Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Aanpassing van en verbeteringen in diverse wetten in verband met de invoering van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen alsmede enkele andere correcties (Aanpassings- en verzamelwet Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen) (30318).

De beraadslaging wordt hervat.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Voorzitter. Toen ik aanvankelijk spreektijd vroeg voor dit debatje verkeerde ik in de veronderstelling dat wij het vooral zouden gaan hebben over de toezegging van de minister tijdens WIA-debat over de no-riskpolis Ziektewet. Ik aarzelde over de omvang van de spreektijd die ik zou vragen, omdat er nog een brief zou komen en ik ook nog een paar vragen had gesteld. Tien minuten? Vijf minuten? Toch maar tien minuten? Ik blijk onvoldoende rekening te hebben gehouden met wat er in de schriftelijke behandeling zou gaan gebeuren. De minister is namelijk op onze vragen over zijn bevoegdheid om "afwijkende regels te stellen" gekomen met enkele antwoorden die een grondwettelijk dimensie brengen in dit debat. Daarover wil ik het vanochtend met de minister hebben. Preciezer, het gaat om artikel 81: wetten in formele zin worden gemaakt door regering en Staten-Generaal.

Je zou het niet zeggen als je naar deze "overvolle" zaal kijkt, maar ik mag dit debat mede voeren namens de fractie van GroenLinks waaraan de eer toekomt dit onderwerp in de context van de WIA via gerichte vragen voor het eerst te hebben geagendeerd bij de behandeling van het wetsvoorstel WIA. De WAO kende al een breed scala aan delegatiebepalingen, waarvan diverse waarin de term "afwijkend" voorkomt. De formulering luidt dan: er worden nadere en zonodig afwijkende regels gesteld. De WIA en vervolgens de ontwerpaanpassingswet doen hier nog een forse schep bovenop. Ik noem een voorbeeldje uit de ontwerpaanpassingswet. In een heleboel socialeverzekeringswetten, inclusief de Wet WIA, staat de bevoegdheid om regels te stellen voor de toekenning van voorzieningen bij inschakeling in de arbeid als zelfstandige. In de ontwerpaanpassingswet wordt die bevoegdheid in al die wetten vervangen door de bevoegdheid om er zo nodig afwijkende regels van te maken. Vandaar dat wij de minister schriftelijk hebben gevraagd: Afwijkend waarvan? Wie bepaalt de noodzaak?

"De term 'afwijkend' staat voor 'afwijkend van de hoofdregel' in de delegerende regeling, in dit geval afwijkend van de wet," aldus de minister. "Er bestaan geen officiële criteria voor het opnemen van de bevoegdheid om afwijkende regels te stellen, maar in de praktijk wordt hiervoor gekozen, aldus de minister, indien te verwachten is dat de hoofdregel in de delegerende regeling niet in alle gevallen een goede voorziening biedt voor situaties die zich in de praktijk kunnen voordoen. Het gaat dan met name om situaties waarvoor de van de hoofdregel afwijkende regels te gedetailleerd zijn om op hoger niveau te regelen en om mogelijke situaties waarvan op voorhand niet duidelijk is hoe deze er uit zullen zien." Dat laatste lijkt mij wezenlijk. Op de vraag wie de noodzaak bepaalt, antwoordde de minister dat dit ervan afhangt in wat voor regeling de afwijkende regels gesteld mogen worden. Is dit bij algemene maatregel van bestuur, dan bepaalt de regering deze noodzaak. Betreft de bevoegdheid het stellen van regels bij ministeriële regeling, dan is het de betrokken minister.

Ik neem aan dat de minister zich bij deze formulering baseert op de bijbel voor wetgevingsjuristen Aanwijzingen voor de regelgeving. In aanwijzing nr. 34 lezen wij: "De lagere regelgever heeft als zodanig niet de bevoegdheid een regeling van een hogere regelgever te wijzigen. Denkbaar is evenwel dat de hogere regelgever de lagere bevoegd verklaart in de hogere regeling materieel wijziging te brengen. Een dergelijke constructie leidt evenwel tot onoverzichtelijke regelgeving en dient derhalve in beginsel niet te worden toegepast."

Vervolgens wordt gemeld waarvoor een uitzondering kan worden gemaakt. Vermeld wordt een groot aantal technicalities, zoals het routinematig aanpassen van bijvoorbeeld tarieven. En dan komt het: "Van een dergelijke constructie dient te worden onderscheiden dat wordt toegestaan dat bij lagere regeling uitzonderingen worden gemaakt op een voorschrift in een hogere regeling. Een dergelijke opzet is zeker aanvaardbaar en soms zelfs de meest voor de hand liggende."

In deze Kamer is uitgesproken dat deze aanwijzing de wetgever te veel ruimte geeft en feitelijk ongrondwettig is. Dit is een paar maanden geleden doorgegeven aan minister Pechtold, die dit zou bezien. Wij gaan ervan uit dat ministers in het kabinet wel eens overleggen met elkaar. Onze vraag aan deze minister: heeft onze bedenking zijn ministerie bereikt? Wij zijn erg benieuwd naar hoe het ermee staat.

Deze discussies kun je heel abstract voeren, maar laat ik terugkeren naar de wet. Hoe ziet de minister de delegatiebepalingen in de WIA in het licht van de formulering van de aanwijzingen? Leidt de constructie in een aantal gevallen tot onoverzichtelijke wetgeving en kunnen wij haar dus beter vermijden, of vindt hij dat in alle gevallen sprake van een uitzondering op de hoofdregel is?

De WAO-discussies in dit huis en aan de overkant zijn doorgaans verhit over de inhoud. Dat gebeurde vorige maand bij de behandeling van de WIA ook. Enkel naar de inhoud kijken, kan echter tot gevolg hebben dat je sluipende ontwikkelingen negeert en zaken niet meer agendeert die te maken hebben met de kwaliteit van beleid, van wetgeving en ook, als het de Grondwet betreft, van onze parlementaire democratie. Een goed voorbeeld was het debat van gisteravond over de Verzekeringswet. Dat was een debat met good practices en bad practices: de fundamentele beschouwing van de CDA-woordvoerder over de toekomst van het verzekeringsrecht en de eveneens fundamentele beschouwing van de minister waren voorbeelden van de eerste; de reactie van dezelfde minister op vragen van mijn fractie over de effecten van private uitvoering op de positie van werknemers, de mogelijkheid dat uitvoerders competitie op de verkeerde zaken gaan voeren et cetera was een voorbeeld van een bad practice. De minister zei toen: het gaat al veel langer zo, dus waarom zouden we er nu nog naar kijken? Een dergelijke benadering is gevaarlijk, omdat die het gevaar van betonrot negeert, een sluipend proces dat al langer gaande is en een gebouw tot op het fundament kan slopen. Ja, het is inderdaad al een tijd aan de gang en daar gaat het nu juist om!

Ik wil de zorgen van mijn fractie illustreren met een enkel voorbeeld, maar niet voordat ik deze zorgen nog eens duidelijk heb benoemd. In de WAO/WIA is de uitvoering dicht bij de minister geplaatst. De dagelijkse uitvoering, maar ook de concrete invulling van regels – regels die wij hier menen vast te stellen – gebeurt in een samenspel tussen UWV en minister, waarbij de minister doorgaans het laatste woord heeft. Aan het eind van mijn betoog zal blijken wat ik hiermee bedoel. Gaandeweg, in een sluipend proces, is deze wet opgetuigd met meer en meer delegatiebepalingen en deze trend zet zich met de WIA voort. In die delegatiebepalingen duikt steeds vaker de term "afwijkend" op. Dit negeert dat dit een praktijk is waar je niet voorzichtig genoeg mee kan zijn. Als we dit accepteren, als wij deze trend niet stoppen, kan deze Kamer net zo goed nog één wet aanvaarden, en wel: de minister mag alles doen wat hem goeddunkt. Daarna kunnen we onszelf opheffen. Ik chargeer bewust, maar dit is wel een ernstige zaak.

Sprekend voorbeeld is de behandeling een jaar geleden van de herbeoordelingsoperatie. Beide Kamers hadden toen te oordelen over het besluit hiertoe, het traject en het thema van overgangsrecht. Dat ging allemaal bij wet in formele zin. Het feitelijk veel belangrijkere thema, namelijk de ingrijpende verandering van de beoordelingsnormen, had plaats via het inhoudelijk in feite veel ingrijpendere Schattingsbesluit. Dit had niets meer te maken met uitzonderingen op de hoofdregel, het is wetgeving as such. Mijn fractie vindt dit niet alleen onwenselijk, zij twijfelt aan de grondwettigheid.

Een tweede voorbeeld is in de schriftelijke voorbereiding ook genoemd: de WIA bepaalt dat afwijkende regels mogen worden gesteld ten aanzien van het volledige negende hoofdstuk over het dragen van eigen risico. De laatste bepaling van het hoofdstuk zegt, tout court: bij AMvB kunnen nadere en zonodig afwijkende regels worden gesteld met betrekking tot dit hoofdstuk. Afwijkende regels met betrekking tot een heel hoofdstuk? Waar past dit binnen de strakke kaders van de Grondwet en de iets ruimere – deze Kamer trekt dit enigszins in twijfel – kaders van de Aanwijzingen op de regelgeving?

Tot zover mijn inhoudelijke betoog. Ik heb nog een enkele opmerking over de zaak waarvan ik dacht dat wij die vandaag zouden bespreken: de brief van de minister aan de Kamer in antwoord op de toezeggingen van 1 november. Ik stel om te beginnen vast dat deze toezeggingen toch wat minder verregaand zijn geweest dan de fracties van VVD en CDA, naar het mij voorkomt, blijkens hun stemverklaringen hebben aangenomen. Ik kan tenminste in deze brief niets terugvinden van een open gesprek met de gemeenten over de vraag of de toedeling van de kwalificatie "probleemeigenaar" wel zo terecht is. Eerder krijg ik de indruk van een overleg met een gesprekspartner die zijn mind ten aanzien van het eerste onderdeel allang had opgemaakt. Maar ik neem aan dat de overige fracties de minister hierop zullen bevragen. Bij mijn fractie riep de brief de volgende vragen op. De minister kondigt een pilot aan in drie representatieve gemeenten. Wat behelst deze pilot? Krijgen deze gemeenten extra middelen, of krijgen ze carte blanche in de zin dat het Rijk garantstaat voor eventuele kosten van de inzet van de polis? Geldt deze toezegging voor de volledige gemeentepopulatie of uitsluitend voor de ANW'ers en nuggers? En belangrijker: wat denkt de minister uit de pilot te kunnen leren? Waarmee gaat hij over een jaar de plaatsingscijfers vergelijken van degenen voor wie het instrument ter beschikking is gesteld? En ten slotte: waartoe dient de pilot? Wat wil de minister met de resultaten van deze pilot gaan doen?

Mijn fractie ziet de antwoorden van de minister met belangstelling tegemoet.

Mevrouw Van Leeuwen (CDA):

Voorzitter. Ik zal mijn bijdrage beperken tot hetgeen waarvoor, zoals mevrouw Westerveld zei, deze discussie was bedoeld. Ik zal proberen een antwoord te verkrijgen op een verzoek dat tijdens de behandeling van de WIA door de CDA-fractie in deze Kamer is gedaan. Ik dank de minister dat hij in de brief van 16 december uitwerking aan deze toezegging heeft gegeven en met de VNG heeft overlegd over de onmiddellijke inzet van enkele reïntegratie-instrumenten; daarover ging het, niet meer en niet minder. De minister heeft meer gedaan dan was gevraagd. Ik verschil hierin dus van mening met mevrouw Westerveld. In de Handelingen staat op bladzijde 207wat de minister heeft toegezegd. Ik beperkte de zaak daar uitdrukkelijk tot de ANW'ers en de nuggers. De minister is ook op de overige gemeentelijke diensten ingegaan. Ik heb daar niet meer over gesproken, omdat de minister had geantwoord dat binnen de reïntegratiemiddelen mogelijkheden zijn voor de gemeenten om te doen wat door de CDA-fractie en ook door andere fracties is gevraagd. In de afgelopen tijd ben ik dat zelf nagegaan bij een aantal gemeenten. Ik heb daardoor de overtuiging gekregen dat de uitleg van de minister in het eerste gedachtestreepje juist is. Het overleg heeft geleid tot de een aantal uitkomsten. De VNG kent deze uitkomsten, had weliswaar vermoedelijk wat anders gewild, maar heeft niet kunnen onderbouwen dat hetgeen zij in de brief van 27 oktober vroeg, hout sneed. En daar ging het toch om: dat in een groot aantal gevallen, in de bijzondere bijstand of bij de reïntegratiemiddelen, helaas nog sprake van onderuitputting is. Als daarin later verandering komt, wil ik graag nogmaals praten over deze problematiek. Zulks zou bewijzen dat het beleid is geslaagd.

Nu mijn tweede thema. Daarin zat voor mij veel zorg, omdat dit een heel andere groep betreft. Ik zal aangeven hoe ik de toezegging van de minister heb verstaan. Ook mijn naspeuringen resulteerden in geen enkele kwantificering door de problematiek van de gemeenten. Dat is nodig om te weten of het verzoek van de VNG hout snijdt. De minister komt met een aantal pilots. Ik zou voor deze problematiek altijd aanbevelen om de combinatie van de regiogemeenten te nemen, tenzij het om heel grote gemeenten gaat. Ik neem aan dat een aantal RPA's in Nederland – bijvoorbeeld Haaglanden en de Rotterdamse regio, waar 27 gemeenten in zitten – graag gebruik van deze pilot zullen maken. Volgens mij kunnen vanaf het eerste moment gedurende dat jaar de no-riskpolis en de premiekorting worden toegepast. Waarschijnlijk is dit ook in tegenstelling met hetgeen mevrouw Westerveld zei. Er staat dat in drie representatieve gemeenten, c.q. regio's van gemeenten gedurende een jaar de no-riskpolis en de premiekorting bij het bestaan van een relevante beperking – uiteraard is dat een voorwaarde – ter beschikking zullen worden gesteld, zonder dat de eis wordt gesteld van twee jaar voorafgaande registratie als werkzoekende bij het CWI. Welnu, dat was mijn vraag. De minister zegt dit voorlopig te willen oplossen met drie pilots. Ik ga ervan uit dat de minister bereid zal zijn om deze instrumenten voor alle gemeenten toegankelijk te maken, als uit de pilots blijkt dat een substantieel aantal ANW'ers en nuggers door gebruikmaking van deze instrumenten de kans krijgen om op de arbeidsmarkt te participeren, ook al zou dat in de loop van het jaar zijn. Wij zouden deze moeilijke groep mensen een goede dienst bewijzen door hen aan het werk te helpen. Dit is mijn uitleg. Ik zie geen andere, tenzij de minister mijn uitleg met argumenten kan bestrijden.

Mevrouw Swenker (VVD):

Voorzitter. De VVD-fractie kan zich niet aan de indruk onttrekken dat wij voor een groot deel de discussie van 1 november jongstleden overdoen. Het gaat om de vraag of gemeenten extra geld of faciliteiten moeten krijgen om met name hun uitkeringsgerechtigden sneller te kunnen reïntegreren. Wij hebben daarover reeds uitgebreid gedebatteerd. Hoewel het toen laat was, heeft de VVD-fractie overwogen dat er enerzijds uiteraard verschillen zijn in de positie van werknemers die arbeidsongeschikt zijn en uitkeringsgerechtigden, maar anderzijds dat de prikkels voor gemeenten en werkgevers goed vergelijkbaar zijn met betrekking tot de zo snel mogelijke reïntegratie van mensen. De gemeenten krijgen in hun uitkering van de rijksoverheid een bedrag aan reïntegratiekosten. De VVD-fractie heeft niet vernomen dat dit om enige reden onvoldoende zou zijn; sterker nog, er is sprake van onderuitputting. Het geld kan het dus niet zijn. De werkgever krijgt na twee jaar arbeidsongeschiktheid van de werknemer de mogelijkheid van een no-riskpolis – althans de werknemer krijgt de mogelijkheid om deze bij de nieuwe werkgever te effectueren. Op 1 november was de VVD-fractie al van mening dat het redelijk is om voor gemeenten eenzelfde termijn te hanteren als voor een werkgever en zodoende de prikkels op eenzelfde wijze te laten werken.

Eén punt bleef over. Op 1 november is gesproken over het overleg dat de minister met de VNG zou voeren. Dat heeft inmiddels plaatsgehad. De minister heeft toegezegd, een pilot te houden voor groepen waarbij voor de gemeenten geen prikkel tot reïntegratieactiviteiten zou bestaan, zoals de ANW'ers en de nuggers. De VVD-fractie denkt dat het goed is om inzicht te krijgen in de omvang van deze groep: is dit de moeite waard? Wat houdt die pilot in? Gaat die over een no-riskpolis, direct of niet?

Minister De Geus:

Voorzitter. Deze behandeling spitst zich toe op twee vraagstukken: het grondwettelijk debat dat mevrouw Westerveld aansneed en mijn brief over de pilot met de gemeenten. In de Aanpassingswet is in twee situaties gebruikgemaakt van de mogelijkheid om bij lagere regelgeving af te wijken. Ik ga eerst in op die mogelijkheden. Vervolgens behandel ik hoe dit zich verhoudt met de geldende aanwijzingen.

De twee mogelijkheden betreffen allereerst de mogelijkheid om bij ministeriële regeling een andere dag als eerste arbeidsongeschiktheidsdag aan te wijzen dan de eerste werkdag waarop wegens ziekte niet is gewerkt of door ziekte het werk is gestaakt. In het oude regiem bestond al de mogelijkheid voor het UWV om bijzondere regels te stellen en dus een andere dag te kiezen. Conform het bij SUWI ingezette beleid wordt de mogelijkheid voor het UWV om regels te stellen overgeheveld naar het niveau van de ministeriële regeling. De bevoegdheid tot afwijken als zodanig bestaat dus al lange tijd. Daarin wordt geen wijziging aangebracht, alleen het niveau van de regelgeving waarin kan worden afgeweken, wordt verlegd naar de ministeriële regeling.

De tweede situatie heeft betrekking op de mogelijkheid om bij AMvB reïntegratievoorzieningen nog tijdelijk te blijven verstrekken aan gewezen uitkeringsgerechtigden die als zelfstandigen zijn gestart. Als een uitkeringsgerechtigde aan de slag gaat als zelfstandige, kan hij aanspraak maken op voorzieningen. Dit recht op voorzieningen eindigt als het uitkeringsrecht eindigt. De afwijkende regels maken het mogelijk om de reïntegrerende zelfstandige nog tijdelijk in het genot van die voorzieningen te laten; er wordt dus een uitlooptermijn gegeven. Deze regeling werkt alleen ten gunste van de betrokken uitkeringsgerechtigde. Deze afwijkende regels kunnen alleen bij AMvB worden gesteld, zodat de Raad van State altijd zijn advies geeft over het gebruik van deze bevoegdheid.

Ik heb mij bij het formuleren van deze wetsbepalingen natuurlijk laten leiden door de Aanwijzingen voor de regelgeving. Drie aanwijzingen zijn met name van groot belang: 22, 24 en 34. In aanwijzing 22 staat dat het primaat van regelgeving bij de wetgever ligt, maar er staat ook dat dit niet zo moet worden begrepen dat altijd directe parlementaire betrokkenheid bij de vaststelling van de regels in de rede ligt. De mogelijkheid van het parlement om de regering achteraf te controleren, is in die gevallen voldoende. Aanwijzing 24, tweede lid geeft aan dat voorschriften omtrent het bestaan van financiële aanspraken jegens de overheid zo veel mogelijk in de wet worden opgenomen, tenzij de financiële aanspraken slechts zeer tijdelijk of incidenteel van aard zijn of het slechts om een zeer beperkt aantal gevallen gaat. Laat ik op dit punt terugkijken naar de twee voorgestelde aanpassingen. Zowel de afwijkende regels over de eerste werkdag als over het doorlopen van de reïntegratievoorziening voor startende zelfstandigen hebben betrekking op een beperkte groep van uitkeringsgerechtigden en gewezen uitkeringsgerechtigden. De doorlopende voorzieningen zijn bovendien nog eens van tijdelijke aard; het gaat namelijk om doorloop van drie respectievelijk zes maanden.

Ten slotte is aanwijzing 34 van belang. Vaak wordt er door de Kamer in dit verband op gewezen dat wijziging van een hogere regel door een lagere regeling niet is toegestaan. Dit principe is opgenomen in aanwijzing 34. In de toelichting op die aanwijzing staat: "van een dergelijke constructie dient te worden onderscheiden dat wordt toegestaan dat bij lagere regelingen uitzonderingen op een voorschrift in een hogere regeling worden gemaakt. Een dergelijke opzet is aanvaardbaar en soms zelfs de meest voor de hand liggende." Ik heb aangegeven dat er in dit geval redelijkheid is om deze aanpassingen mogelijk te maken. Ik heb de Kamer rekenschap gegeven van de verantwoording aan de aanwijzingen voor de regelgeving. Mevrouw Westerveld verwees naar het debat dat zij hierover met collega Pechtold heeft gevoerd. Ik ben uiteraard op de hoogte van dat debat. Het is inderdaad een zaak die in het kabinet wordt gewogen. Via de woordvoerder op dit punt, de heer Pechtold, zal de Kamer hierop een antwoord vernemen. Ik heb nu in ieder geval verantwoord waar het bij deze aanpassingswet om gaat.

Mevrouw Westerveld heeft ook gesproken over een andere afwijkingsmogelijkheid, die nu geen deel uitmaakt van het debat maar die zij er wel bij betrekt. Het gaat om artikel 87. Zonder dat ik hierover volledig pretendeer te zijn, want ik doe het à l'improviste, staat mij bij dat de noodzaak om op dit vlak nadere regels te treffen, bijvoorbeeld samenhangt met het feit dat er in geval van eigen risico dragen ook sprake is van een mogelijkheid om een deel van de premie, namelijk de WGA-premie, voor de helft op de werknemers te verhalen. In het geval van eigen risico dragen moeten er dus, waar het het totale risico betreft, rekenregels en zeggenschapsregels zijn over hoe het WGA-deel wordt berekend. In een bepaling wordt technisch uitgewerkt hoe het is geregeld en hoe het moet worden berekend. Ik wil hiermee zeggen dat het nooit de bedoeling is geweest om via een dergelijke mogelijkheid tegen de geest of de bedoeling van de wet of de wettelijke behandeling in te gaan. Soms is het nodig dat zaken nader worden geconcretiseerd. Het klinkt dan inderdaad een beetje als een carte blanche als ik schrijf dat er situaties zijn waarvan het op voorhand niet duidelijk is hoe zij er uit zullen zien. Daarbij past de erkenning dat als een regering daarmee op de loop gaat omdat zij het niet voorzien had en daarom dit of dat doet, dit leidt tot een volstrekt onwerkbare verhouding met uw Kamer. In alle ernst: er kunnen situaties zijn die nu nog niet precies kunnen worden voorzien. Dan heb je een dergelijke bevoegdheid nodig. Ik ben graag bereid om mij van elke daad in dit kader rekenschap te geven en mij te onderwerpen aan de tucht van het parlement.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Om te beginnen wil ik zeggen dat ik collega Jurgens heb gevraagd om mij bij het principiële debat een beetje bij te staan, omdat hij dit onderwerp diverse keren heeft geagendeerd. Het kan dus betekenen dat de minister nog een opponent krijgt.

De minister gaf wat voorbeelden die ik natuurlijk ook heb gezien, omdat ik heb gekeken om wat voor situaties het gaat. Ik begrijp van hem dat hij zich beroept op de aanwijzing die ik heb voorgelezen en dat er uitzonderingen worden gemaakt op een voorschrift in een hogere regeling. De vraag die hij niet heeft beantwoord – impliciet misschien wel door in te gaan op het voorbeeld van die eigenrisicodrager – is of hij van oordeel is dat de delegatiebepalingen die nu in de WIA staan eigenlijk allemaal onder die uitzondering zijn gekomen. Of zegt hij: eigenlijk maken wij nog meer uitzonderingen dan in de aanwijzingen staan, maar dat moet u ons maar gunnen?

Minister De Geus:

Die vraag zou ik graag beantwoorden, maar dat kan ik nu niet, omdat ik de totale materie toch onvoldoende overzie om te kunnen claimen dat ik op een ruimere wijze van die bevoegdheid gebruik zou willen maken. Ik kan wel zeggen dat ik bij het treffen van lagere regelgeving mij in elk afzonderlijk geval volledig rekenschap geef van de drie aanwijzingen die in dit geval relevant zijn en die ik zojuist heb genoemd.

De heer Jurgens (PvdA):

Mijn stiel in de Kamer is onder meer het letten op de bepalingen van de Grondwet. Mevrouw Westerveld heeft uitdrukkelijk gevraagd of de minister er rekening mee wil houden dat in artikel 81 van de Grondwet staat dat de wet wordt gemaakt door Koning en Staten-Generaal, en dus door niemand anders. De wet wordt dus niet gemaakt door de maker van algemene maatregelen van bestuur en ook niet door ministers. Dat standpunt hebben wij al vanaf 1999 bij de behandeling van verschillende wetsvoorstellen telkens opnieuw naar voren gebracht. Wij proberen de regering ervan te overtuigen, nu eens af te zien van het wijzigen van de wet via besluiten van lagere wetgevers. De minister beroept zich op de Aanwijzingen voor de regelgeving, maar dat is een sigaar uit eigen doos. Die Aanwijzingen voor de regelgeving vormen zelf een ministeriële regeling, namelijk een van de minister-president. Zij hebben geen gezag, behalve binnen het overheidsapparaat als leidinggevend instrument voor ambtenaren die een wetsvoorstel voorbereiden.

De Eerste Kamer heeft een- en andermaal bezwaar gemaakt tegen deze wijze van opereren. Zeker als de minister van tevoren is ingelicht dat dit onderwerp aan de orde zou komen, mag ik een wat beter antwoord verwachten van de met één mond sprekende regering. Bij de behandeling van de Telecomwet en bij verschillende zaken die met Verkeer en Waterstaat te maken hebben, hebben wij telkens opnieuw gevraagd om geen bepalingen op te nemen waarin de wetgever aan lagere regelgevers de bevoegdheid geeft om van de wet af te wijken. Dat kan de wetgever namelijk niet. Als wetgever heb ik niet de bevoegdheid, aan een lagere wetgever de macht te geven om van de wet af te wijken. Dit is een oude discussie in het staatsrecht over "Kompetenz, Kompetenz". Een competentie die de Grondwet je heeft gegeven, kun je niet aan een lagere regelgeving overdragen. Dat kan alleen de Grondwet zelf.

Gedurende de afgelopen zes jaar hebben verschillende fracties uit deze Kamer telkens weer gevraagd om hier nu eens mee op te houden. In dat licht vind ik de reactie van de minister op de opmerkingen van mevrouw Westerveld geheel tekortschieten. Hij kan dat niet op het bord van een collega leggen; hij moet zelf betogen waarom hij vindt dat hij straks als minister een AMvB kan voorstellen dat afwijkt van de wet, terwijl de wet volgens artikel 81 van de Grondwet wordt gemaakt door Koning en Staten-Generaal.

Minister De Geus:

Ik ben natuurlijk bekend met het principiële debat, maar ik ben op dat punt geen woordvoerder van het kabinet. Dat weet de heer Jurgens ook. Het fundamentele debat zal zeker worden gevoerd. Ik heb mij in mijn beantwoording echter geconcentreerd op datgene wat hier voorligt. Er ligt hier een aanpassingswet voor. Ik heb voorgesteld om bij lagere regelgeving af te wijken. Dat betreft twee zaken: de mogelijkheid om een andere dag als eerste arbeidsongeschiktheidsdag aan te wijzen en de situatie dat een reïntegratievoorziening voor zelfstandigen blijft doorlopen. In beide gevallen betreft het de concrete vormgeving van regels. In beide gevallen, maar vooral in het tweede geval, kan het alleen maar ten gunste van de betrokken uitkeringsgerechtigden werken om zo'n voorziening te laten doorlopen. Die afwijkende regels zouden bij algemene maatregel van bestuur kunnen worden opgesteld.

De heer Jurgens heeft gezegd dat de aanwijzingen, omdat het mijn eigen aanwijzingen zijn, een sigaar uit eigen doos vormen. Volgens hem kan dat nooit het fundament vormen voor een afwijking van de regels. Dat is juist. Het is alleen zo dat wij bij de aanwijzingen die wij volgen, in ieder geval kenbaar maken aan welke toetsen wij ons rekenschap willen geven als wij komen met dergelijke afwijkingen. Ik acht het mijn plicht om in dit debat aan te geven dat ik mij rekenschap heb gegeven van de bij de Kamer bekende aanwijzingen, waaraan ook de Kamer zelf waarde hecht, zoals bleek uit het betoog van mevrouw Westerveld. Nog even los van de vraag of het ten fundamente wel of niet zou mogen, kijkt de Kamer natuurlijk ook of de aanwijzingen die daarvoor gekozen zijn, wel of niet worden gevolgd. Ik heb mij daar ook rekenschap van gegeven. Van de twee punten waarover het hier zou gaan, heb ik het zakelijk belang genoemd. Ik ben iets verder gegaan door bij een van de punten die niet direct aan de orde is, maar wel in het betoog van mevrouw Westerveld voorbijkwam, aan te geven wat de redelijkheid is. Op het fundamentele staatsrechtelijke debat over de vraag of er überhaupt lagere regelgeving mag zijn die afwijkt van hogere regelgeving, heb ik mij niet geprepareerd. Ik heb mij geprepareerd op een verantwoording van deze casuïstiek ten opzichte van de aanwijzingen die door het kabinet worden gehanteerd.

De heer Jurgens (PvdA):

Ik heb alle begrip voor de situatie waarin de minister verkeert. In het kader van een bijzonder onderwerp dat hij moet behandelen, wordt een principieel onderwerp aan de orde gesteld. Toch persisteer ik, omdat de minister in de gelegenheid is om zich aan de Grondwet te houden. Hij heeft een eed op de Grondwet afgelegd; ik vraag hem om zich daaraan te houden. Dat zou kunnen betekenen dat, nu het in dit stadium van de wetsbehandeling niet meer mogelijk is om een verandering aan te brengen, hij verklaart dat hij geen gebruik zal maken van de mogelijkheid om van de wet af te wijken vanwege de grondwettelijke bezwaren daartegen.

Minister De Geus:

Gegeven de aanwijzingen die er liggen en gegeven de mogelijkheid die in de wet is geschapen om bij lagere regelgeving af te wijken, ben ik van mening dat ik in de desbetreffende situaties waarbij in de aanpassingswet de bevoegdheid tot afwijken van de wetgeving is opgenomen, niet in strijd ben met de Grondwet of met enige andere wetgeving.

Voorzitter. In het tweede punt gaat het over de brief die ik heb gestuurd over de VNG-pilot. De brief van de VNG ging over een aantal situaties. Enkele situaties betroffen de mogelijkheden voor gemeenten om te komen met specifieke instrumenten voor bijstandscliënten. Zoals mevrouw Swenker al betoogde, is in het eerdere debat gebleken dat de regering van mening is dat in de eerste twee jaar de bestaande middelen voor bijstandscliënten de mogelijkheid geven om een scala aan instrumenten toe te passen en dat het redelijk is dat de aanvullende instrumenten die bij werkgevers na twee jaar beschikbaar komen, ook bij gemeenten na twee jaar beschikbaar komen.

De VNG heeft ook niet ontkend dat de regelgeving zo luidt. Wel is gesproken over de vraag of de WIA de gemeenten voor grote complicaties zou stellen gegeven het feit dat dit vanuit het bestaande reïntegratie-instrumentarium niet het risico zou zijn. De gemeente gaat dan zitten wachten met dingen. Ik heb toen aan de gemeenten gevraagd om mij in aantallen duidelijk te maken in hoeveel gevallen er de afgelopen tijd binnen twee jaar bij reïntegratie gebruik is gemaakt van de instrumenten, zodat ik een gevoel kon krijgen voor de vraag wat zij missen aan middelen op het moment dat het na twee jaar mogelijk zou zijn. Daaruit is gebleken dat dit naar schatting van de VNG een aflopend getal is tot enkele honderden anno 2004-2005. De omvang daarvan is dus niet van dien aard dat wij kunnen spreken over ontbrekende middelen. Gevoegd bij het principiële punt dat het reïntegratiebudget van de gemeenten ook hierin mag voorzien – men mag met bepaalde instrumenten mensen aan de slag helpen – hebben wij gezegd: met behoud van de gevoelens sluiten wij dit deel van ons overleg daarbij af. Ik heb nu dus de uitkomsten daarvan gegeven, meer in constaterende zin dan in de zin dat het een onderhandeling is geweest of dat daarin partijen naar elkaar toe bewegingen hebben gemaakt. Dat gewogen hebbende, is dit de uitkomst van dat overleg. Die constatering heb ik dan ook genoemd. Die wordt ook door de VNG niet bestreden.

Een ander punt betreft de ANW'ers en de nuggers. Bij de ANW'ers en de nuggers doet zich natuurlijk een heel andere situatie voor, omdat de gemeenten geen uitkeringsverstrekker zijn en dus ook geen financieel belanghebbende zijn bij het inzetten van reïntegratie-instrumenten. Gemeenten hebben in hun reïntegratiebudget wel de mogelijkheid om deze mensen te helpen, maar de vrees zou kunnen zijn dat de gemeenten bij het aan de slag helpen van ANW'ers en nuggers de gedeeltelijk gehandicapten zouden laten zitten, omdat die een extra inspanning vergen ten opzichte van andere ANW'ers en nuggers, en dat die extra inspanning niet zou kunnen worden geleverd bij gebrek aan specifieke instrumenten. Het feit dat die specifieke instrumenten wel na twee jaar kunnen worden ingezet, zou dus kunnen leiden tot een afwachtende houding van ANW'ers en niet-uitkeringsrechtigden. Zij vragen de gemeente dan om hen te helpen om te reïntegreren, maar zeggen daarbij dat zij misschien niet volledig arbeidsgeschikt zijn. De gemeente zou dan kunnen zeggen: kom over twee jaar maar terug, want anders hebben wij er geen middelen voor. Ik heb toen gevraagd of het mogelijk was om een inschatting te geven van het volume dat zich daarbij voordoet. De VNG heeft toen in alle oprechtheid moeten zeggen dat zij dat niet kan schatten.

Zij heeft wel een schatting gemaakt van het aantal ANW'ers en nuggers dat zij aan het werk heeft geholpen. Dat gaat om enkele duizenden; ik geloof dat het in de orde van grootte van negenduizend ligt. Dat is op zich een mooi aantal, maar er wordt geen onderscheid gemaakt tussen ziek en gezond, laat staan tussen gedeeltelijk arbeidsgeschikten die een wachttijd van meer of minder dan twee jaar hebben doorgemaakt. Daar is dus geen beeld van. De regering heeft wel de indruk dat degenen die een ANW-uitkering hebben of niet uitkeringsgerechtigd zijn en een beroep doen op de gemeente om weer aan de slag te komen, over het algemeen gezond zijn. Vanuit hun eigen situatie doen zij een beroep op de gemeente om weer aan de slag te komen. Als zij vanuit eerder werk arbeidsgehandicapt zouden zijn, zouden zij een WAO-uitkering, een dienovereenkomstige uitkering of een Wajong-uitkering hebben. Het is dus niet heel waarschijnlijk dat het om grote groepen zal gaan. Tegelijkertijd is dat wel denkbaar. Het kan ook zijn dat in een niet-uitkeringsgerechtigde situatie of in een ANW-situatie de gezondheid verslechtert en mensen gedeeltelijk arbeidsgeschikt zijn, maar toch een beroep doen op de gemeenten. Ik heb tegen de VNG gezegd dat deze situatie op het moment moeilijk te overzien en te bezien is. Misschien betreft het een verwaarloosbaar klein aantal, maar wij hebben met elkaar de hoop dat het hier toch een substantieel getal betreft. Wij hebben die hoop, omdat het zowel in het belang is van de mensen als van de gemeenten dat een inwoner van de gemeente die kan werken en dat ook graag doet, inderdaad aan de slag komt. Het is ten dele ook in het belang van de gemeenschap dat zo veel mogelijk mensen die kunnen werken, gaan werken. De hoop is dus zeer wel dat wij ook mensen uit deze groep aan de slag krijgen. Het is zeer ongewenst als gemeenten pas over twee jaar gedeeltelijk arbeidsgeschikten aan de slag kunnen helpen, doordat dit een onevenredige inspanning van ze vergt in de zin dat zij deze mensen een extra reïntegratietraject moeten bieden. Afgesproken is dat de pilot in januari van start gaat en tot eind 2006 duurt. Misschien hebben wij halverwege dat jaar al een beeld dat conclusies rechtvaardigt. Zo ja, dan spelen wij daarop in, zowel naar de ene als naar de andere kant. De pilot houdt in dat instrumenten als de no-riskpolis en de premiekorting zonder wachttijd worden ingezet en afzonderlijk kunnen worden gedeclareerd. Die hoeven dan niet meer uit eigen middelen te worden bekostigd. Dat wordt in deze pilot afgesproken, zodat er inzicht verkregen kan worden in de mate waarin deze problematiek zich voordoet. Zodra wij daar een beeld van hebben, trekken wij de conclusie dat dit hetzij in het reïntegratiebudget van de gemeenten moet blijven zitten, hetzij wij het aantal beschikbare middelen moeten vergroten.

Mevrouw Swenker (VVD):

Voorzitter. Mijn vragenreeks is dankzij dit laatste antwoord van de minister aanzienlijk verminderd. Ik begrijp dus goed dat wij de uitkomst even moeten afwachten. Het bekende woord "werkendeweg" komt nu bij mij op. Als er een substantieel aantal te vinden is, het de moeite waard is, de groepen groot genoeg zijn of het daadwerkelijk werkt, al naar gelang van de criteria, wordt dat gemeentebreed geregeld, als ik het goed begrijp.

Minister De Geus:

Ja, het is sowieso de bedoeling om welke conclusie dan ook toe te passen op het gehele land. Toen ik in het overleg zei dat het misschien interessant was om halverwege het jaar na te gaan wat de pilot zou opleveren, heeft de VNG geantwoord dat er dan wellicht nog te weinig bekend was om conclusies te trekken. Toch bestuderen wij de stand van zaken na het eerste halfjaar, al is het waarschijnlijker dat wij pas aan het einde van het jaar conclusies kunnen trekken.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Voorzitter. In elk geval is de strekking van de brief van de minister mij nu duidelijker dan toen ik die las. Heeft de minister aan het overleg met de gemeenten over de mensen van wie zij zogezegd de probleemeigenaars zijn, de indruk of zelfs het antwoord overgehouden dat het idee dat de no-riskpolis een waardevol instrument is, zodanig leeft dat de gemeenten het actief gaan inzetten?

Minister De Geus:

Ja, dat idee heb ik, anders had men in dat overleg ook niet zo nadrukkelijk gevraagd of zij niet eerder dan pas over twee jaar over dat instrument konden beschikken. In het overleg is ook gevraagd of de gemeenten wel over de middelen en het financieel belang beschikten om in de eerste twee jaar een waaier aan instrumenten in te zetten. Ik wil nadrukkelijk opgemerkt hebben dat de gemeenten niet alleen maar de mogelijkheid hebben om de no-riskpolis en de premiekorting in de eerste twee jaar en nadien in te zetten; de gemeenten kunnen allerlei instrumenten inzetten, dus ook loonkostensubsidies en dergelijke verstrekken. Mijn indruk is dus dat de gemeenten zich op de vlakken waarop zij het zelf voor het zeggen hebben, niet vastpinnen op deze instrumenten, maar deze instrumenten betrekken bij hun overige mogelijkheden. Dat is in ieder geval gezegd.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

U gaat drie representatieve gemeenten kiezen. Wij stellen met elkaar vast dat gemeenten de no-riskpolis desnoods uit eigen zak betalen. Vervolgens starten wij een pilot voor een bepaalde groep, omdat er geen financiële prikkels zijn, waardoor het achterwege wordt gelaten. Hoe krijgen wij daar relevante gegevens uit? Vergeef mij mijn scepsis als onderzoeker, maar ik blijf met die vraag zitten.

Minister De Geus:

Dan heb ik mij zojuist verkeerd uitgedrukt. Ik dacht dat u bij uw vorige interruptie op de doelgroep doelde die ik bij het eerste gedachtestreepje in de brief had genoemd. Daarvoor geldt dus dat de gemeenten ook als financieel belanghebbenden bij het beperken van de uitkeringsduur eigenlijk een brede waaier aan instrumenten kunnen en zullen inzetten. De gemeenten staan dankzij het reïntegratiebudget allerlei instrumenten voor de tweede groep ter beschikking, maar zij hebben betoogd dat de animo om betrekkelijk dure klanten aan het werk te helpen, niet groot zal zijn. Als de financiële prikkel ook nog eens ontbreekt, blijft de kans bestaan dat de gemeenten hun taak ten aanzien van AOW'ers en nuggers niet aanstonds zullen uitvoeren. Dat klemt temeer daar meer participatie de algemene trend is. Als dientengevolge zich ook AOW'ers en nuggers gaan melden, gaan de gemeenten zich wellicht afvragen of zij niet meer middelen en instrumenten moeten hebben. Daarom is mij gevraagd of het maatschappelijk niet zeer ongewenst was als de gemeenten belanghebbenden werden. Zij zouden dan namelijk tegen die mensen zeggen dat zij die wel konden helpen, maar dat zij eerst twee jaar moesten wachten. Dat is het probleem. Daarom is mij gevraagd om de wachttijd te schrappen op het vlak waarop de financiële prikkel ontbreekt. Ook is mij meegedeeld dat het zeer de vraag was hoe dit zich zou voordoen en wat de gemeenten dientengevolge zouden aanmerken als nuttig en nodig. Om die reden is besloten tot deze pilot, die dus in januari van start gaat.

Over de reikwijdte van de pilot ben ik u ook nog antwoorden schuldig. Wij hebben voorgesteld om drie naar aard en omvang verschillende gemeenten te nemen. Het kan een grote stad zijn, een regionale club en een middelgrote stad. De VNG zal hiervoor voorstellen aan mij doen. Deze maand worden die nog uitgewerkt, zodat de pilot in januari van start kan gaan. Serieus is overwogen om niet drie gemeenten in formele zin te nemen, maar bijvoorbeeld een grote gemeente en een intergemeentelijke sociale dienst. In sommige regio's bestaan die. Het ligt namelijk veel meer voor de hand om in dezen aan te sluiten bij het werkgebied van een sociale dienst dan bij het formele grondgebied van een gemeente. Wij kiezen dus voor een praktische aanpak, zodat wij hier dicht bij de uitvoering gestalte aan kunnen geven met zo min mogelijk complicaties.

Mevrouw Westerveld (PvdA):

Voorzitter. Ik zal het zeer kort houden. Ik dank de minister voor zijn antwoorden en voor de manier waarop hij zich uit een vrij lastig en onverwacht parket heeft moeten losmaken. Kennelijk is de minister naar aanleiding van onze waarschuwing goed gaan bestuderen wat er in de Aanpassingswet met dit onderwerp is gebeurd. Een snelle telling leerde mij dat er op ongeveer zeven plaatsen sprake is van de mogelijkheid om afwijkende regels te stellen. Dat is wel wat meer dan twee. Dit maakt in mijn ogen wel duidelijk hoe traag dit proces verloopt. Mijn fractie en ik maken ons sterk dat er meerdere fracties in dit huis zijn die dit onderwerp zeer belangrijk vinden in de context van de sociale verzekeringen. Wij zien de minister dan ook graag op een nader te bepalen moment terug. Collega Jurgens vroeg mij de minister te vragen om dan iemand mee te nemen die dit thema en het grondwettelijke thema in de vingers heeft, zodat wij het kunnen hebben over het effect van afwijkende regelgeving op de socialezekerheidswetgeving. Hier laat ik het voorlopig bij.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De voorzitter:

De aanwezige leden van de fracties van GroenLinks en de SP wordt conform artikel 121 van het Reglement van Orde aantekening verleend, dat zij geacht willen worden zich niet met het wetsvoorstel te hebben kunnen verenigen.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.