Handeling

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarVergadernummerDatum vergadering
Eerste Kamer der Staten-Generaal1995-1996nr. 38, pagina 1886-1890

Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Wet op het basisonderwijs, de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs en de Tijdelijke wet bekostiging nieuwe basisscholen inzake vereenvoudiging van het bekostigingsstelsel voor het basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs (vereenvoudiging Londo) (23636).

De beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Grol-Overling (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Dit kabinet heeft allerlei onbestaande woorden uitgevonden, bijvoorbeeld "onderwijsvoorrangsgebiedenbeleid" en "studeerbaarheid". Daarnaast werden bestaande woorden van geheel nieuwe connotaties voorzien, bijvoorbeeld de woorden "vernieuwing", "decentralisatie" en "vereenvoudiging". Deze termen houden tegenwoordig ook alle een meerdere of mindere mate van bezuiniging in. Verhullend, dus.

Vandaag spreken wij over de zogenaamde "vereenvoudiging" van het bekostigingsstelsel voor het basisonderwijs, kortweg Londo geheten naar de voorzitter van de commissie die dit stelsel ooit na jaren studie bedacht. Het was een goed systeem, wel ingewikkeld maar op maat en dus rechtvaardig.

Nu ligt er een vereenvoudiging voor, die onrechtvaardig uitpakt voor honderden scholen die er meer dan 3% tot wel 6% op achteruit gaan, terwijl het toch zo eerlijk becijferd was. Ook de beloofde overgangsregeling van 100% naar 66,6% naar 33,3% naar 0% in drie jaar maakt de achteruitgang niet acceptabel. Vergelijk nu maar eens, mijnheer de voorzitter, de achteruitgang in persoonlijk inkomen van mensen met 3% tot 6%; het hele land zou toch in opstand komen, zelfs met een gewenningsregeling van drie jaar.

In de Tweede Kamer zegt de staatssecretaris: "Dit is een alleszins verantwoorde operatie. Ze leidt absoluut tot minder uitgaven voor bestuur en beheer." Hoe past dit nu bij het uitgangspunt dat deze operatie budgettair neutraal zou zijn? Hoe past dit bij het antwoord dat de Eerste Kamer kreeg in de memorie van antwoord over de gelden die vrijkomen doordat twintig ambtenaren op het departement overbodig zullen worden? De staatssecretaris zegt daarop dat de opbrengsten daarvan al ingeboekt zijn in het kader van de op grond van het regeerakkoord aan het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen opgelegde herijkingstaakstelling. De CDA-fractie in dit huis heeft al jaren geleden bezwaar gemaakt tegen het alvast inboeken van bezuinigingen voordat het parlement gesproken heeft. In elk geval betreft dit wetsvoorstel dus toch een element van bezuiniging, ook al wordt het verhullend "herijking" genoemd. Want het geld van die twintig ambtenaren, dat zien wij dus niet meer.

De CDA-fractie heeft bezwaren tegen gebouwònafhankelijke vergoedingen, want er zijn wel degelijk verschillen in vierkante meters en in leeftijd van gebouwen. De staatssecretaris zegt dat na de decentralisatie de rijksoverheid geen invloed meer heeft op de aantallen gebouwen, waardoor ze niet meer vanzelfsprekend de materiële instandhouding voor haar rekening kan nemen. Op de vraag van de voltallige commissie voor onderwijs in deze Kamer hierover komt het simpele antwoord, dat een oud gebouw niet per definitie hogere onderhoudslasten kent. Dit antwoord staat zover af van de vraag, dat wij nog slechts kunnen vermoeden dat het werkelijke antwoord verdrongen wordt. Waarom wordt niet erkend dat niet de gemeenten, maar de scholen de dupe worden van het principe dat de rijksoverheid niet wil betalen voor wat zij niet kan bepalen? De scholen zijn echter op dit moment op een bepaalde wijze gehuisvest. Er is geen nieuwe situatie; er worden geen nieuwe scholen gebouwd. Die scholen zijn er al. Dat is een gegeven. De gemeente mag weliswaar bepalen in de toekomst, maar navenant betalen kan zij niet. Dat noemen wij in ons taalgebruik "bezuinigen".

Wij hebben al gezien waartoe te lage onderhoudskosten kunnen leiden: onvoldoende schoonmaken van lokalen, gangen en toiletten. Het is niet alleen onhygiënisch, maar het is ook pedagogisch onverantwoord als het verfwerk niet meer in orde is. De verloederende invloeden van achterstallig onderhoud in wijken zijn alom bekend, zoals ook de goed gedrag bevorderende invloed van frisse behuizingen bekend is. Dit klemt allemaal des te meer na de wet van de decentralisatie van de huisvesting die wij straks gaan afhandelen.

De CDA-fractie betreurt het dat door deze nieuwe Londo-wetgeving opnieuw fusievorming het gevolg zal zijn, afgedwongen fusies om financiële redenen. Kleine scholen kunnen in de problemen komen. Verdergaande ontscholing van dorpen brengt de leefbaarheid van kleine kernen in gevaar. In de Volkskrant van 27 juni stond op de Forumpagina een interessant artikel van de hand van mevrouw Liemburg, een partijgenote van de staatssecretaris. Zij verklaart zich daarin een tegenstander van financieel geïnspireerde fusieoperaties. Verder bepleit zij het niet laten doorgaan van de lumpsum-financiering in het basisonderwijs. Zo hoort de staatssecretaris het eens van een ander.

De CDA-fractie vindt het verder zeer merkwaardig dat voor een verzoek van een schoolbestuur dan wel een gemeente tot herziening van het bekostigingsbedrag te allen tijde een heffing van ƒ 500 betaald moet worden. Waarom is de heffing niet beperkt tot verzoeken die kennelijk ongegrond zijn? Een redelijk en beargumenteerd verzoek moet toch zonder straf kunnen worden gedaan? Zoveel communicatie moet er toch mogelijk zijn tussen scholen en het departement?

Ten slotte moet iedereen natuurlijk akkoord zijn met een simpele vereenvoudiging van regelgeving en bekostiging. In dit geval bevat de zogenaamde vereenvoudiging zoveel ingewikkelde bijeffecten en nog zoveel onduidelijkheid dat de CDA-fractie geen heil verwacht van de voorgestelde wetswijziging voor de basisscholen in dit land.

Mevrouw Linthorst (PvdA):

Mijnheer de voorzitter! Precies tien jaar geleden, in mei 1986, werd het Londo-stelsel ingevoerd. Met Londo werden de exploitatiekosten niet meer achteraf gedeclareerd bij het ministerie, maar werd een normatief bedrag vastgesteld, gebaseerd op de kenmerken van de gebouwen en de leerlingen die deze gebouwen bevolken. Hiermee zouden zowel de scholen als het departement op een eerder moment een helder inzicht hebben in de te verwachten inkomsten, respectievelijk de te verwachten uitgaven. Helaas pakte de werkelijkheid anders uit. De precisie waarmee de onderhoudskosten van schoolgebouwen werden berekend, bleek dusdanig ingewik keld dat de uitvoerbaarheid in de knel kwam.

Het Londo-stelsel kent 42 indicatoren die ook nog eens in de loop van een schooljaar kunnen veranderen. Dat betekent in de praktijk dat het ministerie en de scholen pas ver na het betrokken uitgavejaar zicht hebben op de definitieve vergoeding. Het is duidelijk dat het stelsel vereenvoudigd moet worden en deze gedachtengang onderschrijft onze fractie van harte. Eenvoud en uitvoerbaarheid – wij merken dat in deze Kamer wel vaker – willen nog wel eens botsen met rechtvaardigheid in individuele gevallen. De complexiteit van de werkelijkheid laat zich niet altijd vangen in eenvoudig te determineren categorieën. Te veel aandacht voor individuele verschillen leidt tot onuitvoerbaarheid, zoals het Londo-stelsel heeft laten zien. Te veel aandacht voor de uitvoerbaarheid doet de werkelijkheid geweld aan. Er zal altijd een evenwicht moeten worden gevonden. Mijn fractie betwijfelt of dit wetsvoorstel de toets der evenwichtigheid kan doorstaan.

Iedere verandering brengt herverdelingseffecten mee. Daar zijn wij ons van bewust. Zolang deze beperkt in omvang zijn, is het leed te overzien. In het oorspronkelijke wetsvoorstel werd als uitgangspunt gehanteerd dat in minder dan 1% van de gevallen de achteruitgang groter mocht zijn dan 10% en in minder dan 5% van de gevallen groter dan 5%. In het huidige wetsvoorstel liggen deze percentages aanzienlijk hoger: 2,6% van de scholen gaat er meer dan 10% op achteruit en 14,5% meer dan 5%.

Bij de schriftelijke behandeling van dit wetsvoorstel heeft de staatssecretaris gewezen op de gewenningsregeling. De nieuwe bedragen gelden pas vanaf het jaar 2000. Dit biedt scholen de gelegenheid om hun uitgaven aan te passen. De vraag is natuurlijk of zij dat voldoende kunnen, of zij zich misschien genoodzaakt zullen zien om bijvoorbeeld minder schoon te maken. Want zelfs de mooiste gewenningsregeling neemt niet weg dat uiteindelijk de verlaging wordt doorgevoerd. 21% van de schoolbesturen gaat er meer dan 3% op achteruit. Waar de budgetten toch al zeer sober zijn, kan een dergelijke vermindering op het niveau van de individuele school een ramp betekenen.

De effecten worden vooral veroorzaakt, doordat de gebouwafhankelijke kenmerken uit het wetsvoorstel verdwenen zijn. Het motief daarvoor is gelegen in het feit dat, als de huisvesting wordt gedecentraliseerd naar de gemeenten, het Rijk geen invloed meer heeft op het aantal vierkante meters en dus ook niet verantwoordelijk gehouden kan worden voor de financiering daarvan. Dit lijkt een plausibele redenering. Stel dat de gemeenten maar lukraak gaan bouwen dan moeten zij ook zelf maar voor de exploitatie zorgen. Is een dergelijke vrees gegrond? Vorige week is in deze Kamer het wetsvoorstel decentralisatie huisvesting behandeld. De behandeling is nog niet afgerond maar uit de behandeling tot dusverre is wel duidelijk geworden dat angst voor overmatig bouwen van de kant van de gemeenten niet bepaald de hoofdzorg van deze Kamer was, integendeel. Door alle fracties is de zorg uitgesproken dat de gemeenten juist niet voldoende geld zullen hebben om aan hun verplichtingen te kunnen voldoen.

Mijnheer de voorzitter! Mijn fractie zit hier een beetje mee. Wij kunnen individuele scholen moeilijk opzadelen met de financiële gevolgen van beslissingen die op een eerder moment door anderen genomen zijn. Ik wijs op de aantallen vierkante meters, de hoogte van de gangen, de vorm van het dak, etcetera. De staatssecretaris heeft gezegd dat scholen die in een te duur gebouw gehuisvest zijn natuurlijk kunnen omzien naar andere huisvesting, maar dat argument vinden wij niet zo erg overtuigend. Het is de vraag of een dergelijke optie op budgettair aanvaardbare wijze te realiseren is. Bovendien ligt, als het wetsvoorstel decentralisatie huisvesting door deze Kamer wordt aanvaard, de beslissingsbevoegdheid over de huisvesting bij de gemeenteraad en niet bij het schoolbestuur. De situatie zou zich dus kunnen voordoen dat een school de financiële exploitatiegevolgen moet dragen van de beslissing van de gemeenteraad. Dit vinden wij nogal wrang, met name in het licht van het gegeven dat de rijksoverheid zelf niet op de financiële gevolgen van gemeenteraadsbeslissingen aangesproken wil worden. Want dat was de reden om gebouwafhankelijke kenmerken niet als indicator in het vergoedingenstelsel op te nemen. De vraag doet zich voor of het nadeel dat scholen ondervinden nog opweegt tegen de winst van de geringere beheerslast. Wat dit betreft, willen wij graag van de staatssecretaris vernemen of zij in staat is om aan te geven wat het opnemen van een beperkt aantal gebouwafhankelijke kenmerken zou betekenen voor de beheerslast van het ministerie.

Mijnheer de voorzitter! Vorige week bij de behandeling van het wetsvoorstel decentralisatie huisvesting heeft de staatssecretaris een uitspraak gedaan die ons uit het hart gegrepen is. Zij zei, volgens mijn aantekeningen, dat de verdeelmechanismen moeten kloppen en niet onder de schoonheid van het fonds mogen bezwijken. In dat verband sprak zij de bereidheid uit om het proces te volgen en om, als zich vormfouten in het wetsvoorstel zouden blijken voor te doen, het wetsvoorstel aan te passen. Wij nemen aan dat deze beide uitgangspunten ook op dit wetsvoorstel van toepassing zijn.

Is de staatssecretaris bereid om te volgen welke feitelijke consequenties de vereenvoudiging voor scholen heeft en met welke pragmatische oplossingen ze de problemen ondervangen?

Mijnheer de voorzitter! Ik rond af. Wij juichen een vereenvoudiging van Londo toe. Wij kunnen ons zelfs voorstellen dat de staatssecretaris de gemeenten geen vrijbrief heeft willen geven om maar raak te bouwen, hoewel we ons oprecht afvragen waar ze het geld vandaan zouden moeten halen. Wij vrezen echter dat de schoonheid van de systematiek de werkelijkheid geweld aan doet. Wij vragen de staatssecretaris om onze vrees over de te ver doorgeschoten vereenvoudiging weg te nemen. Het antwoord wachten we met belangstelling af.

De heer Veling (GPV):

Voorzitter! Ik spreek mede namens de SGP en de RPF. Over de wenselijkheid tot vereenvoudiging van de Londo-systematiek behoeft onzes inziens niet te worden getwist. Weliswaar biedt Londo een uitstekend instrument om in elk afzonderlijk geval te bepalen welke vergoedingen voor de materiële instandhouding van een school nodig zijn, maar de verfijning die voortkomt uit de wens om maatwerk te bieden, kan de vijand worden van de hanteerbaarheid van het stelsel. Het lijkt ons belastingstelsel wel!

Er is dus ook naar onze mening reden om voor de materiële bekostiging van scholen te zoeken naar een nieuw evenwicht tussen het belang van maatwerk en het belang van eenvoud met het oog op de uitvoerbaarheid. De vraag die nu bij de beoordeling van het voorliggende wetsvoorstel moet worden beantwoord is of zo'n evenwicht inderdaad is gevonden. Wij zijn daar, met andere fracties, niet zo zeker van. Onze aarzelingen worden geïnspireerd door argumentaties pro het wetsvoorstel, zoals de regering die zelf heeft gegeven.

Ik wijs erop dat we, voor een goed beeld van de effecten van deze vereenvoudiging, moeten beseffen dat het gaat om een beperkt deel van de bekostiging van scholen. Zelfs de materiële bekostiging heeft voor een deel te maken met huisvesting waarvoor de gemeenten verantwoordelijk zijn. Voor een belangrijk deel gaat het om andere kosten. De vergelijking met het teruglopen van een gezinsinkomen van 6% gaat dus niet zonder meer op. De feitelijke consequenties van een percentuele verschuiving in de materiële bekostiging tikt minder zwaar door op het totale budget van de school omdat het slechts om een beperkt deel van het budget gaat.

Het blijft de vraag of de consequenties van deze vereenvoudiging aanvaardbaar zijn. Is een evenwicht bereikt of schiet het wetsvoorstel door? Ik volg de lijn van de vorige sprekers. In de memorie van toelichting werd destijds in maart 1994 een heldere argumentatielijn gekozen. De Londo-bekostiging, waarvan de billijkheid immers niet betwist was, werd gekozen als ijkpunt. De afwijkingen die noodzakelijkerwijze zouden voortvloeien uit de vereenvoudiging zouden niet te groot mogen worden. De indruk wordt gewerkt dat de toelaatbare afwijkingen vooraf waren vastgesteld. Men moet bepaalde maatstaven aanleggen. Ik citeer: "Cruciaal in dit proces – het proces van vermindering van het aantal indicatoren – zijn uiteraard de gekozen uitgangspunten waarbij afwijking van de huidige vergoeding nog aanvaardbaar wordt geacht. Deze uitgangspunten bepalen immers de uiterste grenzen van de mogelijke vereenvoudigingsvoorstellen." En volgt het beoordelingskader: "Voor wat betreft de basisvergoeding is het uitgangspunt dat in minder dan 1% van de gevallen de achteruitgang groter mag zijn dan 10%. In de meeste gevallen – bedoeld wordt 95% – dient deze binnen de 5% te blijven."

Inderdaad voldeden de aanvankelijke voorstellen aan deze norm. In november 1995 werd in een nota van wijziging het systeem verder vereenvoudigd. Het werd eenvoudiger maar het zakte door het ijs van de eerder vastgestelde criteria voor de acceptabele afwijking van de bestaande bekostiging. Het percentage scholen dat er meer dan 10% op achteruit gaat, blijft niet binnen de 1. Het wordt 2,6. Niet voor 95% van de scholen blijft de afwijking binnen de 5%, maar slechts voor 85%. Dit is 10% minder. Ook gerekend naar het aantal besturen in plaats van naar het aantal scholen wordt niet voldaan aan de vooraf vastgestelde maatstaf. Ter compensatie werd de gewenningsregeling weliswaar verruimd, maar dat is weinig bevredigend, omdat daarmee een structureel tekort slechts tijdelijk wordt gematigd. Anderen hebben dit ook al opgemerkt.

Naar onze opvatting is deze werkwijze, deze argumentatielijn, onbevredigend. De toetsingscriteria "de uiterste grenzen van de mogelijke vereenvoudigingsvoorstellen" werden aangepast aan de gewenste verdere vereenvoudiging. Maar daarvoor heb je toch geen toetssteen?

Wat was de zo dringende reden voor de regering om genoegen te nemen met een uitkomst die niet voldeed aan de eerder zelf gekozen criteria? Dat moeten wel heel zware argumenten zijn. De bekostigingsindicatoren die samenhangen met de wijze waarop scholen feitelijk zijn gehuisvest, moesten worden geschrapt. Want, aldus de toelichting op de nota van wijziging, na de decentralisatie van de huisvestingsvoorzieningen heeft het Rijk geen invloed meer op het aantal in gebruik zijnde gebouwen en vierkante meters. Dit is de motivering.

Daar het Rijk in deze nieuwe situatie geen invloed meer heeft op de feitelijke huisvesting van scholen vervalt de vanzelfsprekendheid dat het Rijk de financiële consequenties van de materiële bekostiging voor zijn rekening neemt. Dus, zo wordt geredeneerd, ligt het voor de hand om na de decentralisatie van de huisvestingsvoorzieningen de bij het Rijk overblijvende vergoedingen voor materiële instandhouding los te koppelen van gebouwkenmerken.

Deze redenering vertoont een heel vreemde kronkel. De reden voor het Rijk om het voor lief te nemen dat meer scholen er meer op achteruit gaan dan eigenlijk toelaatbaar was, wordt gezocht in de toekomstige omstandigheid dat het Rijk niet automatisch de consequenties wil vergoeden van beslissingen over huisvesting die de gemeenten nemen. Daar de gemeenten huisvestingsverantwoordelijkheden van de rijksoverheid overnemen, krijgen de scholen niet langer automatisch een vergoeding voor de financiële consequenties van huisvestingsbeslissingen. Er worden weliswaar verantwoordelijkheden overgedragen aan de gemeenten, maar het zijn niet de gemeenten die de gevolgen moeten aanvaarden van de mogelijkerwijs minder adequate materiële vergoedingen, maar de scholen.

In de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer meldt de staatssecretaris dat zij deze zienswijze, deze redenering, niet deelt. Maar ons is volledig ontgaan waarom dat zo is. De volzin die volgt op de mededeling dat de staatssecretaris het er niet mee eens is, gaat namelijk over heel wat anders. Wij zouden een toelichting dan ook op prijs stellen.

Zoals ik bij het begin van mijn bijdrage zei, staan wij sympathiek tegenover een vereenvoudiging van de Londo-systematiek. Maar de argumentatielijnen van de regering zelf wekken wantrouwen ten aanzien van de billijkheid van de onderhavige voorstellen.

Met belangstelling wachten wij de reactie van de staatssecretaris af.

De heer De Jager (VVD):

Mijnheer de voorzitter! Dit wetsontwerp gaat over een vereenvoudiging van het bekostigingsstelsel, dus ook van de administratieve lastendruk. Het systeem was te ingewikkeld geworden.

De staatssecretaris heeft meermalen gezegd dat dit ertoe leidt dat er scholen zijn die meer krijgen en scholen die erop achteruitgaan. Daar is niet aan te ontkomen. Het gaat natuurlijk wel om de vraag hoeveel dat is. Ook heeft de staatssecretaris een overgangsregime bepaald. Veranderingen in een bepaald budget hebben nu eenmaal nadelen. De staatssecretaris mag van ons haar gang gaan, omdat het vereenvoudigen van het zogeheten Londo-systeem onze instemming heeft. Uiteraard moet zij zorgvuldig te werk gaan. Daarom vragen wij haar welke grenzen in procenten voor haar gelden voor mogelijke voor- en achteruitgang in financiële middelen door deze vereenvoudiging. Kan zij ook duidelijk maken wat de relatie is met de wet inzake decentralisatie van de huisvesting?

Dit wetsontwerp is er behoorlijk in geslaagd om waarborgen voor gelijke behandeling overeind te houden. Het is dan ook verstandig van de regering om deze wetswijziging, in tegenstelling tot andere wetsontwerpen, budgettair neutraal te willen invoeren.

De doelstelling is dat de beleidsruimte voor schoolbesturen moet toenemen. Dat bepleit de VVD al langer. Ik heb begrepen dat de staatssecretaris van plan is om dit project met goede waarborgen te omkleden. Zij heeft toegezegd om ter zake jaarlijks te rapporteren.

De voorzitter:

De beraadslaging wordt vanavond voortgezet na de afhandeling van wetsvoorstel 24619.

De vergadering wordt van 12.50 uur tot 13.50 uur geschorst.

Voorzitter: Tjeenk Willink

De voorzitter:

Ik deel mede, dat bericht van verhindering is ingekomen van het lid Stevens, wegens ziekte.

Dit bericht wordt voor kennisgeving aangenomen.

De voorzitter:

Ik deel mee, dat wij vanavond na de dinerpauze eerst de wijziging van de Algemene nabestaandenwet behandelen, althans de eerste termijn van de zijde van de Kamer. Daarna handelen wij het wetsvoorstel over de kwaliteit en studeerbaarheid van het onderwijs af, vervolgens het wetsvoorstel over Londo en ten slotte volgen het antwoord van de regering in eerste termijn en de re- en duplieken over de Algemene nabestaandenwet.