Aan de orde is de behandeling van:

het voorstel van wet van het lid Verhagen tot wijziging van de Vreemdelingenwet (wettelijke vastlegging van de machtiging tot voorlopig verblijf) (24544).

De algemene beraadslaging wordt geopend.

De heer Dittrich (D66):

Voorzitter! De fractie van D66 waardeert het dat collega Verhagen van de CDA-fractie het initiatief heeft genomen om de machtiging tot voorlopig verblijf, de zogenaamde MVV, een wettelijke basis te geven. Bij de afkorting MVV denk je eigenlijk aan de Maastrichtse voetbalvereniging. Ik heb begrepen dat de heer Verhagen uit Maastricht komt, maar wij zullen het vandaag niet hebben over dat MVV, dat in de eredivisie helaas onderaan bungelt, maar over de machtiging tot voorlopig verblijf. Het is een visum dat in het buitenland wordt gegeven aan vreemdelingen die langer dan drie maanden in Nederland willen verblijven. De kern van de regeling is dat vreemdelingen in Nederland alleen een verblijfsvergunning kunnen aanvragen als zij tevoren in het buitenland zo'n machtiging hebben verkregen. De gronden voor afgifte van zo'n MVV en voor afgifte van de verblijfsvergunning zijn dezelfde. Een MVV wordt echter uitgereikt op de Nederlandse ambassade, naar ik aanneem onder verantwoordelijkheid van de minister van Buitenlandse Zaken – dat is eigenlijk mijn eerste vraag aan de heer Verhagen – terwijl de verblijfsvergunning in Nederland door de vreemdelingenpolitie onder verantwoordelijkheid van Justitie plaatsvindt. Je zou dus eigenlijk kunnen zeggen dat de toelating van vreemdelingen door de regeling van de MVV vanuit Nederland verschuift naar onze diplomatieke posten in het buitenland.

De MVV is geen onbekend fenomeen. De vroegere staatssecretaris Kosto heeft een nieuw artikel 52a aan het Vreemdelingenbesluit toegevoegd, waarin een aanvraag om een vergunning tot verblijf nog slechts in behandeling kon worden genomen als de vreemdeling over zo'n MVV beschikte. Dat was in 1994 en dat was in afwijking van het toen gevoerde beleid. Deze ingrijpende wijziging is ingevoerd per 1 april 1994. Uiteindelijk heeft de Rechtseenheidskamer in een uitspraak in maart 1995 gezegd dat een zo verstrekkende voorwaarde voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot een verblijfsvergunning niet zonder wettelijke grondslag kan worden gesteld. De circulaire is toen ingetrokken door de staatssecretaris van Justitie, mevrouw Schmitz, en eigenlijk is het oude beleid weer gaan gelden.

De keuze van de initiatiefnemer om de hele regeling – de hoofdregel en daarbij ook alle uitzonderingscategorieën – in de wetstekst op te nemen, is op zichzelf zeer begrijpelijk. Zijn doel is het bieden van helderheid, zowel aan de vreemdelin gen als aan de uitvoeringsinstanties, door alles in de wetstekst vast te leggen. Dat zou de duidelijkheid en de rechtszekerheid ten goede komen. Als controlerend orgaan moeten wij ons echter de vraag stellen of dat doel door het voorliggende wetsvoorstel wordt bereikt. Op dat punt heeft de fractie van D66 grote aarzelingen. Al in het schriftelijk verslag heeft de fractie van D66 aangegeven dat met een globale wettelijke grondslag had kunnen worden volstaan en dat voor de concrete invulling, onder andere van de uitzonderingen, dan een doorverwijzing had kunnen plaatsvinden naar lagere regelgeving. Ook de Raad van State is, gelet op zijn advies over het initiatiefvoorstel, deze mening toegedaan. Ik wijs ook op het blad Migrantenrecht uit april 1997, waarin prof. Boeles en een aantal andere schrijvers een artikel over het initiatiefwetsvoorstel hebben gepubliceerd. Dat artikel heet: "Herinvoering van de verscherpte MVV-eis voor immigranten: grote vragen bij een klein wetje". De conclusie in dat artikel is dat het initiatiefwetsvoorstel beter kan worden afgeblazen, omdat prof. Boeles en de zijnen niet verwachten dat het beoogde en voorgestelde stelsel van een verscherpte MVV-eis zal werken.

Voorzitter! Het is tegen deze achtergrond dat D66 dit wetsvoorstel bespreekt. Naar onze mening verdient het de voorkeur dat het grootste deel van de voorgestelde wetstekst door de staatssecretaris van Justitie in lagere regelgeving wordt opgenomen. Het gaat daarbij met name om de uitzonderingscategorieën, alsmede de nadere bepaling over de uitvoering van de hoofdregel. Wij zijn het echter met de initiatiefnemer eens dat de hoofdregel zelf, het feit van die MVV, in de wetstekst moet vastliggen. Ook zijn wij van mening dat een hardheidsclausule moet worden vastgelegd, omdat zich allerlei situaties kunnen voordoen in individuele gevallen waarin de regel onevenredig hard uitpakt. Volgens de aanwijzing van de regelgeving is het voorgeschreven dat een hardheidsclausule een formeel wettelijke grondslag heeft. Daarom heb ik namens mijn fractie een amendement ingediend – op stuk nr. 15 – waarin ik dat naar voren breng. Ik kan dit amendement verantwoorden met de argumentatie die de indiener zelf in de nota naar aanleiding van het verslag heeft gegeven. Daarin stelt hij namelijk dat de minister bij algemene maatregel van bestuur nadere categorieën vreemdelingen van de MVV-verplichting kan uitzonderen. Hij maakt hier dus als het ware zelf een inbreuk op het beginsel dat de rechtszekerheid ermee gebaat is dat alle uitzonderingen in de wetstekst zelf staan. Mijn vraag in dit verband is gericht aan de staatssecretaris, namelijk of zij bereid en in staat is om op korte termijn, gehoord de discussie in de Kamer, dergelijke nadere regels op te stellen. Het is, wil ik duidelijk maken, niet de bedoeling van de fractie van D66 om voor een onaanvaardbare vertraging te zorgen. De lagere regelgeving kan, is mijn inschatting, betrekkelijk snel worden opgesteld, zeker gezien het gestelde in de schriftelijke inbreng en de discussie die hier vandaag en morgen gevoerd zal worden.

Of het in de wetstekst zelf staat of in lagere regelgeving, er zijn een aantal bepalingen waarover ik een paar opmerkingen wil maken. Ik doe dit mede naar aanleiding van de nota van wijziging die wij een paar dagen geleden van de initiatiefnemer hebben gekregen. Daarin voegt hij een nieuw lid 2 in, waarin staat dat een vreemdeling toch een verblijfsvergunning kan aanvragen als hij beschikt over een MVV, verstrekt door een Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in een ander land dan zijn land van herkomst of het land van bestendig verblijf. Zo'n machtiging mag de minister van Buitenlandse Zaken pas na overleg met de minister van Justitie verstrekken "indien dit uit het oogpunt van het onderhouden van goede, buitenlandse betrekkingen noodzakelijk is". De initiatiefnemer koppelt daaraan in het nieuwe lid 8 ook nog een jaarlijkse informatieplicht van de minister van Buitenlandse Zaken. Waarom mag Buitenlandse Zaken zo'n machtiging tot voorlopig verblijf slechts verstrekken in het geval dit noodzakelijk wordt geacht voor het goede verloop van het diplomatieke verkeer? Ligt het niet veel meer voor de hand om als het ware een handreiking aan de vreemdeling te doen die bijvoorbeeld tijdelijk in een derde land verblijft, maar graag langer dan voor drie maanden naar Nederland wil komen? Ik kan mij voorstellen dat het het derde land verder koud laat of Nederland de aanvraag om een MVV in behandeling neemt.

De begrippen "land van herkomst" en "land van bestendig verblijf" zijn in dit verband onhelder. Ik wil dit graag aan de hand van een voorbeeld illustreren. Iemand is geboren in Suriname, maar is gaan wonen in zijn buurland Guyana. Daar is werkloosheid en vanwege die werkloosheid vertrekt hij tijdelijk naar Venezuela. Wat is de situatie als hij in Caracas bij de Nederlandse ambassade zo'n MVV aanvraagt om voor langer dan drie maanden in Nederland te kunnen verblijven? Als ik de indiener en zijn toelichting op de nota van wijziging goed begrijp, mag dit niet. Ik vraag mij af of dit nieuwe lid 2 wel nodig is, nu de indiener in artikel 1 als definitie voor een MVV heeft opgeschreven het door een Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het buitenland, na voorafgaande machtiging van onze minister van Buitenlandse Zaken, afgegeven visum voor een verblijf van langer dan drie maanden. Wanneer men deze definitie hanteert – ik sta daarachter – rijst de vraag of dat nieuwe lid 2 nog wel nodig is. Ik vrees dat, omdat er toch wat onduidelijkheid bestaat over begrippen als "landen van herkomst" en "bestendig verblijf", er allerlei rechterlijke procedures in het verschiet liggen. Waarom zou een vreemdeling die bijvoorbeeld wegens tijdelijk werk in Venezuela verblijft, aldaar bij de Nederlandse ambassade geen MVV mogen aanvragen? Welk redelijk doel wordt met deze inperking gediend?

Geen uitzondering heeft de initiatiefnemer gemaakt voor de vreemdeling die hier voor studiedoeleinden gekomen is en een verblijfsvergunning voor dat doel gekregen heeft. Ook daarover hebben wij bij de schriftelijke voorbereiding vragen gesteld. Ik geef een voorbeeld uit de praktijk. Een Argentijnse vrouw heeft een verblijfsvergunning gekregen met als doel in Nederland op de universiteit economie te studeren. Na één jaar gaat zij een relatie aan; zij trekt in bij haar Nederlandse vriend; samen krijgen zij een kind dat door hen beiden wordt verzorgd en opgevoed. De vrouw wil na het beëindigen van haar studie in Nederland bij haar gezin blijven. Zij moet daarvoor een andere verblijfsvergunning hebben, namelijk niet meer met het doel studie, maar met het doel verblijf bij partner.

Uit de antwoorden gegeven op vragen van D66 in de nota naar aanleiding van het verslag volgt dat de Argentijnse naar haar land terug moet, daar de MVV moet aanvragen en vervolgens, ver weg van haar gezin, de uitkomst van de procedure moet afwachten. Die procedure zal maanden in beslag nemen. Uit een brief van de stichting Lawine blijkt dat het wel zes maanden kan duren voordat de uitslag binnen is. Voorzitter! Is dat niet in strijd met artikel 8 van het EVRM? Dit artikel betreft het familylife. Is dit niet een inmenging in het recht op familieleven; komt dit niet neer op het niet nakomen van een positieve verplichting ten aanzien van familieleven? Ik herinner eraan dat Nederland daartoe verdragsrechtelijk is gehouden. Als je dit voorbeeld op je laat inwerken, lijkt de menselijke maat zoek te zijn. Is het niet veel beter om een categoriale uitzondering te maken voor vreemdelingen die al in Nederland zijn op een andere titel? Veel vreemdelingen die verandering van verblijfsdoel willen aanvragen, doen dat in verband met een relatie; ze hebben een gezinsverband gevormd. Hier past niet de toepassing van de hardheidsclausule, omdat die clausule in strikt individuele gevallen geldt. Wij hebben het nu over een groep mensen die in dezelfde soort positie verkeren.

De heer Rijpstra (VVD):

Als u dit aan de initiatiefnemer voorlegt, rijst de vraag of u zelf een bepaald idee heeft over tijdstippen die overschreden zouden moeten zijn. Hoelang moeten mensen hier verblijven om op grond van een andere titel een verblijfsvergunning te vragen? Denkt u aan bijvoorbeeld zes jaar wanneer er wordt gestudeerd of zou men al na bijvoorbeeld twee jaar moeten kunnen overgaan tot omzetting in een andere vergunning?

De heer Dittrich (D66):

Ik heb geen idee over een tijdslimiet of iets dergelijks. Als iemand een verblijfsvergunning heeft gekregen met als doel studie in Nederland – gesteld dat die studie vijf jaar zou duren – kan ik mij heel goed voorstellen dat hij of zij na één of vier jaar een relatie aangaat en dat vervolgens de verblijfsvergunning moet worden omgezet. Ik vind het tijdselement in dit verband helemaal niet relevant. Waar het om gaat is dat iemand in Nederland wil blijven, zij het op een andere titel en met een ander doel, namelijk verblijf bij een Nederlandse partner. Dat vind ik doorslaggevend.

Voorzitter! Vervolgens richt ik mij op het nieuwe derde lid onder c. Daarin worden van een MVV vrijgesteld gezinsleden van toegelaten vluchtelingen die rechtstreeks uit het land van herkomst komen en in aanmerking komen voor toelating in het kader van gezinshereniging. Ik wil graag een reactie op het volgende, aan de praktijk ontleende voorbeeld. Een Iraakse man vlucht naar Nederland en krijgt hier de A-status. Zijn vrouw en kind vertrekken later uit Irak. Zij worden op een gegeven moment opgevangen in een opvangkamp in Turkije. De man vraagt gezinshereniging aan, maar vrouw en kind komen niet rechtstreeks uit Irak, want zij verblijven in Turkije. Waarom moeten zij eerst een MVV gaan aanvragen?

D66 heeft, evenals de RPF overigens, in het verslag vragen gesteld over het begrip "acute medische noodsituatie". Wij vinden het belangrijk dat dit gekoppeld wordt aan het door de koppelingswet geïntroduceerde begrip "zich in een zodanige situatie bevinden dat medische zorg onverwijld noodzakelijk is". De initiatiefnemer zegt in antwoord op daarover gestelde vragen, dat hij het begrip vooralsnog niet wil veranderen. Inmiddels heeft collega Apostolou van dit punt van de RPF en D66 een amendement gemaakt. Is de initiatiefnemer bereid om zijn tekst aan te passen? Zo niet, dan overwegen wij steun aan het amendement-Apostolou.

In de noot van Fernhout bij de uitspraak van de Rechtseenheidskamer van 15 maart 1995 over de referent in Nederland die ten behoeve van een vreemdeling in het buitenland een MVV kan aanvragen bij de vreemdelingendienst, staat dat artikel 2, sub 3, van de Algemene wet bestuursrecht onverkort van toepassing is. Dat betekent dus dat als een referent in Nederland een MVV ten behoeve van iemand in het buitenland aanvraagt, die aanvraag gewoon naar de minister van Buitenlandse Zaken moet worden doorgestuurd. Ik zou daar graag de reactie van de initiatiefnemer op hebben. Vaak kan juist de referent de meest relevante informatie geven, over zijn eigen verblijfsstatus, over zijn middelen van bestaan en dergelijke. Ik denk dat dan expliciet moet worden opgenomen dat ook een referent een MVV kan aanvragen. Uit de antwoorden van de initiatiefnemer begrijp ik dat hij dat eigenlijk niet wil. Ik krijg daar graag duidelijkheid over. Mijn fractie overweegt op dit punt met een amendement te komen, maar dat hangt af van het antwoord van de initiatiefnemer.

Of de uitwerking plaatsvindt in de wetstekst of in lagere regelgeving, één ding is wel duidelijk. De praktijk, de vreemdelingen, maar ook de uitvoeringsinstanties, de ambassades en dergelijke moeten goed weten waar zij aan toe zijn. Over het hoofd van de heer Verhagen vraag ik de staatssecretaris of zij bereid en in staat is om op een goede manier adequate voorlichting te geven.

Mijn volgende punt is de voortvarendheid van het in behandeling nemen van de aanvragen. Ik heb prof. Boeles in Migrantenrecht al geciteerd. Hij heeft er een zwaar hoofd in. Hij stelt dat met name in het internationale bedrijfsleven, het internationale culturele leven en de internationale sportwereld tijdsverlies door het in behandeling zijn van een MVV grote financiële consequenties kan hebben. Hij signaleert dat het wetsvoorstel zwijgt over de taakverdeling tussen Buitenlandse Zaken en Justitie en diplomatieke en consulaire diensten. Hij zegt dat samenwerking in de praktijk zo belangrijk is. Hoe is het organisatorisch geregeld? Hoe snel zullen MVV's worden verstrekt? Deze vragen stel ik aan de initiatiefnemer, maar over zijn hoofd eigenlijk ook aan de staatssecretaris van Justitie.

Het gevaar bestaat dat door internationale decentralisatie ambassades en consulaten in de praktijk eigen varianten gaan ontwikkelen. Het zal voor de Nederlandse overheid heel moeilijk zijn om daar een centrale greep op te houden, zeker als er lokaal personeel wordt gebruikt. Wij kennen voorbeelden dat er als lokaal personeel wordt gebruikt in de uitvoeringspraktijk corruptie kan plaatsvinden. Hoe kunnen wij dat tegengaan?

Heeft de initiatiefnemer zijn wetsvoorstel voor advies toegezonden aan de Nederlandse orde van advocaten en de Nederlandse vereniging voor rechtspraak, mensen die in de rechtspraktijk heel veel te maken zullen hebben met de gevolgen van de MVV-regeling? Zo ja, dan zou ik graag weten hoe hun reactie op het initiatief was. Zo nee, dan wil ik graag weten waarom het niet aan hen is toegestuurd.

Tot slot een voorlopige conclusie. We zijn tamelijk kritisch ten aanzien van dit wetsvoorstel. Op sommige punten lijkt de menselijke maat te ontbreken. Er wordt te veel belang gehecht aan soms starre regels. Ons lijkt het beter om de hoofdregel in de wetstekst op te nemen en de uitwerking daarvan in lagere regelgeving vast te leggen. Die is namelijk makkelijk aan te passen, maar hiertoe is de staatssecretaris van Justitie aan zet.

De heer Apostolou (PvdA):

De heer Dittrich houdt nog wat kritische kanttekeningen, maar wat gebeurt er als zijn amendement – waarin een andere systematiek wordt voorgesteld – verworpen wordt? Trekt D66 daar dan conclusies uit? Of aanvaardt men alsnog de systematiek van de initiatiefnemer?

De heer Dittrich (D66):

We kennen elkaar langer dan vandaag. Ik heb nog niet eens van de initiatiefnemer gehoord hoe hij op mijn amendement reageert. Daar is morgen tijd voor ingeruimd want dan komt het antwoord. Dat wil ik goed tot me laten doordringen en dan zal ik daarop morgen, of misschien via een heropening van de beraadslaging, reageren. We zijn nu echter nog met het vraag- en antwoordgedeelte bezig.

De heer Apostolou (PvdA):

Ik vraag dit, omdat het amendement van de heer Dittrich als een destructief amendement kan worden beschouwd. Kan dit amendement als zodanig betiteld worden?

De heer Dittrich (D66):

Neen, dat kan niet. De fractie van D66 is het met de heer Verhagen eens dat de hoofdregel wel degelijk in de wetstekst moet worden opgenomen. Daarvoor alle eer aan de initiatiefnemer, maar wij vinden het praktischer als de uitwerking in lagere regelgeving plaatsvindt.

De heer Rouvoet (RPF):

Uiteraard is het fatsoenlijk om eerst naar het antwoord van de initiatiefnemer te luisteren, maar eigenlijk kennen we dat al. De afweging is expliciet gemaakt omdat de Raad van State, nog voor het wetsvoorstel bij ons werd ingediend, een soortgelijke opmerking heeft gemaakt. De initiatiefnemers van toen hebben daarnaar gekeken en ze kwamen tot de slotsom dat de gehele regeling in de wet moet worden opgenomen. Daar is duidelijk voor gekozen. Je raakt aan het hart van het wetsvoorstel als je daar in deze fase aan gaat sleutelen. Het is merkwaardig dat, nu de initiatiefnemers een hardheidsclausule voorstellen, u ze dit tegenwerpt, waarbij u concludeert dat u de ruimte krijgt om naar de eerste beslissing terug te keren en alleen de grondslag op te nemen.

De heer Dittrich (D66):

Het feit dat de initiatiefnemer de hardheidsclausule opneemt, gebruik ik niet tegen hem. D66 had hierom in de schriftelijke voorbereiding gevraagd en dit verzoek is gehonoreerd. Volgens de aanwijzingen van de regelgeving moet een hardheidsclausule een formele wettelijke grondslag hebben. Er is echter iets anders aan de hand. In de nota van wijziging worden allerlei dingen naar voren gehaald die volgens de initiatiefnemer later bij algemene maatregel van bestuur nog geregeld moeten worden naast de uitzonderingscategorieën die al in de wetstekst staan. Het is consequent om te stellen dat hoofdregel en hardheidsclausule in de wetstekst worden opgenomen, terwijl al die andere zaken, en de uitvoering daarvan, in een lagere regelgeving thuishoren.

De heer Rouvoet (RPF):

In de schriftelijke voorbereiding is gevraagd om zich te beperken tot de grondslag in de wet, waarna de rest in lagere regelgeving terechtkomt. De initiatiefnemers hebben hier goed naar gekeken en over nagedacht, maar ze kiezen hier niet voor. Omdat ze echter snappen dat er iets moet gebeuren, stellen ze een hardheidsclausule voor. U stelt dat de introductie van een hardheidsclausule de rechtszekerheid aantast en dat geeft u weer de vrijmoedigheid om het argument van de rechtszekerheid niet zwaar te laten wegen. Ik vind dit een merkwaardige redenering.

De heer Dittrich (D66):

Dat zou een merkwaardige redenering zijn als ze van mij was. Maar ik heb die redenering niet gehanteerd. Ik heb namelijk niet gezegd dat ik alles in een lagere regelgeving plaats omdat de initiatiefnemer een hardheidsclausule voorstelt. Het gaat nu om de bepaling van de algemene maatregel van bestuur.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Voorzitter! Die discussie moet inderdaad nog gevoerd worden, maar over het algemeen heeft een fractie wel een bepaald idee van de lijn die gevolgd wordt. Collega Dittrich heeft met instemming prof. Boeles geciteerd – "een klein wetje met grote gevolgen", de kop van zijn artikel in Migrantenrecht...

De heer Dittrich (D66):

"Grote vragen bij een klein wetje", zo heette het artikel!

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ja, u hebt gelijk! Maar een aantal daarvan heeft u ook gesteld, met nogal wat kritiekpunten. Vindt u dan toch dat dit wetsvoorstel gehandhaafd moet worden en amendeerbaar is of bent u dan niet van mening dat het een betere lijn is om dit van tafel te halen en een nieuw wetsvoorstel, misschien van u of van de staatssecretaris, te bespreken?

De heer Dittrich (D66):

Dat laatste kan ik volmondig met "neen" beantwoorden. Ik vind dat het amendeerbaar is en daarom heb ik ook het amendement op stuk nr. 15 ingediend. Nogmaals, de hoofdlijn – de MVV-verplichting in de wet – ondersteunen we, maar over de uitwerking willen wij nog wel discussiëren. De initiatiefnemer wil dat allemaal in de wetstekst opnemen en wij zijn het met prof. Boeles en mensen uit de rechtspraktijk eens, dat dit veel beter in de lagere regelgeving kan worden vastgelegd. Daarover en over de inhoud daarvan moet de discussie gaan.

De heer Apostolou (PvdA):

Mijnheer de voorzitter! Het vraagstuk van de immigratie is een veelzijdig thema dat niet alleen met juridische regels valt te reguleren. Sociaal-economische, politieke en zeer in de persoon zelf gelegen factoren spelen daarbij een rol. Dat overheden dit verschijnsel van verplaatsing van mensen, de voortdurende beweging van de ene plek naar de andere op deze aardbol trachten te reguleren, is een logische consequentie van de inrichting van onze wereld in staten: soevereine territoria, waar personen geen toegang kunnen krijgen zonder toestemming van de daartoe bevoegde instanties van de staat.

Regulering van de immigratie zal altijd een kwetsbare aangelegenheid blijven. Het is de mensheid tot nu toe niet gelukt afdoende regelingen te treffen om de immigratie volledig in de hand te houden. Wie dat pretendeert, zal bedrogen uitkomen. Dit feit neemt echter niet weg dat pogingen dienen te worden ondernomen om regulering te bevorderen.

In het besef dat niet een oplossing, maar een bijdrage aan de planmatige immigratie kan worden geleverd door voorbereidingen in het land van herkomst, steunt de fractie van de PvdA de gedachte die ten grondslag ligt aan het initiatiefwetsvoorstel van collega Verhagen dat wij vandaag behandelen. Een machtiging tot voorlopig verblijf beoogt de immigratie planmatig te laten verlopen en kan ertoe bijdragen dat de opvang voor nieuwkomers meer consistent kan plaatsvinden. De fractie van de PvdA is van mening dat vreemdelingen die voor een langdurig verblijf naar Nederland komen, hun komst degelijk moeten voorbereiden. Dat is het geval in situaties van gezinshereniging waarbij leerplichtige kinderen betrokken zijn. Scholen kunnen dan rekening houden met de aanmelding van nieuwe leerlingen. Voor de degelijke structurering van de inburgeringsprogramma's is de van tevoren bekende komst van vreemdelingen – voorzover dat mogelijk is – een goede zaak. Het is in het belang van de overheid én in het belang van de vreemdelingen dat planmatig aan de toelating en opvang in Nederland wordt gewerkt. Dat voorkomt onnodige teleurstellingen voor vreemdelingen die in Nederland aankomend, geconfronteerd worden met een negatieve beslissing op hun aanvraag voor een vergunning tot verblijf.

De fractie van de PvdA koppelt aan deze gereguleerde vorm van immigratie de voorwaarde dat de overheid de voorwaarden moet scheppen om de toelating van vreemdelingen niet onnodig te bemoeilijken door lange wachttijden en procedures. Het is vanuit de overweging van zorgvuldig omgaan met de belanghebbende vreemdelingen, dat de fractie van de PvdA een groot aantal kanttekeningen heeft geplaatst en vragen heeft gesteld in het kader van dit wetsvoorstel.

Voorzitter! Het is terecht dat door wetenschappers – de heer Dittrich refereerde ook aan dat artikel – verbonden aan het Instituut voor immigratierecht van de Rijksuniversiteit Leiden is gesteld dat de wettelijke vastlegging van het MVV-vereiste grote vragen oproept. "Grote vragen bij een klein wetje", stellen zij in Migrantenrecht van april van dit jaar. Er zijn inderdaad vele vragen over dit wetsvoorstel gesteld, maar er zijn ook door de initiatiefnemer net zoveel in veel opzichten adequate antwoorden gegeven. De conclusie van de schrijvers van het aangehaalde artikel is dat de regeringsfracties zich nog eens goed dienen te beraden, indien zij van plan zouden zijn dit onvoldragen ontwerp, uit sympathie met de strekking ervan, te laten passeren. Nu dateert deze kritiek op het wetsvoorstel van voor de nota naar aanleiding van het verslag en de ingediende nota's van wijziging. De mondelinge behandeling van dit wetsvoorstel zal tevens een bijdrage kunnen leveren aan een zo verantwoord mogelijk wetsvoorstel.

De PvdA-fractie gaat dit debat in met een positieve instelling ten opzichte van dit wetsvoorstel en hoopt dat de Kamer een aantal wijzigingen ten goede zal steunen. Het beraad in de fractie van de PvdA, om in de termen van de schrijvers van het artikel in Migrantenrecht te spreken, is nog niet definitief afgerond, maar is op grond van de wijzigingen die door de initiatiefnemer zijn aangebracht en de amendementen die zijn ingediend, niet negatief beïnvloed. Integendeel, wij zien in de voortzetting van dit debat goede aanzetten tot een voldragen wetsvoorstel.

De nota's van wijziging die ons hebben bereikt, interpreteert mijn fractie als een uiting van goede wil van de kant van de initiatiefnemer. Wij zijn dan ook zeer te spreken over het opnemen van een algemene hardheidsclausule in de wet, het voorstel om uitzonderingen op de regel op te nemen in een algemene maatregel van bestuur alsmede een overgangsbepaling. De tweede nota van wijziging maakt het door mij ingediende amendement op stuk nr. 9 over gemeenschapsonderdanen wellicht overbodig. Ik wacht echter met een eventuele intrekking van dit amendement totdat ik de reactie van de initiatiefnemer heb vernomen.

De initiatiefnemer heeft het advies van de Raad van State en onze suggestie om in dit wetsvoorstel alleen het uitdrukkelijk bieden van een grondslag voor het MVV-vereiste in de wet op te nemen, niet overgenomen. Het zou onze discussie hier wellicht vergemakkelijken. De heer Dittrich heeft zelfs een amendement in deze richting ingediend. Nu echter is gekozen voor de systematiek om uitzonderingen in de wetstekst op te nemen, heeft mijn fractie gemeend twee categorieën vreemdelingen aan artikel 16a, tweede lid, te moeten toevoegen. Het betreft de vreemdelingen die om voortgezet verblijf vragen vanwege wijziging van hun verblijfstitel en verblijfsdoel en diegenen die niet tijdig hebben verzocht om verlenging van de geldigheidsduur van de vergunning tot verblijf.

Onder de categorie die vanwege wijziging van het verblijfsdoel wordt vrijgesteld van het MVV-vereiste versta ik in het amendement op stuk nr. 11 ook uitdrukkelijk diegene die hier voor studiedoeleinden naartoe is gekomen, maar bijvoorbeeld wegens het in het huwelijk treden met een Nederlander of een vergunninghouder zijn of haar verblijf wenst voort te zetten. De heer Dittrich heeft het uitstekende voorbeeld gegeven van de Argentijnse vrouw die hier kwam studeren en daarna trouwde. Ik noem deze categorie expliciet, omdat de indiener van het wetsvoorstel een speciale alinea aan de categorie studenten heeft gewijd in de nota naar aanleiding van het verslag. Hij stelt: iemand die hier voor studie komt, zal veelal op enig moment teruggaan naar zijn herkomstland om de formaliteiten voor het langdurige verblijf en praktische zaken te regelen. Op grond hiervan concludeert de indiener dat terugkeer naar het land van herkomst om een MVV te krijgen is te rechtvaardigen. Mijn fractie vindt een dergelijke eis te ver gaan. Het is toch beter dat een vreemdeling in deze situatie zijn geld besteedt aan noodzakelijke kosten in Nederland dan aan een dure reis naar het land van herkomst om een stempel in zijn of haar paspoort, papieren en een machtiging tot voorlopig verblijf te verkrijgen. Wij zijn bang – eigenlijk zijn wij er zeker van – dat vreemdelingen die recht hebben op voortgezet verblijf, op deze wijze onnodig op kosten worden gejaagd zonder inhoudelijke redenen. De machtiging tot voorlopig verblijf zal in deze situaties als een gemakkelijk excuus dienen om vreemdelingen niet te helpen met iets waar zij recht op hebben. Dit is een introductie van formalisme ten top, wat alleen maar het gevoel van ongewenst zijn van vreemdelingen zal benadrukken en bevestigen.

De fractie van de PvdA is van mening dat ons vreemdelingenbeleid langzamerhand zo bureaucratisch en formalistisch dreigt te worden, dat een toevoeging van onnodige handelingen bestreden dient te worden. Aanvaarding van mijn amendement op stuk nr. 11 zal ieder misverstand omtrent het MVV-vereiste en voortgezet verblijf op grond van een wijziging van het verblijfsdoel wegnemen. Door het aannemen van dit amendement zal het ook duidelijk zijn dat het niet tijdig verlengen van een vergunning tot verblijf een vreemdeling niet MVV-plichtig maakt. Men dient inderdaad op grond van de vreemdelingencirculaire opnieuw een aanvraag voor een verblijfsvergunning in te dienen indien men zes maanden na de vervaldatum de vergunning niet heeft verlengd. Een nieuwe aanvraag indienen vindt mijn fractie terecht, maar teruggaan naar het herkomstland om een MVV te vragen vinden wij voor deze categorie vreemdelingen onnodig. Zij wonen immers al lang in Nederland. Voor hun onachtzaamheid dienen zij opnieuw een aanvraag in te dienen en dat is toch een tamelijk zware sanctie op zich. Laten wij die sanctie niet onnodig extra verzwaren.

Deze uitzonderingsbepaling is ook nodig in het licht van de regel dat het MVV-vereiste geldt voor de eerste toelating. Dat heb ik in het amendement op stuk nr. 12 verwoord. Ondanks deze bepaling is het dus nodig om de uitzonderingen in de wet op te nemen, omdat een nieuwe aanvraag na expiratie van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning beschouwd wordt als een aanvraag tot eerste toelating.

Voorts heb ik een tweetal amendementen van technische aard ingediend. Mijn amendement op stuk nr. 9 heb ik reeds gememoreerd. Het betreft de toevoeging van de gemeenschapsonderdanen die ook in de tweede nota van wijziging is opgenomen.

Voorts dient het amendement op stuk nr. 10 de harmonisatie van de gebruikte terminologie in de Vreemdelingenwet tot stand te brengen. De fracties van RPF en D66 hadden in het verslag daarover inderdaad opmerkingen gemaakt. De RPF-fractie had zelfs een tekstvoorstel gesuggereerd. De initiatiefnemer heeft deze suggestie niet overgenomen door te verwijzen naar de aard van de bepaling in de koppelingswet. In de koppelingswet gaat het, aldus de initiatiefnemer, om de vraag wie de behandeling moet betalen. Een behandeling die onder de bepaling van de koppelingswet niet voor rekening van de onverzekerde komt, hoeft op grond van deze wet op zich geen beletsel te zijn een machtiging tot voorlopig verblijf in het land van herkomst aan te vragen, aldus de initiatiefnemer. Het is mij niet duidelijk aan welke situaties de initiatiefnemer in dit verband denkt. Als men in aanmerking komt voor medische behandeling in het kader van de koppelingswet, dan betreft dat een ernstige situatie. De Kamer heeft juist de koppelingswet op dit punt geamendeerd, omdat de term "acute medische noodsituatie" niet adequaat werd bevonden. Het gaat hier dus wel degelijk om de terminologie in de Vreemdelingenwet. Het is naar het oordeel van mijn fractie niet wijs om in dezelfde wet verschillende termen over dezelfde zaak te gebruiken.

De heer Rouvoet (RPF):

Het is niet helemaal zorgvuldig als collega Apostolou zegt dat bij de koppelingswet de term "acute noodsituatie" uitsluitsel moet geven bij de vraag of zal worden behandeld. Dat staat bij die uitzondering in de koppelingswet niet ter discussie. Het gaat alleen om de vraag wie het dan moet bekostigen. De behandeling is daarvan losgekoppeld. Het is goed om dat voor de volledigheid op te merken.

De heer Apostolou (PvdA):

Het gaat mij hier om de terminologie. Bij de behandeling van de koppelingswet hebben wij erover gesproken in hoeverre wij de term "acute medische noodsituatie" duidelijk zouden kunnen definiëren. Wij hebben toen voor een andere terminologie gekozen, omdat wij meenden dat die in de praktijk beter toegepast zou kunnen worden. Ik stel nu voor om dezelfde terminologie te hanteren in de Vreemdelingenwet.

Voorzitter! Ik kom op een aantal punten die met de praktische uitvoering van deze wet te maken hebben. Allereerst noem ik de duur van afhandeling van een verzoek om een machtiging tot voorlopig verblijf. Het duurt in de praktijk soms zo lang om een machtiging tot verblijf te krijgen, dat vreemdelingen in hun belangen worden geschaad. Ook zakelijke, culturele en sportieve doeleinden kunnen gefrustreerd worden, doordat de MVV niet tijdig wordt verleend. Er bestaan niet alleen bij individuele personen klachten over de afhandeling, maar ook bij instellingen als universiteiten. Die verkeren vaak in onzekerheid over bijvoorbeeld de overkomst van een docent, een wetenschappelijk onderzoeker etc. De indiener van het wetsvoorstel beschrijft in antwoord op vragen van onder andere de fractie van de PvdA de huidige procedure om een MVV te verkrijgen. Het is waar dat de discussie over de plaats van de Algemene wet bestuursrecht in het vreemdelingenrecht de behandeling van dit wetsvoorstel overstijgt. Wij moeten deze discussie echter zo snel mogelijk voeren.

Voor mij is dit de tweede keer dat ik van termijnen in het vreemdelingenrecht een punt maak. Bij de bespreking van de Wet op het Nederlanderschap heb ik een motie ingediend waarin ik de regering vroeg om zich bij naturalisatieverzoeken aan de gestelde termijnen te houden. Dat was in 1995. Die motie is door de staatssecretaris overgenomen en er zou na twee jaar een evaluatie plaatsvinden. Het is van belang te weten of er inmiddels iets te berichten valt over de naleving van de termijnen bij naturalisatie. Kan de staatssecretaris ons daarover informeren? Hoewel hier duidelijk van een andere situatie sprake is, kan de praktijk bij naturalisatie een indicatie zijn voor het wel of niet nakomen van voornemens van de overheid. Het mag duidelijk zijn dat de fractie van de PvdA een groot voorstander is van een strikte naleving van de Algemene wet bestuursrecht bij de verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf.

Uit de praktijk bereiken ons signalen dat de verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf soms meer dan een jaar duurt. Voorafgaand aan de verlening van een machtiging tot voorlopig verblijf vindt legalisatie van stukken plaats. De gemiddelde behandelingsduur van een legalisatieverzoek in landen als Ghana, Nigeria, Pakistan, India en de Dominicaanse republiek is langer dan zes maanden, zo wordt ons verteld. Dat nu is toch een veel te lange tijd en een overduidelijke overschrijding van de beslistermijn in de Algemene wet bestuursrecht. Voor de legalisatie wordt verder per document ƒ 300 betaald. Dat is een vrij hoog bedrag, zeker wanneer meerdere documenten gelegaliseerd dienen te worden. Bovendien dient de leges in persoon in plaatselijke valuta te worden betaald. Dat betekent dat belanghebbenden dienen af te reizen naar het betreffende land om de documenten aan te bieden en de leges te betalen. Is dit inderdaad de praktijk? Wat is de reactie van de regering en de initiatiefnemer op deze berichten?

Verder schijnt het zo te zijn dat bij de afwijzing van een legalisatieverzoek geen reden wordt opgegeven voor die weigering. Bezwaarprocedures bij het ministerie verlopen traag. Last but not least schijnt voor verificatieonderzoeken regelmatig gebruik te worden gemaakt van vertrouwenspersonen. Er zijn berichten dat deze vertrouwenspersonen aan de aanvrager geld vragen voor de legalisatie. Vraag van de fractie van de PvdA is of er vanuit de ministeries van Buitenlandse Zaken en van Justitie instructies bestaan voor de eisen die gesteld worden aan de aanvragers. Hoe wordt daarover voorlichting gegeven aan de belanghebbenden? Het is overduidelijk dat deugdelijke voorlichting onontbeerlijk is voor de goede uitvoering van het MVV-vereiste. In tweede termijn overweeg ik op dit punt de Kamer een uitspraak voor te leggen.

Nu ik het toch over leges heb, wil ik de staatssecretaris vragen hoe het staat met de leges voor verblijfsvergunningen in het algemeen. Daarover heb ik voor het zomerreces een motie ingediend. De staatssecretaris zou hier schriftelijke reactie op reageren. Is het mogelijk deze reactie voor de tweede termijn van de Kamer te krijgen, zodat wellicht deze motie in stemming kan worden gebracht?

Op de vraag wat er gebeurt indien de vreemdeling die wenst te worden toegelaten overigens wel aan alle voorwaarden tot verblijf voldoet, antwoordt de indiener van dit wetsvoorstel dat een aanvraag voor een vergunning tot verblijf niet in behandeling wordt genomen als de MVV ontbreekt. Als voorbeeld wordt de expiratie van een toeristenvisum genoemd. Dan moet men terug. Nu dacht ik dat een aanvraag van een toerist niet in behandeling moet worden genomen omdat men procedures zou kunnen beginnen zonder uitzicht op een positieve beslissing. Dat willen wij juist voorkomen. Voldoet men echter aan alle eisen en is er zekerheid dat de vergunning zal worden verleend, kan dan de hardheidsclausule van toepassing zijn? Het getuigt van een onevenredige hardheid indien de vreemdeling in dit geval alleen maar om aan een formaliteit te voldoen wordt teruggestuurd. Kan in dit geval de hardheidsclausule worden toegepast?

In de brief van 19 september jl. schrijft de staatssecretaris dat het kabinet op dit moment geen concrete situatie voor ogen staat waarin de hardheidsclausule zou moeten worden toegepast. Voorzitter! Wellicht kan het in dit geval wel. Er zijn op dit punt uitspraken gedaan door de Raad van State en de Rechtseenheidskamer. Indien iemand aan alle eisen voldoet en alleen niet in het bezit is van de MVV, moet hij toegelaten worden. Hoe wordt na het aannemen van dit wetsvoorstel met die uitspraken omgegaan? Kunnen de initiatiefnemer en de staatssecretaris op de door mij gegeven voorbeelden ingaan? Wie is overigens bevoegd de hardheidsclausule toe te passen, de minister van Buitenlandse Zaken of de minister van Justitie? Wij dienen hier duidelijkheid over te krijgen.

De MVV dient afgegeven te worden door een Nederlandse diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van herkomst of het land van bestendig verblijf. Nederland heeft echter niet overal diplomatieke vertegenwoordigingen. Wat betekent dit? Kan een vreemdeling bijvoorbeeld een MVV aanvragen bij een ambassade of een consulaat van een land dat lid is van de Europese Unie bij het ontbreken van een Nederlandse vertegenwoordiging? Hoe staat het trouwens met het Schengenverdrag in verband met het MVV-vereiste?

De brief van het kabinet van 19 september jl. bevat naar het oordeel van mijn fractie een tweetal verstrekkende mededelingen waarbij grote vraagtekens geplaatst kunnen worden. De eerste betreft de reeds aangehaalde hardheidsclausule. In essentie staat in deze brief dat de hardheidsclausule een dode letter is. Een beroep op deze clausule kan slechts in zeer uitzonderlijke individuele gevallen worden gehonoreerd, aldus het kabinet. Vervolgens stelt het kabinet dat hem geen concrete situaties voor ogen staan waarin de hardheidsclausule zou moeten worden toegepast. Ik hoop dat de indiener reëler inhoud geeft aan de hardheidsclausule. Wellicht lees ik de brief verkeerd, maar dan hoor ik dat graag van de staatssecretaris.

Het tweede punt betreft de mededeling over het laten vervallen van de bepaling over het begrip "tijdige verlenging" van een vergunning zoals deze in de vreemdelingencirculaire is gedefinieerd. De initiatiefnemer is op dit punt duidelijk. Op pagina 3 van de nota naar aanleiding van het verslag staat dat ook de regeling voor het geval een vreemdeling zijn verblijfsvergunning niet heeft verlengd, ongewijzigd blijft. Deze regeling is thans opgenomen in de vreemdelingencirculaire. Deze bepaling houdt in dat men na het vervallen van de vergunning tot verblijf nog zes maanden de tijd heeft om deze te verlengen. Tot zover de nota naar aanleiding van het verslag. De indiener van het initiatiefwetsvoorstel en ik gaan ervan uit dat de vreemdelingencirculaire op dit punt geldt. In mijn amendement op stuk nr. 11 ga ik daar uitdrukkelijk van uit en ik zou deze regeling ook zo willen houden. Het is mij een raadsel waarom de staatssecretaris deze bepaling wil wijzigen. Een wijziging dient mijns inziens geen redelijk doel. Ik stel derhalve voor dat wij het begrip "tijdige verlenging" invullen conform de opvatting van de initiatiefnemer, die in het verlengde van de vreemdelingencirculaire handelt.

Voorzitter! Het MVV-vereiste bestaat al jaren. Wat in het initiatiefwetsvoorstel wordt gedaan, is het geven van een wettelijke basis aan deze praktijk. Deze wettelijke verankering dwingt echter tot nadere duidelijkheid. Een aantal punten ter verduidelijking heb ik reeds in mijn betoog genoemd.

Ik sluit af met de vraag naar de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van dit wetsvoorstel. Zojuist sprak ik over de hardheidsclausule, maar nu ga ik in op het voorstel in het algemeen. Er zijn nu twee ministeries verantwoordelijk voor de uitvoering: het ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Justitie. Namens het kabinet is hier de staatssecretaris van Justitie aanwezig. Wat is de verhouding tussen de twee ministeries? Bestaat er een interdepartementale verdeling van bevoegdheden? Zo ja, hoe ziet deze eruit? Kunnen de initiatiefnemer en de staatssecretaris daarover nadere informatie geven? Ik vraag dit omdat duidelijk moet zijn wie aangesproken dient te worden indien personele en andere materiële voorzieningen nodig zijn voor de adequate uitvoering van deze wet.

De heer Rouvoet (RPF):

Voorzitter! De twee voorgaande sprekers hebben al gezegd dat het eigenlijk gaat om een klein wetje. Mijn eerste gedachte was dat het zelfs zo'n klein wetje was dat het verrassend genoemd mag worden dat er al twee nota's van wijziging en zes amendementen op ingediend zijn.

Ik vat de strekking van de wet kort samen. Voordat een vreemdeling naar Nederland komt voor langdurig verblijf, dient hij eerst een MVV aan te vragen bij de ambassade in het land van herkomst. Daar moet hij de beslissing afwachten. Daar is veel voor te zeggen; uit de schriftelijke voorbereiding is wel gebleken dat dit de opvatting is van de RPF-fractie: een MVV is een visum. Is het dus een gekke regeling? Neen, dat is het niet. Zoals het kabinet deed in de brief van 19 september, geef ik dan ook uiting aan de waardering van mijn fractie voor dit initiatief om te voorzien in deze leemte, die is ontstaan als gevolg van een uitspraak van de Rechtseenheidskamer van 16 maart 1995. Het initiatief verschaft immers een formeel wettelijke grondslag aan de MVV.

In de jurisprudentie is de discussie begonnen omdat zich de vraag voordeed welke gevolgen het ontbreken van een MVV zou hebben. Is dat voldoende om, als de vreemdeling al in Nederland verkeert, een vergunning tot verblijf te weigeren? Mag dat de betrokkene worden tegengeworpen? Blijkens de jurisprudentie van de Rechtseenheidskamer van 16 maart 1995 dus niet, en het wetsvoorstel wil dit herstellen, zodat het ontbreken van de MVV als vormvereiste wel voldoende grond is om de toelating te weigeren. Daartoe is dan ten minste een formeel wettelijke grondslag vereist. Over de vraag of dit ook betekent dat de gehele regeling in de wet moet worden opgenomen, zal ik direct nog wat zeggen; hierover hebben wij zojuist ook een interruptiedebatje gehad.

Voorzitter! Ik ga eerst in op het visumbeleid van de Nederlandse Staat. In beginsel is dat een zaak van de Nederlandse Staat zelf en is het volstrekt redelijk om een maatregel zoals deze te nemen. Van vreemdelingen mag best worden verwacht dat, indien zij langdurig in ons land wensen te verblijven, zij zich tevoren goed op de hoogte stellen van de vereisten waaraan moet worden voldaan. Als een Nederlander naar het buitenland gaat, is dat ook wel eens nodig.

In de heel summiere memorie van toelichting op het wetsvoorstel heb ik op z'n minst een passage gemist over de context van het visumbeleid. Ik spreek dan over de toenemende harmonisatie in Europees verband, met name over Schengen. Anderen hebben het ook al genoemd. De memorie van toelichting was niet zo lang dat dit er niet meer bij had gekund. Omdat het over een visum gaat, was het volgens mij op z'n plaats geweest als de initiatiefnemer was ingegaan op de vraag hoe hij zijn wetsvoorstel ziet in het licht van die harmonisatietendens. Misschien kan hij ons morgen die ontbrekende passage geven. Het lijkt mij van belang dat wij voordat wij gaan stemmen over dit wetsvoorstel, weten hoe de initiatiefnemer zijn wetsvoorstel ziet in een context die breder is dan alleen maar het repareren van een gat in de Vreemdelingenwet.

De initiatiefnemer erkent dat een deel van de inhoudelijke beoordelingen rond de toelating door dit wetsvoorstel naar het buitenland in casu de consulaire posten op de ambassades zal verdwijnen. In de literatuur – ik denk hierbij aan het artikel van prof. Boeles c.s. in het blad Migrantenrecht, dat ook al door anderen is genoemd – zijn bezwaren naar voren gebracht. Die bezwaren kan ik niet zo heel goed plaatsen. Ik ben wel benieuwd naar de reactie van de initiatiefnemer op dat artikel. Net als collega Apostolou erken ik dat dit artikel geschreven is voordat wij de nota van wijziging kregen. Er is dus wel het een en ander veranderd, maar niet op alle punten is de kritiek weggevallen. Het was een doorwrocht artikel waarin een aantal fundamentele vragen aan de orde kwam. Mijn fractie zou er daarom mee gediend zijn als de initiatiefnemer op een aantal van die punten ingaat. Door anderen zijn deze ook al genoemd. Overigens heeft mijn fractie er al jaren voor gepleit het toetsingsmoment zoveel mogelijk in het land of, als dat niet mogelijk is, in de regio van herkomst te leggen. Dan spreek ik echter over de toetsing van asielverzoeken in brede zin en begeef ik mij een beetje buiten het gebied van de MVV. Over deze zaak zijn wij met de staatssecretaris al heel lang in discussie. Zij weet dat in ieder geval. In het kader van de Verenigde Naties willen wij dat vaker laten gebeuren in de regio's van herkomst. In die zin kun je dit, althans op het terrein van de MVV, als een stap in die richting beschouwen.

Voorzitter! Er is nog een punt van kritiek op de toelichting. In de memorie van toelichting wordt heel gemakkelijk voorbijgegaan aan de organisatorische consequenties. Er wordt iets voorgesteld. Men erkent dat dit een verschuiving naar de ambassades inhoudt. Over wat dat verder betekent, worden wij echter in het ongewisse gelaten. Als een wetsvoorstel wordt ingediend, ligt het volgens mij op de weg van de initiatiefnemer om aan de Kamer duidelijk te maken wat dat zal betekenen. Alleen de opmerking dat dit iets zal betekenen voor de IND, de ambassades en eventueel medewerkers, is toch wat kort door de bocht voor zo'n wetsvoorstel. Het is immers de kern van dit voorstel. Als de initiatiefnemer daarover informatie heeft, ontvang ik die graag.

Er is in ieder geval steun voor de gedachte om de grondslag in de wet op te nemen. Betekent dit dat je de hele regeling, inclusief de uitzondering, moet opnemen? Uit het interruptiedebat met collega Dittrich kan worden afgeleid dat ik taxeer dat de initiatiefnemer tussen nu en morgen op dit punt niet tot andere gedachten zal komen. Het is de kern van het wetsvoorstel. Anders had de Raad van State hem wel op die gedachte gebracht. Kennelijk is dit heel goed overwogen, maar is er niet voor gekozen. Ik verwacht dus niet dat de komende nacht ons veel nieuws zal brengen op dat punt of dat men zich alsnog zal beperken tot de wettelijke grondslag, het amendement-Dittrich. Ik verwacht niet dat de initiatiefnemer morgen zal aankondigen dat hij het amendement alsnog overneemt en een nota van wijziging zal indienen. Ik geef echter toe dat dit niet meer is dan mijn taxatie.

Op verzoek van onder meer de RPF-fractie, gedaan in het schriftelijk verslag, is een hardheidsclausule aangebracht. Ik ben daar uiteraard zeer content mee. Het valt op dat het kabinet in zijn brief hierbij direct de aantekening maakt dat het om zeer uitzonderlijke incidentele gevallen moet gaan en dat het nog niet weet aan welke categorieën – als het daar om zou gaan – het moet denken. Dat is op zichzelf begrijpelijk. Dat is in ieder geval een signaal van het kabinet dat het met het opnemen van zo'n hardheidsclausule geen grote openingen voor ogen heeft.

Voorzitter! Ik wil nog een aantal woorden wijden aan het amendement-Dittrich. Collega Apostolou nam de term "bijna destructief" in de mond. Die gedachte was bij mij ook even opgekomen, al erken ik met de Raad van State en de initiatiefnemer dat de uitspraak van de Rechtseenheidskamer als zodanig niet noodzaakt tot het opnemen van een volledige regeling. Maar het is wel een keuze die men kennelijk zeer bewust heeft gemaakt. Ik zie echter ook wel in dat het niet heel erg noodzakelijk is. Het vloeit tenminste niet rechtstreeks voort uit die uitspraak van maart 1995.

Een ander punt is de acute medische noodsituatie. Ik heb in het kader van de discussie over de koppelingswet een amendement op dat punt ingediend. Voor mij was het belangrijke punt in die discussie de professionele autonomie van de arts bij de vaststelling van die noodzaak. Die arts moet bepalen of het nodig is. De crux van mijn amendement was dus de directe verbinding met medisch noodzakelijk, en de staatssecretaris van Justitie en de minister van Volksgezondheid hebben zich daar uiteindelijk mee akkoord verklaard.

Die verbinding wordt niet in het initiatiefvoorstel gelegd. Er wordt zelfs gesproken over vreemdelingen die zich in een zodanig acute medische noodsituatie bevinden dat behandeling onverwijld noodzakelijk is. Dat zou heel makkelijk kunnen worden uitgelegd als nog zwaardere eisen dan de koppelingswet al stelt. Het gaat dan immers niet alleen om een acute medische noodsituatie, maar die moet ook nog zodanig zijn dat... In het amendement van collega Apostolou wordt het probleem ook niet opgelost, omdat ook daarin de term "medisch noodzakelijk" niet in een directe verbinding staat. Wie bepaalt dat die zorg noodzakelijk is? De crux van mijn amendement bij de koppelingswet was nu juist om buiten twijfel te stellen dat dat de arts is, en niet bijvoorbeeld de IND, de vreemdelingenpolitie, etc.

Voorzitter! Er zijn op voorhand uiteraard warme gevoelens als een collega een eerdere bescheiden gedachte van mijn fractie in een amendement tracht te vangen, maar ik heb het gevoel dat dat het nog niet is. Ik wil derhalve nog eventjes bezien of dit zal moeten resulteren in een ander dan wel een gewijzigd amendement. Ik ben er wel een voorstander van om die redacties zo dicht mogelijk bij elkaar te houden. Ik wil daarbij dus kiezen voor de directe verbinding met medisch noodzakelijk; de zorgverlening moet medisch noodzakelijk zijn. Dan zitten wij het dichtst bij de koppelingswet. Ik hoor hierover graag het oordeel van de initiatiefnemer en van de staatssecretaris. Daarbij ga ik er overigens van uit dat de staatssecretaris op dit punt zonder enig bezwaar mede namens de minister van Volksgezondheid kan spreken. De minister had hier indertijd uitgesproken opvattingen over.

Ik zal kort zijn over het punt van het voortgezet verblijf en de wijziging van het verblijfsdoel. Collega Apostolou heeft hier vrij uitvoerig over gesproken en de fractie van GroenLinks heeft in de schriftelijke voorbereiding juist op dat punt de vinger gelegd bij bureaucratie en het op kosten jagen van de betrokkenen. Dat speelt natuurlijk met name bij die twee categorieën een rol; het is een element dat meegewogen zal worden. Hoe zwaar weegt dat voor collega Apostolou, gezien de afweging die de initiatiefnemer op dat punt van meet af aan gemaakt heeft om de uitzonderingen te maken zoals hij die gemaakt heeft? Is het niet een tamelijk ingrijpend amendement? Het antwoord op die vraag is ook afhankelijk van de beantwoording door de initiatiefnemer. Het gaat daarbij immers ook simpelweg om de aantallen, om de cijfers. Wat is de component waar wij over spreken in het totaal? Die kennis heb je nodig om te kunnen beoordelen of het inderdaad de kern van het wetsvoorstel raakt. Ik ben geneigd om dat bij dit amendement iets minder snel aan te nemen dan bij het amendement van collega Dittrich, maar het raakt natuurlijk wel een belangrijk punt van het wetsvoorstel. Ik wacht de reactie van de initiatiefnemer op het amendement dan ook met veel belangstelling af.

Voorzitter! Is dit inderdaad een klein en simpel reparatiewetje? Ik heb daar wat aarzelingen over gehad, zeker toen ik het grondige commentaar van prof. Boeles en de zijnen nog eens goed had gelezen. Er zit inderdaad nogal wat aan vast. Tegelijkertijd vind ik dat je niet van de initiatiefnemer kunt vragen dat hij alle meer fundamentele afwegingen die aan een MVV-vereiste als zodanig vastzitten, in het kader van dit wetsvoorstel zal maken. De Kamer heeft daarvoor de gelegenheid gehad. Daar heeft collega Apostolou ook iets over gezegd, namelijk dat wij hier, wellicht in breder verband, op moeten terugkomen, maar ik ben toch geneigd om dit als een reparatiewet te beschouwen en om niet van de initiatiefnemer te vragen om die hele discussie nu boven water te tillen. Wel heb ik op twee punten aangegeven dat je je ook te makkelijk kunt verschuilen achter het gegeven dat er niets nieuws wordt gedaan en dat er alleen iets wettelijk wordt vastgelegd. Dat ontslaat je niet van de verplichting om in de toelichting bij alle belangrijke aspecten volledig te zijn. Dat is de afweging van mijn fractie op dit moment. Daar is wel uit gebleken hoe wij tegenover het initiatiefvoorstel staan. Op een aantal punten hebben wij vragen gesteld, maar de initiatiefnemer moet op dat punt niet worden overvraagd. Mijn laatste aarzeling op dat punt is weggenomen door de tamelijk instemmende brief van het kabinet, waaruit blijkt dat ook het kabinet deze reparatie met waardering begroet.

De heer Apostolou (PvdA):

Het is mij niet duidelijk wat de heer Rouvoet bedoelt met "vragen" of "overvragen" van de initiatiefnemer. Heeft hij het idee dat de twee vorige sprekers de initiatiefnemer hebben overvraagd?

De heer Rouvoet (RPF):

Nee, ik heb vooral gewezen op prof. Boeles. Hij heeft geschreven dat de Kamer, voordat dit wetsvoorstel kan worden aangenomen, eerst een grondig en uitvoerig debat over het MVV-vereiste moet voeren. Dat is, in de richting van de initiatiefnemer, overvragen. Dat debat mag wel gevoerd worden, maar ik ben het met de initiatiefnemer eens dat het uitvoeren van een reparatie zoals deze – het geven van een wettelijke grondslag aan het MVV-vereiste – niet meteen betekent dat ook de hele afweging moet worden overgedaan over alles wat ooit is overwogen inzake de introductie van het MVV-vereiste als zodanig. Dat bedoel ik met overvragen en die richting ging met name het artikel in Migrantenrecht op.

De heer Apostolou (PvdA):

Waarom zou dat niet mogen? De initiatiefnemer is door anderen geprezen voor het feit dat hij het initiatief heeft genomen, maar er was in de Kamer een algemener gevoelen dat het kabinet op een gegeven moment met zo'n voorstel zou komen. De initiatiefnemers zijn dat voor geweest, maar dat betekent dat zij grondig over dit onderwerp bevraagd kunnen worden.

De heer Rouvoet (RPF):

Dat mag wel, maar als je, zoals ik, uiteindelijk tot de conclusie komt dat dit vooral te beschouwen is als een reparatiewetje, moet je niet direct de hele MVV-discussie in de volle breedte hier op de mat leggen. Iedereen mag hier vragen over stellen, maar als men zegt – ik heb met name verwezen naar het artikel van Boeles – dat deze reparatie niet mag worden aangebracht zonder de MVV-vereiste als zodanig tot op de bodem uit te hebben gediscussieerd, vind ik dat een beetje laat, omdat die gelegenheid er natuurlijk eerder is geweest.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Voorzitter! Op 16 maart oordeelde de Rechtseenheidskamer dat er geen wettelijke basis is om te stellen dat een aanvraag van een verblijfsvergunning zonder MVV niet in behandeling mag worden genomen. De Rechtseenheidskamer stelde tevens dat de wet niet voorschrijft dat een MVV alleen in het buitenland mag worden aangevraagd. Voor twee collega's, namelijk de heren De Hoop Scheffer en Verhagen, was dat aanleiding om meteen met een initiatiefwetsvoorstel te komen. Ik behoor die collega's daarmee te feliciteren. De snelheid was inderdaad geweldig. Collega Dittrich heeft de ook bij mij opgekomen vergelijking getrokken met de Maastrichtse voetbalvereniging. Die had ik bijvoorbeeld afgelopen weekend ook een goede wedstrijd kunnen wensen, maar tot mijn vreugde verloor MVV met 1-0. Misschien wil ik ook de initiatiefnemer een goede wedstrijd wensen in de hoop dat hij de wedstrijd zal verliezen.

Gelet op het voorliggende wetsvoorstel en de memorie van toelichting, nog afgezien van alle daarna ontvangen nota's van wijziging, komt dit inderdaad over als reparatiewetgeving: twee collega's zeggen dat de wetgever iets is vergeten, en dat zij daarin moeten springen, omdat dat niet kan. Ik vind dat een en ander te makkelijk is gegaan. De initiatiefnemers zijn dan ook voorbijgegaan aan het simpele feit dat de Rechtseenheidskamer niet alleen heeft uitgesproken dat er een leemte in de wet was maar ook dat een en ander te ver ging; dat de zaken zoals die neergelegd zijn in artikel 52a van het Vreemdelingenbesluit niet kúnnen. Die hele jurisprudentie hebben de indieners buiten beschouwing gelaten.

Wat is nu het doel van dit wetsvoorstel? Is dat het reguleren van het toelatingsbeleid? Moet erdoor worden voorkomen dat mensen al in Nederland zijn voordat zij worden toegelaten? Het lijkt wel een beetje alsof het CDA wil zeggen dat op dit ogenblik hopen migranten naar Nederland komen en een verblijfsvergunning aanvragen waarop zij kennelijk geen recht hebben. Als je die lijn doortrekt, zou de leemte in de wetgeving zorgen voor een onbeheersbaar probleem. Ik zie dat niet. En ik kan er ook niet de winst van ontdekken dat wij op formele gronden mensen die in aanmerking kunnen komen voor toelating in Nederland, gaan terugsturen naar hun land van herkomst. Kweek je daarmee geen Kafka-achtige situaties? Wij zien immers dat veel MVV-aanvragers in de landen van herkomst nodeloos lang moeten wachten op een besluit over hun aanvragen; collega Apostolou heeft daar al op gewezen. Het gebeurt ook regelmatig dat een VTV op grond van studie, die ruim op tijd is aangevraagd, pas wordt verlengd als de aanvrager al halverwege het studiejaar is.

Voorzitter! Laten wij eens kijken naar de effecten. Wat kunnen de gevolgen van het wetsvoorstel zijn? De IND is juist klaar met een reorganisatie en heeft in vijf regio's van Nederland beslisambtenaren voor visa en MVV's gestationeerd. Moet de IND opnieuw reorganiseren? Moeten beslisambtenaren naar diplomatieke posten verhuizen om de aanvragen voortaan daar te behandelen? De termijnen worden nu al niet gehaald en de kans is groot dat dit probleem alleen nog maar toeneemt. De kans is ook groot dat als gevolg daarvan per land verschillende criteria worden ontwikkeld aan de hand waarvan MVV's worden afgegeven. Verder ligt het voor de hand dat onze diplomatieke vertegenwoordigingen in het buitenland moeten worden uitgebreid om de MVV-procedure enigszins toegankelijk te maken. Hoe denken de initiatiefnemers daarover? De initiatiefnemer die nu in vak K zit, weet immers hoe het met de capaciteit van onze posten gesteld is. Heeft hij daarover tijdens de voorbereiding contact gehad met Buitenlandse Zaken?

Voorzitter! Hoe is het gesteld met de verantwoordelijkheden van de ministeries van Buitenlandse Zaken en van Justitie? Raken die niet te veel verstrengeld? Nu wordt in een wet, die onder verantwoordelijkheid van Justitie valt, de bevoegdheid van het ministerie van Buitenlandse Zaken geregeld om te beslissen over de MVV's, waarbij ook materieel alle toelatingseisen worden getoetst. Het ministerie van BuZa kan toch alleen verantwoordelijkheid dragen voor het toegangsvraagstuk? Komt dus niet het Soeverein besluit van 1813 in het geding? Moet dat soms ook worden gewijzigd? Valt daar dan ook reparatiewetgeving voor te verwachten?

Voorzitter! De initiatiefnemer stelt terecht dat de asielaanvraag wordt uitgezonderd, ook in dit voorstel. Maar het gaat daarbij om asielaanvragen op basis van het vluchtelingenverdrag van Genève. Er is al op gewezen dat iemand ook een beroep kan doen op alleen artikel 3 van het EVRM of op artikel 3 van het antifolterverdrag. Zijn wij niet verplicht om een dergelijke aanvraag te onderzoeken, willen wij ons niet schuldig maken aan refoulement? Het zou echt idioot zijn als mensen door dit wetsvoorstel gedwongen zouden worden om gebruik te maken van de asielprocedure, dus om een asielverzoek in te dienen met het doel te ontkomen aan de MVV-eis. Ook al omdat ik de opstelling van de initiatiefnemer in dezen ken, neem ik aan dat dit niet de bedoeling kan zijn. Hetzelfde geldt voor mensen die voor toelating in aanmerking zouden komen op grond van het zogenaamde "traumatabeleid" of wegens klemmende redenen van humanitaire aard. Daarbij gaat het ook om mensen die over het algemeen niet de uitkomst van de MVV-procedure in het land van herkomst kunnen afwachten.

Voorzitter! De hardheidsclausule is wel zeer, zeer beperkt omschreven. De soorten probleemgevallen die bij strikte buitenbehandelingstelling zullen leiden tot een onevenredige hardheid, zijn niet te overzien. Hoe beperkter de uitzonderingsgronden worden omschreven, hoe groter de kans dat de rechtspraak hier niet binnen kan blijven. Het is duidelijk geworden dat ook de initiatiefnemer er beducht voor is dat de rechter deze clausule gaat oprekken. Ik meen dat gezegd is: invullen. Het mag bekend verondersteld worden dat de rechter belangen moet afwegen, zoals trouwens ook voor bestuursorganen geldt. Bij deze belangenafweging kan het heel goed voorkomen dat een te beperkte interpretatie van de hardheidsclausule tekortschiet. Het wetsvoorstel geeft immers nauwelijks ruimte voor een dergelijke belangenafweging, terwijl het toch een van de beginselen is van ons bestuursrecht. De kans is groot dat de maatregel daardoor disproportioneel werkt ten nadele van de aanvrager, want diens belangen kunnen immers ternauwernood aan bod komen. Bovendien is mij niet geheel duidelijk waarom de initiatiefnemer ervoor heeft gekozen dat de uitvoering van deze regeling inclusief de uitzonderingsgronden in de wet zelf vastgelegd moeten worden. Hebben wij inmiddels niet geleerd van de praktijk dat het lastig is om te werken met limitatieve opsommingen? Raakt men daardoor niet verstard, zodat men niet kan inspelen op onvoorziene ontwikkelingen? Zou zoiets niet veel beter in een algemene maatregel van bestuur in plaats van in de wet zelf kunnen worden ondergebracht?

De heer Dittrich (D66):

Hoe beoordeelt u ons amendement dat dit eigenlijk voorstelt?

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ik neig ertoe te zeggen: geef mij nog even tijd om dat rustig te bestuderen en met mijn fractie te bespreken. Op zichzelf kan dit amendement erin voorzien. Ik zit alleen met de eerste zin van de toelichting op het amendement. U zult begrijpen uit mijn betoog dat ik dit initiatiefvoorstel als meer zie dan als reparatiewetgeving, terwijl u ervan uitgaat dat een dergelijke wet er moet komen. Inhoudelijk denk ik overigens redelijk in uw lijn.

De heer Dittrich (D66):

Die eerste zin is als het ware rechtstreeks overgenomen uit de uitspraak van de Rechtseenheidskamer, dat het MVV-vereiste een formeel wettelijke grondslag behoeft.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ik heb ook gewezen op die uitspraak van de Rechtseenheidskamer, maar ik heb tevens aangegeven dat er andere uitspraken liggen. Eerder is gezegd door de rechtbank in Amsterdam dat dit te hard is, dat hiermee niet verder moet worden gegaan. Door de rechtbanken te Den Haag en Rotterdam is gezegd: men mag het MVV-vereiste niet zo opnemen; men moet de mensen de gelegenheid geven om een omissie of iets dergelijks weg te nemen. Ik zie de uitspraak van de Rechtseenheidskamer als een puur formeel-juridische uitspraak, namelijk dat het Vreemdelingenbesluit niet geldig is. Ik wil nadrukkelijk erbij betrekken de hele inhoudelijk-juridische discussie over het feit dat een MVV noodzakelijk is en voorwaarde is voordat een aanvraag in behandeling wordt genomen.

De heer Dittrich (D66):

Die andere uitspraken zijn geen uitspraken van de Rechtseenheidskamer. Die zou men qua hiërarchie ondergeschikt kunnen achten aan de uitspraak van 16 maart 1995, waarin duidelijk staat dat een formeel wettelijke grondslag nodig is.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Je kunt het zo zien. Ik zeg erbij: wij zullen hierover inhoudelijk fundamenteler moeten praten en niet kunnen volstaan met de constatering: er is geen wettelijke basis, dus laten wij maar een wettelijke basis scheppen. Daarom heb ik gezegd dat ik het niet eens ben met de initiatiefnemer dat dit reparatiewetgeving is. Hiërarchisch klopt het, maar ik wil de onderliggende discussie hierbij nadrukkelijk betrekken.

Voorzitter! Ik kom tot gezinshereniging en gezinsvorming. Wij hebben het daarbij al snel over artikel 8 van het EVRM en artikel 10 van het Verdrag inzake de rechten van het kind. Ik beperk mij tot artikel 8 van het EVRM. Daarin staan een beperkt aantal gronden waarop inbreuk gemaakt mag worden om zeg maar het sterke recht op gezinsleven terzijde te schuiven. Het lijkt mij dat een puur bureaucratische, formele grond als deze, namelijk eerst even de MVV ophalen in het land van herkomst, niet in het rijtje thuishoort. Daarbij komt het mij voor dat, als er getoetst moet worden aan de eisen inzake gezinshereniging of -vorming, het het meest logisch is om dat juist niet te doen in het land van herkomst, maar in Nederland zelf. Overigens, tijdens het laatste AO dat wij hierover hadden, gaf de staatssecretaris nadrukkelijk aan dat ten aanzien van aanvragen voor gezinshereniging uiteindelijk, wanneer niet wordt voldaan aan alle materiële eisen, ook nog een toetsing plaatsvindt in relatie met artikel 8 EVRM. Ik vraag mij af hoe die opstelling zich verhoudt met het uitgangspunt dat buitenbehandelingstelling van de aanvrage plaatsvindt op grond van het feit dat er geen MVV is. Bij die werkwijze kan er verder geen enkele belangenafweging meer plaatsvinden.

Nogmaals, ik bepleit dat de aanvrage in Nederland wordt getoetst. Dat is ook in de praktijk handig, gelet op de toetsing aan de inkomenseis, de status enz. Het argument van de initiatiefnemers dat het bij de aanvrage juist draait om gegevens die gemakkelijker in het land van herkomst kunnen worden verkregen, snijdt mijns inziens geen hout. Mij is ook niet duidelijk waarom de huidige gang van zaken moet worden veranderd. Op welke wijze is de aanvrager straks nog betrokken bij het onderzoek en de procedure inzake de MVV-aanvrage?

Hoe is het gesteld met mensen die hier al verblijven en die een aanvrage indienen om voortgezette toelating? Volgens de initiatiefnemers ligt het onderscheid in de verandering van het verblijfsdoel. Deze mensen zou niet het MVV-vereiste worden tegengeworpen. Toch zijn er weer categorieën te bedenken waarbij het niet gaat om een wijziging van het verblijfsdoel, bijvoorbeeld wanneer het verblijfsrecht voor onbepaalde tijd van rechtswege is vervallen of omdat de beperking is vervallen. Wat zijn de consequenties voor de hier bedoelde mensen? Voorzitter! Het lijkt mij duidelijker, te stellen dat het dient te gaan om een verzoek van eerste toelating, zoals collega Apostolou het in een amendement heeft neergelegd.

Het zal wel duidelijk zijn dat wij niet erg enthousiast zijn over dit wetsvoorstel. Overigens, alle vragen die ik de initiatiefnemers heb voorgelegd, leg ik nadrukkelijk ook de staatssecretaris voor. Collega Rouvoet zei zojuist dat er een brief was van de staatssecretaris, waarin zij het initiatief omarmde. Mijn post is bijgewerkt tot hedenochtend 10.00 uur, maar die brief heb ik nog niet gezien. Ik kan dus niet nagaan of de staatssecretaris hierop inderdaad enthousiast heeft gereageerd. Het verbaast mij wel dat ik nog geen reactie heb gezien, mede gelet op het feit dat dit initiatiefvoorstel werd ingediend op 6 december 1995.

De heer Rouvoet (RPF):

Ik heb niet gezegd dat de staatssecretaris een enthousiaste brief heeft geschreven. Wél heb ik gezegd dat er een brief is waaruit blijkt dat het kabinet kan instemmen met dit voorstel. Die brief draagt de datum 19 december 1997, maar ik moet bekennen dat ik haar pas vanochtend bij mijn post aantrof.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Het woord "enthousiast" neem ik terug. Overigens meen ik dat de laatste nota van wijziging ook van 19 september is. Dat stuk heb ik wél gezien. Hoe dan ook, op dit moment kan ik niets met die brief doen. Vooralsnog handhaaf ik mijn vragen. Vanavond zal ik de brief lezen, als ik haar op de een of andere manier kan krijgen. Wij kunnen er in tweede termijn op terugkomen.

Voorzitter! Een aantal fundamentele vragen blijft overeind, terwijl duidelijk is dat het om méér gaat dan alleen reparatiewetgeving. Ik hoop dat de initiatiefnemers hierop uitvoerig zullen ingaan. Tijdens de schriftelijke ronde wees ik erop dat er nogal wat vragen van Forum lagen, maar antwoorden kreeg ik niet. Dat was niet gebruikelijk. Toch zou ik het leuk vinden wanneer een aantal van die wezenlijke vragen zou worden beantwoord.

Mevrouw Bijleveld-Schouten (CDA):

Voorzitter! Mijn fractie is verheugd dat wij nu de discussie kunnen voeren over het wettelijk vastleggen van hetgeen in de wandelgangen de MVV is gaan heten. De MVV houdt in dat de aanvraag van een verblijfsvergunning voor vreemdelingen in Nederland alleen dan in behandeling kan worden genomen, als zij in het buitenland al een MVV hadden verkregen, waardoor zij waren gelegitimeerd om voor het aangegeven verblijfsdoel naar Nederland te komen. Die eis was reeds eerder, in 1994, ingevoerd, maar omdat de Rechtseenheidskamer oordeelde dat artikel 16 AVW de Kroon niet de bevoegdheid verschaft om een zo vergaande regel als het MVV-vereiste bij ministeriële regeling te introduceren, kon hij niet worden uitgevoerd.

Het is vreemd dat de staatssecretaris na deze uitspraak geen stappen heeft ondernomen om deze formele fout – wij beschouwen het wel zo – te corrigeren. Dat is temeer vreemd, omdat de staatssecretaris te kennen heeft gegeven dat zij het onwenselijk vond dat het ontbreken van de MVV de vreemdeling niet meer kon worden tegengeworpen. Ik hoor graag nog een reactie van haar op dit punt. Ik moet bekennen dat ook ik de brief niet heb gelezen, maar ik zal hem voor de tweede termijn lezen. Er zijn immers voor alle betrokkenen, voor de vreemdeling zowel als voor de Nederlandse Staat, goede gronden om vreemdelingen vooraf te laten verifiëren of het verblijfsdoel een verblijf voor een bepaalde duur toestaat. De eis om vooraf in het land van het bestemde verblijf een inreispermissie aan te vragen, is naar mijn idee geenszins onredelijk of onbekend in het internationale verkeer van personen. Het is een algemeen geaccepteerd instrument om de toestroom van vreemdelingen te kunnen controleren. Kan de nota van wijziging op dit punt nog eens worden toegelicht door de initiatiefnemers? Kunnen zij ook aangeven hoe bijvoorbeeld in de Schengenlanden met deze problematiek wordt omgesprongen?

De heer Dittrich (D66):

Ik wilde die vraag net aan u stellen, omdat u zei dat het geen onbekend fenomeen is. Nu u de vraag aan de initiatiefnemer stelt, wil ik het antwoord ook graag weten.

Mevrouw Bijleveld-Schouten (CDA):

Ik heb begrepen dat het zo is. Ik verneem graag van de initiatiefnemers of zij dit onderschrijven en of zij ook landen kunnen noemen. Misschien kunnen zij een aantal landen aangeven waar een vergelijkbare inreiseis wordt gehanteerd. Misschien kunnen zij bijvoorbeeld iets zeggen over de ons omringende landen en de Schengenlanden.

De fractie van het CDA is voorstander van een dergelijke inreiscontrole, natuurlijk onder de voorwaarde dat de eis geen belemmering oplevert voor degenen die hun land moeten ontvluchten. Ik verzoek de indieners om daarop in te gaan. In het wetsvoorstel worden naar onze mening terecht een aantal uitzonderingen geformuleerd voor vluchtelingen, gezinsleden van toegelaten vluchtelingen, vreemdelingen die zich in een medische noodsituatie bevinden en vreemdelingen die het slachtoffer van vrouwenhandel zijn geworden, zodat zij niet eerst in het land van herkomst een MVV behoeven aan te vragen. Mijn fractie ziet de benoeming en wettelijke verankering van de uitzonderingscategorieën juist wel als een pluspunt van het initiatiefwetsvoorstel. Het geeft ons als medewetgever de gelegenheid te discussiëren over de aangegeven groepen.

De discussie vindt onder andere haar neerslag in de nota's van wijziging, waarin de uitzonderingscategorieën zijn aangevuld, inclusief een hardheidsbepaling, maar met dien verstande dat de wetgever de teugels wel in handen houdt. Naar ons idee wordt met succes vastgehouden aan het uitgangspunt, dat zomin mogelijk de uitvoerings- en rechterlijke instanties worden belast met multi-interpretabele beleidsregels. Overigens heeft mijn fractie wel behoefte aan een nadere beschouwing over de verantwoordelijkheidsverdeling wat betreft de hardheidsclausule. Die is al door eerdere sprekers aan de orde gesteld.

Nu in de tweede nota van wijziging op een aantal punten tegemoet is gekomen aan in de commentaren gesignaleerde knelpunten, wil ik nog slechts een paar vragen stellen. Mevrouw Sipkes stelde al een vraag over de positie van vreemdelingen die een asielverzoek uitsluitend kunnen baseren op artikel 3 EVRM of artikel 3 van het VN-antifolterverdrag. Moeten zij in het bezit zijn van een MVV om een verzoek in behandeling te kunnen laten nemen?

Na de tweede nota van wijziging is duidelijk dat vreemdelingen die een verzoek om toelating hebben ingediend voor de inwerkingtreding van het onderhavige wetsvoorstel het MVV-vereiste niet wordt tegengeworpen. Dan rest de vraag wat de rechtspositie is van degenen die vallen in de categorie voortgezet verblijf dan wel gewijzigd verblijfsdoel. Ik krijg hier graag van de indieners een nadere reactie op. Worden de mensen nadrukkelijk gewezen op de consequenties van een tijdelijke verblijfstitel bij de aanvraag? Ik ben ook benieuwd naar de reactie op wat de heer Apostolou op dit punt naar voren heeft gebracht. Ik sluit me tevens aan bij de vragen van de heer Dittrich over de voorlichting. Ik ben verder benieuwd naar het oordeel van de indiener en de staatssecretaris over het amendement van de heer Rijpstra. Het moge duidelijk zijn dat de CDA-fractie concludeert dat met dit initiatiefvoorstel een onvolkomenheid in de grondslag verdwijnt. In ieder geval wordt door dit initiatief de rechtszekerheid gediend. Wij wachten het antwoord af.

De heer Rijpstra (VVD):

Voorzitter! Het initiatiefwetsvoorstel van collega Verhagen verdient waardering, hoewel de VVD-fractie liever had gezien dat de regering een voorstel had ingediend. De brief van de staatssecretaris van Justitie namens het kabinet heeft ons vandaag bereikt. Ik ga ervan uit dat de initiatiefnemer in eerste termijn zijn oordeel zal geven over de brief die over dit voorstel gaat. Overigens gaat mijn fractie ervan uit dat de staatssecretaris, indien zij dit nodig vindt, ingaat op opmerkingen van mij en mijn collega's.

Het is van belang dat het duidelijk wordt wie welke bevoegdheid heeft, op welke wijze er onderzoek naar persoonsgegevens en dergelijke gedaan wordt en binnen welke termijn zich dit dient af te spelen. Ook wij krijgen brieven en telefoontjes van mensen die aangeven dat het erg lang duurt voordat een uitslag komt op de aanvraag tot verblijf, de MVV. Ik zeg het collega Dittrich na, en mevrouw Bijleveld heeft daar ook op gewezen, dat het goed is om te streven naar uniformiteit, een duidelijk protocol te formuleren en goede voorlichting in diverse talen te geven over de termijnen en de condities waarop een MVV wordt verstrekt. Deelt de initiatiefnemer deze zienswijze?

Een tweede punt betreft de afstemming tussen Buitenlandse Zaken en Justitie. Ik heb me een beeld proberen te vormen van de verantwoordelijkheden en de manier waarop wordt samengewerkt, maar het is me niet geheel duidelijk. De VVD-fractie is er voorstander van om de algehele coördinatie bij Justitie te leggen. Op die wijze wordt de aansturing eenduidig geregeld waardoor er in elk land op dezelfde wijze gewerkt zal worden. Daarnaast is het laten coördineren door Justitie ook logisch, omdat de praktijk leert dat een MVV nogal eens wordt gevolgd door een aanvraag tot verblijf, hetgeen Justitie weer behandelt. Ik heb een amendement ingediend om de verantwoordelijkheid bij Justitie te leggen zonder overigens voorbij te gaan aan de positie van Buitenlandse Zaken in het hele diplomatieke speelveld. Graag verneem ik de reacties van de staatssecretaris en de indiener hierop.

Mijn andere punt betreft de werkwijze op ambassades en consulaten. In het verleden hebben we rapporten van emigratiemedewerkers behandeld, waarbij de conclusie werd getrokken dat in sommige landen het personeel van de ambassades onvoldoende voorbereid was om aanvragen zorgvuldig te beoordelen en te behandelen. Tevens ontbreken in verschillende landen de bevolkingsgegevens of zijn niet up-to-date. Nu de ambassades meer werk krijgen, omdat de MVV in de regel in het land van herkomst aangevraagd moet worden, is het van groot belang dat het personeel goed opgeleid wordt. Op welke wijze pakt u dit aan? Het gaat hierbij vooral om de landen waar veel aanvragen vandaag komen terwijl de registers van de burgerlijke stand onvoldoende functioneren. Misbruik moet vanaf het begin worden tegengegaan. Kan worden overwogen om IND-medewerkers permanent te stationeren in ambassades met veel aanvragen? Op deze manier zijn soepele doorgeleiding van aanvragen en controle mogelijk.

De heer Dittrich (D66):

Ik wil op dit punt graag een vraag stellen naar aanleiding van het amendement op stuk nr. 14. Ik hoor u nu zeggen dat je in landen waar veel MVV-aanvragen worden gedaan een IND-medewerker op de ambassade zou moeten hebben. Hoe gaat het dan met landen waar minder aanvragen worden gedaan? U zegt in uw amendement dat Justitie daarvoor verantwoordelijk is en ook voor de afgifte van de MVV moet zorgdragen. Moet er dan niet ook een Justitie/IND-medewerker op zo'n ambassade aanwezig zijn? Of wilt u met een machtiging werken vanuit Justitie voor een medewerker van Buitenlandse Zaken? Dan zijn wij volgens mij heel raar bezig.

De heer Rijpstra (VVD):

Precies. U heeft volstrekt gelijk. U denkt aan een vorm van detachering. Als je het onder de algehele verantwoordelijkheid en coördinatie van Justitie brengt, zul je op de ambassade iemand moeten hebben die in dienst is van Justitie en die volstrekt verantwoordelijk is voor de verwerking van de MVV's en de samenspraak met Nederland om de MVV te laten beoordelen en terug te koppelen.

De heer Dittrich (D66):

Maar als uw amendement wordt aangenomen, dan staat het in de wetstekst. Meteen wanneer de wet in werking treedt, zullen dan al die ambassades op die manier moeten werken. U vraagt echter zelf naar IND-medewerkers in bepaalde landen. Dan krijgen wij toch te maken met een gat in de praktijk, dat ambassades in sommige landen helemaal geen IND-medewerker hebben, terwijl er op basis van uw amendement wel zo moet worden gewerkt.

De heer Rijpstra (VVD):

Ik vind dat een sterk argument. Ik heb er zelf niet direct bij stilgestaan. Ik wacht even het antwoord af van zowel de initiatiefnemer als de staatssecretaris, maar ik wil er in mijn tweede termijn nog op terugkomen. Je zou kunnen denken aan een overgangsperiode om dat geleidelijk en gelijkmatig tot stand te brengen. Ik ben het wel met u eens dat je niet van de ene op de andere dag kunt zeggen: en nu zijn er IND-medewerkers.

De heer Dittrich (D66):

Is het, even brainstormend achter de microfoon, dan niet raadzamer om dat in een motie te gieten waarin de Kamer zo'n uitspraak zou kunnen voorhouden?

De heer Rijpstra (VVD):

Dat zou kunnen. Ik heb nu gekozen voor dit amendement, omdat ik het van belang vind om de algehele coördinatie bij Justitie te leggen. Ik wacht de beantwoording af. Ik snap uw interruptie; het is een nuttige interruptie.

Ik wil even doorfilosoferen over de situatie dat Justitie verantwoordelijk is voor het gehele traject. Het zou in de wellicht verre toekomst ook mogelijk zijn om de aanvraag van een vergunning tot verblijf in behandeling te nemen in het land van herkomst zelf. Als de ambtenaar van Justitie die op de ambassade werkt ook zo'n aanvraag in behandeling kan nemen, dan hoeft de betrokkene niet eerst naar Nederland te reizen. Ziet de initiatiefnemer dat ook zitten in de toekomst?

Voorzitter! Voor het overige verwijs ik naar de vragen en interessante bijdragen van de collega's Dittrich en Apostolou. Mijn fractie wil graag een zorgvuldige reactie op de amendementen, voordat wij tot een definitief oordeel daarover komen. Er zat een aantal zeer sterke elementen in.

De heer Van den Berg (SGP):

Voorzitter! Ik wil beginnen met een woord van waardering jegens de initiatiefnemer voor dit initiatief. Het is geen sinecure om hier een wetsvoorstel te verdedigen na de voorbereiding die eraan vooraf is gegaan. Het is een wetsvoorstel van op zichzelf beperkte strekking, maar het vreemdelingenrecht is ook juridisch een moeilijk terrein. Dat blijkt wel uit de commentaren, de amendementen en de nota's van wijziging. Nogmaals, complimenten voor het initiatief en voor de wijze waarop het ons nu is voorgelegd.

De SGP-fractie is het eens met de bedoeling van het initiatiefvoorstel. Dat lijkt ons in het belang, zoals het is verwoord, van het in juiste banen leiden van de immigratie. Het is inderdaad noodzakelijk dat de MVV-eis wordt gerepareerd, als ik het zo mag zeggen. Dat is noodzakelijk geworden door een uitspraak van de Rechtseenheidskamer in 1995.

De vraag blijft waarom de regering daartoe niet zelf het initiatief heeft genomen. Wij waarderen het initiatiefrecht hoog, maar in onze staatsrechtelijke verhoudingen is altijd eerst de regering aan zet. Het is mij niet duidelijk waarom de regering zelf niet het initiatief heeft genomen. Dat was de reden waarom de initiatiefnemers er zelf terecht mee gekomen zijn. Dit eist toch wel enige nadere toelichting, temeer omdat wij nu een vrij enthousiaste brief van de staatssecretaris ontvingen waarin zij ongevraagd haar instemming met het wetsvoorstel betuigde. Dat heeft mij enigszins verwonderd. Is dat toch misschien spijtgevoel achteraf of misschien zelfs schuldgevoel, omdat de regering niet tijdig het initiatief heeft genomen? De staatssecretaris is aanwezig bij deze behandeling als adviseur van de Kamer; dat wordt natuurlijk zeer gewaardeerd. Maar ik heb het nooit eerder meegemaakt, al zie ik ook niet alles, dat de regering voor de mondelinge behandeling meedeelt volledig met een initiatief in te stemmen. Dat is voor ons aardig en zeker een opsteker voor de initiatiefnemer, maar het is wel vrij uniek. De gebruikelijke verantwoordelijkheidsverdeling is dat de staatssecretaris ons hier adviseert en pas na de volledige parlementaire behandeling in Tweede en Eerste Kamer oordeelt over de vraag of gecontrasigneerd kan worden. Kennelijk zijn de staatsrechtelijke verhoudingen aan het verschuiven.

De heer Dittrich (D66):

Is de heer Van den Berg het met ons eens dat de aardige brief, die sommigen van ons van tevoren gekregen hebben, niet wegneemt dat de Kamer de wetgevende arbeid van de initiatiefnemers moet controleren?

De heer Van den Berg (SGP):

Zeker. De strekking van mijn opmerking was dat het inderdaad een zeer vriendelijke brief was. Maar de brief was, wat mij betreft, niet nodig geweest. Hij past ook minder in de verhoudingen. De staatssecretaris kan hier haar oordeel als adviseur geven. Nogmaals, het was een vriendelijke brief. Ik stel dat zeer op prijs, maar ik meende toch even deze kanttekening te moeten maken uit het oogpunt van onze staatsrechtelijke verhoudingen.

Het voorstel in de oorspronkelijke vorm deed niet meer dan aansluiten bij de sinds 1994 geldende praktijk in het verbeteren van de formele grondslag voor de MVV-eisen; dit in nauwe aansluiting bij de uitspraak van de rechter. Zoals ik al zei, had het wat dat betreft eigenlijk een beperkte strekking. Maar na het uitbrengen van het verslag hebben de Kamer uitgebreide commentaren bereikt, die ten dele niet meer in de schriftelijke voorbereiding konden worden betrokken. Die commentaren gaan, als je ze goed beschouwt, veel verder dan het initiatiefvoorstel. Zij bevatten de nodige kritiek op de MVV-eis als zodanig en op de praktijk daarvan voor 1994. Dat is op zichzelf prima. Dat kan ook geen reden zijn om aan die commentaren voorbij te gaan. Maar het geheel of gedeeltelijk tegemoetkomen aan die bezwaren zou ver buiten het bereik van het initiatiefvoorstel komen te liggen. Overigens waardeer ik het dat de initiatiefnemer wel aan een deel van de kritiek tegemoet is gekomen met een tweetal nota's van wijziging, die vrij omvattend waren.

Er zijn veel concrete vragen gesteld. Ik ga die niet allemaal herhalen. Voor mij zijn twee vragen van bijzonder belang. Ik krijg daarover graag zowel van de initiatiefnemer als van de staatssecretaris een duidelijk oordeel.

In de eerste plaats: verdraagt een strikte MVV-eis zich wel met inmiddels aangegane internationale verplichtingen? Daarbij komen ook vraagstukken aan de orde met betrekking tot Europese onderdanen en dergelijke. Ook andere vragen doen zich daarbij voor.

In de tweede plaats: is de restauratie, als ik het zo mag noemen, van de oude MVV-regeling, aangepast aan deze nieuwe context, qua praktische en juridische uitvoerbaarheid wel verzekerd?

Ook anderen hebben vragen gesteld over die uitvoerbaarheid. Ik wil in het bijzonder wijzen op de consequenties van de Algemene wet bestuursrecht. De initiatiefnemers zeggen op bladzijde 6 in de nota naar aanleiding van het verslag, dat zij een discussie gevoerd willen zien over de plaats van de AWB in het vreemdelingenrecht. Ik denk dat dat een goede zaak is. Ook in commentaren is erop gewezen dat, als je een aantal consequenties van de voorliggende procedure plaatst in het licht van de AWB, je in de praktijk voor grote problemen kunt komen te staan. Ik vraag mij af of dit wel op alle punten voldoende doordacht is. De initiatiefnemer heeft echter al terecht opgemerkt dat dit de reikwijdte van zijn voorstel te buiten gaat, omdat het ten principale gaat om de vraag hoe wij in het vreemdelingenrecht met de Algemene wet bestuursrecht moeten omgaan. Het Instituut voor immigratierecht van de Rijksuniversiteit Leiden heeft in zijn kritiek ook gezegd dat die toepassing tot onmogelijke situaties leidt. Het is echter de vraag of wij die discussie nu moeten voeren. Ik vind wel dat het nu, ook in het kader van de uitvoerbaarheid van de regeling, aan de orde is.

Een andere vraag die al gesteld is en die ik daarom maar kort zal noemen, betreft de organisatorische consequenties van het voorstel, ook bij de ambassades. De heer Rijpstra sprak hier zojuist al over. Wat voor mij niet geheel helder is, is de verhouding tussen Justitie en Buitenlandse Zaken. Ik hoor hier graag de visie van de initiatiefnemer en van de staatssecretaris op.

De amendementen zullen wij uiteraard met veel belangstelling bestuderen, voorzover wij dat al niet hebben gedaan. Wij willen ook het commentaar hierop van de initiatiefnemer en de regering afwachten. De heer Apostolou wil met zijn amendement op stuk nr. 12 terug naar het eerste moment van toelating. Ik kan mij daar op zichzelf wel iets bij voorstellen, maar naarmate er meer tijd verstreken is sedert de eerste toelating, kunnen de omstandigheden meer veranderd zijn. Het lijkt mijn fractie dat het dan moeilijker wordt om zonder meer terug te gaan naar het tijdstip van de eerste toelating. Ik weet niet of wijzigingen in de omstandigheden in de tussentijd hierdoor voldoende ondervangen worden. Ik sta vooralsnog dus nogal sceptisch tegenover dit amendement.

De heer Apostolou (PvdA):

Ik heb nog een ander amendement ingediend dat ertoe strekt dat bij voortgezet verblijf geen MVV vereist is. Bij de eerste toelating moet er wel een MVV gevraagd worden, maar bij voortgezet verblijf niet.

De heer Van den Berg (SGP):

Ik dank u voor deze toelichting. Ik hoor hier echter graag nog de reactie van de initiatiefnemer en de staatssecretaris op.

Voorzitter! In het kader van het amendement van de heer Rijpstra speelt met name het punt dat ik zojuist al noemde, namelijk de verhouding tussen Buitenlandse Zaken en Justitie. Ik wil de nadere discussie hierover graag volgen. Ik acht die discussie ook nodig.

Het amendement op stuk nr. 15 van de heer Dittrich bevat de interessante vraag wat er nu bij deze wet geregeld moet worden en wat er in de uitvoeringsregelgeving opgenomen moet worden. De Raad van State heeft hier ook vragen over gesteld. Ik moet zeggen dat de argumentatie van de initiatiefnemer mij op dit moment het meeste aanspreekt. Als het gaat om de vraag wat er ook uit een oogpunt van rechtszekerheid bij wet geregeld moet worden, dan moet niet alleen de basisregel in de wet zelf opgenomen worden. Als er een aantal duidelijke uitzonderingen is, dan verdient het de voorkeur om die ook in de wet zelf te regelen. Uit een oogpunt van wetgeving spreekt het mij ook minder aan om de hoofdregel in de wet op te nemen en alle uitzonderingen vervolgens in gedelegeerde regelgeving.

Voorzitter! Overigens wachten wij de commentaren van de initiatiefnemer en de staatssecretaris graag af voor ons eindoordeel over de amendementen. Het zal duidelijk zijn dat wij sympathiek tegenover dit initiatiefvoorstel staan.

De algemene beraadslaging wordt geschorst.

De voorzitter:

Het antwoord van de initiatiefnemer staat voor morgen op de agenda. Het is de bedoeling om dan het gehele debat af te ronden. Dit kan betekenen dat wij de avond in lopen, maar dat behoeft niet per se te gebeuren. Dit hangt echter ook een beetje af van de lengte van het Fokkerdebat.

De heer Dittrich (D66):

Ik heb het gesondeerd en geloof dat een meerderheid ervoor is om het debat meteen na het antwoord van de initiatiefnemer af te maken en het dus niet te verplaatsen naar woensdagavond of donderdagavond.

De voorzitter:

Ik ben als was in de handen van de meerderheid. Het kan zijn dat wij dan een vrij late avondpauze hebben, maar dat geeft niet.

De vergadering wordt van 17.32 uur tot 19.05 uur geschorst.