Kamerstuk

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarDossier- en ondernummer
Tweede Kamer der Staten-Generaal2018-201935000 nr. 2

35 000

Nr. 2 NOTA OVER DE TOESTAND VAN ’S RIJKS FINANCIËN

18 september 2018

Bijlagen

   

Blz.

1.

Budgettaire kerngegevens en plafondtoetsen

5

2.

Uitgaven en niet-belastingontvangsten

21

3.

Inkomstenkader bijlage MN 2019

32

4.

De Belasting- en Premieontvangsten

36

5.

Toelichting op de belastingontvangsten

57

6.

Rapport van de commissie Visitatie raming belasting- en premieontvangsten

76

7.

EMU-saldo

77

8.

EMU-schuld

83

9.

Fiscale regelingen

87

10.

Toelichting op de fiscale regelingen

104

11.

Taakopdracht IBO's

132

12.

Overzicht risicoregelingen van het Rijk

145

13.

Normeringsystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds en Btw-compensatiefonds

151

14.

Horizontale toelichting

156

15.

Verticale toelichting

223

16.

Regeerakkoord middelen op de aanvullende post

368

17.

Overzicht interventies financiële sector

377

18.

Schokproef overheidsfinanciën 2019

387

19.

Europese begrotingsregels, Europese steunfondsen en EU-programmalanden

394

1. Budgettaire kerngegevens en plafondtoetsen

1.1 Budgettaire kerngegevens

Tabel 1.1 Budgettaire kerngegevens

(in miljarden euro, tenzij anders aangegeven)

2018

2019

2020

2021

Inkomsten (belastingen en sociale premies)

284,8

303,1

309,5

318,0

         

Netto-uitgaven onder het uitgavenplafond

275,2

293,0

304,3

313,4

Rijksbegroting

124,8

140,3

143,8

146,2

Sociale Zekerheid

78,6

81,2

84,9

87,5

Zorg

71,7

71,4

75,6

79,8

Netto-uitgaven buiten het uitgavenplafond

2,7

0,3

– 0,7

– 0,6

Gasbaten

– 1,9

– 1,650

– 1,5

– 1,2

Zorgtoeslag

4,6

5,0

5,3

5,7

Overig

0,0

– 3,0

– 4,6

– 5,1

Totale netto-uitgaven

277,8

293,3

303,6

312,9

         

EMU-saldo centrale overheid

7,0

9,8

5,9

5,1

         

EMU-saldo decentrale overheden

– 1,2

– 1,5

– 1,5

– 1,5

         

Feitelijk EMU-saldo

5,8

8,3

4,4

3,6

Feitelijk EMU-saldo (in procenten bbp)

0,8%

1,0%

0,5%

0,4%

         

EMU-schuld

410

404

402

401

EMU-schuld (in procenten bbp)

53,1%

49,6%

47,7%

46,1%

         

Bruto binnenlands product (bbp)

773

813

841

870

Op basis van de Macro Economische Verkenning (MEV) van het Centraal Planbureau (CPB) verwacht het kabinet in 2019 303,1 miljard euro aan inkomsten op te halen via premie- en belastingontvangsten. Deze inkomstengroei van meer dan 15 miljard euro wordt onder andere veroorzaakt door economische groei en inflatie.

Ook de uitgaven van het Rijk stijgen. De uitgavenkant van de Rijksbegroting groeit van 277,8 miljard euro naar 293,3 miljard euro in 2019. De uitgaven onder het uitgavenplafond groeien in deze kabinetsperiode harder dan de inkomsten. Daar staat echter tegenover dat de uitgaven buiten het uitgavenplafond dalen. Het feitelijk overschot van de centrale overheid stijgt in 2019 naar 9,8 miljard euro. De verwachting is dat dit kabinet in 2021 een feitelijk overschot van 5,1 miljard euro realiseert. Mede-overheden – onder andere gemeenten, provincies en waterschappen – komen in 2019 naar verwachting uit op een tekort van 1,5 miljard euro. Het totale EMU-saldo als percentage van het bbp komt volgend jaar uit op 1,0 procent van het bbp.

De overheidsschuld daalt gestaag verder, niet alleen gemeten in euro’s, maar ook als percentage van het bbp. Voor 2019 verwacht het kabinet dat de schuld verder daalt naar 49,6 procent van het bbp. In 2021 is de verwachting dat de schuld 46,1 procent van het bbp bedraagt. Door een lagere schuld bouwt de overheid buffers op om eventuele nieuwe economische tegenwind op te kunnen vangen.

1.2 Plafondtoetsen

Het kabinet stuurt in zijn begrotingsbeleid op uitgavenplafonds die voor de hele kabinetsperiode worden vastgesteld. Voor het overgrote deel van de rijksuitgaven geldt een uitgavenplafond. Het totale uitgavenplafond is onderverdeeld in drie deelplafonds: Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg. Het kabinet toetst tijdens de kabinetsperiode het verwachte uitgavenniveau aan het vooraf afgesproken uitgavenplafond. Dit is de zogenoemde plafondtoets. Het uitgavenplafond geeft de maximale ruimte weer voor uitgaven binnen de kabinetsperiode en hoeft niet maximaal benut te worden.

Tabel 1.2 Plafondtoetsing totaalplafond

(in miljarden euro, – is onderschrijding)

2018

2019

2020

2021

1. Uitgavenplafond bij Startnota

278,3

294,7

307,4

317,9

2. Aanpassing uitgavenplafond vanwege loon- en prijsontwikkeling

– 0,2

– 1,1

– 2,5

– 3,6

2. Statistische correcties

0,0

– 0,4

– 0,2

– 0,2

3. Aanpassingen vanwege conjunctureel effect WW en bijstand

0,1

0,1

0,1

0,1

4. Plafondcorrectie volumebesluit gas

– 0,1

– 0,3

– 0,5

– 0,7

5. Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019 (1+2+3+4)

278,1

293,0

304,3

313,4

6. Actuele raming uitgaven

275,2

293,0

304,3

313,4

7. Over/onderschrijding (7=6–5)

– 2,9

0,0

0,0

0,0

 

w.v. deelplafond Rijksbegroting

– 1,8

0,9

0,4

0,6

 

w.v. deelplafond Sociale Zekerheid

– 0,4

– 0,5

0,0

0,0

 

w.v. deelplafond Zorg

– 0,8

– 0,5

– 0,5

– 0,6

Het uitgavenplafond wordt bijgesteld voor loon- en prijsontwikkeling, statistische correcties en mutaties in de WW en bijstand die niet het gevolg zijn van beleidsmatige keuzes. Daarnaast zijn conform de begrotingsregels de budgettaire gevolgen van het besluit over het volume van de gaswinning binnen het uitgavenplafond ingepast. De plafondbijstellingen worden bij de onderstaande uitgavenontwikkeling per deelplafond verder toegelicht.

Uit tabel 1.2 blijkt dat de uitgaven tijdens de kabinetsperiode het totaalplafond niet overschrijden. Vanaf 2019 zijn er overschrijdingen op het deelplafond Rijksbegroting die worden gecompenseerd door onderschrijdingen op de deelplafonds Sociale Zekerheid en Zorg.

Ontwikkeling uitgaven deelplafond Rijksbegroting

Tabel 1.3 Ontwikkeling uitgaven plafond Rijksbegroting

miljoenen euro (– is onderschrijding)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

1

Uitgavenplafond bij Startnota

126.574

139.811

144.273

147.135

   

2

Plafondcorrectie volumebesluit gas

– 100

– 300

– 450

– 700

   

3

Aanpassing uitgavenplafond vanwege loon- en prijsontwikkeling

– 31

– 238

– 788

– 1.143

   

4

Statistische correcties

– 21

– 407

– 186

– 140

   

5

Overboekingen met Sociale zekerheid en Zorg

157

519

509

425

   

6

Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019 (= 1 t/m 5)

126.580

139.385

143.358

145.576

   
               

7

Uitgaven bij Startnota

126.574

139.811

144.273

147.135

151.348

25.029

8

Loon- en prijsbijstelling

– 39

– 160

– 492

– 695

– 997

– 1.309

9

Statistische correcties

– 21

– 407

– 186

– 140

25

182

10

Overboekingen met Sociale Zekerheid en Zorg

157

519

509

425

318

275

11

Extrapolatie uitgaven

0

0

0

0

0

129.923

12

Gemeentefonds, Provinciefonds en BTW-compensatiefonds

– 482

– 64

– 221

– 345

– 554

– 639

13

HGIS

72

116

– 27

– 81

– 78

– 116

14

EU-afdrachten

– 771

303

568

356

351

368

15

Inrichting LNV

50

63

44

39

37

37

16

Uitvoeringskosten Brexit bij douane en NVWA

34

92

101

101

102

102

17

Rijksbijdrage Groningen

100

100

100

100

100

100

18

Schikking ING

– 624

0

0

0

0

0

19

Rente

– 171

– 339

– 260

– 295

– 608

– 347

20

Winst DNB en dividend staatsdeelnemingen

– 238

– 247

– 153

– 51

– 50

– 413

21

Onderuitputting

– 1.900

0

0

0

0

0

22

Eindejaarsmarge

882

32

913

1.000

0

0

23

In=uit-taakstelling

– 989

– 32

– 913

– 1.000

0

0

24

Invulling in=uit-taakstelling

1.098

0

0

0

0

0

25

Kasschuiven

860

467

– 474

– 278

268

223

26

Overig

27

63

20

– 94

– 123

– 167

27

Uitgaven bij Miljoenennota 2019 (=7 t/m 26)

124.807

140.317

143.802

146.176

150.140

153.249

               

28

Over/onderschrijding uitgavenplafond bij Startnota (=7–1)

0

0

0

0

   

29

Over/onderschrijding uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019 (=27–6)

– 1.772

932

444

600

   

Bij Miljoenennota 2019 is er een verwachte overschrijding van het uitgavenplafond Rijksbegroting van 932 miljoen euro in 2019.

Plafondaanpassingen

Conform de begrotingsregels worden besluiten over het volume van gaswinning onder het uitgavenplafond gedekt. De technische uitwerking hiervan is dat het door dit kabinet genomen besluit om de gaswinning in Groningen te stoppen leidt tot een neerwaartse bijstelling van het deelplafond Rijksbegroting. Hierdoor is er minder budgettaire ruimte beschikbaar onder het plafond.

De loon- en prijsontwikkeling is lager dan tijdens de Startnota werd geraamd, wat leidt tot een neerwaartse bijstelling van het uitgavenplafond. Daarnaast leiden statistische correcties tot een verlaging van het uitgavenplafond. De grootste statistische correctie betreft het gebruik van een Design, Build, Finance and Maintain-contract (DBFM) voor de het versterken van de Afsluitdijk. Als het kabinet kiest voor een DBFM-constructie, dan past het kabinet het gereserveerde budget aan het betaalritme van het DBFM-contract aan. In plaats van een hoge investering in een korte periode is de gebruiksvergoeding dan lager over een veel langere periode. Ten slotte veroorzaken overboekingen van de deelplafonds Sociale Zekerheid en Zorg een opwaartse bijstelling van het plafond Rijksbegroting.

Uitgavenbijstellingen

De loon- en prijsontwikkeling is lager dan tijdens de Startnota geraamd, wat leidt tot een neerwaartse bijstelling van de uitgaven aan deze post. De uitgavenreeks is niet gelijk aan de plafondaanpassing voor loon- en prijsbijstelling, omdat een gedeelte van uitgaven aan loon- en prijsontwikkeling betrekking heeft op de reeksen HGIS (Internationale Samenwerking) en het Gemeentefonds en Provinciefonds.

Statistische correcties leiden tot een uitgavenmutatie die gelijk is aan de mutatie van het uitgavenplafond. Overboekingen van de deelplafonds Sociale Zekerheid en Zorg leiden tot een opwaartse bijstelling van de uitgaven onder het plafond Rijksbegroting. Ook deze bijstelling is gelijk aan de plafondaanpassing. Onder de post Extrapolatie zijn de geraamde uitgaven voor het jaar 2023 vastgesteld.

De hoogte van de uitgaven van het Rijk werkt via de normeringsystematiek door in de indexatie van het Gemeentefonds, Provinciefonds en het plafond van het Btw-compensatiefonds. De jaarlijkse indexatie van de fondsen heet het accres. Actualisatie van het uitgavenbeeld 2018 en verder laat zien dat het accres over de hele linie is gedaald. Meer informatie over het accres is opgenomen in bijlage 13 van deze Miljoenennota.

Sinds Startnota is het HGIS-budget diverse keren bijgesteld. De grootste overheveling van HGIS naar niet-HGIS betreft het budget voor crisisbeheersingsoperaties. De middelen blijven beschikbaar maar worden buiten de HGIS uitgegeven. Daarnaast is het HGIS-budget bijgesteld naar aanleiding van de laatste macro-economische inzichten (MEV) van het Centraal Planbureau.

De omvang van de Nederlandse EU-afdrachten wordt bepaald door de omvang van de Europese begroting en is daarnaast relatief ten opzichte van de overige lidstaten. Sinds Startnota hebben zich enkele mee- en tegenvallers voorgedaan op de EU-afdrachten. Door o.a. vertraging in uitgaven aan cohesiebeleid op de EU-begroting wordt er minder afgedragen in 2018. Verder zorgt de Spring Forecast 2018 voor structureel hogere afdrachten. Deze toename is het gevolg van enerzijds een verhoging van de raming van het Nederlandse BNI, die leidt tot hogere BNI-afdrachten en anderzijds een verlaging van de raming van de invoerrechten. Tot slot heeft het CBS dit jaar de resultaten gepresenteerd van een bronnenrevisie, waardoor het Nederlandse BNI van de jaren 2010–2017 opwaarts is bijgesteld. Via de jaarlijkse nacalculatie die de Europese Commissie uitvoert zullen de effecten van deze bijstellingen voor de afdracht van de lidstaten worden verrekend. Dat zal begin 2019 zijn. Vooruitlopend daarop is op de Aanvullende Post een reservering opgenomen.

Voor de inrichting van het nieuwe Ministerie van LNV en herinrichting van het Ministerie van EZK (beide voormalig EZ) wordt een generale bijdrage gedaan. Deze bijdrage wordt ingezet voor extra personeel, materiële kosten en voor uitvoeringskosten van EU-wetgeving. Daarnaast zijn er incidentele uitgaven voor onder andere de herinrichting van het departement en ICT-problematiek.

De brexit zorgt voor extra douaneformaliteiten waarvan de NVWA en andere landbouwgerelateerde keuringsdiensten een deel moeten uitvoeren. Voor deze extra inzet van de Douane en keuringsdiensten moet op korte termijn extra personeel worden geworven en opgeleid. Dit leidt meerjarig tot hogere kosten. Daarnaast zijn op begrotingen JenV en VWS kosten ingepast naar aanleiding van de brexit.

Voor «Groningen» is een reservering van structureel 100 miljoen euro per jaar gemaakt. De reservering houdt onder meer verband met de voortgaande gesprekken met de regio over het toekomstperspectief voor Groningen, de (mogelijke risico’s bij) publiekrechtelijke afhandeling van schademeldingen en de versterkingsaanpak en diverse organisatiekosten.

In 2018 heeft het Openbaar Ministerie een schikking met ING getroffen voor 775 miljoen euro. In de JenV-begroting is al rekening gehouden met te ontvangen bedragen vanwege afpakken. Daarom is het budgettair effect een meevaller van 624 miljoen euro.

De raming van de rentelasten wijzigt als gevolg van geactualiseerde rentestanden in de MEV-raming van het CPB en doordat de verwachte financieringsbehoefte is geactualiseerd.

De wijziging in de winstraming van DNB is met name gevolg van nieuwe marktverwachtingen door het rentebeleid van de ECB. De nieuwste winstramingen van de staatsdeelnemingen leiden tot autonome aanpassingen in de dividendraming. Beide effecten leiden tot hogere ontvangsten.

De post kasschuiven bevat zowel middelen die doorgeschoven zijn vanuit 2017 naar 2018 bij de Najaarsnota en FJR als middelen die zijn doorgeschoven van 2018 naar latere jaren. Voor een belangrijk deel gaat het hierbij om middelen die ter beschikking zijn gesteld in het Regeerakkoord en die niet in 2018 tot besteding komen. Zie ook paragraaf 1.3 van deze bijlage.

Bij de Voorjaarsnota 2018 hebben departementen een deel van de in 2017 niet bestede middelen via de eindejaarsmarge doorgeschoven naar 2018. Als tegenhanger van de eindejaarsmarge is daarbij ook een in=uittaakstelling geboekt. De gedachte hierachter is dat er aan het einde van dit jaar weer in dezelfde mate als in 2017 sprake zal zijn van onderbesteding op de begrotingen. Bij de Miljoenennota 2019 is deze in=uittaakstelling voor 2018 volledig ingevuld.

Hiernaast verwachten het Ministerie van Defensie en het Ministerie van IenW een deel van de beschikbare investeringsmiddelen uit het jaar 2018 in latere jaren te besteden. Hiervoor geldt een 100 procent eindejaarsmarge. Hierop wordt geanticipeerd door de onderuitputting en bijbehorende eindejaarsmarge bij het Ministerie van Defensie en het voordelig saldo op het Infrastructuurfonds nu reeds budgettair te verwerken. Conform reguliere systematiek staat tegenover de toegevoegde middelen via de eindejaarsmargesystematiek een in=uittaakstelling op de Aanvullende Post van gelijke omvang.

De post overig bevat het saldo van de, veelal kleinere, resterende uitgavenmutaties op de departementale begrotingen. Het gaat hierbij onder andere om de bij voorjaarsbesluitvorming meerjarig lager geraamde uitgaven aan de huurtoeslag en om de extra middelen die in 2019 en 2020 zijn uitgetrokken voor de invoering van de Omgevingswet. De toelichtingen per dossier zijn terug te vinden in de verticale toelichtingen van de betreffende begroting.

Ontwikkeling uitgaven deelplafond Sociale Zekerheid

Tabel 1.4 Ontwikkeling uitgaven plafond Sociale Zekerheid

miljoenen euro (– is onderschrijding)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

1

Uitgavenplafond bij Startnota

78.937

82.029

85.563

88.642

   

2

Aanpassingen uitgavenplafond vanwege conjuncturele effect WW en bijstand

115

77

87

59

   

3

Aanpassingen uitgaven plafond vanwege loon- en prijsontwikkeling

– 83

– 231

– 632

– 1.082

   

4

Statistische correcties

– 9

– 18

– 51

– 27

   

5

Overboekingen met Rijksbegroting en Zorg

6

– 153

– 129

– 69

   

6

Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019 (=1 t/m 5)

78.967

81.705

84.838

87.523

   
               

7

Uitgaven bij Startnota

78.937

82.029

85.563

88.642

92.057

0

8

Conjuncturele effect WW en bijstand

115

77

87

59

– 80

– 239

10

Loon- en prijsontwikkeling

– 83

– 231

– 632

– 1.082

– 1.371

– 1.632

11

Statistische correcties

– 9

– 18

– 51

– 27

– 28

– 28

12

Overboekingen met Rijksbegroting en Zorg

6

– 153

– 129

– 69

– 81

– 81

13

Extrapolatie

         

96.156

14

AOW

– 95

– 103

– 143

– 129

– 118

– 114

15

Arbeidsongeschiktheid

– 89

– 33

15

53

86

136

16

Ziektewet

22

– 6

– 32

– 39

– 23

– 32

17

Participatiewet

93

50

– 47

– 91

– 115

– 142

18

Wajong

– 76

– 46

– 43

– 40

– 40

– 37

19

Kinderopvangtoeslag

81

144

140

121

116

114

20

Kindgebonden budget

– 94

– 97

– 72

– 92

– 106

– 130

21

Transitievergoeding

0

– 208

0

0

0

0

22

Eindejaarsmarge

84

         

23

In=uit taakstelling

– 84

         

24

Invullen in=uit taakstelling

84

         

25

Kasschuiven uitgavenplafond Sociale Zekerheid

– 324

– 204

222

253

15

39

26

Overig

47

29

– 11

– 60

– 61

– 58

27

Uitgaven bij Miljoenennota 2019 (=7 t/m 26)

78.616

81.232

84.865

87.498

90.251

93.952

               

28

Over/onderschrijding Uitgavenplafond bij Startnota (=7–1)

0

0

0

0

   

29

Over/onderschrijding Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019 (=27–6)

– 351

– 473

28

– 25

   

Bij Miljoenennota 2019 is er een verwachte onderschrijding van het uitgavenplafond Sociale Zekerheid van 473 miljoen euro in 2019.

In de begrotingsregels van dit kabinet is afgesproken het uitgavenplafond aan te passen voor de loon- en prijsontwikkeling en voor het conjuncturele effect van de WW en bijstand. Tevens wordt het uitgavenplafond aangepast voor statistische correcties en overboekingen met uitgavenplafonds Rijksbegroting en Zorg.

De uitkeringslasten van de conjuncturele component van de WW en bijstand zijn voor 2019 naar boven bijgesteld. Dit komt grotendeels door de verwerking van de realisatiegegevens van de bijstandsuitgaven. In de latere jaren worden de uitkeringslasten van de conjuncturele component van de WW en bijstand neerwaarts bijgesteld. Dit is voornamelijk het gevolg van lagere WW-lasten in verband met lagere werkloosheidsramingen van het CPB. De uitgaven aan loon- en prijsontwikkeling zijn neerwaarts bijgesteld, voornamelijk als gevolg van een lager dan verwachte contractloonontwikkeling. Tevens wordt het uitgavenplafond gecorrigeerd voor statistische correcties. Tot slot wordt het uitgavenplafond gecorrigeerd voor enkele overboekingen met de andere uitgavenplafonds.

Naast deze bijstellingen waarvoor het uitgavenplafond wordt aangepast, zijn er nog meer ramingen bijgesteld ten opzichte van de Startnota.

De uitgaven aan sociale zekerheid zijn geëxtrapoleerd naar het jaar 2023.

Bij de AOW treedt een meevaller op van 103 miljoen euro ten opzichte van de Startnota. Dit komt doordat de raming van het aantal AOW-gerechtigden, de uitgaven aan AOW-partnertoeslag, de gemiddelde AOW-opbouw en het aandeel alleenstaanden (die recht hebben op een hogere AOW-uitkering) naar beneden zijn bijgesteld.

Op de arbeidsongeschiktheid treedt in 2019 een kleine meevaller op. Dit is voornamelijk het gevolg van een lager aantal WGA (Wet Gedeeltelijk Arbeidsongeschikten)-uitkeringen. Door een lagere uitstroom en doorstroom naar de IVA (Inkomensvoorziening Volledig Arbeidsongeschikten) slaat deze meevaller in latere jaren om naar een tegenvaller. De uitgaven aan de Ziektewet worden neerwaarts bijgesteld door onder andere een lager aantal uitkeringen.

De niet-conjunctuurgevoelige uitgaven aan de Participatiewet laten een tegenvaller zien. Dit komt onder andere doordat het macrobudget Participatiewet is aangepast voor de verwerking van statushouders in de bijstandsraming zodat de verhoogde instroom van statushouders al in het uitvoeringsjaar in het macrobudget wordt verwerkt.

Bij de Wajong treedt een meevaller op ten opzichte van de Startnota. Op basis van realisatiegegevens is de omvang van het Wajong-bestand licht naar beneden bijgesteld. Daarnaast is de gemiddelde uitkering van werkende Wajongers licht gedaald na het verwerken van nieuwe loonaanvullingsgegevens van werkende Wajongers.

De kinderopvangtoeslagraming is opwaarts bijgesteld. Het gebruik van de kinderopvangtoeslag in 2017 is sterker gestegen dan eerder werd verwacht; dit werkt structureel door. Daarnaast stijgt het gebruik van kinderopvangtoeslag in 2018 sterker dan eerder geraamd. Dit komt door gunstigere verwachtingen ten aanzien van de conjuncturele ontwikkeling. Bij het kindgebonden budget (WKB) treedt een meevaller op. De gunstigere economische ontwikkeling leidt tot hogere inkomens en daarmee lagere uitgaven aan het kindgebonden budget.

Bij de compensatieregeling transitievergoeding bij ontslag wegens langdurige arbeidsongeschiktheid valt 208 miljoen euro vrij in 2019. De regeling kent terugwerkende kracht tot juli 2015. Aangenomen is dat er minder gebruik wordt gemaakt van deze regeling nu deze later ingevoerd wordt en de periode waarover de terugwerkende geldt langer is geworden.

Sinds de Startnota hebben verschillende kasschuiven plaatsgevonden onder het uitgavenplafond Sociale Zekerheid. Dit betreft onder andere een kasschuif transitievergoeding als gevolg van een latere invoeringsdatum en de voorfinanciering bijstand 2017 (bestuursakkoord verhoogde instroom asiel 2015). De voorfinanciering bijstand 2017 kent een grote onderuitputting omdat gemeenten maar beperkt gebruik hebben gemaakt van deze regeling. Om deze voorfinanciering mogelijk te maken zijn eerder middelen van de bijstand middels een kasschuif naar voren gehaald. De niet aangevraagde middelen op de rijksbegroting worden conform afspraak weer in de oorspronkelijke jaren teruggezet door middel van een tegengestelde kasschuif. Ook is er een kasschuif als gevolg de uitvoering van het amendement Van Weyenberg t.a.v. scholingstrajecten richting een kansberoep en een kasschuif vanwege een juridische verplichting vanuit de vorige kabinetsperiode voor de uitbetaling van de compensatieregeling zwangerschaps- en bevallingsuitkering zelfstandigen (ZEZ).

Er is 84 miljoen euro aan eindejaarsmarge toegevoegd aan de begroting 2018. Door eenzelfde bedrag in te boeken als in=uit taakstelling zorgt het uitkeren van de eindejaarsmarge 2017 niet voor een belasting van het uitgavenplafond. Gedurende het jaar is de in=uittaakstelling ingevuld met de opgetreden onderuitputting. De post overig bevat diverse bijstellingen op basis van uitvoeringsinformatie en uitvoeringstoetsen van UWV, SVB, Belastingdienst en gemeenten. Er zijn onder andere meevallers op de Toeslagenwet (TW), Inkomensvoorziening Oudere Werklozen (IOW) en Wet Arbeid en Zorg (WAZO). Daarnaast zijn er tegenvallers op onder andere de Aanvullende Inkomensvoorziening Ouderen (AIO) en Algemene Nabestaandenwet (Anw). Ook drukt enerzijds het dalend aantal uitkeringsgerechtigden de uitvoeringskosten bij uitvoeringsorganisaties terwijl anderzijds er sprake is van meerkosten door verschillende ICT-dossiers bij de uitvoeringsorganisaties.

Ontwikkeling uitgaven deelplafond Zorg

Tabel 1.5 Ontwikkeling uitgaven plafond Zorg

(in miljoenen euro; – is onderschrijding)

2018

2019

2020

2021

2022

2023

1

Uitgavenplafond bij Startnota 2018

72.762

72.896

77.581

82.087

   

2

Aanpassingen uitgavenplafond vanwege loon- en prijsontwikkeling

– 45

– 590

– 1.080

– 1.396

   

3

Overboekingen met Rijksbegroting

– 163

– 366

– 380

– 356

   

4

Uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019 (= 1 t/m 3)

72.555

71.940

76.121

80.335

   
               

5

Uitgaven bij Startnota 2018

72.762

72.896

77.581

82.087

87.487

0

6

Loon- en prijsontwikkeling

– 45

– 590

– 1.080

– 1.396

– 1.929

– 2.150

7

Overboekingen met Rijksbegroting en Sociale zekerheid

– 163

– 366

– 380

– 356

– 237

– 194

8

Extrapolatie

0

0

0

0

0

92.672

9

Actualisering uitgaven genees- en hulpmiddelen

– 352

– 349

– 349

– 349

– 349

– 349

10

Actualisering huisartsenzorg en multidisciplinaire zorgverlening

– 100

– 100

– 100

– 100

– 100

– 100

11

Actualisering wijkverpleging

– 100

– 100

– 100

– 100

– 100

– 100

12

Actualisering geestelijke gezondheidszorg

– 243

– 300

– 300

– 300

– 300

– 300

13

Actualisering overige Zvw-uitgaven

– 91

– 91

– 91

– 91

– 91

– 91

14

Lagere opbrengst eigen risico

0

141

146

149

165

202

15

Prijsontwikkeling genees- en hulpmiddelen

0

182

182

182

182

182

16

Ramingsbijstelling geneesmiddelen

– 100

– 100

– 100

– 100

– 100

– 100

17

Regelgeving veiligheid geneesmiddelen

0

70

70

70

70

70

18

HLA: huisartsenzorg

50

50

50

50

50

50

19

HLA: wijkverpleging

50

50

50

50

50

50

20

HLA: geestelijke gezondheidszorg

0

50

50

50

50

50

21

Hoofdlijnenakkoorden 2022

0

0

0

0

– 818

– 818

22

Ramingsbijstelling Wlz

– 100

– 223

– 159

– 165

– 159

– 158

23

Verlaging veronderstelde onderuitputting zorg in natura

54

54

54

54

54

54

24

Middelen interbestuurlijk programma

100

0

0

0

0

0

25

Ramingsbijstelling groei Wlz

0

– 30

– 110

– 160

– 160

– 160

26

Kostenonderzoek Wlz

0

128

128

128

128

128

27

Overig

9

66

88

63

25

16

28

Uitgaven bij Miljoenennota 2019 (=5 t/m 27)

71.731

71.438

75.629

79.766

83.917

88.953

               

29

Over-/onderschrijding uitgavenplafond bij Startnota 2018 (= 5–1)

0

0

0

0

   

30

Over-/onderschrijding uitgavenplafond bij Miljoenennota 2019 (= 28–4)

– 824

– 502

– 492

– 569

   

Bij Miljoenennota 2019 is er een onderschrijding van het uitgavenplafond Zorg in de jaren 2018–2021. Dit is het gevolg van een neerwaartse bijstelling van het uitgavenplafond en een neerwaartse bijstelling van de uitgaven.

Aanpassing plafond

Ten opzichte van de CPB-raming bij Startnota is op basis van de MEV 2019 de raming van loon- en prijsontwikkeling in de zorg, en dus het uitgavenplafond Zorg, naar beneden bijgesteld. Het uitgavenplafond Zorg wordt verder verlaagd als gevolg van overboekingen naar het uitgavenplafond Rijksbegroting. Het gaat onder andere om middelen in het kader van het interbestuurlijk programma (– 100 miljoen euro. in 2018), overheveling van loon- en prijsbijstelling tranche 2018 naar de algemene uitkering van het Gemeentefonds voor de overgehevelde budgetten van Wmo en Jeugd (circa – 155 miljoen euro in 2019–2023), en overheveling van middelen voor zorginfrastructuur voor de langdurige zorg (– 90 miljoen euro in 2019–2021).

Bijstelling uitgaven

De uitgavenstanden in 2023 zijn geëxtrapoleerd op basis van de uitgavenstanden in 2022.

De uitgaven aan genees- en hulpmiddelen zijn in 2017 circa 350 miljoen euro lager uitgevallen dan geraamd. Deze lagere uitgaven worden onder andere verklaard door de lagere koers van het Britse pond (via de Wet geneesmiddelenprijzen), de scherpe inkoop door verzekeraars en de effecten van financiële arrangementen. De lagere uitgaven worden structureel verwerkt in de begroting.

In 2017 kwam de onderschrijding van de uitgaven aan huisartsenzorg uit op circa 200 miljoen euro. Deze onderschrijding is in lijn met voorgaande jaren. Deze onderschrijding hangt samen met de overschrijding bij de multidisciplinaire zorgverlening (circa 100 miljoen euro), waar de mogelijkheden groter zijn om meer zorg te leveren. In het bestuurlijk akkoord huisartsenzorg en multidisciplinaire zorgverlening 2019–2022 is afgesproken dat de onderschrijding in 2017 van 200 miljoen euro bij huisartsenzorg en de overschrijding van 100 miljoen euro bij multidisciplinaire zorgverlening structureel worden verwerkt in de begroting.

In 2017 kwam de onderschrijding van de uitgaven aan wijkverpleging uit op circa 100 miljoen euro.

In het bestuurlijk akkoord wijkverpleging is afgesproken de onderschrijding in 2017 voor een bedrag van 100 miljoen euro structureel te verwerken in de begroting.

In 2017 kwam de onderschrijding van de uitgaven aan geestelijke gezondheidszorg (ggz) voorlopig uit op circa 300 miljoen euro. Dit lag in het verlengde van de onderschrijding uit eerdere jaren. De onderschrijding hangt onder meer samen met substitutie naar de praktijkondersteuner huisarts (POH-ggz) voor psychische klachten, een verschuiving van gespecialiseerde ggz naar basis-ggz en de scherpe inkoop van zorgverzekeraars. In het bestuurlijk akkoord geestelijke gezondheidszorg 2019–2022 is afgesproken dat de onderschrijding in 2017 structureel wordt verwerkt in de begroting. De actualisering is voor 2018 gecorrigeerd met 57 miljoen euro, omdat voor dit jaar (incidenteel) middelen naar de begroting zijn overgeheveld voor het informatie- gegevensuitwisselingprogramma in de ggz (50 miljoen euro) en voor kwaliteitsmiddelen (7 miljoen euro).

De post actualisering overige Zvw-uitgaven betreft het saldo van diverse kleinere mee- en tegenvallers in de Zvw waaronder lagere uitgaven bij de geriatrische revalidatiezorg (– 19 miljoen euro) en bij de overige curatieve zorg (– 21 miljoen euro).

De opbrengst uit het eigen risico valt lager uit doordat een groter deel van de zorgkosten wordt gemaakt door mensen die het eigen risico al vol maken en doordat de totale Zvw-uitgaven naar beneden zijn bijgesteld (inclusief hoofdlijnenakkoorden 2019–2022).

In het regeerakkoord is vanaf 2019 een verhoging van het verlaagde BTW-tarief van 6 procent naar 9 procent opgenomen. Dit betekent dat de uitgaven aan zowel intramurale als extramurale genees- en hulpmiddelen toenemen. Het effect wordt geraamd op 182 miljoen euro.

De uitgaven aan geneesmiddelen zijn in 2018 naar verwachting lager dan geraamd. Dit is onder andere het gevolg van prijsdruk op geneesmiddelen. Dit leidt tot een neerwaartse bijstelling van de uitgavenraming.

Vanaf februari 2019 treedt de Europese gedelegeerde verordening betreffende veiligheidkenmerken in werking. Dit is een onderdeel van de Europese richtlijn vervalste geneesmiddelen, de zogeheten Falsified Medicines Directive (FMD). Deze richtlijn heeft als doel om te voorkomen dat vervalste geneesmiddelen in het legale circuit terechtkomen. De uitvoering/implementatie hiervan werkt kostenverhogend en leidt tot extra uitgaven van 70 miljoen euro.

Om de ambities in het hoofdlijnenakkoord (HLA) huisartsen te realiseren, is afgesproken dat 50 miljoen euro per jaar beschikbaar blijft voor de sector. Deze middelen zijn onder andere beschikbaar om de juiste zorg op de juiste plek te realiseren, het versterken van de organisatiegraad van de eerste lijn en de inzet van praktijksondersteuners of e-health.

Om de ambities in het hoofdlijnenakkoord (HLA) wijkverpleging te realiseren, is afgesproken dat 50 miljoen euro per jaar beschikbaar blijft voor de sector. Deze middelen zijn onder andere beschikbaar om de juiste zorg op de juiste plek te realiseren, e-health te stimuleren en arbeidsproblematiek aan te pakken.

Om de ambities uit het hoofdlijnenakkoord (HLA) ggz te realiseren, is afgesproken dat 50 miljoen euro per jaar beschikbaar blijft voor de sector. Deze middelen zijn onder andere beschikbaar om de juiste zorg op de juiste plek te realiseren, de wachttijden te verminderen, arbeidsmarktproblematiek aan te pakken en richtlijnontwikkeling op peil te houden en te verbeteren.

De voor de jaren 2019–2022 gesloten hoofdlijnenakkoorden leveren een extra besparing op in 2022 en verder van 818 miljoen euro ten opzichte van de taakstellende besparing uit het Regeerakkoord. Ook voor het jaar 2022 zijn afspraken gemaakt over beperking van de groei, terwijl de taakstelling in het regeerakkoord na 2021 geen verdere oploop heeft.

Uit uitvoeringsgegevens blijkt dat er ruimte is tussen het beschikbare Wlz-kader voor zorg in natura en persoonsgebonden budgetten en de raming in de begroting. Dit wordt structureel verwerkt in de begroting en betekent een verlaging van de uitgavenraming in 2018 met 100 miljoen euro.

Naar aanleiding van actualisatiecijfers wordt de in de VWS-begroting veronderstelde onderuitputting van de Wlz-leveringsvorm zorg in natura vanaf 2018 verlaagd van 0,6 procent naar 0,3 procent. De in de begroting geraamde uitgaven vallen hierdoor 54 miljoen euro hoger uit. Het budget dat beschikbaar is voor inkoop van zorg in natura verandert niet.

Het Rijk en de VNG hebben in het Interbestuurlijk programma (IBP) afspraken gemaakt over de financiële consequenties van het Regeerakkoord. In het kader van het IBP heeft VWS 100 miljoen euro in 2018 beschikbaar gesteld voor gemeenten.

De beschikbare groeiruimte voor de Wlz wordt meer in lijn gebracht met de gerealiseerde uitgaven van de afgelopen jaren 2015–2017. Met deze ramingbijstelling is er voldoende groei beschikbaar om de verwachte uitgavenstijging conform de afgelopen jaren te accommoderen.

Op basis van een kostenonderzoek stelt de NZa per 2019 nieuwe tarieven vast voor de gehandicaptenzorg, geestelijke gezondheidszorg en extramurale ouderenzorg. Voor de gehandicaptenzorg en de geestelijke gezondheidszorg leidt dit per saldo tot hogere maximumtarieven. Om te zorgen dat zorgaanbieders de kwaliteit van zorg kunnen blijven leveren wordt het Wlz-kader verhoogd. De hogere tarieven leiden naar verwachting tot hogere zorguitgaven per 2019 van 128 miljoen euro.

Overige mutaties

De post overige mutaties betreft het saldo van diverse kleinere mutaties waaronder extra middelen voor het verminderen van overgangsproblematiek van Wmo/Zvw naar Wlz («zorgval»), extra middelen voor het toegankelijk maken van de Wlz voor ggz-cliënten die langdurige zorg nodig hebben, lagere opbrengst van eigen bijdrage Wlz, lagere uitgaven als gevolg van het uit het basispakket halen van vitaminen, mineralen en paracetamol, en hogere uitgaven als gevolg van regelgeving op het gebied van marktordening van hulpmiddelen.

1.3 Budgettair overzicht maatregelen Regeerakkoord in 2019

Onderstaande tabel geeft weer hoeveel budget er in 2019 voor de thema’s uit het regeerakkoord beschikbaar is gesteld.

Tabel 1.6 Budgettair overzicht maatregelen Regeerakkoord in 2019
 

RA-maatregelen in 2019

(in miljoen euro, + is saldoverslechterend)

Stand in RA

Kasschuiven

Stand RA incl. kasschuiven

A

Openbaar bestuur

1.211

0

1.211

B

Veiligheid

431

99

530

C

Defensie

1.210

5

1.215

D

Bereikbaarheid

1.000

– 23

977

E

Milieu

425

– 14

411

F

Landbouw

160

– 33

127

G

Onderwijs, onderzoek en innovatie

1.805

57

1.862

H

Zorg

101

20

121

I

Sociale Zekerheid

110

0

110

J

Overdrachten bedrijven

0

0

0

 

InvestNL

(500)

0

– 500

K

Internationale samenwerking

438

0

438

L

Overige uitgaven

373

– 84

289

M

IB-pakket

2.005

0

2.005

N

Pakket bedrijfsleven

– 2.217

0

– 2.217

O

Milieupakket bedrijven

– 142

0

– 142

De kolom Stand in RA toont het budget zoals dat in het Regeerakkoord (RA) voor de RA-maatregelen in 2019 is opgenomen.

De kolom Kasschuiven geeft weer welke kasschuiven er sinds het Regeerakkoord zijn verwerkt op deze middelen. De grootste kasschuiven hebben plaatsgevonden op de thema’s Veiligheid, Onderwijs, onderzoek en innovatie, en Overige uitgaven.

De kasschuif van 99 miljoen euro voor Veiligheid betreft met name RA-middelen voor het ondermijningsbestrijdingsfonds die uit 2018 naar 2019 zijn geschoven. De kasschuif van 57 miljoen euro op Onderwijs, onderzoek en innovatie is het saldo van verschillende kasschuiven, waarvan de grootste de schuif voor de aanpak van werkdruk primair onderwijs betreft. De kasschuif van – 84 miljoen euro op Overige uitgaven is het gevolg van de schuif van RA-middelen voor Regionale knelpunten uit 2019 naar latere jaren.

Nadere toelichtingen bij deze kasschuiven zijn opgenomen in Bijlage 15 Verticale Toelichting.

De laatste kolom geeft de som van de eerste twee kolommen. De bedragen in de laatste kolom zijn uitsluitend geactualiseerd voor de kasschuiven die hebben plaatsgevonden op de uitgaven. Overige budgettaire mutaties die sinds het regeerakkoord hebben plaatsgevonden op de RA-maatregelen, zoals het uitkeren van de loon- en prijsindexatie, zijn hierin buiten beschouwing gelaten.

1.4 Aansluiting visuele samenvatting met begrotingen en bijlagen Miljoenennota

De visuele samenvatting bij de Miljoenennota biedt een toegankelijk overzicht van de belangrijkste cijfers voor het miljoenennotajaar. Deze presentatie verschilt op een aantal punten van de begrotingssystematiek zoals die wordt gehanteerde in de rest van de Miljoenennota en haar bijlagen. Deze bijlage behandelt de samenhang tussen de cijfers uit de visuele samenvatting en de rest van de Miljoenennota en geeft deze aansluiting weer in tabel 1.7.

De visuele samenvatting gaat uit van een netto-uitgavenbegrip; dat wil zeggen, de (bruto)uitgaven verminderd met de zogenaamde niet-belastingontvangsten. Dit zijn ontvangsten die tot de uitgavenkant van de begroting worden gerekend, waaronder boete-opbrengsten, leges en teruggevorderde toeslagen. Ook de aardgasbaten behoren begrotingstechnisch tot de niet-belastingontvangsten en komen als zodanig terug op de begroting van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). In de visuele samenvatting is er echter voor gekozen om, mede vanwege de omvang, de aardgasbaten op te nemen aan de inkomstenkant van de rijksoverheid. Hierdoor vallen de totale inkomsten en uitgaven in de visuele samenvatting hoger uit ten opzichte van de Miljoenennotatabellen.

Een ander verschil in presentatie tussen de visuele samenvatting en de Miljoenennota betreft de individuele begrotingsposten. De visuele samenvatting gaat uit van een thematische indeling die niet exact aansluit bij de afzonderlijke begrotingshoofdstukken. Zo wordt het Btw-compensatiefonds in de visuele samenvatting samengevoegd met het Gemeentefonds en het Provinciefonds, terwijl het begrotingstechnisch wordt verantwoord op de begroting van Financiën. Een meer complex voorbeeld is de verwerking van de middelen bestemd voor internationale samenwerking (HGIS). In de visuele samenvatting worden al deze middelen gegroepeerd onder de uitgavenpost «Buitenlandse Zaken/Internationale Samenwerking», omdat het Ministerie van Buitenlandse Zaken deze middelen coördineert. In de begrotingssystematiek worden deze middelen echter toegewezen aan verschillende begrotingshoofdstukken, zoals die van het Ministerie van Justitie en Veiligheid en het Ministerie van Defensie. Het overzicht van de toewijzing van deze middelen is terug te vinden in tabel 2.9.

Tabel 1.7 Aansluiting visuele samenvatting met begrotingen
   

2019

Bron

Inkomsten

304,7

Tabel 4.6.1

       

Uitgaven

295,0

 

Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

81,8

 
 

Plafond S totaal begrotings- en premiegefinancierd

81,2

Tabel 2.6 bijlagen MN

 

Plafond R Sociale Zekerheid en Werkgelegenheid

0,6

Tabel 2.5 bijlagen MN

Zorg

79,7

 
 

Plafond Z totaal begrotings- en premiegefinancierd

71,4

Tabel 2.7 bijlagen MN

 

Plafond R Volksgezondheid, Welzijn en Sport

3,3

Tabel 2.5 bijlagen MN

 

Zorgtoeslag en TSZ

5,1

Hoofdstuk 16 artikel 8.1 en 8.3

 

af: HGIS Volksgezondheid, Welzijn en Sport

0,0

Tabel 2.9 bijlagen MN

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

38,5

 
 

Plafond R Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

38,5

Tabel 2.5 bijlagen MN

 

af: HGIS Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

0,1

Tabel 2.9 bijlagen MN

Gemeentefonds, Provinciefonds en Btw-compensatiefonds

32,5

 
 

Plafond R Gemeentefonds en accres Gemeentefonds

26,8

Tabel 2.5 bijlagen MN

 

Plafond R Provinciefonds en accres Provinciefonds

2,5

Tabel 2.5 bijlagen MN

 

Btw-compensatiefonds

3,2

Hoofdstuk 9 artikel 6

Buitenlandse Zaken en Internationale Samenwerking

13,2

 
 

Plafond R Buitenlandse Zaken

9,5

Tabel 2.5 bijlagen MN

 

af: HGIS Buitenlandse Zaken

1,5

Tabel 2.9 bijlagen MN

 

bij: totale plafondrelevante uitgaven Internationale Samenwerking (HGIS)

5,3

Tabel 2.9 bijlagen MN

Justitie en Veiligheid

11,1

 
 

Plafond R Justitie en Veiligheid

11,1

Tabel 2.5 bijlagen MN

Defensie

10,0

 
 

Plafond R Defensie

10,2

Tabel 2.5 bijlagen MN

 

af: HGIS Defensie

0,2

Tabel 2.9 bijlagen MN

Infrastructuur en Waterstaat

9,5

 
 

Plafond R Infrastructuur en Waterstaat

9,5

Tabel 2.5 bijlagen MN

Rentelasten

5,5

 
 

Rentelasten staatsschuld

5,6

Hoofdstuk 9A artikel 11

 

Rentelasten schatkistbankieren

– 0,1

Hoofdstuk 9A artikel 12

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

4,9

 
 

Plafond R Binnenlandse Zaken

4,8

Tabel 2.5 bijlagen MN

Economische Zaken en Klimaat

4,0

 
 

Plafond R Economische Zaken en Klimaat

4,1

Tabel 2.5 bijlagen MN

Financiën

1,7

 
 

Plafond R Financiën

10,2

Tabel 2.5 bijlagen MN

 

af: Btw-compensatiefonds

3,2

Hoofdstuk 9B artikel 6

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

0,8

 
 

Plafond R Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

0,8

Tabel 2.5 bijlagen MN

Overig

1,8

 
       

Totaal inkomsten visuele samenvatting

304,7

 

Gas

1,7

 

Totale inkomsten

295,0

Tabel 1.1 Budgettaire kerngegevens

       

Totale netto-uitgaven visuele samenvatting

303,1

 

Gas

1,7

 

Totale netto-uitgaven

293,3

Tabel 1.1 Budgettaire kerngegevens

       

EMU-saldo centrale overheid

9,8

Tabel 1.1 Budgettaire kerngegevens

2. Uitgaven en niet-belastingontvangsten

Deze bijlage biedt een overzicht van de verschillende manieren waarop de uitgaven en de niet-belastingontvangsten van de overheid worden weergegeven. De overheidsuitgaven kunnen op kasbasis, maar ook op transactiebasis worden geregistreerd. In het eerste geval worden transacties geboekt in de periode waarin betaling plaatsvindt, in het tweede geval de periode waarin rechten en verplichtingen zijn ontstaan. Op de departementale begrotingen worden de uitgaven op kasbasis geregistreerd: welke bedragen worden van de bankrekeningen van het Rijk afgeschreven. Bij het saldo van de overheid (EMU-saldo) wordt niet uitgegaan van de uitgaven op kasbasis, maar op transactiebasis: de uitgaven worden geboekt in de periode waarin rechten en verplichtingen zijn ontstaan. Bij de tabellen hieronder worden de gebruikte begrippen verder toegelicht.

Tabel 2.1 Netto-uitgaven naar type en plafond

(in miljoenen euro)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

bron

Begrotingsgefinancierde netto-uitgaven

               

Plafond Rijksbegroting

106.690

124.807

140.317

143.802

146.176

150.141

153.250

Tabel 2.5

Plafond Sociale Zekerheid

20.835

22.078

23.118

24.174

25.067

25.712

26.386

Tabel 2.6

Plafond Zorg

7.277

7.593

2.331

2.286

2.279

2.221

2.217

Tabel 2.7

Netto-uitgaven buiten het uitgavenplafond

14.294

9.403

15.079

18.880

23.193

25.563

29.353

Tabel 2.8

Totaal begrotingsgefinancierde netto-uitgaven

149.096

163.882

180.845

189.142

196.714

203.637

211.205

Tabel 2.4

Premiegefinancierde netto-uitgaven

               

Plafond Sociale Zekerheid

56.307

56.537

58.114

60.691

62.432

64.539

67.566

Tabel 2.6

Plafond Zorg

60.710

64.138

69.107

73.343

77.487

81.696

86.736

Tabel 2.7

Totaal premiegefinancierde netto-uitgaven

117.017

120.675

127.220

134.034

139.919

146.234

154.302

 

Totaal netto-uitgaven

266.113

284.557

308.065

323.176

336.633

349.871

365.507

 
                 

Plafond Rijksbegroting

106.690

124.807

140.317

143.802

146.176

150.141

153.250

Tabel 2.5

Plafond Sociale Zekerheid

77.142

78.616

81.232

84.865

87.498

90.251

93.952

Tabel 2.6

Plafond Zorg

67.986

71.731

71.438

75.629

79.766

83.917

88.953

Tabel 2.7

Totaal netto-uitgaven onder het uitgavenplafond

251.819

275.154

292.986

304.296

313.440

324.309

336.154

 

Netto-uitgaven buiten het uitgavenplafond

14.294

9.403

15.079

18.880

23.193

25.563

29.353

Tabel 2.8

Totaal netto-uitgaven

266.113

284.557

308.065

323.176

336.633

349.871

365.507

 

Tabel 2.1. bevat alle netto-uitgaven van de rijksoverheid: de optelsom van de uitgaven minus de niet-belastingontvangsten. Om de uitgaven te beheersen is er een uitgavenplafond. De uitgaven mogen het uitgavenplafond niet overschrijden. Het uitgavenplafond is op zijn beurt gesplitst in drie verschillende deelplafonds: het plafond Rijksbegroting, het plafond Sociale Zekerheid en het plafond Zorg. De meeste netto-uitgaven vallen onder een van de drie plafonds. Er zijn echter ook uitgaven en ontvangsten die niet onder een plafond vallen, deze worden de niet-plafondrelevante uitgaven genoemd.

In het bovenste deel van de tabel zijn de uitgaven uitgesplitst in de begrotingsgefinancierde en de premiegefinancierde uitgaven. De begrotingsgefinancierde uitgaven worden betaald uit belastingen en zijn de optelling van alle uitgaven en niet-belastingontvangsten op de departementale begrotingen. Dit zijn de uitgaven waarvoor het parlement autorisatie verleent door de begrotingen aan te nemen. Naast de begrotingsgefinancierde uitgaven zijn er ook premiegefinancierde uitgaven. De uitgaven aan zorg en sociale zekerheid worden voor een groot deel gefinancierd uit sociale premies. In het onderste deel van de tabel zijn de begrotings- en premiegefinancierde uitgaven per plafond opgeteld.

Tabel 2.2 Uitgaven begrotingen
 

(in miljoenen euro)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

1

De Koning

42

43

43

43

43

45

45

2A

Staten-Generaal

151

149

146

146

150

147

147

2B

Overige Hoge Colleges van Staat en Kabinetten van de Gouverneurs

113

128

121

122

122

123

122

3

Algemene Zaken

62

68

67

67

69

71

71

4

Koninkrijksrelaties

359

489

109

105

103

90

90

5

Buitenlandse Zaken

8.364

9.328

9.977

11.036

10.780

11.019

11.339

6

Justitie en Veiligheid

13.053

12.725

12.738

12.339

12.184

11.906

11.988

7

Binnenlandse Zaken

875

5.703

5.482

5.586

5.550

5.629

5.777

8

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

38.053

42.561

41.984

41.595

41.582

41.788

42.115

9A

Nationale Schuld (Transactiebasis)

8.542

8.048

7.370

7.276

7.349

7.625

6.977

9B

Financiën

6.724

7.359

7.534

7.046

6.698

6.834

6.815

10

Defensie

8.539

9.525

10.477

10.933

11.123

10.730

10.502

12

Infrastructuur en Waterstaat

7.245

8.305

9.553

9.295

9.331

9.169

9.380

13

Economische Zaken en Klimaat

5.067

5.115

4.486

5.103

4.996

5.078

5.161

14

Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid

0

0

882

856

843

828

835

15

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

31.817

34.599

36.136

36.342

36.592

36.824

37.645

16

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

14.993

14.798

16.414

18.978

21.425

22.764

24.185

17

Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

2.822

3.060

3.096

3.241

3.342

3.416

3.571

18

Wonen en Rijksdienst

4.272

0

0

0

0

0

0

50

Gemeentefonds

27.906

29.169

30.148

30.042

29.875

29.700

29.523

51

Provinciefonds

2.570

2.314

2.408

2.372

2.271

2.251

2.241

55

Infrastructuurfonds

5.636

6.201

7.368

7.178

7.156

6.688

6.806

58

Diergezondheidsfonds

39

54

35

35

35

35

35

64

BES-fonds

41

42

38

33

33

33

33

65

Deltafonds

950

1.103

1.043

1.118

1.105

1.264

1.272

AP

Aanvullende posten

0

620

5.917

9.527

13.387

18.310

22.331

90

Consolidatie1

– 5.260

– 6.388

– 7.796

– 7.565

– 7.582

– 7.417

– 7.622

HGIS

Internationale Samenwerking2

(4.620)

(5.338)

(5.308)

(5.354)

(5.436)

(5.594)

(5.835)

 

Totaal

182.974

195.118

205.776

212.848

218.561

224.949

231.383

X Noot
1

Dit betreft een correctie voor dubbeltellingen die ontstaan door het «bruto» boeken van bijdragen. Het bruto-boeken houdt in dat zowel het departement dat bijdraagt, als het departement dat ontvangt de uitgaven op zijn begroting opneemt.

X Noot
2

In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking (HGIS) toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale uitgaven voor HGIS zijn tussen haken vermeld en lopen niet mee in de totaaltelling.

Tabel 2.2 geeft alle uitgaven zoals die vermeld zijn in de individuele begrotingshoofdstukken van de Rijksbegroting. In die hoofdstukken zelf zijn de uitgaven verdeeld over verschillende beleids- en niet-beleidsartikelen, maar in de tabel wordt alleen het totaal per hoofdstuk weergegeven. Deze tabel bevat dus alle geraamde uitgaven waarvoor het parlement goedkeuring geeft door het betreffende begrotingswetvoorstel aan te nemen. Deze uitgaven worden daarom ook wel de begrotingsgefinancierde uitgaven genoemd. Voor vrijwel alle begrotingshoofdstukken geldt dat de genoemde bedragen ook de raming is van wat de rijksoverheid op kasbasis denkt te gaan uitgeven. Alleen voor het begrotingshoofdstuk van Nationale Schuld geldt dat die begroting deels op transactiebasis wordt opgesteld (dit wordt verderop nog verder toegelicht). Omdat inzicht wordt gegeven in de uitgaven en verderop in bijlage 7 het saldo van de overheid, zijn de uitgaven aan het aflossen van de staatsschuld niet in deze tabel opgenomen.

Tabel 2.3 Niet-belastingontvangsten begrotingen
 

(in miljoenen euro)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

1

De Koning

0

0

0

0

0

0

0

2A

Staten-Generaal

4

4

4

4

4

4

4

2B

Overige Hoge Colleges van Staat en Kabinetten van de Gouverneurs

6

6

6

6

6

6

6

3

Algemene Zaken

6

7

7

7

7

7

7

4

Koninkrijksrelaties

59

48

38

32

30

30

30

5

Buitenlandse Zaken

3.866

1.187

460

748

761

773

789

6

Justitie en Veiligheid

1.954

2.276

1.601

1.545

1.540

1.499

1.495

7

Binnenlandse Zaken

150

841

679

696

658

640

634

8

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

1.339

1.317

1.329

1.390

1.437

1.516

1.555

9A

Nationale Schuld (Transactiebasis)

9.057

14.837

11.097

9.013

7.414

7.138

5.650

9B

Financiën

8.720

3.167

2.389

2.410

2.217

2.256

2.623

10

Defensie

378

522

312

281

279

280

333

12

Infrastructuur en Waterstaat

243

31

19

16

16

14

14

13

Economische Zaken en Klimaat

3.682

4.062

4.180

4.560

4.430

4.169

4.121

14

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

0

0

89

76

73

67

62

15

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

1.856

1.879

1.871

1.926

1.997

2.043

2.057

16

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

867

126

88

83

83

83

83

17

Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

107

82

80

79

76

76

75

18

Wonen en Rijksdienst

783

0

0

0

0

0

0

50

Gemeentefonds

0

0

0

0

0

0

0

51

Provinciefonds

0

0

0

0

0

0

0

55

Infrastructuurfonds

5.164

6.122

7.368

7.178

7.156

6.688

6.806

58

Diergezondheidsfonds

46

35

35

35

35

35

35

64

BES-fonds

0

0

0

0

0

0

0

65

Deltafonds

851

1.075

1.043

1.118

1.105

1.264

1.272

AP

Aanvullende posten

0

0

34

68

105

142

148

90

Consolidatie1

– 5.260

– 6.388

– 7.796

– 7.565

– 7.582

– 7.417

– 7.622

HGIS

Internationale Samenwerking2

(213)

(196)

(148)

(148)

(148)

(148)

(148)

 

Totaal

33.878

31.236

24.931

23.706

21.846

21.313

20.178

X Noot
1

Dit betreft een correctie voor dubbeltellingen die ontstaan door het «bruto» boeken van bijdragen. Het bruto-boeken houdt in dat zowel het departement dat bijdraagt, als het departement dat ontvangt de uitgaven op zijn begroting opneemt.

X Noot
2

In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking (HGIS) toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale uitgaven voor HGIS zijn tussen haken vermeld en lopen niet mee in de totaaltelling.

Tabel 2.3 bevat alle niet-belastingontvangsten op de verschillende begrotingshoofdstukken van de Rijksbegroting. Dit betreft alle ontvangsten die geen belasting- of premie-ontvangst zijn. Denk bijvoorbeeld aan het dividend dat uitgekeerd wordt door staatsdeelnemingen, het terugbetalen van studieschulden of de opbrengst van boetes en schikkingen. Ook hier geldt dat alle bedragen op kasbasis zijn, behalve de begroting van Nationale Schuld, die deels op transactiebasis is opgesteld. Omdat inzicht wordt gegeven in de niet-belastingontvangsten en verderop in bijlage 7 het saldo van de overheid, worden de ontvangsten vanuit het uitgeven van nieuwe staatschuld niet meegeteld.

Tabel 2.4 Netto-uitgaven begrotingen
 

(in miljoenen euro)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

1

De Koning

42

43

43

43

43

45

45

2A

Staten-Generaal

147

144

141

141

146

143

143

2B

Overige Hoge Colleges van Staat en Kabinetten van de Gouverneurs

107

122

115

116

116

117

117

3

Algemene Zaken

55

61

60

60

62

64

64

4

Koninkrijksrelaties

300

441

70

73

73

60

60

5

Buitenlandse Zaken

4.498

8.141

9.517

10.288

10.019

10.246

10.550

6

Justitie en Veiligheid

11.100

10.449

11.137

10.794

10.644

10.407

10.493

7

Binnenlandse Zaken

725

4.862

4.802

4.890

4.892

4.989

5.143

8

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

36.714

41.244

40.655

40.204

40.146

40.272

40.560

9A

Nationale Schuld (Transactiebasis)

– 515

– 6.790

– 3.727

– 1.737

– 65

487

1.327

9B

Financiën

– 1.995

4.192

5.145

4.636

4.481

4.577

4.192

10

Defensie

8.161

9.003

10.165

10.653

10.844

10.450

10.169

12

Infrastructuur en Waterstaat

7.002

8.274

9.533

9.280

9.314

9.154

9.365

13

Economische Zaken en Klimaat

1.385

1.054

307

543

566

909

1.040

14

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

0

0

794

781

770

761

772

15

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

29.961

32.720

34.265

34.416

34.594

34.782

35.588

16

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

14.125

14.672

16.326

18.895

21.342

22.681

24.102

17

Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

2.715

2.978

3.016

3.161

3.266

3.341

3.496

18

Wonen en Rijksdienst

3.489

0

0

0

0

0

0

50

Gemeentefonds

27.906

29.169

30.148

30.042

29.875

29.700

29.523

51

Provinciefonds

2.570

2.314

2.408

2.372

2.271

2.251

2.241

55

Infrastructuurfonds

472

79

0

0

0

0

0

58

Diergezondheidsfonds

– 7

19

0

0

0

0

0

64

BES-fonds

41

42

38

33

33

33

33

65

Deltafonds

99

28

0

0

0

0

0

AP

Aanvullende posten

0

620

5.884

9.458

13.282

18.168

22.182

HGIS

Internationale Samenwerking1

(4.407)

(5.142)

(5.161)

(5.206)

(5.288)

(5.446)

(5.687)

 

Totaal

149.096

163.882

180.845

189.142

196.714

203.637

211.205

X Noot
1

In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking (HGIS) toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale uitgaven voor HGIS zijn tussen haken vermeld en lopen niet mee in de totaaltelling.

Tabel 2.4 geeft per begrotingshoofdstuk de netto-uitgaven weer, oftewel de uitgaven (tabel 2.2) minus de niet-belastingontvangsten (tabel 2.3).

De volgende tabellen (2.5 tot en met 2.7) geven per deelplafond aan welke uitgaven er onder vallen, op welk begrotingshoofdstuk deze staan, en of de uitgaven begrotings- of premiegefinancierd zijn.

Tabel 2.5 Netto-uitgaven onder plafond Rijksbegroting
 

(in miljoenen euro)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

1

De Koning

42

43

43

43

43

45

45

2A

Staten-Generaal

147

144

141

141

146

143

143

2B

Overige Hoge Colleges van Staat en Kabinetten van de Gouverneurs

107

122

115

116

116

117

117

3

Algemene Zaken

55

61

60

60

62

64

64

4

Koninkrijksrelaties

98

282

50

52

51

38

37

5

Buitenlandse Zaken

4.498

8.141

9.517

10.288

10.019

10.246

10.550

6

Justitie en Veiligheid

11.100

10.449

11.137

10.794

10.644

10.407

10.493

7

Binnenlandse Zaken

725

4.862

4.802

4.890

4.892

4.989

5.143

8

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

34.872

39.139

38.538

37.924

37.677

37.634

37.905

9A

Nationale Schuld (Transactiebasis)

13

5.969

5.548

5.627

5.642

5.835

5.140

9B

Financiën

4.506

4.836

5.172

5.038

4.955

5.094

4.712

10

Defensie

8.058

8.997

10.168

10.665

10.867

10.484

10.218

12

Infrastructuur en Waterstaat

7.193

8.274

9.533

9.280

9.314

9.154

9.365

13

Economische Zaken en Klimaat

4.476

4.541

4.075

4.787

4.749

4.845

4.934

14

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

0

0

794

781

770

761

772

15

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

492

554

609

532

482

487

484

16

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

2.411

2.803

3.253

3.092

2.955

2.810

2.747

17

Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

2.733

2.993

3.030

3.174

3.276

3.350

3.505

18

Wonen en Rijksdienst

3.489

0

0

0

0

0

0

50

Gemeentefonds

18.494

19.543

26.501

26.482

26.359

26.227

26.090

51

Provinciefonds

2.570

2.314

2.408

2.372

2.271

2.251

2.241

55

Infrastructuurfonds

472

79

0

0

0

0

0

58

Diergezondheidsfonds

0

0

0

0

0

0

0

60

Accres Gemeentefonds

0

0

303

1.435

2.373

3.496

4.721

61

Accres Provinciefonds

0

0

42

153

245

351

466

64

BES-fonds

41

42

38

33

33

33

33

65

Deltafonds

99

28

0

0

0

0

0

80

Prijsbijstelling

0

0

546

1.049

1.516

1.998

2.481

81

Arbeidsvoorwaarden

0

0

1.907

3.722

5.398

7.086

8.769

86

Algemeen

0

590

1.985

1.271

1.321

2.194

2.073

HGIS

Internationale Samenwerking1

(4.372)

(5.109)

(5.127)

(5.206)

(5.288)

(5.446)

(5.687)

 

Begrotingsgefinancierde netto-uitgaven

106.690

124.807

140.317

143.802

146.176

150.141

153.250

                 
 

Totaal netto-uitgaven onder plafond Rijksbegroting

106.690

124.807

140.317

143.802

146.176

150.141

153.250

X Noot
1

In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking (HGIS) toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale uitgaven voor HGIS zijn tussen haken vermeld en lopen niet mee in de totaaltelling.

Tabel 2.6 Netto-uitgaven onder plafond Sociale Zekerheid
 

(in miljoenen euro)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

15

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

18.199

19.535

20.644

21.138

21.538

21.679

21.830

50

Gemeentefonds

2.636

2.543

1.933

1.846

1.802

1.760

1.719

AP

Aanvullende posten

0

0

542

1.189

1.727

2.274

2.837

 

Begrotingsgefinancierde netto-uitgaven

20.835

22.078

23.118

24.174

25.067

25.712

26.386

40

Sociale verzekeringen

56.307

56.537

58.114

60.691

62.432

64.539

67.566

 

Premiegefinancierde netto-uitgaven

56.307

56.537

58.114

60.691

62.432

64.539

67.566

                 
 

Totaal netto-uitgaven onder plafond Sociale zekerheid

77.142

78.616

81.232

84.865

87.498

90.251

93.952

Tabel 2.7 Netto-uitgaven onder plafond Zorg
 

(in miljoenen euro)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

16

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

500

511

597

539

517

444

427

50

Gemeentefonds

6.777

7.082

1.714

1.714

1.714

1.714

1.714

AP

Aanvullende posten

0

0

20

33

48

64

77

 

Begrotingsgefinancierde netto-uitgaven

7.277

7.593

2.331

2.286

2.279

2.221

2.217

41

Zorg

60.710

64.138

69.107

73.343

77.487

81.696

86.736

 

Premiegefinancierde netto-uitgaven

60.710

64.138

69.107

73.343

77.487

81.696

86.736

                 
 

Totaal netto-uitgaven onder plafond Zorg

67.986

71.731

71.438

75.629

79.766

83.917

88.953

Tabel 2.8 geeft per begrotingshoofdstuk de uitgaven weer die buiten het uitgavenplafond vallen. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om uitgaven die niet meetellen in het begrotingstekort (EMU-saldo), zoals het verstrekken van leningen, de bijdrage van het Rijk aan de sociale fondsen of de opbrengst van het verkopen van staatsdeelnemingen. Daarnaast zijn er uitgaven die wel EMU-saldorelevant zijn, maar buiten het uitgavenplafond zijn geplaatst, zoals de rente op de staatsschuld of de uitgaven aan de zorgtoeslag.

Tabel 2.8 Netto-uitgaven buiten het uitgavenplafond
 

(in miljoenen euro)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

4

Koninkrijksrelaties

202

159

20

21

21

22

23

7

Binnenlandse Zaken

0

0

0

0

0

0

0

8

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

1.842

2.104

2.117

2.281

2.469

2.637

2.655

9A

Nationale Schuld (Transactiebasis)

– 528

– 12.758

– 9.275

– 7.365

– 5.707

– 5.348

– 3.814

9B

Financiën

– 6.501

– 644

– 26

– 402

– 474

– 517

– 520

10

Defensie

103

6

– 3

– 13

– 23

– 35

– 49

12

Infrastructuur en Waterstaat

– 191

0

0

0

0

0

0

13

Economische Zaken en Klimaat

– 3.091

– 3.488

– 3.768

– 4.245

– 4.183

– 3.936

– 3.895

15

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

11.269

12.631

13.012

12.746

12.574

12.615

13.274

16

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

11.215

11.358

12.477

15.264

17.870

19.428

20.929

17

Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking

– 18

– 16

– 13

– 13

– 10

– 10

– 9

58

Diergezondheidsfonds

– 7

19

0

0

0

0

0

AP

Aanvullende posten

0

30

538

606

655

705

758

HGIS

Internationale Samenwerking1

(35)

(34)

(34)

       
 

Begrotingsgefinancierde netto-uitgaven buiten het plafond

14.294

9.403

15.079

18.880

23.193

25.563

29.353

                 
 

Totaal netto-uitgaven buiten het uitgavenplafond

14.294

9.403

15.079

18.880

23.193

25.563

29.353

X Noot
1

In deze tabel zijn de uitgaven voor Internationale Samenwerking (HGIS) toegerekend aan de begrotingen waarop deze worden verantwoord. De totale uitgaven voor HGIS zijn tussen haken vermeld en lopen niet mee in de totaaltelling.

Tabel 2.9 Overzicht HGIS uitgaven per begrotingshoofdstuk
 

(in miljoenen euro)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

5

Buitenlandse Zaken

1.373

1.521

1.479

1.490

1.530

1.511

1.548

6

Justitie en Veiligheid

31

46

33

33

33

33

33

7

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

2

0

0

0

0

0

0

8

Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

58

60

60

60

60

60

60

9B

Financiën

7

220

376

130

199

287

337

10

Defensie

215

287

206

206

206

206

206

12

Infrastructuur en Waterstaat

19

29

26

26

26

20

18

13

Economische Zaken en Klimaat

51

57

26

26

24

24

24

14

Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

0

0

30

30

30

30

30

15

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

0

0

0

0

0

0

0

16

Volksgezondheid, Welzijn en Sport

8

23

21

11

5

5

5

17

Buitenlandse Handel & Ontwikkelingssamenwerking

2.822

3.062

3.004

3.145

3.243

3.314

3.466

                 
 

Totaal plafondrelevante netto-uitgaven HGIS

4.586

5.306

5.262

5.157

5.357

5.492

5.730

                 

9B

Financiën

35

34

34

0

0

0

0

                 
 

Totaal niet-plafondrelevante netto-uitgaven HGIS

35

34

34

0

0

0

0

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de aardgasbaten. Onderstaande tabel 2.10 laat zien dat de aardgasbaten niet alleen op kasbasis, maar ook op transactiebasis worden geregistreerd. Dit wordt gedaan omdat het EMU-saldo – volgens Europese methodiek – wordt berekend op transactiebasis, terwijl de rijksbegroting op kasbasis wordt opgesteld.

Tabel 2.10 Aardgasbaten

(in miljoenen euro)

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Niet-belastingontvangsten

1.927

2.374

1.900

1.650

1.450

1.150

850

Vennootschapsbelasting

200

200

700

750

550

350

250

Totaal kasbasis

2.127

2.574

2.600

2.400

2.000

1.500

1.100

               

Niet-belastingontvangsten

– 273

– 204

400

– 100

150

100

150

Vennootschapsbelasting

50

– 50

50

50

50

0

0

Totaal kastransverschil (ktv)

– 223

– 254

450

– 50

200

100

150

               

Niet-belastingontvangsten

2.200

2.578

1.500

1.750

1.300

1.050

700

Vennootschapsbelasting

150

250

650

700

500

350

250

Totaal transactiebasis

2.350

2.828

2.150

2.450

1.800

1.400

950

3. Inkomstenkader bijlage MN 2019

Uitleg inkomstenkader

In het Regeerakkoord en de Startnota zijn de financiële afspraken en het begrotingsbeleid van het kabinet vastgelegd. Het inkomstenkader speelt een belangrijke rol binnen het begrotingsbeleid. Om de lastendruk voor burgers en bedrijven te beheersen, wordt bij het Regeerakkoord een pad afgesproken voor de beleidsmatige lastenontwikkeling, die in de Startnota voor de duur van de kabinetsperiode in het inkomstenkader wordt vastgelegd.

Gedurende de kabinetsperiode kunnen er om verschillende redenen wijzigingen optreden in het inkomstenkader.

  • 1. Nieuw beleid dat van na het Regeerakkoord dateert (tariefs- dan wel grondslagwijzigingen). Bij additionele lastenverlichting is compenserende lastenverzwaring nodig, en vice versa

  • 2. Zorgpremies zijn inkomstenkaderrelevant. Fluctuaties in zorgpremies hebben in de huidige systematiek geen gevolgen voor het EMU-saldo, omdat zowel de zorguitgaven als zorgpremies zijn ingekaderd en de uitgaven voor de Zvw lastendekkend zijn gefinancierd. Een voorbeeld illustreert dit. Stel dat zich een meevaller voordoet in de zorguitgaven. Dit geeft ruimte binnen de uitgavenplafonds. Tegelijkertijd leiden de lagere uitgaven automatisch tot lagere zorgpremies vanwege de lastendekkende financiering van de zvw. De lagere zorguitgaven leiden op die manier op twee plekken tot meer ruimte: meer ruimte voor uitgaven en lagere premie-inkomsten. Om de inkomsten op peil te houden, is dan dus compenserende lastenverzwaring nodig. Per saldo is het effect op het EMU-saldo dan nul. Incidentele wijzigingen in de premies die onder meer het gevolg zijn van het wegwerken van tekorten en overschotten in het zorgverzekeringsfonds en het verschil tussen de VWS-raming en de door verzekeraars vastgestelde nominale premie worden niet binnen het inkomstenkader gecompenseerd. Ook worden wijzigingen in de ZVW-premiegrondslag nadat de hoogte van de zorgpremies eenmaal zijn vastgesteld niet gecompenseerd binnen het inkomstenkader.

  • 3. Maatregelen uit het Regeerakkoord en nieuwe maatregelen die onderdeel uitmaken van het inkomstenkader worden, voordat ze worden omgezet in wetgeving, eenmaal opnieuw geraamd («herijkt»). Hiermee wordt geborgd dat in de wet een zo goed mogelijke raming van de maatregel staat (het CPB certificeert deze ramingen ook). Het verschil tussen de oorspronkelijke raming in de Startnota en nieuwe raming moet volgens de begrotingsregels binnen het inkomstenkader worden gecompenseerd.

Het inkomstenkader beheerst alleen de beleidsmatige ontwikkeling van de lasten. Wijzigingen in de beleidsmatige lastenontwikkeling moeten gecompenseerd worden met tegengestelde lastenmaatregelen om te borgen dat de totale beleidsmatige ontwikkeling van de lastendruk gelijk blijft aan wat bij het Regeerakkoord en Startnota was voorgenomen. In 2019 wordt een groot deel van de lastenmaatregelen uit het Regeerakkoord in wetgeving omgezet. Deze maatregelen zijn dit jaar herijkt (zie punt 3 hierboven).

Verschillen in de (geraamde) belasting- en premiekomsten die niet het gevolg zijn van hierboven genoemde oorzaken, maar veroorzaakt worden doordat de conjunctuur zich anders ontwikkelt dan verwacht ten tijde van de Startnota, lopen in het saldo. Een hogere raming van de werkgelegenheid zal bijvoorbeeld leiden tot hogere inkomsten uit de inkomstenbelasting en hoeft niet gecompenseerd te worden binnen het inkomstenkader.

Stand inkomstenkader bij Startnota

Bij Startnota is een pad afgesproken voor de beleidsmatige lastenontwikkeling voor deze kabinetsperiode, die alle beleidsmatige aanpassingen in collectieve lasten (tariefs- dan wel grondslagwijziging) bevat, als ook budgettaire veranderingen in zorgpremies (die vanwege het verplichte karakter van de zorgverzekering tot ook inkomstenkaderrelevant zijn) en de zorgtoeslag. Figuur 1 laat de jaarlijkse ontwikkeling van het inkomstenkader zien zoals afgesproken bij Startnota. De beleidsmatige lastenontwikkeling in de periode 2018 tot en met 2021 wordt bepaald door het basispad, dat bestaat uit maatregelen van eerdere kabinetten, en het effect van het Regeerakkoord. Het basispad bestaat uit een beleidsmatige lastenverzwaring van € 9 mld over de kabinetsperiode. De lastenverzwaring in het basispad komt voornamelijk door maatregelen van vorige kabinetten en doordat stijgende zorgkosten leiden tot hogere de zorgpremies. De maatregelen van het Regeerakkoord leiden tot een lastenverlichting van € 6,5 mld ten opzichte van dit basispad.

Figuur 1: Beleidsmatige lastenontwikkeling bij Startnota (in €mld, mutaties)

Figuur 1: Beleidsmatige lastenontwikkeling bij Startnota (in €mld, mutaties)

Veranderingen in het inkomstenkader sinds Startnota

Sinds Startnota heeft nieuw beleid en een herijking van maatregelen uit het Regeerakkoord (waarvan de meeste in het Belastingplan 2019 zitten) geleid tot een veranderende beleidsmatige lastenontwikkeling t.o.v. wat was beoogd bij Startnota (zie tabel 1).

Lagere zorgpremies

De raming van de zorgpremies in de ZvW (netto van de zorgtoeslag) in de periode 2018–2021 is op basis van de cijfers in de MEV lager dan waarmee gerekend was ten tijde van de Startnota, voornamelijk als gevolg van lagere zorgkosten. De premies zijn immers kostendekkend. Dit zorgt voor een lastenverlichting van voor burgers en bedrijven van € 0,5 mld deze kabinetsperiode, welke volgens de begrotingsregels gedekt moet worden met compenserende lastenverzwaring.

Herijking en nieuwe maatregelen sinds RA

Sinds Startnota heeft het kabinet een aantal nieuwe maatregelen genomen die relevant zijn voor het inkomstenkader. Het gaat hierbij onder meer om het aanpassen van de fiscale behandeling van converteerbare obligaties (coco’s) en de jurisprudentie met betrekking tot de regeling vervroegd uittreden (RVU). Daarnaast zijn veel maatregelen uit het Regeerakkoord herijkt. Daarbij is gebruik gemaakt van de actuele economische raming (de kMEV) en realisaties van belastinginkomsten die op het moment van herijking beschikbaar waren. Als gevolg de herijking en de nieuwe maatregelen was de lastenontwikkeling deze kabinetsperiode voor de augustusbesluitvorming per saldo € 0,4 mld lager dan beoogd bij Starnota (tabel 1).

Tabel 1: inkomstenkader (in mutaties)

In miljarden euro's, + is lastenverzwaring

2018

2019

2020

2021

Cum 2018–2021

Inkomstenkader na Startnota

2,1

3,8

– 1,0

– 1,6

3,4

           

Zorgpremies (mev 2019 t.ov. Startnota)

0,0

– 0,5

– 0,1

0,0

– 0,5

Herijking maatregelen RA en nieuwe maatregelen

0,0

0,6

– 0,6

– 0,4

– 0,4

           

Totaal te dekken augustus

0,0

0,2

– 0,7

– 0,4

– 0,9

           

Maatregelen augustus

0,0

– 0,2

0,7

0,4

0,9

           

Stand inkomstenkader MN 2019

2,1

3,8

– 1,0

– 1,6

3,4

Augustusbesluitvorming en maatregelen om het inkomstenkader te sluiten

De lastenontwikkeling was ten tijde van augustus € 0,9 mld lager dan beoogd bij Startnota. Tijdens de zogeheten augustusbesluitvorming is hiervoor dekking gevonden met compenserende lastenverzwaring. Conform de gebruikelijke systematiek zijn de lagere zorgpremies grotendeels gedekt door het nieuwe tarief eerste schijf en de aof-premie te verhogen.

Naast de dekking van de lagere zorgpremies zijn er overige maatregelen genomen tijdens de augustusbesluitvorming die ertoe leiden dat het inkomstenkader sluit. Deze kunnen worden opgesplitst in maatregelen voor burgers en voor het bedrijfsleven.

Maatregelen augustusbesluitvorming (burgers)

Nadat voor de zorgpremies is gecompenseerd, was er bij de augustusbesluitvorming ruimte voor een kleine structurele lastenverlichting voor burgers. Om het inkomstenkader ook jaarlijks te sluiten, wordt daarnaast een deel van de intensivering in de algemene heffingskorting uit het Regeerakkoord naar voren gehaald zodat deze in 2019 valt, en wordt er geschoven in de gefaseerde overgang naar het tweeschijvenstelsel.

Maatregelen augustusbesluitvorming (bedrijven)

Tijdens de augustusbesluitvorming is een aantal nieuwe maatregelen genomen, onder meer om het mkb tegemoet te komen. Zo wordt het box-2 tarief minder verhoogd dan in het Regeerakkoord voorzien, namelijk naar 26,25% in 2020 en 26,9% in 2021. Daarmee komt het Box-2 tarief in 2021 1,6% lager uit dan eerder was beoogd. Daarnaast wordt per 2020 een reservering getroffen van € 100 mln. structureel om de lasten op arbeid voor het MKB te verlichten. Daarnaast verlaagt het kabinet de verhuurderheffing met structureel 100 miljoen in het kader van de woningmarktambities van woningbouwcorporaties. Het kabinet heeft ook besloten bestaande publiek-private infrastructuurprojecten te vrijwaren van de gevolgen van ATAD.

Om het inkomstenkader te sluiten en de aanvullende intensiveringen te dekken zijn twee maatregelen genomen die bij bedrijven neerslaan. Het hoge vpb-tarief wordt minder verlaagd dan beoogd in het Regeerakkoord. In 2021 komt het hoge vpb tarief daarom niet uit op 21% maar op 22,25%. Het lage tarief blijft ongemoeid, en daalt zoals beoogd in het Regeerakkoord. Daarnaast heeft het kabinet ervoor gekozen om door middel van de zogeheten rekening courant (RC) maatregel lenen van de eigen bv door dga’s te beperken en belastinguitstel in box-2 tegen te gaan. Met deze maatregel worden deze schulden belast in box-2 voor zover ze meer bedragen dan € 500.000.

Sluiten inkomstenkader

Uiteindelijk hebben de additionele maatregelen in augustus ertoe geleid dat de lagere lastenontwikkeling in het inkomstenkader is gedekt met compenserende lastenverzwaring. Hierdoor sluit, conform de begrotingsregels, de lastenontwikkeling weer aan bij wat beoogd was bij Startnota (tabel 1).

4. De Belasting- en Premieontvangsten

4.1 Inleiding

Deze bijlage bevat een toelichting op de raming van de belasting- en premieontvangsten van het Rijk en de Sociale fondsen. Om inzicht te geven in de ontwikkeling van het totale ontvangstenbeeld worden de belasting- en premieontvangsten gezamenlijk gepresenteerd.

Net als in hoofdstuk 2 van deze Miljoenennota wordt de ontwikkeling van de verschillende belastingsoorten op EMU-basis toegelicht. Vanzelfsprekend zijn voor het EMU-saldo de belastingen en premies volksverzekeringen op EMU-basis1 relevant. Daarnaast worden in overeenstemming met de Comptabiliteitswet de belastingontvangsten op kasbasis getoond in de tabel aan het einde van deze bijlage. In deze tabel wordt tevens de aansluiting van de ontvangsten op kasbasis naar EMU-basis gemaakt.

De ramingen voor de premieontvangsten komen overeen met de ramingen in de begrotingen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Begroting XV) en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Begroting XVI). In de begroting van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is een nadere toelichting opgenomen van de ramingen voor de WLZ en de ZVW. De overige fondsen worden toegelicht in de begroting van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

In paragraaf 4.2 wordt de raming van de totale belastingen, premies volksverzekeringen en premies werknemersverzekeringen weergegeven. De ontwikkeling in 2018 en 2019 ten opzichte van het jaar ervoor wordt op hoofdlijnen besproken. Vervolgens worden in paragraaf 4.3 de ramingen van de belasting- en premieontvangsten van 2018 (de Vermoedelijke Uitkomsten) vergeleken met de stand van het vorige ramingsmoment (Voorjaarsnota 2018), waarbij de belangrijkste ramingsbijstellingen worden toegelicht. Paragraaf 4.4 bevat vervolgens een toelichting op de raming van 2019 (de Ontwerpbegroting), onderverdeeld naar endogene ontwikkeling en beleidsmaatregelen. Paragraaf 4.5 gaat over de bijstellingen van het ramingsmodel («expert opinion»). Paragraaf 4.6 presenteert de meerjarige ontvangstenraming tot en met 2022. Tot slot geeft paragraaf 4.7 een gedetailleerd overzicht van de raming van de belasting- en premieontvangsten voor 2018 en 2019 op EMU-basis en op kasbasis. Voor een verdere toelichting op de raming van de belastingen wordt verwezen naar bijlage 5 van deze Miljoenennota.

4.2 Ontwikkeling belasting- en premieontvangsten 2018 en 2019

Vooral door de economische groei ontvangt het Rijk in 2018 in totaal 13,3 miljard euro meer belasting- en premieontvangsten dan in 2017. Dit is te zien in tabel 4.2.1. De toename komt vrijwel volledig door de positieve endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten. De endogene ontwikkeling is de ontwikkeling door niet-beleidsmatige ontwikkelingen, zoals economische ontwikkeling. De waarde van het bbp stijgt in 2018 met 4,8 procent2, en dat werkt ongeveer net zo sterk door in de belastinginkomsten. Beleidsmaatregelen leiden in totaal tot 0,4 miljard euro minder belasting- en premieontvangsten. Onderliggend is sprake van 1,0 miljard euro hogere zorgpremies. Onder andere het afschaffen van het pensioen eigen beheer3en de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie inzake de fiscale eenheid (– 0,4 miljard euro) zorgen voor een neerwaartse beleidsmatige mutatie.

Tabel 4.2.1 Ontwikkeling inkomsten in 2017–2019
 

2017

2018

2019

Belastingen en premies volksverzekeringen op EMU-basis

211,4

220,9

234,1

waarvan belastingen op EMU-basis

170,9

176,5

190,6

waarvan premies volksverzekeringen op EMU-basis

40,5

44,5

43,5

Premies werknemersverzekeringen

60,1

63,9

69,0

Totaal

271,51

284,8

303,1

Jaar-op-jaarmutatie

 

13,3

18,3

waarvan endogene groei

 

13,7

13,3

waarvan beleidsmaatregelen

 

– 0,4

5,0

       

Endogene mutatie (in %)

 

5,0%

4,7%

Waardeontwikkeling bbp (in %)

 

4,8%

5,2%

X Noot
1

De belastingontvangsten wijken af van het Financieel Jaarverslag Rijk 2017 door een definitiewijziging bij de BTW. Hier wordt in paragraaf 4.3 nader op ingegaan.

In 2019 groeien de belasting- en premieontvangsten met 18,3 miljard euro, waarvan 5,0 miljard euro door beleid. De economische ontwikkeling leidt tot een endogene inkomstengroei van 13,3 miljard euro, 4,7 procent. Van de beleidsmatige toename van de ontvangsten is 1,7 miljard euro het gevolg van de hogere zorgpremies, door hogere zorguitgaven.4 De premies werknemersverzekeringen gaan als gevolg van beleid van vorige kabinetten met 0,5 miljard euro omhoog.5 Het effect van het beleid van dit kabinet is met 2,7 miljard euro opwaarts. Figuur 4.2.1 laat zien tegenover de opwaartse mutaties bij de btw, vpb en milieubelastingen uit het Regeerakkoord een forse neerwaartse mutatie bij de loonheffing staat. Daarnaast is sprake van een fors opwaarts effect bij de inkomensheffing en de dividendbelasting. Dat hangt samen met de maatregelen in box 2 van de inkomstenbelasting. Uit de augustusbesluitvorming voor de begroting van 2019 heeft vooral de beperking van rekeningcourantschulden voor DGA’s een fors opwaarts budgettair effect op deze belastingsoorten (1,8 miljard).6 Daarnaast wordt geanticipeerd op het stijgende tarief van box 2.

In de jaren na 2019 is de beleidsmatige mutatie van het kabinetsbeleid neerwaarts.

Figuur 4.2.1: beleidsmatige jaar-op-jaar mutatie belasting- en premieontvangsten op EMU-basis in miljarden euro’s.

Figuur 4.2.1: beleidsmatige jaar-op-jaar mutatie belasting- en premieontvangsten op EMU-basis in miljarden euro’s.

4.3 De belasting- en premieontvangsten in 2018

In tabel 4.3.1 wordt de nieuwe raming voor 2018 vergeleken met de stand bij Voorjaarsnota 2018. De nieuwe raming voor 2018 is gebaseerd op het macro-economisch beeld conform de MEV 2019 van het CPB en de gerealiseerde belasting- en premieontvangsten tot en met juli 2018. Ten opzichte van de Voorjaarsnota 2018 is de raming van de totale belasting- en premieontvangsten op EMU-basis per saldo nauwelijks bijgesteld.

De raming in de Voorjaarsnota 2018 was voornamelijk gebaseerd op het economisch beeld dat volgde uit het CEP 2018 van het CPB. Ten opzichte van het CEP 2018 is de verwachte waardeontwikkeling van het bbp in 2018 met 0,3 procentpunt neerwaarts bijgesteld.

Tabel 4.3.1 Raming belasting- en premieontvangsten 2018 op EMU-basis (in miljoenen euro's)
 

Voorjaarsnota 2018

Vermoedelijke uitkomsten 2018

Verschil

Indirecte belastingen

87.501

87.983

482

Invoerrechten

3.186

3.099

-87

Omzetbelasting

52.881

53.145

263

Belasting op personenauto's en motorrijwielen

2.131

2.222

91

Accijnzen

12.012

12.118

106

Overdrachtsbelasting

2.701

2.842

141

Assurantiebelasting

2.583

2.640

57

Motorrijtuigenbelasting

4.162

4.142

-21

Belastingen op een milieugrondslag

5.204

5.133

-72

Verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken e.a.

267

268

1

Belasting op zware motorrijtuigen

182

182

0

Verhuurderheffing

1.714

1.714

0

Bankbelasting

478

478

0

       

Directe belastingen en premies volksverzekeringen

132.909

132.720

-189

Loon- en inkomensheffing

103.663

102.658

-1.005

Dividendbelasting

3.442

3.917

474

Kansspelbelasting

509

512

3

Vennootschapsbelasting

23.004

23.696

692

Erf- en schenkbelasting

2.290

1.938

-352

       

Overige belastingontvangsten

311

219

-92

       

Totaal belastingen en premies volksverzekeringen

220.722

220.923

201

       

Premies werknemersverzekeringen

64.044

63.866

-178

Waarvan zorgpremies

40.427

40.315

-112

Totaal belasting- en premieontvangsten (EMU-basis)

284.766

284.789

23

De raming van de totale indirecte belastingen is met 0,5 miljard euro opwaarts bijgesteld ten opzichte van de Voorjaarsnota 2018. Een minder sterke volumeontwikkeling van de invoer zorgt voor een neerwaartse bijstelling van de invoerrechten (– 0,1 miljard euro). De geraamde btw-ontvangsten zijn mede bijgesteld door de aanpassing van het btw-begrip op EMU-basis door het CBS. Deze aanpassing heeft het CBS doorgevoerd bij de revisie van de nationale rekeningen in het voorjaar van 2018. Voor de btw-ontvangsten op EMU-basis voor 2018 gaat het niet langer om de kasontvangsten van februari 2018 tot en met januari 2019, maar om de btw-ontvangsten op transactiebasis. Ontvangsten en teruggaven over voorgaande jaren worden daarmee ook aan die jaren toegerekend. Bijvoorbeeld in de kas van 2018 is bijna een kwart van de btw-ontvangsten toe te rekenen aan eerdere jaren, vooral 2017. Andersom zal pas na afloop van 2019 grotendeels duidelijk zijn hoeveel btw er op transactiebasis – en dus ook EMU-basis – toe te rekenen is aan 2018. Op basis van deze nieuwe invulling van het EMU-begrip voor de btw-ontvangsten is de raming met 0,3 miljard euro opwaarts bijgesteld. Onderliggend neemt de waarde van de consumptie van huishoudens in 2018 harder toe dan geraamd in het CEP 2018.

De raming van de bpm is met 0,1 miljard euro opwaarts bijgesteld omdat het aantal verkochte nieuwe auto’s en vooral de gemiddelde bpm die daarover wordt geheven hoger uitvallen.

De ontvangsten uit de overdrachtsbelasting en de assurantiebelasting zijn beide met 0,1 miljard opwaarts bijgesteld. Deze bijstellingen volgen voornamelijk uit de kasontvangsten tot en met juli. Tot slot worden de ontvangsten uit de belastingen op een milieugrondslag (voornamelijk de energiebelasting) lager geraamd dan eerder (– 0,1 miljard euro).

De ontvangsten uit de directe belastingen en premies volksverzekeringen zijn voor 2018 met 0,2 miljard euro omlaag bijgesteld ten opzichte van de Voorjaarsnota 2018. De raming van de loon- en inkomensheffing is met 1,0 miljard euro neerwaarts aangepast. Deze bijstelling zit voor het grootste deel bij de inkomensheffing (– 0,7 miljard euro) en volgt uit een minder positieve inschatting van de winsten van ondernemers en een minder sterke afname van de omvang van de hypotheekrenteaftrek dan eerder geraamd door het CPB. De bijstelling van de raming is in lijn met de in de eerst helft van het jaar gerealiseerde kasontvangsten. Bij de loonheffing is sprake van een relatief beperkte neerwaartse bijstelling (– 0,3 miljard euro) op basis van de uitspraak van de Hoge Raad over de RVU en de ontwikkeling van de gerealiseerde kasrealisaties tot en met juli. De inzichten over de contractlonenstijging zijn ten opzichte van de Voorjaarsnota vrijwel ongewijzigd, wel wordt de werkgelegenheidsstijging hoger ingeschat door het CPB.

De raming van de vpb-ontvangsten in 2018 is met 0,7 miljard euro opwaarts bijgesteld. Dit is een som van hogere vpb-ontvangsten op gas (0,5 miljard euro) en in mindere mate hogere overige vpb-ontvangsten (0,2 miljard euro). Ten opzichte van de raming in de Voorjaarsnota blijkt vooral het aanslagniveau over het winstjaar 2017 hoger uit te komen. Dat zorgt voor meer ontvangsten in de kas van 2018.

Bij de dividendbelasting geven de realisaties over het eerste halfjaar van 2018 aanleiding tot een positieve aanpassing van de raming met 0,5 miljard euro. Uit de aangiftegegevens blijkt dat deze hogere ontvangsten zowel volgen uit dividenduitkeringen van (grote) beursgenoteerde bedrijven als uit hogere dividenden van het MKB.

Ten opzichte van de Voorjaarsnota 2018 is de raming van de schenk- en erfbelasting voor 2018 met 0,4 miljard neerwaarts bijgesteld naar 1,9 miljard euro. Normaliter komen belasting- en premieontvangstenramingen tot stand op basis van het laatst gerealiseerde jaar. Voor de schenk- en erfbelasting geeft de kasontvangst van het laatst gerealiseerde jaar (2017) een vertekend beeld door de vertraagde oplevering van de nieuwe ICT-systemen voor de schenk- en erfbelasting. Doordat niet geraamd kan worden op het recent gerealiseerde jaar, is de ramingssystematiek ongebruikelijk en de raming voor deze belastingsoort daardoor met onzekerheid omgeven.

De ramingssystematiek, die nu gebruikt is, wijkt af van de gebruikelijke ramingssystematiek op basis van macro-economische ontwikkelingen. Uit managementinformatie over door de zomertaskforce verwerkte aangiftes in de maanden juli en augustus is meer inzicht gekomen in de waarde van de opgelegde aanslagen. Dit inzicht leidt tot de neerwaartse bijstelling van de raming in 2018. In de raming is aangenomen dat de waarde van de opgelegde aanslagen gedurende de zomertaskforce representatief is voor de waarde van de nog op te leggen aanslagen. Volgens de huidige inzichten zal de realisatie daarmee dit jaar lager zijn dan in de Voorjaarsnota werd geraamd.

Ten slotte komen de ontvangsten uit de premies werknemersverzekeringen 0,2 miljard euro lager uit. Dat komt vooral door lagere ontvangsten uit de inkomensafhankelijke bijdrage zorgverzekeringswet en overige premies werknemersverzekeringen als gevolg van een minder sterke grondslagontwikkeling.

4.4 De belasting- en premieontvangsten in 2019

In figuur 4.4.1 zijn de 2019 geraamde belasting- en premieontvangsten opgenomen.

Figuur 4.4.1 Raming belasting- en premieontvangsten 2019 op EMU-basis

Figuur 4.4.1 Raming belasting- en premieontvangsten 2018 en 2019 op EMU-basis

Tabel 4.4.1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van de geraamde belasting- en premieontvangsten in 2019. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het effect van fiscale beleidsmaatregelen op de ontwikkeling van de ontvangsten tussen 2018 en 2019 en de endogene ontwikkeling, dat is de ontwikkeling van de ontvangsten die vooral samenhangt met macro-economische ontwikkelingen.

Tabel 4.4.1 Raming belasting- en premieontvangsten 2019 op EMU-basis (in miljoenen euro's)
 

Vermoedelijke uitkomsten 2018

Beleids-maatregelen

Endogeen

Endogeen in %

2019

Indirecte belastingen

87.983

3.865

3.928

4,5%

95.776

Invoerrechten

3.099

0

154

5,0%

3.253

Omzetbelasting

53.145

3.256

3.236

6,1%

59.636

Belasting op personenauto's en motorrijwielen

2.222

– 77

56

2,5%

2.201

Accijnzen

12.118

58

94

0,8%

12.270

Overdrachtsbelasting

2.842

0

6

0,2%

2.848

Assurantiebelasting

2.640

0

96

3,7%

2.737

Motorrijtuigenbelasting

4.142

8

140

3,4%

4.290

Belastingen op een milieugrondslag

5.133

734

4

0,1%

5.870

Verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken e.a.

268

0

6

2,2%

274

Belasting op zware motorrijtuigen

182

13

3

1,9%

198

Verhuurderheffing

1.714

– 126

132

7,7%

1.720

Bankbelasting

478

0

0

0,0%

478

           

Directe belastingen en premies volksverzekeringen

132.720

– 1.223

6.646

5,0%

138.143

Loon- en inkomensheffing

102.658

– 3.769

6.294

6,1%

105.183

Dividendbelasting

3.917

1.517

123

3,1%

5.556

Kansspelbelasting

512

0

27

5,2%

538

Vennootschapsbelasting

23.696

1.045

566

2,4%

25.308

Erf- en schenkbelasting

1.938

– 16

– 364

– 18,8%

1.558

           

Overige belastingontvangsten

219

– 14

– 5

– 2,2%

201

           

Totaal belastingen en premies volksverzekeringen

220.923

2.628

10.569

4,8%

234.120

           

Premies werknemersverzekeringen

63.866

2.421

2.684

4,2%

68.971

waarvan zorgpremies

40.315

1.679

1.366

3,4%

43.360

           

Totaal belasting- en premieontvangsten (EMU-basis)

284.789

5.049

13.253

4,7%

303.091

In 2019 bedragen de totale belasting- en premieontvangsten op EMU-basis naar verwachting 303,1 miljard euro. Ten opzichte van de meest actuele raming van de ontvangsten voor 2018 stijgen de ontvangsten in 2019 daarmee met 18,3 miljard euro. Beleidsmaatregelen zorgen voor 5,0 miljard euro hogere ontvangsten in 2019 ten opzichte van het jaar daarvoor. Het gaat om zowel maatregelen waartoe dit kabinet en vorige kabinetten eerder hebben besloten als maatregelen die het kabinet met deze Miljoenennota voorstelt. De verwachte endogene groei van de belasting- en premieontvangsten in 2019 bedraagt 13,3 miljard euro (4,7 procent). In de volgende paragrafen wordt nader op de endogene ontwikkeling ingegaan. In bijlage 5 van deze Miljoenennota staat een uitgebreidere toelichting op de ramingsmethodiek en wordt ingegaan op de raming op transactiebasis zoals opgesteld voor de grootste belastingsoorten.

4.4.1 Endogene ontwikkeling belasting- en premieontvangsten 2019

De endogene ontwikkeling van de ontvangsten wordt toegelicht aan de hand van de relevante economische indicatoren zoals deze geraamd zijn in de Macro Economische Verkenning 2019. Voor 2019 verwacht het Centraal Planbureau (CPB) een waardeontwikkeling van het bbp van 5,2 procent. De endogene groei van de totale belasting- en premieontvangsten bedraagt in 2019 naar verwachting 4,7 procent. Daarmee ligt de groei van de totale belasting- en premieontvangsten in 2019 in lijn met de waardegroei van het bbp.

De endogene groei van de inkomsten uit de indirecte belastingen in 2019 bedraagt 4,5 procent. Deze ontwikkeling wordt voor een groot deel bepaald door de btw-ontvangsten, verreweg de grootste post bij de indirecte belastingen. De btw-ontvangsten hangen vooral af van de consumptieve bestedingen, de investeringen in woningen en de overheidsinvesteringen. De waardeontwikkeling van de particuliere consumptie is in 2019 met 4,9 procent vergelijkbaar met de totale economische groei in waardetermen. Binnen de particuliere consumptie neemt het aandeel van duurzame goederen toe, wat leidt tot hogere ontvangsten omdat deze goederen belast worden tegen het algemene btw-tarief. De investeringen in woningen nemen met 8,8 procent toe, terwijl de overheidsinvesteringen toenemen met 7,1 procent. Daarmee komt de endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten naar verwachting uit op 6,1 procent in 2019.

De endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de bpm komt uit op 2,5 procent in 2019. De bpm-ontvangsten hangen af van het aantal autoverkopen en het aandeel van kleinere en/of zuinige auto’s daarin. De verwachting is dat het gemiddelde bpm-bedrag per auto in 2019 verder oploopt, in lijn met de conjuncturele ontwikkeling. In een opgaande conjunctuur worden gemiddeld vaak grotere en daarmee onzuinigere auto’s gekocht. De ontvangsten uit de motorrijtuigenbelasting – waarvoor het gewicht van de in Nederland geregistreerde auto’s de grondslag vormt – nemen naar verwachting met 3,4 procent toe in 2019 door een groter wagenpark. De ontvangsten uit de overdrachtsbelasting komen in 2019 0,2 procent hoger uit. De verkoopprijzen zullen verder stijgen, maar het aantal transacties zal afnemen. De WOZ-waarde van sociale huurwoningen vormt de grondslag van de verhuurderheffing. Voor 2019 nemen de ontvangsten uit de verhuurderheffing naar verwachting met 7,7 procent toe. Een groei van zowel het volume als de prijs van ingevoerde goederen zorgen voor een toename van de ontvangsten uit invoerrechten. De ontvangsten uit de belastingen op een milieugrondslag nemen met 0,1 procent toe. Deze ontwikkeling wordt vooral bepaald door de energiebelasting die voor meer dan 90 procent bijdraagt aan de totale ontvangsten uit belastingen op een milieugrondslag. De grondslag van de energiebelasting is het elektriciteits- en gasverbruik. Tot slot nemen de ontvangsten uit de accijnzen in 2019 met 0,8 procent toe.

De endogene ontwikkeling van de directe belastingen en de premies volksverzekeringen – de belastingen op inkomen en vermogen – bedraagt 5,0 procent in 2019. De qua omvang belangrijkste directe belastingsoort is de loon- en inkomensheffing7. Voor de ontwikkeling van de ontvangsten uit deze belastingsoort zijn vooral de verwachte loonontwikkeling, de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de ontwikkeling van winsten van zelfstandigen van belang. De grondslag van de loon- en inkomensheffing wordt daarnaast ook beïnvloed door de omvang van de hypotheekrenteaftrek en pensioenpremies. De ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing groeien in 2019 met 6,1 procent. Dat is met name het gevolg van een toename van de werkgelegenheid met 1,4 procent en hogere lonen (contractlonen +2,7 procent, incidenteel loon +0,7 procent). Ook groeien de ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing in 2019 door een lagere hypotheekrenteaftrek en hogere winsten van IB-ondernemers (dat zijn ondernemers die belastingplichtig zijn voor de inkomstenbelasting).

De vpb-ontvangsten komen in 2019 2,4 procent hoger uit dan in 2018, op basis van de door het CPB geraamde groei van de bedrijfswinsten. De toename van ontvangsten uit de dividendbelasting met 3,1 procent ligt in het verlengde daarvan. Voor de dividendbelasting geldt dat de beleidsmaatregelen het overgrote deel van de groei van de ontvangsten in 2019 veroorzaken.

De raming van de schenk- en erfbelasting voor 2019 bedraagt 1,6 miljard euro. Deze raming komt tot stand door de raming van 2018 te corrigeren voor de incidentele ontvangst als gevolg van de inhaal van de achterstand in de aangifteverwerking. Vervolgens is, conform de gebruikelijke ramingssystematiek, de ontwikkeling van de relevante economische indicator op deze gecorrigeerde raming gezet. Doordat de kasontvangst van de schenk- en erfbelasting van 2017 vertekend is, en de ramingssystematiek voor 2018 ongebruikelijk is, is de raming voor 2019 ook ongebruikelijk en zeer onzeker. Vanuit een macro-economische benadering geredeneerd is, is de uitkomst voor de raming relatief laag, gegeven dat de relevante economische variabele (de huizenprijs) een flinke groei laat zien. Gegeven de onzekerheid en op basis van de huidige inzichten is dit echter de best mogelijke inschatting.

De ontvangsten uit de premies werknemersverzekeringen – waar ook de zorgpremies onder vallen – nemen met 4,2 procent toe in 2019. Onderliggend gaat het om een positieve ontwikkeling van de grondslag door hogere lonen en meer werkgelegenheid in combinatie met de ontwikkeling van de aan de zorguitgaven gekoppelde zorgpremies.

4.4.2 Het effect van beleidsmaatregelen op de belasting- en premieontvangsten

In 2019 nemen de belasting- en premieontvangsten met 5,0 miljard euro toe als gevolg van beleidsmaatregelen. In tabel 4.4.1 wordt het effect van de beleidsmaatregelen op de ontvangsten in 2019 per belastingsoort getoond. Dit is zowel beleid van vorige kabinetten met in 2019 nog een op- of neerwaarts effect op de inkomsten ten opzichte van 2018, als (nieuw) beleid van het huidige kabinet dat in 2019 effect heeft.

Bij de indirecte belastingen is de beleidsmatige stijging per saldo 3,9 miljard euro. 3,3 miljard euro volgt uit hogere btw-ontvangsten. Dat komt door de verhoging van het verlaagde tarief naar 9 procent (3,0 miljard euro) en de aanpassing van de btw-sportvrijstelling na een uitspraak van het Europees Hof van Justitie (0,2 miljard euro). De verlaging van de bpm-tarieven uit Autobrief II zorgt voor beleidsmatig lagere ontvangsten uit de bpm.8 Bij de belastingen op een milieugrondslag zorgen de hogere belasting op het verbranden en storten van afval en in de energiebelasting de schuif van elektriciteit naar aardgas in combinatie met een verlaging van de belastingvermindering voor 0,7 miljard euro hogere ontvangsten. Deze maatregelen maken onderdeel uit van het Regeerakkoord. Dat geldt ook voor de hogere tabaksaccijns. Bij de verhuurderheffing wordt de heffingsvermindering uitgebreid en gaat het tarief omlaag.

Als gevolg van beleidsmaatregelen nemen de ontvangsten uit de directe belastingen en premies volksverzekeringen met 1,2 miljard euro af in 2019. Het gaat om een saldo van vele maatregelen, voor een groot deel binnen de loon- en inkomensheffing. De beleidsmatige mutatie bij de loon- en inkomensheffing komt uit op – 3,8 miljard euro. Bij de loonheffing gaat het om – 4,5 miljard euro. Deze mutatie wordt vooral bepaald door het regeerakkoord met beleidsmaatregelen zoals de invoering van een tweeschijvenstelsel, een hogere ouderenkorting en hogere algemene heffingskorting. Bij de inkomensheffing is sprake van een opwaarts effect van 0,7 miljard euro. Dat hangt vooral samen met de maatregelen in box 2 van de inkomstenbelasting. De beperking van rekeningcourantschulden voor DGA’s door deze vanaf een half miljoen euro als een winstuitkering te behandelen heeft een fors opwaarts budgettair effect. Daarnaast wordt met extra winstuitkeringen geanticipeerd op het stijgende tarief van box 2. Dat leidt tot extra dividenduitkeringen van BV’s aan hun aandeelhouder(s) in 2019.

Beleidsmaatregelen zorgen voor een toename van de ontvangsten bij de vennootschapsbelasting in 2019 van 1,0 miljard euro. De verlaging van de tarieven naar 19 en 24,3 procent zorgt voor lagere ontvangsten. Daar staan in 2019 meer omvangrijke verbredingen van de grondslag tegenover. Het gaat onder andere om de beperking van de renteaftrek (earningsstripping maatregel), de beperking van de afschrijving van gebouwen tot 100 procent van de waarde en het afschaffen van de aftrekbaarheid van coco’s. De eenmalige derving in de kas van 2018 door de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie inzake de fiscale eenheid zorgt dat in 2019 sprake is van een opwaarts effect op de belastingontvangsten. Bij de dividendbelasting is sprake van een opwaarts effect wat voornamelijk het gevolg is van anticipatie op de tariefsverhoging van box 2 in 2020 en de beperking van rekeningcourantschulden voor DGA’s.9

Beleid met betrekking tot de premies werknemersverzekeringen leidt per saldo tot 2,4 miljard euro hogere ontvangsten in 2018. Daarvan betreft 1,7 miljard euro het effect van hogere zorgpremies die voor 2019. De opbrengst uit de overige premies werknemersverzekeringen stijgt door beleid van vorige kabinetten met 0,5 miljard.10

In tabel 4.4.2 wordt de totale beleidsmatige mutatie in 2019 van 5,0 miljard uitgesplitst naar de opeenvolgende momenten waarop tot beleidmaatregelen is besloten en wanneer deze in de begroting zijn verwerkt en/of de ramingen zijn geüpdatet. Dit noemen we ook wel de «verticale mutaties» van de beleidsmatige ontwikkeling van de ontvangsten in 2019. Ook wordt zo inzichtelijk dat ook beleid van vòòr deze kabinetsperiode in 2019 nog budgettaire effecten heeft. Budgettair omvangrijk zijn met een opwaarts effect van 1,9 miljard vooral de hogere zorgpremies. Daarnaast zijn mutaties bij de premies werknemersverzekeringen die onderdeel uitmaakten van het arbeidsmarktpakket van Rutte II noemenswaardig (0,5 miljard euro)11. Vele andere maatregelen van vorige kabinetten met een budgettaire effect van per saldo 31 miljoen euro hebben ook nog effect op de begroting van 2019.

Tabel 4.4.2 Verticale toelichting beleidsmutaties 2019 (op EMU-basis, in miljoenen euro's)

Beleid vorige kabinetten

2.337

 

waarvan zorgpremies

1.895

 

waarvan arbeidsmarktpakket

473

 

waarvan overig

– 31

Beleid Startnota

– 25

 

waarvan RA (inclusief effect RA op zorgpremies)

– 235

 

waarvan NvW BP2018 (update ramingen)

– 30

 

waarvan overig (btw sport)

241

Beleid verwerkt in Miljoenennota 2019

2.737

 

waarvan spoedreparatie Fiscale eenheid

339

 

waarvan zorgpremies

– 103

 

waarvan augustusbesluitvorming en update ramingen (BP2019)

2.557

 

– Verlaging box 2 tarief tov RA (– 1,6% in 2021 + update raming)

– 385

 

– Rekeningcourantmaatregel DGA’s

1.810

 

– Lasten op arbeid (IB box 1, inclusief compensatie zorgpremies)

118

 

– Vpb-maatregelen (update ramingen + nieuwe maatregelen)

236

 

– Overig update ramingen en augustusbesluitvorming

778

 

waarvan overig

– 56

Totaal

5.049

Het in de Startnota verwerkte beleid heeft – op basis van de op dat moment ingeboekte beleidsramingen – in 2019 per saldo vrijwel geen effect op de begroting van 2019. Lastenverlichtende en lastenverzwarende maatregelen uit het Regeerakkoord vallen in 2019 ongeveer tegen elkaar weg. Per saldo zorgt het Regeerakkoord voor 0,2 miljard euro lagere ontvangsten in 2019. Onderliggend is sprake van lastenverzwaringen bij de btw (verhoging lage tarief), milieubelastingen en de vpb (vooral beperking renteaftrek als onderdeel van ATAD) en een lastenverlichting bij de lasten op arbeid.

Beleid dat voor het eerst tot uiting komt in Miljoenennota 2019 is onder meer het wetsvoorstel spoedreparatie fiscale eenheid. De eenmalige derving in de kas van 2018 door de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie inzake de fiscale eenheid zorgt dat in 2019 sprake is van een opwaarts effect op de belastingontvangsten. De zorgpremies vallen iets later uit, daar staan compenserende maatregelen tegenover.

Daarnaast zijn de ramingen van alle maatregelen uit het regeerakkoord die onderdeel uitmaken van het pakket Belastingplan herzien op basis van de meest actuele inzichten. Vervolgens is tijdens de Augustusbesluitvorming het lastenkader weer gesloten. Daarbij geldt dat onder andere de (EMU)kaseffecten van de verlaging van het box 2 tarief en de rekeningcourantmaatregel voor directeur-grootaandeelhouders (DGAs) afwijken van het in het lastenkader verwerkte bedrag. Daarmee is het effect op het EMU-saldo dat volgt uit het updaten van de ramingen niet het lastenrelevante bedrag, op basis waarvan het lastenkader is gesloten.

Tabel 4.4.3 Budgettair effect van belasting- en premiemaatregelen 2019 (in miljoenen euro's)
 

Belastingen en premies op EMU-basis

Lasten-

ontwikkeling

Belastingen en premies op transactiebasis

Zorgpremies

1.679

1.136

1.679

Zorgtoeslag

0

– 329

0

Premies werknemersverzekeringen

742

742

742

Aanpassing box 2 tarief

634

0

634

Rekeningcourant maatregel DGA's

1.810

50

1.810

Lage inkomensvoordeel (LIV)

0

437

0

ETS-veilingopbrengsten

0

– 133

0

Opslag duurzame energie

0

656

0

Derving uitspraak HR fiscale eenheid

354

0

0

BTW

3.256

3.255

3.256

Pensioen in eigen beheer maatregel

– 159

0

3

Box 3 aanpassingen Regeerakkoord

– 451

226

232

Vpb-overig

820

989

893

Liquiditeitsverruimende maatregelen

– 129

0

– 38

Lastenverlichting op arbeid (loonheffing)

– 4.490

– 4.665

– 4.489

Milieubelastingen

683

670

683

Overig

300

730

519

Totaal

5.049

3.766

5.924

In tabel 4.4.3 wordt een relatie gelegd tussen het effect van beleidsmaatregelen op de belasting- en premieontvangsten op EMU-basis12, het effect daarvan op transactiebasis en het effect op de lastenontwikkeling zoals relevant voor het inkomstenkader in 201813. Voor de belasting- en premieontvangsten op EMU-basis, die relevant zijn voor het EMU-saldo, gaat het voor de meeste belastingsoorten om de één-maands-verschoven-kasontvangsten. Bij de ontvangsten op transactiebasis wordt – in dit geval – het beleid toegerekend aan het jaar waarin de daadwerkelijke economische transactie waaruit het effect op de ontvangsten volgt zich voordoet. Daarop sluit het op de lastenontwikkeling gebaseerde inkomstenkader zoveel mogelijk aan. Een uitzonderingen vormen anticipatie-effecten. De aanpassing van het box 2 tarief heeft anticipatie tot gevolg op EMU- en transactiebasis, maar zijn niet relevant voor het inkomstenkader en daarmee de lastenontwikking. Ook de rekeningcourantmaatregel gaat gepaard met anticipatie-effecten en kent daarnaast intertemporele effecten die ook niet relevant zijn voor het lastenkader.

Het budgettaire effect van zorgpremies in 2019 verschilt op lastenbasis van het effect op EMU-basis. Dit wordt veroorzaakt omdat incidentele wijzigingen in de premies zoals (1) het effect op de premies van het wegwerken van tekorten en overschotten in het zorgverzekeringsfonds, (2) incidentele bijstellingen in het saldo verzekeraars en (3) het verschil tussen de VWS-raming en de door verzekeraars vastgestelde nominale premie, niet binnen het inkomstenkader gecompenseerd maar wel relevant zijn voor het EMU-saldo.

Een ander verschil ontstaat door de zorgtoeslag. Vanwege de directe koppeling met de nominale premie is de zorgtoeslag wel relevant voor de beleidsmatige lastenontwikkeling, terwijl dit geen belasting- en premieontvangsten betreft. Dat geldt ook voor de SDE+, de ETS-veilingopbrengsten14 en het verschuiven van het lage-inkomensvoordeel (LIV) naar de uitgavenkant van de vergroting. Verschillen tussen de effecten op EMU- en transactiebasis ontstaan hoofdzakelijk door de duur van het aanslag- en aangifteproces van sommige belastingsoorten. Daardoor ontstaat bij een deel van de belastingsoorten een achterwaartse verschuiving bij de ontvangsten op EMU-basis. De eenmalige derving in de kas van 2018 door de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie inzake de fiscale eenheid is hier een (uitzonderlijk) voorbeeld van. Deze derving in de (EMU)kas van 2018 zorgt voor een opwaartse mutatie in 2019. Omdat het echter om de transactiejaren in het verdere verleden gaat is er op transactiebasis geen effect in 2019.

4.5 Bijstellingen van het ramingsmodel

In deze Miljoenennota maakt het Ministerie van Financiën de handmatige bijstellingen bij het ramingsproces inzichtelijk. Dat is lijn met een aanbeveling van de onafhankelijke commissie Toetsing raming systematiek belasting- en premieontvangsten, waarvan het eindrapport is opgenomen als bijlage 6 van deze Miljoenennota. Onderstaande tabel toont het effect dat deze ramingsbijstellingen (deskundigenoordeel; «expert opinion») hebben op de ramingen op EMU-basis als percentage van de desbetreffende belastingontvangst. Dat is immers relevant voor het EMU-saldo. Daarbij is expert opinion gedefinieerd als de handmatige bijstellingen van de ramingen op kas- of transactiebasis. Daarnaast kan de raming ook nog beïnvloed worden door aanpassing van de kas-transparameters of in het geval van de raming op EMU-basis via de omvang van het kas/EMU-verschil.

De eerste kolom toont de raming voor 2018 zoals eerder toegelicht in miljoenen euro’s. De tweede kolom bevat de bijstelling ten opzichte van de raming volgens het ramingsmodel als percentage van de raming in de eerste kolom. Per saldo komt de inkomstenraming 0,6 procent hoger uit door expert opinion. Over het algemeen zijn de gerealiseerde kasontvangsten tot en met de maand juli de belangrijkste verklaring voor deze bijstellingen. Daarnaast is de raming van de erf- en schenkbelasting bijgesteld op basis van de meest recente informatie over de uitvoering, zoals reeds toegelicht. De bijstelling van – 1,2 procent bij de loon- en inkomensheffing hangt samen met de in het Financieel Jaarverslag 2017 nader toegelichte 1,2 miljard euro hogere opbrengst bij de afkoop van Pensioen in Eigen Beheer dan ex ante beleidsmatig ingeboekt. Deze incidentele meevaller zou zonder neerwaartse handmatige bijstelling van het model doorwerken naar 2018. Bij de vpb spelen vooral een bijstelling van de winsten in 2018 en de winsten over 2017 met kasontvangsten in 2018 een rol. Deze bijstellingen zijn op basis van de aangifte- en kasgegevens gedaan. Ook de bijstellingen uit eerder transactiejaren hebben een opwaarts effect. De raming van de dividendbelasting is bijgesteld op basis van de gerealiseerde kasontvangsten tot en met de maand juli. Uit aangiftegegevens blijkt dat zowel beursgenoteerde ondernemingen als het MKB fors meer dividend uitkeren. De ramingsbijstellingen van bij een aantal indirecte belastingsoorten op basis van de kasontvangsten zijn mede toe te schrijven aan de keuze om meer algemene economische variabelen te gebruiken. De ramingsvergelijking van de BPM is daar een voorbeeld van.15 Ontwikkelingen specifiek op het terrein van autoverkopen zullen daardoor per definitie via bijstellingen in de raming verwerkt moeten worden.

Bij de ramingen van de belastingsoorten die op transactiebasis worden geraamd (btw, loon- en inkomensheffing en vpb) werken ook bijstellingen in nog niet volledig afgeronde ramingsjaren gedeeltelijk door in het niveau van de raming voor 2018. Een bijstelling van de transactieraming 2015 van de vpb komt bijvoorbeeld voor een deel in de kas van 2018 terecht. Daarnaast beïnvloedt een dergelijke bijstelling het «startniveau» voor alle latere jaren. Dat is de zogenoemde doorwerking.16

Tabel 4.5.1 bijstellingen ramingsmodel 2018
 

Raming 2018

Bijstelling ramings-

model in % raming

Indirecte belastingen

87.983

0,2%

Invoerrechten

3.099

– 5,9%

Omzetbelasting

53.145

0,3%

Belasting op personenauto's en motorrijwielen

2.222

9,9%

Accijnzen

12.118

– 1,1%

Overdrachtsbelasting

2.842

7,0%

Assurantiebelasting

2.640

2,1%

Motorrijtuigenbelasting

4.142

– 1,9%

Belastingen op een milieugrondslag

5.133

– 1,0%

Verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken e.a.

268

0,0%

Belasting op zware motorrijtuigen

182

0,0%

Verhuurderheffing

1.714

0,0%

Bankbelasting

478

0,0%

     

Directe belastingen en premies volksverzekeringen

132.720

0,9%

Loon- en inkomensheffing

102.658

– 1,2%

Dividendbelasting

3.917

9,0%

Kansspelbelasting

512

0,0%

Vennootschapsbelasting

23.696

6,7%

Erf- en schenkbelasting

1.938

19,9%

     

Overige belastingontvangsten

219

– 34,2%

     

Totaal belastingen en premies volksverzekeringen

220.923

0,6%

Omdat voor de raming van 2019 de raming van 2018 – en niet de gerealiseerde kasontvangsten – het uitgangspunt vormt werkt de expert opinion in 2018 één-op-één door naar 2019. Dat geldt in principe voor alle belastingsoorten. Bij de ramingen op transactiebasis kan het belang van een bijstelling afnemen door een verschil tussen de kas/transparameters waarmee de aansluiting tussen de raming op transactie- en kasbasis wordt gemaakt.

Bij een deel van de belastingen loopt de bijstelling in 2019 verder op ten opzichte van 2018, in lijn met de bijstellingen in 2018 op basis van de kasontvangsten. Bij de erf- en schenkbelasting doet zich het omgekeerde voor: de ontvangsten in 2018 zijn hoger als gevolg van de (eenmalig) in te lopen achterstand uit 2017. Dat zorgt in 2019 voor een neerwaartse bijstelling door expert opinion. Bij de dividendbelasting is onder andere sprake van een noemereffect: ondanks het doorwerken van het grootste deel van de bijstellingen in 2018 naar 2019 ligt het aandeel lager door de beleidsmatig fors gestegen inkomsten uit de dividendbelasting.

Tabel 4.5.2 bijstellingen ramingsmodel 2019
 

Raming 2019

Bijstelling ramings-

model in % raming

Indirecte belastingen

95.776

0,1%

Invoerrechten

3.253

– 6,8%

Omzetbelasting

59.636

0,3%

Belasting op personenauto's en motorrijwielen

2.201

12,3%

Accijnzen

12.270

– 2,0%

Overdrachtsbelasting

2.848

7,0%

Assurantiebelasting

2.737

2,0%

Motorrijtuigenbelasting

4.290

– 2,3%

Belastingen op een milieugrondslag

5.870

– 0,3%

Verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken e.a.

274

0,0%

Belasting op zware motorrijtuigen

198

0,0%

Verhuurderheffing

1.720

0,0%

Bankbelasting

478

0,0%

     

Directe belastingen en premies volksverzekeringen

138.143

1,2%

Loon- en inkomensheffing

105.183

0,0%

Dividendbelasting

5.556

4,9%

Kansspelbelasting

538

0,0%

Vennootschapsbelasting

25.308

5,5%

Erf- en schenkbelasting

1.558

– 6,3%

     

Overige belastingontvangsten

201

– 37,3%

     

Totaal belastingen en premies volksverzekeringen

234.120

0,7%

4.6 Meerjarige ontvangstenontwikkeling en raming

De ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten voor de periode 2018–2022 is weergegeven in tabel 4.6.1. De ramingen voor 2018 en 2019 zijn in voorgaande paragrafen toegelicht.

Tabel 4.6.1. Meerjarige belasting- en premieraming (in miljarden euro's)
 

2018

2019

2020

2021

2022

Totaal belasting- en premieontvangsten op EMU-basis

284,8

303,1

309,5

318,0

329,4

waarvan belastingen op kasbasis

175,7

189,1

193,1

198,9

205,2

4.7 De belastingraming 2018–2019

Tabel 4.7.1 bevat een gedetailleerd overzicht van de raming van de belasting- en premieontvangsten 2017 en 2018 op EMU-basis.

Tabel 4.7.1 Overzicht van belasting- en premieontvangsten 2018 – 2019 (in miljoenen euro's)
 

Vermoedelijke uitkomsten 2018

Ontwerpbegroting 2019

Indirecte belastingen

87.983

95.776

Invoerrechten

3.099

3.253

Omzetbelasting

53.145

59.636

Belasting op personenauto's en motorrijwielen

2.222

2.201

Accijnzen

12.118

12.270

– Accijns van lichte olie

4.405

4.456

– Accijns van minerale oliën, anders dan lichte olie

3.928

4.028

– Tabaksaccijns

2.634

2.623

– Alcoholaccijns

333

335

– Bieraccijns

451

457

– Wijnaccijns

367

371

Belastingen van rechtsverkeer

5.482

5.585

– Overdrachtsbelasting

2.842

2.848

– Assurantiebelasting

2.640

2.737

Motorrijtuigenbelasting

4.142

4.290

Belastingen op een milieugrondslag

5.133

5.870

– Afvalstoffenbelasting

91

192

– Energiebelasting

4.759

5.390

– Waterbelasting

283

288

– Brandstoffenheffingen

– 1

0

Verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken e.a.

268

274

Belasting op zware motorrijtuigen

182

198

Verhuurderheffing

1.714

1.720

Bankbelasting

478

478

     

Directe belastingen

88.253

94.648

Inkomstenbelasting

– 2.574

1.986

Loonbelasting

60.765

59.701

Dividendbelasting

3.917

5.556

Kansspelbelasting

512

538

Vennootschapsbelasting

23.696

25.308

– Gassector

700

750

– Niet-gassector

22.996

24.558

Erf- en schenkbelasting

1.938

1.558

     

Overige Belastingontvangsten

219

201

waarvan Belasting- en premieontvangsten Caribisch Nederland

149

141

     

Totaal belastingen

176.455

190.624

     

Premies volksverzekeringen (EMU)

44.467

43.495

Premies werknemersverzekeringen

63.866

68.971

waarvan zorgpremies

40.315

43.360

     

Totaal belasting- en premieontvangsten op EMU-basis

284.789

303.091

Tabel 4.7.2 bevat een gedetailleerd overzicht van de raming van de belasting- en premieontvangsten 2018 en 2019 op kasbasis met op de laatste regels de aansluiting naar de totaalraming op EMU-basis.

Tabel 4.7.2. Overzicht van belasting- en premieontvangsten 2018 – 2019 (in miljoenen euro's)
 

Vermoedelijke uitkomsten 2018

Ontwerpbegroting 2019

Indirecte belastingen

87.060

94.182

Invoerrechten

3.093

3.241

Omzetbelasting

52.421

58.126

Belasting op personenauto's en motorrijwielen

2.219

2.201

Accijnzen

11.986

12.250

– Accijns van lichte olie

4.397

4.450

– Accijns van minerale oliën, anders dan lichte olie

3.925

4.021

– Tabaksaccijns

2.522

2.617

– Alcoholaccijns

332

335

– Bieraccijns

451

456

– Wijnaccijns

359

370

Belastingen van rechtsverkeer

5.458

5.558

– Overdrachtsbelasting

2.838

2.829

– Assurantiebelasting

2.620

2.729

Motorrijtuigenbelasting

4.131

4.275

Belastingen op een milieugrondslag

5.113

5.863

– Afvalstoffenbelasting

94

192

– Energiebelasting

4.736

5.383

– Waterbelasting

283

288

– Brandstoffenheffingen

0

0

Verbruiksbelasting van alcoholvrije dranken e.a.

267

273

Belasting op zware motorrijtuigen

180

196

Verhuurderheffing

1.714

1.720

Bankbelasting

478

478

     

Directe belastingen

88.418

94.743

Inkomstenbelasting

– 2.574

1.986

Loonbelasting

60.934

59.799

Dividendbelasting

3.917

5.556

Kansspelbelasting

508

536

Vennootschapsbelasting

23.696

25.308

– Gassector

700

750

– Niet-gassector

22.996

24.558

Erf- en schenkbelasting

1.938

1.558

     

Overige Belastingontvangsten

213

201

waarvan Belasting- en premieontvangsten Caribisch Nederland

149

141

     

Totaal belastingen

175.692

189.125

     

Premies volksverzekeringen kas

44.301

43.320

Premies werknemersverzekeringen

63.866

68.971

waarvan zorgpremies

40.315

43.360

Aansluiting naar EMU-basis

930

1.674

     

Totaal belasting- en premieontvangsten op EMU-basis

284.789

303.091

5. Toelichting op de belastingontvangsten

5.1 Inleiding

In deze bijlage wordt de inschatting van de toekomstige belasting- en premieontvangsten nader toegelicht. Daarbij wordt op het gebruikte model en welke plaats dit model inneemt binnen het proces om te komen tot een inschatting van de belasting- en premieontvangsten voor het lopende (2018) en komende jaar (2019) ingegaan. De resultaten zijn gepresenteerd in deze Miljoenennota (paragraaf 2.3 en bijlage 4). Daarna wordt op de conclusies en de aanbevelingen van de onafhankelijke Commissie Toetsing systematiek raming van de belasting- en premieontvangsten ingegaan (bijlage 6). Vervolgens wordt in deze bijlage ingegaan op de inschatting van de belastingsoorten die als eerste naar belastingjaar (transactiebasis) geraamd worden (loon- en inkomensbelasting, btw en de vennootschapsbelasting), aan de hand van deze raming worden vervolgens de kasontvangsten bepaald.

5.2 Het doel van de raming van de belasting- en premieontvangsten en de politiek-bestuurlijke context

Een raming van de belasting- en premieontvangsten is nodig voor de raming van het begrotingssaldo (EMU-saldo). Het Ministerie van Financiën maakt immers de rijksbegroting op. De belasting- en premieontvangsten zijn in tegenstelling tot de totale overheidsuitgaven sterk afhankelijk van de economische ontwikkelingen. Zo leiden ceteris paribus hogere lonen en een grotere werkgelegenheid tot hogere loonheffingsontvangsten en hogere consumptieve bestedingen van huishoudens tot hogere btw-ontvangsten.

Overigens vormt de gevoeligheid van de belasting- en premieontvangsten voor macro-economische ontwikkelingen een onderbouwing om niet op het EMU-saldo te sturen bij de opstelling van de begroting. Volgens de begrotingsregels van het kabinet («trendmatig begrotingsbeleid») mogen de overheidsinkomsten meebewegen met de economische ontwikkelingen. Dat werkt stabiliserend op de economie. Binnen dit begrotingsbeleid leidt een opwaartse bijstelling van de inkomsten en daarmee van het EMU-saldo niet tot intensivering van de overheidsuitgaven of lastenverlichting. Fiscale beleidsmaatregelen zijn daarbij wel begrensd. Met het inkomstenkader heeft het kabinet als doelstelling vast te houden aan een pad van beleidsmatige lastenverlichting of lastenverzwaring over een kabinetsperiode (zie ook bijlage 3). Dat pad spreekt het kabinet bij de start van de kabinetsperiode af in de Startnota.

Een zo trefzeker mogelijke raming kan er – abstraherend van de economische ontwikkelingen die totaal anders kunnen uitvallen en beleidsbeslissingen – voor zorgen dat het uiteindelijk gerealiseerde EMU-saldo (relatief) in de buurt ligt van de raming in de begroting. Tegelijkertijd is het goed om te beseffen dat het gaat om een raming gebaseerd op een macro-economisch model. De uitkomsten van het belasting- en premiemodel blijven macro-inschattingen en zijn daarmee vooral sterk afhankelijk van de raming van macro-economische variabelen, die als basis in het model gebruikt worden.

5.3 Ramingsmethodiek Ministerie van Financiën

Voor deze inschatting (raming) van de ontvangsten gebruikt het Ministerie van Financiën een econometrisch geschat ramingsmodel. Input voor dat model vormen de gerealiseerde belasting- en premieontvangsten van het meest recente volledige jaar zoals aangeleverd door de Belastingdienst en de ramingen van macro-economische variabelen van het Centraal Planbureau (CPB) voor de toekomstige jaren. Het CPB maakt periodiek een onafhankelijke raming van de macro-economische ontwikkeling van de Nederlandse economie. Het kabinet baseert de opstelling van de begroting zowel aan de uitgaven- als de inkomstenkant op de economische ramingen van het CPB. Daarmee is gegarandeerd dat er niet politiek gestuurd kan worden op de cijfers over de economie. Naast de geraamde economische ontwikkeling beïnvloeden beleidsmaatregelen de belasting- en premieontvangsten. Beleidseffecten worden ingeboekt in een database, waarna het effect per belastingsoort wordt meegenomen bij de raming.

Vervolgens speelt zogenoemde «expert opinion» een rol. De uitkomsten van het model – de geraamde ontwikkeling op basis van macro-economische variabelen en beleidswijzigingen – worden gewogen in samenhang met onder andere de gerealiseerde belastingontvangsten in het lopende jaar (als daar al sprake van is), informatie over de uitvoering van de Belastingdienst (waaronder opgelegde aanslagen) en meer sectorspecifieke (beleids)informatie. Ook de trefzekerheid van het model in de meest recente jaren wordt daarbij bezien. Voor de raming van de belasting- en premieontvangsten in deze Miljoenennota zijn voor 2018 de gedetailleerde kasgegevens tot en met juli van 2018 bekend en meegenomen in de raming.17 Voor een gedeelte is 2018 dus gerealiseerd. De mate waarin een ramingsjaar gerealiseerd is, hangt af van het ramingsmoment. De raming voor de belasting- en premieontvangsten voor 2019 is juist een voorbeeld van een raming, waar nog geen kasgegevens voor beschikbaar zijn. De raming van de belasting- en premieontvangsten voor 2018 werkt wel door op de raming van deze ontvangsten voor 2019.

Een voorbeeld waarbij uitvoeringsinformatie van de Belastingdienst een rol speelt, is de vpb-raming voor 2016. Zo bleken ondernemingen vaker dan in het verleden om een (aangepaste) voorlopige aanslag gevraagd te hebben om op een later moment geen belastingrente te hoeven betalen. Ook het actiever opleggen van aanslagen door de Belastingdienst vormde een uitvoeringsgerelateerde verklaring voor de sterke stijging van de kasontvangsten in 2016. Deze stijging in 2016 ging overigens ten koste van de ontvangsten in 2017. Dergelijke «kasschuiven» spelen ook een rol in de overwegingen rond de raming voor de belasting- en premieontvangsten.

Sectorspecifieke informatie speelt een rol bij bijvoorbeeld de raming van de bpm. Naast de op macro-economische variabelen gebaseerde vergelijking wordt gekeken naar het aantal verkochte voertuigen in het lopende jaar in relatie tot de gerealiseerde kasontvangsten en verwachtingen voor de rest van het jaar en het komende jaar. Deze informatie wordt naast de modeluitkomst gehouden en indien nodig wordt de modeluitkomst dan aangepast.

5.4 Reactie conclusie en aanbevelingen rapport Commissie Visitatie raming belasting- en premieontvangsten

De Commissie Toetsing systematiek raming van de belasting- en premieontvangsten heeft op het verzoek van de Minister van Financiën een onafhankelijke toetsing verricht voor de systematiek van de raming van de belasting- en premieontvangsten. Voorzitter van de commissie was Honorair hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen (RuG) Mr. C.A. (Flip) de Kam.

In zijn algemeenheid is de commissie positief over hoe het Ministerie van Financiën de belasting- en premieontvangsten raamt. De commissie concludeert dat het lastig is om de huidige ramingsmethoden op korte termijn te verbeteren. Afwijkingen tussen de raming en de uiteindelijke realisatie van de belasting- en premieontvangsten zullen altijd onvermijdelijk zijn. Dat blijkt ook uit de verschillen tussen ramingen en realisaties die in sommige jaren substantieel zijn. Gemeten over de periode 2003–2017 betekent een gemiddelde absolute voorspelfout van 3,4 procent voor het jaar 2017 een verschil van 9 miljard euro – 7 miljard euro wanneer het crisisjaar 2009 buiten beschouwing blijft.

De commissie heeft aanbevelingen geformuleerd om onderdelen van het ramingsmodel en de bij de raming gevolgde procedures te verbeteren. De aanbevelingen zijn in grote lijnen herkenbaar. De komende periode zal bezien worden in hoeverre de verschillende aanbevelingen opgevolgd worden. Hieronder wordt alvast op alle aanbevelingen kort ingegaan. Onderstaand staan deze aanbevelingen beschreven. Vervolgens wordt per aanbeveling de reactie gegeven.

De eerste aanbeveling luidt als volgt: «Onderzoek samen met het Centraal Planbureau of modelvariabelen dan wel vuistregels zijn te construeren die de voorspelkracht van de ramingen vergroten. Besteed daarbij in het bijzonder aandacht aan de raming van de opbrengst van de vennootschapsbelasting.»

Mogelijkerwijs zijn er variabelen met een sterkere voorspellende waarde te gebruiken dan de nu gehanteerde variabelen. De Commissie noemt als voorbeeld de grondslag van de vennootschapsbelasting. De nu gehanteerde variabelen weerspiegelen niet op een goede manier de fiscale winst, met verliesverrekening wordt bijvoorbeeld niet afdoende rekening gehouden. Dat komt mede door verschillen tussen de huidige variabele die hoofdzakelijk gebaseerd is op de commerciële winstontwikkeling die sterk afwijkt van de fiscale winstontwikkeling.18

In samenspraak met het CPB loont het de moeite om te kijken naar betere macro-economische variabelen, die de raming kunnen verbeteren. Het kan gaan om nieuwe variabelen, maar ook om een verbeterde trefzekerheid van reeds bestaande variabelen. De vraag zal voorliggen of het CPB deze variabelen kan verstrekken of ramen. Concrete voorbeelden van macro-economische indicatoren waarbij de kwaliteit bezien kan worden zijn de vpb-grondslag en de nieuwverkochte auto’s (van belang voor de bpm). De grondslag van de vpb is niet alleen afhankelijk van de winstgevendheid van bedrijven, maar ook van andere zaken zoals hoeveel verlies uit vorige jaren bedrijven nog kunnen verrekenen. De bpm is een heffing op nieuwverkochte auto’s. Mocht inzicht verkregen worden op en een goede raming te maken voor het aantal nieuwverkochte auto’s en de CO2– uitstootontwikkeling van deze auto’s, dan ligt het voor de hand om dit te gebruiken voor de raming van de bpm. Dit zijn concrete voorbeelden en is geen uitputtende lijst. Mogelijkerwijs zijn er meer mogelijkheden om de raming op dit vlak te verbeteren. Dat zal met het CPB bezien worden.

De tweede aanbeveling luidt: «Zoek samen met het Centraal Planbureau naar samenwerking met belastingramers in omringende landen om te profiteren van elders met belastingramingen opgedane kennis en ervaring.»

Mogelijk bestaan kennis en ervaring in omringende landen op het gebied van belastingraming waarvan het Ministerie van Financiën meer gebruik zou kunnen maken. Dat zou kunnen leiden tot betere belastingramingen. In samenspraak met het CPB loont het de moeite om te bezien met welke landen overleg over de belastingraming nuttig kan zijn. Met het in het kader van de commissie gedane onderzoek door het Ministerie van Financiën naar de methodiek en institutionele inbedding van belastingramingen is het buitenland (zie ook de bijlage van het rapport) is hiervoor reeds de eerste stap gezet.

De derde aanbeveling luidt: «Onderzoek of de opbrengst van andere belastingen (dan de premies voor de werknemersverzekeringen) trefzeker(der) kan worden geraamd met een microsimulatiemodel. Dit geldt primair voor de vennootschapsbelasting, dit gezien de omvang van de ramingsfout bij de huidige ramingsmethode.»

Volgens de commissie scoort de raming van de premies van de werknemersverzekering het beste van de onderzochte heffingen. Een mogelijke verklaring is het beperkte aantal beleidswijzigingen bij deze heffingen. Daarnaast is de grondslag van de premies werknemersverzekering – net als die van de loonheffing – erg robuust en daarmee relatief goed te ramen. Een andere mogelijke verklaring van de commissie is dat deze raming gebaseerd is op het microsimulatiemodel van het CPB. Het CPB raamt de premies werknemersverzekeringen immers met een microsimulatiemodel, en stelt daarom dat dit mogelijk ook de trefzekerheid van andere ramingen zou kunnen verbeteren. Om een aantal redenen is een bredere inzet van een microsimulatiemodel de beste manier om de trefzekerheid van de ramingen te verbeteren niet overtuigend:

  • Het CPB raamt de loonheffing en de inkomensheffing ook met een microsimulatiemodel. Uit het rapport van de commissie blijkt dat de absolute gemiddelde voorspelfout voor de loonheffing van de op een macro-economische vergelijking gebaseerde raming van het Ministerie van Financiën iets lager uitkomt dan de voorspelfout van raming van de loonheffing door het CPB. Dat verschil is niet significant, waarmee de uitkomsten van beide methodologische keuzes voor de loonheffing vergelijkbaar uitpakken. Dat geldt ook voor de inkomensheffing. Daarnaast blijkt de inkomensheffing ook als deze geraamd wordt door het microsimulatiemodel van het CPB een relatief lage trefzekerheid te kennen.

  • Tevens komt uit de landenvergelijking geen voorbeeld van een land naar voren, dat een microsimulatiemodel gebruikt voor de raming van de totale vpb-ontvangsten. Wel wordt in deze landenvergelijking geconstateerd dat vooral de raming van de vpb-opbrengst problematisch is qua trefzekerheid.

Het rapport biedt geen overtuigende onderbouwing dat een microsimulatiemodel tot een betere raming zou leiden. Een dergelijk ambitieus project zou dus zeer onzekere uitkomsten hebben. In zijn algemeenheid geldt dat microsimulatie ook in het buitenland vooral wordt toegepast voor het ramen van beleidsmaatregelen. Dat doet het Ministerie van Financiën ook, en steeds meer. Vooralsnog ligt daar de prioriteit en zal vooralsnog het verbeteren van de macroramingsmodellen het uitgangspunt vormen de komende periode. Omdat de ruimte om de trefzekerheid te verbeteren bij de vpb relatief groot is zal bezien worden of het mogelijk is meer zicht op verliesverrekening te krijgen via (micro)uitvoeringsinformatie, en dat te combineren met de macro-ramingsopzet.

De vierde aanbeveling luidt: «Raam de opbrengst van de loonheffing en de premies voor de werknemersverzekeringen in de toekomst met dezelfde methode». De commissie komt tot deze aanbeveling omdat de grondslagen van de loonheffing en de werknemersverzekering zeer vergelijkbaar zijn.»

Nader onderzoek naar een mogelijke ramingssystematiek kan hier lonen. De loonheffing raamt Financiën nu zelf met een macrovergelijking met gebruik van macrovariabelen zoals de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de lonen, terwijl de premies werknemersverzekeringen van het CPB worden overgenomen. Het CPB raamt de premies werknemersverzekeringen met een microsimulatiemodel. Mogelijk kan een schatting van een macrovergelijking van de premies werknemersverzekering de raming van de premies werknemersverzekering in lijn brengen met de raming van de loonheffing, omdat de grondslag van premies werknemersverzekering en de loonheffing grote overeenkomst vertonen.

De vijfde aanbeveling luidt: «Ga om de vier jaar systematisch na of de vergelijkingen van het ramingsmodel op onderdelen bijstelling behoeven.» De commissie beveelt aan op regelmatige basis de modelvergelijkingen te herschatten. De commissie oppert om eens in de vier jaar de vergelijkingen te herschatten.

Periodiek herschatten voorkomt dat de periode tussen twee momenten waarop herschat wordt te groot wordt en dat is een zinvol uitgangspunt. Het ligt voor de hand om in het najaar van 2018 te starten met het empirische herschatten van de ramingsvergelijkingen van het model. De vorige keer dat dat gebeurde was namelijk in 2015 en dat is in het komende najaar bijna vier jaar geleden.

De zesde aanbeveling luidt: «Onderzoek samen met de Belastingdienst op een resultaatgerichte manier of het mogelijk is meer gedetailleerde aangifte- en aanslaggegevens beschikbaar te stellen, waarbij een aanslag of aangifte gevolgd kan worden totdat deze leidt tot kasontvangsten. Zorg dat essentiële informatie over belangrijke keuzen in de handhaving en over verstoringen in de uitvoering tijdig ten dienste staat van de belastingramers.»

De beschikbaarheid van uitvoeringsinformatie kan de belastingraming wellicht verbeteren. Zo kan de aansluiting tussen de kasontvangsten en aanslag- of aangiftegegevens de raming verbeteren. Ook meer zicht op verliesverrekening en fiscale aftrekposten binnen bijvoorbeeld de vpb of inkomensheffing, kan de raming verbeteren. Het kan lonen om te bezien of deze informatie, verstrekt op een tijdige wijze, kan helpen bij verbetering van de raming. Tegelijkertijd geldt dat het genuanceerd ligt. Het moet gaan om bruikbare informatie. Ook zijn de informatiestromen binnen de Belastingdienst omvangrijk, niet alles is relevant voor de raming. De aansluiting tussen uitvoeringspraktijk en ramen is niet (altijd) evident.

De zevende aanbeveling luidt: «Vergroot de transparantie van opbrengstramingen door aanpassingen op het oordeel van deskundigen in een bijlage bij de raming te verantwoorden.» De commissie vraagt om het deskundigenoordeel voor de belasting- en premieraming te publiceren om de uitlegbaarheid van de raming te vergroten.

In bijlage 4 van de Miljoenennota wordt het deskundigenoordeel bij de raming van de verschillende belastingsoorten gepubliceerd en op hoofdlijnen toegelicht.

De achtste aanbeveling luidt: «Leg – waar mogelijk – systematisch vast in hoeverre geraamde en gerealiseerde budgettaire effecten van beleidsmaatregelen van elkaar verschillen en wat daarvan de oorzaken zijn.»

In de praktijk zal het zeer moeilijk zijn om deze aanbeveling vorm te geven voor alle maatregelen. De commissie geeft dan ook terecht de begrenzing aan «waar mogelijk». Vaak ontbreekt de benodigde informatie. Hoe de wereld zonder de beleidsmaatregel eruit had gezien, is achteraf niet vast te stellen. Voor een beperkt aantal gevallen is dit met enige mate van nauwkeurigheid wel mogelijk. De invoering van de afkoop van de Pensioen in Eigen Beheer van afgelopen jaar is een voorbeeld. Het streven zal zijn om in zoveel mogelijk gevallen aan de hand van meer uitvoeringsinformatie de ramingen aan realisaties te toetsen. Overigens werken eventuele incorrect geraamde beleidsmaatregelen niet meerjarig door in de belasting- en premieontvangstenraming. De belasting- en premieontvangstenraming neemt als startpunt de gerealiseerde ontvangsten van het voorafgaande jaar.

5.5 Ramingsmodel voor de belasting- en premieontvangsten

In het ramingsmodel voor de belasting- en premieontvangsten wordt rekening gehouden met beleidsmatige en economische ontwikkelingen. Zo beïnvloeden beleidsmatige keuzes de hoogte van de belastingtarieven en de belastinggrondslagen. Economische ontwikkelingen beïnvloeden tegelijkertijd de belastinggrondslagen. Zo zal een aantrekkende huizenmarkt met gemiddeld stijgende huizenprijzen en een stijgend aantal woningtransacties leiden tot een hogere opbrengst van de overdrachtsbelasting. Het ramingsmodel bestaat ten slotte uit meerdere vergelijkingen. Elke belastingsoort heeft namelijk een specifieke ramingsvergelijking, aansluitend op de grondslag van de betreffende belastingsoort. Deze ramingsvergelijkingen zijn geschat.

Bovenstaand kan samengevat worden in onderstaande vergelijking:

Tt = Tt–1 + At + Et

Tt = Ontvangst van een belastingsoort in jaar t

Tt–1 = Ontvangst van een belastingsoort in jaar t-1

At = Beleidsmatig effect op ontvangst belastingsoort in jaar t

Et = Effect van economische ontwikkelingen op ontvangst belastingsoort in jaar t

De geraamde opbrengst van een belastingsoort in een bepaald jaar is dus gelijk aan de opbrengst van de belastingsoort uit het voorafgaande jaar plus de verandering door beleid en de verandering als gevolg van economische ontwikkelingen in dat jaar. Het startpunt van de raming is dus de recentst gerealiseerde stand van de belasting- en premieontvangsten. Voor deze Miljoenennota is het recentst gerealiseerde jaar 2017. Nadere informatie over de gerealiseerde belasting- en premieontvangsten over 2017 staat in het Financieel Jaarverslag Rijk 2017. Met deze stand van de belasting- en premieontvangsten in 2017 en de beleidsmatige veranderingen en geraamde veranderingen door economische ontwikkelingen zijn de belasting- en premieontvangsten voor 2018 geraamd. De raming voor de belasting- en de premieontvangsten voor 2019 maakt gebruik van de ramingsstand van de belasting- en premieontvangsten van 2018 en de beleidsmatige en geraamde economische veranderingen van 2019. De systematiek voor de raming voor de beleidsmatige veranderingen en de economische veranderingen wordt hierna toegelicht.

Beleidsmatige ontwikkeling

Beleidsmatige ontwikkelingen beïnvloeden de hoogte van de belasting- en premieontvangsten. Een aanpassing van belastingtarieven zorgt bijvoorbeeld voor een verandering van de belastingopbrengsten. Het budgettaire effect van een beleidsmaatregel wordt vanaf de begroting van 2018 ex ante met inachtneming van een eerste-orde-gedragseffect vastgesteld.19 In hoofdstuk 3 van de Miljoenennota 2018 is een box opgenomen over de systematiek van de eerste-orde-gedragseffecten. Deze ex ante-inschatting met eerste-orde-gedragseffect gaat dus over de best mogelijk inschatting van het effect van beleid op de desbetreffende grondslag of tarief. Dat staat los van de economische impact. Dat wordt immers apart geraamd en opname zou daarmee leiden tot een dubbeltelling.

Endogene ontwikkeling

De verdere verandering van de belasting- en premieontvangsten wordt hoofdzakelijk gedreven door economische ontwikkelingen. In de Miljoenennota wordt dit ook de endogene ontwikkeling genoemd. Het gaat hier dan bijvoorbeeld om hogere opbrengsten van een belasting door hogere consumptie van huishoudens of hogere lonen door een gunstige economische ontwikkeling. Om de belastingopbrengst van een bepaalde belastingsoort voor het aankomende jaar te ramen moet de endogene ontwikkeling geraamd worden.

De endogene ontwikkeling van elke belastingsoort wordt geraamd met een model waarin macro-economische variabelen zijn opgenomen. Deze macro-economische variabelen hebben bewezen samenhang met de desbetreffende belastingsoort. De raming van de macro-economische variabelen voor de raming van de belasting- en premieontvangsten van deze Miljoenennota heeft het CPB gepubliceerd in de Macro-economische Verkenning 2019 (MEV 2019).

De macro-economische ontwikkeling loopt vaak niet één-op-één met de endogene verandering van de belastingopbrengst. Daarom wordt de relatie tussen de relevante macro(-economische) ontwikkeling en de endogene verandering van de belastingopbrengst weergegeven door een coëfficiënt. In onderstaande tabel met de vergelijkingen staat de grootte van de coëfficiënten weergegeven. Een negatieve coëfficiënt geeft aan dat de macro-economische ontwikkeling en de endogene ontwikkeling van de belastingopbrengst tegen elkaar in bewegen. Een positieve coëfficiënt geeft aan dat de endogene ontwikkeling en de ontwikkeling van de macro-economische variabele in dezelfde richting bewegen. De coëfficiënten zijn vastgesteld op basis van een empirische schatting op historische gegevens, deskundigenoordeel, wetenschappelijke inzichten of andere relevante informatie. Deze coëfficiënten zijn dus niet in beton gegoten. In 2015 zijn voor het laatst alle vergelijkingen van het model herschat en tegen het licht gehouden. De beschikbaarheid van (specifieke) macro-economische variabelen en de kwaliteit daarvan is een duidelijke randvoorwaarde bij het empirisch schatten van de ramingsvergelijkingen. Bij bijvoorbeeld de bpm en MRB is bij het herschatten van de vergelijkingen in 2015 gekozen voor koppeling aan het bbp in plaats van meer specifieke «auto»-gerichte variabelen vanwege de beperkte voorspelkracht van laatstgenoemde variabelen.

De meeste belastingensoorten worden op kasbasis geraamd. Dat wil zeggen dat het moment van betaling bepaalt aan welk jaar de belasting wordt toegerekend. Omdat de begroting en de verantwoording op EMU-basis – doorgaans de een-maands-verschoven-kas – plaatsvindt, wordt deze raming voor de meeste belastingsoorten gecorrigeerd met het verschil tussen de verwachte kasontvangsten in januari van jaar t en jaar t+1.20

De grootste belastingsoorten – de vennootschapsbelasting, de btw, de loonheffing en de inkomensheffing – worden niet op kasbasis geraamd.21 Die belastingsoorten worden op «transactiebasis» geraamd. Dat wil zeggen dat de belastingopbrengsten worden toegerekend aan de jaren waarin de daadwerkelijke economische transactie waaruit de belastingopbrengst voortkomt zich heeft voorgedaan. Deze ontvangsten komen verdeeld over verschillende kasjaren binnen. Dat maakt een betere raming mogelijk, mede omdat zo omvangrijke kasstromen uit eerdere jaren modelmatig gekoppeld worden aan de macro-economische ontwikkeling van het betreffende jaar. De Belastingdienst splitst de kasrealisaties uit naar transactiejaren, maar door deze systematiek is de (op transactiebasis) gerealiseerde belastinginkomsten pas enkele jaren later bekend. De transactiebasisraming dient vervolgens vertaald te worden in kasontvangsten. Kas-transparameters delen de ontvangsten in een economisch jaar toe aan kasontvangsten. De grootte van deze parameters is in eerste instantie gebaseerd op historische kaspatronen van de desbetreffende belastingsoort en uitvoeringsinformatie van de belastingdienst. Met ingang van deze Miljoenennota publiceert Financiën de btw-ontvangsten voor de EMU-definitie op transactiebasis. Het CBS heeft voor de btw de EMU-definitie aangepast. De transactiebasisraming wordt vanaf heden dus gepubliceerd in tabellen met de EMU-definitie. Voor de kasraming van de btw dient nog wel gebruikt gemaakt te worden van kas-transparameters.

Verklarende variabelen

Afkorting

Variabele

arbvu

Arbeidsvolume in arbeidsjaren, mutatie

bbpvu

BBP marktprijzen, volumemutatie

bbpwu

BBP marktprijzen, waardemutatie

Box2

Waardemutatie grondslag box 2

Box3

Waardemutatie grondslag box 3

Clpu

Contractloonstijging

hznpu

Huizenverkoop prijsmutatie

hznvu

Huizenverkoop volumemutatie

ihhyptr

Grondslag hypotheekrenteaftrek en eigenwoningforfait

incpu

Incidentele loonstijging

iond

Waardemutatie inkomen box 1 ondernemers

invpu

Invoer, prijsmutatie

invvu

Invoer, volumemutatie

ivswu

Investeringen in woningen, waardemutatie

oiwu

Overheidsinvesteringen, waardemutatie

pcdwu

Consumptie van duurzame goederen, waardemutatie

pcvgvu

Consumptie van voeding en genot, volumemutatie

pcwu

Particuliere consumptie, waardemutatie

prpsv

Aftrekbare premies loonheffing, waardemutatie

Tcf

Tabelcorrectiefactor

verr

Waardemutatie verrekende dividendbelasting en heffingskortingen

winstwu

Waardemutatie winst marktsector

wozwu

Waardemutatie gemiddelde wozwaarde

Overzicht ramingsvergelijkingen

Belastingsoort

Ramingsvergelijking voor Et

Accijns op lichte oliën

– 0,005 + 0,2 bbpvut + 1 * tcft

Accijns op minerale oliën uitgezonderd lichte oliën

0,83 * bbpvut + 1 * tcft

Afvalstoffenbelasting

1 * bbpvut + 1 * tcft

Alcoholaccijns

– 0,034 + 1,6 * pcvgvut

Assurantiebelasting

0,85 * pcwut

Bankbelasting

0

Belasting zware motorrijtuigen (bzm)

1,4 * bbpvut

Belasting op personenauto's en motorrijwielen (bpm)

– 0,035 + 1 * bbpvut + 1 * tcft

Bieraccijns

0,5 * bbpvut

Dividendbelasting

1 * bbpvut

Energiebelasting

– 0,022 + 0,6 * bbpvut + 1 8 tcft

Erf- en schenkbelasting

1 * hznput

Inkomensheffing

 
 

Box 1 ondernemers

1 * iondt

 

Box 2

1 * box2t

 

Box 3

1 * box3t

Eigen woning

1 * ihhyptrt

Inkomensheffing overig

1 * verrt

Kansspelbelasting

1 * pcwut

Loonheffing

0,6 * arbvut + 1,6 * clput – 0,6 * tcft – 0,7 * prpsvt

Motorrijtuigenbelasting (mrb)

1 * bbpvut + 1 * tcft

Omzetbelasting (btw)

0,61 * pcwut + 0,13 * pcdwut + 0,15 * ivswut + 0,11 * oiwut

Overdrachtsbelasting

1 * hznvut + 1 * hznbut

Rechten bij invoer en uitvoer

1 * invvut + 0,7 * invvput

Tabaksaccijns

– 0,007 + 2,1 * pcvgvut

Vennootschapsbelasting

1 * winstwut

Verbruiksbelasting op alcoholvrije dranken

0,9 * pcvgvut

Verhuurderheffing

1 * wozwut

Waterbelasting

0,005 + 1 * tcft

Wijnaccijns

1,2 * pcvgvut

Als voorbeeld voor de werking van het ramingsmodel en de totstandkoming van een raming van een belastingsoort nemen we de bieraccijns, een belastingsoort die op kasbasis wordt geraamd. Volgens bovenstaande vergelijking zijn de geraamde bieraccijnsontvangsten afhankelijk van de volumemutatie van de «consumptie van voeding en genot». De positieve coëfficiënt betekent een positieve relatie. Als het CPB een hogere consumptie van voeding en genot raamt, dan leidt dit tot hogere geraamde bieraccijnsontvangsten. De grootte van de coëfficiënt bedraagt 0,5 en betekent dat de bieraccijnsontvangsten met 1% stijgen ten opzichte van voorgaand jaar als het CPB een stijging van het volume van de consumptie van voeding en genot raamt met 2% in dat jaar. Deze uitkomst is ceteris paribus. Er zijn in dit voorbeeld geen beleidsmatige ontwikkelingen. Voorts wordt deze uitkomst uit het ramingsmodel in het lopend jaar 2018 vergeleken met de reeds gerealiseerde kasontvangsten in dat jaar. Dergelijke overwegingen spelen ook een rol bij de totstandkoming van de geraamde bieraccijnsontvangsten.

Hieronder wordt eerst de belasting- en premieontvangsten op kasbasis nader toegelicht en vervolgens de ramingen van de ontvangsten uit de loon- en inkomstenbelasting, de btw en de vpb toegelicht.

5.6 De belastingramingen voor 2018 en 2019

De volgende twee tabellen geven de opbouw weer van de belastingramingen. Tabel 5.6.1 toont de ontwikkeling van de realisaties in 2017 naar de Vermoedelijke Uitkomsten in 2018. Tabel 5.6.2 toont vervolgens de ontwikkeling van de Vermoedelijke Uitkomsten in 2018 naar de Ontwerpbegroting 2019. De tabellen zijn op kasbasis. Per belastingsoort is hierbij een opsplitsing gemaakt van de verandering van de ontvangsten naar beleidsmatige mutatie en endogene mutatie. Beleidsmatige mutaties zijn mutaties van de belastingopbrengsten als gevolg van fiscale beleidsmaatregelen of van overige maatregelen. Endogene mutaties zijn mutaties van de belastingopbrengsten als gevolg van de economische ontwikkeling.

Tabel 5.6.1 Raming belastingontvangsten 2018 op kasbasis (in miljoenen euro's)
 

2017

Beleidsmatige mutaties

Endogene mutaties

Endogene mutatie in %

2018

Indirecte belastingen

83.428

200

3.432

4,1%

87.060

Invoerrechten

3.103

0

– 10

– 0,3%

3.093

Omzetbelasting

49.749

22

2.651

5,3%

52.421

Belasting op personenauto's en motorrijwielen

2.039

– 41

221

10,9%

2.219

Accijnzen

11.789

33

164

1,4%

11.986

– Accijns van lichte olie

4.310

0

87

2,0%

4.397

– Accijns van minerale oliën, anders dan lichte olie

3.906

– 1

21

0,5%

3.925

– Tabaksaccijns

2.450

36

37

1,5%

2.522

– Alcoholaccijns

330

0

3

0,8%

332

– Bieraccijns

445

0

6

1,3%

451

– Wijnaccijns

349

– 1

11

3,1%