Handeling

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarVergadernummerDatum vergadering
Eerste Kamer der Staten-Generaal1995-1996nr. 38, pagina 1924-1928

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Wet op het basisonderwijs, de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs en de Tijdelijke wet bekostiging nieuwe basisscholen inzake vereenvoudiging van het bekostigingsstelsel voor het basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs (vereenvoudiging Londo) (23636).

De beraadslaging wordt hervat.

Staatssecretaris Netelenbos:

Voorzitter! Om te beginnen, dank ik de geachte afgevaardigden voor hun inbreng in eerste termijn. Ik ben er erkentelijk voor dat alle woordvoerders hebben gezegd dat het belangrijk is dat Londo wordt vereenvoudigd. Onder andere de heer De Jager heeft opgemerkt dat er een goed evenwicht moet zijn tussen het belang van maatwerk en het belang van eenvoud. Ik zal proberen uit te leggen waarom het voorliggende wetsvoorstel volgens mij aan dat vereiste voldoet. Vanaf 1990 hebben wij mede naar aanleiding van een rapport van de Rekenkamer en de vele problemen die zich vertoonden bij de effectiviteit en de uitwerking van Londo, gesproken over vereenvoudiging van Londo. Als gevolg daarvan ligt nu dit wetsvoorstel voor waardoor het aantal indicatoren zeer wordt teruggebracht. Als de wet het Staatsblad heeft bereikt, zullen scholen in de praktijk minder administratieve handelingen behoeven te verrichten. Ook voor het departement zullen er veel minder handelingen aan de orde zijn. Het bekostigingsstelsel is minder gedetailleerd, maar blijft wel dezelfde grondkenmerken houden. Scholen moeten doelmatig worden bekostigd, onder normale condities. Bovendien, zo zeg ik mevrouw Grol, moet de operatie budgettair-neutraal zijn. Als scholen erop achteruitgaan, zijn er even zovele scholen die erop vooruitgaan. Met andere woorden: het budget dat voor Londo ter beschikking staat, blijft gehandhaafd.

Mevrouw Linthorst vroeg, wat het zou betekenen wanneer we een aantal van de gebouwafhankelijke indicatoren zouden handhaven, bijvoorbeeld voor het departement van OCW. Voorzitter! Dit zou betekenen dat de beheerslast toeneemt, omdat scholen moeten opgeven wanneer die indicatoren aanwezig zijn. Vervolgens moet natuurlijk gecontroleerd worden of de opgave ook de werkelijkheid dekt. Daarna moet vaak met de gemeentes worden onderhandeld over diezelfde opgave. Helaas zijn er nogal eens beroepszaken aan de orde, juist als gevolg van die gebouwafhankelijke indicatoren. Zoals bekend hebben veel beroepszaken bij de Raad van State op het gebied van onderwijs te maken met Londo, omdat er nogal eens conflicten zijn over indicatoren die worden opgegeven en de reactie daarop van het departement. Al die zaken maken, dat de beheerslast zeker zal toenemen wanneer die indicatoren weer worden ingevoerd.

Daarnaast is het niet zo dat er in het geheel geen gebouwkenmerken meer aan de orde zijn. De kenmerken van het indertijd bij de behandeling van de decentralisatie huisvesting aangenomen amendement-Liemburg, waarbij het aantal genormeerde vierkante meters per leerling is aangegeven – dat geldt de ongewogen, maar ook de gewogen leerling – worden uitgewerkt in het wetsvoorstel-Londo. Met andere woorden: die genormeerde kenmerken van het gebouw zijn ook weer grondslag voor de verdere uitwerking van de programma's van eisen in het kader van Londo.

Er is gevraagd, hoe het zit met degene die bepaalt, en vervolgens betaalt. Met andere woorden: als de gemeente straks bepaalt hoe de gebouwen eruit gaan zien, zou de rijksoverheid het kunnen betalen. Voorzitter! Ik vind dat bestuurlijk niet in orde. Degene die bepaalt, betaalt meestal. Je moet je regelingen daarom zo maken, dat de beslissingen niet als het ware op het ene moment worden genomen, en de rekening daarvan bij een ander kan worden neergelegd. Omdat ik dit bestuurlijk niet in orde vind, vind ik het goed dat wij uitgaan van een genormeerd stelsel, waardoor er ook geen enkele mogelijkheid van afwenteling bestaat.

De heer Veling (GPV):

Toch is dat nu precies wat wèl gebeurt: het wordt afgewenteld op de scholen.

Staatssecretaris Netelenbos:

Nee, niet in de nieuwe situatie. Je zou kunnen zeggen dat dit vanuit historisch perspectief gezien wel gebeurt, omdat wij vroeger een zeer gedetailleerd stelsel hadden, met veel indicatoren, van verwarmingskosten, die in het noorden hoger waren dan in het zuiden, tot bedragen waarbij rekening werd gehouden met het aantal vierkante meters glas enzovoorts. Bij de bespreking van de rekenkamerrapporten op dat punt hebben wij echter geconstateerd, dat dit leidde tot een zeer gedetailleerd stelsel. Als je globaliseert, treden er natuurlijk vanuit historisch perspectief bezien veranderingen op. Ik kom in het kader van de gewenningsregeling nog te spreken over de vraag, hoe je daarmee om moet gaan. Maar in een nieuwe situatie liggen er relaties met de normering in het kader van de decentralisatie van de huisvesting en de AMvB die ten grondslag ligt aan Londo. Het klopt dat dit niet wegneemt dat een school met een andere situatie te maken krijgt, maar dat is bij globalisering altijd wel in enige mate aan de orde. De hoofdvraag is dan, of de veranderingen rechtvaardig en acceptabel zijn en of scholen rekening kunnen houden met de veranderingen die optreden. Ik ben van mening, dat dat voldoende kan. Maar als je kijkt naar de invoering van Londo, tien jaar geleden, en je vergelijkt dat met de nu voorliggende veranderingen, zie je dat er soms positieve veranderingen optreden voor scholen, maar soms ook negatieve. Beide veranderingen zijn aan de orde.

De heer Veling (GPV):

Nog één poging: als het motief om de huisvestingsindicatoren niet mee te nemen, is dat de gemeente bepaalt en dus het ministerie dat niet automatisch betalen wil, is het toch niet logisch om de scholen het restant te laten bijpassen?

Staatssecretaris Netelenbos:

Maar hier spelen twee andere zaken. Bij nieuwbouw is het niet uitsluitend de gemeente die bepaalt. In de praktijk is het schoolbestuur de bouwheer, zoals dat formeel heet. Het schoolbestuur maakt een bestek en onderhandelt met de gemeente over de financiering. Het schoolbestuur maakt uiteindelijk de afweging of het gebouw al dan niet wordt gebouwd. Het schoolbestuur moet ook in de gaten houden hoe het met het onderhoud is gesteld en of het gebouw onderhoudsgevoelig is.

Mevrouw Linthorst wees op de mogelijkheid dat een school door de gemeente wordt verwezen naar oudbouw, een bestaand gebouw, een gebouw dat niet op orde is qua isolatie en onderhoud. Wij zijn van mening dat, als het gebouw zeer onderhoudsgevoelig is en als dat tot hoge kosten voor het schoolbestuur leidt, het schoolbestuur de gemeente moet kunnen vragen om dat gebouw te optimaliseren. Als het gebouw zo onderhoudsgevoelig is dat sprake is van een afwijking van de norm, dan moet dit mogelijk zijn. In het slechtst denkbare geval kan een schoolbestuur zelfs een procedure beginnen. De school wordt dus niet automatisch in zo'n gebouw geplaatst.

Ik geef toe dat er sprake is van een lastige onderhandelingspositie, maar als er veel onderhoud nodig is, dan hoeft een schoolbestuur dat niet te accepteren. Met andere woorden, er zijn nog heel wat stappen te zetten wat betreft het optimaliseren van bestaande gebouwen. Wij hebben al een programma geïnitieerd om ervoor te zorgen dat schoolgebouwen beter worden geïsoleerd. In dat kader is ook optimaliseringsapparatuur voor bijvoorbeeld verwarmingen geïntroduceerd. Er zijn nog meer stappen mogelijk. Wij hebben scholen bezocht die door gecomputeriseerde systemen in staat zijn om veel inverdieneffecten te realiseren. Ik heb de Tweede Kamer voorts toegezegd dat wij via voorlichting zullen bevorderen dat scholen opnieuw een aantal stappen kunnen zetten om de kosten binnen de perken te houden. Als je echter globaliseert, als je verandert, dan treden nu eenmaal verschillen op, kijkend naar de historie en de nieuwe situatie. Dat ontken ik niet.

Mevrouw Linthorst is teruggekomen op wat in de schriftelijke behandeling expliciet aan de orde is geweest, namelijk het jaartal van het gebouw. Zij is van mening dat daarmee rekening moet worden gehouden. Op het totaal van de Londo-vergoeding maakt dat echter heel weinig uit. Het gaat om 0,4% van de totale vergoeding. Dat afwegend tegen het bureaucratische systeem dat je ervoor in stand moet houden, hebben wij gemeend die kwestie niet te moeten introduceren in het nu sterk vereenvoudigde Londo-systeem.

Over de voorlichting heb ik al wat gezegd. De scholen zullen worden voorgelicht over hoe ze nog meer kunnen verdienen als het gaat om het onderhoud en het beheer.

Alle afgevaardigden hebben gesproken over de herverdeeleffecten. De heer Veling wees op het oorspronkelijke wetsvoorstel, de argumentatie in de memorie van toelichting van toen en het verschil met het voorliggende wetsvoorstel. Kijkend naar dat oorspronkelijke wetsvoorstel is er inderdaad sprake van een licht verschil met het huidige wetsvoorstel, want er wordt nu een extra stap gezet in het kader van de deregulering. Een en ander heeft ertoe geleid dat wij de gewenningsregeling hebben verruimd, van een periode van één jaar naar een periode van drie jaar. In 1997 verandert er niets voor de schoolbesturen die er meer dan 3% op achteruit gaan. Met de Tweede Kamer is afgesproken dat in 1999, als de scholen te maken hebben met een afbouw naar 33,3%, de balans wordt opgemaakt, aan de hand van een evaluatie. Dan wordt bezien hoe de situatie zich heeft ontwikkeld voor de scholen die het betreft.

De heer De Jager heeft gevraagd of de vinger aan de pols wordt gehouden. Ieder jaar kan bij de behandeling van het programma van eisen en het beschikbare budget over Londo als zodanig worden gesproken. Scholen moeten op dezelfde manier als nu hun gebouwen schoon kunnen laten maken. Ik weet dat men niet altijd tevreden is. Wij plegen echter wel eens contra-expertise ten aanzien van contracten. Het blijkt dan dat scholen soms te dure contracten hebben afgesloten. Het is mogelijk om met het beschikbare budget contracten met schoonmaakbedrijven te sluiten op basis waarvan scholen goed kunnen worden schoongemaakt. Als de praktijk anders is, moet het schoolbestuur zelf betere contracten afsluiten. Wij bewaken dat goed. Die kwestie is ieder jaar aan de orde. In de Kamer kan de vraag worden besproken of het programma van eisen en het beschikbare budget nog in overeenstemming zijn. In 1999 zal met name de vinger stevig aan de pols gehouden moeten worden ten aanzien van de scholen die er meer dan 3% op achteruitgaan.

De heer Veling is ingegaan op een opmerking van mevrouw Grol inzake het budget als zodanig. Wij moeten ons goed realiseren dat Londo 10% van de totale vergoeding aan de school betreft. Een gemiddelde school krijgt ongeveer 1 mln. voor zowel personeel als materieel. Een gemiddelde Londo-vergoeding is dus ongeveer een ton. Het percentage van 3 of meer moet dan ook worden gerelateerd aan een gemiddelde van een ton. Afhankelijk van de grootte van de school is het dus meer of minder. Een percentage van 0,4 moet dan ook in dat licht worden bezien. Londo spreekt enorm tot de verbeelding, maar dat heeft vooral te maken met de historie ervan. Op het totale budget van de school betreft het dus een relatief bedrag.

Voorzitter! In het verleden zijn er veel overschrijdingen geweest die grote problemen opleverden. Zij ontstonden door het ingewikkelde systeem. Zij werden opgelost door aanpassing van het programma van eisen. Er werden eisen geschrapt, waardoor het systeem weer kostendekkend werd. In de praktijk heeft men echter wel voldaan aan zo'n geschrapte eis, zoals het onderhouden van de schooltuin. Op basis van de wet is telkenmale naar het programma van eisen en naar de prijsontwikkeling gekeken. Het schrappen van eisen was zeker het gevolg van de onbeheersbaarheid van het systeem.

In een opgeschoond systeem zal dat niet meer aan de orde zijn. Het systeem is nu eenduidig en helder. Er kan wel naar het programma en naar de prijsontwikkeling worden gekeken, maar de moeilijke discussies over overschrijdingen zullen niet meer worden gevoerd.

Voorzitter! Mevrouw Grol heeft opgemerkt, het raar te vinden dat een bedrag van ƒ 500 moet worden betaald voor een verzoek op grond van bijzondere omstandigheden. Dat bedrag hoeft niet onmiddellijk bij het verzoek te worden betaald, maar op het moment waarop het verzoek in behandeling wordt genomen. Als het verzoek gegrond is verklaard, wordt het bedrag terugbetaald. Dit systeem moet wel worden gevolgd, want de ervaring is dat scholen het anders gaan proberen. Op het moment dat er geen kosten mee gemoeid zijn, is men daartoe sneller geneigd. De overheid bezwijkt anders onder procedures die uiteindelijk niet tot resultaat leiden, maar die wel veel ambtelijke energie vragen.

Mevrouw Grol-Overling (CDA):

Voorzitter! De staatssecretaris zegt dat het bedrag wordt teruggestort als het een gegrond verzoek betreft, maar in de Tweede Kamer is een motie ingediend waarmee wordt beoogd dat er niet altijd ƒ 500 moet worden betaald.

Staatssecretaris Netelenbos:

Nee hoor, er is geen motie ingediend. Het staat in de wet zelf.

Mevrouw Grol-Overling (CDA):

Ik heb het over de motie-Koekkoek.

Staatssecretaris Netelenbos:

Er is helemaal geen motie ingediend.

Mevrouw Grol-Overling (CDA):

Zij is verworpen, maar wel ingediend.

Staatssecretaris Netelenbos:

De heer Koekkoek heeft gewezen op de Wet op de kansspelen. Hij had de redenering opgebouwd dat het niet nodig was. Vervolgens is het wetsvoorstel gevolgd en daarin staat dat de school ƒ 500 moet hebben betaald op het moment waarop het verzoek in behandeling wordt genomen. Wanneer het verzoek geheel of gedeeltelijk gegrond wordt verklaard, krijgt men die ƒ 500 terug. Dat bedrag wordt gevraagd om een soort "remgeld" in te bouwen, zodat niet iedere school in de verleiding komt om zo'n verzoek in te dienen. Dat staat dus nu in de wet en dat is ook wat wij uitvoeren, want het desbetreffende artikel is niet geschrapt.

Voorzitter! Ik kreeg vanmiddag een notitie in handen die "Uit het senatorium" heet. Daarin staat dat deze Kamer soms problemen heeft met het "uitzetten" van staatssecretarissen. Daartoe zouden de Duracel-batterijen eruit gehaald moeten worden en dat doe ik bij dezen.

Mevrouw Linthorst (PvdA):

Voorzitter! Ik ben een beetje aan het dubben. Ik kan mij niet helder voor de geest halen wat nu toch het verschil is tussen de rijksoverheid en een schoolbestuur. De gemeenteraad neemt een beslissing en de rijksoverheid kan niet voor de gevolgen daarvan opdraaien, maar het schoolbestuur wel. Dan is er opeens sprake van een totaal andere situatie. Ik kom daar absoluut niet meer uit en ik vrees ook dat wij daar niet uit komen, want volgens mij is er geen woord Spaans bij. Als namelijk de stelregel geldt "Wie bepaalt, betaalt", dan geldt dat voor de rijksoverheid, maar ook voor het schoolbestuur. En als het voor het schoolbestuur geldt, zou het ook voor de rijksoverheid kunnen gelden. Een tussenweg zie ik daar niet in.

Voorts is Londo inderdaad maar een klein deel van het budget, maar natuurlijk wel een groot deel van het vrij besteedbare budget. De kosten voor salarissen liggen namelijk gewoon vast. Een school kan niet zeggen: doe maar een onsje leraar minder. Dat gaat gewoon niet. 3% van ƒ 100.000 is ƒ 3000. Als ik de budgetten van scholen zie, en bekijk hoe zij bijvoorbeeld gedwongen zijn om te onderhandelen over zo goedkoop mogelijke schoonmaakcontracten, dan vind ik ƒ 3000 niet helemaal niets. Ik vind dat de staatssecretaris daar wel erg gemakkelijk overheen stapt.

Mijnheer de voorzitter! Kan de staatssecretaris uitleggen wat er precies in 1999 gaat gebeuren? Is dat een evaluatie, waarbij wordt bekeken wat de feitelijke achteruitgang is en hoe die moet worden opgelost? Hoe moet ik dit zien?

De heer Veling (GPV):

Mijnheer de voorzitter! Ik heb nu voor het eerst begrepen dat het mogelijk is voor een schoolbestuur om een gemeenteraad aan te spreken over een gebouw dat onderhoudsgevoelig is of energie slurpt. Ik zou dit graag bevestigd horen. Heb ik goed begrepen dat een schoolbestuur op grond van de Wet decentralisatie huisvesting een titel heeft om een gemeente te vragen om huisvesting die voldoet aan redelijke eisen, zodat met de normale budgetten het onderhoud van de gebouwen kan worden gerealiseerd? Dit betekent dus dat de begrippen "redelijk" en "redelijkerwijs" die in die wet voorkomen, op deze manier moeten worden uitgelegd. Als mijn vraag bevestigend kan worden beantwoord, zou dat een belangrijke winst zijn van deze gedachtenwisseling.

Staatssecretaris Netelenbos:

Voorzitter! Ik dank de leden voor de opmerkingen die zij hebben gemaakt. Mevrouw Linthorst heeft gesproken over het verschil tussen de rijksoverheid en het schoolbestuur en het thema wie bepaalt, betaalt. Bij de beslissing over de gebouwkenmerken vormt het schoolbestuur in de toekomst een belangrijke factor. Het schoolbestuur zal het bestek indienen en veruit beslissen over de wijze waarop het gebouw vorm krijgt. Het schoolbestuur zal ook de bouwheer zijn. Het is dus in vergaande mate verantwoordelijk voor het gebouw dat wordt neergezet. De gemeente bekostigt, maar uiteindelijk accordeert het schoolbestuur of het het gebouw op die manier vorm wil geven dan wel op een andere manier. Het schoolbestuur kan dus ook een afweging maken over de onderhoudsgevoeligheid.

Mevrouw Linthorst (PvdA):

Ik heb gezegd dat scholen niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor beslissingen die op een ander moment door anderen zijn gemaakt. Het is niet zo dat met ingang van 1997 alle schoolgebouwen nieuw gebouwd worden. Wij hebben ook te maken met bestaande gebouwen waarin bestaande scholen gehuisvest zijn.

Staatssecretaris Netelenbos:

Dat is zeker waar, maar in een nieuwe situatie waarin èn de decentralisatie van de huisvesting aan de orde is èn er een genormeerd stelsel komt voor Londo, moeten beide wetten wel met elkaar in de pas lopen. Een rijksoverheid die een genormeerd systeem invoert, maar vervolgens een soort open-eindregeling actueel houdt waardoor de normering voor het onderhoud kan worden ontweken, is niet bezig met consistente wetgeving. Voor de nieuwe situatie zijn beide wetten consistent.

Wij hebben ook te maken met oude situaties en met situaties waarin schoolbesturen verkeren. Evenveel schoolbesturen gaan erop vooruit als erop achteruit, omdat een geglobaliseerd systeem herverdeeleffecten veroorzaakt. Dat is onvermijdelijk. Je moet daarom regelen hoe je omgaat met de overgangssituatie. Je moet bovendien schoolbesturen in staat stellen, te anticiperen op de nieuwe situatie.

Wij hebben met de Tweede Kamer afspraken gemaakt over de afbouw van de gewenningsregeling in 1999. De gewenningsregeling start met 100%. Vervolgens gaat daar een derde deel vanaf. Daarna zou nog een stap gezet moeten worden totdat je uitkomt op 0% in de nieuwe situatie. Dat is dan tevens het definitieve bedrag. Voordat het zover is, moet er gekeken worden naar de scholen die in deze situatie verkeren. Wij zullen ons de vraag moeten stellen of het verantwoord is, die laatste stap te zetten. Dat betekent inderdaad dat er een evaluatie is die naar de Kamer zal worden gestuurd. Wij zetten nooit de stap naar 0% voordat er met de Kamer is gecommuniceerd. Wij springen dus niet zomaar in het diepe, te weten de definitieve situatie.

Bij het vrij besteedbare deel van het budget heeft de school naast Londo nog andere budgetten die besteed zouden kunnen worden aan bijvoorbeeld materiële zaken. Men kan verzilveren. Dat komt zeer veel voor in het onderwijs. Daaronder versta ik het verleggen van personele uitgaven naar materiële uitgaven. Bij het formatiebudgetsysteem is dat aan de orde. Daarnaast is er nog het schoolprofielbudget. Voor het basisonderwijs is dat budget vrij fors. De scholen kunnen dus ook nog naar andere budgetten kijken. Het betreft geen gesloten systeem. De schotten tussen de systemen zijn semi-permeabel. Ik zeg niet dat de budgetten allemaal ruim bemeten zijn, maar het is evenmin zo dat alleen Londo het vrij besteedbare budget is.

De heer Veling heeft een opmerking gemaakt over de positie van het schoolbestuur in relatie tot het gemeentebestuur bij de verplaatsing van een school naar een bestaand gebouw. Het schoolbestuur kan dan beoordelen of de huisvesting voldoet aan de redelijke eisen. Indien dat niet het geval is, kan het schoolbestuur de beslissing van de gemeenteraad aanvechten. Er kan dus een dispuut ontstaan over de vraag of dit gebouw in een redelijke staat is, of het onderhoud aan het gebouw voldoende geoptimaliseerd is of dat daaraan nog het nodige moet worden gedaan. Dat betekent dat het schoolbestuur een juridische procedure zou kunnen beginnen omdat het gebouw niet aan die kennelijke eis voldoet. Het antwoord op de vraag van de heer Veling is dus ja.

Voorzitter! Ik meen hiermede alle vragen te hebben beantwoord.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De voorzitter:

De aanwezige leden van de fractie van het CDA wordt conform artikel 121 van het Reglement van orde aantekening verleend, dat zij geacht willen worden zich niet met het wetsvoorstel te hebben kunnen verenigen.

De vergadering wordt enkele minuten geschorst.