopbouw door zelfstandigen. Hiermee wordt enerzijds bedoeld dat mensen onvoldoende waarde toekennen aan inkomen in de toekomst en anderzijds dat pensioen niet als urgent wordt ervaren. Daarbij komt dat het nemen van beslissingen over pensioen voor veel mensen een complexe taak is.²⁶¹ Keuzearchitectuur kan behulpzaam zijn om mensen te activeren en kan drempels wegnemen om pensioen te sparen.

Een ander aspect waarvan het wenselijk is om rekening mee te houden bij de vormgeving van het wettelijk kader waarbinnen de experimenten kunnen plaatsvinden, zijn de behoeften van zelfstandigen aan een pensioenproduct. Het is voorstelbaar dat zelfstandigen beperkt pensioensparen omdat de bestaande pensioenproducten mogelijk onvoldoende aansluiten bij hun behoeften. Uit de Ontwerpverkenning²⁶² van de Sociaal-Economische Raad (SER) komt naar voren dat zelfstandigen doorgaans behoefte hebben aan een pensioenproduct dat zich kenmerkt door (1) vrijwilligheid, (2) flexibiliteit in de hoogte van de premie en de mogelijkheid om extra bij te storten, (3) integraliteit van een voorziening voor pensioen, arbeidsongeschiktheid en scholing, (4) zeggenschap over de regeling en pensioenuitvoerder en (5) liquiditeit.

Met de experimenten is beoogd zelfstandigen de mogelijkheid te bieden zich op vrijwillige basis aan te sluiten bij een tweedepijlerpensioenregeling. Daarbij is – voor zover dat mogelijk is binnen de kaders van de tweede pijler – beoogd een voor zelfstandigen goede en passende oplossing te bieden door de vrijwilligheid te borgen, flexibiliteit in premie-inleg te bieden, zelfstandigen zeggenschap te geven over de keuze voor de pensioenuitvoerder en door zelfstandigen(organisaties) te betrekken bij de vormgeving van de experimenten. Voorts is ook beoogd een oplossing te bieden voor de geconstateerde problemen rondom uitstelgedrag en complexiteit door het mogelijk te maken dat pensioenuitvoerders zelfstandigen een concreet aanbod doen om pensioen te sparen. Hoewel deze experimenten geen integrale oplossing kunnen bieden voor alle vraagstukken die op dit terrein spelen, kan met de experimenten worden onderzocht of en op welke manier en met welke instrumenten – binnen de kaders van de tweede pijler – een goede en passende pensioenvoorziening aan zelfstandigen kan worden geboden. Door middel van experimenten kan proefondervindelijk worden vastgesteld of een bepaald instrument of werkwijze een bijdrage kan leveren aan het oplossen van het niet of beperkt pensioensparen door zelfstandigen.

12.3 Experimenteerkader

Dit wetsvoorstel neemt een experimenteerbepaling in de Pensioenwet op om een grondslag te creëren om bij algemene maatregel van bestuur bij wijze van experiment af te kunnen wijken van enkele bepalingen in de Pensioenwet. Met de experimenteerwetgeving wordt beoogd experimenten te faciliteren waarin het mogelijk is voor zelfstandigen om vrijwillig deel te nemen aan een pensioenregeling in de tweede pijler. Dit met als doel om te onderzoeken in hoeverre een dergelijke mogelijkheid de pensioenopbouw door zelfstandigen stimuleert. Zoals gebruikelijk bij experimenteerwetgeving wordt zowel het doel van de mogelijkheid om af te kunnen wijken van de Pensioenwet, als de bepalingen waarvan kan worden afgeweken expliciet in het voorgestelde artikel verankerd.

In deze paragraaf wordt nader toegelicht op welke punten afwijking van de Pensioenwet mogelijk zal worden gemaakt. Voor het overige zal als hoofdregel gelden dat de Pensioenwet van overeenkomstige toepassing is voor zelfstandigen die zich op vrijwillige basis aansluiten bij een pensioenregeling. Dit is in lijn met het uitgangspunt dat nu ook geldt als zelfstandigen onder de werkingssfeer vallen van een door een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds uitgevoerde pensioenregeling.²⁶³

12.3.1 Wijze van aansluiting

Zelfstandigen krijgen de mogelijkheid om zich vrijwillig aan te sluiten bij:

• (a) een pensioenregeling in de tweede pijler die geldt voor de bedrijfstak waarin de zelfstandige werkzaamheden verricht (uitgaande van de situatie dat in de bedrijfstak een (verplichtgesteld) bedrijfstakpensioenfonds actief is en de pensioenregeling ook open is gesteld voor vrijwillig aansluiting door zelfstandigen) of de pensioenregeling die de opdrachtgever in zijn hoedanigheid als werkgever aan zijn werknemers aanbiedt en die ook open is gesteld voor vrijwillig aansluiting door zelfstandigen; evenals

• (b) een pensioenregeling in de tweede pijler die wordt aangeboden door een algemeen pensioenfonds, verzekeraar of premiepensioeninstelling en die is opengesteld voor vrijwillige aansluiting door zelfstandigen.

Bedrijfstakpensioenfondsen mogen geen pensioenregeling aanbieden aan zelfstandigen die actief zijn buiten de werkingssfeer van het bedrijfstakpensioenfonds. Ook voor ondernemingspensioenfondsen geldt dat er verplichte binding met de onderneming moet zijn. Hiermee wordt aangesloten bij de onderbouwing van de huidige taak- en domeinafbakeningsbepalingen in de Pensioenwet. De domeinafbakening bepaalt voor een deel welke rechten en verplichtingen op een bepaald type pensioenuitvoerder van toepassing kunnen zijn. Zo kan een bedrijfstakpensioenfonds verplichtgesteld worden, maar andere typen pensioenuitvoerders niet. Daarnaast is domeinafbakening bepalend voor de kring van werkgevers en deelnemers die aangesloten kunnen worden door het pensioenfonds. Het gaat derhalve om zeer bepalende voorschriften, die het karakter van de verschillende typen pensioenfondsen, en daarmee de tweedepijlerpensioenvoorziening in zijn geheel, bepalen. In de experimenteerbepaling wordt hier daarom aan vastgehouden. Voor verzekeraars, algemeen pensioenfondsen en premiepensioeninstellingen geldt het vereiste van binding met een (deel van de) bedrijfstak of opdrachtgever niet. Dit past immers niet bij het open karakter van deze typen pensioenuitvoerders.

Voor bedrijfstakpensioenfondsen en ondernemingspensioenfondsen geldt voorts dat de beslissing om de pensioenregeling open te stellen voor vrijwillige aansluiting door zelfstandigen, genomen moet worden door respectievelijke de sociale partners of de betreffende werkgever. Daarmee wordt aangesloten bij de huidige situatie. Dit geldt niet voor een algemeen pensioenfonds, verzekeraar en premiepensioeninstelling. Vanwege het ontbreken van het bindingsvereiste bij deze pensioenuitvoerder, hebben zij een autonome bevoegdheid om een pensioenregeling te introduceren voor zelfstandigen.

Tot slot is het ten behoeve van het draagvlak onder de zelfstandigen van belang dat zelfstandigen(organisaties) betrokken zijn bij de vormgeving van de experimenten. Dit sluit aan bij de gedachte dat een pensioenregeling in de tweede pijler gedragen moet kunnen worden door degenen die hieraan (kunnen) deelnemen.

Onder de voorwaarde dat er daadwerkelijk pensioenregelingen in tweede pijler voor zelfstandigen worden opengesteld in een bedrijfstak dan wel door een opdrachtgever én door andere aanbieders (een algemeen pensioenfonds, verzekeraar en/of premiepensioeninstelling), heeft een zelfstandige in principe de keuze uit meerdere regelingen binnen de tweede pijler. Daarnaast staat het de zelfstandige vrij om een pensioenproduct te kiezen in de derde pijler of voor een (aanvullende) voorziening in de «vierde» pijler te treffen.

Daarnaast worden twee vormen van aansluiting door n zelfstandigen aan een pensioenregeling in de tweede pijler mogelijk gemaakt, te weten op eigen initiatief van de zelfstandige («opt in») of op initiatief van een pensioenuitvoerder (door middel van «automatische aanschrijving»). Met name wanneer aansluiting op initiatief van een pensioenuitvoerder geschiedt is het de vraag hoe moet worden omgegaan met de situatie dat een zelfstandige meerdere opdrachtgevers heeft. Dit zal bij algemene maatregel van bestuur nader worden uitgewerkt. Wanneer aansluiting op initiatief van zelfstandigen plaatsvindt, meldt de zelfstandige zich bij de pensioenuitvoerder die een regeling aanbiedt die openstaat voor aansluiting door zelfstandigen. Bij automatisch aanschrijven ligt het initiatief bij de pensioenuitvoerder. Deze benadert zelfstandigen en doet hen een aanbod voor deelname aan een pensioenregeling in de tweede pijler. In paragraaf 12.3.3 wordt de mogelijkheid tot automatisch aanschrijven verder toegelicht.

12.3.2 Soort pensioenregeling

Vrijwillige deelname van zelfstandigen in een pensioenregeling wordt op twee manieren mogelijk gemaakt, te weten door (1) een (bestaande) pensioenregeling die geldt voor werknemers, ook open te stellen voor deelname door zelfstandigen en (2) door een aparte pensioenregeling open te stellen voor zelfstandigen, waar een zelfstandige zich vrijwillig bij kan aansluiten. Daarbij wordt opgemerkt dat de pensioenregeling zich niet hoeft te beperken tot de opbouw van ouderdomspensioen. In lijn met de mogelijkheden die de Pensioenwet biedt kan bijvoorbeeld ook worden voorzien in dekking tegen het risico op overlijden of arbeidsongeschiktheid door te voorzien in een nabestaanden-, arbeidsongeschiktheidspensioen of premievrije voortzetting bij arbeidsongeschiktheid.

Bij de mogelijkheid tot een aparte pensioenregeling voor zelfstandigen kan de vraag opkomen wat het karakter is van een dergelijke regeling. De Pensioenwet maakt naar huidig recht onderscheid tussen een basispensioenregeling en een vrijwillige regeling. Een basispensioenregeling wordt gedefinieerd als de collectieve pensioenregeling of het deel van de pensioenregeling waaraan de werknemer op basis van de pensioenovereenkomst gehouden is om deel te nemen. Een vrijwillige pensioenregeling wordt gedefinieerd als het deel van de pensioenregeling waaraan de werknemer op basis van de pensioenovereenkomst de mogelijkheid heeft om deel te nemen, zoals een excedentregeling of nettopensioenregeling. Bij een vrijwillige regeling gaat het derhalve veelal vooral om het opbouwen van pensioen boven een bepaald niveau. De deelname van een zelfstandige in een pensioenregeling zal vanuit dat licht met name overeenkomsten vertonen met de basispensioenregeling: doel is het opbouwen van een (basis)pensioen om te voorzien in een oudedagsvoorziening.

Met de experimenteerwetgeving wordt voor sociale partners (in samenspraak met het pensioenfonds) de mogelijkheid gecreëerd om een aparte pensioenregeling voor zelfstandigen open te stellen. In geval van een verzekeraar, premiepensioeninstelling en algemeen pensioenfonds geldt er een autonome bevoegdheid voor de pensioenuitvoerder om een aparte pensioenregeling voor zelfstandigen open te stellen. Zoals toegelicht in hoofdstuk 3 Wettelijk kader pensioenovereenkomsten in het nieuwe pensioenstelsel van dit wetsvoorstel is pensioenopbouw in het nieuwe pensioenstelsel (zoals dat geldt ná de transitieperiode) alleen nog mogelijk op basis van een premieovereenkomst. Bij de start van de experimenten zullen echter veel van de pensioenregelingen voor werknemers nog niet zijn omgezet naar een premieovereenkomst. Om sociale partners dan wel pensioenuitvoerders de mogelijkheid te bieden om zelfstandigen wel direct te laten opbouwen in een premieregeling, wordt tijdens de experimenten de mogelijkheid gecreëerd om een aparte pensioenregeling open te stellen voor zelfstandigen. Bovendien kan op deze manier tijdens de experimenten proefondervindelijk worden bekeken of het openstellen van een aparte pensioenregeling voor alleen zelfstandigen toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de situatie dat werknemers en zelfstandigen deelnemen in dezelfde pensioenregeling.

Bij het bovengenoemde vraagstuk komt ook de vraag op of het mogelijk is om twee basisregelingen uit te voeren binnen één financieel geheel. In beginsel is dit mogelijk. Conform de Pensioenwet geldt wel voor pensioenfondsen, met uitzondering van een algemeen pensioenfonds, dat indien een pensioenfonds meerdere pensioenregelingen uitvoert deze pensioenregelingen één financieel geheel vormen.²⁶⁴ Er wordt in de experimenteerbepaling op dit punt niet afweken van de Pensioenwet. Het zijn van één financieel geheel brengt met zich dat – indien de pensioenregeling voor zelfstandigen in een aparte pensioenregeling wordt uitgevoerd – er sprake dient te zijn van solidariteit tussen de verschillende pensioenregelingen. Dit geldt ook als het om verschillende typen pensioenregelingen gaat (zoals een premieovereenkomst, de solidaire- en flexibele premieregeling), deze kunnen naast elkaar binnen één financieel geheel bestaan.

12.3.3 Aansluiting op initiatief van de pensioenuitvoerder

Zoals reeds benoemd worden twee vormen van aansluiting door een zelfstandige aan een pensioenregeling in de tweede pijler mogelijk. Het wordt wenselijk geacht om in aanvulling op aansluiting op eigen initiatief van de zelfstandigen («opt-in»), aansluiting op initiatief van een pensioenuitvoerder te faciliteren. Hiermee is beoogd een oplossing te bieden voor de geconstateerde problemen rondom uitstelgedrag en complexiteit door het mogelijk te maken dat pensioenuitvoerders zelfstandigen een concreet aanbod doen om pensioen te sparen. Op deze manier kan binnen het kader van de experimenten onderzocht worden of een dergelijke wijze van aansluiting zelfstandigen stimuleert tot pensioensparen. Aansluiting op initiatief van pensioenuitvoerders wordt gefaciliteerd door «automatisch aanschrijven» mogelijk te maken.

Automatische aanschrijving houdt in dat pensioenuitvoerders zelfstandigen die werkzaam zijn binnen (het deel van) de bedrijfstak(ken) die de desbetreffende pensioenuitvoerder omvat een aanbod kunnen doen voor deelname aan een pensioenregeling in de tweede pijler. Voorwaarde hiervoor is dat de zelfstandige bij de pensioenuitvoerder bekend is als gewezen deelnemer. De aangeschreven zelfstandige kan aan de hand van dat aanbod bepalen of hij daarop in wil gaan. Dit kan de zelfstandige bijvoorbeeld doen door de voorgestelde premie-inleg over te maken, het doorgeven van het rekeningnummer waarvan de premiebetaling mag plaatsvinden of door expliciet aan te geven deel te willen nemen aan de voorgestelde pensioenregeling. Pas daarna is de daadwerkelijke deelname aan de pensioenregeling tot stand gekomen. Door niet te reageren op het aanbod geeft de zelfstandige aan zich niet aan te willen sluiten aan de pensioenregeling.

Het wordt wenselijk geacht de gedragseffecten van automatisch aanschrijven te onderzoeken, en dus deze vorm van aansluiting te faciliteren in aanvulling op aansluiting op eigen initiatief. Zoals hierboven in paragraaf 12.1 uiteengezet, kan het beperkte pensioensparen door zelfstandigen onder meer het gevolg zijn van beperkte pensioenbewustzijn en uitstelgedrag. Met de automatische aanschrijving worden zelfstandigen middels een concreet aanbod geattendeerd op het belang van pensioensparen, en wordt het de zelfstandige gemakkelijker gemaakt om deel te nemen aan een pensioenregeling in de tweede pijler (nudge). Een zelfstandige houdt daarbij de mogelijkheid om niet in te gaan op het aanbod van de pensioenuitvoerder. Het vereenvoudigen van de keuze kan ertoe leiden dat (meer) zelfstandigen (meer) pensioen gaan sparen. Dit sluit aan bij het doel van de experimenteerwetgeving.

Deelname aan het experiment dient uiteraard in het belang van de betreffende zelfstandigen te zijn. Dit is niet noodzakelijkerwijs in alle gevallen zo. Zo kunnen sommige zelfstandigen met een relatief laag inkomen al voldoende hebben aan de AOW-uitkering. Daarnaast is het niet in alle gevallen voor zelfstandigen fiscaal voordelig om mee te doen aan een pensioenregeling waarvoor de omkeerregel wordt toegepast. Dit kan het geval zijn als het marginale belastingtarief over het inkomen van de deelnemende zelfstandige tijdens de werkende fase lager ligt dan in de uitkeringsfase. Bij de vormgeving van de experimenten dient hier aandacht aan te worden besteed. Betrokkenheid van zelfstandigen(organisaties) is mede daarom van belang bij de vormgeving van de experimenten.

12.3.4 Fiscaal kader

In fiscale wetgeving wordt het mogelijk gemaakt dat een zelfstandige die meedoet aan een tweedepijlerpensioenregeling gedurende de experimenteerperiode de premies kan aftrekken en gebruik kan maken van de omkeerregel (aanspraak onbelast, uitkering belast) zoals dat nu ook al mogelijk is voor zelfstandigen die op grond van de Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000, de Wet op het Notarisambt of Wet verplichte beroepspensioenregeling meedoen aan een tweedepijlerpensioenregeling. In afwijking van de Wet IB 2001 wordt voor de experimenten voorgesteld om voor vaststelling van het pensioengevend inkomen het jaar voorafgaand aan premie-inleg aan te houden, in plaats van het derde jaar voorafgaand aan de premie-inleg.

12.3.5 Flexibiliteit

Zelfstandigen kunnen vaker dan werknemers te maken hebben met fluctuaties van het inkomen, waardoor zelfstandigen over het algemeen meer behoefte hebben aan flexibiliteit in de premie-inleg dan werknemers.

Het wordt hierom wenselijk geacht om zelfstandigen flexibiliteit te bieden in de premie-inleg. Dit is naar huidig recht reeds mogelijk (en gebruikelijk) voor zelfstandigen die onder de werkingssfeer vallen van een door een verplichtgesteld bedrijfstakpensioenfonds en een beroepspensioenfonds uitgevoerde pensioenregeling. De flexibele premie-inleg is gerealiseerd doordat zelfstandigen een flexibel pensioenkeuzeloon kunnen opgeven (met een bepaald minimum en maximum). Op grond hiervan kunnen zelfstandigen periodiek zelf bepalen over hoeveel procent van het inkomen zij pensioen willen opbouwen. Over dat gedeelte van het inkomen wordt vervolgens de pensioenpremie berekend. Op het moment dat een zelfstandige een periode minder inkomsten vergaart kan er via het aanpassen van de pensioengrondslag minder premie worden ingelegd. De mogelijkheid om zelfstandigen in een pensioenregeling vrijheid te bieden bij het opgeven van het inkomen waarover pensioen wordt opgebouwd is ook in het kader van de beoogde experimenten mogelijk.

12.3.6 Evaluatie en einde looptijd experimenten

Gelet op de uitzonderlijke omstandigheid dat in lagere regelgeving afgeweken kan worden van hogere regelgeving, dienen de experimenten per definitie een tijdelijk karakter te hebben met een beperkte looptijd. Bij het vaststellen van de looptijd is het evenwel ook van belang om te borgen dat er voldoende tijd beschikbaar is om conclusies te trekken over de effecten van de experimenten en de wenselijkheid van een eventuele bredere toepassing daarvan. Met het oog hierop wordt voorgesteld vast te leggen dat experimenten ten hoogste vijf jaar mogen duren.

Om vast te stellen in hoeverre een experiment aan de doelstellingen heeft voldaan, wordt met dit wetsvoorstel tevens een evaluatie voorgeschreven. Uiterlijk negen maanden voor het einde van de werkingsduur van de algemene maatregel van bestuur dient een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de experimenten in de praktijk zowel voor de experimentdeelnemers als het collectief waartoe de experimentdeelnemers enige tijd onderdeel hebben uitgemaakt, aan het parlement te worden toegezonden. Daarin dient ook te worden ingegaan op de vraag of het wenselijk wordt geacht om de experimenten structureel voort te zetten. In de algemene maatregel van bestuur wordt vastgelegd aan de hand van welke criteria en op welke wijze de experimenten worden geëvalueerd. Pensioenuitvoerders die gaan experimenteren zullen worden verplicht mee te werken aan een evaluatie, onder andere door gegevens beschikbaar te stellen. Als uit de evaluatie blijkt dat de experimenten voldoende aanleiding geven om een structurele wettelijke regeling te treffen om pensioenopbouw door zelfstandigen in de tweede pijler mogelijk te maken, zal hiervoor een wetsvoorstel worden voorbereid.

Met het oog op de situatie dat de experimenteerwetgeving niet tot een structurele wettelijke regeling zal leiden, zal een vorm van vrijwillige voortzetting mogelijk gemaakt worden. Op die manier kan een zelfstandige die mee heeft gedaan aan het experiment pensioenopbouw bij die betreffende pensioenuitvoerder voortzetten, mits de pensioenuitvoerder deze mogelijkheid biedt. Bij de vormgeving van de lagere regelgeving zal dit punt verder worden bezien. In aanvulling op de mogelijkheid van vrijwillige voortzetting kan het wenselijk zijn de zelfstandigen meer mogelijkheden te bieden tot een individuele waardeoverdracht dan de Pensioenwet naar huidig recht biedt. Het uitgangspunt bij een waardeoverdracht is dat er geen pensioenaanspraken verloren gaan, ingelegde gelden de pensioenbestemming behouden en pensioenaanspraken niet versnipperd raken over verschillende pensioenuitvoerders, zodoende dat mensen een adequaat pensioen kunnen opbouwen. Gelet op de korte duur van de experimenten is het voorstelbaar dat zelfstandigen een «klein pensioen» opbouwen. In dat geval geldt in beginsel het systeem van automatische waardeoverdracht²⁶⁵, waarmee de hiervoor genoemde uitgangspunten worden bereikt. De opgebouwde pensioenaanspraken worden «automatisch» overgedragen naar de nieuwe pensioenuitvoerder van de werkgever bij wie de deelnemer dan actief is. Gezien de aard van de deelnemers aan de experimenten (geen dienstbetrekking) zal echter veelal geen sprake zijn van een nieuwe werkgever. Hierom is in de experimenteerbepaling een mogelijkheid tot afwijken van de artikelen over waardeoverdracht opgenomen zodanig dat in lagere regelgeving bij de experimenten een voor deelnemers aan de experimenten passende vorm van waardeoverdracht geregeld kan worden. Tot slot kan het wenselijk zijn zelfstandigen meer mogelijkheden te bieden tot afkoop dan de Pensioenwet naar huidig recht biedt²⁶⁶. Afkoop is naar huidig recht zeer beperkt mogelijk. Een pensioenuitvoerders heeft – onder voorwaarden – het recht om op de pensioeningangsdatum of bij einde deelneming een klein pensioen (niveau 2021 € 503,24 per jaar) af te kopen. In de lagere regelgeving zal in het kader van de experimenten worden bezien of afwijking van de huidige regels van afkoop wenselijk is.

De uitwerking van de afwijkingen die zijn toegestaan worden, zoals hiervoor aangegeven, nader uitgewerkt bij algemene maatregel van bestuur. Voor deze algemene maatregel van bestuur geldt een voorhangprocedure. Een voorhangprocedure wordt wenselijk geacht om de parlementaire betrokkenheid te borgen, aangezien het gaat om afwijkingen van de Pensioenwet bij algemene maatregel van bestuur.

12.4 Gebruik gegevens gewezen deelnemers ten behoeve van de automatisch aanschrijving

Om automatische aanschrijving adequaat te faciliteren, is het vereist dat gegevens uit de pensioenadministratie van pensioenuitvoerders vergeleken kunnen worden met gegevens uit het handelsregister. Daartoe dient een grondslag gecreëerd te worden zodat pensioenuitvoerder gegevens van gewezen deelnemers kunnen verwerken ten behoeve van dit doel.

De uit te wisselen gegevens betreffen de zogeheten NAW-gegevens (naam, adres en woonplaats) en geboortedata. Om de juiste personen te kunnen aanschrijven, moet er een bestandsvergelijking gemaakt worden tussen het bestand van gewezen deelnemers van de pensioenuitvoerders en zelfstandigen die in een bepaalde sector bij de Kamer van Koophandel geregistreerd zijn als zelfstandigen. De gewezen deelnemers die op dat moment actief zijn als zelfstandige in de sector, kunnen door de pensioenuitvoerder aangeschreven worden.

In feite worden de persoonsgegevens in twee stappen verwerkt, die beiden een wettelijke grondslag behoeven:

• 1. De pensioenuitvoerder mag gegevens van de gewezen deelnemers gebruiken om een bestandsvergelijking te maken met gegevens uit het Handelsregister;

• 2. De pensioenuitvoerder mag gegevens van de gewezen deelnemers gebruiken om ze een aanbod te doen om deel te nemen aan een pensioenregeling van de pensioenuitvoerder.

De Handelsregisterwet geeft naar huidig recht de mogelijkheid om een bestandsvergelijking te maken. De voor een bestandsvergelijking benodigde persoonsgegevens van de gewezen deelnemers zijn door de pensioenuitvoerder verzameld om de pensioenregeling voor werknemers te kunnen uitvoeren. Om deze persoonsgegevens ook te kunnen gebruiken voor het aanschrijven van gewezen deelnemers om hen een pensioenaanbod te doen, voorziet het wetsvoorstel in een wettelijke grondslag om de persoonsgegevens hiervoor te gebruiken en om een bestandsvergelijking te kunnen uitvoeren.

Een wettelijke grondslag behoeft een dragende motivering