Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Het verschaffen van een wettelijke basis voor uitkeringen en subsidies op de terreinen van maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid (25397).

De algemene beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Vliegenthart (PvdA):

Voorzitter! Het voor ons liggende wetsvoorstel is het resultaat van een jarenlange discussie over de wenselijke vorm van het decentralisatiebeleid op het terrein van de maatschappelijke opvang en de verslavingszorg. Toen in de vorige kabinetsperiode besloten werd tot het in het leven roepen van een doeluitkering aan gemeenten voor de sociale vernieuwing, is de problema tische positie van de voorzieningen voor maatschappelijke opvang en het verslavingsbeleid daarbij aan de orde geweest. Iedereen onderschreef het belang van een goede inbedding van het beleid op het terrein van dak- en thuislozen en mishandelde en bedreigde vrouwen in het gemeentelijke beleid op het terrein van bijstand, huisvesting en maatschappelijke integratie en participatie. Eveneens werd onderkend dat juist deze kwetsbare groepen die, om het maar simpel uit te drukken, niet overal gewild zijn, extra bescherming nodig hebben. De decentralisatie van verantwoordelijkheden mocht geen gevolgen hebben voor de toegankelijkheid en de beschikbaarheid van de voorzieningen. Het tekort aan plaatsen mocht bovendien niet toenemen en dat was reden om de middelen te oormerken. Nu, aan het einde van de termijn voor de Tijdelijke wet stimulering sociale vernieuwing, staat opnieuw de vraag centraal hoe de bestuurlijke randvoorwaarden tot stand gebracht moeten worden om de inhoudelijke doelstellingen van het beleid op een goede manier tot hun recht te laten komen.

De hoofdkeuze van dit wetsvoorstel betreft het in het leven roepen van specifieke uitkeringen aan gemeenten ten behoeve van het in stand houden van voorzieningen voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg. Hiermee zijn wij het eens. Het is de uitwerking van het idee dat wij zelf in december 1995 geopperd hebben als oplossing voor de problemen. Het is op zichzelf jammer dat bijna twee jaar voorbij is gegaan voordat wij dit wetsvoorstel hier aan de orde hebben.

Het instrument van de specifieke uitkering maakt het mogelijk gericht geld toe te delen aan de gemeenten die bovenlokale en bovenregionale voorzieningen voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg binnen hun grenzen hebben. De schaal van deze voorzieningen maakt de decentralisatie naar het Gemeentefonds onmogelijk. De versnippering van de geldstroom zou de instandhouding van de voorzieningen kunnen bedreigen.

Een ander voordeel van de specifieke uitkering is dat het Rijk verantwoordelijk blijft voor het macrobudget en het verdelingscriterium voor de toedeling van de gelden aan de desbetreffende gemeente. Voor de Partij van de Arbeid is dit een zeer belangrijk punt, omdat bekend is dat er nog steeds een tekort aan voorzieningen bestaat. De rijksoverheid is naar ons oordeel verantwoordelijk voor de aanwezigheid van voldoende capaciteit van de voorzieningen, die in verhouding moet staan tot de omvang van de problematiek. Daarnaast is zij verantwoordelijk voor een adequate spreiding van de voorzieningen. De gemeenten zijn in onze opvatting verantwoordelijk voor een adequate uitvoering van het beleid en voor het voeren van een samenhangend beleid op de relevante beleidsterreinen. Om die verantwoordelijksverdeling goed te laten functioneren, is een goede informatievoorziening essentieel.

Opvallend is dat dit wetsvoorstel wel een wettelijke basis geeft voor de informatieplicht als het gaat om de verslavingszorg, maar niet als het gaat om de maatschappelijke opvang. Wij vinden de argumentatie daarvoor in de stukken niet toereikend. Uit de nota Maatschappelijke opvang van het kabinet, die onlangs naar de Kamer is gestuurd, blijkt dat nog steeds niet goed zicht bestaat op de vraag naar opvang noch op het aantal beschikbare plaatsen. Sociale pensions en begeleid wonen vallen blijkbaar buiten de registratie. Na een jarenlange discussie over de wenselijkheid van het invullen van witte vlekken, is dat werkelijk onbegrijpelijk. Ik heb mij er een paar jaar niet mee beziggehouden, maar het lijkt wel alsof in de tussenliggende tijd niets is veranderd.

Een goed informatie- en registratiesysteem is van belang voor de vervulling van de landelijke taken en voor de beoordeling in hoeverre de beschikbare middelen al dan niet toereikend zijn en in hoeverre de verdeling van de middelen adequaat is. Juist omdat de overheid eisen moet kunnen stellen aan de informatievoorziening, is een vrijwillige regeling van de sector zelf niet voldoende. Bovendien is het wenselijk dat de verslaglegging van de gemeenten in het kader van de verantwoording voor de specifieke uitkering aansluit bij informatiegegevens uit de sector zelf.

Overigens is over de verantwoording ten aanzien van de specifieke uitkering niets geregeld. Het rapport van de Algemene Rekenkamer is buitengewoon kritisch als het gaat om het ontbreken van noodzakelijke bestuursinstrumenten voor het verrichten van de landelijke taken door de rijksoverheid. In de brief van de bewindslieden van 14 oktober jl. over decentralisatie wordt nota bene een aanscherping bepleit van de criteria voor informatie en toezicht. Toch ontbreekt dit punt in het wetsvoorstel. Daarom heb ik een amendement voorbereid op het punt van de informatieverplichting.

Dan kom ik bij de vormgeving van de specifieke uitkeringen. In de schriftelijke behandeling hebben alle fracties die daaraan hebben deelgenomen vraagtekens geplaatst bij de opdeling in een tweetal uitkeringen, namelijk een voor de vrouwenopvang en een voor de overige maatschappelijke opvang en de verslavingszorg gezamenlijk. Vooropgesteld zij dat wij verheugd zijn dat de staatssecretaris ervoor heeft gekozen om de positie van de vrouwenopvang apart te regelen. Hiermee worden waarborgen geschapen voor de positie van de blijf-van-mijn-lijfhuizen, de FIOM-huizen, de vrouwenopvangcentra en andere voorzieningen die te maken hebben met mishandeling van en geweld tegen vrouwen. Een dergelijke constructie is ook logisch, omdat deze vrouwen vaak vluchten naar een andere gemeente dan hun eigen woonplaats.

De keuze om de verslavingszorg en de overige maatschappelijke opvang in een uitkering te regelen, vinden wij minder voor de hand liggend. Wij delen het standpunt van de staatssecretaris dat een samenhangend beleid moet kunnen worden gevoerd voor verslaafde personen die tevens gebruik maken van opvangvoorzieningen. In de crisisopvang en in de dak- en thuislozenzorg gaat het echter ook om niet-verslaafde personen. Naar schatting is slechts 20% van de bewoners van de dak- en thuislozenopvang verslaafd; deze gegevens komen uit de nota van de staatssecretaris. Er is dus een beperkte overlap. Bij de beoordeling van de vraag of één specifieke uitkering voor beide voorzieningen wenselijk dan wel nodig is, gaat het in de kern om de vraag of een verschuiving van geldstromen van het ene segment naar het andere mogelijk moet zijn. Bovendien speelt de vraag in hoeverre gescheiden specifieke uitkeringen een belemmering vormen voor samenhang. Een andere invalshoek is meer technisch en heeft te maken met het verdeelcriterium van de geldstromen over de gemeenten.

De eerste twee inhoudelijke vragen beantwoordt de PvdA-fractie negatief. Gezien de verhouding tussen de vraag naar opvangvoorzieningen en ambulante verslavingszorg enerzijds en de capaciteit anderzijds vinden wij een verschuiving van geldstromen tussen die twee niet opportuun. Voor een samenhangend beleid en goede samenwerking tussen beide werksoorten is één geldstroom niet noodzakelijk. Tussenvoorzieningen kunnen onzes inziens worden gevoed vanuit beide geldstromen. Wanneer men in de toekomst bovendien ten behoeve van de spreiding van voorzieningen een objectievere verdeling van de middelen mogelijk wil maken over de gemeenten die dergelijke voorzieningen in stand houden, is een samenvoeging van de geldstromen onwenselijk. Zowel de spreiding als de aantallen voorzieningen voor opvang en verslavingszorg lopen uiteen. Daardoor zal het maken van een specifieke uitkering een toekomstige adequate verdeling van de middelen in de weg kunnen staan.

Wij zijn er voorstander van om in ieder geval op dit moment de specifieke uitkering voor maatschappelijke opvang exclusief de vrouwenopvang en het verslavingsbeleid te splitsen. Na afronding van de onderzoeken naar een eventueel verdeelmodel door de Raad voor de financiële verhoudingen en de beoordeling van de vraag of er een goed gespreid voorzieningennetwerk aanwezig is, valt te overzien of en, zo ja, in hoeverre op dat moment een samenvoeging opportuun kan zijn. Vanuit die afwegingen hebben wij een amendement op dit punt voorbereid, samen met enkele collega's.

Overigens staat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel op de eerste pagina dat in dit wetsvoorstel ook een wettelijke basis wordt gecreëerd voor subsidiëring door de minister van VWS van de landelijke instellingen voor verslavingszorg. Deze basis ontbreekt echter in de artikelen. Ik wil hierop graag een nadere toelichting hebben. Is dit een omissie of was het de oorspronkelijke bedoeling van het wetsvoorstel? Zo ja, dan krijg ik graag een toelichting waarom dit niet meer nodig is.

Ik kom op de samenhang tussen de door de gemeente in stand gehouden voorzieningen voor maatschappelijke opvang, de regeling Zorg op maat in het kader van de GGZ en de sociale pensions. Wij zullen hierover uitvoeriger komen te spreken bij de nota Maatschappelijke opvang. Mij is echter niet helder wanneer door een voorziening een beroep kan worden gedaan op de regeling Zorg op maat voor sociaal-psychiatrische begeleiding van GGZ-geïndiceerden. Niet alleen in de sociale pensions, maar ook in andere voorzieningen of woonvormen zitten GGZ-geïndiceerden. In de nota naar aanleiding van het verslag staat dat het onderbrengen van de sociale pensions onder de definitie van maatschappelijke opvang niets uitmaakt voor de AWBZ-financiering. Als dat klopt, is het de vraag waarom er dan ten behoeve van GGZ-geïndi- ceerden in die andere voorzieningen voor maatschappelijke opvang geen sociaal-psychiatrische begeleiding kan worden verschaft vanuit de regeling Zorg op maat. Ik wil een duidelijke toelichting op dit punt hebben. Wat is overigens de reden dat het financiële en bestuurlijke kader voor de sociale pensions onder de AWBZ blijft vallen, terwijl daardoor de afstemming met de rijksoverheid, als het bijvoorbeeld gaat om het wegwerken van de witte vlekken, waarover wij regelmatig discussiëren, niet eenvoudiger wordt? In de praktijk blijkt dat de Ziekenfondsraad, die de beslissingen in dat kader neemt, bij de toewijzing van verzoeken voor de sociale pensions de datum van binnenkomst van een verzoek als criterium hanteert, en bijvoorbeeld niet de spreiding van de voorzieningen, of de vraag of er daadwerkelijk sprake is van een witte vlek. In het wetsvoorstel staat voorts dat het overlastbeleid in 1998 niet tot het verslavingsbeleid wordt gerekend. Betekent deze formulering dat na 1998 de overlastgelden worden toegevoegd aan de specifieke uitkeringen aan de gemeente, of is de situatie na 1998 geheel open?

Voorzitter! Hoe zit het met de algemene maatregel van bestuur, op grond waarvan de middelen per 1 januari verdeeld zouden moeten worden? Uit de nota van wijziging die wij gekregen hebben, leid ik af dat het allemaal nog niet rond is. Toch zou ik er graag concreet over geïnformeerd willen worden wat dit betekent in de tussenliggende tijd voor beslissingen die moeten worden genomen over bijvoorbeeld de besteding van de 15 mln. voor de vrouwenopvang of de 10 mln. voor de regeling Zorg op maat. Op grond van welke criteria zullen die gelden worden toegedeeld? Wat is het oordeel van de staatssecretaris over de verzoeken van de gemeente Den Haag om een zodanig deel van die extra middelen te krijgen dat de relatieve achterstand van de gemeente Den Haag op de andere grote steden wordt ingelopen? Is over de ontwerp-AMvB overleg gevoerd met de federatie opvang en de betrokken gemeentes?

De heer Van der Vlies (SGP):

Voorzitter! Deze wijziging van de Welzijnswet 1994 voorziet in het verschaffen van een wettelijke basis voor uitkeringen en subsidies op de terreinen van maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid. Dat is nodig geworden, omdat het bestaande kader per 1 januari a.s. expireert. Dit punt markeert tegelijk een afronding van een langdurige discussie over de wijze van financiering van de maatschappelijke opvang en een deel van de verslavingszorg. In het verleden heeft de SGP-fractie zich kritisch opgesteld ten opzichte van decentralisatie van de financiering van de genoemde werksoorten door middel van overheveling van de middelen naar het Gemeentefonds. Wij vreesden voor weglek van middelen, en voorzagen collecteerplannen voor de instellingen over meer gemeenten. Gelukkig is er een draagvlak gekomen om aan te sluiten bij de bestaande praktijk door middel van specifieke uitkeringen aan die gemeenten, waar de problematiek zich manifesteert en waar meestal ook de voorzieningen geconcentreerd zijn. Invoeging van specifieke uitkeringen voor het uitvoerend werk door de gemeenten past overigens niet zonder meer in de systematiek van de Welzijnswet. Volgens het wetsvoorstel komen er twee specifieke uitkeringen voor centrumgemeenten, namelijk voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg enerzijds, en voor vrouwenop- vang anderzijds. Voor ons staat niet ter discussie dat een gemeente in staat moet worden gesteld om een integraal beleid te voeren met betrekking tot maatschappelijke opvang en verslavingszorg. Wat het laatste betreft ligt er trouwens ook een functionele relatie met de AWBZ-gefinancierde geestelijke gezondheidszorg.

In het verslag hebben wij onze twijfels geuit over de samenvoeging van de werksoorten maatschappelijke opvang en verslavingszorg. Wij hebben vier redenen genoemd, op grond waarvan het verdedigbaar is en wellicht de voorkeur zou moeten hebben dat de gelden voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg niet in één specifieke uitkering worden ondergebracht:

• - het zijn verschillende functies, met uiteenlopende werkmethodieken;

• - er is niet zonder meer sprake van eenzelfde doelgroep;

• - het risico bestaat dat gemeenten de aandacht en het geld vooral richten op overlastbestrijding;

• - de bestaande pluriformiteit en diversiteit van de maatschappelijke opvang komt in het gedrang, met name bij algemene crisisopvang en de evangelische opvang.

In de nota naar aanleiding van het verslag wordt weliswaar veel aandacht geschonken aan de keuze voor de twee specifieke uitkeringen, maar dan vanuit het perspectief dat er één bestemd is voor vrouwenopvang. De argumentatie die moet aantonen dat een specifieke uitkering noodzakelijk is voor vrouwenopvang, kan dunkt ons met even veel kracht gebruikt worden voor een onderscheid tussen maatschappelijke opvang enerzijds en verslavingsbeleid anderzijds. Ik ben overigens niet echt onder de indruk van het bijzondere van de problematiek, waardoor samenvoeging van maatschappelijke opvang en vrouwenopvang niet zou kunnen. Als gesteld wordt dat binnen de brede doeluitkering van de maatschappelijke opvang beide afzonderlijke geldstromen zichtbaar dienen te blijven, zie pagina 7, is het zelfs voorstelbaar dat er één brede uitkering wordt samengesteld. Kortom, wij vinden de inhoudelijke onderbouwing voor de keuze van één specifieke uitkering voor zowel maatschappelijke opvang als verslavingsbeleid en één voor vrouwenopvang, ook na bestudering van de nota naar aanleiding van het verslag, nog niet echt overtuigend. Wij vernemen dan ook graag waarom de voorgestelde constructie noodzakelijk zou zijn. In dat verband ben ik uiteraard benieuwd naar de reactie van de zijde van de regering op het amendement dat mevrouw Vliegenthart en enkele anderen hebben ingediend op stuk nr. 7.

Op grond van artikel 12, eerste lid, is de ontvangende centrumgemeente verplicht met omringende gemeenten overleg te voeren over de besteding van de uitkering. De regering wil deze verplichting niet specificeren. Onduidelijk blijft dus hoe wijd de cirkel rond de centrumgemeente getrokken wordt. Daar komt nog bij dat er voor maatschappelijke opvang bijna 50 gemeenten zijn aangewezen en voor verslavingszorg 25. Aangenomen mag worden dat de centrumgemeente uiteindelijk de bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt voor besteding. Kennelijk is overeenstemming met buurgemeenten daarvoor wel wenselijk, maar niet noodzakelijk. Volgens ons is een heldere regio-indeling eigenlijk nodig. De Raad voor de financiële verhoudingen heeft hier trouwens ook de vinger bij gelegd. Ik merk verder nog op dat het er mij niet om gaat allerlei procedurele voorschriften toe te voegen. Het gaat om bestuurlijke duidelijkheid, dit met het oog op een zo effectief mogelijk integraal beleid.

Wij hadden gevraagd naar een regeringsstandpunt over het rapport "Borg voor zorg". De verwijzing naar de voortgangsrapportage drugsbeleid geeft nauwelijks toegevoegde informatie. De gemaakte afweging kan door ons dus nog niet inhoudelijk zorgvuldig worden beoordeeld. Ik sluit mij overigens aan bij de vraag van mevrouw Vliegenthart naar de positie van de landelijke instellingen voor verslavingszorg.

Als ik de nota naar aanleiding van het verslag goed interpreteer, wil de regering de informatieplicht ten behoeve van een goede monitoring voor de maatschappelijke opvangsector niet in deze wet vastleggen, maar wordt er een regeling getroffen in de AMvB. Ik zie eerlijk gezegd niet zozeer het bezwaar tegen wettelijke verankering. Ik verneem dan ook graag de opvatting van de regering. Die kan gegeven worden naar aanleiding van een intussen ingediend amendement daaromtrent op stuk nr. 8. Het voornaamste is dat inzichtelijk wordt of de gelden doelmatig worden ingezet.

De verdeling van de financiële middelen voor 1998 zal volgens de huidige systematiek plaatsvinden. Het eindadvies van de Raad voor de financiële verhoudingen moet een belangrijke bouwsteen vormen voor een definitieve verdeling vanaf 1 januari 1999. Ik sluit een verschuiving van middelen niet uit. Dat kan betekenen dat er een verevening zal moeten plaatsvinden, uitgesmeerd over een aantal jaren. Op welke wijze krijgt de Kamer hier inzicht in? Volgens mijn informatie is er niet voorzien in een voorhangprocedure van de AMvB die de financiering moet regelen. Bij nota van wijziging is de mogelijkheid van een noodvoorziening opgenomen. Ik vraag mij af of het wenselijk is dit zo in de Welzijnswet op te nemen en, in het verlengde daarvan, of een ministeriële subsidieregeling wel mag worden gelijkgesteld aan een specifieke uitkering, zoals in de wet bedoeld. Kan worden aangegeven in hoeverre de voorgestelde constructie juridisch waterdicht is?

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Mijnheer de voorzitter! De verleiding is groot om vandaag uitgebreid in te gaan op het hele terrein van maatschappelijke opvang en verslavingszorg. Dat kunnen wij echter beter doen op een later tijdstip, als wij de nota Maatschappelijke opvang bespreken en als wij over de verslavingszorg spreken. Ik wil mij nu duidelijk beperken tot die elementen die van invloed zijn op de beoordeling van het wetsvoorstel zoals het nu voorligt. Het zal duidelijk zijn dat wij het wetsvoorstel op hoofdlijnen steunen. Het was mede vanuit de CDA-fractie een wens om te komen tot een doeluitkering in plaats van de gelden te storten in het Gemeentefonds. Door storting in het Gemeentefonds bestond namelijk de dreiging van het wegvloeien van de werksoorten waarvan wij het juist nodig vinden dat ze gesteund worden en waarvoor nog steeds een tekort blijkt te bestaan.

Ik ben blij dat de staatssecretaris en de minister deze wens van de Kamer hebben gehonoreerd. We moeten vandaag echter wel constateren dat het twee minuten voor twaalf is nu we dit wetsvoorstel behandelen. Het is jammer dat er vanaf 1995 tot nu een windstilte geweest is rondom dit onderwerp. In feite praten we over zeer kwetsbare groepen, waarvoor we moeten zorgen dat er een degelijke regeling ligt waarmee we weer jaren verder kunnen en waarop we elkaar goed kunnen vinden.

Voorzitter! Ik moet constateren dat er in dit wetsvoorstel duidelijk is gekozen voor een scheiding tussen enerzijds de vrouwenopvang en anderzijds de verslavingszorg en de maatschappelijke opvang. Wij hebben in de nota naar aanleiding van het verslag de opvatting kunnen lezen die de staatssecretaris heeft gegeven voor het hanteren van een gescheiden vrouwenopvang. Wij hadden wat vraagtekens gezet bij de diepere motivering hiervan, omdat ook crisisopvang vrouwenopvang kan zijn. Wij hebben ons zeker laten overtuigen, juist ook vanwege het belang van de werksoort. Wij staan er echter wel op dat er plaatselijk, in de randgemeenten of in de regio goed wordt samengewerkt met alle sectoren in het veld, opdat er een goede afstemming kan plaatsvinden en dit kwaliteitsverhogend kan werken voor de hele sector.

Er zijn twee elementen belangrijk om nog even te bespreken. Om te beginnen is er niet voor gekozen om van de verslavingszorg een aparte uitkering te maken, maar kan er wel een overlap zijn naar de maatschappelijke opvang. Naast de argumenten die mevrouw Vliegenthart al heeft genoemd, wil ik nog een ander argument noemen, namelijk dat de regiospreiding van de verslavingszorg en de maatschappelijke opvang zeer divers is. Er zijn 49 gemeenten die op het ogenblik gelden ontvangen in het kader van de maatschappelijke opvang, terwijl er slechts 25 gemeenten geld ontvangen in het kader van de verslavingszorg. Dit lijkt mij een extra argument om zeker in de komende jaren de doeluitkeringen nog gescheiden te laten plaatsvinden.

Daarbij speelt ook nog een ander punt een rol. Wij spreken in het kader van de maatschappelijke opvang over centrumgemeenten, terwijl de sector verslavingszorg duidelijk aangeeft dat zij liever zou werken binnen de gezondheidsregio's. Dat staat dus ook nog ter discussie voor de toekomst. Als je al zou willen praten over één budget waarbinnen een overheveling van het ene naar het andere budget mogelijk is, dan speelt daarbij ook nog een rol over welke regio's we praten. Praten we alleen over centrumgemeenten of kunnen er daarbij ook nog verschillende systemen ontstaan? Het lijkt mij van niet als je over één uitkering wilt praten, maar hier zal in de toekomst meer helderheid over moeten komen. Ik heb daarom het amendement van mevrouw Vliegenthart van harte medeondertekend. Ik vind dat hier inderdaad sprake moet zijn van gescheiden optrekken.

Daarbij komt nog een ander punt. Er wordt sinds een paar jaar uit de verslavingszorg bepaalde informatie verkregen door de registratie die binnen deze sector plaatsvindt. Om een goed antwoord te kunnen geven op de vraag hoe het veld in de toekomst het beste bediend kan worden door het beleid vanuit de rijksoverheid, is het heel belangrijk dat er binnen de maatschappelijke opvang een betere registratie plaatsvindt. Registratie is niet alleen een modewoord. Op basis van registratie is het mogelijk om toekomstig beleid te voeren. Om een goed beleid te kunnen voeren moet je een goed inzicht hebben in de sectoren en de spelers in het veld. Mevrouw Vliegenthart heeft ook al even gesproken over de registratie en informatie en de overlap naar de GGZ. Ik onderschrijf haar opmerking, dat het wonderlijk is dat iemand als hij geïndiceerd is voor geestelijke gezondheidszorg, dan alleen maar zijn zorg mag halen in de toegelaten instellingen. Waar juist blijkt dat de sociale pensions en ambulante hulp in staat zijn om die zorg te verlenen, zou je toch moeten zeggen dat er beter geregistreerd moet worden. Juist omdat wij met zijn allen vraaggestuurd de zorg willen aanbieden, zouden wij dan functiegericht kunnen werken en daar toekomstgericht nieuwe instrumenten voor aangereikt kunnen krijgen. Ik geef daarom ook mijn steun aan het amendement over de registratie en informatie.

Er komt nog wat anders bij, namelijk de witte vlekken en de verdeelsystematiek voor de financiën. Ik heb een amendement voorbereid dat wordt gesteund door mevrouw Vliegenthart en de heer Fermina om de AMvB toch voor te hangen. Dit wordt mede ingegeven door de argumenten die ik hiervoor al heb genoemd. Er zijn nog zoveel onzekerheden, bijvoorbeeld over de systematiek van toedeling van wat aan wie, alsmede over de wijze waarop rekening kan worden gehouden met de witte vlekken en met de historisch gegroeide elementen. De Kamer zou hierover moeten meedenken en -praten.

Inmiddels heb ik de nota van wijziging gezien. Het klinkt wel leuk voor dat ene ogenblik, maar ik hoor van de minister en de staatssecretaris nog graag dat dit eenmalig is en dat wij dit daarna nog eens fundamenteel kunnen bespreken. Wij hebben immers nog geen advies van de Raad voor de financiële verhoudingen en kunnen daardoor niet tot een juiste beoordeling komen. Dat is jammer. In januari of februari zullen wij praten over de nota Maatschappelijke opvang, maar voor de verdeling van de gelden per 1 januari is dat veel te laat. Er zou dus gezegd kunnen worden dat volgend jaar een soort overgangsjaar is. Natuurlijk moet er iets geregeld worden, maar wij moeten wel een basis leggen voor een goede verdeling in het komende jaar. Vandaar ook mijn wens om de AMvB aan de Kamer voor te leggen. Dit wil niet zeggen dat wij er ieder jaar uitgebreid over moeten praten als het één keer goed is gebeurd. De basis die gelegd wordt bij de eerste maatregel van bestuur is echter wel heel erg belangrijk.

Voorzitter! Ik ben blij met de toezegging van de staatssecretaris dat zij er, hoewel zij steeds de term "dak- en thuislozen" gebruikt, duidelijk van uitgaat dat crisisopvang en de evangelische opvang een essentieel onderdeel vormen van de totale maatschappelijke opvang. Dit ondersteun ik van harte.

Bij de bespreking van de AMvB moeten wij ook praten over de vraag hoe de centrumgemeente gaat functioneren. Iedere centrumgemeente werkt nu samen met een aantal gemeenten, maar ook voor een kleine gemeente kan het heel goed zijn om er sociale pensions te vestigen. De één moet dus niet bij de ander gaan collecteren; er moet een goed samenwerkingsverband ontstaan met de kleine gemeenten.

Ik sluit mij aan bij hetgeen mevrouw Vliegenthart heeft gezegd over de sociale pensions en de zorg op maat. Er is indertijd erg veel goed werk gedaan voor en geld besteed aan de sociale pensions, maar het is wat vreemd dat het nog steeds gaat om AWBZ-geld. Hier wringt de vraag wie nu inspraak heeft op welk gebied. Deze verwarring is niet in het belang van de doelgroep. Het Rijk moet garant staan voor voldoende middelen, vooral nu de verslavingsproblematiek op dit ogenblik alleen maar groter wordt. Dit wetsvoorstel mag dan ook nooit een wetsvoorstel zijn dat gaat over de verdeling van de schaarste, maar over de verdeling van voldoende middelen.

De heer Schutte (GPV):

Mijnheer de voorzitter! Wij behandelen vandaag wel het wetsvoorstel dat een wettelijke basis moet verschaffen aan uitkeringen en subsidies voor maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid, maar dat wil niet zeggen dat daarmee nu al een bestuurlijk en financieel heldere verantwoordelijkheidsverdeling wordt geboden. Ik sluit niet uit dat het wetsvoorstel daaraan een bijdrage kan leveren, maar het valt mij op dat tal van zaken nog nader moeten worden geregeld, zoals vorige sprekers ook al zeiden. De Raad voor de financiële verhoudingen zal nog een hele kluif krijgen aan de uitwerking van de verschillende adviezen die zijn gevraagd.

Dat nu toch tot wetswijziging wordt overgegaan, wordt ingegeven door een ander motief, namelijk het expireren van de Tijdelijke wet stimulering sociale vernieuwing per 1 januari. Dat is een legitieme reden, die echter wel vragen oproept. Het vervallen van de tijdelijke wet komt niet bepaald als een donderslag bij heldere hemel. Integendeel, de werkingsduur is al eenmaal met een jaar verlengd. Op de vraag waarom de indiening zo lang op zich heeft laten wachten, antwoordt de regering in de nota naar aanleiding van het verslag dat de beantwoording van de vragen met betrekking tot de wenselijke wettelijke basis voor en de vormgeving en inrichting van die specifieke uitkering meer tijd heeft gevraagd dan vooraf was gedacht. Dat geloof ik. Maar wat was daarvan weer de oorzaak? In het rapport van de Algemene Rekenkamer wordt opgemerkt dat voor het ministerie geldt dat, vooruitlopend op de decentralisatie, de capaciteit voor taken op het gebied van de maatschappelijke opvang zonder nadere onderbouwing tot een minimum was teruggebracht. Dit had beperkingen tot gevolg voor de begeleiding van het decentralisatieproces en de uitvoering van landelijke taken, zoals de afstemming met andere ministeries. Ligt in dit gegeven soms de belangrijkste verklaring voor de gebrekkige voortgang? En zo ja, hoe zit het dan met de verdere uitwerking? Had ook de Raad voor de financiële verhoudingen al niet eerder om advies kunnen worden gevraagd, zodat wij nu in ieder geval meer duidelijkheid hadden gehad?

Ik begrijp wel dat de materie waarover wij ons nu buigen, niet gemakkelijk te regelen valt, maar dat had men op het departement toch ook kunnen weten.

Een belangrijk knelpunt ligt in de spanning tussen enerzijds het inzicht dat maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid het meest gebaat zijn bij een integrale aanpak en anderzijds de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor de landelijke toegankelijkheid, onder meer tot uitdrukking komend in voldoende capaciteit. Een integrale aanpak vraagt gemeentelijke autonomie, de landelijke toegankelijkheid sturing door de rijksoverheid. Het zou geen goede zaak zijn geweest als gekozen zou zijn voor het accentueren van een van beide opties. En terecht is dan ook afgezien van het overhevelen van de middelen die beschikbaar waren, in het kader van de tijdelijke wet, naar het Gemeentefonds. Dit zou hebben geleid tot collecteerproblemen en het weglekken van middelen.

Hoewel de specifieke doeluitkering eigenlijk een vreemde eend in de bijt van de Welzijnswet is, omdat daarin de autonomie van de gemeenten centraal staat, vind ik de nu gekozen oplossing, gezien het specifieke karakter van de problematiek verdedigbaar. Er zal op een aantal punten echter nog wel duidelijkheid moeten worden geboden voorzover dat mogelijk is.

Een belangrijk punt vind ik de toedeling van de middelen aan de centrumgemeenten en in het bijzonder de relatie van de centrumgemeenten met de omliggende gemeenten. In het wetsvoorstel is bewust afgezien van een regio-indeling. Ik kan mij bij de overwegingen die daarbij een rol hebben gespeeld, wel iets voorstellen, maar de vraag is of het afzien van een regio-indeling niet tot nog grotere problemen aanleiding zal geven. Zal het immers wel mogelijk zijn tot afstemming te komen? De bewindslieden merken in dit verband op dat zij er volledig op vertrouwen dat de aangewezen gemeenten in goed overleg met de daarvoor in aanmerking komende gemeenten uitvoering zullen geven aan het beleid inzake verslaving en maatschappelijke opvang. Dat is roerend, maar dat optimisme deel ik niet op voorhand, zeker niet als de middelen die in het geding zijn schaars zijn. In dit verband ben ik niet gerust op de toekomst. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt opgemerkt dat aan de Raad voor de financiële verhoudingen advies is gevraagd over het aantal aan te wijzen gemeenten en over een rationelere verdeling van de middelen. Gehoopt wordt dat na het overgangsjaar 1998 – wanneer de verdeling ongewijzigd blijft – daarmee gefaseerd overgegaan kan worden tot de verdeling die meer is gebaseerd op de aanwezige problematiek. Op basis van dit advies willen de bewindslieden de spanning oplossen voor de gemeenten die maar één van beide geldstromen ontvangen.

Impliciet wordt dus toegegeven dat ook bij een ongewijzigde toekenning van middelen in 1998 spanning kan ontstaan. Ook voor de periode na 1998 wordt echter allerminst duidelijkheid geboden. Illustratief in dit verband is het bericht dat ik aantrof in het weekblad Binnenlands Bestuur. Volgens dat bericht heeft de Raad voor de financiële verhoudingen in een tussentijds advies gerapporteerd dat nu juist de verdeling van de gelden voor maatschappelijke opvang en verslavingszorg vrijwel onmogelijk is zonder dat duidelijk is voor welk verzorgingsgebied elke gemeente verantwoordelijk is. Afgezien van een regio-indeling leidt dit ongetwijfeld tot bestuurlijke problemen. Bovendien vormt het feit dat wij voor opvang 48 gemeenten hebben en er voor verslavingszorg 25 gemeenten zijn, voor de Raad voor de financiële verhoudingen een beletsel voor een objectief verdeelmodel. Integraal beleid is alleen mogelijk als gemeenten op alle terreinen van zorg en opvang actief kunnen zijn. Het ligt daarom voor de hand, aldus de raad, dat voor de verdeling van de gelden eenzelfde groep centrumgemeenten moet worden nagestreefd. Ik ben uiteraard benieuwd naar de reactie van de bewindslieden hierop. Ik kan mij voorstellen dat zij hiermee niet zo blij zijn, omdat het hier om een wezenlijk onderdeel van de wet gaat. Daaraan kunnen wij niet zomaar voorbijgaan. Naar aanleiding van opmerkingen die ik in het verslag heb gemaakt over het karakter van het overleg en over de onderwerpen waarover overeenstemming moet worden bereikt, merken de bewindslieden in de nota naar aanleiding van het verslag op dat zij vooralsnog geen aanleiding zien regels terzake te stellen. Ligt het gezien de opmerkingen van de Raad voor de financiële verhoudingen niet in de rede – als niet gekozen wordt voor een regio-indeling – daartoe nu wel over te gaan?

Ik heb ook vragen over de inzet van middelen binnen de gemeenten. Ik ben er niet zo gerust op dat gemeenten, nu zij de middelen voor maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid vrij mogen inzetten, op beide terreinen niet de voorkeur geven aan verslavingsbeleid. Juist op dit gebied vindt immers de meeste overlast plaats. Juist de maatschappelijke opvang heeft naar mijn inschatting nog wat te lijden. Ik signaleer een trend, waarbij nogal wat psychiatrische patiënten, die in feite aangewezen zijn op de geestelijke gezondheidszorg, gebruik maken van maatschappelijke opvangvoorzieningen. Niet alleen zijn die voorzieningen daar niet op ingesteld, maar het betekent ook een aanslag op de toch al geringe capaciteit.

Nu zou kunnen worden opgemerkt dat een goede afstemming met de GGZ in dit geval van belang is. Een dergelijke afstemming wordt in de praktijk echter niet altijd bereikt, omdat middelen en juridische mogelijkheden ontbreken. Nu begrijp ik wel dat een en ander nodig is met het oog op het voeren van een integraal beleid, maar een groot deel van de dak- en thuislozen valt niet onder de verslavingsproblematiek. Verdringing vind ik bovendien niet denkbeeldig. Niet voor niets wordt voor de vrouwenopvang een aparte regeling getroffen. Ook daar kan verdringing optreden.

Het wetsvoorstel biedt nog geen regeling voor evangelische opvang. Ook nu is weer advies gevraagd aan de Raad voor de financiële verhoudingen. Hetzelfde geldt voor andere werksoorten binnen de maatschappelijke opvang. Het heeft de voorkeur te komen tot zoveel mogelijk rechtstreekse financiering via de gemeenten die in aanmerking komen voor specifieke uitkeringen. Dat klinkt geruststellend, maar dat is het vooralsnog niet, want welke garantie bestaat er dat de middelen straks bij deze voorzieningen terechtkomen?

Van fundamenteel belang voor de rijksoverheid om haar verantwoordelijkheid voor de toegankelijkheid en capaciteit waar te maken, is een goede informatievoorziening. Er wordt niet overgegaan tot een wettelijke informatie- en registratieplicht. In plaats daarvan zullen gemeenten in de toekomst beleidsinformatie moeten verstrekken over het door hen voorgestane beleid op de terreinen van maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid. Graag krijg ik daarover meer duidelijkheid. Wat wordt er nu eigenlijk getoetst en in hoeverre zal informatie over capaciteit en toegankelijkheid daarbij worden meegewogen?

De heer Fermina (D66):

Voorzitter! Mijn fractie kan zich vinden in de decentralisatie die is geregeld in dit wetsvoorstel, dat een wettelijke basis beoogt te verschaffen voor uitkeringen en subsidies op het terrein van maatschappelijke opvang en verslavingsbeleid.

Na de beantwoording van de vragen die de D66-fractie de minister en de staatssecretaris heeft gesteld, is mijn fractie van mening dat er een specifieke doeluitkering moet komen voor vrouwenopvang, maatschappelijke opvang en verslavingszorg. Onzes inziens is de financiering van de minder zichtbare maatschappelijke opvang onvoldoende gewaarborgd.

Het argument van de minister en de staatssecretaris voor samenvoeging van verslavingszorg en maatschappelijke opvang dat dan een integraal beleid kan worden gevoerd, is volgens ons niet steekhoudend. Er moet nu toch ook integraal beleid gevoerd worden? Mijn fractie is het ermee eens dat er een samenhangend beleid gevoerd moet worden, maar wij vrezen dat een groot gedeelte van de verslavingszorg het kind van de rekening zou kunnen zijn. Daarom hebben wij die schriftelijke vragen gesteld, maar ik moet eerlijk zeggen dat wij hier geen duidelijk antwoord op hebben gekregen. Ik vraag om er nog iets verder op in te gaan om ons duidelijk te maken dat het anders is. Mijn voorgangers hebben ook gezegd dat zij niet tevreden zijn over de schriftelijke beantwoording.

Mijn fractie is van mening dat de samenwerking tussen de centrumgemeenten en de omliggende gemeenten onvoldoende omschreven is. Evenals mijn voorgangers hebben wij hier moeite mee. Er kunnen zich problemen voordoen tussen centrumgemeenten en omliggende gemeenten, als het gaat om schaarste en samenwerking om er samen uit te komen. Wij zouden graag een aanzet willen horen over welke weg men hierbij zou willen bewandelen.

Mijn fractie is van plan om in het algemeen overleg terug te komen op de verdeelsystematiek en de witte vlekken. Wij hebben de minister bij de afgelopen begroting bevraagd over de GGZ en de dak- en thuislozen. Ik denk dat wij deze zaken uitvoerig kunnen bespreken bij de nota Maatschappelijke opvang.

Staatssecretaris Terpstra:

Voorzitter! Ik dank de geachte afgevaardigden hartelijk voor de inbreng. Zij zijn allen begonnen met een soort korte terugblik op het ontstaan van deze wetswijziging. Ook ik wil daar graag verantwoording voor afleggen.

Ik begin met de constatering dat vanaf 1 januari 1994 de middelen voor de maatschappelijke opvang en de ambulante verslavingszorg aan gemeenten verstrekt werd op grond van de Tijdelijke wet stimulering sociale vernieuwing. Na verloop van deze TWSSV moeten deze middelen een andere plek vinden dan wel overgeheveld worden naar het Gemeentefonds. Van diverse kanten en ook uit de Tweede Kamer, zoals door mevrouw Vliegenthart, is er de nodige bezorgdheid geuit over deze decentralisatie. Men maakt zich onder andere zorgen over de mogelijke weglek van middelen en het behoud van de capaciteit, over collecteerproblemen van gemeenten met een centrumfunctie en over de landelijke toegankelijkheid van de voorzieningen. Tevens dient in de nieuwe vormgeving de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid voor adequate opvang en adequate capaciteit behouden te blijven. Ook ik acht dat van groot belang.

Eind 1995 heeft hierover overleg plaatsgevonden met de Tweede Kamer. Ik koos toen voor een vierjarige overgangsperiode, waarbij de systematiek van het sequeel van de TWSSV werd gehandhaafd, maar waarbij in vier jaar tijd de basis voor en de verankering van een zorgvuldige decentralisatie werd gegeven. De toedeling van de huidige centrumgemeenten zou gehandhaafd worden.

De VNG heeft toegezegd te komen met voorstellen voor de bestuurlijke afspraken tussen de gemeenten, waarmee aan de genoemde bezwaren van de voorgenomen decentralisatie tegemoet zou worden gekomen. Tijdens het algemeen overleg op 13 december 1995 bleek dat de Tweede Kamer aanzienlijke twijfels had over de mogelijkheden voor dergelijke bestuurlijke afspraken. Ik moet zeggen dat ik er toen al half van overtuigd was en dat ik toen aan de Tweede Kamer heb toegezegd om ook naar de mogelijkheden van een specifieke uitkering te kijken en deze mogelijkheden te verkennen.

Begin 1996 concludeerde ook de VNG, waarschijnlijk tot voldoening van de Kamer en alle anderen die bezwaren koesterden op dit punt, dat op grond van de ledenraadpleging op macroniveau onvoldoende middelen beschikbaar waren voor de maatschappelijke opvang en de ambulante verslavingszorg om tot een verantwoorde overheveling van de middelen naar het Gemeentefonds over te gaan. De VNG sprak in een brief aan mij haar voorkeur uit voor een brede doeluitkering aan de centrumgemeenten voor de maatschappelijke opvang en de ambulante verslavingszorg, waarbij centrumgemeenten deze middelen dan moesten inzetten na overleg met de regiogemeenten.

Bijna alle sprekers hebben gevraagd waarom het, toen deze kogel eenmaal door de kerk was, zo lang duurde voordat een en ander een vormgeving kreeg. Waarom heeft het in feite tot nu toe geduurd? Mevrouw Vliegenthart heeft gezegd dat het wel lijkt alsof er in de tussentijd niets is gebeurd. Ook mevrouw Doelman-Pel vraagt wat er nu precies is gebeurd. Ik wil in ieder geval zeggen dat ik heb geprobeerd om de Kamer onderweg op de hoogte te houden van wat er aan de hand was.

De oorzaak van het lange uitblijven van de definitieve vormgeving zoals die nu voorligt, is dat er binnen het kabinet verschillende opties zijn verkend, zoals bijvoorbeeld het vitaliteitsfonds. Men zal zich herinneren dat dit in het kabinet een langdurige discussie heeft veroorzaakt. Vervolgens zijn er de vele verschillende visies op de bestuurlijke vormgeving geweest. Het gaat dan bijvoorbeeld om de verhouding tussen die ene brede doeluitkering en de vorm waarvoor ik uiteindelijk heb gekozen. Ook het verankeren van mijn keuze in kabinetsbeleid heeft nogal wat tijd gekost. Ook nu was er binnen het kabinet een grote voorkeur voor een brede doeluitkering. Dat zal dadelijk blijken uit hetgeen ik zal zeggen over het amendement op stuk nr. 7.

Het feit dat ik uiteindelijk, alles afwegende en na veel discussie met mijn collega's, heb gemeend dat voor de vrouwenopvang een eigen kader en eigen aandacht nodig is en dat daarom gekozen moet worden voor, in ieder geval, twee doeluitkeringen, is uiteindelijk de grondslag geweest voor het nu voorliggende wetsvoorstel. De heer Van der Vlies zegt dat hij niet overtuigd is. Het spijt mij, maar ik ben bang dat ik hem niet kan overtuigen van het feit dat in ieder geval de vrouwenopvang, juist als waarborg van de positie van blijf-van-mijn-lijfhuizen, van de vrouwenopvangcentra, de FIOM-huizen en al die andere voorzieningen die te maken hebben met mishandeling van en geweld tegen vrouwen, een aparte inkadering verdient. Het spijt me dat ik hem niet kan overtuigen, maar daar moet ik mij dan maar bij neerleggen.

De heer Van der Vlies (SGP):

Ik had mij voorgenomen zo weinig mogelijk te interrumperen in verband met de tijdsklem waarin wij deze week zitten, maar ik moet het nu wel doen, want er wordt een verkeerd beeld geschetst van mijn inbreng. Ik heb gezegd: als je de maatschappelijke opvang en de verslavingszorg bij elkaar kunt redeneren, is dat voor mij een net zo kwetsbare redenering als die voor de vrouwenopvang en kun je er net zo goed één van maken. De werksoorten zijn voor mij herkenbaar en buiten discussie.

Staatssecretaris Terpstra:

Het interessante is dat u aan de ene kant van het spectrum gaat zitten en tot de conclusie komt dat wij er dan net zo goed één doeluitkering van kunnen maken, terwijl mevrouw Vliegenthart aan de andere kant van het spectrum gaat zitten en zegt: je kunt er ook drie verschillende specifieke uitkeringen van maken. Dat heeft zij samen met anderen neergelegd in het amendement op stuk nr. 7. Laat ik er dit van zeggen. De lange tijd die gepaard is gegaan met de worsteling in het kabinet om te komen tot het voorstel inzake twee specifieke uitkeringen, geeft mij de overtuiging dat het nu kiezen voor drie verschillende specifieke uitkeringen wederom een lange discussie in het kabinet zal vergen. Een onderdeel van de deal inzake twee doeluitkeringen is de zekerheid dat wij de zaak zullen monitoren en dat wij wellicht over drie jaar tot een andere keuze komen. Dit is voor mij een sterk argument om, ondanks het feit dat ik zeker enige grond zie voor de argumentatie van mevrouw Vliegenthart, vast te houden aan mijn wetsvoorstel.

Mevrouw Vliegenthart (PvdA):

Ik vind het jammer dat de staatssecretaris begint met de politieke beoordeling van het kabinet voordat de discussie in de Kamer gestart is. In de schriftelijke behandeling hebben wij veel relevante argumenten in beeld gebracht. Op grond daarvan zijn wij tot de conclusie gekomen dat het misschien verstandig is de zaken eerst op te splitsen en na te gaan of op het moment dat voldaan wordt aan de situatie waarin een evenredige spreiding over het land aanwezig is, etc., een samenvoeging tot de mogelijkheden behoort. Wij redeneren dus andersom en proberen er geen discussie ten principale van te maken, omdat wij er anders misschien niet uitkomen. Wij hebben een heleboel pragmatische argumenten. Als u uw eindconclusie geeft zonder de beoordeling van de afzonderlijke zaken die ten grondslag liggen aan onze argumentatie, gaat u een beetje voorbij aan wat de Kamer gezegd heeft.

Staatssecretaris Terpstra:

Ik probeerde de discussie een beetje kort te sluiten, omdat ook ik begrip heb voor de tijdsklem, maar ik zal er wat dieper op ingaan.

Ik heb al gezegd: ik begrijp de argumenten die u ertoe hebben gebracht om voor te stellen te komen tot drie specifieke uitkeringen met daarbij het perspectief dat wij, als het allemaal goed gaat, er altijd nog twee specifieke uitkeringen van kunnen maken. Dan komt het perspectief in beeld dat de heer Van der Vlies noemde, namelijk dat wij wel kunnen komen tot één specifieke uitkering, maar daar wil ik het nu niet over hebben.

Ik wil die andere redenering onderstrepen. Ik heb gezegd dat er goede argumenten zijn op grond waarvan ik heb gekozen voor twee specifieke doeluitkeringen. Ik ben het niet met mevrouw Vliegenthart en anderen eens dat er sprake is van een geringe overlap inzake de doelgroepen van de voorzieningen. Ik denk dat de samenhang tussen de doelgroepen en de voorzieningen voor de maatschappelijke opvang en de verslavingszorg zelfs sterker wordt.

Mevrouw Vliegenthart (PvdA):

Dan moet u uw eigen nota Maatschappelijke opvang nog eens lezen. Daarin stelt u dat de overlap slechts 20% is.

Staatssecretaris Terpstra:

Ja, de overlap betreffende de verschillende afgebakende doelgroepen. In het hele grijze gebied daartussen zit wel degelijk een grote overlap. Ik denk dat het voor gemeenten van belang is dat zij een integraal beleid kunnen voeren en in de maatschappelijke opvang en de verslavingszorg enige flexibiliteit kunnen aanbrengen. Ik ga er niet van uit dat de gemeenten bij het verschuiven van enig budget zomaar voorzieningen gaan sluiten. Ik begrijp echter de zorgen die de indieners voelen omtrent de scheve verhouding tussen vraag en aanbod. Wat dat betreft sta ik eigenlijk een beetje in dubio, wat ook alle leden hebben gevoeld. Zullen wij nu drie specifieke uitkeringen doen, met te zijner tijd de mogelijkheid van twee, na overleg tussen kabinet en Kamer? Dat vergt dan wel een nota van wijziging, moet ik erbij zeggen. Die zullen wij dan moeten indienen. Of zullen wij het meenemen naar het overleg met Binnenlandse Zaken? Ik zal het verloop van de discussie in deze Kamer afwachten om de keuze te maken.

Ik zal nog een keer aangeven waarom ik heb gekozen voor de twee specifieke uitkeringen. Ten eerste heb ik dat gedaan omdat het de gemeente de beleidsvrijheid geeft om de middelen binnen die uitkering naar eigen inzicht en op basis van de eigen prioriteiten te besteden. Dat is de kern van de decentralisatie, juist ten behoeve van de problematiek op dit beleidsterrein. Ten tweede heb ik gekozen voor een aparte positionering van de vrouwenopvang, omdat die een eigen kader en eigen aandacht verdient.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Ik vind het jammer dat de staatssecretaris niet het element van de samenwerking noemt. Ik heb heel nadrukkelijk gevraagd naar de vrouwenopvang, niet omdat ik vind dat de vrouwen geen speciale opvang moeten hebben, maar omdat ik het in het kader van de totale zorg juist belangrijk vind dat er een goede samenwerking tot stand komt. Waarom kan dat niet bij de verslavingszorg, juist in de komende drie jaar om eens te kijken hoe het gaat? De overlap van de groep is inderdaad 20%. Als je over overlap praat, heb je het dan niet veeleer over preventieve maatregelen? Moet je dat niet in de brede GGZ of de openbare gezondheidszorg zoeken? Ik vind de argumentatie van de staatssecretaris niet zo erg steekhoudend, moet ik eerlijk zeggen.

Staatssecretaris Terpstra:

Mijn argumentatie is ook een beetje pragmatisch. Dat ben ik wel met mevrouw Doelman eens.

De heer Fermina (D66):

Voorzitter! De staatssecretaris opperde zojuist het idee om het mee te nemen naar het overleg met Binnenlandse Zaken. Het is mij niet duidelijk wat het betekent en wanneer het gebeurt.

Staatssecretaris Terpstra:

Het zou betekenen dat wij een extra vertraging oplopen.

Voorzitter! De heer Van der Vlies heeft gevraagd of de voorgestelde noodvoorziening juridisch wel waterdicht is. De noodvoorziening brengt met zich mee dat in 1998 bij de ministeriële regeling en niet bij de AMvB wordt geregeld dat de gemeenten worden aangewezen die een specifieke uitkering ontvangen, dat de overige regels over die uitkering worden gesteld en dat bij ministeriële regeling kan worden afgeweken van de AMvB en met name van artikel 10. Ik begrijp de vraag van de heer Van der Vlies zo dat hij wil weten of het vervangen van de AMvB door een ministeriële regeling wel juridisch correct is. Mijns inziens is dat het geval, want anders zou ik het natuurlijk niet hebben voorgesteld. In dit verband wijs ik de heer Van der Vlies erop dat zowel de Gemeentewet als de Algemene wet bestuursrecht ingeval van spoed het toelaat om voor hoogstens één jaar een specifieke subsidiëring te regelen bij ministeriële regeling. De door mij voorgestelde regeling geldt inderdaad maar voor één jaar. Vervolgens treedt de AMvB in werking. En daarmee dus de twee of misschien wel drie specifieke uitkeringen.

Mevrouw Vliegenthart heeft nog een vraag gesteld over het ontbreken van een wettelijke basis voor subsidiëring van de landelijke instellingen voor verslavingszorg. Ik antwoord hierop dat de juridische basis voor de subsidiëring van landelijke organisaties op het terrein van verslavingsbeleid niet is te vinden in de artikelen. Maar door het opnemen van verslavingsbeleid als welzijnsterrein in artikel 2 van de Welzijnswet 1994 zijn ook de andere bepalingen van de Welzijnswet van toepassing. Dat geldt dus ook voor de artikelen 9 en 10 van de Welzijnswet 1994. Die artikelen geven de minister en mij de mogelijkheid aan de landelijke organisaties op het terrein van het verslavingsbeleid subsidie te verlenen. Dat is ook de mogelijkheid die wij hebben onderstreept. Daarmee is er geen lacune ontstaan.

Mevrouw Vliegenthart (PvdA):

Dit betekent dat de landelijke voorzieningen rechtstreeks door de staatssecretaris gesubsidieerd worden en dus niet ingesloten zitten in de doeluitkering aan de gemeenten?

Staatssecretaris Terpstra:

Zeker, op grond van de artikelen 9 en 10 van de Welzijnswet 1994.

Terecht hebben velen gevraagd hoe wij precies omgaan met de informatievoorziening. Die beleidsinformatie is een onlosmakelijke voorwaarde om de rijksverantwoor- delijkheid op je te kunnen nemen. Ik ben het eens met iedereen die zegt dat er een goede uitoefening van die rijksverantwoordelijkheid gecreëerd moet worden op basis van benodigde informatie.

Mevrouw Vliegenthart heeft zich erover verbaasd dat wij, nota bene nog op 14 oktober, een brief hebben geschreven over het aanscherpen van criteria voor de informatie en het toezicht, maar dat wij desondanks alleen maar een informatieverplichting neerleggen voor de verslavingszorg en niet voor de andere sectoren. Ik wil herhalen wat ik ook al in de nota naar aanleiding van het verslag heb gezegd, namelijk dat dit in het verlengde ligt van de discussie die wij ook hebben gehad bij de Tijdelijke wet stimulering sociale vernieuwing en dat wij in feite op basis van de Welzijnswet waaronder nu ook die andere sectoren vallen, de informatieplicht op aanvraag van de rijksoverheid al hebben verankerd in de wet. Desalniettemin acht ik het amendement van mevrouw Vliegenthart, zeker gezien in het licht van de beleidsbrief van 14 oktober, aanvaardbaar. Ik wacht dan ook de uitkomst van de stemming daarover in de Tweede Kamer met vertrouwen af.

De heer Schutte heeft gevraagd waaruit die beleidsinformatie zou moeten bestaan. Beleidsnota's zijn een mogelijkheid. Gekoppeld aan een jaarlijkse aanvraag zou het kunnen gaan om een inhoudelijk jaarplan. Vervolgens is het de vraag of wij specifieke dingen willen weten, bijvoorbeeld hoe het precies zit in relatie met het allochtonenbeleid, wat de afstemming van de ambulante verslavingszorg is met het beleid van de verbindingskantoren, wat de relatie is met andere gemeentelijke beleidsterreinen, afstemming in de regio, enzovoorts, enzovoorts. In de komende tijd gaan wij hierover met gemeenten en andere partijen overleg voeren en wij zullen de Kamer op de hoogte houden.

De vragen van de heren Schutte, Van der Vlies en Fermina en van mevrouw Vliegenthart en mevrouw Doelman-Pel over de registratieplicht heb ik ook beantwoord.

Ik kom nu toe aan de serie vragen over de relatie tussen de omringende gemeenten, de regio-indeling en de gemeentelijke maatschappelijke opvang in de centrumgemeenten. Juist tegen de achtergrond van het tussenbericht van de Raad voor de financiële verhoudingen begrijp ik heel goed dat hierover de nodige vragen zijn gesteld. Ik begin met de regio-indeling.

Allereerst geloof ik te mogen zeggen dat de soep toch niet zo heet wordt gegeten als hij wordt opgediend. De vraag is of een indeling in verzorgingsgebieden bestuurlijk vertaald moet worden. Gegeven alle discussies over de vierde bestuurslaag, die bekend zijn, zijn wij van mening dat wij er nu niet verstandig aan doen om in de wet of in de AMvB een bestuurlijke indeling voor deze twee specifieke uitkeringen af te kondigen. Daarnaast bestaat er ook nu geen dekkende regionale indeling. Ook nu komt het voor dat WGR-regio's, waar wij op dit moment mee werken, niet op elkaar aansluiten en dat er zogenaamde gaten vallen. Wellicht ontstaat ook spraakverwarring omdat men nog gebruik maakte van het woord centrumgemeente, zoals de Raad voor de financiële verhoudingen die hanteert. In het wetsvoorstel is dat woord nu juist ten zeerste vermeden. Wel wordt erkend dat de gemeenten die de specifieke uitkering ontvangen, een centrumfunctie vervullen. Om die functie goed te kunnen vervullen, zal die gemeente dan ook oog moeten hebben voor de problemen die zich voordoen in de omringende gemeenten. Dat de gemeente daartoe overleg voert met de omringende gemeenten, ligt niet alleen in de rede, maar dat gebeurt op dit ogenblik ook. Dat gebeurt zelfs zeer intensief. Ik heb geen reden om aan te nemen dat dit anders zou worden door uitsluitend het invoeren van deze twee specifieke uitkeringen. Het gaat mij echter nu nog een stap te ver om exact de verzorgingsgebieden aan te wijzen. Maar ik voeg er nog iets aan toe en misschien kan ik de heer Schutte daarmee geruststellen.

Stel dat de Raad voor de financiële verhoudingen in de komende tijd bij het huidige standpunt blijft en zegt dat het noodzakelijk is om voor een objectieve verdeling verzorgingsgebieden aan te wijzen, dan ontstaat er voor mij een nieuwe situatie en ben ik bereid om mijn argumenten nader te bezien. Het is dan voor de heer Schutte van belang om te weten of wij met aanname van deze wetswijziging geen onomkeerbare situatie hebben gecreëerd. Ik kan de heer Schutte geruststellen. Ik ben van mening dat de bepaling inzake de algemene maatregel van bestuur, in artikel 10a, derde lid, mij de ruimte biedt om bij de toekenning van de specifieke uitkering een verzorgingsgebied aan te wijzen. Met andere woorden, het voorstel tot wetswijziging dat nu voorligt, kan worden aanvaard zonder dat er een onomkeerbare situatie ontstaat. Daar is over nagedacht.

De heer Schutte (GPV):

De procedure kunnen wij volgen. Maar daarmee zijn de problemen nog niet opgelost. De staatssecretaris maakt een onderscheid tussen centrumgemeenten en gemeenten met een centrumfunctie. Ik begrijp dat er in de praktijk een verschil kan zijn. Maar wat is het beleidsmatig relevante verschil tussen die twee?

Staatssecretaris Terpstra:

In de Tijdelijke wet stimulering sociale vernieuwing werd gesproken over centrumgemeenten. Bovendien werden nadrukkelijk en expliciet de WGR-regio's genoemd. Die worden niet in deze wet genoemd. Dat past niet bij de Welzijnswet.

De heer Schutte (GPV):

Dat begrijp ik. Maar daarmee blijft het probleem natuurlijk gelijk. De gemeenten met een centrumfunctie zullen dan toch een aantal gemeenten om zich heen hebben die op die regio betrokken zijn. Beleidsmatig maakt het geen verschil. Het zijn voor een deel andere gemeenten. Maar het probleem blijft net zo groot liggen.

Staatssecretaris Terpstra:

Zeker. Maar het verschil is dat de WGR-regio's niet meer expliciet worden genoemd. Ik herhaal overigens dat ik toch mag veronderstellen dat het overleg dat op dit ogenblik door de betrokken gemeenten wordt gevoerd, wordt gecontinueerd en dat er niet ineens een andere weg wordt ingeslagen.

Voorzitter! Mevrouw Doelman-Pel heeft gevraagd naar het aantal aan te wijzen gemeenten voor de onderscheiden terreinen en naar een meer rationele verdeling van de middelen. Zij heeft, samen met anderen, een amendement ingediend over het voorhangen van de algemene maatregel van bestuur. Zij zei: zeker de eerste keer, wanneer het zo belangrijk is om een goed systeem vast te leggen, willen wij een voorhangprocedure voor de algemene maatregel van bestuur. Ik begrijp heel goed dat men hierin inzicht wil hebben. Ik begrijp ook dat dan om een voorhangprocedure wordt gevraagd. Het probleem bij een voorhangprocedure voor een al geslagen algemene maatregel van bestuur is dat bij mogelijke noodzakelijke wijzigingen de algemene maatregel van bestuur moet worden gewijzigd en het hele adviestraject wederom moet doorlopen. De algemene maatregel van bestuur moet dan naar de ambtelijke onderraad, de RCB, het kabinet, de Raad van State etc. Ik verzoek mevrouw Doelman-Pel dan ook om haar amendement, als zij het wil handhaven, zodanig te wijzigen dat het gaat om het voorhangen van een concept-AMvB. Maar ik heb goed naar haar geluisterd. Zij heeft gezegd: het gaat vooral om de eerste keer, daarin moeten wij een goed inzicht hebben. Gezien de omslachtige systematiek die ik zojuist heb aangegeven, geef ik er de voorkeur aan om nu de harde toezegging te doen – het betreft immers een onderdeel van de totstandkoming van de wet – dat ik de concept-AMvB zal voorleggen aan de Kamer. Ik zal dat op een dusdanig tijdstip doen dat de Kamer er ook inhoudelijk over kan praten en oordelen.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Voorzitter! Natuurlijk wil ik hierover nadenken. Het gaat mij om datgene wat de staatssecretaris al tegen de heer Schutte zei: bent u maar niet bang, wat de centrumgemeenten betreft zullen wij het allemaal goed regelen. Maar wij willen er zelf graag bij zijn, juist omdat het zo'n belangrijk terrein is. Ik wil sowieso mijn amendement wijzigen op het punt van de concept-AMvB. Over de toezegging van de staatssecretaris wil ik nog graag even nadenken.

Staatssecretaris Terpstra:

Graag.

Voorzitter! Onder anderen de heer Schutte en mevrouw Doelman-Pel hebben terecht gesproken over het feit dat crisisopvang en evangelische opvang een integraal onderdeel uitmaken van deze hele sector. In de richting van de heer Schutte merk ik op dat het kabinet heeft gekozen voor het creëren van specifieke waarborgen voor de vrouwenopvang, mede vanwege het verschil tussen de vrouwenopvang en de overige maatschappelijke opvang in het verslavingsbeleid. Het verschil in doelgroep geldt niet voor evangelische opvang. Het is ten principale aan de gemeenten om te komen tot een samenhangend hulpaanbod van onder meer opvangactiviteiten. Op grond van de Welzijnswet, artikel 3, zijn de gemeenten eraan gehouden om rekening te houden met de pluriformiteit van de samenleving. Ook dienen de gemeenten te bevorderen dat het door hen bekostigde particulier initiatief rekening houdt met de pluriformiteit van de samenleving. De heer Schutte weet dat ik daaraan hecht. Ik ben zeker van plan om bij het monitoren van de uitwerking van deze regeling na te gaan of de gemeenten inderdaad voldoende in staat zijn om de diversiteit van het aanbod van de voorzieningen te waarborgen zonder dat in de wetstekst een speciale waarborg voor de evangelische opvang wordt opgenomen.

Voorzitter! Alle woordvoerders hebben gesproken over de sociale pensions. In 1997 is een bedrag van 12,1 mln. binnen het kader van de regeling Zorg op maat beschikbaar voor GGZ en de sociaal-psychia- trische begeleiding van personen die verblijven in instellingen voor de maatschappelijke opvang. Door de toevoeging van de extra 10 mln. voor het doen van uitgaven in het kader van deze subsidieregeling is een extra financiële impuls gegeven. Bij de Ziekenfondsraad staan nog ongeveer 800 aanvragen open die niet gehonoreerd zijn. Dus de beschikbaarstelling van het geld is hartstikke belangrijk.

Inmiddels heb ik de Ziekenfondsraad laten weten dat ik mij nog beraad op de wijze waarop en met name in welke regio's deze extra middelen ingezet dienen te worden. Ik zal een verdelingsvoorstel uitwerken en de Ziekenfondsraad begin 1998 informeren. Met deze regeling wil ik onder andere de samenwerking tussen de GGZ-instellingen en de voorzieningen voor de maatschappelijke opvang bevorderen. Ik overweeg om als subsidievoorwaarde te hanteren, dat de instellingen die een beroep op deze regeling doen, absoluut samenwerken met de GGZ-instellingen in de regio, opdat juist die samenwerking en het ontstaan van de brug tussen de sector van deze wet en de GGZ op grond van de AWBZ gewaarborgd worden.

Mevrouw Vliegenthart (PvdA):

Komen alle voorzieningen voor maatschappelijke opvang in aanmerking voor de subsidieregeling voor sociaal-psychiatrische begeleiding van GGZ-geïndiceerden? Of komen daar uitsluitend de sociale pensions voor in aanmerking? In de praktijk geldt de regeling namelijk alleen voor de sociale pensions.

Staatssecretaris Terpstra:

De subsidieregeling geldt voor alle opvangvoorzieningen die u zojuist heeft omschreven. Zij geldt dus niet alleen voor de sociale pensions.

Mevrouw Vliegenthart (PvdA):

Waarom wordt dan de subsidiëring van de sociale pensions op grond van de AWBZ als aparte regeling gehandhaafd? Waarom trekt u daarvoor niet de parallel met andere subsidiëringen en waarom worden zij niet, net als de overige voorzieningen voor maatschappelijk opvang, uit de doeluitkering betaald? Ik snap dus de constructie niet meer.

Staatssecretaris Terpstra:

Wij menen dat dit de meest pragmatische oplossing is en dat wij hiermee zowel de financiering van de opvangpensions regelen als de samenwerking met de GGZ-instellingen bevorderen zonder dat mensen buiten de boot hoeven te vallen.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Op dit punt wil ik graag duidelijkheid. Het gaat er dus om dat geïndiceerde GGZ ook gegeven kan worden in voorzieningen die niet via de AWBZ worden gefinancierd. Daar draait het om; dat is het speerpunt. Sommige voorzieningen zijn vergelijkbaar met sociale pensions. Het zou dan wel verwonderlijk zijn als zoiets voor de sociale pensions gold en voor de andere niet. Daarom ben ik blij met de toezegging dat ook andere voorzieningen onder de regeling kunnen vallen.

Staatssecretaris Terpstra:

Sociale pensions zijn gelegenheden voor maatschappelijk opvang en zij zijn bestuurlijk en financieel een onderdeel van de doeluitkering voor maatschappelijke opvang. Zij vallen dus niet onder de AWBZ. Dat was ook nooit het geval. Wel wordt op grond van de AWBZ een financiële bijdrage gegeven aan vele sociale pensions. Dat is de praktijk. Zij kunnen voor de GGZ-geïndiceerden een beroep doen op de subsidieregeling Zorg op maat. De meeste sociale pensions hebben dat ook gedaan. Degenen die dat niet hebben gedaan, zullen dat na dit debat ongetwijfeld gaan doen. Mevrouw Vliegenthart heeft gelijk, dat er ook GGZ-geïndiceerden in andere voorzieningen voor maatschappelijke opvang zitten. Deze voorzieningen kunnen eveneens een beroep doen op de subsidieregeling. In de praktijk gebeurt dat ook. Zoals ik in de nota Maatschappelijke opvang heb aangekondigd, worden de mogelijkheden voor deze subsidieregeling volgend jaar door de toevoeging van 10 mln. uitgebreid. Ik zal de Ziekenfondsraad met een brief informeren over de voorwaarden die ik aan de inzet van deze middelen verbind, bijvoorbeeld ten aanzien van de verdeling. Dat betekent dat ik daarmee ook de voorwaarde voor de samenwerking extra onderstreep en expliciet maak. Ik meen dat dit de beste toezegging is.

Mevrouw Vliegenthart (PvdA):

Die samenwerkingsvoorwaarde is helder. Iedereen is het eens over het belang daarvan. Maar op grond waarvan komt u nu tot voorstellen in welke regio dat moet worden ingezet? De Ziekenfondsraad hanteert geen inhoudelijke criteria op dat punt, die zegt: "dat kunnen wij niet beoordelen, wij hebben geen gegevens, dus wij gaan uit van de datum van binnenkomst". Wat wij altijd de witte vlekken noemen, wat overigens een iets te algemeen begrip is, hanteren wij als uitgangspunt: hoe kunnen wij ervoor zorgen dat daar waar nog niks is, ook iets kan komen? Gaat u de Ziekenfondsraad nu een aanwijzing geven om tot een bepaalde regionale verdeling te komen?

Staatssecretaris Terpstra:

Ik ben het met u eens dat de Ziekenfondsraad die verdeelsystematiek niet zelf bedenkt, want dat doen wij. Uiteindelijk maken wij een politieke keuze. Net als bij de andere verdelingsvoorstellen gaan wij daarbij af op onder andere het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen en wordt ook het veld gehoord. Uiteindelijk maken wij dan een keuze die ik samen met de partijen opstel en die ik vervolgens aan u zal voorleggen conform het verzoek dat in de Kamer is gedaan.

Mevrouw Vliegenthart (PvdA):

Dat betreft het deel vrouwenopvang, bijvoorbeeld de 15 mln. die wij per 1 januari extra te verdelen hebben. Ik heb het over de regeling Zorg op maat. Wie bepaalt dan de verdeling? Geeft u daartoe een aanwijzing aan de Ziekenfondsraad of laat u dat mechanisme "wie het eerst komt, het eerst maalt" maar doorgaan?

Staatssecretaris Terpstra:

Neen, ik geef een aanwijzing. Het zou toch heel mal zijn om de schaarse middelen te verdelen via "wie het eerst komt, het eerst maalt". Daar voel ik dus niets voor.

Mevrouw Vliegenthart (PvdA):

Zo is het wel altijd gebeurd.

Staatssecretaris Terpstra:

Maar nu hebben wij een andere systematiek, omdat wij met een specifieke uitkering te maken hebben. Wij hebben een overgangsperiode van een jaar waarin wij dat in een bestuurlijk kader kunnen zetten.

Mevrouw Vliegenthart en de heer Schutte hebben gevraagd naar het overlastbeleid. De overlastgelden zullen na 1998 aan de specifieke uitkering aan de gemeenten worden toegevoegd.

Mevrouw Vliegenthart heeft gevraagd wat ik doe aan de relatieve achterstandspositie van bijvoorbeeld de gemeente Den Haag, die ons daarover een brief heeft geschreven. Er heeft overleg plaatsgevonden met de gemeente Den Haag. Het blijkt dat Den Haag ten opzichte van Amsterdam, Rotterdam en Utrecht relatief minder middelen ontvangt voor de maatschappelijke opvang en verslavingszorg onder de Tijdelijke wet stimulering sociale vernieuwing. Overigens staat daartegenover dat Den Haag relatief meer overlastgelden ontvangt dan de overige G4-steden. Ook ontvangt Den Haag ten opzichte van de andere grote steden, de G15, veel meer middelen voor de maatschappelijke opvang. Het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen zal de basis moeten vormen voor een zo goed mogelijke verdeling tussen de steden in het algemeen. Aan de hand daarvan zal ik het verzoek van Den Haag verder beoordelen. Ook dat krijgt u nog voorgelegd.

Mevrouw Vliegenthart en anderen hebben gevraagd naar de stand van zaken met betrekking tot de AMvB. Gelet op de fase van behandeling waarin het wetsvoorstel zich op dit moment bevindt, is het op dit moment voor ons niet meer reëel om te verwachten dat de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 10a voor 1 januari 1998 afgerond zal zijn. Daarom is er gekozen voor de ministeriële regeling. Dat betreft zowel de specifieke uitkering aan gemeenten als een subsidiëring van de landelijke organisaties. Overigens hadden wij in afwachting van het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen er al voor gekozen om volgend jaar geen wijziging aan te brengen in de uitkering aan gemeenten. Zodoende zijn zij in staat het huidige voorzieningenniveau te handhaven. De desbetreffende gemeenten zijn inmiddels daarvan op de hoogte gesteld. Vervolgens kunnen wij het overgangsjaar gebruiken om in goed overleg met de betrokken partijen een goed plan te maken voor de verdeling. Wij hebben eerst gekozen voor de behandeling van dit voorstel tot wetswijziging. Dan komt het overleg met de betrokken partijen, waarbij ook de uitspraak van de Kamer over twee of drie specifieke uitkeringen een rol zal spelen.

Minister Borst-Eilers:

Voorzitter! Mevrouw Vliegenthart heeft een vraag gesteld over de overlastgelden. Bij de overheveling van die gelden is het probleem dat het aantal overlastgemeenten, 26, niet helemaal spoort met de huidige centrumgemeenten voor de verslavingszorg. Daarom hebben wij ook dit knelpunt meegenomen in de adviesaanvraag aan de Raad voor de financiële verhoudingen, welk advies zoals bekend in december wordt verwacht. Het is overigens wel de bedoeling dat de overlastgelden per 1 januari 1999 in de uitkering worden opgenomen.

De heer Van der Vlies toonde zich wat teleurgesteld over de informatie inzake "Borg voor zorg". Voorzitter! Het is mogelijk om dat deel individuele medische zorg, dat onderdeel is van de ambulante verslavingszorg, op te nemen in het Besluit zorgaanspraken AWBZ. Uit een oogpunt van uniforme financiering van dezelfde types zorgverlening is daarvoor iets te zeggen. Maar er zitten ook nadelen aan. Overheveling van dat deel individuele medische zorg impliceert toch een knip in de ambulante verslavingszorg. Een deel wordt dan gefinancierd door de gemeenten, en een deel door de AWBZ. Dat kan leiden tot gescheiden financiering binnen één product, bijvoorbeeld het product beoordeling hulpvraag. Het stellen van de individuele diagnose is, kun je zeggen, individuele medische zorg, terwijl dat voor een aantal andere aspecten van die hulpvraag niet opgaat. Zo'n scheidslijn is altijd diffuus. Wij hebben hier al eerder met knippen en scheidslijnen te maken gehad: het geeft heel vaak problemen, en daardoor veel bureaucratie. Bovendien zou die overheveling een splitsing van verantwoordelijkheden geven, wat misschien nog wel fundamenteler is. De gemeenten zijn dan namelijk niet langer verantwoordelijk voor de integrale ambulante verslavingszorg. Daarbij verwijs ik naar de voortgangsrapportage drugsbeleid, waarin duidelijk staat dat dit naar onze mening wél het geval moet zijn. Als de gemeenten niet langer verantwoordelijk zijn voor die integrale ambulante verslavingszorg, ontstaat het risico dat ze accenten gaan leggen op andere functies, zoals overlastbestrijding binnen de verslavingszorg, waarbij het strikte zorgaspect in het gedrang zou komen. Er kan dan namelijk een soort houding ontstaan dat de intramurale zorgaanbieders verantwoordelijk zijn voor de zorg. Dit alles afwegende, heb ik uiteindelijk besloten geen middelen over te hevelen naar de AWBZ.

Mevrouw Vliegenthart (PvdA):

Voorzitter! Het hoofdpunt van de discussie vandaag wordt in feite gevormd door de vraag of we wel of niet twee specifieke uitkeringen moeten hebben, namelijk voor de vrouwenopvang enerzijds en de maatschappelijke opvang en verslavingszorg anderzijds, dan wel of we moeten komen tot drie specifieke uitkeringen. Het belangrijkste argument van de staatssecretaris om voor die samenvoeging te pleiten, is dat van de samenhang en de mogelijkheid van het voeren van integraal beleid op het raakvlak van maatschappelijke opvang en verslavingszorg. Niemand in deze Kamer zal bestrijden dat het noodzakelijk is om tot een samenhangend beleid op die raakvlakken te komen. In essentie gaat het om de vraag of het niet opsplitsen van de doeluitkering zal leiden tot ongewenste verschuivingen van het budget, bijvoorbeeld van maatschappelijke opvang naar verslavingszorg, omdat er meer overlast plaatsvindt, waardoor mensen die in crisissituaties zitten van hulp verstoken blijven, omdat de lastige gevallen in de gemeenten meer tijd en geld vragen. Als er twee doeluitkeringen bestaan, staat het de gemeente nog steeds vrij om bijvoorbeeld via tussenvoorzieningen de dingen bij elkaar te brengen. Dat moet natuurlijk gewoon mogelijk zijn. Wat wij niet willen, is dat geld voor maatschappelijke opvang aangewend wordt voor verslavingszorg of misschien zelfs andersom, omdat de gemeente denkt: als wij niets aan verslavingszorg doen, hebben wij misschien ook geen last van verslaafden. Sommige gemeenten denken ook zo als het gaat om dak- en thuislozen: als wij niets doen, krijgen wij ook geen dak- en thuislozen. Maar zo simpel zit de wereld helaas niet in elkaar. Als het gaat om het inhoudelijke belang van een samenhang, zijn wij het volstrekt met het kabinet eens. Het gaat echter om de vraag waar de aangewezen gemeente verantwoordelijk voor is en voor welke regio dat geldt. Voor de maatschappelijke opvang zijn er echter 50 gemeenten en voor de verslavingszorg 26. Op het moment dat je tot één integrale uitkering komt, krijg je heel rare discussies over het verdeelmodel. Ik ben er dan ook voor om die zaak eerst gescheiden te houden en te gaan kijken hoe wij de tekorten – bij de maatschappelijke opvang spreken wij namelijk over grote tekorten – op kunnen lossen. Er zijn gelukkig door het kabinet voor het komend jaar veel extra middelen ter beschikking gesteld. De problemen zijn groot.

Wij moeten dus eerst in beeld hebben hoe wij die problemen oplossen. Vervolgens kunnen wij dan kijken, mede op basis van het advies van de Raad voor de financiële verhoudingen, hoe wij de toekomstige verdeling willen zien en voor welke regio's men verantwoordelijk wordt. Op het moment dat dat allemaal spoort en wij het goed op de rails hebben staan, kun je dan zeggen: wij vereenvoudigen het weer iets. Als je het nu samenvoegt en als er dan allerlei verschuivingen plaats gaan vinden, komt het kabinet vroeg of laat weer op het punt dat het niet meer mogelijk is om tot een objectievere verdeling van de middelen te komen. Als je daar op enig moment naartoe zou willen, is het logisch daarvoor nu de randvoorwaarden te scheppen. Ik begrijp best dat er in het kabinet een stevige worsteling over plaatsvindt. Het departement van Binnenlandse Zaken is hier vanaf 1983 al bij betrokken, sinds de discussie over de sanering van specifieke uitkeringen. Zo lang loop ik ook al mee. Ik wijs erop dat de Kamer al vanaf 1989 praat over de randvoorwaarden die wij moeten scheppen om deze kwetsbare sectoren goed te kunnen laten functioneren. Ik wil daarom een dringend beroep op het kabinet doen om vanuit de zuiverheid van de argumenten en de fasegewijze ontwikkeling van het beleid te bekijken wat een verstandige aanpak is. Als wij de zaak opsplitsen, zoals voorgesteld, en vervolgens een advies krijgen over hoe het zou moeten, ben ik niet zo optimistisch als de staatssecretaris, die zegt dat de Raad voor de financiële verhoudingen daar nu al uit zou komen, gezien de teksten die de heer Schutte ook heeft uitgesproken. Ik denk dus dat het niet allemaal even gemakkelijk zal zijn. Dat is een argument temeer om nu voorzichtig te zijn.

De staatssecretaris zei dat de algemene maatregel van bestuur voor volgend jaar geen wijziging betekent in de uitkering aan de gemeenten. Dat is op zich logisch, maar er zijn extra middelen, ook voor de vrouwenopvang. Ik vroeg zojuist al hoe de staatssecretaris de middelen voor Zorg op maat in gaat zetten en hoe zij tot een prioriteitenstelling komt. Diezelfde vraag geldt voor de vrouwenopvang. Wij hebben gezien hoe dat het afgelopen jaar is gegaan toen die 15 mld. uit de armoedenota beschikbaar kwam. Daar is eindeloos over onderhandeld en gedeald. Daar is op een gegeven moment een verdeling uitgekomen. Dat hoeft niet altijd een verdeling te zijn die het meest aansluit bij de vraag waar de nood het hoogst is. Als het gaat om die 15 mln. voor de vrouwenopvang en die 10 mln. voor de regeling Zorg op maat, vind ik wel dat het criterium "waar de nood het hoogst is" het belangrijkste criterium moet zijn voor de toedeling van de middelen. Daar krijg ik van de staatssecretaris graag wat meer duidelijkheid over.

De heer Van der Vlies (SGP):

Mijnheer de voorzitter! Ik wil de bewindslieden graag dankzeggen voor hun beantwoording. Het gaat inderdaad om integraal beleid en samenhang daar waar nodig en nuttig, maar ook om een doelmatige inzet van middelen. Daarover hebben wij jarenlang gediscussieerd. De staatssecretaris gaf mij even de indruk dat zij een verkeerde conclusie aan mijn verhaal verbond, namelijk als zou ik in het voetspoor van de VNG pleiten voor één specifieke uitkering. Ik heb gezegd dat je, als het op de door de regering aangevoerde gronden twee uitkeringen moeten worden, net zo goed kunt doorredeneren en uitkomen bij één uitkering. Ik kies echter vooralsnog voor drie uitkeringen. Ik heb daarom ook mijn steun betuigd aan de amendering van mevrouw Vliegenthart c.s. op dat punt.

Voorzitter! Een ander knelpunt betreft de centrumfunctie en de omgeving en hoe de wijze van toedeling moet zijn. De staatssecretaris wil in 1998 de situatie van nu continueren. Zij wil het eindadvies van de Raad voor de financiële verhoudingen afwachten over de wijze waarop dit per 1 januari 1999 zal moeten gebeuren. Zij heeft de bereidheid uitgesproken, als het nodig is, dan veranderingen aan te brengen. Dat zou dan eventueel een zekere verevening met zich mee moeten brengen, omdat je altijd te maken hebt met een overgangsproblematiek. Los daarvan blijft voor mij het bezwaar dat ik in eerste termijn al heb geformuleerd overeind. Het ware beter geweest als hiervoor nu al een meer definitieve oplossing bereikt zou zijn. Dat zou betekend hebben dat de samenwerkingsgebieden gedefinieerd zouden zijn.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Voorzitter! Ik dank de minister en de staatssecretaris voor hun antwoorden. Ik zal voor de stemming laten weten of ik mijn amendement handhaaf of niet. Ik wil hierover even overleggen met degenen die het amendement medeondertekend hebben. Ik heb in ieder geval toegezegd dat ik, ingeval ik het amendement zal veranderen, dat concept in het amendement zal invoegen.

Voorzitter! Ik wil nog een argument toevoegen aan de argumenten die mevrouw Vliegenthart gegeven heeft rond de verdeling van de gelden tussen de verslavingszorg en de maatschappelijke opvang. In veel commentaren vraagt men zich af waarom er geen zorgplicht wordt geregeld voor dak- en thuislozen en mensen in crisissituaties, én voor mensen die verslaafd zijn. Ik vind dat je door een gescheiden uitkering beter tot uitdrukking brengt dat je voor beide groeperingen een zorgplicht hebt als gemeente. Ik ondersteun dan ook de verdere argumentatie van mevrouw Vliegenthart om juist deze periode te gebruiken om te kijken hoe aan die zorgplicht vorm wordt gegeven.

Ik kan mij verder, als ik de antwoorden van de bewindslieden over de overlastgelden hoor, niet voorstellen dat je hierbij tot een andere verdeling zou kunnen komen dan die van de centrumgemeenten, ook in relatie tot de verslavingszorg. Ik blijf benadrukken dat hier ook een oplossing voor gevonden dient te worden. Ik ben er, zelfs na de antwoorden, des te meer van overtuigd dat we verder moeten praten over de gehele maatschappelijke opvang. We hebben allen de brief van de gemeente Den Haag gehad. Ik denk echter dat er nog veel meer plekken zijn aan te geven waar de nood zeer hoog is. Wij zullen inderdaad tot een betere verdeling van middelen moeten komen. Witte vlekken betekent niet dat er niets is. Het kan ook betekenen dat er iets is, maar dat er een veel te groot tekort bestaat aan opvangmogelijkheden in een bepaalde gemeente.

De heer Schutte (GPV):

Voorzitter! Ik dank de bewindslieden voor hun beantwoording. Ik begon in eerste termijn met erop te wijzen dat het ook na de behandeling van dit wetsvoorstel nog een hele kluif zal zijn om het verder uit te werken. Ik moet zeggen dat die kluif na de beantwoording niet veel kleiner is geworden. We hebben dus nog wat te doen in de komende tijd.

Voorzitter! Ik sluit mij kortheidshalve aan bij wat mevrouw Vliegenthart heeft gezegd over de twee of drie specifieke uitkeringen. Ik heb daar weinig anders aan toe te voegen dan ter illustratie nog eens te wijzen op de taakverdeling tussen de beide bewindslieden. Zij hebben ook een andere taakverdeling gemaakt dan zij nu voorstellen in de regeling op te nemen. Als ik het goed heb begrepen, is de staatssecretaris belast met de maatschappelijke opvang en de vrouwenhulpverlening, terwijl de minister de verslavingszorg in haar portefeuille heeft. Zo logisch is het kennelijk ook weer niet om het allemaal meteen te integreren!

Staatssecretaris Terpstra:

Er is natuurlijk wel een brug tussen ons, en geen schutting.

De heer Schutte (GPV):

Dit komt ook allemaal in dezelfde wet te staan. Wij willen die brug ook. Mevrouw Vliegenthart heeft ook gezegd dat wij niet willen dat het los van elkaar gebeurt, maar om het meteen al in één uitkering te gieten, is misschien net een brug te ver.

Voorzitter! De staatssecretaris heeft gezegd dat, als de Raad voor de financiële verhoudingen bij zijn bezwaren uit zijn tussenbericht blijft, de regio maar bij AMvB moet worden aangewezen. De raad heeft dat in dit stadium volgens mij niet voor niets geschreven.

Wat is eigenlijk de functie geweest van het tussenbericht en wat doet de regering daarmee? Gaat zij aan de hand daarvan nieuwe argumenten aandragen bij de raad, zodat die misschien tot een ander advies komt?

Kan de minister in haar tweede termijn reageren op hetgeen ik in eerste termijn zei naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenkamer? Daarin werd duidelijk gesuggereerd dat het lage tempo waarin dit onderwerp werd afgehandeld, wellicht te maken had met het vroeg en misschien wel te vroeg terugbrengen van de capaciteit op het departement op dit terrein. Ik koppel hieraan de vraag wat dit betekent voor de verdere procedure. Er zal in de komende tijd immers ook beleidsmatig het een en ander moeten gebeuren. Is het departement daar voldoende op afgestemd, zodat wij niet opnieuw geconfronteerd zullen worden met de onaangename situatie dat misschien in de laatste dagen nog beslissingen moeten worden genomen, terwijl dat ook iets eerder had gekund?

De heer Fermina (D66):

Voorzitter! Mijn dank voor de antwoorden die wij hebben gekregen. Zij waren duidelijker dan de reactie op de schriftelijke stukken en verschaften mij veel helderheid.

De vraag is nu of er voor twee of drie aparte uitkeringen moeten worden gekozen. De staatssecretaris heeft duidelijk gemaakt dat de integrale samenhang van essentieel belang is. Die mening zijn wij ook toegedaan, dus wij staan in dezen vrij dicht bij elkaar. Het is mij echter nog steeds niet duidelijk of er voldoende waarborgen zijn voor de dak- en thuislozen. Daarom willen wij goed nadenken over de beste oplossing.

Om voldoende waarborgen te bieden, zouden wij vooralsnog naar drie uitkeringen kunnen gaan, om daarna te bekijken of het wellicht in de toekomst moet worden gewijzigd.

Mevrouw Essers (VVD):

Voorzitter! Ik zal een korte tweede termijn houden. Wij hadden noch een schriftelijke inbreng, noch een inbreng in eerste termijn, maar ik moet de collega's en de staatssecretaris in elk geval iets zeggen over de discussiepunten die zijn blijven liggen.

Over het amendement op stuk nr. 7 hebben wij ons steeds afgevraagd of moet worden begonnen met twee uitkeringen, waarna er op termijn drie van gemaakt kunnen worden, dan wel of dit moet worden omgekeerd. Mijn fractie wil starten zoals het is aangegeven in het wetsvoorstel, omdat er oorspronkelijk, zowel voor maatschappelijke opvang als voor verslavingszorg, twee aparte uitkeringen waren. Die liepen toen via de centrumgemeenten, maar uiteindelijk zijn zij opgegaan in het Fonds sociale vernieuwing. Gemeentebesturen hebben daarmee zonder schotten ertussen integraal beleid kunnen voeren, ook al was er niet overal overlap in de beide werksoorten.

Wij hebben er op zichzelf geen bezwaar tegen om ten aanzien van het amendement op stuk nr. 7 de meerderheid van de Kamer te volgen, maar willen nog even bekijken hoe de onderlinge discussie tussen de ondertekenende partners afloopt.

Wij zijn het eens met het amendement op stuk nr. 8 van mevrouw Vliegenthart over de informatieverplichting. Ook wij denken dat een goede registratie aan de hand waarvan op termijn tot een goed verdeelvoorstel kan worden gekomen, buitengewoon belangrijk is. Daarmee kan ook bezien worden waar zich op termijn capaciteitstekorten zouden kunnen voordoen. Wij begrijpen dat de staatssecretaris dit amendement omarmt, maar spoedheidshalve zegt dat zij het wil laten lopen zoals het nu loopt, omdat dit voorstel dan in elk geval nog vóór 1 december aan de overkant is.

Voorzitter! Als er een wijziging wordt aangebracht in het amendement op stuk nr. 10 van mevrouw Doelman en daarin het woord "concept" wordt opgenomen, zullen wij daarin graag meegaan, zeker ook gezien de toezegging van de staatssecretaris.

Wij vonden het niet zo'n probleem om via een ministeriële regeling een overgangstermijn van een jaar te bewerkstelligen. Met het werkfonds voor de Wet inschakeling werkzoekenden hebben wij immers precies hetzelfde gedaan. Daarbij liepen wij ook aan tegen de opheffing van het Fonds sociale vernieuwing. Omdat de AMvB nog niet klaar was en er nog discussie in de Kamer nodig was, hebben wij gekozen voor een tijdelijke ministeriële regeling.

Staatssecretaris Terpstra:

Voorzitter! Vanzelfsprekend hebben wij goed geluisterd naar de verschillende geachte afgevaardigden. Wij hebben ook goed geluisterd naar de extra argumenten die ertoe hebben geleid dat mevrouw Vliegenthart c.s. het amendement op stuk nr. 7 handhaven. Dit amendement betreft drie specifieke uitkeringen en biedt uitzicht op mogelijkerwijs twee specifieke uitkeringen als de zaken eindelijk allemaal keurig gespreid en geregeld zijn. Ik heb geprobeerd onze argumenten daartegenover te stellen en duidelijk te maken dat wij tijdens de langdurige discussie in het kabinet hebben gepleit en gekozen voor twee specifieke uitkeringen. Ik meen dat de indringendheid waarmee in feite alle leden van de Kamer persisteren bij drie specifieke uitkeringen, ertoe leidt dat er voor ons eigenlijk geen andere weg is dan de uitspraak van de Kamer af te wachten en ons daarnaar te richten. Hierbij merk ik nogmaals op dat ik veel argumenten die hier over de tafel zijn gegaan, enige logica niet kan ontzeggen.

Mevrouw Vliegenthart heeft gevraagd welk criterium de doorslag zou geven: wie het eerst komt, wie het eerst maalt, of de nood? Indien in een gemeente of in een regio in de meeste gevallen de opvang van vrouwen in een andere regio plaatsvindt, zal de landelijke capaciteit moeten worden uitgebreid. Het criterium van de nood en de aanvragen zullen daarbij vanzelfsprekend een belangrijke rol spelen. Dat is bij de extra inzet van middelen voor de vrouwenopvang het criterium.

Mevrouw Doelman-Pel dank ik voor haar zeer constructieve opmerkingen over het inlassen van het woordje "concept" in de concept-AMvB. Deze concept-AMvB, die de verdeelsystematiek weergeeft die ten grondslag zal liggen aan de nieuwe specifieke uitkering, zal ik de Kamer zeer ruim voor de vaststelling voorleggen. Dan kan de Kamer daar een inhoudelijke mening over geven. Dat kan eventueel leiden tot een aanpassing daarvan. Ik hoop dat die toezegging voldoende is en dat niet tot in lengte van jaren bij iedere wijziging van het verdeelcriterium een AMvB moet worden voorgehangen. Dat zou mij het liefste zijn. Ik wacht de mening van mevrouw Doelman-Pel c.s. echter graag af.

De heer Schutte heeft mij gevraagd wat nu toch de functie is van het tussenbericht van de Raad voor de financiële verhoudingen. Naar aanleiding van dit bericht heeft vanzelfsprekend overleg plaatsgevonden met de raad. Dat was de functie van het tussenbericht. Daarbij is duidelijk gemaakt dat de wet de mogelijkheid van aanwijzing van zorggebieden inderdaad niet in de weg staat, zoals ik in eerste termijn ook heb gezegd. Dat betekent dat wij de discussie van de raad zullen volgen om te komen tot een beoordeling van hun advies. Hij heeft gelijk, als hij zegt dat er bij de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel geen kleine kluif ligt. Wij hebben nog werk te doen.

Als reactie op het rapport van de Algemene Rekenkamer inzake de decentralisatie van de maatschappelijke opvang en de capaciteit van VWS wil ik zeggen dat de situatie niet zo slecht is als de Algemene Rekenkamer zei. De capaciteit is met het oog op de doeluitkeringen uitgebreid.

In 1998 is voor de maatschappelijke opvang structureel beschikbaar:

• - 176,7 mln. van de VWS-begroting ex Tijdelijke wet stimulering sociale vernieuwing;

• - 12,1 mln. van de regeling Zorg op maat;

• - 10 mln. extra vanaf 1998 voor de regeling Zorg op maat;

• - vanaf 1998 15 mln. extra voor capaciteitsuitbreiding vrouwenopvang;

• - vanaf 1998 8,9 mln. voor compensatie van de Arbeidstijdenwet.

Alles bij elkaar hebben wij dan 222,7 mln. Ik denk dat dit nog lang niet voldoende is, maar wel behoorlijk wat.

De heer Schutte (GPV):

Dat weten wij dan ook weer, maar daar had ik niet naar gevraagd. Mijn vraag was of de formatie op het departement zodanig is, dat alles wat er beleidsmatig op dit terrein moet gebeuren, nog wel goed kan gebeuren.

Staatssecretaris Terpstra:

Ik ben blij dat ik deze extra informatie toch kwijt kon. Als wij praten over dit wetsvoorstel, moeten wij ook weten dat het niet om niets gaat. Het gaat altijd nog om 222,7 mln.

Minister Borst-Eilers:

Mijnheer de voorzitter! Het gaat helaas niet om 222,7 ambtenaren, moet ik de heer Schutte zeggen. Ik wil hem wel zeggen dat de situatie niet zo slecht is als de Algemene Rekenkamer schetste. De capaciteit op de afdeling geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg en maatschappelijke opvang is flink uitgebreid met het oog op de doeluitkeringen. Wij hebben hier pro-actief dus wel iets aan gedaan.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik stel voor, aanstaande donderdag te stemmen.

Daartoe wordt besloten.

De vergadering wordt enkele minuten geschorst.