Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Bepalingen met betrekking tot het toezicht op collectieve beheersorganisaties voor auteurs- en naburige rechten (Wet toezicht collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten) (27775).

De algemene beraadslaging wordt geopend.

De heer Luchtenveld (VVD):

Mijnheer de voorzitter. Dit wetsvoorstel beoogt een uniforme regeling te geven voor het toezicht op de van overheidswege aangewezen rechtspersonen alsmede de vereniging Buma, die met uitsluiting van anderen belast zijn met de inning en de verdeling van de vergoedingen voor schuld op grond van de Auteurswet 1912 en de Wet op de naburige rechten.

In de schriftelijke behandeling heeft de VVD-fractie al laten weten dat zij begrip heeft voor het voornemen om tot een uniforme toezichtregeling te komen. Niettemin heeft de VVD-fractie kritische kanttekeningen geplaatst bij het voornemen om onder het nieuwe collectieve toezicht ook de vereniging Buma te brengen tezamen met vier andere stichtingen. Er is natuurlijk een juridisch onderscheid tussen het zijn van een vereniging of het zijn van een stichting. Ook van de zijde van de Buma is erop aangedrongen om dit onderscheid in het toezicht tot uitdrukking te laten blijven komen. Daarnaast heeft de VVD-fractie zich kritisch opgesteld tegenover het voornemen om de nieuwe toezichtorganisatie – beoogd is een ZBO te maken – een bindende aanwijzingsbevoegdheid toe te kennen.

De vorige woordvoerder de heer Vos, die thans geen deel meer uitmaakt van deze Kamer, heeft amendementen op het onderhavige wetsvoorstel ingediend. Om de discussie mogelijk te bekorten, geef ik meteen aan dat wij nog eens hebben stilgestaan bij de vraag of een andere rechtsvorm voor de vereniging Buma dan voor de andere stichtingen, ertoe zou moeten leiden dat wij bij de uniformering van het toezicht de Buma buiten beschouwing laten. Het amendement op stuk nr. 8 beoogde om de Buma erbuiten te laten. Ons is echter gebleken dat voor die opvatting weinig steun in deze Kamer bestaat. Wij hebben bovendien bij nadere overweging de conclusie getrokken dat dit niet het meest principiële onderscheid is. Gegeven hetgeen omgaat bij de vereniging Buma, lijkt het ons beter om te streven naar een uniform toezicht. Dat is de reden dat wij het amendement op stuk nr. 8 intrekken.

De voorzitter:

Het amendement-O.P.G. Vos (stuk nr. 8) is ingetrokken.

De heer Luchtenveld (VVD):

Voorzitter. Dat geeft ons de gelegenheid om de discussie toe te spitsen op een ander onderdeel dat wij veel principiëler vinden. Dat is namelijk de vraag hoe het toezicht op dit soort organisaties georganiseerd behoort te worden. Daarbij kunnen twee wegen die wij aanvaardbaar vinden, worden bewandeld. De ene weg is die van een zelfstandig bestuursorgaan op forse afstand van de minister, met weinig zeggenschap van de minister en hooguit een algemene verantwoordelijkheid en algemene aanwijzingsbevoegdheid voor de minister. Als zich dan geschillen voordoen, is dat iets tussen de beheersorganisaties en de toezichthouder. Eventuele geschillen moeten dan maar voor de rechter worden uitgevochten. Dus ver op afstand, weinig verantwoordelijkheid en de minister kan alleen door het voorstellen van wetgeving of door het geven van algemene aanwijzingen toezicht houden, maar niet in individuele gevallen in de casuïstiek duiden. Dat zou geregeld kunnen worden overeenkomstig de wijze waarop het toezicht is beoogd bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit. Je zou ook een parallel kunnen trekken met de wijze waarop het toezicht op de banken is georganiseerd.

De vraag is of dit de meest geëigende vorm is. Willen wij wel een toezicht dat zo ver van de politiek verantwoordelijke minister staat? Wil de Kamer wel die afstand betrachten? Wij kunnen ons daarbij een paar dingen voorstellen als wij kijken naar wat er de afgelopen jaren aan de orde is geweest. Als er bijvoorbeeld discussie is over de reikwijdte van het auteursrecht als het gaat om het via internet downloaden van boeken of om het via internet buiten Europa boeken kopen, of als het gaat om de discussie over illegale kopieën van CD's en dergelijke, of om zaken zoals dubbele afdracht etc. Zijn dat zaken die zo ver van de politieke besluitvorming afstaan dat zij rustig aan de beheersorganisaties en de toezichthouder overgelaten kunnen worden? Naar onze mening is dat maar zeer de vraag, te meer omdat wij hier te maken met een uniform nieuw toezicht. Moeten wij dat dan meteen op afstand zetten?

In het meer principiële debat over ZBO's heeft de heer Te Veldhuis namens onze fractie betoogd dat wij eigenlijk zo min mogelijk voorstander zijn van een ZBO. Een ZBO staat op afstand en de minister is slecht aanspreekbaar op de verantwoordelijkheid. Wij moeten dus heel goed nadenken, of wij dat hier willen. Een ander voorbeeld is de studiefinanciering. De praktijk leert dat als er daar grote problemen zijn, de Kamer zich daarmee intensief wil bemoeien en dan is het niet handig als dat op afstand staat.

Wat is hier nu de meest geëigende vorm? Vanuit de gedachte dat het misschien verstandiger is om de minister meer aanspreekbaar te houden en het toezicht niet helemaal op afstand te zetten in een te vormen ZBO, is het amendement op stuk nr. 7 ingediend. Daarin wordt ervan uitgegaan dat niet zozeer de toezichthouder aanwijzingen moet geven maar de minister. De toezichthouder kan natuurlijk wel de vinger aan de pols houden en attenderen op situaties waarin naar zijn oordeel sprake is van misstanden, maar de minister moet uiteindelijk het besluit nemen om al of niet in te grijpen en daarop in de Kamer aanspreekbaar zijn. Dat beeld heeft ons bij dat amendement voor ogen gestaan. Wij willen in dit debat ingaan op de vraag, hoe een en ander precies moet worden vormgegeven, maar horen allereerst graag van de minister hoe hij het toezicht van deze beheersorganisatie ziet in relatie tot een aantal andere toezichthouders. Is het meer een agentschap dichtbij de minister of juist op afstand zoals de NMa? Wat zijn de argumenten voor het zo ver op afstand zetten?

Een andere vraag is of ook de niet wettelijke organisaties onder het toezicht zouden moeten vallen. Er zijn immers allerlei organisaties die meer privaatrechtelijk georganiseerd zijn en geen wettelijk recht hebben, maar die de facto niet zo heel veel verschillen met de toezichthouders die wel een wettelijke taak hebben gekregen, bijvoorbeeld de Stichting tot exploitatie van kabeltelevisierechten op audiovisueel materiaal, de Sekam, de Vereniging ter exploitatie van vertoningsrechten op audiovisueel materiaal, de Vevam, en de Stichting tot bescherming en handhaving van fotoauteursrechten, de Burafo. Al dit soort organisaties heeft de facto vaak eenzelfde soort positie. Is overwogen om die ook onder reikwijdte van de wet te brengen en zo nee, zou het dan misschien goed zijn om door middel van een convenant afspraken te maken om het toezicht daarin op vrijwillige basis een rol te geven? Dat zou namelijk bij vergelijkbare situaties leiden tot vergelijkbare vormen van toezicht. Wil de minister daarop ingaan?

De implementatie van de Europese richtlijn met betrekking tot de auteurswet zal hier nog worden behandeld. In dat kader zullen wij nog veel bredere debatten voeren. In november zal de Kamer de inbreng voor het verslag leveren. Bij die discussie speelt heel nadrukkelijk de vraag in hoeverre het internet volledig onder de rechten van Buma zal vallen. Dat maakt nogal wat uit voor de omvang van het aantal zaken. Juist omdat er zoveel nieuwe ontwikkelingen zijn, ook door het tot stand komen van de elektronische snelweg, vragen wij ons af of het niet verstandiger is voorlopig het toezicht wat dichter bij de politiek te houden en niet helemaal op afstand te zetten. Dat zou het geval zijn door het toezicht geheel aan de samenleving over te laten. Wij vragen ons dus af of dat goed zou zijn, ook al omdat het parlement verantwoordelijk is voor de wettelijke taak van deze organisaties.

De heer Jan de Vries (CDA):

Voorzitter. De CDA-fractie steunt het voorstel om te komen tot een uniforme regeling en één toezichtsorgaan op de collectieve beheersorganisaties. Daar geen misverstand over. Discussiepunt bij de schriftelijke behandeling betrof de positie van de Buma, de Buma als vereniging. De vraag was of die zou moeten verschillen van de positie van de andere collectieve beheersorganisaties, de vier stichtingen. De regering heeft voorgesteld de Buma uit te zonderen van het preventieve toezicht. Zoals wij dat lezen, is daarvoor alleen het verenigingskarakter de basis geweest. Daarnaast stelt de regering ook wel dat het huidige toezichtsregime, waarmee voor de Buma ook geen preventief toezicht bestaat, in de praktijk weinig problemen heeft opgeleverd. Er hebben in ieder geval weinig berichten over problemen het bureau van de minister bereikt. De ledenvergadering van de Buma zou naar de mening van de regering verantwoordelijk moeten zijn voor de controle op de onder het preventieve toezicht gebrachte besluiten, zoals die over de statutenwijziging, de accountantsbenoeming, maar ook die over het vaststellen van een modelovereenkomst.

Voorzitter. Bij deze plenaire behandeling van het voorstel willen wij het kabinet enkele overwegingen voorleggen. Allereerst wijzen wij erop dat voor ons uniformiteit een belangrijk uitgangspunt is. Het belang van repressief toezicht staat niet ter discussie, ook niet voor de Buma. Wij menen dat het verenigingsrecht op zichzelf voor de Buma geen aparte positie rechtvaardigt. Het verenigingsrecht maakt naar onze mening preventief toezicht mogelijk. Ik verwijs naar het commentaar van de Raad van State, maar ook naar wat de heer Cohen Jehoram op dat punt heeft geschreven.

Inmiddels is gebleken dat het draagvlak voor de afgezonderde positie van de Buma afneemt. De andere beheersorganisaties hebben ons laten weten dat zij daar niet gelukkig mee zouden zijn, maar ik verwijs ook naar het standpunt van de omroepen. Vanwege het enorme belang van de Buma met betrekking tot de auteursrechten vragen zij eigenlijk om een uniforme behandeling.

De positie van de ledenvergadering van de Buma kun je relativeren, gelet op het aantal feitelijke leden dat op zo'n vergadering aanwezig zal zijn en de invloed die zij zal uitoefenen op de besluitvorming van de Buma. Voor ons is van belang het omvangrijke aantal betalingsplichtigen dat een directe relatie met de Buma heeft. De Buma heeft een monopoliepositie. Dat alles overwegende, verzoeken wij de regering nog eens te zeggen waarom zij ervoor heeft gekozen de Buma niet onder het preventieve toezicht te brengen. Gelet op het maatschappelijke maar ook het economische belang dat aan de activiteiten van de Buma is verbonden, vragen wij ons af of een volwaardig toezicht niet wenselijk zou zijn.

Een tweede discussiepunt betreft de bevoegdheid van het college van toezicht, ook in relatie tot de bevoegdheid van de minister. Het college van toezicht geeft goedkeuring aan besluiten en kan aanwijzingen aan collectieve beheersorganisaties geven. Het voorstel van de CDA-fractie in het verslag was reeds om het gebruik van deze vergaande ingrijpende bevoegdheden vooraf te laten gaan door een advies en alleen wanneer het advies niet opgevolgd zou worden, eventueel in te grijpen. Volgens het voorstel van de minister zou ingrijpen door het college van toezicht mogelijk zijn, maar de vraag is of dat niet de minister moet doen.

Daarmee komen wij bij een meer principiële discussie, een discussie die ook door de heer Luchtenveld is aangekaart: de ministeriële verantwoordelijkheid voor het toezicht. Volgens het voorstel van de regering is het college van toezicht een zelfstandig bestuursorgaan. Hiervoor gelden, voor zover wij weten, de aanwijzingen inzake de zelfstandige bestuursorganen. De kaderwet is nog geen officiële wet. Dat betekent dat wij nog te maken hebben met de aanwijzingen. Per geval zal moeten worden aangetoond dat de voordelen van een externe positionering opwegen tegen de nadelen van de beperking van de ministeriële verantwoordelijkheid. Jammer genoeg is het kabinet tijdens de schriftelijke behandeling niet ingegaan op de overwegingen die ten grondslag hebben gelegen aan de keuze voor het zelfstandig bestuursorgaan. Graag horen wij van de regering hoe zij dat ziet. Bij de discussie over de kaderstellende visie op toezicht heeft de CDA-fractie steeds gepleit voor het waarborgen van de ministeriële verantwoordelijkheid. Wij hebben ook aangegeven dat wij zeer terughoudend willen omgaan met het verschijnsel "zelfstandige bestuursorganen". Daarom vragen het kabinet in dit debat of een externe verzelfstandiging van het college van toezicht in de vorm van een ZBO noodzakelijk is en, zo ja, waarom. Wij overwegen om op dit punt in samenwerking met andere partijen een amendement in te dienen, maar wij wachten eerst het antwoord van de minister in eerste termijn af.

De heer Teeven (Leefbaar Nederland):

Voorzitter. De aanleiding voor de indiening van dit wetsvoorstel is dat door de overheid vijf rechtspersonen zijn aangewezen die met uitsluiting van anderen zijn belast met de inning en verdeling van vergoedingen op grond van de Auteurswet en de Wet op de naburige rechten. In dit wetsvoorstel wordt het toezicht opgedragen aan een centraal college van toezicht dat zijn taken als ZBO moet uitoefenen. In het wetsvoorstel wordt de aanbeveling van de werkgroep Marktwerking deregulering en wetgevingskwaliteit opgevolgd. Er komt toezicht op de Stichting reprorecht, de Stichting Thuiskopie, SENA, de Stichting Leenrecht en de vereniging Buma.

In artikel 1 van het wetsvoorstel wordt een collectieve beheersorganisatie in de zin van deze wet gedefinieerd. De Buma valt hier wel onder, maar alleen voor de werkzaamheden die worden uitgeoefend op grond van artikel 30a van de Auteurswet. Voor alle andere werkzaamheden is de Buma gelijkgeschakeld aan bijvoorbeeld de Stemra. Die taken zouden geen overheidstoezicht behoeven. Is die tweedeling van activiteiten wel goed? Die splitsing loopt namelijk dwars door de organisatie.

Artikel 6 behelst een belangrijke aanscherping van het overheidstoezicht gegeven. Het college kan een organisatie van advies dienen en aanwijzingen geven waarnaar de desbetreffende organisatie te handelen heeft. Mijn fractie ziet niet graag dat dit college bindende aanwijzingen geeft aan de organisaties. Wij vinden dat de taak van het college zich moet beperken tot het toezien op het functioneren van de collectieve beheersorganisaties. Het is beter dat de minister de bevoegdheid tot het uitoefenen van dwang houdt. Een cumulatie van dwangmiddelen bij het college en bij de minister achten wij niet zo gewenst. In de memorie van toelichting staat ook dat de wetswijziging niet bedoeld is om het overheidstoezicht aan te scherpen. Wil de minister nog een beschouwing aan die uitleg van artikel 6 wijden? Naar onze mening is er geen reden om het uitoefenen van dwang dubbel te regelen.

Wij zullen het wetsvoorstel steunen. Wij zien daar veel voordelen in. Wellicht kan de minister zich uitlaten over de gevolgen van de Europese richtlijn op dit wetsvoorstel.

De heer Wolfsen (PvdA):

Voorzitter. Ik sta hier een beetje met dubbele gevoelens. Wij vinden het wetsvoorstel op zichzelf heel goed, dus waarom zou je er wat over zeggen. Er circuleren echter wat amendementen die wij minder verstandig vinden, met name dat waarin wordt voorgesteld, de Buma buiten het toezicht te houden. Ik heb inmiddels begrepen dat dit van tafel is, dus daar kan ik het zwijgen toe doen.

Ik vraag mij ook af waarom de Buma buiten het preventieve toezicht is geplaatst. Ik heb nog een aanvullende vraag over de ZBO-status van het college. Het is een beetje onduidelijk wat ik daar precies onder moet verstaan. In het verlengde daarvan de volgende vraag. In artikel 10 staat dat de minister eventueel kan ingrijpen als het college zijn taken ernstig verwaarloost. Dat wordt verder op geen enkele manier uitgelegd. Als je die bevoegdheid hebt, zul je daar ook een toetsingskader bij hebben. Wat versta je daaronder? Wanneer doe je dat? Kan de minister daar een toelichting op geven?

Verder ben ik benieuwd wat de gevolgen zijn van het geheel buiten de ministeriële verantwoordelijkheid plaatsen van het college. Dat betekent dat wij er als Kamer geen grip meer op hebben. Als u er als minister geen grip meer op hebt, hebben wij het als Kamer ook niet. Welke gevolgen zou dat kunnen hebben?

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

Minister Donner:

Mijnheer de voorzitter. We gaan het vandaag hebben over het toezicht op de collectieve beheersorganisaties voor auteurs- en naburige rechten. Het toezicht op de collectieve beheersorganisaties is niet nieuw. Toen ik het dossier kreeg, heb ik tot mijn vreugde kunnen vaststellen dat mijn grootvader het eerste toezicht op de Buma heeft geregeld. Dat was de regeling van 1932. Ik ben blij dat ik deze regeling voort kan zetten. U zult begrijpen dat ik, als mijn grootvader toezicht nodig achtte, dat ook nodig acht.

Voorzitter. Ik kom bij de vragen die gesteld zijn, allereerst het vraagstuk of de Buma buiten het toezicht valt vanwege de verenigingsstructuur of niet. Het amendement om de Buma buiten het toezicht te laten, is ingetrokken. Dat was voor de heer De Vries aanleiding om te vragen of de Buma niet onder het preventief toezicht gesteld zou moeten worden. Nogmaals, het moet duidelijk zijn dat wij het eens zijn over de vraag: toezicht of niet. Dat toezicht is primair gericht op het beheer van de gelden, de inning en verdeling van de gelden uit hoofde van de publieke taak. Het is redelijk om bij stichtingen, waar de rechthebbenden op de gelden geen invloed hebben op de statuten en eventuele wijziging daarvan, preventief toezicht te hebben op de wijzigingen van de statuten, die van invloed kunnen zijn op de taakuitoefening. De Buma is een vereniging van rechthebbenden. Zij hebben belang bij de wijze waarop met gelden wordt omgegaan. Als belanghebbenden het op die wijze willen organiseren, is het redelijk dat zij die vrijheid hebben. De betrokkenheid van de rechthebbenden bij de wijziging rechtvaardigt de stelling dat een en ander zich niet uitstrekt tot het preventief toezicht. Bij repressief toezicht geldt eenvoudig het belang van het toezicht, omdat de inning van middelen geschiedt op basis van een collectieve taak.

De heer Jan de Vries (CDA):

Nu wij te maken hebben met een vereniging met vele duizenden leden, rechthebbenden die daarbij betrokken zijn, is de minister het dan met mij eens dat daardoor materieel de invloed van de individuele leden, van de rechthebbenden op de besluitvorming maar heel beperkt kan zijn?

Minister Donner:

Dat kan zo zijn. Tegelijkertijd waarborgt de structuur dat de leden, als er iets gebeurt wat hen niet bevalt, dat eventueel bij de volgende vergadering kunnen terugdraaien. Ik zal niet zeggen dat op iedere vergadering alle rechthebbenden aanwezig zijn, maar er is gelegenheid tot discussie onder rechthebbenden en men heeft die mogelijkheid. Als men dat wil, zal men dat ook doen. Ik zie dan niet in dat een toezichthouder dat beter kan. Ik heb het dan over de algemene regelingen en de positie van de toezichthouder in dezen. Ik loop daarmee in wezen vooruit op de discussie over de vraag of het dan een onafhankelijke toezichthouder of een minister moet zijn die aanwijzingen geeft. In alle eerlijkheid moet ik zeggen dat de minister het op dat punt niet anders zal kunnen doen. Een minister heeft voor toetsing alleen het wettelijk kader. Zodra de wijzigingen zodanig zijn dat de Buma buiten het wettelijk kader treedt, is dat aanleiding om de vergunning in te trekken.

De heer Jan de Vries (CDA):

Ziet de minister een verschil tussen preventief toezicht en het belang van de rechthebbenden op het punt van de statuten en eventueel het aanwijzen van de accountant enerzijds en het vaststellen van een modelovereenkomst anderzijds? Ik vraag dit omdat het toezicht niet alleen gericht hoeft te zijn op de belangen van de rechthebbenden, maar zich ook uitstrekt tot de belangen van de betalingsplichtigen.

Minister Donner:

Dat klopt, maar dat betreft een geheel ander mechanisme. De controle daarop ligt in wezen bij de rechter. Het gaat dan om de eventuele overeenkomsten om te kunnen innen. Bij stichtingen is de bescherming van degenen op wie de vordering gedaan wordt precies hetzelfde. De modelovereenkomsten die niet overeenkomen met de wet zullen ook getoetst kunnen worden, ondanks het toezicht door de rechter, op de vraag of rechten te buiten worden getreden. De modelovereenkomsten met degenen aan wie uitgekeerd moet worden, zijn dan ook van veel groter belang. Zij worden in beginsel veel minder beschermd. Ook de hoeveelheden zijn onbepaalder. Een zeker onafhankelijk toezicht daarop is dan ook gerechtvaardigd. Er zijn dus argumenten om ook op basis van een modelovereenkomst meer vertrouwen te hebben in een vereniging dan in een stichting, die uiteindelijk alleen maar een bestuur is. Tot zo ver de argumenten voor het uitzonderen van de Buma.

Als wij het erover eens zijn dat er toezicht moet zijn, zijn wij het er ook over eens dat uniformering zinnig is. De vraag is dan of de verantwoordelijkheid voor aanwijzingen bij de minister of bij een instantie gelegd moet worden. Dan moet de keuze eerlijk onder ogen gezien worden of het toezicht bij de minister ligt of bij een onafhankelijke toezichthouder. Het zou nog onwerkbaarder zijn om een college in te stellen met een adviesbevoegdheid zoals nu bestaat, de minister aanwijzingsbevoegdheden te geven die hij nu niet heeft, en het college als adviseur van de minister te laten functioneren bij het geven van de aanwijzing.

Het effect van het amendement van de heer Vos is dat je zegt dat je geen aanwijzingen nodig hebt. Hij legt geen aanwijzingsbevoegdheid bij de minister, maar hij zegt dat het college alleen adviserende bevoegdheid heeft. Vervolgens blijven wij zitten in de situatie waar wij nu in zitten, en die nu juist reden was om een aanwijzingsbevoegdheid te geven. De minister heeft dan maar één mogelijkheid, namelijk om de vergunning in te trekken of de aanwijzing in te trekken van de stichting als zodanig. Hij kan geen bindende aanwijzing doen onder de wet.

De essentie is dat wij het zoveel mogelijk proberen te regelen in de privaatrechtelijke sfeer en niet in de publiekrechtelijke sfeer. Er is reden om bij het toezicht zoals het nu is geregeld, te zeggen dat het wenselijk is om niet te volstaan met een adviesbevoegdheid van de toezichthouder, maar onder omstandigheden ook een aanwijzingsbevoegdheid te geven.

In de eerste plaats was een adviesbevoegdheid ten tijde van mijn grootvader ongeveer zoveel als een aanwijzingsbevoegdheid voor dit soort toezichthouders. Wat dat betreft is er een zekere ontwikkeling geweest. In de tweede plaats zijn er langzamerhand zodanige belangen in het geding dat je niet kunt volstaan met een advies, waarbij er alleen de alles-of-niets-mogelijkheid is om de vergunning in te trekken en de hele organisatie of de wet te wijzigen, als dat advies niet wordt opgevolgd. Dat is de consequentie van het geheel. Om een tussenweg te vinden tussen wetswijziging dan wel intrekking van de vergunning, is het wenselijk om in dat soort situaties een aanwijzingsmogelijkheid te hebben. Deze kan worden aangevochten onder de Algemene wet bestuursrecht. In die zin is het een bestuursbeslissing die kan worden getoetst aan de wet en aan de taak die bij deze wet wordt verleend.

Door die aanwijzingsbevoegdheid heb ik een goede kans om conflicten te voorkomen, op een terrein en bij een materie waarbij de conflicten vanwege de grote verschillen in belangen anders allemaal naar de rechter moeten. Om die reden wordt de aanwijzingsbevoegdheid niet bij de minister gelegd, omdat de minister als bestuursinstantie dan functioneert als rechter bij alle conflicten die er spelen, en men niet zal inbinden totdat het bij de rechter is.

Bovendien is van belang dat het toezicht dat wij nu regelen, een technisch, financieel en economisch toezicht is. Dat is gerechtvaardigd en het sluit aan bij het privaatrechtelijk karakter van de gekozen regeling. Het is onjuist om te denken dat de minister aanwijzingsbevoegdheden zou moeten hebben vanwege discussies die in de Kamer plaatsvinden over de reikwijdte van het auteursrecht of de naburige rechten. De bepaling van die reikwijdte is ten principale een zaak voor de rechter, namelijk of er vorderingen zijn of niet.

Het zou ook niet juist zijn om via een aanwijzingsbevoegdheid van de minister van Justitie of van welke minister dan ook de uitleg van de rechten voorwerp te maken van de politieke discussie in de Kamer. Als je dat toezicht wil doen en als je dat toezicht wil laten aansluiten, moet je dat op afstand van de minister stellen, juist vanwege het technische karakter van dat toezicht. Dat wij sinds kort dan zeggen "o, dan hebben wij een ZBO", dat is een consequentie, dat is een nominalisme. Maar het is een figuur waarbij wij in wezen vijf ZBO's hadden, terwijl wij er nu één voor in de plaats stellen. Ik deel op zichzelf de huiver en de neiging van partijen om te zeggen dat wij veel te enthousiast bezig zijn geweest met die ZBO's, om de controle maar buiten het bereik en de verantwoordelijkheid van de minister te plaatsen. Maar juist bij deze materie, vanwege het fundamentele privaatrechtelijke karakter van het geheel dat wij hebben gekozen, strookt het om als je toezicht creëert, dat dan op enige afstand van de minister te plaatsen. Derhalve is het voorstel gedaan. Anders maakt men er veel meer een politiek toezicht van dan een technisch-economisch en technisch-financieel toezicht op het geheel. Dat is dus mijn argumentatie op grond waarvan ik zou ontraden om de aanwijzingsbevoegdheid bij de minister te leggen. Ik denk althans dat dit niet verstandig en niet juist is. Naar mijn mening is het juister om die aanwijzingsbevoegdheid bij de toezichthouder te laten. Je hebt die toezichthouder tegenwoordig nodig om te voorkomen dat er te veel naar de rechter wordt gegaan of dat je als minister alleen maar kunt grijpen naar het middel van intrekking.

Er is gevraagd of het begrip "taakverwaarlozing" niet verder moet worden ingevuld. Ik denk dat dit begrip wordt ingevuld door de wet zoals die er nu ligt. Je moet nu juist voorkomen dat je dat ook weer nader gaat invullen. Het is een term die wij op tal van terreinen gebruiken, die je nu juist niet te veel moet willen invullen, teneinde te voorkomen dat de aanwijzing en de ingreep van de minister vervolgens ook weer voorwerp gaan worden van rechtsbescherming en van procedures. Wat dat betreft, moet dat ten principale een kwestie blijven van de term "taakverwaarlozing". Dan kan er op een gegeven moment hier in de Kamer worden besproken of het gerechtvaardigd is om in te grijpen. Eventueel kan er ook op dat punt gecontroleerd worden.

Er is voorts gesproken over de niet-wettelijke taak van de Buma met betrekking tot het toezicht. Artikel 1 definieert de collectieve beheersorganisatie. Daar valt de Buma onder, als Buma. De artikelen 2 en 3 regelen vervolgens het toezicht ten aanzien van het financieel beheer. Artikel 3 regelt overigens met name het repressief toezicht. Daar vallen ook de vrijwillige gelden onder. Dat kan ook niet anders. Ik kan immers niet het risico lopen dat een organisatie met haar vrijwillige activiteiten schulden gaat oplopen, risico's gaat lopen, die omdat het één rechtspersoon is, vervolgens zouden drukken op de wettelijke vergoeding. Het toezicht moet derhalve het geheel van de activiteiten omvatten. Alleen de aanwijzingsbevoegdheid van artikel 6, tweede lid, is beperkt tot artikel 30a met betrekking tot de wettelijke taken. Het toezicht, de controle op het financieel beheer, omvat dus alle activiteiten omdat die niet afgescheiden zijn en alleen de aanwijzingen kunnen betrekking hebben op de wettelijke taken van artikel 30a.

De heer Teeven (Leefbaar Nederland):

Ik begrijp dat. Is het niet verstandig, kijkend ook naar de vragen van collega Luchtenveld, om dan veel meer privaatrechtelijke organisaties die ook geen wettelijke taken vervullen maar wel heel erg in de lijn liggen, ook onder dat toezicht te laten vallen?

Minister Donner:

Ik denk dat dit niet juist is. Het fundamentele verschil tussen de Buma en andere organisaties is dat bij die andere organisaties de leden kunnen stemmen met de voeten. Zij kunnen weg. Men is niet aangewezen op deze eenling. Zij kunnen zonodig, als het beheer hen niet zint of als men vindt dat het niet goed is, een andere organisatie oprichten. Het gaat om niet-wettelijke monopoliehouders. Het toezicht dat wij hier regelen is nodig omdat, vanwege de monopoliepositie, de overheid mede verantwoordelijk is voor de wijze waarop het beheer van de gelden plaatsvindt. Het is een onjuiste uitbreiding van de overheidsbemoeienis als die zich uitstrekt tot alle andere particuliere organisaties die op basis van vrijwilligheid gelden innen. Dat sluit op zichzelf niet uit dat zich de ontwikkeling kan voordoen dat de toezichthouder op basis van vrijwilligheid bepaalde functies in het toezicht uitoefent bij die organisaties. Dat moet men zelf overeenkomen. Dat moet niet de wetgever willen regelen. In wezen is de wetgever dan toezicht aan het organiseren over particuliere activiteiten die geen enkel publieke taakbetrokkenheid hebben.

De heer Teeven (Leefbaar Nederland):

Ik begrijp de argumentatie van de minister. Ik maak een vergelijking tussen Buma en Stemra. Dat zijn vergelijkbare organisaties, zij het niet helemaal. Het toezicht op de Buma, als het gaat om de niet-wettelijke taak zoals omschreven in artikel 30a, betekent dat de toezichthouder in de boeken kijkt. Bij de Stemra gebeurt dat niet. Dat is de consequentie van dit wetsvoorstel.

Minister Donner:

Daar ben ik het mee eens. De gelden die de Buma int betreffen een wettelijke regeling. De andere regelingen berusten in wezen op algemeen civielrechtelijke activiteiten. Die kunnen door iedereen georganiseerd worden. Er kan zondermeer een concurrerende organisatie naast de Stemra worden opgericht. Bij de Buma kan dat niet.

De laatste vraag is hoe dit zich verhoudt tot eventuele nieuwe technologische ontwikkelingen en de EG-richtlijn. Nogmaals, de EG-richtlijn kan van invloed zijn op de reikwijdte die de wetgever bepaalt voor het innen van de rechten van de Buma. Dat moeten wij ten principale een kwestie van de wetgever laten en van de burgerlijke rechter om het te controleren. Het is niet zo dat de Buma-aanspraken automatisch meegroeien met de technologische ontwikkelingen. De aanspraken groeien mee met het begrip "openbaar maken" zoals het is gedefinieerd in de wet met betrekking tot de Buma. Derhalve kan het heel wel zijn dat er technologische ontwikkelingen zijn die erbuiten vallen. Als je die eronder wil brengen, vergt dat in de eerste plaats een beslissing van de wetgever. Dan wordt de Buma eventueel verantwoordelijk. Dan valt men pas onder het toezicht. Dat is ook waarom ik zeg: pas op om via de aanwijzingsbevoegdheid van de minister dit soort aspecten te regelen. In wezen is dat oneigenlijk gebruik.

Ik denk hiermee alle vragen te hebben beantwoord.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

De heer Luchtenveld (VVD):

Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn uitvoerige beantwoording.

Er zijn inderdaad een aantal principiële punten aan de orde gekomen. Het amendement om de Buma onder het toezicht te brengen, hebben wij ingetrokken. Wij zijn het eens met de argumentatie van de minister om niet zo ver te gaan om de Buma ook onder het preventieve toezicht te brengen. Wat ons betreft, is het voldoende als de Buma onder het repressief toezicht is gebracht.

Blijft de vraag of het toezicht ver van de minister af moet staan, of dichter bij de minister. De minister heeft gezegd dat hij alleen het heel zware middel van intrekking van de vergunning heeft en dat andere zaken beter op afstand bij een toezichthouder kunnen liggen. In onze fractie speelt sterk de vraag, of dit wel de meest wijze vorm is. Op z'n minst denken wij dat de minister een algemene aanwijzingsbevoegdheid zou moeten hebben, op basis waarvan hij eventueel over het toezicht van de toezichthouder heen kan gaan. De minister heeft gezegd dat dit een ongelukkige constructie zou zijn, omdat daarmee het toezicht misschien gepolitiseerd zou worden, maar anderzijds kan ook een toezichthouder falen. De vraag is of dat alleen bij de bestuursrechter thuis zou horen, want er kan ook afgezien worden van het instellen van beroep en dan blijft de ongelukkige beslissing in stand. Zou het daarom niet toch goed zijn dat de minister andere middelen ten dienste staan dan alleen wetgeving – wat lang duurt – of het intrekken van de vergunning, wat een paardenmiddel is? Daarom denken wij toch op z'n minst aan een of andere algemene aanwijzingsbevoegdheid. Daar laat zich ook een parallel trekken met de Nederlandse Mededingingsautoriteit.

Een andere vraag is of niet nog een stapje verder gegaan zou kunnen worden. Zou er niet meer in de richting van de inspectie gedacht moeten worden, toch de ogen en de oren van de minister? Dan zou het toezicht wat dichter bij de minister komen te staan. Ik roep in dat verband de debatten over de Bijlmerenquête in herinnering. Iedereen denkt dat de inspectie volksgezondheid ver van de minister af staat, maar ministers worden er wel degelijk op aangesproken als er echt iets aan de hand. Ik denk ook aan de Ceteco-affaire in de provincie Zuid-Holland. Wij spreken nu over onafhankelijke rekenkamers die toezicht moeten houden, maar als er echt iets aan de knikker is, is er behoefte om corrigerend te kunnen optreden en het is de vraag of dat uitsluitend bij de rechter neergelegd zou moeten worden. Zou het niet toch goed zijn, zeker nu wij naar nieuwe vormen van toezicht en nieuwe instellingen aan het groeien zijn, om nu al te denken aan de inspectie? Aan de hand van een evaluatie na een paar jaar, waarin wordt bekeken hoe het in de praktijk functioneert, zou eventueel besloten kunnen worden om het verder los te laten, maar of het nu al losgelaten zou moeten worden, is iets waar wij nog over aarzelen.

Ik heb wel oog voor de kritiek die ik enigszins proefde op het door de heer Vos van onze fractie ingediende amendement, namelijk dat er dan alleen een adviesbevoegdheid is en geen enkele aanwijzingsbevoegdheid. Ik heb echter zojuist al verwoord dat er in ieder geval een of andere aanwijzingsbevoegdheid moet zijn, omdat anders alleen het paardenmiddel van intrekking van de vergunning resteert. Wij zijn er nog niet helemaal uit waar die bevoegdheid dan zou moeten liggen, maar wij vinden het wel logisch dat het geven van een advies vooraf gaat aan het geven van een aanwijzing. Als de betrokken organisatie dan niet naar dat advies wil luisteren, zijn er naar onze mening twee mogelijkheden: het wordt aan de minister gerapporteerd die vervolgens kan ingrijpen, of de toezichthouder kan zelf ingrijpen, met eventueel een beroep op de rechter. Wij willen nog even nadenken over de vraag wat de beste weg zou zijn, en zullen het amendement daar eventueel nog op aanpassen.

De heer Jan de Vries (CDA):

Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn uitgebreide beantwoording in eerste termijn. Wat de positie van de Buma betreft, vinden wij de minister optimistisch over het intern functioneren van de organen, waaronder de ledenvergadering. De minister ging ook niet echt in op ons argument omtrent de feitelijke monopoliepositie van de Buma, die een zorgvuldig en integraal toezicht kan vereisen. Graag horen wij nog een reactie hierop.

Wat de bevoegdheden van het college van toezicht betreft het volgende. De minister is niet ingegaan op onze suggestie, die wij ook in de schriftelijke voorbereiding al naar voren hebben gebracht, van de mogelijkheid van het tussenvoegen van een advies: voordat sprake van een aanwijzing kan zijn, zou er eerst een advies van het college van toezicht moeten komen, dat al dan niet wordt opgevolgd. Op die manier kan een te grote juridisering bij het college van toezicht worden voorkomen. Graag een reactie van de minister hierop.

Hiermee kom ik bij de ministeriële verantwoordelijkheid. Wij zijn het met elkaar eens dat de auteursrechten en naburige rechten van maatschappelijk en economisch belang zijn en dat het toezicht daarop daarom zorgvuldig moet zijn geregeld. Hierbij past de verantwoordelijkheid van de minister. De minister loopt ook niet weg voor die verantwoordelijkheid – althans dat hopen wij. Het voorstel biedt de minister de mogelijkheid om een vergunning in te trekken. Graag zien wij dat de minister dit voorstel omtrent toezicht legt naast de andere bekende toezichtsorganen. Wij hebben overigens niet de indruk dat dit kabinet anders tegen het toezicht aankijkt dan het vorige. De ministeriële verantwoordelijkheid voor het toezicht zal altijd in stand moeten blijven.

Ik sluit mij aan bij de vraag van de heer Luchtenveld over de positie van toezicht in relatie met de mogelijke inspectiefunctie. Na het antwoord van de minister in tweede termijn zullen wij ons definitieve oordeel bepalen.

Minister Donner:

Voorzitter. Ik dank de Kamer voor de commentaren. Een aantal punten resteren. Allereerst de feitelijke monopoliepositie voor Buma. Die is inderdaad van invloed op het toezicht, maar juist, zoals ik uitlegde, op het repressieve toezicht. Dat is namelijk net het punt waarop de leden van de Buma geen greep hebben, anders dan op de statuten en de eventuele beslissingen die worden genomen. Bij een stichting is dat niet zo. De monopoliepositie rechtvaardigt dus wel een repressief toezicht, of liever: die geeft grond voor de conclusie dat dit niet bij het preventief toezicht hoort.

De heer Jan de Vries (CDA):

Kunt u zich voorstellen dat een statutenwijziging ook van invloed is op de positie van betalingsplichtigen, dus niet alleen voor de rechthebbenden die tevens lid zijn van de vereniging?

Minister Donner:

Ik vrees van niet, want de betalingsplichtigen hebben alleen maar te maken met hun wettelijke verplichting om te betalen. Anders zou ik de figuur krijgen dat de Buma eenzijdig de wettelijke verplichtingen kan wijzigen. Dat kunnen zij niet met een statutenwijziging. Dat punt kan dan ook niet van invloed zijn op de verplichtingen van de betalingsplichtigen en is geen argument om het toezicht preventief te organiseren.

Ik hoop dat ik duidelijk gemaakt heb dat met het amendement van het lid Vos de aanwijzingsbevoegdheid juist wordt weggenomen in plaats van neergelegd. Bij het neerleggen van de aanwijzingsbevoegdheid bij de minister wordt een wezenlijk punt ingebracht. Het is geen kwestie van inspectie omdat de sfeer wezenlijk anders is. Er zijn principiële bezwaren tegen het neerleggen van de bevoegdheid bij de minister. Als daartoe wordt overgegaan, ontstaat een barokke structuur. In dat geval is de vraag waarom een toezichthouder wordt gehandhaafd die over de informatie beschikt, die een motivering geeft voor een optreden en die op die basis advies uitbrengt. De minister wordt op die manier een beroepsinstantie die opereert tussen de toezichthouder en de organisaties waarop toezicht gehouden wordt of andere organisaties. De aanwijzingsbevoegdheid wordt dan niet meer uitgeoefend in het kader van toezicht; de minister wordt dan in wezen gebruikt als beroepsinstantie.

Momenteel is bij wet, in artikel 6, lid 1, geregeld dat adviezen gegeven kunnen worden. In de regel zullen deze in de praktijk voorafgaan aan een aanwijzing. Eerst wordt een advies gegeven en als dat niet wordt opgevolgd, wordt een aanwijzing gegeven. Dat is de systematiek van de wet. Ik verwacht dan ook dat advies en aanwijzing bij de toezichthouder geregeld zijn. Ten aanzien van advies bij de toezichthouder en aanwijzing bij de minister vraag ik mij af waarom in dat geval niet het hele toezicht naar de minister wordt geschoven. Overigens zou dat naar mijn mening te ver gaan. Daarmee kom ik op de principiële bezwaren. Een organisatie die door mij georganiseerd wordt om instanties te inspecteren die mede belast zijn met publieke taken is in mijn visie een inspectie. Wij hebben onder meer de Inspectie voor het onderwijs en de Inspectie voor de volksgezondheid. Die instanties functioneren met publieke middelen en zijn mede belast met de uitoefening van publieke taken. De kwestie waarover ik spreek, wil ik ten principale in de privaatrechtelijke sfeer houden. Het gaat om auteursrechten, naburige rechten en civiele rechten en de wijze waarop die uitgeoefend moeten worden. De overheid treedt daar tot op zekere hoogte in met het scheppen van een monopolie voor de inning van bepaalde rechten, hetgeen reden is om zich ook in te laten met de wijze waarop het toezicht daarop georganiseerd wordt. De minister moet niet belast worden met het technisch financieel toezicht op concrete zaken. Hij heeft bij wijze van spreken zitting in de tweede linie. De minister heeft de bevoegdheid om bij verwaarlozing in te grijpen bij de toezichthouder. Ik zet dus een stap verder in de organisatie door het toezicht te regelen. Ik heb aangegeven welke motieven er zijn om over te stappen van de huidige adviesfunctie van de toezichthouder naar een aanwijzingsbevoegdheid, bijvoorbeeld om geschillen vroegtijdig te voorkomen. Verder strookt het niet met het privaatrechtelijk karakter en de opzet om de aanwijzingsbevoegdheid bij een minister te leggen. De minister is in die zin verantwoordelijk dat als het toezicht niet naar behoren wordt vervuld door de toezichthouder, hij de extra mogelijkheid heeft om in te grijpen op basis van taakverwaarlozing. Dat is nu net het subtiele verschil. Als je in de privaatrechtelijke sfeer ingrijpt, moet je niet een minister aanwijzingsbevoegdheden geven tegen wat in wezen privaatrechtelijke activiteiten zijn. Dan gaan wij een fundamentele brug over. Juist in de huidige tijd zeggen wij dat wij de overheid niet bij alles moeten betrekken en haar niet steeds verder moeten uitbreiden. Ik vrees dat dit een van die stappen is die daartoe leidt. Ik erken ten volle dat er heel snel naar de overheid zal worden gekeken. Daarom zeg ik dan ook dat de overheid kan worden aangesproken op het behoorlijk regelen van het toezicht. Ik moet evenwel een andere instantie hebben die bepaalt of het toezicht behoorlijk wordt uitgeoefend.

De heer Jan de Vries (CDA):

Ik kom nog even terug op de adviesplicht voorafgaand aan het geven van een aanwijzing. De minister wijst naar de kan-bepaling in artikel 6 en verwacht dat het college van toezicht in de meeste gevallen eerst tot advies zal overgaan voordat tot aanwijzing wordt overgaan. Vindt de minister het wenselijk dat het college van toezicht eerst overgaat tot het geven van advies en er pas sprake kan zijn van een aanwijzing als het advies niet wordt opgevolgd? Overigens geldt dit, wat mijn fractie betreft, net zo goed voor artikel 3.

Minister Donner:

Het is niet een kwestie van wenselijk achten. Het is een kwestie van wat de normale praktijk is. Ik kan nu al een aantal situaties bedenken waarin je spoedshalve eventueel gelijk met een aanwijzing komt. Men komt niet pas in actie als er reden is voor een advies. In de meeste gevallen zal het gaan om adviezen die worden gegeven. Als er evenwel een conflict dreigt, moet je niet zeggen dat je eerst een advies geeft en wacht tot het wordt opgevolgd. De eerste vraag van de rechter zou dan zijn of er een advies is gegeven en of dat is opgevolgd. In wezen begin je dan een eindeloze procedure over een vraag die niet echt relevant is. Op dat moment moet er een aanwijzing worden gegeven: er moet zo en zo worden gehandeld. Ik denk dus dat het goede praktijk is dat in de regel eerst een advies wordt gegeven en dat dan pas wordt aangewezen. De situatie dat je rauwelijks tot een aanwijzing zou overgaan, moet hoge uitzondering zijn. Tegelijkertijd waarschuw ik ervoor – dat is de reden dat het ook niet is voorgesteld – dat als ik dat als wetgever zou regelen, ik de discussie heel ergens anders leg als het gaat om het moment dat er een aanwijzing wordt gegeven.

De heer Jan de Vries (CDA):

Kan de minister een voorbeeld geven van de mogelijkheid dat er rauwelijks een aanwijzing zou moeten worden gegeven?

Minister Donner:

Bijvoorbeeld als er berichten komen dat de betalingsplichtige of betalingsgerechtigde misstanden constateert. Dat is een situatie waarin zo snel mogelijk duidelijkheid moet worden geschapen over hoe het moet. Een ander voorbeeld is dat je ontdekt dat bepaalde uitkeringsgerechtigden pas na heel lange tijd hun uitkeringen krijgen. Er is een aantal situaties denkbaar waarin behoorlijk toezicht rechtvaardigt dat vrij snel wordt ingegrepen. Nogmaals, ik denk dat de normale praktijk zal zijn dat er eerst een advies komt, dan pas een aanwijzing.

De heer Luchtenveld (VVD):

Ik heb nog een antwoord gemist over de evaluatiebepaling, over de gedachte om na een aantal jaren te bekijken hoe het gaat met het toezicht en om dan eventueel de structuur te veranderen.

Minister Donner:

In wezen zijn wij nu ook al met een evaluatie bezig. Ik ben er huiverig voor om nu een brug te ver te gaan en de minister een bevoegdheid te geven en een evaluatiebepaling op te nemen. Laten wij wel wezen: wij hebben sinds 1932 deze toezichtstructuur. Het onderzoek heeft plaatsgevonden in het kader van MDW, maar daarnaast is er het evalueren van het functioneren. De conclusie is dat het tijd wordt een stap verder te gaan en van het advies tot een aanwijzing te komen. Ik zou zeggen dat er in het verleden argumenten hadden moeten liggen om die stap nu te nemen. Nogmaals, dan zouden die argumenten ervoor pleiten om het toezicht bij de minister te leggen. Die argumenten zijn er echter niet. Derhalve ben ik ten volle bereid – en dat is bij de meeste wetgeving zo – om het zo te regelen en over een aantal jaren te bezien of het rechtvaardig is. Als bijvoorbeeld een aantal aanwijzingen zijn gegeven, zouden wij kunnen bekijken of het is wat wij voor ogen hadden of dat wij een andere regeling moeten treffen. In die zin kan een evaluatie zinvol zijn. Daarom is het niet verstandig om vast te leggen dat het na een bepaald aantal jaren wordt geëvalueerd, want in de eerste jaren wordt misschien geen enkele aanwijzing gegeven. Ik ben er niet voor om te beginnen met de verdergaande stap en daarna te evalueren of het nodig is. Laten wij als wetgever nu juist proberen terughoudend te zijn, zeker waar wij de privaatrechtelijke sfeer betreden.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik stel voor, op een nader te bepalen tijdstip te stemmen.

Daartoe wordt besloten.

Sluiting 22.10 uur