Datum publicatie	Organisatie	Vergaderjaar	Dossier- en ondernummer
05-02-2021 18:20	Eerste Kamer der Staten-Generaal	2020-2021	33328 nr. N

33 328 Voorstel van wet van de leden Snels en Van Weyenberg houdende regels over de toegankelijkheid van informatie van publiek belang (Wet open overheid)

35 112 Voorstel van wet van de leden Snels en Van Weyenberg tot wijziging van het voorstel van wet van de leden Snels en Van Weyenberg houdende regels over de toegankelijkheid van informatie van publiek belang (Wet open overheid) (Wijzigingswet Woo)

N1 BRIEF VAN DE TWEEDE KAMERLEDEN SNELS EN VAN WEYENBERG

Aan de Voorzitter van de Eerste Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 februari 2021

Ten behoeve van de behandeling van de Wet open overheid (Kamerstukken 33 328) en de Wijzigingswet Wet open overheid (Kamerstukken 35 112) zenden wij u geactualiseerde versies van twee bijlagen die waren gevoegd bij de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet. Het betreft een doorlopende tekst van de Wet open overheid (Kamerstukken 33 328, A) waarin de met de Wijzigingswet aangebrachte wijzigingen (Kamerstukken 35 112, A) zijn verwerkt. Tevens is toegevoegd een geconsolideerde artikelsgewijze toelichting waarin relevante passages uit de behandeling van de Wijzigingswet in de Tweede Kamer zijn verwerkt.

Voorts wijzen wij volledigheidshalve graag op de kabinetsreactie op het rapport van de Parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag van 15 januari 2021 waarin het kabinet onder meer ingaat op de dekking van de Wet open overheid.

B.A.W. Snels S.P.R.A. Van Weyenberg

Tekst van de Wet open overheid zoals gewijzigd door verwerking van de door de Tweede Kamer aanvaarde Wijzigingswet Woo

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:

Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het, mede gelet op artikel 110 van de Grondwet, het op 25 juni 1998 te Aarhus (Denemarken) tot stand gekomen Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Trb. 2001, 73) en richtlijn nr. 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PbEU L 41), wenselijk is gebleken om in het kader van het onophoudelijke streven naar een goed en democratisch bestuur, de toegang tot overheidsinformatie voor iedereen te vergroten, de actieve openbaarmaking te bevorderen, bestuurlijke transparantie tot norm te verheffen, de regels voor openheid en openbaarheid te actualiseren en deze zoveel mogelijk in de wet op te nemen zodat openbaarheid een recht wordt van de burger en een plicht van de overheid blijft;

Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze:

HOOFDSTUK I. RECHTEN

Artikel 1.1 Recht op toegang

Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen.

HOOFDSTUK 2. ALGEMENE BEPALINGEN

Artikel 2.1 Begripsbepalingen

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

document: een door een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college;

milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer;

Onze Minister: Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties;

publieke informatie: informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die krachtens artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd.

Artikel 2.2 Reikwijdte

1. Deze wet is van toepassing op:

a. bestuursorganen;

b. de Kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal;

c. de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden;

d. de Raad van State, tenzij de Raad het koninklijk gezag uitoefent, en met uitzondering van de Afdeling bestuursrechtspraak;

e. de Algemene Rekenkamer;

f. de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b, van de Algemene wet bestuursrecht.

2. Voor de toepassing van deze wet worden de organen, personen en colleges, bedoeld in het eerste lid, onderdelen b tot en met f, die op grond van de Algemene wet bestuursrecht geen bestuursorgaan zijn, gelijk gesteld met een bestuursorgaan.

Artikel 2.4 Zorgplicht en openbaarmaking

1. Een bestuursorgaan draagt er zorg voor dat de documenten die het ontvangt, vervaardigt of anderszins onder zich heeft, zich in goede, geordende en toegankelijke staat bevinden.

2. Een bestuursorgaan draagt er zoveel mogelijk zorg voor dat de informatie die het overeenkomstig deze wet verstrekt, actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is.

3. Indien een bestuursorgaan overeenkomstig deze wet informatie openbaar maakt, geschiedt dat op zodanige wijze dat de belanghebbende en belangstellende burger zoveel mogelijk wordt bereikt en op de volgende algemeen toegankelijke wijze:

a. in elektronische vorm, in een machinaal leesbaar open formaat, samen met de metadata, overeenkomstig artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn 2003/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PbEG 2003 L 345), zoals deze is gewijzigd bij Richtlijn 2013/37/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie (PbEU 2013 L 175);

b. of, indien verstrekking in een machinaal leesbaar open formaat redelijkerwijs niet gevergd kan worden, in andere elektronisch doorzoekbare vorm;

c. of, indien elektronische verschaffing redelijkerwijs niet gevergd kan worden, door verstrekking van een kopie van de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken;

d. of, indien verstrekking van een kopie of de letterlijke inhoud redelijkerwijs niet gevergd kan worden, door een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, inlichtingen daaruit te verschaffen of door terinzagelegging.

4. Een bestuursorgaan is niet verantwoordelijk voor de juistheid of de volledigheid van door derden opgestelde informatie.

5. Indien het bestuursorgaan kennis draagt van de onjuistheid of onvolledigheid van de verstrekte informatie, doet het hiervan mededeling.

6. Indien het bestuursorgaan informatie verstrekt, verstrekt het zo nodig, en voor zover deze informatie voorhanden is, tevens informatie over de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van de informatie.

Artikel 2.5 Belang openbaarheid

Bij de toepassing van deze wet wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving.

HOOFDSTUK 3. OPENBAARMAKING UIT EIGEN BEWEGING

Artikel 3.1 Actieve openbaarmaking als inspanningsverplichting

1. Het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, maakt bij de uitvoering van zijn taak uit eigen beweging de bij het bestuursorgaan berustende informatie neergelegd in documenten voor eenieder openbaar, indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is, behoudens voor zover de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 aan openbaarmaking in de weg staan of met de openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie.

2. Het bestuursorgaan doet bij een gedeeltelijke niet-openbaarmaking hiervan mededeling gelijktijdig met de openbaarmaking.

3. Documenten als bedoeld in het eerste lid worden niet openbaar gemaakt dan nadat belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen openbaarmaking, in de gelegenheid zijn gesteld binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn hun zienswijze naar voren te brengen.

4. Het bestuursorgaan deelt een belanghebbende mede dat toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, onder vermelding van het tijdstip van openbaarmaking en de openbaar te maken documenten. De mededeling wordt gelijkgesteld met een besluit.

Artikel 3.3 Actieve openbaarmaking van categorieën informatie

1. Een bestuursorgaan maakt in ieder geval uit eigen beweging openbaar:

a. wetten en andere algemeen verbindende voorschriften;

b. overige besluiten van algemene strekking;

c. ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking waarover een extern advies is gevraagd, met inbegrip van de adviesaanvraag;

d. inzicht in zijn organisatie en werkwijze, waaronder de taken en bevoegdheden van de organisatieonderdelen;

e. de bereikbaarheid van het bestuursorgaan en zijn organisatieonderdelen en de wijze waarop een verzoek om informatie kan worden ingediend.

2. Behoudens voor zover de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 daaraan in de weg staan, maakt het bestuursorgaan voorts uit eigen beweging openbaar:

a. bij de Kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal, provinciale staten, gemeenteraden en algemene besturen van waterschappen ter behandeling ingekomen stukken, tenzij deze betrekking hebben op door de regering vertrouwelijk aan de Staten-Generaal verstrekte informatie of tenzij deze betrekking hebben op individuele gevallen;

b. vergaderstukken en verslagen van de Kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal en hun commissies, tenzij deze betrekking hebben op door de regering vertrouwelijk aan de Staten-Generaal verstrekte informatie;

c. vergaderstukken en verslagen van provinciale staten, gemeenteraden en algemene besturen van waterschappen, algemene besturen van openbare lichamen, besturen van bedrijfsvoeringsorganisaties en gemeenschappelijke organen als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen en hun commissies;

d. agenda’s en besluitenlijsten van vergaderingen van de ministerraad, gedeputeerde staten, colleges van burgemeester en wethouders en dagelijkse besturen van waterschappen en dagelijkse besturen van openbare lichamen als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen;

e. adviezen:

1°. over de ontwerpen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, van adviescolleges of -commissies alsmede van andere externe partijen indien die om advies zijn verzocht;

2°. over andere onderwerpen van adviescolleges of -commissies, alsmede de op dat advies betrekking hebbende adviesaanvraag, uitgezonderd adviezen die betrekking hebben op individuele gevallen;

f. convenanten;

g. jaarplannen en jaarverslagen van bestuursorganen inzake de voorgenomen uitvoering van de taak of de verantwoording van die uitvoering;

h. verplichtingen tot verstrekking van subsidies, anders dan met een beschikking;

i. de inhoud van de schriftelijke verzoeken op grond van artikel 4.1, van de schriftelijke beslissingen op die verzoeken en de daarbij verstrekte informatie;

j. op verzoek van een bestuursorgaan ambtelijk of extern opgestelde onderzoeksrapporten die geen onderdeel vormen van de uitvoering van de taak van dat bestuursorgaan, die voornamelijk uit feitelijk materiaal bestaan en die betrekking hebben op:

1°. de wijze van functioneren van de eigen organisatie;

2°. de voorbereiding of de evaluatie van beleid, inclusief de uitvoering, naleving en handhaving;

k. beschikkingen, met uitzondering van beschikkingen

1°. inzake de uitvoering van regels inzake belastingen, heffingen, leges en vergelijkbare betalingsverplichtingen;

2°. inzake sociale verzekeringen, sociale voorzieningen en zorg;

3°. inzake financiële bijstand, rechtsbijstand, schuldhulpverlening, toeslagen of studiefinanciering;

4°. van een officier van justitie;

5°. houdende de oplegging van een bestuurlijke bestraffende sanctie;

6°. houdende de oplegging van een bestuurlijke herstelsanctie die geen betrekking heeft op het omgevingsrecht, het milieurecht of anderszins betrekking heeft op emissies in het milieu;

7°. betreffende de rechtspositie van een ambtenaar, een buitengewoon opsporingsambtenaar, een politieke ambtsdrager of een dienstplichtige;

8°. inzake de uitvoering van de Rijkswet op het Nederlanderschap, de Paspoortwet, de Vreemdelingenwet 2000 en het toezicht op de naleving en de uitvoering van Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PbEU, L77) en Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) (PbEU L243);

9°. inzake «slots» als bedoeld in artikel 2, onderdeel a, van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van «slots» op communautaire luchthavens (Pb EG L14);

10°. die betrekking hebben op persoonsgegevens als bedoeld in artikel 22, eerste lid, artikel 31 of artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming;

11°. inzake de geslachtsnaam, familierechtelijke betrekkingen of het ouderlijk gezag;

12°. inzake een wettelijk voorgeschreven onderzoek naar aan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon klevende bezwaren;

13°. inzake de registratie in een openbaar register;

14°. inzake een individuele leerling, deelnemer of student in het onderwijs en de educatie;

15°. inzake het aangaan of beëindigen van een arbeidsovereenkomst;

16°. ter verlening of vaststelling van subsidie aan natuurlijke personen;

17°. inzake tegemoetkoming in schade en nadeelcompensatie;

18°. inzake getroffen of te treffen beveiligingsmaatregelen;

19°. inzake het bezit en gebruik van vuurwapens;

20°. waarbij geen belangen van derden kunnen zijn betrokken en die niet de verlening of vaststelling van subsidies betreffen;

21°. houdende de afwijzing van een gevraagde beschikking;

l. schriftelijke oordelen in klachtprocedures als bedoeld in titel 9.1 van de Algemene wet bestuursrecht.

3. Op voordracht van Onze Minister kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat:

a. het bestuursorgaan andere categorieën van informatie uit eigen beweging openbaar maakt overeenkomstig het eerste of tweede lid; en

b. categorieën van beschikkingen worden aangewezen die in afwijking van het tweede lid, onderdeel k, uit eigen beweging openbaar gemaakt worden.

4. De openbaarmaking, bedoeld in het eerste en tweede lid, geschiedt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen twee weken na vaststelling of ontvangst van de informatie.

5. In afwijking van het vierde lid:

a. worden de ontwerpen en de bijbehorende adviesaanvragen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, alsmede de daarop betrekking hebbende adviezen, bedoeld in het tweede lid, onderdeel e, onder 1°, door het bestuursorgaan dat het advies heeft gevraagd openbaar gemaakt uiterlijk gelijktijdig met de indiening van het voorstel van wet bij de Staten-Generaal dan wel de bekendmaking van het algemeen verbindend voorschrift of het besluit, indien het bestuursorgaan in zijn adviesaanvraag heeft gemotiveerd dat eerdere openbaarmaking afbreuk zou doen aan een met de wet, het voorschrift of het besluit beoogde doel;

b. worden in geval van voorstellen van algemene begrotingswetten en de stukken betreffende de verantwoording van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk als bedoeld in artikel 105, eerste, tweede en derde lid, van de Grondwet, de daarbij behorende toelichtende stukken, alsmede in geval van een op het in artikel 65 van de Grondwet bedoelde tijdstip ingediende voorstel van wet voor zover dat voorstel betrekking heeft op het heffen van belasting, de versies waarover een adviesaanvraag wordt gedaan, de op die versies betrekking hebbende adviezen als bedoeld in het tweede lid, onderdeel e, en de op die versies betrekking hebbende onderzoeken als bedoeld in het tweede lid, onderdeel j, openbaar gemaakt gelijktijdig met de indiening van het voorstel van wet of de stukken bij de Staten-Generaal;

c. worden vergaderstukken als bedoeld in het tweede lid, onderdelen b en c, openbaar gemaakt, gelijktijdig met de verspreiding aan de deelnemers van de betreffende vergadering;

d. worden agenda’s als bedoeld in het tweede lid, onderdeel d, openbaar gemaakt, uiterlijk bij aanvang van de betreffende vergadering;

e. wordt de inhoud van een schriftelijk verzoek als bedoeld in het tweede lid, onderdeel i, openbaar gemaakt met de beslissing op dat verzoek;

f. geschiedt de openbaarmaking van onderzoeken als bedoeld in het tweede lid, onderdeel j, onder 1°, uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van het onderzoek;

g. geschiedt de openbaarmaking van een beschikking houdende een herstelsanctie die niet in het tweede lid, onderdeel k, onder 6, is uitgezonderd, uiterlijk twee weken nadat de beschikking onherroepelijk is geworden;

h. worden ingekomen documenten als bedoeld in het tweede lid, niet openbaar gemaakt dan nadat belanghebbenden die naar verwachting bedenkingen zullen hebben tegen openbaarmaking, in de gelegenheid zijn gesteld binnen twee weken hun zienswijze naar voren te brengen;

i. worden documenten als bedoeld in het tweede lid, waarbij gedurende de voorbereiding ervan of na toepassing van onderdeel h is gebleken dat een belanghebbende naar verwachting bezwaar heeft tegen een voorgeschreven openbaarmaking, openbaar gemaakt na twee weken na vaststelling, onderscheidenlijk het verstrijken van de op grond van onderdeel h gestelde termijn om een zienswijze naar voren te brengen.

6. De openbaarmaking, bedoeld in het tweede lid, onderdeel e, geschiedt:

a. voor een adviesaanvraag aan een adviescollege of -commissie door het bestuursorgaan dat het advies heeft gevraagd;

b. voor een advies van een adviescollege of -commissie door dat adviescollege of die commissie, behoudens de gevallen, bedoeld in het vijfde lid, onderdelen a en b;

c. voor een advies van een andere externe partij door het bestuursorgaan dat het advies heeft ontvangen.

7. Het bestuursorgaan deelt een belanghebbende mede dat toepassing wordt gegeven aan het vijfde lid, onderdeel i, onder vermelding van het tijdstip van openbaarmaking en de openbaar te maken documenten. De mededeling wordt gelijkgesteld met een besluit.

8. Het bestuursorgaan doet mededeling van een gedeeltelijke niet-openbaarmaking gelijktijdig met de openbaarmaking. Van een gehele niet-openbaarmaking doet het bestuursorgaan mededeling op de wijze en het tijdstip waarop het niet-openbaar gemaakte stuk openbaar zou zijn gemaakt.

9. Onze Minister kan bij ministeriële regeling nadere regels stellen over de wijze waarop in dit artikel genoemde documenten actief openbaar worden gemaakt.

Artikel 3.3a Actieve openbaarmaking in de vorm van overzichten

1. Een bestuursorgaan kan in plaats van door openbaarmaking overeenkomstig artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, de informatie over beschikkingen inzake subsidies aan anderen dan natuurlijke personen openbaar maken in een voor personen elektronisch raadpleegbaar overzicht, waarbij, voor zover de informatie in de beschikking is opgenomen en de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 niet aan openbaarmaking in de weg staan, in ieder geval openbaar wordt gemaakt:

a. de grondslag van de subsidie;

b. de ontvanger;

c. de activiteiten waarvoor de subsidie wordt verstrekt, alsmede in de beschikking opgenomen doelvoorschriften;

d. de hoogte van verleningen, vaststellingen en wijzigingen;

e. de intrekkingen;

f. de dagtekening van de beschikking.

2. Een bestuursorgaan kan in plaats van door openbaarmaking overeenkomstig artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, de informatie over andere beschikkingen dan beschikkingen inzake subsidies openbaar maken in een voor personen elektronisch raadpleegbaar overzicht, waarbij, voor zover de informatie in de beschikking is opgenomen en de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 niet aan openbaarmaking in de weg staan, in ieder geval openbaar wordt gemaakt:

a. de grondslag van de beschikking;

b. het rechtsgevolg van de beschikking, inclusief in de beschikking opgenomen voorschriften;

c. de duur van de beschikking;

d. de geadresseerde, voor zover de bescherming van de persoonlijke levenssfeer hieraan niet in de weg staat;

e. de dagtekening van de beschikking.

3. Een bestuursorgaan kan in plaats van door openbaarmaking overeenkomstig artikel 3.3, tweede lid, onderdeel l, de informatie over schriftelijke oordelen in klachtprocedures openbaar maken in een voor personen elektronisch raadpleegbaar overzicht, waarbij, voor zover de informatie in het oordeel is opgenomen en de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 niet aan openbaarmaking in de weg staan, in ieder geval openbaar wordt gemaakt:

a. de datum van ontvangst van de klacht;

b. het betrokken organisatieonderdeel;

c. de functiebenaming van de ambtenaar over wie is geklaagd;

d. de omschrijving van de gedraging waartegen de klacht gericht is;

e. de bevindingen;

f. het oordeel;

g. de conclusies;

h. de dagtekening van het oordeel.

4. Een bestuursorgaan kan in het overzicht, bedoeld in het derde lid, vergelijkbare klachten betreffende een organisatieonderdeel gecombineerd weergeven, indien ook het oordeel en de conclusies vergelijkbaar zijn. Voor iedere gecombineerde weergave wordt in plaats van de informatie, bedoeld in het derde lid, onderdelen a en h, het aantal verzonden oordelen per maand vermeld.

5. Een overzicht als bedoeld in dit artikel wordt ten minste iedere twee weken bijgewerkt.

6. Onze Minister kan bij ministeriële regeling nadere regels stellen over de wijze waarop in dit artikel genoemde overzichten actief openbaar worden gemaakt.

Artikel 3.3b

De openbaarmaking van de in de artikelen 3.3 en 3.3a genoemde documenten geschiedt elektronisch op een algemeen toegankelijke wijze door middel van een door Onze Minister in stand gehouden digitale infrastructuur. Deze infrastructuur is beschikbaar voor de openbaarmaking van andere documenten.

Artikel 3.4 Openbaarheid bij zwaarwegend algemeen belang

In afwijking van de artikelen 5.1 en 5.2 kan een bestuursorgaan informatie uit eigen beweging openbaar maken, wanneer een ander zwaarwegend algemeen belang, daaronder begrepen het belang van openbare veiligheid, de volksgezondheid of het milieu of de bescherming van de democratische rechtsorde, dat in een concreet geval vergt.

Artikel 3.5 Openbaarheidsparagraaf

Een bestuursorgaan besteedt in de jaarlijkse begroting dan wel de jaarlijkse begroting van het openbaar lichaam of de rechtspersoon waarvan het bestuursorgaan deel uit maakt, aandacht aan de beleidsvoornemens inzake de uitvoering van deze wet en doet in de jaarlijkse verantwoording verslag van de uitvoering ervan, mede in relatie tot de beleidsvoornemens.

HOOFDSTUK 4. OPENBAARMAKING OP VERZOEK

Artikel 4.1 Verzoek

1. Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek.

2. Een verzoek kan mondeling of schriftelijk worden ingediend en kan elektronisch worden verzonden op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze.

3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.

4. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.

5. Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek de verzoeker om het verzoek te preciseren en is het de verzoeker daarbij behulpzaam.

6. Het bestuursorgaan kan besluiten een verzoek niet te behandelen, indien de verzoeker niet meewerkt aan een verzoek tot precisering als bedoeld het vijfde lid. In afwijking van artikel 4:5, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt het besluit om het verzoek niet te behandelen aan de verzoeker bekendgemaakt binnen twee weken nadat het verzoek is gepreciseerd of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

7. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in hoofdstuk 5.

Artikel 4.1a Borgen behoud documenten

Het bestuursorgaan waarborgt het behoud van de documenten waarop een door hem ontvangen verzoek betrekking heeft.

Artikel 4.2 Doorverwijzing

1. Voor zover het verzoek betrekking heeft op informatie die berust bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, wordt de verzoeker zo nodig naar dat bestuursorgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het voor zover betrekking hebbend op informatie die bij een ander bestuursorgaan berust, onverwijld doorgezonden aan dat bestuursorgaan, onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.

2. Indien het verzoek betrekking heeft op informatie die op grond van enig wettelijk voorschrift bij het bestuursorgaan had behoren te berusten, vordert het bestuursorgaan de gevraagde informatie van degene die over de informatie beschikt. Degene die over de gevraagde informatie beschikt, verstrekt deze per omgaande aan het bestuursorgaan.

3. Voor zover een verzoek als bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, dat is gericht aan een der Kamers of de verenigde vergadering der Staten-Generaal, betrekking heeft op informatie die door de regering vertrouwelijk aan de Staten-Generaal is verstrekt, zendt de Kamer of de verenigde vergadering het verzoek ter behandeling door aan Onze Minister of Onze Ministers die deze informatie vertrouwelijk heeft of hebben verstrekt.

Artikel 4.2a Overleg tussen bestuursorgaan en verzoeker

Indien een voldoende gespecificeerd verzoek zodanig omvangrijk is dat niet binnen de termijn van artikel 4.4, eerste lid, kan worden beslist, treedt het bestuursorgaan voor het einde van die termijn in overleg met de verzoeker over de prioritering van de afhandeling van het verzoek. Het bestuursorgaan verstrekt de gevraagde documenten zo veel mogelijk in de door de verzoeker gewenste volgorde.

Artikel 4.3 Beslissing

1. De beslissing op een verzoek om informatie wordt mondeling of schriftelijk genomen.

2. Het bestuursorgaan besluit in ieder geval schriftelijk op een verzoek om informatie, indien:

a. het schriftelijke verzoek geheel of gedeeltelijk wordt afgewezen;

b. de verzoeker bij gehele of gedeeltelijke afwijzing van het mondelinge verzoek verzoekt om een schriftelijk besluit;

c. de gevraagde informatie slechts wordt verstrekt aan de verzoeker overeenkomstig artikel 5.5, artikel 5.6, of artikel 5.7 en aan de verstrekking voorwaarden worden verbonden; of

d. de gevraagde informatie betrekking heeft op of afkomstig is van derden, tenzij deze hebben verklaard aan een schriftelijk besluit geen behoefte te hebben.

3. Bij de afwijzing van een mondeling verzoek, wordt de verzoeker gewezen op de mogelijkheid van een schriftelijk besluit.

Artikel 4.4 Termijn

1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen.

2. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste twee weken verdagen, indien de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker.

3. Onverminderd artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht, tot en met de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

4. Indien de opschorting, bedoeld in het derde lid, eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan zo spoedig mogelijk mededeling aan de verzoeker, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven.

5. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, wordt de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daartegen heeft, in welk geval de informatie wordt verstrekt twee weken nadat de beslissing is bekendgemaakt. Indien wordt verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, wordt de openbaarmaking opgeschort totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan of het verzoek is ingetrokken.

6. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken die rechtstreeks betrekking heeft op een derde of die van een derde afkomstig is, deelt het bestuursorgaan dit besluit gelijktijdig mede aan deze derde.

Artikel 4.5 Verstrekking

1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door verzoeker verzochte vorm of, indien dit redelijkerwijs niet gevergd kan worden, met inachtneming van het bepaalde in artikel 2.4, derde lid.

2. Indien de informatie reeds in een voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is, wijst het bestuursorgaan de verzoeker daarop.

Artikel 4.6 Antimisbruikbepaling

Indien de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie of indien het verzoek evident geen bestuurlijke aangelegenheid betreft, kan het bestuursorgaan binnen twee weken na ontvangst van het verzoek, dan wel onverwijld nadat is gebleken dat de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie, besluiten het verzoek niet te behandelen.

Artikel 4.7 Contactpersoon

Ter beantwoording van vragen over de beschikbaarheid van publieke informatie wijst het bestuursorgaan een of meer contactpersonen aan.

HOOFDSTUK 5. UITZONDERINGEN

Artikel 5.1 Uitzonderingen

1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:

a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;

b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;

c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;

d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;

e. nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.

2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

a. de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;

b. de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;

c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;

d. de inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;

e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;

f. de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;

g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;

h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;

i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.

4. Openbaarmaking kan tijdelijk achterwege blijven, indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist. Het bestuursorgaan doet mededeling aan de verzoeker van de termijn waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden.

5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden.

6. Het openbaar maken van informatie blijft in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, in geval van milieu-informatie eveneens achterwege voor zover daardoor het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde belang ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid van informatie niet opweegt tegen deze schade.

7. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.

Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.

2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

3. Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een Minister, een commissaris van de Koning, gedeputeerde staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.

4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

Artikel 5.3 Informatie ouder dan vijf jaar

Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.

Artikel 5.4 Formatie

In afwijking van de artikelen 5.1 en 5.2 is informatie die berust bij de formateur of de informateur, dan wel informatie die door een bestuursorgaan aan de formateur of de informateur is gezonden niet openbaar totdat de formatie is afgerond.

Artikel 5.4a Ondersteuning Kamerleden, statenleden en raadsleden

1. In afwijking van de artikelen 5.1 en 5.2 is niet openbaar de informatie betreffende de ondersteuning van individuele leden van de Eerste Kamer of de Tweede Kamer der Staten-Generaal, provinciale staten of de gemeenteraad door ambtenaren werkzaam bij de Eerste Kamer of de Tweede Kamer, de griffie van provinciale staten of de griffie van de gemeenteraad.

2. In afwijking van artikel 5.2, eerste lid, wordt met betrekking tot informatie die aan individuele Kamerleden wordt verstrekt onder persoonlijke beleidsopvattingen verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad.

Artikel 5.5 Verstrekking van informatie die de verzoeker betreft

1. Onverminderd het elders bij wet bepaalde, verstrekt een bestuursorgaan iedere natuurlijke of rechtspersoon op diens verzoek de op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie, tenzij een in artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b en c, alsmede d en e, voor zover betrekking hebbend op derden, genoemd belang aan de orde is of een in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 genoemd belang zwaarder weegt dan het belang van de verzoeker bij toegang tot op hem betrekking hebbende informatie. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.

2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing op een verzoek met betrekking tot gegevens ten aanzien van een overleden echtgenoot, geregistreerd partner, kind of ouder van de verzoeker, tenzij een schriftelijke wilsverklaring van de overledene aan de verstrekking in de weg staat.

3. Het bestuursorgaan draagt zorg voor een deugdelijke vaststelling van de identiteit van de verzoeker.

4. Het bestuursorgaan kan aan de verstrekking voorwaarden verbinden ter bescherming van een van de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2, tenzij de gevraagde informatie met toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar voor eenieder zou zijn.

Artikel 5.6 Verstrekking van niet-openbare informatie wegens klemmende redenen

1. Het bestuursorgaan kan, in geval informatie ingevolge de artikelen 5.1 en 5.2 niet openbaar gemaakt kan worden, besluiten de informatie uitsluitend aan de verzoeker te verstrekken, indien er klemmende redenen zijn om de verzoeker niettegenstaande de toepasselijke uitzonderingsgrond of -gronden de gevraagde informatie niet te onthouden.

2. Het eerste lid vindt slechts toepassing voor zover dit niet in strijd is met een toepasselijke geheimhoudingsplicht.

3. Het bestuursorgaan kan aan de verstrekking voorwaarden verbinden ter bescherming van een van de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2.

Artikel 5.7 Toegang tot niet-openbare informatie ten behoeve van onderzoek

1. Een bestuursorgaan kan ten behoeve van historisch, statistisch, wetenschappelijk of journalistiek onderzoek toegang bieden tot informatie:

a. die ingevolge de artikelen 5.1 en 5.2 niet openbaar gemaakt kan worden; of

b. waarvan de vaststelling of deze informatie ingevolge de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar gemaakt kan worden een onevenredige inspanning vergt.

2. Het bestuursorgaan kan aan het verlenen van toegang voorwaarden verbinden.

3. De toegang tot informatie overeenkomstig het eerste lid wordt in ieder geval verleend onder de voorwaarde dat degene aan wie toegang wordt verleend, de verkregen informatie niet verder verspreidt zonder voorafgaand besluit van het bestuursorgaan waarin de informatie met toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar gemaakt wordt.

HOOFDSTUK 6. DIGITALE INFORMATIEHUISHOUDING

Artikel 6.1 Doel

Het bestuursorgaan treft maatregelen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van de digitale documenten, bedoeld in artikel 2.4, eerste lid.

Artikel 6.2 Meerjarenplan

1. Onze Minister, in overeenstemming met Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zendt een meerjarenplan naar de Staten-Generaal over de wijze waarop bestuursorganen hun digitale overheidsinformatie duurzaam toegankelijk maken.

2. Het meerjarenplan bevat langetermijndoelen voor de verbetering van de wijze waarop digitale documenten worden vervaardigd, geordend, bewaard, vernietigd en ontsloten alsmede de stappen die daartoe op korte termijn worden gezet.

3. Het meerjarenplan voorziet in stappen waarmee wordt bereikt dat eenieder zo veel mogelijk inzicht kan hebben in de aanwezigheid van publieke informatie bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid.

4. Onze Minister, in overeenstemming met Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, vult het meerjarenplan aan met de nodige maatregelen tot de digitale overheidsinformatie voldoende duurzaam toegankelijk is.

HOOFDSTUK 7. HET ADVIESCOLLEGE OPENBAARHEID EN INFORMATIEHUISHOUDING

Artikel 7.1 Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding

1. Er is een Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding.

2. Het college bestaat uit een voorzitter en ten hoogste vier andere leden.

3. De benoeming van de leden bij koninklijk besluit geschiedt op voordracht van Onze Minister, in overeenstemming met Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.

4. De artikelen 13, 16 en 19 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zijn van overeenkomstige toepassing.

Artikel 7.2 Taken

1. Het college adviseert de regering en de beide Kamers der Staten-Generaal gevraagd en ongevraagd over de uitvoering van de regels over openbaarmaking van publieke informatie.

2. Het college adviseert Onze Minister periodiek over aanpassing van het meerjarenplan. Het college rapporteert in zijn advies in elk geval over de stand van de informatiehuishouding in het bestuur, de voortgang van de uitvoering van het meerjarenplan en de toegang tot de publieke informatie.

3. Het college wordt om advies gevraagd over voorstellen van wet en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur die geheel of voor een belangrijk deel betrekking hebben op de openbaarmaking en de ontsluiting van publieke informatie.

4. Het college adviseert het betrokken bestuursorgaan naar aanleiding van bij het college ingediende klachten van journalisten, wetenschappers of andere naar het oordeel van het college in aanmerking komende groepen met een beroepsmatig belang bij het gebruik van publiek informatie over de wijze waarop dat bestuursorgaan publieke informatie openbaar maakt.

5. Het college bevordert de toepassing van deze wet, onder meer door:

a. het geven van voorlichting aan bestuursorganen en anderen;

b. het opleiden van personen werkzaam bij organen belast met de uitvoering van openbaarmaking van publieke informatie;

c. het monitoren en onderzoeken van en rapporteren over de openbaarmaking van publieke informatie in algemene zin of door specifieke organen in het bijzonder;

d. het publiceren van richtsnoeren ter bevordering van de openbaarmaking uit eigen beweging en de ontsluiting van informatie.

Artikel 7.3 Bemiddeling

1. Alvorens een advies als bedoeld in artikel 7.2, vierde lid, uit te brengen, bemiddelt het college tussen het bestuursorgaan en de klager. Het bestuursorgaan werkt aan de bemiddeling mee.

2. Indien de klacht mede betrekking heeft op een besluit op grond van deze wet waartegen bezwaar open staat, wordt de termijn voor het indienen van bezwaar, bedoeld in artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht, opgeschort tot het college advies heeft uitgebracht, dan wel aan de klager en het bestuursorgaan heeft bericht dat geen advies zal worden uitgebracht. De opschorting van de bezwaartermijn vangt aan met ingang van de dag nadat de klager de klacht aan het college heeft gezonden.

3. Indien de klager bezwaar maakt tegen het besluit, bedoeld in het tweede lid, beslist het bestuursorgaan in afwijking van artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht binnen twee weken nadat het college advies heeft uitgebracht, dan wel aan de klager en het bestuursorgaan heeft bericht dat geen advies zal worden uitgebracht.

4. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over de wijze waarop klachten worden ingediend en het college tussen het bestuursorgaan en de klager bemiddelt als bedoeld in het eerste lid.

Artikel 7.4 Informatieplicht

Een bestuursorgaan verstrekt desgevraagd het college alle gegevens die het nodig heeft voor zijn taak.

Artikel 7.5 Geheimhouding

1. De leden van het college alsmede de ambtenaren van zijn bureau zijn tot geheimhouding verplicht voor zover zij krachtens deze wet beschikken over documenten die door het bestuursorgaan waarvan zij afkomstig zijn niet openbaar zijn gemaakt.

2. Voor zover een aan het college gericht verzoek op grond van deze wet betrekking heeft op door een bestuursorgaan aan het college verstrekte informatie, zendt het college het verzoek

HOOFDSTUK 8. OVERIGE BEPALINGEN

Artikel 8.1 Strafbepaling

1. Overtreding van een voorwaarde die op grond van artikel 5.5, vierde lid, 5.6, derde lid, of artikel 5.7, tweede of derde lid, aan een verstrekking is verbonden, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of geldboete van de vierde categorie.

2. Het in het eerste lid strafbaar gestelde feit is een misdrijf.

Artikel 8.2 Geen dwangsom niet tijdig beslissen

Paragraaf 4.1.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing op besluiten op grond van deze wet en op beslissingen op bezwaar tegen deze besluiten.

Artikel 8.4 Beroep bij niet tijdig beslissen

1. In geval van een gegrond beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op grond van deze wet of een beslissing op bezwaar tegen een dergelijk besluit, waarbij nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter, indien de omvang van het verzoek hiertoe aanleiding geeft, in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt.

2. Indien de bestuursrechter oordeelt dat het niet tijdig nemen van een besluit kennelijk het gevolg is van de wijze van indiening van het verzoek en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter, indien het verzoek hiertoe aanleiding geeft, in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht een langere termijn waarbinnen het bestuursorgaan alsnog een besluit bekendmaakt.

3. De bestuursrechter kan artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing laten en een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht achterwege laten, indien de indiener van het beroepschrift, gelet op de omvang van het verzoek, onvoldoende heeft meegewerkt aan het bereiken van overeenstemming over:

a. een opschorting van de beslistermijn als bedoeld in artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht; of

b. verder uitstel van de beslistermijn, bedoeld in artikel 7:10, vierde lid, onderdeel a of b, van de Algemene wet bestuursrecht.

4. De bestuursrechter kan eveneens artikel 8:74, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing laten en een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht achterwege laten, indien hij oordeelt dat het niet tijdig nemen van een besluit kennelijk het gevolg is van de wijze van indiening van het verzoek.

Artikel 8.5 Last onder dwangsom

Het bestuursorgaan is bevoegd tot oplegging van een last onder dwangsom ter handhaving van artikel 4.2, tweede lid.

Artikel 8.6 Kosten

1. De openbaarmaking van informatie op grond van deze wet is kosteloos.

2. Voor de vervaardiging van kopieën van documenten kan een bestuursorgaan een redelijke vergoeding vragen, die de kostprijs van de verstrekte informatiedragers niet overstijgt.

3. Op voordracht van Onze Ministerkunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot het tweede lid.

Artikel 8.7 Uitvoeringsregels

Op voordracht van Onze Minister kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de wijze waarop een bestuursorgaan de uitvoering van deze wet organiseert.

Artikel 8.8 Verhouding met andere wetten

De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 zijn niet van toepassing op informatie waarvoor een bepaling geldt die is opgenomen in de bijlage bij deze wet.

Artikel 8.9 Evaluatiebepaling

1. Onze Minister zendt binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze wet aan de Staten-Generaal een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk.

2. In deze evaluatie wordt in ieder geval aandacht besteed aan de vraag of het noodzakelijk is om een Informatiecommissaris in te stellen.

HOOFDSTUK 9 WIJZIGING VAN ENIGE WETTEN

Artikel 9.1 Wijziging Wet Nationale ombudsman

De Wet Nationale ombudsman wordt als volgt gewijzigd:

In de artikelen 11e en 16, eerste lid, wordt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: Artikel 5.1 van de Wet open overheid.

Artikel 9.2 Wijziging Wet op de Raad van State

De Wet op de Raad van State wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 21a vervalt het tweede lid, alsmede de aanduiding «1» voor het eerste lid.

De artikelen 26 en 27 vervallen.

Artikel 27d, vierde en vijfde lid, vervalt.

Artikel 9.3 Wijziging Algemene wet bestuursrecht

De Algemene wet bestuursrecht wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 3:7, tweede lid, wordt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1 van de Wet open overheid.

In artikel 3:11, tweede lid, wordt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1 van de Wet open overheid.

In de artikelen 7:4, zevende lid, 7:18, zevende lid, en 8:29, tweede lid, wordt «Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: Wet open overheid.

Aan artikel 8:29 wordt een lid toegevoegd, luidende:

6. Inzake een beroep tegen een besluit op grond van de Wet open overheid neemt, in zo verre in afwijking van het eerste en derde lid, uitsluitend de bestuursrechter kennis van de stukken waarvan op grond van de Wet open overheid om openbaarmaking of verstrekking is verzocht. De toestemming, bedoeld in het vijfde lid, is van rechtswege verleend.

Artikel 8:39, eerste lid, komt te luiden:

1. De griffier zendt de op de zaak betrekking hebbende stukken zo spoedig mogelijk aan partijen, voor zover de bestuursrechter niet op grond van de artikelen 8:29 of 8:32 anders heeft beslist of tenzij het de stukken betreft waarvan op grond van de Wet open overheid om openbaarmaking of verstrekking is verzocht.

Artikel 9:36 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste lid wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

2. Het vijfde lid komt te luiden:

5. Bij de ombudsman berustende informatie over de klacht en het onderzoek die niet opgenomen in het rapport, is niet openbaar.

Na artikel 9:36 wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 9:36a

Voor zover een aan de ombudsman gericht verzoek op grond van de Wet open overheid betrekking heeft op door een bestuursorgaan verstrekte informatie ten behoeve van een onderzoek als bedoeld in artikel 9:18, zendt de ombudsman het verzoek ter behandeling door aan het bestuursorgaan.

In artikel 4 van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht wordt de zinsnede «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.4 Wijziging Bankwet 1998

In artikel 20 van de Bankwet 1998 wordt «in artikel 2, eerste lid, bedoelde doelstelling» vervangen door: in de artikelen 2, eerste, tweede en derde lid, en 3, 4, eerste lid, onderdelen b en c, tweede en derde lid, en 9, onderdeel c, bedoelde doelstellingen en taken.

Artikel 9.5 Wijziging Wet op het financieel toezicht

In artikel 1.89, eerste lid van de Wet op het financieel toezicht wordt «deze wet dan wel ingevolge afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht» vervangen door: deze wet, de Wet giraal effectenverkeer, de Wet bekostiging financieel toezicht 2019 dan wel ingevolge afdeling 5.2 van de Algemene wet bestuursrecht.

Artikel 9.6 Wijziging Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000

In artikel 17, tweede lid, van de Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000 wordt «en 188 tot en met 191 van de Pensioenwet» vervangen door: , 188 tot en met 191 en 204 van de Pensioenwet.

Artikel 9.7 Wijziging Comptabiliteitswet 2016

In de Comptabiliteitswet 2016 wordt in hoofdstuk 7 na artikel 7.40 een paragraaf toegevoegd, luidende:

§ 5 Openbaarheid

Artikel 7.41

1. Bij de Algemene Rekenkamer berustende informatie is openbaar, tenzij:

1°. een van de uitzonderingen van de artikelen 5.1 of 5.2 van de Wet open overheid aan de orde is, of

2°. de Algemene Rekenkamer de informatie in het kader van haar wettelijke taakuitoefening heeft verzameld.

2. Voor zover een aan de Algemene Rekenkamer gericht verzoek op grond van de Wet open overheid betrekking heeft op van een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2 van die wet aan de Algemene Rekenkamer afkomstige informatie ten behoeve van een onderzoek, zendt de Algemene Rekenkamer het verzoek ter behandeling door aan het orgaan, de persoon of het college.

Artikel 7.42

In afwijking van artikel 7.41, eerste lid, kan de Algemene Rekenkamer door onderzoek verkregen informatie in het rapport verwerken als zij dat nodig oordeelt en de uitzonderingen van de artikelen 5.1 of 5.2 van de Wet open overheid naar haar oordeel niet aan de orde zijn.

Artikel 9.8 Wijziging Wet milieubeheer

De Wet milieubeheer wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 2.36, tweede lid, wordt «artikel 10, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door «artikel 5.1, eerste lid, van de Wet open overheid» en wordt «artikel 10, tweede lid, van die wet» vervangen door: artikel 5.1, tweede lid, van die wet.

In artikel 9.7.4.14, eerste lid, wordt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door «Artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de wet open overheid».

In artikel 12.24, derde lid, wordt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid.

In artikel 13.6 vervalt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur is niet van toepassing.».

In artikel 16.4a, tweede lid, wordt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid.

In artikel 16.46b, negende lid, wordt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid.

Artikel 19.1a, tweede lid, komt te luiden:

2. De definitie van «document» in artikel 2.1 van de Wet open overheid is van overeenkomstige toepassing.

In artikel 19.1c wordt «artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: de artikelen 3.1 en 3.3 van de Wet open overheid.

Artikel 19.3 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste lid wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid.

2. In het tweede lid wordt «artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, onderscheidenlijk artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, onderscheidenlijk tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet open overheid.

In artikel 19.6b wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid.

Artikel 19.7 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste lid wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid.

In artikel 9.8 wordt «artikel 10, zevende lid, onder b, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1, tweede lid, onder h, van de Wet open overheid.

Artikel 9.13 Wijziging Gemeentewet

De Gemeentewet wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 25, eerste en tweede lid, wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

In artikel 55, eerste en tweede lid, wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

In artikel 86, eerste en tweede lid, wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

Artikel 9.14 Wijziging Mijnbouwwet

De Mijnbouwwet wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 31n wordt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: Artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid.

In artikel 120, derde lid, wordt «tenzij sprake is van gegevens als bedoeld in artikel 10, eerste lid, onderdeel c, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: tenzij deze gegevens op grond van artikel 5.1, eerste lid, onderdeel c, of tweede lid, onderdeel f, van de Wet open overheid niet openbaar kunnen worden gemaakt.

In artikel 123, derde en vierde lid, en vijfde lid, onderdeel c, wordt «artikel 10, eerste lid, onderdeel c, van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: artikel 5.1, eerste lid, onderdeel c, of tweede lid, onderdeel f, van de Wet open overheid.

Artikel 9.15 Wijziging Provinciewet

De Provinciewet wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 25, eerste en tweede lid, wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

In artikel 55, eerste en tweede lid, wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

In artikel 91, eerste en tweede lid, wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

In artikel 182, zesde lid, wordt «artikel 3 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 4.1 van de Wet open overheid.

Artikel 9.17 Wijziging Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017

De Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 Wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 157, onderdeel D, onder 3, wordt onder verlettering van onderdeel i tot j na onderdeel h een onderdeel ingevoegd, luidende:

i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen;.

Artikel 158 vervalt.

Artikel 9.18 Wijziging Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie

De Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 10, vierde lid, wordt «artikel 10, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdelen a en c, en zevende lid, onderdeel b, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, en tweede lid, onderdelen a, c en h, van de Wet open overheid.

In artikel 11 wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door «artikel 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, van de Wet open overheid» en wordt «artikel 10, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdeel a, en zevende lid, onderdeel b, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, en tweede lid, onderdelen a en h, van de Wet open overheid.

Artikel 9.19 Wijziging Waterschapswet

De Waterschapswet wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 37, eerste en tweede lid, wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

In artikel 43, eerste en tweede lid, wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

Artikel 9.20 Wijziging Wet gemeenschappelijke regelingen

De Wet gemeenschappelijke regelingen wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 23, eerste en tweede lid, wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

In artikel 126, onderdeel h, wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

Artikel 9.21 Wijziging Arbeidsomstandighedenwet

Artikel 7 van de Arbeidsomstandighedenwet wordt als volgt gewijzigd:

1. Het tweede lid komt te luiden:

2. Onverminderd artikel 5.1, eerste lid, van de Wet open overheid en in afwijking van artikel 5.1, tweede en vijfde lid, van die wet blijft het verstrekken van gegevens als bedoeld in het eerste lid achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

a. het belang, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Wet open overheid;

b. het belang, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder h, van de Wet open overheid, voor zover het betreft het voorkomen van sabotage.

2. In het derde lid wordt «Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1, vierde lid, van de Wet open overheid.

3. In het vierde lid wordt «Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet open overheid.

4. In het vijfde lid wordt «Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder h, van de Wet open overheid.

5. Het zesde lid komt te luiden:

6. Op het op verzoek verstrekken van gegevens als bedoeld in het derde lid is artikel 5.1, vijfde lid, van de Wet open overheid niet van toepassing.

Artikel 9.22 Wijziging Drinkwaterwet

In artikel 37, vierde lid, van de Drinkwaterwet wordt «artikel 10, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Wet open overheid.

Artikel 9.23 Wijziging Gezondheidswet

In artikel 23 van de Gezondheidswet wordt «artikel 9 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e, van de Wet open overheid.

Artikel 9.24 Wijziging Kaderwet zelfstandige bestuursorganen

In artikel 2, eerste lid, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.25 Wijziging Pensioenwet

In artikel 164, zevende lid, van de Pensioenwet wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.29 Wijziging Wet basisregistratie grootschalige topografie

In artikel 22, tweede lid, van de Wet basisregistratie grootschalige topografie wordt «artikel 10, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdelen a en c, en zevende lid, onderdeel b, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, en tweede lid, onderdelen a, c en h, van de Wet open overheid.

Artikel 9.30 Wijziging Wet basisregistratie adressen en gebouwen

Artikel 32 van de Wet basisregistratie adressen en gebouwen wordt als volgt gewijzigd:

1. In het tweede lid, aanhef wordt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door «Artikel 5.1 van de wet open overheid».

2. In het tweede lid, onderdeel a, wordt «artikel 10, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdeel a, en zevende lid, onderdeel b, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door «artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, en tweede lid, onderdelen a en h, van de Wet open overheid».

3. In het tweede lid, onderdeel b, wordt «artikel 10, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdelen a en c, en zevende lid, onderdeel b, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door «artikel 5.1, eerste lid, onderdeel b, en tweede lid, onderdelen a, c en h, van de Wet open overheid».

Artikel 9.31 Wijziging Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur

In artikel 20, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.32 Wijziging Wet bodembescherming

In artikel 5a, tweede lid, van de Wet bodembescherming wordt «artikel 10, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door «artikel 5.1, eerste lid, van de Wet open overheid» en wordt «artikel 10, tweede lid, van die wet» vervangen door: artikel 5.1, tweede lid, van die wet.

Artikel 9.33 Wijziging Wet financiering politieke partijen

In artikel 25, zesde lid, van de Wet financiering politieke partijen wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.34 Wijziging Wet Justitie-subsidies

In artikel 45, vierde lid, van de Wet Justitie-subsidies wordt «het bepaalde in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

Artikel 9.35 Wijziging Wet marktordening gezondheidszorg

In artikel 49c, vierde lid, van de Wet marktordening gezondheidszorg wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

Artikel 9.36 Wijziging Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen

In artikel 9, vierde lid, van de Wet medezeggenschap cliënten zorginstellingen wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.38 Wijziging Wet op de rechterlijke organisatie

In artikel 13g, tweede lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie wordt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Wet open overheid.

Artikel 9.39 Wijziging Wet op het financieel toezicht

In artikel 1:42, zevende lid, van de Wet op het financieel toezicht wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.40 Wijziging Wet personenvervoer 2000

In artikel 46, derde lid, van de Wet personenvervoer 2000 wordt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1 van de Wet open overheid.

Artikel 9.41 Wijziging Wet toezicht accountantsorganisaties

In artikel 43, zevende lid, van de Wet toezicht accountantsorganisaties wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.42 Wijziging Wet toezicht effectenverkeer 1995

In artikel 48a, zevende lid, van de Wet toezicht effectenverkeer 1995 wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.43 Wijziging Wet veiligheidsregio’s

Artikel 49 van de Wet veiligheidsregio’s wordt als volgt gewijzigd:

1. In het tweede lid, aanhef wordt Artikel 10, tweede lid, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1, tweede en vijfde lid, van de Wet open overheid.

2. In het derde lid wordt «Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet open overheid.

3. In het vierde lid wordt «Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder f, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1, vierde lid, van de Wet open overheid.

4. In het vijfde lid wordt «Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder h, van de Wet open overheid.

5. Het zesde lid komt te luiden:

6. Op het op verzoek verstrekken van gegevens als bedoeld in het derde lid is artikel 5.1, vijfde lid, van de Wet open overheid niet van toepassing.

Artikel 9.44 Wijziging Wet verplichte beroepspensioenregeling

In artikel 159, zevende lid, van de Wet verplichte beroepspensioenregeling wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.45 Wijziging Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering

In artikel 811, tweede lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering wordt «een van de onder e en g van het tweede lid van artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur genoemde gronden» vervangen door: een van de gronden, genoemd in artikel 5.1, tweede lid, onderdeel e, en vijfde lid, van de Wet open overheid.

Artikel 9.47 Wijziging Woningwet

In artikel 12b, tweede lid, van de Woningwet wordt «artikel 10, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door «artikel 5.1, eerste lid, van de Wet open overheid» en wordt «artikel 10, tweede lid, van die wet» vervangen door: artikel 5.1, tweede en vijfde lid, van die wet.

Artikel 9.48 Wijziging Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba

In artikel 106 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1 van de Wet open overheid.

Artikel 9.49 Wijziging Wet financiële markten BES

In artikel 1:12, vierde lid, van de Wet financiële markten BES wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.50 Wet op de parlementaire enquête 2008

Artikel 40 van de Wet op de parlementaire enquête 2008 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het tweede lid vervalt onderdeel c en worden de onderdelen d en e geletterd c en d.

2. In het derde lid, onderdeel a, wordt «staten» vervangen door: landen en staten.

3. In het derde lid wordt onderdeel f vervangen door:

f. de bescherming van andere dan in het tweede lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;

g. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;

h. de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;

i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen;

j. indien geen sprake is van milieu-informatie, de onevenredige benadeling van een ander belang dan genoemd in het tweede of derde lid.

Artikel 9.51 Archiefwet 1995

Artikel 15, eerste lid, onderdeel c, van de Archiefwet 1995 komt te luiden:

c. de onevenredige benadeling van een ander belang dan genoemd in onderdeel a of onderdeel b.

Artikel 9.52 Wijziging Instellingswet Autoriteit Consument en Markt

De Instellingswet Autoriteit Consument en Markt wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 12u, eerste lid, wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, van de Wet open overheid.

Artikel 12v, eerste lid, wordt als volgt gewijzigd:

1. Onderdeel a komt te luiden:

a. gegevens als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f, van de Wet open overheid niet openbaar worden gemaakt, indien het belang van openbaarheid naar het oordeel van de Autoriteit Consument en Markt niet opweegt tegen het belang, bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f, van de Wet open overheid;

2. In onderdeel b wordt «artikel 10, tweede lid, onderdeel e of g, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1, tweede lid, onderdeel e, van de Wet open overheid.

Artikel 12w wordt als volgt gewijzigd:

1. In het tweede lid wordt «artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, van de Wet open overheid.

2. Het vijfde lid wordt vernummerd tot het zesde lid.

3. Na het vierde lid wordt een lid ingevoegd, luidende:

5. Eenieder kan verzoeken om toepassing van het eerste lid. Het verzoek wordt toegewezen, voor zover het tweede of het vierde lid hieraan niet in de weg staan.

Artikel 9.53 Wijziging Jeugdwet

In artikel 4.3.2, vierde lid, van de Jeugdwet wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.53a Wijziging Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

In artikel 4.2.11, vierde lid, van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.54 samenloop initiatiefwetsvoorstel Wet Huis voor klokkenluiders (33 258)

Indien het bij geleidende brief van 14 mei 2012 aanhangig gemaakte voorstel van wet van de leden Van Raak, Fokke, Schouw, Voortman, Segers, Ouwehand en Klein houdende de oprichting van een Huis voor klokkenluiders (Wet Huis voor klokkenluiders) (33 258) tot wet wordt verheven en in werking treedt of is getreden, wordt die wet als volgt gewijzigd:

In artikel 3, tweede lid, wordt de zinsnede «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Artikel 5.1 van de Wet open overheid.

Artikel 17 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het vierde lid wordt «Artikel 9:36, eerste, vierde en vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht» vervangen door «Artikel 9:36, eerste en vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht».

2. Na het vierde lid worden twee leden toegevoegd, luidende:

5. Het Huis maakt het rapport na toepassing van het derde lid uit eigen beweging openbaar. Artikel 8.6 van de Wet open overheid is van overeenkomstige toepassing.

6. Bij het Huis berustende informatie over de melding en het onderzoek die niet opgenomen in het rapport, is niet openbaar.

Na artikel 19 wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 19a

Indien het bij geleidende brief van 5 juli 2012 aanhangig gemaakte voorstel van wet van de leden Voortman en Schouw houdende regels over de toegankelijkheid van informatie van publiek belang (Wet open overheid) (33 328) tot wet wordt verheven en artikel 8.8 van die wet in werking is getreden, wordt in de alfabetische rangschikking van de bijlage bij artikel 8.8 van die wet ingevoegd:

• Wet Huis voor klokkenluiders: artikel 17, vijfde en zesde lid

Artikel 9.55 samenloop initiatiefwetsvoorstel Wet Huis voor klokkenluiders (33 258)

Indien het bij geleidende brief van 14 mei 2012 aanhangig gemaakte voorstel van wet van de leden Van Raak, Fokke, Schouw, Voortman, Segers, Ouwehand en Klein houdende de oprichting van een Huis voor klokkenluiders (Wet Huis voor klokkenluiders) (33 258) tot wet wordt verheven en artikel 17 van die wet inwerking is getreden, wordt in de alfabetische rangschikking van de bijlage bij artikel 8.8 van deze wet ingevoegd:

• Wet Huis voor klokkenluiders: artikel 17, vijfde en zesde lid

Artikel 9.56 samenloop initiatiefwetsvoorstel Wet toegankelijkheid en bereikbaarheid basisbetaaldiensten (29 688)

Indien het bij geleidende brief van 14 juli 2004 aanhangig gemaakte voorstel van wet van het lid Crone houdende regels inzake de toegankelijkheid, veiligheid, bereikbaarheid en redelijke prijsstelling van basisbetaaldiensten (Wet toegankelijkheid en bereikbaarheid basisbetaaldiensten) (29 688) tot wet wordt verheven en in werking treedt of is getreden, wordt in artikel 7, achtste lid, van die wet de zinsnede «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.60 Wijziging Telecommunicatiewet

Artikel 11a.2, derde lid, van de Telecommunicatiewet komt te luiden:

3. De op grond van het eerste en tweede lid verstrekte gegevens zijn niet openbaar. Indien openbaarmaking in het algemeen belang is, kan Onze Minister een inbreuk op de veiligheid en een verlies van integriteit, bedoeld in het eerste lid, openbaar maken of de aanbieder verplichten tot openbaarmaking.

Artikel 9.60a samenloop Wet gegevensverwerking en meldplicht cybersecurity

Indien het bij koninklijke boodschap van 19 januari 2016 ingediende voorstel van wet houdende regels over het verwerken van gegevens ter bevordering van de veiligheid en de integriteit van elektronische informatiesystemen die van vitaal belang zijn voor de Nederlandse samenleving en regels over het melden van ernstige inbreuken (Wet gegevensverwerking en meldplicht cybersecurity) (34 388) tot wet is of wordt verheven, wordt:

a. in artikel 9, zesde lid, van die wet de zinsnede «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid;

b. in de alfabetische rangschikking van de bijlage bij artikel 8.8 van deze wet ingevoegd: Wet gegevensverwerking en meldplicht cybersecurity: artikel 9.

Artikel 9.62 Wijziging Wet aanpak schijnconstructies

1. In de artikelen 15b, tweede lid, van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs, artikel 19g, tweede lid, van de Wet arbeid vreemdelingen en 18pa, tweede lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag wordt «artikel 10, eerste lid, onderdelen c en d, van de Wet openbaarheid van bestuur» telkens vervangen door: artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c, d en e, en tweede lid, onderdeel f, van de Wet open overheid.

2. Indien artikel V, onderdeel A, van de Wet aanpak schijnconstructies in werking treedt of is getreden, wordt in artikel 29b, tweede lid, van de Arbeidsomstandighedenwet «artikel 10, eerste lid, onderdelen c en d, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c, d en e, en tweede lid, onderdeel f, van de Wet open overheid.

3. Indien artikel VI van de Wet aanpak schijnconstructies in werking treedt of is getreden, wordt in artikel 8:8, tweede lid, van de Arbeidstijdenwet «artikel 10, eerste lid, onderdelen c en d, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c en d, en tweede lid, onderdeel f, van de Wet open overheid.

Artikel 9.63 Wijziging Omgevingswet

De Omgevingswet wordt als volgt gewijzigd:

Artikel 16.67, derde lid, vervalt.

In artikel 17.9, vijfde lid, wordt «artikel 10, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door «artikel 5.1, eerste lid, van de Wet open overheid en wordt «artikel 10, tweede lid,» vervangen door «artikel 5.1, tweede lid,».

Artikel 9.64 Wijziging Boek 6 Burgerlijk Wetboek

In artikel 177, zevende lid, van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek wordt «de artikelen 10 en 11 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door «de artikelen 5.1 en 5.2 van de wet open overheid».

Artikel 9.65 Wijziging Wet basisregistratie ondergrond

Artikel 24 van de Wet basisregistratie ondergrond wordt als volgt gewijzigd:

1. In het tweede lid, aanhef wordt «Artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door «Artikel 5.1 van de wet open overheid».

Artikel 9.66 Wijziging Wet toezicht financiële verslaggeving

In artikel 20, zevende lid, van de Wet toezicht financiële verslaggeving wordt «Wet openbaarheid van bestuur» vervangen door: Wet open overheid.

Artikel 9.67 Wijziging Verzamelwet SZW 2019

Indien het bij koninklijke boodschap van 26 juni 2018 ingediende voorstel van wet tot wijziging van enkele wetten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid alsmede enkele wetten van andere ministeries (Verzamelwet SZW 2019) (34 977) tot wet is of wordt verheven en de artikelen XI, onderdeel H, XII, onderdeel F, XX, onderdeel D, XXIII, onderdeel B, onderscheidenlijk XXIX, onderdeel C, van die wet in werking zijn getreden, wordt in de artikelen 43b, onderdeel b, van de Wet algemene ouderdomsverzekering BES, 42b, onderdeel b, van de Wet algemene weduwen- en wezenverzekering BES, 26a, onderdeel b, Wet kinderbijslagvoorziening BES, 14d, onderdeel b, van de Wet ongevallenverzekering BES onderscheidenlijk 8.4a, onderdeel b, van de Wet studiefinanciering BES «Artikel 10 van de Wet openbaar bestuur» telkens vervangen door «Artikel 5.1 van de Wet open overheid».

Artikel 9.68 Wijziging Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek

Na artikel 1.24 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 1.25

Onderzoeksgegevens die louter tot stand zijn gekomen met een wetenschappelijk oogmerk of in het kader van onderzoek gericht op de beroepspraktijk en die geen betrekking hebben op de bestuursvoering van een instelling als bedoeld in artikel 1.2, onderdeel a of onderdeel c alsmede op de Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen, kunnen beschikbaar worden gesteld voor wetenschappelijk onderzoek.

Artikel 9.69 Wijziging Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek

Na artikel 3 van de Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 3a

Onderzoeksgegevens die louter tot stand zijn gekomen met een wetenschappelijk oogmerk en die geen betrekking hebben op de bestuursvoering van de organisatie kunnen beschikbaar worden gesteld voor wetenschappelijk onderzoek.

Artikel 9.70 Wijziging TNO-wet

Na artikel 35 van de TNO-wet wordt een artikel ingevoegd, luidende:

Artikel 36

Het door de Organisatie in opdracht van anderen dan de rijksoverheid of de lagere overheden verrichte onderzoek is vertrouwelijk, voor zover de opdrachtgever van dat onderzoek dit heeft bedongen.

Artikel 9.71 Samenloop Wet register onderwijsdeelnemers

Indien artikel 34, onderdeel B, van de Wet register onderwijsdeelnemers in werking treedt of is getreden, wordt in deze wet in de bijlage bij artikel 8.8 als volgt gewijzigd:

a. het onderdeel betreffende de Wet op het onderwijstoezicht wordt vervangen door:

• Wet op het onderwijstoezicht: artikel 6, vierde, zesde en zevende lid

b. in de alfabetische rangschikking wordt ingevoegd:

• Wet register onderwijsdeelnemers: de artikelen 5 en 11 en de paragrafen 2.3 en 2.4

Artikel 9.72 Wijziging Wet educatie en beroepsonderwijs

Artikel 7.2.10, zesde lid, van de Wet educatie en beroepsonderwijs komt als volgt te luiden:

6. De Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven draagt zorg voor openbaarmaking van een actueel overzicht van organisaties met een erkenning als leerbedrijf als bedoeld in het tweede lid, waarbij wordt vermeld voor welke kwalificaties zij leerbedrijf zijn.

Artikel 9.73 Wijziging Wet op het voortgezet onderwijs

Artikel 10b4, zevende lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs komt als volgt te luiden:

7. De Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven draagt zorg voor openbaarmaking van een actueel overzicht van organisaties met een erkenning als leerbedrijf als bedoeld in het derde lid.

Artikel 9.74 Wijziging Besluit bestuursorganen WNo en Wob

Het Besluit bestuursorganen WNo en Wob wordt als volgt gewijzigd:

In artikel 1, aanhef, vervalt «onderscheidenlijk artikel 1a, eerste lid, onderdeel d, van de Wet openbaarheid van bestuur».

In artikel 4 wordt «Besluit bestuursorganen WNo en Wob» vervangen door «Besluit bestuursorganen WNo».

HOOFDSTUK 10. SLOTBEPALINGEN

Artikel 10.1 Intrekking Wet openbaarheid van bestuur

De Wet openbaarheid van bestuur wordt ingetrokken.

Artikel 10.2 Overgangsbepaling actieve openbaarmaking

1. Bij tijdelijke regeling van Onze Minister wordt bepaald welke onderdelen van artikel 3.3, eerste en tweede lid, niet van toepassing zijn op in die regeling aangewezen bestuursorganen voor een in die regeling bepaalde periode.

2. Bij tijdelijke regeling van Onze Minister kan worden bepaald dat:

a. voor in die regeling aangewezen bestuursorganen voor een in die regeling bepaalde periode in afwijking van artikel 3.3, vierde of vijfde lid, bij in die regeling aangewezen onderdelen van artikel 3.3, eerste en tweede lid, een andere periode geldt waarbinnen de openbaarmaking plaatsvindt, of

b. voor in die regeling aangewezen bestuursorganen voor een in die regeling bepaalde periode het in die regeling aangewezen type beschikkingen als bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, de verplichting tot openbaarmaking reeds geldt of nog niet van toepassing is.

Artikel 10.2a Overgangsrecht bestaande documenten

De in artikel 3.3, eerste en tweede lid, opgenomen verplichting tot openbaarmaking geldt niet voor documenten die zijn vastgesteld of ontvangen voordat deze verplichting op het bestuursorgaan waarbij de documenten berusten, van toepassing is geworden.

Artikel 10.2b Overgangsrecht adviezen Raad van State

1. Zolang artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e, niet in werking is getreden, draagt de Afdeling advisering van de Raad van State zorg voor de openbaarmaking van:

a. adviezen van de Afdeling advisering, door Ons gevraagd;

b. adviezen als bedoeld in artikel 21 van de Wet op de Raad van State;

c. voorlichting in aangelegenheden van wetgeving en bestuur als bedoeld in artikel 21a van de Wet op de Raad van State.

2. Artikel 3.3 vierde lid, is van toepassing, tenzij Onze Minister die het rechtstreeks aangaat heeft verzocht om toepassing van artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a.

Artikel 10.2c Overgangsrecht DNB en AFM

Gedurende drie jaar na de inwerkingtreding van artikel 9.74 blijft artikel 1, aanhef en onderdelen b en c, van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob, zoals dat luidde op het tijdstip onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 9.74, van overeenkomstige toepassing op verzoeken om informatie die op dat tijdstip berust bij de Nederlandsche Bank N.V. of de Stichting Autoriteit Financiële Markten.

Artikel 10.2d Samenloop artikel 10.2b en Rijkswet Koninkrijksgeschillen

Indien het bij koninklijke boodschap van 29 november 2018 ingediende voorstel van rijkswet houdende Voorzieningen voor de behandeling van geschillen tussen het Koninkrijk en de landen (Rijkswet Koninkrijksgeschillen) (35 099 (R2114)) tot wet wordt verheven en eerder in werking treedt dan artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e, van deze wet, wordt aan artikel 10.2b, eerste lid, onder vervanging van de punt aan het slot van onderdeel c door een puntkomma, een onderdeel toegevoegd, luidende: d. oordelen als bedoeld in de Rijkswet Koninkrijksgeschillen.

Artikel 10.2e Uitzondering Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017

Deze wet is niet van toepassing op de gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 en de Wet veiligheidsonderzoeken.

Artikel 10.2f Vervallen hoofdstuk 6

1. Hoofdstuk 6 vervalt bij koninklijk besluit, met dien verstande dat de voordracht voor dat koninklijk besluit niet eerder gedaan wordt dan vier weken nadat het ontwerp aan beide Kamers der Staten-Generaal is overgelegd.

2. Met ingang van het tijdstip waarop hoofdstuk 6 vervalt, komt artikel 7.2, tweede lid, als volgt te luiden:

2. Het college adviseert Onze Minister over de stand van de informatiehuishouding in het bestuur en de toegang tot de publieke informatie.

Artikel 10.2g Vervallen artikel 10.2e

Indien het bij koninklijke boodschap van 1 juli 2019 ingediende voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (35 242) tot wet is verheven en artikel I, onderdeel W, van die wet in werking treedt of is getreden, vervalt artikel 10.2e van deze wet.

Artikel 10.3 Inwerkingtreding

1. Deze wet treedt, met uitzondering van artikel 3.3, eerste en tweede lid, in werking met ingang van de eerste dag van de zevende kalendermaand na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst.

2. Artikel 3.3, eerste en tweede lid, treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.

Artikel 10.4 Citeertitel

Deze wet wordt aangehaald als: Wet open overheid.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst, en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.

Gegeven

De Minister-President, Minister van Algemene Zaken,

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

Bijlage bij artikel 8.8 van de Wet open overheid

De artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2 van de Wet open overheid zijn niet van toepassing voor zover de volgende bepalingen gelden.

• Aanbestedingswet 2012: de artikelen 2:53, derde lid, voor zover openbaarmaking van informatie schade zou toebrengen aan de gerechtvaardigde economische belangen van een onderneming, 2.57, eerste lid, voor zover het door de ondernemer als vertrouwelijk aangemerkte informatie betreft, 2.57, tweede lid, voor zover de informatie kan worden gebruikt om de mededinging te vervalsen, 2.138, onderdelen b, c en d, en 2.163
• Aanbestedingswet op defensie- en veiligheidsgebied: de artikelen 2.36, derde lid, voor zover openbaarmaking van informatie schade zou toebrengen aan de gerechtvaardigde economische belangen van een onderneming, 2.41, eerste lid, voor zover het door de ondernemer als vertrouwelijk aangemerkte informatie betreft, 2.41, tweede lid, voor zover de informatie kan worden gebruikt om de mededinging te vervalsen, 2.95, onderdelen b, c en d, en 2.127, onderdelen b, c en d,
• Advocatenwet: de artikelen 8, 8a, 8b en 45a
• Algemene wet bestuursrecht: de artikelen 3:11, 3:44, voor zover betrekking hebbend op de terinzagelegging van andere documenten dan beschikkingen, 8:79, voor zover bij het bestuursorgaan berustende documenten zijn opgesteld als processtuk, 9:36, vijfde lid, en 9:36a, voor zover de documenten berusten bij de ombudsman
• Algemene wet inzake rijksbelastingen: artikel 67
• Arbeidsomstandighedenwet: de artikelen 7 en 26
• Arbeidstijdenwet: artikel 8:4
• Archiefwet 1995: de artikelen 14 tot en met 17
• Bankwet 1998: artikel 20
• Burgerlijk Wetboek: de artikelen 457 en 458 van Boek 7
• Comptabiliteitswet 2016, hoofdstuk 7, paragraaf 5, voor zover de documenten berusten bij de Algemene Rekenkamer
• Douane-en Accijnswet BES: artikel 2.156
• Elektriciteitswet 1998: de artikelen 7 en 78
• Gaswet: artikel 1h
• Geneesmiddelenwet: artikel 100, zesde lid, voor zover recepten in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan een aangewezen toezichthouder zijn verstrekt, ter zake waarvan de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is
• Gemeentewet: de artikelen 23, vierde en vijfde lid, 25, 55, 60, derde lid, 61c, 86 en 185, eerste en vijfde lid
• Gerechtsdeurwaarderswet: artikel 1a
• Gezondheidswet: artikel 39, eerste lid, onderdeel b, voor zover persoonsgegevens in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan een aangewezen toezichthouder zijn verstrekt ter zake waarvan de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is
• Handelsregisterwet 2007: de artikelen 21 22, 23 en 28
• Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie: de artikelen 10, vierde lid, en 11
• Instellingswet Autoriteit Consument en Markt: de artikelen 7, 12u, 12v en 12w
• Invoerings- en aanpassingswet Wet op het financieel toezicht: artikel 13
• Invorderingswet 1990: artikel 67
• Jeugdwet: artikel 9.2, derde lid, voor zover persoonsgegevens in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan een aangewezen toezichthouder zijn verstrekt, ter zake waarvan de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is
• Kadasterwet: hoofdstuk 7
• Kernenergiewet: artikel 68
• Kieswet: de artikelen I 3, I 17, I 19, M 8, N 12, O 4, O 5, P 23, P 25, S 15, U 16, U 18 en Y 17a
• Participatiewet: artikel 65
• Pensioenwet: de artikelen 164, 185, 191 en 203 tot en met 208
• Pensioenwet BES: artikel 28
• Pensioen- en spaarfondsenwet, zoals deze luidde op 31 december 2006: artikel 20a
• Provinciewet: de artikelen 23, vierde en vijfde lid, 25, 55, 60, derde lid, 61c, 91 en 186, vijfde lid
• Registratiewet 1970: artikel 10
• Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid: artikel 59, vijfde lid, voor zover de documenten bij de Onderzoeksraad berusten, door de Onderzoeksraad aan een ander bestuursorgaan zijn verstrekt, dan wel door een ander bestuursorgaan zijn opgesteld ten behoeve van een door de Onderzoeksraad ingesteld onderzoek
• Sanctiewet 1977: de artikelen 10g en 10h
• Telecommunicatiewet: artikel 11a.2, derde lid
• TNO-wet: artikel 36
• Waterschapswet: de artikelen 37 en 43
• Wegenverkeerswet 1994: artikel 43
• Wet algemene bepalingen burgerservicenummer: de artikelen 9 en 11, eerste lid, en paragraaf 4.2
• Wet basisregistratie adressen en gebouwen: artikel 32
• Wet basisregistratie grootschalige topografie: artikel 22
• Wet basisregistratie ondergrond: artikel 24
• Wet basisregistratie personen: de artikelen 2.54, 2.55, 2.81, eerste en derde lid, hoofdstuk 3 en paragraaf 4.2.1
• Wet betreffende verplichte deelneming in een beroepspensioenregeling, zoals deze luidde op 31 december 2005: artikel 18b
• Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur: de artikelen 20 en 28, tweede lid
• Wet controle op rechtspersonen: paragraaf 4
• Wet donorgegevens kunstmatige bevruchting: artikel 10, tweede lid, voor zover gegevens in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan een aangewezen toezichthouder zijn verstrekt, ter zake waarvan de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is
• Wet educatie en beroepsonderwijs: artikel 7.2.10, zesde lid
• Wet financiële betrekkingen buitenland 1994: artikel 8
• Wet financiële markten BES: de artikelen 1:20 en 1:21
• Wet financiering politieke partijen: artikel 25, vierde, vijfde en zesde lid
• Wet handhaving consumentenbescherming: artikel 2.24, voor zover de documenten berusten bij de Autoriteit Consument en Markt
• Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens: de titels 2 tot en met
• Wet kinderopvang: artikel 1.57d
• Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg:
• 1. de artikelen 9, zevende lid, en 23, voor zover de zorginstelling werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan
• 2. de artikelen 24, vierde lid, en 25, derde lid, voor zover gegevens of dossiers in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan een aangewezen toezichthouder zijn verstrekt, ter zake waarvan de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is
• Wet langdurige zorg: artikel 10.4.1, tweede lid, voor zover dossiers in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan een aangewezen toezichthouder zijn verstrekt, ter zake waarvan de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is
• Wet luchtvaart: de artikelen 7.1 en 10.19
• Wet maatschappelijke ondersteuning 2015: de artikelen 4.3.1, tweede lid, en 6.1, derde lid, voor zover persoonsgegevens in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan een aangewezen toezichthouder zijn verstrekt, ter zake waarvan de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is
• Wet melding collectief ontslag: artikel 8
• Wet melding ongebruikelijke transacties, zoals deze luidde op 31 juli 2008: artikel 18
• Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg: artikel 87, tweede lid, voor zover persoonsgegevens in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan een aangewezen toezichthouder zijn verstrekt, ter zake waarvan de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is
• Wet op de Nederlandse organisatie voor wetenschappelijk onderzoek: artikel 3a
• Wet op de parlementaire enquête 2008: hoofdstuk 8, voor zover de documenten berusten bij de commissie, bedoeld in artikel 2, tweede lid, van die wet of, met ingang van de dag waarop de enquête is beëindigd, berusten bij de Eerste Kamer, Tweede Kamer of de verenigde vergadering der Staten-Generaal;
• Wet op het Centraal bureau voor de statistiek: de artikelen 37 en 39 tot en met 42a
• Wet op het financieel toezicht: artikel 1:42 en afdeling 1.5.1
• Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek: artikel 1.25
• Wet op het notarisambt: artikel 5
• Wet op het onderwijstoezicht: de artikelen 6, vierde, zesde en zevende lid, 24b, 24d tot en met 24f, 24h, 24k, 24k1, 24k2, 24k5, 24m, 24p, 24q, 24t en 24u
• Wet op het voortgezet onderwijs: artikel 10b4, zevende lid
• Wet open overheid: de artikelen 3.3, vijfde lid, onderdelen a en b, 4.2, derde lid, 5.4a en 7.5, voor zover de documenten berusten bij het Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding
• Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie: de artikelen 17e en 17f
• Wet personenvervoer 2000: artikel 46, derde lid
• Wet politiegegevens: de artikelen 3, derde lid, en 7
• Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen: de artikelen 74 en 75
• Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme: de artikelen 22 en 23
• Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme BES: artikel 1.5
• Wet toezicht accountantsorganisaties: artikel 43 en de hoofdstukken 5a, 5b en 5c
• Wet toezicht effectenverkeer 1995: de artikelen 31, 40 en 48a
• Wet toezicht financiële verslaggeving: de artikelen 2, 3 en 20
• Wet toezicht trustkantoren 2018: hoofdstuk 7
• Wet tuchtrechtspraak accountants: de artikelen 21e en 29a
• Wet veiligheidsregio’s: artikel 49
• Wet verplichte beroepspensioenregeling: de artikelen 159, 180 en 197 tot en met 202
• Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000: artikel 17, tweede lid, juncto artikel 204 van de Pensioenwet
• Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg: artikel 13.1, derde lid, voor zover het dossier in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan een aangewezen toezichthouder is verstrekt, ter zake waarvan de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is
• Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijk gehandicapte cliënten: artikel 60, derde lid, voor zover het dossier in afwijking van artikel 5:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan een aangewezen toezichthouder is verstrekt, ter zake waarvan de betrokken beroepsbeoefenaar uit hoofde van zijn beroep tot geheimhouding verplicht is
• Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering: artikel 29, voor zover bij het bestuursorgaan berustende documenten zijn opgesteld als processtuk
• Wetboek van Strafvordering: de artikelen 30, 257h, tweede lid, 365, vierde en vijfde lid, en 415 juncto 365, vierde en vijfde lid
• Zorgverzekeringswet: artikel 93

Geconsolideerde artikelsgewijze toelichting

In haar advies op de Wijzigingswet Woo vroeg de Afdeling advisering van de Raad van State aandacht voor de verspreide toelichting bij de bepalingen in de Woo over de Kamerstukken van twee wetsvoorstellen. In reactie hierop is een geconsolideerde artikelsgewijze toelichting opgesteld als bijlage bij de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet Woo.

Deze geconsolideerde tekst is vooral bedoeld voor de praktijk. De verschillende passages uit de parlementaire stukken zijn per artikel gerangschikt, waarbij doublures zijn verwijderd, de teksten zijn aangepast aan latere nota’s van wijziging, amendementen en de Wijzigingswet Woo en gedateerde passages zijn geactualiseerd. Voor de uitvoering relevante passages uit het algemeen deel van de stukken zijn geïntegreerd. Het geheel is voorzien van verbindende teksten om tot een leesbaar geheel te komen, waarbij een enkele lacune is aangevuld.

Artikel 1.1 Recht op toegang

De Wet open overheid (Woo) stelt voorop dat toegang tot publieke informatie een recht is dat in beginsel aan eenieder in gelijke mate toekomt. Uitzonderingen en nuanceringen op dit uitgangspunt gelden slechts voor zover de Woo daarin voorziet. Waar in de Woo nadere regeling bij algemene maatregel van bestuur wordt voorgesteld, kan deze maatregel geen beperking van de in de Woo vastgelegde rechten inhouden. Een grondslag voor een algemene maatregel van bestuur waarin het openbaarheidsregime voor bepaalde bestuursorganen wordt uitgezonderd, zoals opgenomen in artikel 1a van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), is in de Woo daarom niet gehandhaafd.

Op grond van artikel 1.1 krijgt eenieder een recht op toegang tot publieke informatie. Dit recht, dat nu alleen indirect is af te leiden uit de Wob en uit artikel 110 van de Grondwet, vormt een afspiegeling van het belang van openbaarheid voor de individuele burger. De erkenning van dit recht is een belangrijke stap in het emancipatieproces van de burger tegenover de overheid, zoals de Evaluatiecommissie van de Wob in 1983 ook al verklaarde in het rapport Tussen gunst en recht.2 Waar openbaarheid van bestuur in het verleden werd gezien als vorm van voorlichting en als gunst van de overheid en de Wob openbaarheid als verplichting richting de overheid neerzet, zet de Woo een volgende stap in de erkenning van het belang van openbaarheid voor de burger.

In de eerste plaats dient toegang tot publieke informatie een recht te zijn ter bescherming van de democratische rechten van de burger. Zo staat geheimhouding van publieke informatie effectieve uitoefening van de vrijheid van meningsuiting en het kiesrecht in de weg. Daarnaast kan in bepaalde gevallen openbaarheid van publieke informatie behulpzaam zijn in het versterken van de rechtspositie. Zo kan bijvoorbeeld een bedrijf dat geïnspecteerd wordt zien of in vergelijkbare gevallen met dezelfde maatstaven is gewerkt. Ten tweede brengt het toenemende belang van informatie in het digitale tijdperk een herevaluatie met zich mee dat burgers extra mogelijkheden moeten hebben op controle op de overheid in al haar aspecten.3 Steeds meer bestuursorganen hebben beschikking tot grote hoeveelheden persoonlijke informatie over alle burgers. Dit biedt allerlei mogelijkheden voor versterking van het openbaar bestuur, maar draagt met zich ook de mogelijkheid tot misbruik. Openbaarheid en transparantie zijn dan extra waarborgen om te controleren dat overheden geen misbruik maken van hun informatiepositie.4

Het idee dat het bij het inwilligen van verzoeken om informatie om een gunst zou gaan, wordt in de hand gewerkt doordat het recht van de burger op toegang tot overheidsinformatie in Nederland onvoldoende is verankerd. De Grondwet bevat geen subjectief recht van de burger op toegang tot overheidsinformatie, maar slechts een plicht voor de overheid om «bij de uitvoering van haar taak openbaarheid [te betrachten] volgens regels bij wet te stellen» (artikel 110 Grondwet). Ook de Wob kent de burger geen recht op toegang tot overheidsinformatie toe. Op grond van artikel 3 Wob kan eenieder weliswaar een verzoek om informatie aan het bestuur richten, maar dit is niet als algemeen recht geformuleerd en staat nadrukkelijk ten dienste van een «goede en democratische bestuursvoering».

Met de verankering van het recht op toegang tot publieke informatie in artikel 1.1 sluit de Woo aan bij het Verdrag van Tromsø en het Verdrag van Aarhus, bij de Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk5, het Voorontwerp Algemene Wet Overheidsinformatie6 en een aantal leden van de Staatscommissie Grondwet.7 De Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk adviseerde daarbij met de grootst mogelijke meerderheid om niet alleen een recht op toegang tot informatie berustende bij de overheid op te nemen, maar ook een plicht voor de overheid om te zorgen voor de toegankelijkheid.8 Ook de Woo gaat uit van de stelling dat de verwezenlijking van het recht op toegang tot publieke informatie alleen mogelijk is als informatie op goede wijze voor eenieder daadwerkelijk toegankelijk is. Met het verzekeren van de toegang tot publieke informatie als recht, wordt bovendien aangesloten bij de internationale trend om de toegang tot overheidsinformatie te zien als noodzakelijk onderdeel van de vrijheid van meningsuiting. Zo is bijvoorbeeld in artikel 42 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie het recht op toegang tot documenten opgenomen.

Het verwezenlijken van het recht op toegang tot publieke informatie kan bij de rechter worden afgedwongen. In procedureel opzicht wijkt dit nauwelijks af van de Wob, maar de erkenning van dit recht heeft wel enkele materiële gevolgen, zoals voor de reikwijdte en de beperking van de kosten die in rekening kunnen worden gebracht.

Voor wat betreft de kosten brengt de verankering van het recht op toegang tot publieke informatie met zich mee dat bestuursorganen geen kosten in rekening mogen brengen voor het afhandelen van een verzoek om informatie, anders dan de kosten die voortvloeien uit het kopiëren of vermenigvuldigen van documenten of informatie (zie ook de toelichting bij artikel 8.6). Financiële beperkingen mogen niet in de weg staan van een burger die zijn rechten uitoefent.

Artikel 2.1 Begripsbepalingen

Document

De zinsnede dat een document «naar zijn aard verband houdt met de publieke taak» moet breed worden uitgelegd. Het gaat hier niet alleen om de documenten die direct gerelateerd zijn aan het uitoefenen van publiek gezag of andere bestuurstaken, maar ook om documenten die gerelateerd zijn aan aangelegenheden die voor de uitoefening van die publieke taak randvoorwaardelijk zijn, zoals bedrijfsvoering of organisatie (men denke bijvoorbeeld aan documenten met betrekking tot inkoop of personeelsbeleid). Deze zinsnede kan tevens worden gezien als een vervanging van het begrip «bestuurlijke aangelegenheid» uit de Wob. Dat laatste begrip heeft gelet op de jurisprudentie zijn betekenis verloren, omdat het door de rechter zeer ruim wordt uitgelegd. Naar het oordeel van de initiatiefnemers dienen alle documenten die betrekking hebben op overheidshandelen in beginsel openbaar te zijn, niet alleen documenten betreffende beleid maar ook documenten betreffende bijvoorbeeld de bedrijfsvoering.

Materieel is de definitie van het begrip «document» gelijk aan die van de Wob. Dit betekent bijvoorbeeld dat ook filmopnamen, opnamen van telefoongesprekken en e-mailberichten onder het begrip kunnen vallen. Het betekent tevens dat bijvoorbeeld sms- en WhatsApp-berichten en andere berichten op sociale media documenten kunnen zijn in de zin van de Wob en de Woo, en archiefbescheiden in de zin van de Archiefwet 1995. Zo stond het al in de nota naar aanleiding van het verslag van de Woo9 en is voor de Wob nog bevestigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.10 In genoemde nota naar aanleiding van het verslag werd al aangegeven dat in de meeste gevallen geen aanleiding zal bestaan om een dergelijk bericht te bewaren en dat de initiatiefnemers daartoe ook geen structurele noodzaak zien. De Afdeling bestuursrechtspraak gaf aan het slot van haar uitspraak al aan dat deze uitspraak niet betekent dat alle sms- en WhatsApp-berichten nu openbaar zijn. De Afdeling bestuursrechtspraak wijst daarbij op het feit dat niet-zakelijke berichten niet onder de Wob vallen, de uitzonderingsgronden van toepassing zijn en dergelijke berichten snel als persoonlijke beleidsopvatting zijn aan te merken. De Afdeling heeft al eerder uitgesproken dat niet alle elektronische berichten hoeven te worden bewaard.11 De Woo brengt in dit alles geen verandering. Eventuele uit de uitspraak voortvloeiende uitvoeringslasten op dit punt kunnen worden ondervangen met interne (gedrags)richtlijnen voor verantwoord gebruik van dergelijke communicatiemiddelen, waarin bijvoorbeeld wordt bepaald in welke gevallen sms- en WhatsApp-berichten worden geplaatst in door het bestuursorgaan beheerde informatiesystemen, en in welke gevallen de overige berichten door de medewerkers worden vernietigd. Een dergelijk beleid zou aansluiten bij de doelstellingen van de Archiefwet 1995. Bij een verzoek om informatie als bedoeld in hoofdstuk 4 Woo zullen de in de systemen van het bestuursorgaan overgebrachte sms- en WhatsApp-berichten worden betrokken. Als de reeds overgebrachte berichten dan wel andere concrete aanwijzingen daartoe aanleiding geven, zal het bestuursorgaan aan betrokkenen vragen eventuele ontbrekende berichten alsnog in de systemen te plaatsen.12 Hoewel uit vaste jurisprudentie volgt dat van een document per alinea moet worden beoordeeld of een uitzonderingsgrond aan de orde is, en «in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd dat aan de belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten doorslaggevend gewicht toekomt, (kan) daarvan onder omstandigheden worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen».13 Naar het oordeel van de initiatiefnemers zou bij een grote groep vergelijkbare sms- en WhatsApp-berichten die uitsluitend bestaan uit persoonlijke beleidsopvattingen of waarbij na onleesbaar maken van die opvattingen geen zinvolle informatie overblijft, sprake zijn van herhalingen die geen redelijk doel dienen, als de beoordeling van ieder sms- of WhatsApp-bericht individueel zou moeten worden gemotiveerd. De aldus geweigerde sms- en WhatsApp-berichten maken wel deel uit van het dossier en in voorkomende gevallen kan van ieder geweigerd sms- of WhatsApp-bericht door de bestuursrechter die weigering worden gecontroleerd.

De definitie van het begrip document is in lijn met de definitie van «archiefbescheiden» in artikel 1, onderdeel c, onder 1°, van de Archiefwet 1995. Er is een wijziging van de Archiefwet 1995 in voorbereiding, waarbij onder meer het voornemen bestaat om de definitie van «archiefbescheiden» aan te passen en te verduidelijken. Thans wordt in de Archiefwet 1995 het begrip archiefbescheiden in artikel 1, onderdeel c, onder 1°, gedefinieerd als «bescheiden, ongeacht hun vorm, door overheidsorganen ontvangen of opgemaakt en naar hun aard bestemd daaronder te berusten». Het voornemen is om bij een wijziging van de Archiefwet 1995 het element «naar hun aard bestemd daaronder te berusten» te vervangen door de omschrijving, dat de bescheiden «naar hun aard verband houden met de publieke taak van het overheidsorgaan», omdat deze omschrijving concreter is. In de definitie van document in de Woo is hierbij aansluiting gezocht.

Vanzelfsprekend is de Woo niet meer van toepassing op documenten die conform de Archiefwet 1995 zijn vernietigd. Ook is de Woo niet van toepassing op documenten die volgens de regels van de Archiefwet 1995 naar een archiefbewaarplaats zijn overgebracht. In dat geval geldt namelijk het openbaarheidsregime zoals dat in de Archiefwet 1995 is opgenomen.

Milieu-informatie

Voor het begrip milieu-informatie wordt aangesloten bij de definitie uit de Wet milieubeheer. Dit komt overeen met de definitie van milieu-informatie in de Wob.

Publieke informatie

Publieke informatie is de aanduiding voor informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college waarop de Woo van toepassing is. Alle bij een orgaan, persoon of college berustende informatie is publieke informatie, tenzij het privaatrechtelijke rechtspersonen zijn die met openbaar gezag zijn bekleed. In die gevallen is de Woo slechts van toepassing op de informatie die betrekking heeft op de uitoefening van dat publiek gezag. Dit volgt uit de toelichting bij artikel 1:1, eerste lid, Awb, waar voor «b-organen» wordt opgemerkt dat zij slechts bestuursorgaan zijn voor zover zij openbaar gezag uitoefenen. De definitie van «publieke informatie» bevat een verwijzing naar artikel 2.3 Woo betreffende de semipublieke sector. Artikel 2.3 Woo is echter vervallen door het aanvaarden van een amendement, waarbij is verzuimd artikel 2.1 Woo aan te passen.14

Artikel 2.2 Reikwijdte

Artikel 2.2 legt de algemene toepasselijkheid vast van de Woo. De reikwijdte wordt uitgebreid ten opzichte van de Wob.

De reikwijdte van de Wob is in stappen uitgebreid sinds 1978, toen alleen Ministers, bestuursorganen van gemeenten, provincies en andere bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen organen onder die wet vielen. In 1998 is dat stelsel verlaten. Sindsdien is het grootste deel van de Wob van toepassing op vrijwel alle bestuursorganen, tenzij deze bij algemene maatregel van bestuur zijn uitgezonderd. De Wob is daarmee van toepassing op een groot deel van de organen en instellingen die onder de noemer van «overheid» vallen. Een aantal belangrijke instituties van de democratische rechtsstaat valt echter niet onder de reikwijdte van de Wob, omdat de Awb ze uitsluit van het begrip bestuursorgaan, zoals de Staten-Generaal en de Raad van State.

In de Woo worden de meeste overheidsorganen die in de Awb zijn uitgezonderd van het begrip bestuursorgaan onder de reikwijdte van de Woo gebracht. Deze uitbreiding is in lijn met internationale ontwikkelingen. De meest opvallende daarvan is artikel 1, tweede lid, van het Verdrag van Tromsø.15 Dat stelt dat onder het begrip public authorities vallen: government and administration at national, regional and local level, legislative bodies and judicial authorities insofar as they perform administrative functions according to national law en natural or legal persons insofar as they exercise administrative authority. Overigens zijn ook de Archiefwet 1995 en de Wet hergebruik van overheidsinformatie reeds op deze organen van toepassing.

In de nota naar aanleiding van het eindverslag bij het huidige artikel 110 van de Grondwet heeft de regering zich ook op het standpunt gesteld dat tegenover het recht op informatie een plicht van de overheid staat, welke plicht zich niet beperkt tot de in de Wob aangewezen bestuursorganen, maar betrekking heeft op alle organen van de overheid. Alvorens een uitbreiding van de reikwijdte te entameren, wilde men echter eerst praktijkervaring met de Wob opdoen.16

Het Verdrag van Tromsø biedt expliciet de ruimte om de reikwijdte uit te breiden tot «natural or legal persons insofar as they perform public functions or operate with public funds, according to national law». Thans vallen organen van rechtspersonen met een wettelijke taak, met publiek geld bekostigde instellingen en instellingen die anderszins een publiek belang dienen, niet als zodanig onder de reikwijdte van de Wob.

De Woo is niet van toepassing op de bestuursorganenvan de drie openbare lichamen van Caribisch Nederland en de Rijksvertegenwoordiger. Op deze organen is de Wet openbaarheid van bestuur BES van toepassing (zie artikel 1, onderdeel a, van die wet).

Eerste lid

De Woo is op grond van het eerste lid, onderdeel a, ten eerste van toepassing op bestuursorganen. In de onderdelen b tot en met f zijn daarnaast de meeste overheidsorganen opgenomen die in artikel 1:1, tweede lid, Awb van de definitie van bestuursorgaan zijn uitgezonderd. De Awb sluit in artikel 1:1 een aantal organen uit van het begrip bestuursorgaan waarvan het wenselijk is dat deze onder hetzelfde openbaarmakingsregime vallen als bestuursorganen. Deze organen, personen en colleges worden ook wel aangeduid met het begrip overheidsorgaan, bijvoorbeeld in de Archiefwet 1995. De volgende van het begrip bestuursorgaan uitgezonderde organen, personen en colleges worden onder de reikwijdte van de Woo gebracht: de Kamers en de verenigde vergadering der Staten-Generaal; de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden; de Raad van State, tenzij de Raad het koninklijk gezag uitoefent en met uitzondering van de Afdeling bestuursrechtspraak; de Algemene Rekenkamer; de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsmannen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet Nationale ombudsman, en ombudsmannen en ombudscommissies als bedoeld in artikel 9:17, onderdeel b, Awb. Genoemde organen, personen en colleges maken als zodanig geen deel uit van de uitvoerende macht en dat het algemeen deel van het bestuursrecht op hen grotendeels niet van toepassing is, ligt dan ook voor de hand. In die zin zijn zij in de Awb terecht uitgezonderd van het begrip bestuursorgaan. Voor toepassing van de openbaarheidswetgeving is er echter geen principiële reden om ze uit te zonderen.

De rechterlijke macht wordt niet onder het toepassingsbereik van de Woo gebracht. Voor die organen gelden voldoende andere regels om openbaarheid en transparantie te garanderen. In de praktijk zijn bovendien geen of nauwelijks problemen geconstateerd. De Woo is wel van toepassing op de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden, bedoeld in artikel 90 van de Wet op de rechterlijke organisatie, die in de Awb zijn uitgezonderd van de definitie van bestuursorgaan maar niet zelf met rechtspraak zijn belast. De Woo is daarnaast ook niet van toepassing op de in artikel 1:1, tweede lid, Awb genoemde commissie van toezicht op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten en haar afdelingen, bedoeld in artikel 97 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017). De Woo is niet van toepassing op de gegevens verwerkt in het kader van de uitvoering van de Wiv 2017 en de Wet veiligheidsonderzoeken.

De Staten-Generaal (onderdeel b)

De beide Kamers van de Staten-Generaal verrichten veel van hun werkzaamheden in de openbaarheid. Veel vergaderingen zijn openbaar en de meeste stukken zijn via internet voor eenieder beschikbaar. Dat is ook noodzakelijk voor het democratisch functioneren van de volksvertegenwoordiging. Nog meer dan voor andere organen het geval is, is openbaarheid voor het parlement van essentieel belang. Artikel 66 van de Grondwet erkent dit belang, garandeert dat vergaderingen openbaar zijn en reguleert wanneer met gesloten deuren wordt vergaderd en besloten.

Dat de algemene openbaarheidswetgeving op de Staten-Generaal van toepassing wordt, zal derhalve geen grote gevolgen met zich meebrengen voor het wetgevingsproces en het besluitvormingsproces in de Kamers. Net zoals voor andere organen, zullen echter ook de commissies en de ondersteunende diensten van de Staten-Generaal onder de reikwijdte van de Woo vallen. De vraag naar de openbaarheid van bijvoorbeeld het verslag van een vergadering van het Presidium of de afhandeling van aan de Tweede Kamer gerichte verzoekschriften is vergelijkbaar met de vraag naar de openbaarheid van informatie die berust bij de verschillende ministeries. Mitsdien kan aan de hand van één toetsingskader worden beslist over de openbaarheid van informatie die berust bij al deze organen. Zo zijn op de ambtelijke adviezen die worden opgesteld ter ondersteuning van de commissies van de Kamer de regels van toepassing die gelden voor de openbaarheid van persoonlijke beleidsopvattingen.17

De reikwijdte strekt niet zo ver dat ook informatie die berust bij Kamerleden of verbanden van Kamerleden eronder valt. De positie van een Kamerlid ten opzichte van de Kamer waar hij deel van uit maakt, verschilt immers sterk van de positie van een ambtenaar in een ministerie.

Zo is de onafhankelijke positie van Kamerleden gegarandeerd door de Grondwet (artikel 67, derde lid). De positie van een gemeenteraadslid onder de Wob valt hiermee te vergelijken. Gemeenteraadsleden en hun fracties vallen immers ook niet onder de Wob, terwijl de gemeenteraad er wel onder valt.

Uit het voorgaande vloeit onder andere voort dat interne fractiestukken van welke aard dan ook niet onder het openbaarheidsregime van de Woo vallen. De Kamerleden zijn niet hiërarchisch ondergeschikt aan het orgaan Tweede Kamer, maar hebben een grondwettelijk vastgelegde onafhankelijkheid. Die onafhankelijkheid strekt zich uit tot de fracties als samenwerkingsverband van individuele Kamerleden, alsmede voor hun ondersteuning die niet in dienst is bij en ook organisatorisch geen deel uitmaakt van de Tweede Kamer. Met artikel 5.4a Woo wordt daarnaast buiten twijfel gesteld dat informatie betreffende de ondersteuning van individuele leden van de Eerste Kamer, Tweede Kamer, provinciale staten of de gemeenteraad door ambtenaren werkzaam bij respectievelijk de Eerste Kamer, Tweede Kamer, de griffie van provinciale staten of de griffie van de gemeenteraad, niet openbaar is. Voor een nadere toelichting daaromtrent wordt verwezen naar de toelichting bij dat artikel.

Raad van State (onderdeel d)

Met de uitbreiding van de reikwijdte komt ook de Raad van State onder de Woo te vallen. De Afdeling bestuursrechtspraak is vanwege haar rechtsprekende functie uitgezonderd van de toepassing van de wet. Ook is uitgezonderd de Raad in de uitoefening van het koninklijk gezag. In artikel 38 van de Grondwet is bepaald dat de Raad het koninklijk gezag uitoefent zolang niet is voorzien in de benoeming van een regent. Aangezien de Koning geen bestuursorgaan is, dient hetzelfde te gelden voor de Raad in die hoedanigheid.

Naast de uitbreiding van de reikwijdte is voor de werkwijze van de Raad van State ook van groot belang dat artikel 26 van de Wet op de Raad van State komt te vervallen. Dit artikel regelt de wijze van openbaarmaking van de adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State, alsmede het wetsvoorstel of regeling waarop het advies betrekking heeft. De openbaarmaking van deze stukken geschiedt op grond van artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c, en tweede lid, onderdeel e, Woo. Zolang die bepalingen nog niet volledig in werking zijn getreden, is in artikel 10.2b Woo een bepaling opgenomen die dient als vervanging van artikel 26 van de Wet op de Raad van State. Artikel 3.3 regelt dat de ontwerpen waarover advies wordt gevraagd alsmede de adviezen zelf binnen twee weken na vaststelling van respectievelijk de adviesaanvraag en het advies, openbaar worden gemaakt. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij dat artikel.

De uitbreiding van de reikwijdte brengt ook met zich mee dat andere informatie die bij de Raad berust openbaar kan worden. Voor zover deze informatie het functioneren van de Koning als voorzitter van de Raad betreft, ligt evenwel een beroep op de uitzonderingsgrond van de eenheid van de Kroon voor de hand, conform artikel 5.1 Woo.

De Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman (onderdelen e en f)

Ook de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman vallen onder het bereik van de Woo. Deze Hoge Colleges van Staat ontvangen voor de uitvoering van hun taak veel vertrouwelijke stukken van bestuursorganen. Daarom is bepaald dat een verzoek om informatie over dergelijke stukken dat bij de Algemene Rekenkamer of de Nationale ombudsman wordt ingediend, ter behandeling wordt gezonden aan het bestuursorgaan waar de stukken van afkomstig zijn (zie de met de Woo ingevoerde artikelen 7.41, tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2016 en 9:36a Awb). Dit voorkomt dat bestuursorganen terughoudend zouden kunnen worden om dergelijke stukken aan de Algemene Rekenkamer of de Nationale ombudsman te verstrekken.

De NOS, de Nederlandsche Bank en de AFM

De Nederlandse Omroep Stichting (NOS), de Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) zijn bij algemene maatregel van bestuur van de werking van de Wob uitgezonderd, voor zover zij belast zijn met de in die algemene maatregel van bestuur genoemde wettelijke taken.18 De initiatiefnemers zijn van mening dat de uitzonderingsgronden op de openbaarheid van informatie voldoende bescherming bieden aan de belangen die eerst werden beschermd door de informatie categorisch buiten de Wob te plaatsen. Overigens zijn de initiatiefnemers van oordeel dat een dergelijke uitzondering niet meer bij algemene maatregel van bestuur mogelijk moet zijn, maar uitsluitend bij wet moet worden gerealiseerd.

De initiatiefnemers hebben onderkend dat de specifieke doelstellingen en inhoud van onder meer de Bankwet en de Wet op het financieel toezicht met zich mee brengen dat deze wetten een bijzonder openbaarheidsregime hebben. Daarom zijn de geheimhoudingsbepalingen uit deze wetten opgenomen in de bijlage bij artikel 8.8. Daarmee geldt de Woo niet onverkort voor DNB of de AFM. Wel is voor AFM en DNB in artikel 10.2c voorzien in een overgangsregeling voor drie jaar. De eveneens in de algemene maatregel van bestuur genoemde NOS is niet langer een bestuursorgaan, zodat om die reden de Woo niet van toepassing is op de NOS. De bestuurlijke taken zijn overgegaan op de Nederlandse Publieke Omroep (NPO), die niet in de voornoemde algemene maatregel van bestuur is genoemd en waarop de Wob, en de Woo dus ook, van toepassing is voor zover de NPO een bestuursorgaan in de zin van de Awb is.

Tweede lid

In het tweede lid is bepaald dat een orgaan, persoon of college als bedoeld in het eerste lid dat geen bestuursorgaan is op grond van de Awb, voor de toepassing van de Woo aan een bestuursorgaan wordt gelijkgesteld. Dat betekent dat de betreffende organen, personen en colleges bij de uitoefening van taken en bevoegdheden op grond van de Woo de bepalingen van de Awb die gelden voor bestuursorganen in acht moeten nemen en dat de in de Awb opgenomen bepalingen met betrekking tot bestuursorganen van toepassing zijn. Uit het tweede lid volgt bijvoorbeeld dat een besluit van een orgaan, persoon of college dat geen bestuursorgaan is, een besluit in de zin van de Awb is (waardoor bijvoorbeeld de eisen die de Awb stelt aan de voorbereiding van besluiten van toepassing zijn), dat tegen die besluiten bezwaar en beroep open staat volgens de regels die de Awb hiervoor geeft en dat een belanghebbende bij een besluit van dat orgaan, persoon of college, een belanghebbende is in de zin van de Awb.

Artikel 2.4 Zorgplicht en openbaarmaking

Dit artikel bevat een zorgplicht voor bestuursorganen en schrijft voor op welke wijze de openbaarmaking van informatie op grond van de Woo dient te geschieden. Het artikel heeft betrekking op alle vormen van informatieverstrekking op grond van de Woo, of het nu uit eigen beweging is of op verzoek. Voor beide vormen wordt elders in de Woo bepaald wat de termijn is waarbinnen de informatie openbaar gemaakt of verstrekt moet worden.

Het eerste lid van dit artikel komt deels overeen met artikel 3 van de Archiefwet 1995. Het zinsdeel «de onder hen berustende archiefbescheiden» uit dat artikel is in de Woo vervangen door «de documenten die het ontvangt, vervaardigt of anderszins onder zich heeft». De bepaling over het vernietigen van archiefbescheiden uit artikel 3 van de Archiefwet 1995 blijft tot het domein van de Archiefwet 1995 behoren.

Artikel 2.4, eerste lid, is in de Woo onmisbaar. Immers, het recht op toegang tot publieke informatie is volstrekt illusoir als de betreffende documenten in een staat verkeren waardoor ze feitelijk niet raadpleegbaar zijn. Overigens zal een orgaan dat niet aan artikel 2.4 voldoet in het algemeen problemen hebben met een goede uitvoering van zijn taak.

Het tweede lid komt overeen met artikel 2, tweede lid, Wob, dat aan de Wob is toegevoegd met de implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus. Burgers hebben belang bij actuele, nauwkeurige en vergelijkbare informatie. Deze bepaling legt vast dat er in dit verband een zorgplicht op de organen rust. Zoals ook in de toelichting bij artikel 2, tweede lid, Wob is aangegeven, brengt deze bepaling geen bewerkingsplicht voor het bestuursorgaan met zich. Een en ander betekent niet dat het bestuursorgaan moet instaan voor de juistheid en volledigheid van verstrekte informatie. Die verantwoordelijkheid wordt in het vierde lid dan ook uitgesloten. Hieruit volgt dat het bestuursorgaan geen onderzoeksplicht heeft naar de juistheid en volledigheid. Wel dient een orgaan naar beste weten te handelen. Wanneer het weet heeft van mogelijke tekorten in juistheid of volledigheid, mag het dat niet verzwijgen, maar dient het daarvan ook melding te maken. Daartoe strekt het vijfde lid, waarvoor in de Wob geen equivalent bestaat. Dit lid schrijft voor dat als een bestuursorgaan kennis draagt van de onjuistheid of onvolledigheid van informatie die het verstrekt, het hiervan mededeling doet. Wanneer een orgaan willens en wetens minder betrouwbare informatie naar buiten brengt als ware deze juist en volledig, dan dreigen transparantie en voorlichting trekken van propaganda aan te nemen die niet passen in de democratische rechtsstaat.

Overigens kan een bestuursorgaan bij het openbaar maken van informatie altijd een reactie toevoegen op de openbaar te maken informatie, waarin gemaakte keuzes worden toegelicht, of waarbij wordt gewezen op lacunes in de openbaar gemaakte informatie (bijvoorbeeld omdat meer informatie niet beschikbaar is of omdat een uitzonderingsgrond van toepassing is), waardoor de wel openbaar gemaakte in een context wordt geplaatst.

Het derde lid schrijft voor op welke wijze de openbaarmaking van informatie dient te geschieden. Uitgangspunt is dat de openbaarmaking voor zover mogelijk elektronisch geschiedt en zodanig dat de informatie in een machinaal leesbaar open formaat wordt geleverd, overeenkomstig artikel 5, eerste lid, van de richtlijn hergebruik (onderdeel a). Indien een document niet in een machinaal leesbaar open format is opgesteld, kan het document in een andere elektronische vorm verstrekt worden (onderdeel b). Van een voor hergebruik geschikte openbaarmaking kan onder meer worden afgezien als hergebruik van persoonsgegevens niet is toegestaan. Elektronisch verstrekken is verstrekking waarbij gebruik wordt gemaakt van software die algemeen gebruikelijk is en zo mogelijk gratis beschikbaar is, of die door verschillende besturingssystemen kan worden gelezen.

Indien elektronische verschaffing redelijkerwijs niet gevergd kan worden, geschiedt de openbaarmaking door de verstrekking van een kopie van de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken (onderdeel c). Indien ook dat redelijkerwijs niet gevergd kan worden, geschiedt de openbaarmaking door een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, inlichtingen daaruit te verschaffen of door terinzagelegging (onderdeel d).

Het derde lid schrijft tevens voor dat informatie op zodanige wijze verstrekt moet worden dat de belanghebbende en belangstellende burger zoveel mogelijk wordt bereikt. Dat komt overeen met hetgeen bepaald is in artikel 8, tweede lid, Wob, ten aanzien van informatieverstrekking uit eigen beweging. Het laatste zinsdeel van dat artikellid van de Wob, namelijk dat informatie wordt verschaft op zodanige tijdstippen, dat belanghebbenden en belangstellende burgers hun inzichten tijdig ter kennis van het bestuursorgaan kunnen brengen, keert op deze plek en in die vorm niet terug.

Het zesde lid schrijft voor dat een bestuursorgaan bij de verstrekking van informatie, zo nodig en voor zover voorhanden, tevens informatie verstrekt over de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van de informatie. Deze bepaling is ontleend aan artikel 7, derde lid, Wob.19 De bepaling in de Wob verplichte bestuursorganen om bij de verstrekking van bepaalde milieu-informatie – zo mogelijk – informatie te vertrekken over de wijze waarop deze informatie tot stand is gekomen. De verplichting in de Wob is beperkt tot milieu-informatie. In de Wob was deze bepaling opgenomen in het artikel over de vorm waarin gevraagde informatie moet worden verstrekt. In de Woo is gekozen voor opneming in het artikel betreffende de kwaliteit van de verstrekte informatie. De reikwijdte wordt dan ook uitgebreid naar alle informatie. Zoals ook bij de toelichting bij artikel 7, derde lid, Wob is aangegeven,20 brengt deze bepaling niet de verplichting met zich om de informatie over de totstandkoming van de milieu-informatie of andere informatie te vergaren. Het gaat uitsluitend om de vermelding van de bij het bestuursorgaan bekende meetmethodes of gebruikte standaardprocedures.

Artikel 2.5 Belang openbaarheid

Dit artikel bepaalt dat bij de uitvoering van de Woo altijd van het algemeen belang van openbaarheid moet worden uitgegaan. Dit is met name van belang bij de toepassing van de uitzonderingsgronden.

De initiatiefnemers hebben gekozen voor opname van dit artikel om verschillende redenen. De symboolwaarde is er één van. Maar de belangrijkste reden is dat de inhoud van deze bepaling van groot belang is bij het actief of passief openbaar maken van bepaalde informatie. Ook in het stelsel van de Wob geldt het uitgangspunt dat van het algemeen belang van openbaarheid moet worden uitgegaan. Dit uitgangspunt is expliciet vastgelegd in artikel 2 van de Wob. De bestuursrechter moet bestuursorganen er herhaaldelijk op wijzen dat in de Wob de openbaarheid in beginsel is gegeven en dat daarvan alleen in de gevallen van de artikelen 10 en 11 van de Wob kan worden afgeweken. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat het wettelijk stelsel duidelijker wordt als deze impliciete norm uit de Wob expliciet wordt opgenomen in de Woo.

Met de woorden «algemeen belang» wordt de openbaarheid van publieke informatie gezet tegenover de bijzondere belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2 Woo. Het belang van de openbaarheid geldt altijd en alleen in uitzonderingsgevallen prevaleert een bijzonder belang.

Artikel 3.1 Actieve openbaarmaking als inspanningsverplichting

Een vaste lijn in evaluaties en aanbevelingen over de openbaarheidspraktijk is dat de actieve openbaarheid moet worden versterkt. Meer informatie moet door bestuursorganen uit eigen beweging openbaar en toegankelijk worden gemaakt. Passieve openbaarheid, waarbij pas na verzoek toegang wordt verkregen, zou de uitzonderingssituatie moeten zijn. Idealiter is publieke informatie snel en gemakkelijk voor iedereen toegankelijk, zonder dat daarvoor eerst een verzoek hoeft te worden ingediend. Actieve openbaarheid biedt daarbij een aantal voordelen, zoals een breder bereik, meer mogelijkheden voor burgerparticipatie en versterking van de verantwoording.

In deze paragraaf komt allereerst het belang van actieve openbaarheid en de tekortkoming van de Wob aan bod, voordat de maatregelen uit de Woo worden behandeld. In deze toelichting worden actieve openbaarheid en openbaarmaking uit eigen beweging als synoniemen gebruikt. Hetzelfde geldt voor passieve openbaarheid en openbaarmaking op verzoek. In de eerste plaats is actieve openbaarheid de beste manier om burgers de mogelijkheid te geven te participeren in de politiek en meer betrokken laten zijn bij bestuur.21 Een constante en betrouwbare stroom van informatie over de activiteiten en resultaten van organen wekt vertrouwen bij burgers en verbetert de interactie tussen organen en burgers. Uit het WRR-rapport Vertrouwen in burgers22 blijkt dat van groot belang is dat organen ook informatie openbaren en goed toegankelijk maken die geen grote nieuwswaarde heeft, maar wel direct relevant is voor burgers en bedrijven. De reacties die dit oplevert zijn vaak zeer nuttig voor het maken van nieuw beleid en nieuwe keuzes door organen. Burgers en bedrijven hebben andere kennis en vaardigheden dan overheden, maar om hier nuttig gebruik van te kunnen maken, moet eerst voor alle betrokkenen duidelijk zijn waar bestuursorganen mee bezig zijn en tegen welke problemen zij aanlopen. Actieve openbaarheid heeft hier als voordeel dat met grote snelheid een grote groep belangstellenden bereikt kan worden. Door informatie uit eigen beweging te openbaren, worden bovendien ook mensen bereikt die moeilijker de weg weten te vinden naar overheden.23 Ook kan vroegtijdige openbaarmaking vragen of onduidelijkheden voorkomen. Als informatie alleen op verzoek verstrekt zou worden, zou een groot deel van de positieve effecten van openbaarmaking wegvallen. Een goed voorbeeld van de positieve effecten van actieve openbaarmaking, is de verstrekking van informatie over de certificering van flitsapparatuur bij verkeersboetes en de flitsfoto’s. Door deze informatie beschikbaar te maken, blijven veel klachtprocedures uit. Steeds meer korpsen zijn daarom overgegaan op actieve verstrekking van deze informatie bij verkeersboetes. Van een verbeterde informatievoorziening moeten evenwel geen wonderen worden verwacht. Het WRR-rapport benadrukt daarbij de andere voorzieningen die organen moeten treffen om de interactie tussen burger en bestuur naar tevredenheid te laten verlopen. Het ligt helaas buiten het bereik van de Woo om daar bepalingen over op te nemen. Desalniettemin is uitgebreide actieve openbaarheid een noodzakelijke eerste stap. De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) is in zijn advies Gij zult openbaar maken24 van oordeel dat het de plicht is van bestuurders om volksvertegenwoordigers en burgers actief toegang tot alle relevante informatie te geven. In de verantwoording over hun beleid richting de volksvertegenwoordiging, moeten bestuurders volgens de Rob veel meer en eerder dan nu aangeven over welke feitelijke informatie zij beschikken, welke beleidsalternatieven hen worden aangereikt, over welke ambtelijke adviezen zij beschikken en welke afwegingen zij uiteindelijk hebben gemaakt.25

Een ander voordeel van actieve openbaarheid is de mogelijkheid voor organen om uitgebreid verantwoording af te leggen over het door hen gevoerde beleid. Of het nu gaat om het besteden van publieke gelden, het uitoefenen van publiek gezag of het vervullen van een publieke taak, verantwoording achteraf is geboden. Onvoldoende is dan om te verwijzen naar behaalde resultaten of uitgevoerde werkzaamheden. Goede, democratische bestuursvoering vereist ook dat inzicht wordt gegeven in de gemaakte belangenafwegingen, de risico’s en de overwogen alternatieven. Zo concludeerde de Algemene Rekenkamer in 2012 in haar rapport De staat van de Rijksverantwoording dat departementen over veel meer informatie beschikken dan ze benutten om verantwoording af te leggen.26 In hetzelfde rapport geeft de Algemene Rekenkamer ook voorbeelden van particuliere initiatieven om de grote hoeveelheden geopenbaarde data zodanig te bewerken en te presenteren dat een groot publiek gemakkelijk van de informatie gebruik kan maken. Daarbij komt dat in een cultuur van uitgebreide actieve openbaarheid, het moeilijker wordt voor organen, bestuurders en ambtenaren om onwelgevallige informatie achter de hand te houden. Economische voordelen vallen te behalen met het actief openbaren van grote hoeveelheden data die de overheden in hun dagelijkse werkzaamheden verzamelen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om meetgegevens, statistisch onderzoek of historische gegevens.

De Wob geeft in artikel 8 een algemene opdracht om uit eigen beweging informatie over het beleid te verschaffen, zodra dat in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is. Het is aan het bestuursorgaan om te beoordelen of daar sprake van is. De ruimte die artikel 8 Wob biedt wordt niet benut. Artikel 9 van de Wob verplicht bestuursorganen om bepaalde adviezen te openbaren. Deze bepalingen geven bestuursorganen veel ruimte om uit eigen beweging allerlei soorten informatie te openbaren. Het probleem in de praktijk is echter dat aanwijzingen ontbreken over welke informatie dient te worden geopenbaard. Bovendien zijn er grote verschillen tussen bestuursorganen in het actief openbaren van informatie.

Uit de genoemde evaluaties en rapporten blijkt dat de actieve openbaarmakingsregeling uit de Wob aanvulling behoeft. Ook de evaluatie van de Wob uit 2004 benadrukt dat de Wob wel voldoende ruimte biedt voor verbetering, maar geen concrete normen.27 De bepalingen geven geen aanwijzingen welke soorten informatie met name belangrijk zijn om actief te openbaren en zijn te vrijblijvend. Daardoor is actieve openbaarheid teveel afhankelijk gebleven van de goede wil van bestuurders en ambtenaren, terwijl ook juist de informatie die men niet naar buiten wil brengen, van groot belang kan zijn voor individuele burgers of de samenleving. Het huidige principe van de Wob: «openbaar, tenzij», verdient derhalve aanvulling: «actief openbaar, tenzij».

Met hoofdstuk 3 van de Woo wordt beoogd de actieve openbaarheid significant te versterken. Artikel 3.1 komt materieel overeen met artikel 8 van de Wob. Artikel 3.3 geeft hier nadere invulling aan door de documenten op te sommen die in ieder geval openbaar gemaakt moeten worden, uiteraard voor zover geen uitzonderingsgrond van toepassing is. Artikel 3.4 regelt dat informatie in noodgevallen ondanks de aanwezigheid van een uitzonderingsgrond toch uit eigen beweging openbaar kan worden gemaakt. Artikel 3.5 beoogt tot slot een impuls te geven aan de actieve openbaarheid door voor te schrijven dat bestuursorganen in hun begroting en verantwoordingsverslag aan moeten geven hoe zij rekening houden met de bepalingen uit de Woo.

Artikel 3.1 betreft, zoals ook in het opschrift is aangegeven, een inspanningsverplichting. Het schrijft voor dat bestuursorganen bij de uitvoering van hun taak uit eigen beweging de bij hen berustende informatie neergelegd in documenten voor eenieder openbaar maken, indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is en tenzij een uitzonderingsgrond aan openbaarmaking in de weg staat of met de openbaarmaking geen redelijk belang wordt gediend.

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat artikel 3.1 Woo ten opzichte van artikel 8 Wob geen nieuwe verplichtingen meebrengt. Beide artikelen leggen het bestuursorgaan een vergelijkbare verplichting op. Artikel 8 Wob kan daarbij imperatiever worden uitgelegd dan artikel 3.1 Woo, maar dat komt omdat in artikel 3.3 Woo al de belangrijkste documenten zijn genoemd die in het belang van een goede en democratische bestuursvoering openbaar verplicht worden gemaakt (voor een nadere toelichting daaromtrent wordt verwezen naar de toelichting bij dat artikel). De verplichting uit artikel 8 Wob is in artikel 3.1 Woo niet aangescherpt of verzwaard. In vergelijking met artikel 8 Wob vervult artikel 3.1 Woo een vangnetfunctie naast artikel 3.3 Woo.

De MKBA28 laat zien dat bestuursorganen nu al steeds vaker invulling geven aan de actieve openbaarmaking van artikel 8 Wob. De initiatiefnemers hopen dat deze ontwikkeling zich voortzet.

Artikel 3.1 schrijft niet voor dat alle bij de overheid berustende informatie actief openbaar moet worden gemaakt. Bestuursorganen kunnen voor de uitvoering van artikel 3.1 beleid ontwikkelen en prioriteiten stellen, zoals bijvoorbeeld de provincie Zuid-Holland heeft gedaan.29 Als een bestuursorgaan niet besluit tot actieve openbaarmaking, kan eenieder om de betreffende informatie verzoeken op grond van artikel 4.1. Dat verzoek wordt dan aan de Woo getoetst.

Informatie hoeft niet openbaar te worden gemaakt als met de openbaarmaking geen redelijk doel wordt gediend. In de impactanalyse van ABDTOPConsult wordt als voorbeeld de Belastingdienst aangehaald.30 De openbaarmaking van belastingaangiftes of -aanslagen is op de eerste plaats al uitgesloten, omdat artikel 67 Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr) een eigen openbaarmakingsregime kent. Deze bepaling staat op de bijlage bij artikel 8.8 Woo en artikel 3.1 is daarom niet van toepassing. Daarmee staat buiten twijfel dat de meeste gegevens uit belastingaangiftes of -aanslagen onder de Woo als persoonsgegevens of bedrijfsinformatie moeten worden aangemerkt en dus ook zonder artikel 67 Awr niet actief openbaar gemaakt kunnen worden. Het verwijderen van al die gegevens uit openbaar te maken beschikkingen moet als een onevenredige inspanning worden aangemerkt, zodat dat niet van de Belastingdienst zou kunnen worden gevergd. Openbaarmaking van de informatie die na verwijdering zou overblijven, dient geen redelijk belang.

Een openbaarmaking op grond van artikel 3.1 kan onder voorwaarden als een besluit worden aangemerkt. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in het kader van de rechtsbescherming bij actieve openbaarmaking op grond van artikel 8 van de Wob overwogen dat: «Het (...) er derhalve voor (moet) worden gehouden dat artikel 8, eerste lid, van de Wob, in zoverre het gaat om het openbaar maken van informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid waarbij belangen als vermeld in artikel 10 van de Wob zijn betrokken, de grondslag biedt voor het nemen van besluiten, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen voor degenen die door dat besluit rechtstreeks in hun belang worden getroffen, dezelfde rechtsgang openstaat als die welke beschikbaar is voor degene die rechtstreeks in zijn belang wordt getroffen door een besluit tot openbaarmaking van documenten dat is genomen op een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob.»31 Deze jurisprudentie wordt in de Woo gecodificeerd.

In het derde en vierde lid zijn voorzieningen opgenomen om belanghebbenden in staat te stellen om voorafgaand aan de openbaarmaking eventuele bedenkingen kenbaar te maken. Indien een bestuursorgaan verwacht dat een belanghebbende bedenkingen zal hebben tegen de openbaarmaking van een document op grond van artikel 3.1, dient het op grond van het derde lid de belanghebbende de gelegenheid te bieden om een zienswijze naar voren te brengen. Het bestuursorgaan kan hier zelf een termijn voor stellen. Het vierde lid bevat daarnaast de verplichting voor bestuursorganen om belanghebbenden mede te delen dat en wanneer de documenten openbaar gemaakt worden. Een dergelijke mededeling wordt gelijkgesteld met een besluit. Aldus kan een belanghebbende bezwaar en beroep instellen tegen de voorgenomen openbaarmaking. De feitelijke openbaarmaking vindt dan plaats nadat de belanghebbende de gelegenheid heeft gekregen om naast bezwaar of beroep een voorlopige voorziening te vragen. Hij zal daarbij tevens een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter moeten vragen, nu een bezwaarschrift op zichzelf geen schorsende werking heeft.

Artikel 3.3 Actieve openbaarmaking van categorieën informatie

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat het belang van actieve openbaarheid niet kan worden overschat. Een systematische ontsluiting van voor burgers relevante informatie draagt bij aan inzicht in de bestuursvoering en is daarmee onmisbaar voor democratische participatie en controle van het bestuur.32 De bevoegdheid van artikel 8 Wob om documenten actief openbaar te maken wordt door de bestuursorganen onvoldoende gebruikt. Kern van de Woo is daarom een opsomming van verplicht openbaar te maken documenten. Artikel 3.3 strekt daartoe.

Artikel 3.1 geeft aan dat organen zoveel mogelijk informatie uit eigen beweging openbaar moeten maken. Deze brede verplichting krijgt invulling doordat artikel 3.3 aangeeft welke soorten informatie in ieder geval openbaar moet worden gemaakt. Daarmee wordt de benodigde prioriteit gelegd op informatie die met name van belang is voor de democratische samenleving. Bepaalde categorieën van informatie zijn van dusdanig belang voor individuen en voor de samenleving als geheel dat openbaarmaking niet achterwege kan blijven. In de eerste plaats gaat het dan om informatie die vanuit rechtsstatelijk oogpunt van groot belang is, namelijk regels die burgers kunnen binden.

Daarnaast kan ook andere informatie van groot belang zijn, zoals informatie over het functioneren van de belangrijke organen van de Staat, over het tot stand komen en uitvoeren van beleid en de besteding van publiek geld. Om informatie die op deze onderwerpen betrekking heeft in ieder geval openbaar te laten worden, zijn in artikel 3.3 categorieën van informatie opgenomen die door bestuursorganen verplicht openbaar moeten worden gemaakt.33 Bij deze soorten informatie moet niet worden afgewacht tot een verzoek wordt ingediend. Overigens bepaalt artikel 19 van de Wet Milieubeheer al dat bestuursorganen informatie verstrekken over «de openbare verantwoordelijkheden en functies die het heeft alsmede de openbare diensten die het verleent met betrekking tot het milieu».

Artikel 3.3 is als volgt opgebouwd. In het eerste en tweede lid zijn de categorieën documenten opgesomd die een bestuursorgaan verplicht openbaar moet maken. In het eerste lid is sprake van ongeclausuleerde openbaarmaking. Van de in het eerste lid opgenomen informatie, zoals over wet en regelgeving maar ook over de bereikbaarheid van bestuursorganen, is immers ondenkbaar dat sprake zou zijn van een uitzonderingsgrond. In het tweede lid kan de openbaarmaking worden beperkt door de toepassing van de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 Woo. Zo kunnen bij beschikkingen of oordelen over klachten de namen van de geadresseerden uit de actief openbaar te maken versies worden verwijderd ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

Op grond van artikel 3.3 zal een bestuursorgaan bepaalde informatie altijd uit eigen beweging openbaar moeten maken. Dat wil zeggen dat het besluit om die informatie openbaar te maken achterwege kan blijven. Dergelijke openbaarmakingen zijn feitelijke handelingen, waartegen in beginsel geen bezwaar en beroep open staan. Uitzondering vormt informatie waarvan een bestuursorgaan kan vermoeden dat een belanghebbende mogelijk bedenkingen heeft bij actieve openbaarmaking. Een eventueel bezwaar en beroep heeft geen schorsende werking. In die gevallen wordt de voorgenomen openbaarmaking aangehouden tot de belanghebbende in de gelegenheid is gesteld de openbaarmaking door de voorzieningenrechter te laten toetsen. Bestuursorganen zijn verplicht om deze informatie elektronisch ter beschikking te stellen.

Artikel 3.3 heeft uitsluitend betrekking op de in het artikel genoemde informatie, niet op de informatie die ziet op de totstandkoming van de in artikel 3.3 genoemde informatie. Als van een besluit in artikel 3.3 de openbaarmaking is voorgeschreven, heeft dat slechts betrekking op de uiteindelijke versie. Tot openbaarmaking van die onderliggende stukken kan worden besloten na een verzoek op grond van artikel 4.1 of ambtshalve op grond van artikel 3.1. De aard van die onderliggende stukken is divers, zodat het de voorkeur verdient om de openbaarheid niet op voorhand in de wet vast te leggen.

Veel van de in artikel 3.3 opgesomde informatie wordt al openbaar gemaakt. Dat is echter nog niet altijd vanzelfsprekend en het gebeurt ook niet altijd snel genoeg. De verplichte openbaarmaking moet elektronisch geschieden, binnen twee weken nadat de informatie tot stand is gekomen), met dien verstande dat voor een aantal categorieën een afwijkende termijn geldt (vijfde lid). Overigens is artikel 3.3 ontleend aan van de verplichting uit artikel 9 van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie zoals dat artikel is gewijzigd bij Richtlijn 2013/37/EU van 26 juni 2013, waarin de lidstaten worden opgedragen het zoeken naar voor hergebruik beschikbare documenten te vereenvoudigen en zo mogelijk online in machine leesbare formaten toegankelijk te maken.

Inrichting van openbaarmakingsprocessen

De initiatiefnemers gaan ervan uit dat de vragen die zich voordoen bij actief openbaar te maken documenten per categorie steeds dezelfde zijn. Zo kunnen bij beschikkingen over een bepaald onderwerp, die bij een bestuursorgaan altijd dezelfde vorm hebben, de onderdelen van die beschikking die niet voor actieve openbaarmaking in aanmerking komen, vooraf worden geïdentificeerd. Die onderdelen kunnen dan in de modellen voor dergelijke documenten zodanig worden geoormerkt dat eenvoudig een voor actieve openbaarmaking geschikte versie kan worden vervaardigd. In die gevallen hoeft dus niet te worden gelakt nadat het document is vastgesteld (en binnen twee weken actief openbaar gemaakt moet worden), maar kunnen processen zo worden ingericht dat met een druk op de knop de actief openbaar te maken versie kan worden vervaardigd. Eventuele bedenkingen van een belanghebbende tegen actieve openbaarmaking kunnen voorafgaand aan de vaststelling worden onderzocht en gewogen. Als een besluitvormingsproces op die wijze is ingericht, kost de actieve openbaarmaking weinig extra inspanning.

Artikel 3.3, eerste lid

Artikel 3.3, eerste lid, bevat informatie die altijd, zonder belangafweging, actief openbaar moet zijn. Deels worden de in het eerste lid genoemde documenten reeds actief openbaar gemaakt bij bekendmaking. Wegens het belang van de openbaarheid van dergelijke besluiten horen ze in artikel 3.3, eerste lid, thuis. Waar nodig wordt de bestaande actieve openbaarmaking aangevuld.

Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel a

Onderdeel a betreft de actieve openbaarmaking van wetten en andere algemeen verbindende voorschriften. Deze documenten worden reeds actief openbaar gemaakt.

Algemeen verbindende voorschriften zijn de belangrijkste categorie documenten waarvan in artikel 3.3 wordt bepaald dat zij uit eigen beweging openbaar moeten worden gemaakt. Dat spreekt voor zich als men bedenkt dat de inwerkingtreding afhankelijk is van de bekendmaking ervan. Ook vanuit het perspectief van de burger is openbaarheid van algemeen verbindende voorschriften een absoluut vereiste. Een bekend adagium wil dat de burger wordt geacht de wet te kennen. De openbaarmaking van wetten en een groot deel van de andere algemeen verbindende voorschriften, is voor de rijksoverheid al geregeld in de Bekendmakingswet.

Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel b

Onderdeel b heeft betrekking op besluiten van algemene strekking die geen algemeen verbindende voorschriften zijn.

Deze overige besluiten van algemene strekking moeten worden bekendgemaakt overeenkomstig artikel 3:42 van de Awb door publicatie in een van overheidswege uitgegeven blad, een dagblad of een huis-aan-huisblad.34 Zij zijn dus naar hun aard openbaar. Ook voor deze besluiten geldt dat de inwerkingtreding afhankelijk is van de bekendmaking ervan. Ook voor deze besluiten is de kenbaarheid een absoluut vereiste.

Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c

Onderdeel c regelt de actieve openbaarmaking van ontwerpen van wetten, algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking waarover een extern advies is gevraagd. In veel gevallen wordt aan deze verplichting door de centrale overheid reeds invulling gegeven door op internet35 een adviesversie openbaar te maken.

De openbaarmaking van het ontwerp gaat vergezeld van de openbaarmaking van de adviesaanvraag. Het bestuursorgaan dat om advies vraagt, is verantwoordelijk voor de openbaarmaking van de adviesaanvraag. Indien in de consultatiefase van een wetsvoorstel of besluit van algemene strekking met een gelijkluidend verzoek advies wordt gevraagd aan verschillende externe partijen, kan voor de openbaarmaking van die adviesvraag worden volstaan met de tekst van dat verzoek en een verzendlijst.

De openbaarmakingsplicht van onderdeel c geldt ook voor initiatiefvoorstellen, die bij de Afdeling advisering aanhangig worden gemaakt door de Tweede Kamer. Bij initiatiefwetten is de huidige praktijk voor de adviesaanvraag al dat het wetsvoorstel dat aan de Raad van State wordt voorgelegd, bij initiatiefwetten ten tijde van de adviesaanvraag al als Kamerstuk is gedrukt.

Artikel 3.3, eerste lid, onderdelen d en e

Op grond van onderdeel d maakt een bestuursorgaan actief openbaar hoe het is ingericht en welke onderdelen met welke taken zijn belast. Aan deze verplichting kan bijvoorbeeld worden voldaan door publicatie van een organogram waarin per onderdeel de taken en bevoegdheden zijn vermeld. Dit onderdeel verplicht niet tot het openbaar maken van mandaatbesluiten, omdat deze al op grond van artikel 3.3, eerste lid, onderdeel b openbaar worden gemaakt bij hun bekendmaking. Die bekendmaking is geregeld in artikel 3:42 Awb. In onderdeel e is geregeld dat de bereikbaarheid van de organisatieonderdelen actief openbaar wordt gemaakt. Het betreft dan bijvoorbeeld het bezoekadres (en de wijze waarop voor een bezoek een afspraak kan worden gemaakt), het telefonisch doorkiesnummer en de wijze waarop het organisatieonderdeel elektronisch bereikbaar is. Ook wordt aangegeven hoe een verzoek om informatie als bedoeld in artikel 4.1 Woo kan worden ingediend. Daar hoort ook bij de bereikbaarheid van de contactfunctionaris van artikel 4.7 Woo.

Artikel 3.3, tweede lid

De in artikel 3.3, tweede lid, opgenomen documenten betreffen informatie die in beginsel actief openbaar gemaakt moet worden. Denkbaar is dat onderdelen wegens een van de uitzonderingen in artikel 5.1 niet openbaar kan worden. Dat betreft met name de persoonsgegevens in de beschikkingen onder k en de oordelen onder l. Actieve openbaarmaking wordt in die gevallen vergemakkelijkt als bij het opstellen van deze documenten de niet openbaar te maken gegevens reeds als zodanig worden gemarkeerd, zodat deze bij openbaarmaking eenvoudig kunnen worden verwijderd. De overige in het tweede lid genoemde documenten zullen in het algemeen zonder bezwaar actief openbaar gemaakt kunnen worden. In de omschrijving is rekening gehouden met mogelijke gevoeligheden, zodat in die gevallen geen verplichting tot actieve openbaarmaking geldt. In het vijfde lid zijn bovendien nog bepalingen opgenomen die de termijn van openbaarmaking verlengen.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel a

Onderdeel a ziet op de openbaarmaking van de door de volksvertegenwoordiging ontvangen documenten. Dit onderdeel heeft betrekking op de actieve openbaarmaking van bij de Staten-Generaal, provinciale staten, de gemeenteraad en algemene besturen van waterschappen ter behandeling ingekomen stukken. Uit de formulering «ter behandeling ingekomen stukken» vloeit voort dat post die geen aanleiding geeft tot behandeling, zoals reclamefolders, niet openbaar gemaakt hoeft te worden. Daarnaast worden de ingekomen stukken die betrekking hebben op individuele gevallen van de verplichte openbaarmaking uitgesloten. Met «individuele gevallen» wordt gedoeld op aangelegenheden die betrekking hebben op een bepaalde natuurlijke persoon of organisatie die onder de aandacht van de volksvertegenwoordiging worden gebracht. Deze zouden in de meeste gevallen niet actief openbaar gemaakt worden wegens de bescherming van persoonlijke levenssfeer, maar dat vergt een afweging en op grond van artikel 3.3, zevende lid zou van de beslissing om een ingekomen stuk wegens de bescherming van de persoonlijke levenssfeer niet openbaar te maken, mededeling moeten worden gedaan. Met de aanscherping komen die afweging en die mededeling te vervallen. Tevens uitgesloten zijn stukken die betrekking hebben op door de regering vertrouwelijk aan de Staten-Generaal verstrekte informatie. Hiermee wordt voorkomen dat de uitgezonderde vertrouwelijke vergaderstukken (zie ook onderdeel b) bij ontvangst al openbaar moeten worden gemaakt. De verplichting tot openbaarmaking geldt evenmin, indien de in de bijlage bij artikel 8.8 Woo opgenomen artikelen uit de Wet op de parlementaire enquête 2008 van toepassing zijn.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel b

Dit onderdeel ziet op de vergaderstukken en verslagen van de Staten-Generaal en hun commissies. Deze zijn openbaar, tenzij zij betrekking hebben op door de regering vertrouwelijk aan de Staten-Generaal verstrekte informatie. Voor dit onderdeel geldt dat de openbaarmaking geschiedt gelijktijdig met de verspreiding onder de deelnemers van de vergadering (vijfde lid, onderdeel c). De verplichting tot openbaarmaking geldt evenmin, indien de in de bijlage bij artikel 8.8 Woo opgenomen artikelen uit de Wet op de parlementaire enquête 2008 van toepassing zijn.

In een democratische samenleving spreekt openbaarheid van vergaderstukken van vertegenwoordigende organen vanzelf. De gedrukte vergaderstukken en de handelingen van de Tweede en Eerste Kamer zijn reeds openbaar en via www.overheid.nl elektronisch toegankelijk. Voor wat betreft de verslagen ligt openbaarmaking voor de hand, voordat in een volgende vergadering over dat verslag wordt beraadslaagd. Zo maakt de Tweede Kamer via internet ongecorrigeerde stenografische verslagen openbaar, die na verloop van tijd worden vervangen door gecorrigeerde verslagen. Een dergelijke werkwijze vloeit voort uit het openbare karakter van de betreffende vergadering.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel c

Dit onderdeel is het equivalent van onderdeel b voor de decentrale overheden. Voor dit onderdeel geldt dat de openbaarmaking geschiedt gelijktijdig met de verspreiding onder de deelnemers van de vergadering (artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel c). Bij amendement is de werking uitgebreid tot algemene besturen van openbare lichamen, besturen van bedrijfsvoeringsorganisaties en gemeenschappelijke organen als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen.36 De toevoeging «en hun commissies» heeft betrekking op alle in deze bepaling genoemde organen. Zolang op de documenten een geheimhoudingsplicht rust op grond van de in de bijlage bij artikel 8.8 Woo opgenomen artikelen uit de Gemeentewet, de Provinciewet of de Waterschapswet, geldt niet de verplichting tot actieve openbaarmaking.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel d

Dit onderdeel ziet op de agenda’s en besluitenlijsten van de ministerraad, gedeputeerde staten, het college van burgemeester en wethouders en het dagelijks bestuur van een waterschap. Bij amendement is de werking uitgebreid tot dagelijkse besturen van openbare lichamen als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen.37 Het betreft hier een omschrijving van de te bespreken onderwerpen en de genomen beslissingen. Het onderdeel voorziet niet in een verplichting tot openbaarmaking van de geagendeerde of vastgestelde stukken. Voor de agenda geldt dat de openbaarmaking geschiedt uiterlijk bij aanvang van de betreffende vergadering (artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel d). In onderdeel d zijn de bedrijfsvoeringsorganisaties en de gemeenschappelijke organen niet opgenomen, omdat deze vormen van gemeenschappelijke regelingen geen dagelijks bestuur hebben en agenda’s en besluitenlijsten al zijn inbegrepen in de vergaderstukken en verslagen die op grond van onderdeel c openbaar moeten worden gemaakt.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e

In onderdeel e wordt ten eerste de verplichte actieve openbaarmaking van adviezen over ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking geregeld (onder 1°). De openbaarmaking van het ontwerp en de daarbij bijbehorende adviesaanvraag is geregeld in het eerste lid, onderdeel c. Onderhavig onderdeel ziet op de openbaarmaking van de op deze ontwerpen betrekking hebbende adviezen. Een onderscheid wordt hierbij gemaakt tussen de adviezen van adviescolleges en -commissies enerzijds en de adviezen van andere externe partijen anderzijds. Voor wat betreft de laatste categorie beperkt de verplichte openbaarmaking zich tot de adviezen van externe partijen die uitdrukkelijk verzocht zijn om te adviseren over het ontwerp. Het gaat dan bijvoorbeeld om adviezen van de VNG, het IPO, de Unie van Waterschappen of andere stakeholders. Dergelijke stakeholders zijn externe partijen die regelmatig geconsulteerd worden in het kader van voorgenomen regelgeving, maar die zelf niet onder de reikwijdte van de Woo vallen. Gelet op het belang dat gediend is met de openbaarmaking van deze adviezen regelt onderdeel e dat ook deze adviezen openbaar worden gemaakt. De openbaarmaking geschiedt ingevolge artikel 3.3, zesde lid door het bestuursorgaan dat het advies heeft ontvangen. Overigens is de openbaarmaking van dergelijke adviezen in veel gevallen reeds bestaande praktijk.

Zoals ook is toegelicht in de nota naar aanleiding van het verslag bij de Woo gaat een algemene actieve openbaarmakingsplicht die ook zou zien op (ongevraagde) adviezen van lobbyisten of individuele burgers naar het oordeel van de initiatiefnemers te ver.38 Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan externe partijen die niet uitdrukkelijk zijn geconsulteerd maar wel via op eigen initiatief, bijvoorbeeld via www.internetconsultatie.nl, een advies kenbaar maken aan het adviesvragend bestuursorgaan. In die gevallen kan de adviserende externe partij er zelf voor kiezen om het advies al dan niet openbaar te maken.

Voor wat betreft adviescolleges en -commissies regelt onderdeel e zowel de openbaarmaking van adviezen over ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking (onder 1°) als adviesaanvragen en adviezen over andere onderwerpen (onder 2°). Uit het zesde lid volgt dat de openbaarmaking van de adviesaanvraag geschiedt door het adviesvragend bestuursorgaan en de openbaarmaking van het advies door het adviserend adviescollege of -commissie zelf, behoudens de uitzonderingen die zijn opgenomen in het vijfde lid, onderdelen a en b. Voor een nadere toelichting op die uitzonderingen wordt verwezen naar de toelichting bij die onderdelen.

Het gaat hierbij in ieder geval om adviezen van colleges waarop de Kaderwet adviescolleges van toepassing is, maar ook bijvoorbeeld om adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State. Het betreft ook adviezen van tijdelijke commissies die bij ministerieel besluit of besluit van een ander bestuursorgaan zijn ingesteld, zoals bijvoorbeeld het tijdelijk Bureau ICT-toetsing (BIT).39

Van de verplichte actieve openbaarmaking worden uitgesloten de adviezen van adviescolleges en -commissies die betrekking hebben op individuele gevallen. Deze inperking heeft betrekking op bezwaarcommissies, commissies in de sfeer van personeelszaken of andere onderwerpen waarbij de advisering gaat over een individuele natuurlijke persoon of rechtspersoon.

Na inwerkingtreding van de Woo zal de openbaarmaking van een ontwerp van een wetsvoorstel of algemene maatregel van bestuur dat voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State wordt voorgelegd niet meer zijn gebaseerd op artikel 26 van de Wet op de Raad van State, maar op artikel 3.3 Woo, tweede lid, onderdeel e. Artikel 26 van de Wet op de Raad van State komt te vervallen. De Afdeling wordt verantwoordelijk voor de openbaarmaking die volgens de hoofdregel dient te geschieden binnen twee weken na vaststelling van het advies.

De discussie over de openbaarheid van (de adviezen van) de Raad van State speelt al geruime tijd.40 Lange tijd zijn adviezen aan de openbaarheid onttrokken, maar artikel 80 van de Grondwet bepaalt sinds 1980 dat adviezen openbaar zijn. De vraag die resteert, is op welk tijdstip adviezen en de daarop betrekking hebbende ontwerpen van regelingen openbaar worden. Artikel 26 van de Wet op de Raad van State bepaalt dat deze pas openbaar worden bij indiening van een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer of bij bekendmaking van algemene maatregelen van bestuur. Als argument om openbaarmaking zo lang uit te stellen, is altijd aangevoerd dat advisering in alle rust en kalmte moet plaatsvinden.

Dit argument heeft in de loop der tijd zijn kracht verloren. Steeds meer wordt erkend dat het proces van wetgeving bestaat uit voortdurend maatschappelijk debat, waarbij allerlei maatschappelijke actoren in elk stadium advies uit kunnen brengen. In de regel worden voorstellen tegenwoordig ook ter consultatie op het internet gezet, voordat het voorstel naar de Raad van State wordt gestuurd. Adviezen die in de consultatiefase worden gevraagd van officiële adviesorganen zijn doorgaans reeds, met het ontwerp waarover advies wordt gevraagd, openbaar voorafgaand aan de adviesaanvraag aan de Raad van State. Nooit is gebleken dat de stappen om eerder tot publicatie over te gaan, hebben geleid tot problemen in de advisering. Zo concludeerde de Raad van State in ieder geval in 1983 dat de gevreesde effecten van politisering zich na de grondwetswijziging niet hadden voorgedaan.41 Inmiddels is de Raad er ook toe overgegaan om op zijn website te publiceren welke voorstellen hij ter advisering onder zich heeft en waarover de advisering is afgerond. Ook dit heeft het wetgevingsproces of de kwaliteit van de advisering geenszins negatief beïnvloed.

De openbaarheid van de adviezen en de wetsvoorstellen waarover advies wordt gevraagd, wordt niet groter. Er wordt alleen geregeld dat deze stukken eerder openbaar worden dan thans het geval is. Wetsvoorstellen waarover advies wordt gevraagd, worden door de Minister openbaar gemaakt op het moment dat zij naar de Raad van State worden gezonden. De adviezen worden door de Afdeling advisering van de Raad van State openbaar gemaakt op het moment dat zij naar de Minister worden gezonden. Evenals nu kan een advies gedeeltelijk niet openbaar worden gemaakt, als een van de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 of artikel 5.2 van toepassing is. Dit volgt uit de aanhef van artikel 3.3, tweede lid. In artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, wordt de mogelijkheid geboden om een wetsvoorstel en een advies niet eerder openbaar te maken dan bij toezending aan de Tweede Kamer, indien eerdere openbaarmaking ongewenste gevolgen zou hebben.

Ten overvloede wordt opgemerkt dat artikel 24 van de Kaderwet adviescolleges niet ziet op de openbaarmaking van adviezen, maar op de termijn waarbinnen de Minister op het advies moet reageren. Deze termijn behoeft geen aanpassing. Uit artikel 3.3, vijfde lid Woo volgt de termijn waarbinnen het advies openbaar gemaakt moet worden.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel f

Dit onderdeel betreft convenanten. Met een convenant wordt gedoeld op een convenant in de zin van de Aanwijzingen voor convenanten:

2. Onder convenant wordt in deze aanwijzingen verstaan:

a. een schriftelijke en door partijen ondertekende afspraak of een samenstel van zulke afspraken, hoe ook genoemd,

b. van de centrale overheid, met één of meer wederpartijen,

c. die betrekking of mede betrekking heeft op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden,

d. of anderszins gericht of mede gericht is op het voorbereiden dan wel realiseren van rijksoverheidsbeleid.

Omdat de reikwijdte van de Woo verder strekt dan de centrale overheid moet deze definitie gelezen worden als: een schriftelijke en door partijen ondertekende afspraak of een samenstel van zulke afspraken, hoe ook genoemd, van een bestuursorgaan met één of meer wederpartijen, die betrekking of mede betrekking heeft op de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden, of anderszins gericht of mede gericht is op het voorbereiden dan wel realiseren van overheidsbeleid. Afspraken binnen de centrale overheid zijn geen convenanten. Afspraken tussen de centrale overheid met uitsluitend andere publiekrechtelijke wederpartijen kunnen een convenant zijn. Niet alles wat in de praktijk een convenant wordt genoemd voldoet aan deze definitie. Een stuk dat niet aan deze definitie voldoet is geen convenant in de zin van de Woo, ook al staat er convenant op. Uitgaande van deze uitleg kan in de Woo worden volstaan met de term convenanten. De aanvulling «beleidsovereenkomsten en andere soortgelijke afspreken tussen een bestuursorgaan met een of meer wederpartijen» voegt aan die definitie niets toe en kan daarom worden geschrapt. Het gaat niet om werkinstructies of interdepartementale of interbestuurlijke (werk)afspraken over bijvoorbeeld gegevensuitwisselingen. Het gaat evenmin om overeenkomsten die ook tussen burgers onderling kunnen worden gesloten, zoals koop- of huurovereenkomsten. Namens de overheid kunnen partij zijn een bestuursorgaan, maar ook de rechtspersoon waarvan een bestuursorgaan onderdeel uitmaakt. Een afspraak tussen een bestuursorgaan en een burger (of bedrijf) over de wijze waarop een geconstateerde overtreding wordt hersteld (en er gedurende die herstelperiode geen sanctie wordt opgelegd) of een andere individuele aangelegenheid is geen convenant. Een afspraak van een bestuursorgaan met een brancheorganisatie weer wel.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel g

Onderdeel g ziet op de verplichte openbaarmaking van de jaarplannen (waaronder begrotingen) en jaarverslagen van bestuursorganen. Het gaat bij dit onderdeel om informatie op het niveau van het bestuursorgaan. Ook onderdelen als directies en afdelingen binnen een bestuursorgaan maken wel jaarplannen, maar het belang van dergelijke documenten is niet zodanig dat actieve openbaarmaking van dergelijke documenten moet worden voorgeschreven.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel h

Onderdeel h ziet uitsluitend op subsidies die niet in de vorm van een beschikking worden gegeven, maar waarvoor een overeenkomst wordt gesloten. Deze komen alleen voor bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, nu voor andere bestuursorganen geen uitzondering geldt van de verplichting op grond van de Awb om een subsidie bij beschikking te verlenen. Onder subsidie wordt hier hetzelfde verstaan als in artikel 4:21, eerste lid, Awb, te weten «de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten». Het enige verschil is dat deze dan met een overeenkomst wordt verstrekt.42

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel i

Dit onderdeel betreft de huidige Wob-verzoeken, straks de verzoeken op grond van artikel 4.1 Woo. De beschikkingen naar aanleiding van deze verzoeken, alsmede het verzoek en de verstrekte documenten worden actief openbaar gemaakt. Het vijfde lid, onderdeel e, bepaalt dat de openbaarmaking van het verzoek kan worden gecombineerd met de openbaarmaking van de beschikking de beschikking op dat verzoek. Niet openbaar hoeft te worden gemaakt (de afdoening van) een mondeling verzoek dat niet schriftelijk wordt afgedaan. De verplichting tot actieve openbaarmaking geldt niet voor informatie die wordt verstrekt op grond van de artikelen 5.5, 5.6 en 5.7 Woo.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j

Onderdeel j ziet op de openbaarmaking van op verzoek van een bestuursorgaan ambtelijk of extern opgestelde onderzoeksrapporten die geen onderdeel vormen van de uitvoering van de taak van dat bestuursorgaan en die voornamelijk uit feitelijk materiaal bestaan. Het gaat bij dit onderdeel om de uitkomsten van het onderzoek, niet om de onderliggende stukken. Het onderdeel heeft betrekking op twee typen onderzoeken, te weten onderzoeken naar het functioneren van de eigen organisatie en onderzoeken ter voorbereiding of evaluatie van beleid of uitvoering. Een recent voorbeeld betreft het onderzoek naar de Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum van het Ministerie van Justitie en Veiligheid. Een ander voorbeeld van een openbaar te maken onderzoek is een medewerkertevredenheidsonderzoek van het bestuursorgaan. Daarbij hoeven niet alle resultaten per organisatieonderdeel van dat bestuursorgaan actief openbaar gemaakt te worden. Bij het actief openbaar maken van een onderzoek naar het eigen functioneren zal een bestuursorgaan niet alleen moeten afwegen of een uitzonderingsgrond van toepassing is, maar zal van het bestuursorgaan worden verwacht dat het ook inhoudelijk reageert op het onderzoek. Door deze categorie onderzoeken apart te benoemen kan in het vijfde lid een ruimere termijn voor de openbaarmaking worden vastgesteld, waardoor een bestuursorgaan meer tijd heeft om ook die inhoudelijke reactie te geven.

Uit de MKBA is gebleken dat de term «onderzoeken» nog steeds heel breed kan worden uitgelegd. Met name bij onderzoek in het kader van uitvoering zijn grote aantallen gevonden van onderzoeken die deel uitmaken van het primaire proces van de uitvoering. De initiatiefnemers hebben het oog op interne of externe onderzoeken die gaan over het beleid of de organisatie van de uitvoering. Kenmerk van dergelijke onderzoeken is dat zij buiten de lijn of de normale stafadvisering plaatsvinden. Het primaire proces van een uitvoeringsorganisatie is daarbij slechts van belang, voor zover onderzoek wordt gedaan over de uitvoering, zoals een uitvoeringstoets of een evaluatie, niet als het onderzoek onderdeel vormt van die uitvoering. De verplichte actieve openbaarmaking ziet dus niet op een uitzoekklus in opdracht van het afdelingshoofd, niet op interne audits of juridische adviezen en niet op onderzoeken die deel uitmaken van het normale uitvoeringsproces (zoals bodemonderzoeken of metingen in het kader van stadsontwikkeling, die overigens vaak al op grond van afdeling 3.4 Awb in samenhang met een vergunningaanvraag ter inzage worden gelegd). Wel bijvoorbeeld de onderzoeken van de Auditdienst Rijk (of een vergelijkbaar onderzoek dat door een externe partij wordt verricht) naar bijvoorbeeld kwaliteit en werkwijze. Zo zijn onderzoeken van de Dienst Uitvoering Onderwijs naar de bekostiging van individuele scholen geen onderzoek in de zin van artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j, Woo, maar een niet op handhaving van individuele gevallen gericht algemeen onderzoek naar de naleving van bekostigingsregels door scholen moet wel actief openbaar gemaakt worden. De initiatiefnemers gaan er, gelet op de onderzoeken die reeds openbaar worden gemaakt, vanuit dat in de onderzoeken die zij op het oog hebben, weinig tot geen uitzonderingsgronden van toepassing zijn, zodat deze onderzoeken in de meeste gevallen behoren tot de categorie eenvoudig openbaar te maken.

In artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j, sub 1, wordt met de term «de wijze van functioneren» aangegeven dat het onderzoek betreft dat ziet op het feitelijk functioneren in het verleden en niet een onderzoek naar mogelijke veranderingen, bijvoorbeeld in het kader van een reorganisatie, waaruit vervolgens nog gekozen moet worden. In artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j, is subonderdeel 2, zo geformuleerd dat duidelijk wordt dat de woorden «voorbereiding en evaluatie» ook op de uitvoering, de naleving en handhaving van het beleid betrekking hebben. Daarmee wordt aangegeven dat de actieve openbaarmaking ziet op onderzoeken over de uitvoering of de handhaving, niet op onderzoeken die worden verricht in het kader van de uitvoering of de handhaving, zoals onderzoeken in het kader van stadsontwikkeling of een inspectiebezoek. Daarbij moet het begrip «evaluatie» zo worden uitgelegd dat niet alleen formele evaluatieonderzoeken worden bedoeld, maar ook andere onderzoeken die een, individuele gevallen overstijgend, algemeen beeld geven van het beleid of de uitvoering.

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k

Onderdeel k betreft de actief openbaar te maken beschikkingen. Onder dit begrip wordt verstaan hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1:3, tweede lid, Awb, te weten «een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan». Ook de beslissing op bezwaar is een beschikking, waarop de in dit onderdeel genoemde uitzonderingen eveneens van toepassing zijn. Andere typen beschikkingen, zoals een beschikking van een rechter, vallen niet onder de verplichting tot openbaarmaking. De verplichting tot openbaarmaking ziet enkel op de beschikking, niet op de aanvraag of andere onderdelen van het onderliggende dossier. Onderdeel van de beschikking kan onder omstandigheden een bijlage zijn als daarin de reikwijdte van de beschikking nader wordt geduid (bijvoorbeeld met een kaart of met aan de vergunning verbonden voorwaarden). De openbaarmaking van andere onderdelen uit het dossier kan wel voortvloeien uit andere wettelijke verplichtingen, zoals de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Van de verplichting tot actieve openbaarmaking is een aantal typen beschikkingen uitgezonderd, omdat op voorhand vaststaat dat deze in verband met de uitzonderingen van artikel 5.1 Woo niet openbaar kunnen worden gemaakt of in een enkel geval omdat de kosten niet opwegen tegen het belang van de openbaarheid. In de meeste gevallen zullen de overgebleven beschikkingen geanonimiseerd openbaar gemaakt worden. Afhankelijk van het type beschikking zal moeten worden afgewogen welk persoonsgegeven niet openbaar gemaakt wordt. Deze afweging, gebaseerd op artikel 5.1, tweede lid, onderdeel e, Woo, kan ten algemene worden gemaakt en worden ingebouwd in het werkproces van de betreffende beschikking, zodat die afweging niet bij iedere beschikking apart hoeft te worden gemaakt, hetgeen tijdrovend kan zijn. Zo zal bij een bouwvergunning het adres waarop de vergunning betrekking heeft, openbaar gemaakt moeten worden, ook als de aanvrager toevallig op dat adres woont. Overigens wordt bij bouwvergunningen het adres reeds openbaar gemaakt om omwonenden de gelegenheid tot inspraak en rechtsbescherming te bieden. Overigens betekent een uitzondering van de verplichting tot openbaarmaking niet automatisch dat bij een verzoek om informatie een in artikel 3.3 uitgezonderd document automatisch wordt geweigerd. Hiervoor is nodig een toets van het document waarom wordt verzocht aan de uitzonderingsgronden van artikel 5.1 en 5.2 Woo.

In de onderdelen 1 tot en met 21 wordt een aantal categorieën beschikkingen uitgezonderd van de plicht tot actieve openbaarmaking.

1. Beschikkingen inzake de uitvoering van regels inzake belastingen, heffingen, leges en vergelijkbare betalingsverplichtingen

Beschikkingen inzake belastingen, heffingen, leges en vergelijkbare betalingsverplichtingen worden uitgezonderd van de verplichting tot actieve openbaarmaking. De meeste beschikkingen van de Belastingdienst zijn al uitgezonderd, omdat artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen op de bijlage van artikel 8.8 Woo staat. Maar ook beschikkingen inzake andere belastingen of van de douane vallen onder deze uitzondering. In het algemeen zullen dergelijke beschikkingen de persoonlijke levenssfeer raken of betrekking hebben op concurrentiegevoelige gegevens. Hetzelfde geldt voor heffingen. Bij leges moet onderscheid worden gemaakt tussen beschikkingen die alleen betrekking hebben op de heffing van leges en beschikkingen die primair zien op iets anders, maar waarvoor tevens leges in rekening worden gebracht. De eerste categorie valt onder de uitzondering, omdat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de kosten voor actieve openbaarmaking. De tweede categorie volgt de regels die gelden voor het primaire onderdeel en moet in beginsel worden openbaargemaakt, tenzij ook dat primaire deel is uitgezonderd in artikel 3.3, eerste of tweede lid. De aard van het opleggen van leges is niet zodanig dat het opleggen van leges uit de openbaar te maken beschikking moet worden geschrapt.

2. Beschikkingen inzake sociale verzekeringen, sociale voorzieningen en zorg

Door beschikkingen inzake sociale voorzieningen en zorg uit te zonderen wordt buiten twijfel gesteld dat ook beschikkingen betreffende niet-financiële voorzieningen of voorzieningen die niet uit een verzekering worden vergoed, niet actief openbaar worden gemaakt. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer staat hieraan in de meeste gevallen in de weg. Bij sociale verzekeringen valt te denken aan de Ziektewet, en dan niet alleen de beschikkingen waarbij een uitkering wordt toegekend, maar bijvoorbeeld ook een reiskostenvergoeding als bedoeld in 37, tweede lid, Ziektewet. Bij sociale voorzieningen valt daarbij te denken aan een persoonsgebonden budget (inclusief de betalingsbeschikkingen van de Sociale verzekeringsbank) of een andere voorziening op grond van de Wet langdurige zorg, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 of de Jeugdwet. Overigens zijn beschikkingen waarop artikel 74 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen van toepassing is, reeds uitgezonderd, omdat dat artikel is opgenomen in de bijlage bij artikel 8.8 Woo.

3. Beschikkingen inzake financiële bijstand, rechtsbijstand, schuldhulpverlening, toeslagen of studiefinanciering

Deze uitzondering betreft beschikkingen die te maken hebben met ondersteuning bij een ontoereikende inkomenspositie. Hierbij zal de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de meeste gevallen in de weg staan aan (actieve) openbaarmaking. Onder beschikkingen inzake rechtsbijstand worden ook beschikkingen inzake mediation als bedoeld in de Wet op de rechtsbijstand begrepen. Overigens zijn beschikkingen waarop artikel 65 van de Participatiewet van toepassing is, reeds uitgezonderd, omdat dat artikel is opgenomen in de bijlage bij artikel 8.8 Woo.

4. Beschikkingen van een officier van justitie

Deze beschikkingen worden, voor zover niet al een van de Woo afwijkend regime van toepassing is, uitgezonderd.

5. Beschikkingen houdende de oplegging van een bestuurlijke bestraffende sanctie

De term «bestuurlijke strafsanctie» is ontleend aan de omschrijving in artikel 5:2, eerste lid, onderdeel c, Awb. Het gaat dan om boetes en andere sancties die beogen te straffen (leed toe te voegen) en niet primair tot doel hebben het beëindigen van een overtreding (zoals een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom, of een schorsing of intrekking van een vergunning). Ook de verkeersboetes van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften vallen onder deze uitzondering. Het element straf maakt dat een algemene verplichting tot openbaarmaking in veel gevallen onevenredig bezwarend is. Er zijn ook complicaties bij eventueel bezwaar en beroep tegen het opleggen van dergelijke sancties. Het verdient daarom de voorkeur dat de bijzondere wetgever bepaalt in welke gevallen actieve openbaarmaking is aangewezen. De uitzondering in de Woo laat dan ook onverlet dat in andere wetten de actieve openbaarmaking van bestraffende sancties kan zijn voorgeschreven. Zo is met de Wet aanpak schijnconstructies voor een aantal wetten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, de Wet arbeid vreemdelingen, de Arbeidsomstandighedenwet, de Arbeidstijdenwet en de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs) een regime in het leven geroepen, op grond waarvan de Inspectie SZW een lijst publiceert van bedrijven die door de inspecteurs bezocht zijn. Op deze lijst wordt van alle bezochte bedrijven aangegeven of ze wel of geen boete hebben gekregen (en indien wel: welke wettelijke bepalingen ze hebben overtreden). Daarmee wordt beoogd de naleving van deze wetten te bevorderen: het aantal overtredingen zal verminderen omdat bedrijven meer zullen doen om openbaarmaking van overtredingen te voorkomen. Het eigen openbaarmakingsregime voor deze wetten maakt dat meer maatwerk mogelijk is om tot een effectieve handhavingsstrategie te komen.

6. Beschikkingen houdende de oplegging van een bestuurlijke herstelsanctie die geen betrekking heeft op het omgevingsrecht, het milieurecht of anderszins betrekking heeft op emissies in het milieu

Herstelsancties uit te zonderen. Dergelijke sancties zouden met name openbaar moeten zijn als milieu-informatie of de leefomgeving in het geding zijn. In andere gevallen kan de afweging tussen het belang van openbaarheid en de belangen van degenen tot wie de herstelsanctie is gericht of van het bestuursorgaan bij het inrichten van een handhavingsstrategie worden overgelaten aan de bijzondere wetgever.

7. Beschikkingen betreffende de rechtspositie van een ambtenaar, een buitengewoon opsporingsambtenaar, een politieke ambtsdrager of een dienstplichtige

Sinds de inwerkingtreding van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren worden politieke ambtsdragers niet meer aangemerkt als ambtenaren in de zin van artikel 1 van de Ambtenarenwet. Daarom wordt deze categorie hier apart vermeld. Overigens zal het aantal beschikkingen dat de rechtspositie van ambtenaren betreft, vanwege de inwerkingtreding van die wet aanzienlijk afnemen. Buitengewoon opsporingsambtenaren als bedoeld in artikel 142 van het Wetboek van Strafvordering worden toegevoegd, nu deze niet altijd in dienst zijn van een bestuursorgaan, maar werkzaam zijn in het openbaar vervoer of als boswachter. Te denken valt aan beschikkingen als de akte van opsporingsbevoegdheid, bedoeld in artikel 10 van het Besluit buitengewoon opsporingsambtenaar. Ook de dienstplichtige is uitgezonderd van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren. Hoewel geen dienstplichtigen meer worden opgeroepen, bestaat de mogelijkheid daartoe wel. Op 2 oktober 2018 heeft de Eerste Kamer nog een wetsvoorstel aangenomen, waarbij de dienstplicht van toepassing wordt op vrouwen. Met deze toevoeging worden beschikkingen op grond van de Kaderwet dienstplicht en de Wet gewetensbezwaren militaire dienst uitgezonderd van verplichte actieve openbaarmaking.

8. Beschikkingen inzake de uitvoering van de Rijkswet op het Nederlanderschap, de Paspoortwet, de Vreemdelingenwet 2000 en het toezicht op de naleving en de uitvoering van Verordening (EU) 2016/399 van het Europees Parlement en de Raad van 9 maart 2016 betreffende een Uniecode voor de overschrijding van de grenzen door personen (Schengengrenscode) (PbEU, L77) en Verordening (EG) nr. 810/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (Visumcode) (PbEU L243)

Dit subonderdeel betreft beschikkingen waarbij in de meeste gevallen de persoonlijke levenssfeer een groter gewicht heeft dan het belang van de openbaarmaking en dat laatste belang bovendien niet opweegt tegen de kosten van actieve openbaarmaking gelet op de grote aantallen beschikkingen.

9. Beschikkingen inzake «slots» als bedoeld in artikel 2, onderdeel a, van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van «slots» op communautaire luchthavens (Pb EG L14)

Uit de uitvoeringstoets bleek dat het bestuursorgaan Airport Coordination Netherlands (ACNL) jaarlijks 600.000 zogenoemde «slots» afgeeft aan luchtvaartmaatschappijen om op bepaalde in de «slots» vastgelegde tijdstippen te landen of op te stijgen van de luchthavens Schiphol, Rotterdam-The Hague en Eindhoven. Deze «slots» zijn aangemerkt als beschikking, maar zijn gecodeerd en zijn zonder bijbehorende software onbegrijpelijk. Daarnaast is de vraag of openbaarmaking van deze beschikkingen, indien leesbaar, een hoger doel dient, terwijl door de grote aantallen de kosten van deze openbaarmaking aanzienlijk zijn. Om deze reden worden de «slots» uitgezonderd van de verplichting tot actieve openbaarmaking. Met de term «inzake» wordt bedoeld dat ook gerelateerde beschikkingen zijn uitgezonderd. Te denken valt aan beslissingen over intrekking of ruil.

10. Beschikkingen die betrekking hebben op persoonsgegevens als bedoeld in artikel 22, eerste lid, artikel 31 of artikel 46 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming

Tevens worden uitgezonderd: beschikkingen die betrekking hebben op bijzondere persoonsgegevens. Veel van dergelijke beschikkingen vallen al onder een van de andere uitzonderingen in dit onderdeel k. Omdat niet vast staat dat de overige categorieën op dit punt uitputtend zijn, is een aparte categorie voor bijzondere persoonsgegevens opgenomen. Voor deze categorie is niet voldoende dat een beschikking bijzondere persoonsgegevens bevat. Het moet gaan om beschikkingen waarvan de persoonsgegevens de kern van de beschikking raken. Een voorbeeld van een beschikking waarin bijzondere persoonsgegevens kunnen voorkomen, maar daar niet de kern van vormen, is een bouwvergunning voor onder meer gehandicaptenvoorzieningen, waarbij de eventuele aanduiding van de persoon voor wie de voorzieningen bestemd zijn, kan worden geanonimiseerd. Dergelijke beschikkingen vallen dan ook niet onder deze uitzonderingscategorie.

De hier uitgezonderde beschikkingen zouden op grond van de uitzonderingsgrond betreffende bijzondere persoonsgegevens (artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c en d) toch niet openbaar gemaakt mogen worden, maar daar is dan een afweging nodig die weer actief openbaar moet worden gemaakt, terwijl dat geen toegevoegde waarde heeft. Uit doelmatigheidsoverwegingen is niet verwezen naar artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c en d, Woo, maar naar de artikelen uit de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming (hierna UAVG) die betrekking hebben op de betreffende persoonsgegevens. Artikel 22, eerste lid, ziet op persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen, of het lidmaatschap van een vakbond blijken, genetische gegevens, biometrische gegevens met het oog op de unieke identificatie van een persoon, gegevens over gezondheid of gegevens met betrekking tot iemands seksueel gedrag of seksuele gerichtheid. Artikel 31 UAVG ziet op strafrechtelijke gegevens. Artikel 46 UAVG ziet op persoonlijke identificatienummers zoals het burgerservicenummer. Daarmee hoeft niet te worden onderzocht of de uitzonderingen van de paragrafen 3.1 en 3.2 UAVG (een toestemming om de in artikel 22, eerste lid, of artikel 31 UAVG genoemde persoonsgegevens toch te verwerken) aanleiding vormen om alsnog actief openbaar te maken. Deze uitzonderingen zullen in het algemeen geen grondslag kunnen vormen voor het actief openbaar maken van bijzondere persoonsgegevens. Dan is het niet doelmatig een toets aan die uitzonderingen voor te schrijven.

11. Beschikkingen inzake de geslachtsnaam, familierechtelijke betrekkingen of het ouderlijk gezag

Eveneens uitgezonderd worden beschikkingen in de familierechtelijke sfeer, zoals de wijziging van de geslachtsnaam van artikel 7 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, beschikkingen op grond van de Jeugdwet (zoals de verklaring van geen bezwaar die de raad voor de kinderbescherming op grond van artikel 5.1 van de Jeugdwet afgeeft ten behoeve van een pleegouder of het besluit van het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 6.1.2, vijfde lid, van de Jeugdwet) of beschikkingen op grond van de Wet opneming buitenlandse kinderen ter adoptie.

12. Beschikkingen inzake een wettelijk voorgeschreven onderzoek naar aan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon klevende bezwaren

Bij dergelijke beschikkingen speelt bij natuurlijke personen de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Ook bij rechtspersonen vergt het belang van de openbaarheid niet dat dergelijke verklaringen altijd actief openbaar worden gemaakt. In sommige gevallen, zoals bij de verklaring omtrent het gedrag (VOG) van de Wet justitiële en strafrechtelijke gegevens geldt reeds een bijzonder regime, zodat op grond van artikel 8.8 Woo de plicht tot actieve openbaarmaking niet van toepassing is. Vaak zullen geen belangen van derden zijn betrokken, zodat ook om die reden geen actieve openbaarmaking is vereist. Maar bij bijvoorbeeld de verklaring van geen bezwaar voor potentiële pleeggezinnen (artikel 5.1, eerste lid, onderdeel d, van de Jeugdwet), de screening van personeelsleden van particuliere beveiligingsorganisaties of recherchebureaus of van bedrijven die meedoen aan een aanbesteding (artikel 4.5 van de Aanbestedingswet 2012) kan het onduidelijk zijn of er belangen van derden zijn. Om deze reden wordt dit type beschikkingen uitgezonderd van de verplichting tot actieve openbaarmaking.

13. Beschikkingen inzake de registratie in een openbaar register

De opname in een register is een beschikking als die opname een rechtsgevolg heeft. Zo mag geen medisch beroep worden uitgeoefend door iemand die niet in het BIG-register (Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg) is opgenomen. Andere voorbeelden betreft de (her)registratie in het Nederlands Register Gerechtelijk Deskundigen, het Register beëdigde tolken en vertalers of het register voor bewindvoerders. Ook de registratie van rechtspersonen en bestuurders van deze rechtspersonen in het Handelsregister of de bijwerking van een registratie van onroerende zaken in het Kadaster gaat gepaard met een beschikking. In de gevallen waarin de betreffende registers openbaar toegankelijk zijn, heeft de actieve openbaarmaking van een beschikking over die registratie geen toegevoegde waarde, maar brengt wel kosten met zich. Daarom worden deze beschikkingen expliciet uitgezonderd. Deze uitzondering ziet op alle beschikkingen inzake de registratie, dus ook op verlengingen, aanpassingen, bijwerkingen en uitschrijvingen.

14. Beschikkingen inzake een individuele leerling, deelnemer of student in het onderwijs en de educatie

Eveneens worden uitgezonderd beschikkingen betreffende leerlingen, studenten en deelnemers aan educatie. Dergelijke beschikkingen raken vrijwel altijd aan de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen, hetgeen vaak aan de openbaarheid in de weg staat. Ook in de overige gevallen moet een actieve openbaarmakingsplicht te zwaar worden geacht om het belang van de openbaarheid te dienen. Het gaat onder andere – voor zover het besluiten in de zin van de Awb betreft – om de toelating, schorsing en verwijdering in het openbaar onderwijs, maar ook examenuitslagen, (deel)certificaten, diploma’s en vrijstellingen op grond van de Leerplichtwet 1969. Er kan sprake zijn van beslissingen van organen en instellingen die gericht zijn tot deelnemers of hun wettelijk vertegenwoordigers, maar ook van beslissingen die gericht zijn aan andere instellingen en organen die gaan over de leerlingen, waarbij de deelnemers of hun wettelijk vertegenwoordigers belanghebbende zijn. In het laatste geval kan gedacht worden aan de toelaatbaarheidsverklaringen van samenwerkingsverbanden en het bepalen van de ondersteuningsbehoefte, onder meer voor het speciaal onderwijs en het leerwegondersteunend onderwijs. Voor organen in het openbaar onderwijs geldt dat zij vaker als bestuursorgaan aan te merken zijn dan organen in het bijzonder onderwijs. Het effect van deze uitzondering is dat voor alle instellingen en organen in onderwijs en educatie ten aanzien van de verplichting tot actieve openbaarmaking van beschikkingen toch vrijwel dezelfde regels gelden.

15. Beschikkingen inzake het aangaan of beëindigen van een arbeidsovereenkomst

Deze uitzondering ziet op werkzaamheden van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV) inzake de werkgelegenheid. Een voorbeeld van een beschikking inzake de beëindiging van een arbeidsovereenkomst is de toestemming van artikel 671a, eerste lid, van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Artikel 5 van de Wet arbeid en vreemdelingen is een voorbeeld van een regeling voor het verlenen van toestemming een arbeidsovereenkomst te sluiten met een vreemdeling als de arbeidsmarkt niet in de vacature kan voorzien.

16. Beschikkingen ter verlening of vaststelling van subsidie aan natuurlijke personen

Voorts worden uitgezonderd: subsidiebeschikkingen aan natuurlijke personen. In die categorie zal vaak de belangenafweging ten faveure van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer uitvallen. Een verplichting tot actieve openbaarmaking, waarbij dan iedere keer dat niet openbaar wordt gemaakt, hiervan verantwoording moet worden afgelegd, is daarmee niet doelmatig. Overigens is in het bijzonder bij deze categorie denkbaar dat bij een verzoek om informatie de afweging bij een individuele beschikking anders kan uitvallen en de beschikking naar aanleiding van het verzoek wel openbaar wordt gemaakt. Beschikkingen inzake subsidies aan anderen dan natuurlijke personen worden actief openbaar gemaakt.

17. Beschikkingen inzake tegemoetkoming in schade en nadeelcompensatie

Ook dit type beschikkingen bevat vaak persoonsgegevens of concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens, waardoor de verplichte actieve openbaarmaking van dit type beschikkingen bewerkelijk is. Het gaat hierbij om beschikkingen over nadeelcompensatie als bedoeld in titel 4.5 Awb, maar ook beschikkingen over planschade uit de Omgevingswet, vergoedingen van het Schadefonds geweldsmisdrijven, de tegemoetkoming in de schade bij het voorkoming en bestrijding van besmettelijke dierziekten op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren en andere beschikkingen waarmee schade wordt gecompenseerd.

18. Beschikkingen inzake getroffen of te treffen beveiligingsmaatregelen

Met deze categorie worden beschikkingen uitgezonderd inzake getroffen of te treffen beveiligingsmaatregelen. Beschikkingen over dit onderwerp bevatten hoofdzakelijk informatie waarvan de openbaarmaking op grond van artikel 5.1 niet openbaar wordt gemaakt. Het gaat daarbij met name om de informatie die specifiek ziet op beveiliging van personen en bedrijven en die is uitgezonderd van openbaarmaking ingevolge artikel 5.1, tweede lid, onderdeel h, Woo. Gelet op het beperkte belang dat gediend is bij de openbaarmaking van de resterende informatie in dit soort beschikkingen, vormt een verplichting tot het actief openbaar maken ervan naar het oordeel van de initiatiefnemers een onevenredige belasting voor bestuursorganen. Voorbeelden van beschikkingen die onder deze categorie geschaard kunnen worden betreffen subsidieverstrekkingen inzake preventieve maatregelen ter voorkoming van overvallen van woon- of bedrijfsruimten en subsidieverstrekkingen ter beveiliging van religieuze of maatschappelijke instellingen.

19. Beschikkingen inzake het bezit en gebruik van vuurwapens

Onder deze uitzondering valt onder meer de door de korpschef van politie te verlenen beschikkingen op grond van de wet wapens en munitie en de jachtakte van artikel 3.28 van de Wet natuurbescherming. Deze beschikkingen worden van de verplichte actieve openbaarheid uitgezonderd, omdat de voor de openbaarmaking van dergelijke beschikkingen niet alleen de persoonlijke levenssfeer moet worden meegewogen, maar ook aspecten van veiligheid. Dat vereist maatwerk hetgeen dit type beschikkingen minder geschikt maakt voor actieve openbaarmaking.

20. Beschikkingen waarbij geen belangen van derden kunnen zijn betrokken en die niet de verlening of vaststelling van subsidies betreffen

Als vangnet is een algemene uitzondering opgenomen voor beschikkingen waarbij geen belangen van derden zijn betrokken. Daarmee wordt niet bedoeld dat bij een individuele beschikking geen derde-belanghebbenden zijn aan te wijzen, maar worden slechts die beschikkingen uitgezonderd waarbij dergelijke belangen niet aan de orde kunnen zijn. Een aantal beschikkingen dat in onderdeel k expliciet wordt uitgezonderd, voldoet aan dit criterium, maar is toch apart opgenomen, omdat discussie kan bestaan over de vraag of geen derden betrokken zijn. Als belangen van derden geen rol spelen, zal de belangenafweging in veel gevallen in het voordeel van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer uitvallen. Voorbeelden zijn de beschikkingen inzake de registratie in de Basisregistratie personen, de toestemming van een beheerder van een archiefbewaarplaats tot raadpleging of gebruik van archiefbescheiden, de vaststelling van een dwangsom bij niet tijdig beslissen, een APK-keuring, een rijbewijs, een vaarbewijs. Deze vangnetbepaling geldt niet voor subsidiebeschikkingen aan anderen dan natuurlijke personen. Hoewel bij die beschikkingen (als deze geen onderdeel uitmaken van een tender) doorgaans geen belangen van derden zijn betrokken, is het belang van de openbaarheid van de besteding van publieke middelen in het algemeen groter dan het belang van de ontvanger om de om de beschikking niet openbaar te maken. Zo maakt de Rijksdienst voor ondernemend Nederland de subsidies aan agrarische ondernemers openbaar.43 Ook zijn datasets over subsidies beschikbaar gesteld.44

21. Beschikkingen houdende de afwijzing van een gevraagde beschikking

Tot slot worden beschikkingen houdende de afwijzing van een aanvraag uitgezonderd. De beslissing tot het afwijzen van een aanvraag is in de Awb gedefinieerd als een beschikking. Dat is daar nodig, om tegen een dergelijke afwijzing bezwaar en beroep mogelijk te maken. Maar met dergelijke beschikkingen wordt geen rechtgevolg in het leven geroepen, waarmee de voornaamste reden vervalt om tot actieve openbaarmaking over te gaan.45

Artikel 3.3, tweede lid, onderdeel l

Dit onderdeel verplicht tot de openbaarmaking van de schriftelijke oordelen van bestuursorganen over klachten of klaagschriften die bij die bestuursorganen zijn ingediend op basis van titel 9.1 van de Awb.

Bestuursorganen zijn op grond van artikel 9:12a Awb verplicht jaarlijks een register te publiceren van ontvangen klachten, maar die verplichting houdt niet in dat daarbij ook openbaar wordt gemaakt waar die klachten over gaan en hoe deze klachten zijn behandeld. Om die reden heeft het actief openbaar maken van oordelen over klachten een toegevoegde waarde. Bovendien zijn op internet deze registers onvindbaar, zodat de naleving van deze bepaling twijfelachtig is. Jaarrekeningen van ministeries bevatten bijvoorbeeld vaak alleen aantallen klachten of soms zelf alleen de percentages klachten die binnen de wettelijke termijn zijn afgehandeld. De initiatiefnemers hechten aan de openbaarmaking van de inhoud van de klacht, het betreffende organisatieonderdeel, de functiebenaming van de ambtenaar over wie is geklaagd en de wijze van afhandeling door het bestuursorgaan. Deze elementen zijn vaste onderdelen van de oordelen in individuele klachten. Deze oordelen kunnen zo worden opgesteld dat zij geschikt zijn voor publicatie, waarbij namen van klagers en ambtenaren worden geanonimiseerd, zodat voor de openbaarmaking geen nadere bewerking nodig is. Anonimiseren kan op de wijze waarop dat in de rechtspraak geschiedt, waarbij het niveau van gevoeligheid vergelijkbaar is als bij oordelen inzake klachten.46 Wel hebben zij op verzoek van de departementen in artikel 3.3a een alternatieve wijze van openbaarmaking mogelijk gemaakt die bij grote aantallen wellicht doelmatiger is en voor het publiek gemakkelijker te ontsluiten.

Artikel 3.3, derde lid

Op grond van onderdeel a kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat aan de lijst van actief openbaar te maken documenten uit artikel 3.3, eerste of tweede lid, andere categorieën worden toegevoegd. Op grond van onderdeel b kan van subcategorieën van in onderdeel k uitgezonderde beschikkingen worden bepaald dat deze alsnog actief openbaar worden gemaakt.

Artikel 3.3, vierde lid

De actieve openbaarmaking verliest een deel van zijn betekenis als deze pas na enig tijdsverloop plaats vindt.

Artikel 3.3, vierde lid, stelt een algemene termijn van twee weken, waarbinnen de in artikel 3.3, eerste en tweede lid, bedoelde documenten openbaar gemaakt moeten worden. De actieve openbaarmaking verliest een deel van zijn betekenis als deze pas na enig tijdsverloop plaats vindt. Dit vierde lid werd in de impactanalyse zo uitgelegd dat de daar genoemde termijn van twee weken ook zou gelden voor andere documenten dan die in artikel 3.3, eerste en tweede lid, werden genoemd. Om die reden wordt in het vierde lid thans uitdrukkelijk bepaald dat deze termijn alleen geldt voor de in artikel 3.3, eerste en tweede lid, genoemde documenten en dus niet voor openbaarmakingen op grond van artikel 3.1. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat voor de in artikel 3.3, eerste en tweede lid, genoemde documenten een termijn van twee weken in beginsel een redelijke termijn is. Immers, de werkzaamheden die nodig zijn voor de actieve openbaarmaking, zoals het anonimiseren en het overleg met derdebelanghebbenden, kunnen worden verricht voorafgaand aan de vaststelling van het document, dus voordat de termijn van twee weken gaat lopen. Wel is het zo dat de initiatiefnemers erkennen dat hiervoor werkprocessen moeten worden aangepast en dat het bestuur de tijd moet krijgen om die aanpassingen te verrichten. In artikel 10.2a is hiervoor een voorziening opgenomen. Een en ander zal worden uitgewerkt in het in artikel 6.2 bedoelde meerjarenplan. Bij ontvangen documenten kunnen geen werkzaamheden worden verricht voorafgaand aan de aanvang van de twee weken. Daar is in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel f, rekening mee gehouden door de termijn van twee weken te verlengen met de tijd die nodig is om overleg te voeren met eventuele derdebelanghebbenden.

De termijn van artikel 3.3, vierde lid, gaat pas lopen als het document is vastgesteld, zodat de noodzakelijke voorbereidingen (zoals anonimiseren en verwijderen van andere onderdelen waarop een uitzonderingsgrond van toepassing is) kunnen worden gedaan bij de voorbereiding van het document. Onder vaststellen wordt ook verstaan het gereedmaken van een conceptvoorstel voor extern advies als bedoeld in artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c. Bij verplicht openbaar te maken ingekomen stukken wordt de termijn van twee weken verlengd met de tijd die nodig is om de belangen van derden te onderzoeken.

Voor stukken die op basis van de inspanningsverplichting van artikel 3.1 openbaar worden gemaakt, geldt geen termijn.

Artikel 3.3, vijfde lid

Deze bepaling bevat een aantal uitzonderingen op de hoofdregel uit het vierde lid die ertoe strekt dat de actieve openbaarmaking van de informatie, bedoeld in artikel 3.3, eerste en tweede lid, geschiedt binnen twee weken.

Onderdeel a

Dit onderdeel voorziet in een uitzondering op de hoofdregel dat adviesaanvragen en adviezen over ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking, binnen twee weken na vaststelling van de adviesaanvraag dan wel het advies openbaar worden gemaakt. De uitzondering ziet op de situatie waarin openbaarmaking conform deze termijn afbreuk zou doen aan een met de wet, het voorschrift of het besluit beoogd doel. Het toepassen van deze uitzonderingsbepaling is een beslissing van het adviesvragend bestuursorgaan. Indien de uitzonderingsbepaling van toepassing is, worden zowel de ontwerpregeling, de adviesaanvraag, als het advies openbaar gemaakt door het adviesvragend bestuursorgaan. In dergelijke omstandigheden zal het vragen om advies tot een minimum worden beperkt, maar bij wetten of algemene maatregelen van bestuur zal in ieder geval de Afdeling advisering van de Raad van State om advies moeten worden gevraagd. Indien de Minister die het advies vraagt gemotiveerd aangeeft dat aanleiding bestaat voor toepassing van artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, Woo, ziet de Afdeling af van de in artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e, voorgeschreven openbaarmaking van haar advies en kan zij haar advies pas op haar website zetten als het wetsvoorstel aan de Staten-Generaal is gezonden. In het advies kan de Afdeling wel aangeven dat zij geen aanleiding ziet om artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, Woo, toe te passen, maar de uiteindelijke beslissing is aan het kabinet.

Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn bij een voornemen de belasting te verhogen, waarbij die verhoging dan terugwerkt tot het moment van indienen van het wetsvoorstel. Eerdere openbaarmaking van het voorstel zal dan leiden tot grootschalig ontwijkingsgedrag. Een ander voorbeeld uit het recente verleden waarbij uitstel van de openbaarmaking aan de orde zou kunnen zijn, is de Tijdelijke wet taakverwaarlozing St Eustatius.

Onderdeel b

Traditioneel worden op Prinsjesdag de in artikel 105 van de Grondwet bedoelde jaarlijkse begrotingen van de departementen bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt. De in te dienen voorstellen worden daarmee openbaar. Daarin brengt de Woo geen verandering. Artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c, en tweede lid, onderdeel e, brengen mee dat bij een eerdere adviesaanvraag de adviesversie van een begrotingswet dan al actief openbaar gemaakt zou worden. Hetzelfde geldt voor het uitgebrachte advies. Voor begrotingswetten wordt in het algemeen geen openbare consultatieronde gehouden, maar wel brengt de Afdeling advisering van de Raad van State over begrotingswetten advies uit.

De periode voorafgaand aan de indiening van begrotingswetten is een periode van intensief politiek overleg. Bij een gewoon wetsvoorstel verloopt de besluitvorming lineair, dat wil zeggen een eerste concept wordt (inter)departementaal besproken, een volgend concept wordt in internetconsultatie gebracht en besproken met stakeholders, waarna het voorstel via de ministerraad voor advies wordt voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State, waarna tot slot dat advies wordt verwerkt in de versie die uiteindelijk aan de Tweede Kamer wordt aangeboden. Bij een begrotingswet wordt aangegeven voor welke doelen welke middelen worden ingezet, maar die middelen zijn naar hun aard beperkt, zodat een keuze voor het ene doel leidt tot een verminderde ambitie op een ander doel. Het intensief politiek overleg kan er toe leiden dat voor bepaalde doelen ten opzichte van eerdere versies uiteindelijk minder middelen ter beschikking worden gesteld. Dat maakt het besluitvormingsproces bij begrotingswetten minder lineair. Als die eerdere versies van een begrotingswet openbaar zijn, beperkt dat de politieke ruimte om op keuzes terug te komen en met middelen te schuiven. Dat komt de kwaliteit van het openbaar bestuur niet ten goede. Daarom wordt de actieve openbaarmaking uitgesteld voor de adviesaanvragen en de adviezen over voorstellen van algemene begrotingswetten door toevoeging van een nieuw onderdeel b aan artikel 3.3, vijfde lid. Voor de openbaarheid en de democratische bestuursvorming is dat niet erg, omdat slechts sprake is van uitstel van actieve openbaarmaking en het debat op korte termijn in de Staten-Generaal gevoerd zal worden. Deze uitzondering geldt tevens voor wetsvoorstellen die de begroting wijzigen, voor slotwetten en de daarbij gevoegde jaarverslagen (de stukken die betrekking hebben op de verantwoording van de ontvangsten en de uitgaven van het Rijk als bedoeld in artikel 105, derde lid, van de Grondwet). Met de zinsnede «bijbehorende toelichtende stukken» wordt gedoeld op documenten zoals de Miljoenennota en de Voorjaarsnota. Onder de stukken die pas openbaar worden met de toezending aan de Tweede Kamer vallen onder meer de rapporten over het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer en de rapporten van de Auditdienst Rijk over de jaarverslagen. Apart is opgenomen een omschrijving van het zogeheten «pakket belastingplan». Het pakket belastingplan is geen op artikel 105 van de Grondwet gebaseerd stuk, maar hangt zodanig samen met het op Prinsjesdag te presenteren te voeren regeringsbeleid (zie ook artikel 65 Grondwet), dat het eveneens is uitgezonderd van de verplichte actieve openbaarmaking. Omdat artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel b, Woo is opgenomen op de bijlage bij artikel 8.8 Woo, kan zolang het wetsvoorstel niet is ingediend, niet om de adviesaanvragen, de adviezen of de onderzoeken over de begrotingsstukken, de verantwoordingsstukken of het pakket belastingplan worden gevraagd.

Onderdeel c

De vergaderstukken van gemeenteraad, provinciale staten en algemeen bestuur worden actief openbaar gemaakt bij verzending aan de leden van die organen.

Onderdeel d

In dit onderdeel, betreffende de agenda’s van vergaderingen van de ministerraad, gedeputeerde staten, gemeenteraden en algemene besturen van waterschappen, is de termijn waarbinnen actief openbaar moet worden gemaakt ten opzichte van het bepaalde in het vierde lid verkort tot uiterlijk bij de aanvang van de betreffende vergadering, omdat bij actieve openbaarmaking op een tijdstip na de vergadering een verkorting van de termijn geen aanvullende betekenis meer heeft.

Onderdeel e

Onderdeel e bepaalt dat de actieve openbaarmaking van een verzoek om informatie als bedoeld in artikel 4.1 Woo gelijktijdig plaatsvindt met de openbaarmaking van de beslissing op dat verzoek. Zonder deze bepaling zou het verzoek openbaar moeten worden gemaakt binnen twee weken na ontvangst, hetgeen ondoelmatig is.

Onderdeel f

Met onderdeel f wordt voor de openbaarmaking van onderzoeken naar het functioneren van een bestuursorgaan een aparte termijn van vier weken vastgesteld. Zie hierboven bij de toelichting op artikel 3.3, tweede lid, onderdeel j.

Onderdeel g

In het tweede lid, onderdeel k, onder 6, worden sommige beschikkingen houdende een herstelsanctie uitgezonderd van de verplichting beschikkingen actief openbaar te maken. Van de herstelsancties die wel openbaar gemaakt moeten worden, is niet altijd gewenst dat deze binnen twee weken na vaststelling en bekendmaking aan de belanghebbende actief openbaar worden gemaakt. Het betreft immers een belastende beschikking waartegen nog bezwaar en beroep open staat. Indien de herstelsanctie in bezwaar wordt ingetrokken of in beroep wordt vernietigd, is een eerdere openbaarmaking niet meer ongedaan te maken. Daarom wordt voor deze categorie beschikkingen bepaald dat de verplichting tot openbaarmaking wordt uitgesteld tot uiterlijk twee weken nadat de beschikking onherroepelijk is geworden. Het bestuursorgaan wacht voor de openbaarmaking in ieder geval de bezwaartermijn af en in voorkomende gevallen eveneens de behandeling van eventueel bezwaar of beroep.

Artikel 3.3, zesde lid

Het zesde lid regelt op welk bestuursorgaan de verplichting rust tot openbaarmaking van de adviesaanvragen en adviezen, bedoeld in artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e.

Adviesaanvragen aan adviescolleges en -commissies worden ingevolge onderdeel a openbaar gemaakt door het adviesvragend bestuursorgaan. Bij adviescommissies die incidenteel worden ingesteld zal de adviesaanvraag in veel gevallen deel uitmaken van het instellingsbesluit. De adviezen die adviescolleges en -commissies uitbrengen maken zij zelf openbaar (behoudens in de gevallen waarin een uitzondering als bedoeld in het vijfde lid, onderdeel a of onderdeel b, wordt toegepast). Dit wordt geregeld in onderdeel b van het zesde lid. Deze bepalingen zijn nodig omdat het adviserend orgaan net als het adviesvragend orgaan bestuursorgaan is en zonder deze bepaling onduidelijk is op wie de verplichting rust.

Ten aanzien van de adviezen van andere partijen dan adviescolleges of -commissies over ontwerpen van wetten, andere algemeen verbindende voorschriften en overige besluiten van algemene strekking, geldt dat de openbaarmaking van het advies geschiedt door het adviesvragend bestuursorgaan. Dit wordt geregeld in onderdeel c van het zesde lid. Dit is noodzakelijk omdat het hierbij gaat om externe partijen die geen bestuursorgaan zijn en daarom niet onder de reikwijdte van de Woo vallen. De verplichting tot openbaarmaking van de adviesaanvraag volgt in dat geval reeds uit artikel 3.3, eerste lid, onderdeel c, en behoeft hier geen aparte regeling.

Artikel 3.3, zevende lid

Het zevende lid bevat een voorziening, op grond waarvan een belanghebbende wordt geïnformeerd over een aanstaande openbaarmaking, zodat hij eventueel rechtsmiddelen kan aanwenden.

Artikel 3.3, achtste lid

Als bij een verplichte actieve openbaarmaking die openbaarmaking wegens een uitzonderingsgrond geheel of gedeeltelijk achterwege blijft, wordt hiervan mededeling gedaan op de wijze waarop het stuk openbaar zou zijn gemaakt als de uitzonderingsgronden niet van toepassing waren.

Artikel 3.3, negende lid

Met deze bepaling wordt het mogelijk dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor specifieke actieve openbaarmakingen nadere regels stelt, zoals een model, een voorgeschreven tool of standaard, of een voorgeschreven locatie op internet, zodat geïnteresseerde burgers soortgelijke documenten van verschillende bestuursorganen gemakkelijk kunnen vinden.

Artikel 3.3a Actieve openbaarmaking in de vorm van overzichten

Bij de departementale uitvoeringstoetsen die zijn uitgevoerd in 2019, is de vraag aan de orde gesteld of het actief openbaar maken van grote aantallen min of meer gelijkluidende documenten in alle gevallen de meest doelmatige vorm van actieve openbaarmaking is. Denkbaar is dat bij een andere presentatie sneller gezochte informatie kan worden gevonden dan bij het toegankelijk maken van individuele documenten. De initiatiefnemers willen dat niet uitsluiten en stellen met artikel 3.3a een alternatieve manier van openbaar maken voor die vooral een functie kan hebben bij de openbaarmaking van grote aantallen documenten. Het doel van de bepaling is derhalve de vermindering van de uitvoeringslasten onder handhaving van het gewenste niveau van openbaarheid. Het betreft de openbaarmaking van informatie over subsidies, over andere beschikkingen dan subsidies en over schriftelijke oordelen in klachtprocedures als bedoeld in de Awb. De gedachte is dat in plaats van de openbaarmaking van integrale documenten, de wezenlijke elementen uit de genoemde documenten dan in een overzicht worden gepresenteerd. Voor Europese landbouwsubsidies werkt de Rijksdienst voor ondernemend Nederland (RVO) al op soortgelijke wijze.

Artikel 3.3a is een kan-bepaling. Dat wil zeggen dat het bestuursorgaan bij de openbaarmaking van subsidiebeschikkingen, andere beschikkingen of van schriftelijke oordelen over klachten kan kiezen voor de toepassing van artikel 3.3a in plaats van artikel 3.3, tweede lid. Deze mogelijkheid is vooral in beeld bij grote aantallen. Als gekozen wordt voor toepassing van artikel 3.3a voor een of meer van de in het eerste, tweede en derde lid genoemde categorieën, is het met het oog op de toegankelijkheid van belang dat het bestuur deze keuze consistent blijft volgen. Het bestuursorgaan kan er wel voor kiezen om beschikkingen van de ene categorie openbaar te maken op de in artikel 3.3 voorgeschreven wijze en een andere categorie volgens artikel 3.3a. In bepaalde gevallen zal het niet mogelijk te zijn om te kiezen voor openbaarmaking volgens artikel 3.3a. Als in een ander wettelijk voorschrift dan de Woo is bepaald dat een beschikking moet worden gepubliceerd in de Staatscourant of het gemeenteblad, kan voor dat type beschikking niet worden volstaan met toepassing van artikel 3.3a. Met de voorgeschreven publicatie in de Staatscourant of het gemeenteblad is al wel voldaan aan artikel 3.3, tweede lid. Een verschil tussen de toepassing van artikel 3.3 en artikel 3.3a is dat bij openbaarmaking overeenkomstig artikel 3.3 geen verzoek om openbaarmaking op grond van artikel 4.1 kan worden gedaan (behoudens het geval dat op grond van artikel 5.1 of artikel 5.2 een deel niet openbaar is gemaakt). Het betreffende document is immers reeds openbaar. Als de actieve openbaarmaking geschiedt door toepassing van artikel 3.3a, blijft de mogelijkheid bestaan te verzoeken om het volledige document, nu dat nog niet (volledig) openbaar is.

Aan het overzicht worden enige eisen gesteld. Zo moet het door personen leesbaar zijn. Hiermee wordt het overzicht onderscheiden van «open data» die juist voor machinale verwerking ter beschikking worden gesteld, maar die door de daarbij gebruikte document-typen vaak niet leesbaar zijn voor personen achter een computer. Het overzicht moet met het oog op raadpleegbaarheid elektronisch beschikbaar zijn, zodat kan worden gezocht in de volledige tekst en op kenmerken. Ten minste de genoemde onderdelen moeten, voor zover ook opgenomen in de beschikking zelf, in het overzicht worden opgenomen. Voor deze onderdelen geldt, nu het hier een alternatief betreft voor onderdelen van artikel 3.3, tweede lid, dat de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 eveneens van toepassing zijn. Alleen bij openbaarmaking van de naam van de geadresseerden van een beschikking kan de persoonlijke levenssfeer in het geding zijn, als die geadresseerde een natuurlijke persoon is. In dat geval kan de naam worden weggelaten. Bij de categorie klachten wordt om deze reden volstaan met het vermelden van de functiebenaming van de ambtenaar over wie wordt geklaagd. Ook als een functie slechts door één persoon wordt bekleed, is geanonimiseerde vermelding van de functiebenaming proportioneel, waarbij van belang is dat de functiebenaming een indicatie geeft van de plaats van de functionaris in de organisatie en daarmee van het gewicht van de klacht.

In het eerste lid, onderdeel c, is aangesloten bij de term activiteit uit artikel 4:21 Awb. In de beschikking opgenomen doelvoorschriften worden eveneens in het overzicht opgenomen. Dat zijn aan de subsidie verbonden verplichtingen als bedoeld in artikel 4:37, eerste lid, onderdeel a, artikel 4:38 of artikel 4:39 Awb. De administratieve verplichtingen die eventueel worden opgelegd op grond van artikel 4:37, eerste lid, onderdelen b tot en met h, Awb kunnen in het overzicht achterwege blijven. Ook verplichtingen die niet uit de beschikking blijken, maar bijvoorbeeld uit het algemeen verbindend voorschrift dat voor de beschikking de grondslag vormt, hoeven niet te worden opgenomen.

In het tweede lid, onderdeel b, is voorgeschreven dat het rechtsgevolg van de beschikking wordt vermeld. Hiermee wordt gedoeld op het juridische gevolg van de beschikking, bijvoorbeeld dat vergunning is verleend om op locatie x activiteit y te verrichten, of dat aan persoon z een bepaalde hoedanigheid is toegekend. Hierbij worden tevens eventuele aanvullende in de beschikking opgenomen voorschriften vermeld, met name als overtreding van deze voorschriften kan leiden tot intrekking van de beschikking.

In het derde lid zijn de onderdelen opgenomen die hierboven in de toelichting bij artikel 3.3, tweede lid, onderdeel l, Woo zijn genoemd als essentiële onderdelen van een oordeel. Waar het gaat om klachten die niet tegen een bepaalde ambtenaar zijn gericht, bijvoorbeeld omdat de ICT-voorzieningen van een bestuursorgaan voor een bepaalde periode niet bereikbaar waren, kan bij functiebenaming worden volstaan met «niet van toepassing». Overigens zal een dergelijke klacht meestal informeel worden afgedaan en niet leiden tot een oordeel als bedoeld in de Awb.

Voor klachten is in het vierde lid de mogelijkheid toegevoegd om vergelijkbare klachten gegroepeerd weer te geven. Daarbij moet dan duidelijk zijn om hoeveel oordelen het bij dat type klachten per maand gaat. Uit het overzicht kan dan worden afgeleid hoeveel klachten er in een bepaalde maand bij een organisatieonderdeel tot een oordeel hebben geleid.

In het vijfde lid is bepaald dat de informatie in de overzichten binnen dezelfde termijn beschikbaar moet zijn als dat bij toepassing van artikel 3.3 Woo het geval zou zijn. Hieruit volgt dat in geval van toepassing van het vierde lid in het overzicht het aantal oordelen in de lopende maand aan verandering onderhevig kan zijn. Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld voor uniforme terbeschikkingstelling van de overzichten, met het oog op doorzoekbaarheid en ontsluiting via een portal als overheid.nl.

Artikel 3.3b

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft ten behoeve van de actieve openbaarmaking van documenten een platform voor actieve openbaarmaking van overheidsinformatie (PLOOI) ontwikkeld, waar bestuursorganen aan de verplichtingen uit de Woo kunnen voldoen. Via dit platform kunnen de documenten die door bestuursorganen openbaar gemaakt worden, centraal ontsloten worden. Dit platform zal te vinden zijn op de website overheid.nl, waar ook andere officiële publicaties van de overheid te vinden zijn. Als alle bestuursorganen gebruik maken van dit platform, ontstaat een volledig overzicht van alle verplicht actief openbaar gemaakte documenten. Dat is dan wel niet het register dat de Woo oorspronkelijk bedoelde, maar het is voor de gebruikers een enorme winst als zij met een zoekopdracht bij alle bestuursorganen kunnen zoeken. Bovendien drukt dat de totale kosten van openbaarmaking en hoeven bestuursorganen niet zelf hiervoor faciliteiten te ontwikkelen. Daarom wordt dit platform met artikel 3.3b verplicht gesteld. De formulering van deze verplichting is ontleend aan artikel 2, achtste lid, van de Bekendmakingswet, zoals dat komt te luiden na de inwerkingtreding van de Wet elektronische publicaties. Van het platform kan ook gebruik gemaakt worden bij openbaarmakingen op grond van artikel 3.1 Woo. Dit is echter niet verplicht, omdat de initiatiefnemers thans de gevolgen van een dergelijke verplichting niet kunnen overzien.

Op grond van de in artikelen 3.3 en 3.3a genoemde ministeriële regelingen kan de Minister aan de openbaar te maken documenten eisen stellen. Deze eisen zullen fungeren als publicatiestandaarden voor openbaar te maken documenten.

Artikel 3.4 Openbaarheid bij zwaarwegend algemeen belang

In artikel 3.4 is, net als in de artikelen 5.6 en 5.7, bepaald dat informatie ondanks de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 in noodgevallen toch openbaar gemaakt kan worden. Artikel 3.4 ziet op het bestaan van een zwaarwegend ander belang, zoals de openbare veiligheid of de volksgezondheid, het milieu of de bescherming van de democratische rechtsorde. Deze opsomming is overigens niet uitputtend. Met artikel 3.4 kan het in de artikelen 5.1 en 5.2 besloten openbaarmakingsverbod worden doorbroken. Zo kan het belang van de bescherming van bedrijfsgegevens of van het door de overheid uitgeoefende toezicht moeten wijken voor het belang van de bescherming van de volksgezondheid als blijkt dat een product onverwacht gevaar voor gebruikers oplevert en dat gevaar door een openbare waarschuwing kan worden verminderd. Anders dan de artikelen 5.6 en 5.7, op basis waarvan de uitzonderingen uit de artikelen 5.1. en 5.2 eveneens doorbroken kunnen worden, kan openbaarmaking op grond van artikel 3.4 alleen worden toegepast bij openbaarmaking uit eigen beweging.

Artikel 3.5 Openbaarheidsparagraaf

De bepalingen omtrent actieve openbaarmaking richten zich tot bestuursorganen. De controle op de naleving van deze verplichtingen gebeurt door bestuursorganen zelf en door burgers die organen op tekortkomingen kunnen wijzen. Naleving van de actieve openbaarmakingsverplichting kan als zodanig niet worden afgedwongen bij de rechter. Als een burger toegang wil tot informatie die op grond van de Woo al via actieve openbaarmaking toegankelijk had moeten zijn, zal hij alsnog een verzoek tot informatie moeten indienen. Om de controle op de naleving door bestuursorganen zelf te stimuleren, regelt artikel 3.5 dat bestuursorganen in hun begroting en verantwoordingsverslag aan moeten geven hoe zij met de bepalingen uit de Woo rekening houden.

De verantwoording die wordt afgelegd op grond van artikel 3.5 ziet op de verplichtingen uit de Woo omtrent zowel de actieve openbaarmaking als de passieve openbaarmaking. De verplichting is in hoofdstuk 3 opgenomen, omdat de verplichting zelf ook een actieve openbaarmakingsverplichting is. Voor wat betreft de verantwoording over de actieve openbaarmaking betreft deze verplichting een afgezwakte vorm van de in Engeland voor overheden verplichte publication schemes. Overheden dienen daarbij een plan vast te stellen omtrent welke informatie zij gaan publiceren. Uit de Engelse ervaring is gebleken dat de uitgebreide publication schemes als zodanig weinig meerwaarde hadden voor de actieve openbaarmaking, maar wel behulpzaam waren bij het versterken van de bewustwording bij organen van de openbaarheidswetgeving.

Ingeval een bestuursorgaan niet zelf een begroting opstelt, maar onderdeel uitmaakt van een rechtspersoon of een openbaar lichaam waarvan een ander bestuursorgaan dat doet, kan de in artikel 3.5 voorgeschreven informatie ook worden verstrekt in die begroting of dat jaarverslag. De meeste bestuursorganen – of de rechtspersoon waartoe zij behoren – kennen reeds de plicht om in een of andere vorm jaarlijks verslag te doen. In dat kader kan de verplichting van artikel 3.5 worden meegenomen.

Artikel 4.1 Verzoek

Eerste lid

Het eerste lid komt overeen met artikel 3, eerste lid, Wob. In dat artikel is bepaald dat een verzoek ook kan worden ingediend bij een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Voor de duidelijkheid is in de Woo toegevoegd dat de beslissing op het verzoek niet door die instelling, die dienst of dat bedrijf wordt genomen, maar door het verantwoordelijke bestuursorgaan. Op verzoeken bijvoorbeeld die worden ingediend bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst of het Openbaar Ministerie, zal worden besloten door de Minister van Justitie en Veiligheid. Deze kan vanzelfsprekend mandaat verlenen voor de afdoening van het verzoek.

Tweede lid

In het tweede lid wordt nadrukkelijk bepaald dat een verzoek zowel mondeling als schriftelijk kan worden ingediend. Hiermee wordt aangesloten bij de systematiek uit de Wob. Daaraan is ten opzichte van de Wob toegevoegd dat een verzoek ook elektronisch kan worden verzonden. Ieder orgaan dat onder de toepassing van de Woo valt, zal dus de mogelijkheid moeten bieden om verzoeken elektronisch in te dienen. Een elektronisch verzoek moet wel worden ingediend op het door het orgaan aangewezen e-mailadres, overeenkomstig artikel 2:13, eerste lid, Awb, zoals dat komt te luiden na de inwerkingtreding van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer.47

Berichten kunnen ook nu al elektronisch naar bestuursorganen worden verzonden op grond van het huidige artikel 2:15 Awb, voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg open staat. Daaraan kan het bestuursorgaan nadere eisen stellen. In artikel 4.1, tweede lid, Woo worden alle organen verplicht om de elektronische weg open te stellen en aan te geven op welke wijze zij te bereiken zijn voor elektronisch ingediende verzoeken. Daarmee heeft de verzoeker altijd de mogelijkheid om zijn verzoek elektronisch in te dienen, maar behouden organen de mogelijkheid om zelf aan te geven hoe dat dient te gebeuren. Het zou de afhandeling van verzoeken ernstig bemoeilijken indien bijvoorbeeld een verzoek naar elk e-mailadres van een bestuursorgaan zou kunnen worden verstuurd. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak volgt dat een bestuursorgaan een elektronisch ingediend Wob-verzoek niet hoeft te behandelen als het niet is ingediend op de door het bestuursorgaan aangegeven wijze.48 In afwijking van die jurisprudentie geldt dat het bestuursorgaan overeenkomstig het nieuwe artikel 2:16, eerste lid, onderdeel a, Awb, zoals dat komt te luiden na de inwerkingtreding van de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer, het verzoek in behandeling moet nemen als is onderkend dat een (onjuist ingediend) verzoek is ontvangen. De beslistermijn van dat verzoek gaat overeenkomstig het nieuwe artikel 2:24 Awb lopen nadat het verzoek intern is doorgeleid en de verzoeker hiervan op de hoogte is gesteld.49 Overigens is het niet de bedoeling om bij elektronische verzoeken onnodige drempels aan te brengen. Zo is het niet proportioneel om bij het openstellen van elektronische informatieverzoeken DigiD voor te schrijven.50

Derde lid

Het derde lid handhaaft het uitgangspunt van de Wob dat een verzoeker bij zijn verzoek geen belang hoeft te stellen. De initiatiefnemers hebben met hun voorstel alleen een ongeschreven regel vastgelegd, maar geen inhoudelijke wijziging beoogd.

Vierde lid

Het vierde lid is bijna identiek aan artikel 3, tweede lid, Wob. Verschil is dat niet langer over een bestuurlijke aangelegenheid wordt gesproken, omdat deze voorwaarde in de Woo geen beperking meer is (alles is bestuurlijk).

Vijfde en zesde lid

Het vijfde lid is inhoudelijk bijna identiek aan artikel 3, vierde lid, Wob. Ten opzichte van dat artikel is toegevoegd dat het bestuursorgaan van de bevoegdheid om een specificatie van het verzoek te vragen, gebruik moet maken binnen twee weken na ontvangst van het verzoek. In het zesde lid wordt aangegeven wat het rechtsgevolg is van het niet meewerken aan een verzoek tot specificatie (het bestuursorgaan is bevoegd het verzoek buiten behandeling te laten). Overigens is dat rechtsgevolg ingevolge artikel 4:5 van de Awb ook al geldend recht onder de Wob. Wel wordt de termijn verkort ten opzichte van de termijn waarbinnen op grond van artikel 4:5 Awb een verzoek buiten behandeling moet worden gelaten. In artikel 4:5 Awb is die termijn vier weken. In de Woo wordt de termijn op twee weken gesteld, omdat het van groot belang is dat een verzoeker snel duidelijkheid krijgt over een verzoek en zo nodig snel een rechterlijk oordeel moet kunnen krijgen over het buiten behandeling laten van het verzoek. Tegen een besluit om de aanvraag niet te behandelen staat bezwaar, beroep en hoger beroep open conform de Awb.

Zevende lid

Het zevende lid is identiek aan artikel 3, vijfde lid, Wob. De gevraagde informatie is openbaar, tenzij een van de uitzonderingsgronden van toepassing is.

Artikel 4.1a Borgen behoud documenten

In haar uitspraak van 14 december 200551 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak bepaald dat «ná de indiening van een verzoek om informatie op grond van de Wob het bestuursorgaan niet de vrijheid heeft om over te gaan tot vernietiging van stukken en bestanden waarop dat verzoek betrekking heeft.» Vanaf dat moment dient volgens de Afdeling «het behoud daarvan volledig te worden gewaarborgd, opdat ook over de vraag of sprake is van voor openbaarmaking mogelijk in aanmerking komende documenten effectief besloten en geprocedeerd kan worden».52 De initiatiefnemers achten het gewenst deze jurisprudentie te codificeren. Uit deze bepaling volgt geen bewaarplicht voor alle bij een bestuursorgaan berustende documenten, zoals ook de Wob of de Archiefwet 1995 een dergelijke verplichting niet kennen. Zoals de Afdeling in de hier gecodificeerde uitspraak al aangaf, moet «met in de dagelijkse bestuurspraktijk opkomende stukken en bestanden op een zodanige wijze (...) worden omgegaan, dat geen afbreuk wordt gedaan aan de aanspraken op openbaarheid van documenten die aan de Wob kunnen worden ontleend». Volgens de Afdeling neemt dat «niet weg dat het in die dagelijkse praktijk niet wel mogelijk is dat altijd alle elektronische berichten, kladjes en notities bewaard blijven. Deze gaan soms (na verloop van tijd) verloren of worden niet bewaard omdat er – uit het oogpunt van deugdelijke en overzichtelijke dossiervorming – een zekere schifting plaatsvindt.» Het resultaat van die schifting dient uiteraard overeenkomstig artikel 3 van de Archiefwet 1995 en artikel 2.4, eerste lid, Woo in goede, geordende en toegankelijke staat te worden gebracht en bewaard. Uit artikel 4.1a volgt tevens dat tijdens de behandeling van een verzoek ten aanzien van gevraagde documenten de vernietiging op basis van een selectielijst wordt aangehouden totdat op het verzoek onherroepelijk is beslist.

Artikel 4.2 Doorverwijzing

Eerste lid

Het eerste lid is identiek aan artikel 4 Wob, zij het dat in de tekst beter tot uitdrukking wordt gebracht dat een verzoek ook gedeeltelijk kan worden doorgezonden. Geen doorzendplicht geldt als het bestuursorgaan niet weet of de gevraagde informatie bestaat en waar deze dan berust. Overigens geldt de doorzendplicht wel als de documenten bij een ander bestuursorgaan berusten, maar er voor die documenten een in de bijlage bij artikel 8.8 opgenomen ander regime dan de Woo van toepassing is. Het is aan het bestuursorgaan bij wie de documenten berusten om op basis van dat andere regime het verzoek om informatie te beoordelen.

Tweede lid

In het tweede lid wordt jurisprudentie gecodificeerd van de Afdeling bestuursrechtspraak, waaruit volgt dat van een bestuursorgaan mag worden verwacht dat het een inspanning verricht om documenten te achterhalen die niet bij het bestuursorgaan berusten, maar daar wel hadden moeten berusten. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 oktober 2010, waarin het verzoek betrekking had op documenten in een bestemmingsplanprocedure die op grond van de Archiefwet 1995 niet hadden mogen zijn vernietigd, maar waarvan het gemeentebestuur tijdens de procedure afschriften had verzonden aan een groep interne en externe betrokkenen en die groep op een verzendlijst vermeld staat. De Afdeling oordeelde: «Nu deze versie, in strijd met de archiefregelgeving, niet onder het college zelf berust, mocht van het college worden verwacht dat het contact zou opnemen met de adressanten van de verzendlijst om te onderzoeken of zich bij één van hen een exemplaar van die versie bevond. Door dit na te laten, en ook anderszins geen blijk te geven van een inspanning die verder ging dan het doen van navraag bij de relevante afdelingen van de gemeente Den Haag, heeft het college niet al het redelijkerwijs mogelijke gedaan om die versie alsnog te achterhalen.»53

In de bepaling wordt bepaald dat, indien op grond van enig wettelijk voorschrift bepaalde informatie bij een bestuursorgaan had moeten berusten, op het orgaan de verplichting rust deze informatie te achterhalen. Derden die over deze informatie beschikken, dienen deze informatie vervolgens per omgaande aan het bestuursorgaan te verstrekken. Deze verstrekkingsplicht kan op grond van artikel 8.5, tweede lid, met een last onder dwangsom worden afgedwongen, zodat een bestuursorgaan zich niet kan verschuilen achter de mededeling dat de derde niet bereid was de informatie te verstrekken. Als de derde stelt de van het bestuursorgaan ontvangen informatie niet meer in het bezit te hebben, zal het bestuursorgaan slechts een last onder dwangsom kunnen opleggen als aanwijzingen bestaan dat deze ontkenning niet juist is. Mogelijke wettelijke voorschriften waarop deze bepaling betrekking heeft, zijn de in de uitspraak genoemde archiefregelgeving, maar ook nog niet nageleefde verplichtingen om bepaalde informatie aan de overheid te verstrekken in het kader van een toezichtrelatie of de verantwoording van een bekostiging. Als gegevens nog niet zijn verstrekt omdat de verstrekkingstermijn nog niet is verstreken, is de onderhavige bepaling niet van toepassing. Dit artikel kan dus niet worden gebruikt om de verplichte verstrekking van informatie te vervroegen naar een tijdstip waarop de verplichting nog niet bestaat. Uit de last onder dwangsom volgt altijd al dat een redelijke termijn moet worden gegeven alvorens de dwangsom wordt verbeurd (hersteltermijn). Gelet op de bestaande wettelijke verplichting, hoeft dat geen zeer ruime termijn te zijn.

Overigens betekent de verplichting voor het bestuursorgaan om – indien is vastgesteld dat de gevraagde informatie elders berust – dergelijke informatie op te vragen niet dat het bestuursorgaan verplicht is om deze informatie één-op-één openbaar te maken. Het bestuursorgaan zal na ontvangst van de informatie de openbaarmaking altijd moeten toetsen aan de artikelen 5.1 en 5.2.

Derde lid

Op grond van artikel 2.2 vallen ook de Staten-Generaal onder de werking van de Woo. Gevolg daarvan is dat beide Kamers of de verenigde vergadering een verzoek kunnen ontvangen dat betrekking heeft op informatie die de regering vertrouwelijk aan de Staten-Generaal heeft verstrekt. De Staten-Generaal komt daarmee in de positie dat het een juridisch bindend oordeel moet geven over de rechtmatigheid van de vertrouwelijkheid ten opzichte van de uitzonderingsgronden van artikel 5.1. Dat past niet in de controlerende taak van de Staten-Generaal, waarbij dat oordeel een politiek oordeel zou moeten blijven. Daar komt bij dat de openbaarheid van de door de regering verstrekte informatie mogelijk wordt beheerst door een andere wet, zoals opgenomen in de bijlage bij artikel 8.8. Die wetten zijn in het algemeen zo geformuleerd dat de Minister of een ander met name genoemd bestuursorgaan de beslissing om informatie te verstrekken of te weigeren moet afwegen op de in die wet genoemde gronden, die dan afwijken van artikel 5.1 van de Woo. De Staten-Generaal zouden echter het kader van de Woo moeten toepassen, hetgeen tot een andere uitkomst kan leiden dan de beoordeling door het bestuursorgaan waar de informatie vandaan komt. Een dergelijk stelsel zou het overleg met de regering belasten, omdat de Staten-Generaal de vertrouwelijkheid van de informatie dan niet meer kan garanderen. Om de bestaande mogelijkheid dat de regering de Staten-Generaal vertrouwelijk informeert, in stand te laten, wordt voorgesteld te bepalen dat de Kamers of de verenigde vergadering een verzoek om informatie ter behandeling doorzenden aan de betreffende Minister of Ministers, voor zover het verzoek betrekking heeft op vertrouwelijk aan de Staten-Generaal verstrekte informatie. Op die manier hoeft de regering niet bang te zijn dat de Staten-Generaal op grond van de Woo informatie openbaar moet maken die als vertrouwelijk is aangemerkt, maar moet de betreffende Minister het oordeel dat de informatie niet openbaar kan zijn zelf motiveren en eventueel bij de rechter verdedigen, zoals dat nu ook het geval is, omdat er bij de Staten-Generaal geen verzoek op grond van de Wob kan worden ingediend. Als gezegd, staat het de Staten-Generaal vrij om in debat met de regering een politiek oordeel te geven over het al dan niet openbaar maken van de betreffende informatie.

Artikel 4.2a Overleg tussen bestuursorgaan en verzoeker

Bij amendement is artikel 4.2a ingevoegd.54 Dit artikel schrijft voor dat een bestuursorgaan dan niet tijdig kan beslissen wegens de omvang van het verzoek, voor het einde van de termijn in overleg treedt met de verzoeker over de prioritering van de afhandeling van het verzoek. Het bestuursorgaan verstrekt de gevraagde documenten zo veel mogelijk in de door de verzoeker gewenste volgorde.

Met dit amendement wordt de mogelijkheid gecreëerd voor de verzoeker en een bestuursorgaan om afspraken te maken bij een omvangrijk verzoek over een snellere levering van een deel van de opgevraagde documenten. De reikwijdte van het informatieverzoek kan hierdoor beter worden afgebakend, zodat de uitvoeringslasten voor het bestuursorgaan kunnen worden beperkt. Bij de verzoeker kan begrip worden gekweekt voor een eventueel langere behandelduur bij omvangrijke verzoeken.

Bij sommige verzoeken gaat het in potentie om het zoeken, toetsen en verstrekken van duizenden documenten. Het is dan voor zowel verzoeker als voor het bestuursorgaan aantrekkelijk om afspraken te maken over een snelle verstrekking van bijvoorbeeld de vijftig of honderd meest interessante documenten. In een deel van de gevallen zal het verzoek daarmee afdoende beantwoord zijn. De levering van een eerste tranche aan documenten binnen de genoemde wettelijke termijn doet niet af aan het recht van verzoekers om meer informatie te verkrijgen, voor zover deze verstrekt kan worden binnen de grenzen van de Woo.

Het hier bedoelde overleg dient te worden onderscheiden van de in artikel 4.1, vijfde lid, voorgeschreven hulp bij het specificeren van een verzoek om informatie. Een niet-gespecificeerd verzoek hoeft niet te worden behandeld, een omvangrijk verzoek wel. Wel kan het doelmatig zijn dat bij het overleg over het specificeren tevens eventuele prioritering aan de orde komt.

De op basis van dit overleg gemaakte afspraken schorten de beslistermijn op. Dat volgt uit artikel 4:15 Awb, waarnaar in artikel 4.4, derde lid, Woo wordt verwezen. Dat artikel schrijft voor dat dergelijke afspraken schriftelijk worden vastgelegd. Indien een bestuursorgaan niet volgens de gemaakte afspraken beslist, staat beroep open wegens niet tijdig beslissen. Indien een verzoeker niet bereid is tot het maken van afspraken, blijft de wettelijke termijn staan. De bestuursrechter kan bij een eventueel beroep wegens niet tijdig beslissen op grond van artikel 8.4 Woo gevolgen verbinden aan het niet bereiken van overeenstemming over de beslistermijn.

Artikel 4.3 Beslissing

Inhoudelijk is deze bepaling bijna identiek aan artikel 5 van de Wob. Toegevoegd is dat verstrekkingen op grond van artikel 5.5, artikel 5.6 of artikel 5.7 schriftelijk geschieden in geval aan de verstrekking voorwaarden worden verbonden. Hieruit volgt overigens niet dat wanneer op grond van een van deze artikelen inzage is gegeven in een dossier, zonder dat daaraan een schriftelijke beslissing vooraf is gegaan, het rechtsgevolg is dat het dossier daarmee openbaar is voor eenieder.

Artikel 4.4 Termijn

Eerste lid en tweede lid

In het eerste lid is de beslistermijn opgenomen voor een verzoek om informatie. Deze termijn is gelijk gebleven aan de beslistermijn in de Wob. De bevoegdheid tot verdaging in het tweede lid is ten opzichte van de Wob met twee weken verkort tot twee weken. Een verdaging is alleen mogelijk als de beslistermijn nog niet is verstreken en moet schriftelijk worden gemotiveerd. Mogelijke verdagingsgronden zijn de omvang of de gecompliceerdheid van de gevraagde informatie.

Het overgrote deel van de verzoeken kan volgens de initiatiefnemers binnen de termijn worden afgehandeld. Uit een onderzoek uit 2010 blijkt dat de meeste Wob-verzoeken binnen tien werkdagen beantwoord worden.55

Het kan echter gebeuren dat verzoeken zo omvangrijk zijn dat zij niet binnen de wettelijke termijn kunnen worden afgedaan. In dat geval kunnen verzoeker en bestuursorgaan op grond van artikel 4:15, tweede lid, onderdeel a, Awb nadere afspraken maken over de behandeling van het verzoek, waarbij de wettelijke beslistermijn wordt opgeschort. In de praktijk worden bij omvangrijke verzoeken vaak dergelijke afspraken gemaakt. Het ligt op de weg van het bestuursorgaan om, binnen de wettelijke beslistermijn, het initiatief tot dergelijke afspraken te nemen. Het bestuursorgaan doet er ook verstandig aan als het dit overleg goed documenteert. Verzoekers zullen zich moeten realiseren dat het recht op informatie niet inhoudt dat een bestuursorgaan tot het onmogelijke is gehouden en zullen zich coöperatief moeten opstellen als zij een zodanig omvangrijk of gecompliceerd verzoek doen, dat dit niet binnen de wettelijke termijn kan worden afgehandeld. De bestuursrechter kan aan het niet-meewerken aan de verlenging van de termijn het gevolg verbinden dat geen griffiegeld of geen proceskosten worden vergoed.

Ook de toepassing van artikel 4:15, eerste of tweede lid, onderdelen b of c, Awb kan de beslistermijn opschorten. Van de toepassing van het eerste lid is bijvoorbeeld sprake als het bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 4:5 Awb, juncto artikel 4.1, vijfde lid, Woo. Van de toepassing van artikel 4:15, tweede lid, onderdeel c, Awb is sprake als het bestuursorgaan op grond van artikel 4.2, tweede lid, Woo een document bij een derde vordert.

Derde, vierde en vijfde lid

Het derde, vierde en vijfde lid, eerste volzin, zijn ongewijzigd ten opzichte van de regeling in de Wob, zij het dat de opschorting in de Woo eindigt op de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken en in de Wob een dag eerder.

Deze bepalingen zien op de rol van derdebelanghebbenden in de procedure. Materieel worden de belangen van derden meegewogen in het al dan niet toepassing geven aan een uitzonderingsgrond voor de openbaarmaking van informatie. Procedureel worden derden beschermd doordat zij in staat worden gesteld hun zienswijze naar voren te brengen voordat een beslissing wordt genomen en doordat zij in bezwaar kunnen gaan tegen een beslissing. De formele rechtsbescherming van derden komt hier dan ook grotendeels overeen met hoe dat in de Wob in samenspel met de Awb geregeld is.

Bestuursorganen mogen op grond van het derde lid de termijn om te beslissen opschorten om een belanghebbende in staat te stellen een zienswijze naar voren te brengen onder toepassing van artikel 4:8 Awb. Als het bestuursorgaan besluit informatie openbaar te maken en verwacht dat een derde daartegen bezwaar heeft, regelt het vijfde lid dat de informatie wordt verstrekt twee weken na bekendmaking van het besluit. De belanghebbende kan dan tegen de beslissing bezwaar maken en een voorlopige voorziening bij de bestuursrechter vragen teneinde de uitvoering van het besluit op te schorten. Aan deze keuzes ligt de overweging ten grondslag dat het wenselijk is dat derdebelanghebbenden zowel voordat een beslissing wordt genomen, als daarna hun belangen kunnen verdedigen, maar dat dit niet ten koste mag gaan van de snelle afhandeling van een verzoek om informatie.

Ten opzichte van de Wob is in het vijfde lid toegevoegd dat de openbaarmaking wordt opgeschort als de derdebelanghebbende een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend, maar op dat verzoek nog niet is beslist.

Zesde lid

In het zesde lid is bepaald dat een besluit om informatie te verstrekken waarbij een derde belanghebbende is, aan deze derde wordt medegedeeld. Ter waarborging van de proces-belangen van de derdebelanghebbende moet de mededeling aan de derdebelanghebbende gelijktijdig met de bekendmaking aan de verzoeker worden verzonden. De derdebelanghebbende heeft op grond van het vijfde lid twee weken om (pro forma) bezwaar te maken en een voorlopige voorziening tegen de verstrekking te vragen bij de bestuursrechter. Uit de redactie van dit lid volgt dat die mededeling ook wordt gedaan als de derdebelanghebbende niet onder toepassing van artikel 4:8 Awb om een zienswijze is gevraagd (bijvoorbeeld omdat uit jurisprudentie duidelijk is dat de gevraagde informatie niet kan worden geweigerd). Dan kan het toch prettig zijn voor de derde dat hij weet dat de betreffende informatie wordt verstrekt. Als de mededeling aan de derde achterwege blijft, kan dit een grond zijn om de termijnoverschrijding bij een eventueel later bezwaar verschoonbaar te achten zodat het bezwaar toch ontvankelijk is.

Artikel 4.5 Verstrekking

Dit artikel is de opvolger van artikel 7 van de Wob. Uitgangspunt is dat informatie wordt verstrekt in de door de verzoeker verzochte vorm. Slechts indien dit redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan gevergd kan worden, bijvoorbeeld omdat de gevraagde informatie niet in de gevraagde vorm beschikbaar is, verschaft het bestuursorgaan toegang tot de informatie overeenkomstig de volgorde van artikel 2.4, derde lid, Woo.

Dit artikel brengt niet mee dat informatie die reeds in een voor verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is, in een andere vorm aan een verzoeker moet worden verstrekt indien deze daarom verzoekt. Een van de voordelen van actieve elektronische openbaarmaking is immers de vermindering van de bestuurslast bij het verstrekken van informatie op verzoek. Wel dient het orgaan op grond van het tweede lid aan te geven in welke vorm en waar de informatie toegankelijk is. Informatie die eerder openbaar gemaakt is, maar die niet langer algemeen toegankelijk is, wordt door het bestuursorgaan wel verstrekt.

Artikel 4.6 Antimisbruikbepaling

Verzoekers om informatie hebben het recht op toegang tot informatie en bij hun verzoek hoeven zij geen belang te stellen. Dit kan aanleiding geven tot misbruik van het recht op toegang, bijvoorbeeld wanneer een burger een conflict heeft met een orgaan en vervolgens een grote hoeveelheid verzoeken indient, gericht op het verstoren van het functioneren van het orgaan. Een antimisbruikbepaling is gewenst. Voorkomen moet echter worden dat de antimisbruikbepaling in de praktijk tot een verkapte uitzonderingsgrond verwordt. Er dient sprake te zijn van een kennelijk ander doel dan het verkrijgen van informatie. Als een bestuursorgaan dat aannemelijk maakt, mag het besluiten op grond van artikel 4.6 Woo het verzoek buiten behandeling te laten.

Artikel 4.6 ziet op gevallen waarin een verzoeker een ander motief heeft dan het verkrijgen van informatie. In het algemeen moet ervan uitgegaan worden, dat wie een verzoek om informatie doet de bedoeling heeft publieke informatie te verkrijgen. Dan komt pas anders te liggen, als de verzoeker kennelijk een ander doel heeft. Dat andere doel zou bijvoorbeeld het uit rancune veroorzaken van overlast kunnen zijn. Het komt voor dat uit (eerdere) gesprekken met een verzoeker blijkt, dat het hem niet om de informatie te doen is, maar dat hij omwille van een conflict op een heel ander terrein beoogt het bestuursorgaan te treffen door een zwaar beslag te leggen op bestuurlijke capaciteit. Het enkele feit dat de verzoeker om informatie een geschil heeft met het bestuursorgaan, is geen grond om aan te nemen dat sprake is van misbruik. Het is goed denkbaar dat de informatie nodig is ter onderbouwing van de argumenten in dat geschil. In dat geval is een verzoek om informatie volstrekt legitiem. Het wordt anders als uit het aantal verzoeken, de omvang en de aard van de gevraagde gegevens, eventueel gecombineerd met uitlatingen van de verzoeker, blijkt dat geen sprake is van een gewoon verzoek om informatie.

In de Wob is het begrip «bestuurlijke aangelegenheid» gedefinieerd als «een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan». Dit begrip heeft onder meer de functie om verzoeken te beperken tot de gevallen waarin democratische controle gewenst en noodzakelijk is. In de jurisprudentie is inmiddels veel als bestuurlijke aangelegenheid aangemerkt dat door het betrokken bestuursorgaan niet als zodanig is aangemerkt. Ervan uitgaande dat alles waarmee een bestuursorgaan bezig is in beginsel bestuurlijk is, zeker als het uit de openbare kas wordt bekostigd, is in de Woo het begrip niet in de definities opgenomen. Daarmee ontstaat in theorie de mogelijkheid om verzoeken in te dienen waarvoor het recht op informatie apert niet is bedoeld, zoals een verzoek om informatie over de kleur van het meubilair in de afgelopen vijf jaar of verzoeken van vergelijkbare aard. Dergelijke verzoeken rechtvaardigen niet de inspanning die een bestuursorgaan op grond van de wet moet doen. Daarom kan, als evident geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid en objectief kan worden vastgesteld dat er redelijkerwijs geen belang bij een verzoek bestaat, een dergelijk verzoek vereenvoudigd worden afgedaan.

In zulke gevallen, wanneer uit het verzoek blijkt dat kennelijk sprake is van misbruik, kan het bestuursorgaan besluiten het verzoek op die grond niet te behandelen, mits hij het besluit daartoe aan de verzoeker zendt binnen twee weken na ontvangst van het verzoek dan wel onverwijld nadat is gebleken dat de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie. Een termijnstelling van twee weken is daarbij gerechtvaardigd, omdat de bevoegdheid om een dergelijk besluit te nemen in het leven wordt geroepen om in voorkomende gevallen een verzoek vereenvoudigd af te doen. Dan mag van het bestuursorgaan worden verwacht dat het terstond dergelijke gevallen afdoet.

De voorgestelde regeling is, naast het uitsluiten van de bepalingen uit de Awb over de dwangsom bij niet tijdig beslissen (zie artikel 8.2), naar de mening van de initiatiefnemers voldoende om de meest voorkomende vormen van misbruik van de Wet open overheid te regelen.

Het begrip «evident» in artikel 4.6 heeft betrekking op de vraag of het verzoek wel of geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. In de meeste gevallen zal onmiddellijk duidelijk zijn of een verzoek wel of geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. In geval daarover twijfel bestaat, bestaat onvoldoende grond om een verzoek niet te behandelen. Aan het vereiste van evidentie is slechts voldaan als onmiddellijk duidelijk of zonneklaar is, dat het verzoek geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. Dit impliceert dat er naar de mening van de initiatiefnemers geen ruimte bestaat voor richtlijnen of normen op dit gebied, anders dan de richtlijn: in geval van twijfel het verzoek gewoon in behandeling nemen.

Oneigenlijke verzoeken moeten goed worden onderscheiden van omvangrijke verzoeken. Dat een verzoek betrekking heeft op een grote hoeveelheid informatie is op zichzelf geen aanwijzing dat sprake is van een oneigenlijk verzoek. De initiatiefnemers zijn wel van oordeel dat een verzoeker niet mag verwachten dat een dergelijk verzoek binnen vier weken zal zijn afgehandeld. De verzoeker moet open staan voor afspraken met het bestuursorgaan over een reële afdoeningstermijn. Daarnaast moet een bestuursorgaan de verzoeker in de gelegenheid stellen om het onderwerp van het verzoek nader te preciseren, overeenkomstig artikel 4.1, vijfde lid. Overleg tussen het bestuursorgaan en de verzoeker hieromtrent kan in veel gevallen wenselijk zijn.

Toepassing van artikel 4.6 leidt niet tot opschorting van beslistermijnen. In beginsel zal een besluit op grond van artikel 4.6 Woo binnen twee weken na ontvangst van het verzoek moeten zijn genomen. Als een verzoek evident geen betrekking heeft op een bestuurlijke aangelegenheid, dient altijd binnen twee weken besloten te worden het verzoek niet te behandelen. Denkbaar is echter, dat eventuele oneigenlijke motieven van een verzoeker niet uit zijn verzoek blijken en een verzoek normaal in behandeling wordt genomen. Dan kan in de loop van de behandeling van de andere bedoeling blijken uit nader contact tussen de verzoeker en het bestuursorgaan of de behandelend ambtenaar. In dat geval kan worden besloten de aanvraag niet te behandelen op het moment dat van die andere bedoeling blijkt. Uit de redactie van artikel 4.6 volgt dat een bestuursorgaan in geval de beslistermijn van twee weken is verstreken een verzoek alleen op grond van dit artikel buiten behandeling kan laten, indien het bestuursorgaan eerder niet was gebleken dat de verzoeker een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie en het bestuursorgaan onverwijld besluit het verzoek niet te behandelen (met andere woorden, met dat besluit niet nog eens twee weken of langer wacht). Uit de motivering van het besluit het verzoek niet te behandelen zal tevens moeten blijken waarom het bestuursorgaan niet binnen twee weken na ontvangst heeft besloten het verzoek niet te behandelen en dat het bestuursorgaan derhalve nog steeds over de bevoegdheid beschikt om de aanvraag buiten behandeling te laten.

Tegen een afdoening met toepassing van artikel 4.6 staat bezwaar, beroep en hoger beroep open op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Een bestuursorgaan dat zich ten onrechte beroept op de antimisbruikbepaling zal dus gecorrigeerd worden.

De initiatiefnemers denken dat zij met hun voorstel inzake misbruik recht doen aan het gerechtvaardigde belang van de overheid om niet te worden geconfronteerd met verzoeken die een ander doel hebben dan het verkrijgen van informatie of verzoeken die worden ingediend om een dwangsom te kunnen opstrijken. In een stelsel waarin een verzoeker geen belang hoeft te stellen, zou een intensievere toetsing van de motieven van de verzoeker of een weging van het belang van de verzoeker tegen de inspanning die het bestuursorgaan moet verrichten, afbreuk doen aan de mate van toegang tot overheidsinformatie. Een dergelijk middel zou dan erger zijn dan de kwaal.

Artikel 4.7 Contactpersoon

Het is belangrijk dat eenieder gemakkelijk kan nagaan of een bestuursorgaan beschikt over de informatie waarnaar hij of zij op zoek is. Met het oog daarop regelt dit artikel dat ieder bestuursorgaan een of meer contactpersonen aanwijst om hierover levende vragen te beantwoorden. Op deze manier kan eenieder geholpen worden om snel en effectief te overzien welke informatie aanwezig is bij een bestuursorgaan. De functie van contactpersoon betreft geen fulltime functie, eerder is sprake van een rol die op verschillende plaatsen in de organisatie kan worden belegd. De afdoening van dergelijke vragen kan worden ingevuld zoals bij het Rijk ook burgerbrieven, e-mails of telefoontjes worden beantwoord. De bedoeling is dat de contactfunctionaris op laagdrempelige en klantvriendelijke wijze, bijvoorbeeld telefonisch of via e-mail, vragen beantwoordt en wellicht ook documenten verstrekt in gevallen die zich daartoe lenen (als het er maar een paar zijn en er geen uitzonderingsgronden aan de orde zijn). Leidt de beantwoording van de vraag tot een verzoek om een groot aantal documenten, dan kan worden opgeschaald naar de procedure voor het afhandelen van een Woo-verzoek. Dit artikel is in hoofdstuk 4 geplaatst, omdat de contactpersoon naar verwachting de meeste vragen krijgt over informatie die (nog) niet openbaar is.

Niet in alle gevallen hoeft een fulltime contactfunctionaris te worden benoemd. De functie kan ook worden vervuld door personen die al een frontoffice-functie hebben. Dan komen de vragen over informatie bij een bestuursorgaan binnen op dezelfde plek als andere vragen en klachten en kan de vraag intern worden uitgezet en vervolgens beantwoord. Veel bestuursorganen hebben al een loket waar dergelijke vragen telefonisch of elektronisch kunnen worden gesteld. De voorgestelde verplichting houdt in dat, als zo’n loket al bestaat, duidelijk wordt aangegeven dat bij dat loket ook vragen kunnen worden gesteld over de beschikbaarheid van documenten en dat daar hulp kan worden verkregen bij een verzoek om documenten. Indien bij de betreffende documenten geen uitzonderingsgronden of derdenbelangen spelen, kunnen de documenten meteen worden verstrekt, zonder dat een formeel besluit hoeft te worden genomen. Deze mogelijkheid bestaat ook onder de Wob bij mondelinge verzoeken. Blijkt dat de betreffende documenten niet zomaar kunnen worden verstrekt, dan zal wel een formele beoordeling met een (schriftelijk) besluit moeten volgen. Dat doet niet de contactfunctionaris, maar degene die nu al de Wob-verzoeken doet.

De contactfunctionarissen hebben een dejuridificerende functie. Als het lukt om de cultuur te veranderen, hoeven minder mensen in bezwaar en beroep of zich te melden bij de klachtenprocedure, omdat het dan niet alleen is gelukt om meer actief openbaar te maken maar ook om actiever mee te werken. De contactfunctionarissen die met de Woo worden ingevoerd spelen hierbij een rol.

Het gaat bij de contactfunctionaris om het menselijke contact, dat kun je niet automatiseren. Dit is juist iets waar je naartoe kunt als blijkt dat het ergens niet naar tevredenheid loopt of als je moeite hebt om iets te vinden. Hoe meer je natuurlijk gestandaardiseerd of in een open systeem vindt, hoe beter, maar de contactfunctionaris is daarbij een hulplijn.

Artikel 5.1 Uitzonderingen

Algemeen

Artikel 5.1 bevat uitzonderingsgronden op basis waarvan het openbaar maken van informatie op grond van de Woo achterwege blijft. Voor de redactie van de uitzonderingen is aansluiting gezocht bij artikel 10, eerste, tweede en zevende lid, Wob. Ook de jurisprudentie ten aanzien van dat artikel behoudt zijn betekenis. Voor zover een verzoek om informatie wordt ingediend dat gelijkluidend is aan een verzoek dat eerder op grond van een van de uitzonderingsgronden van de Wob is afgewezen, kan bij ten opzichte van de Wob ongewijzigde onderdelen van artikel 5.1 worden verwezen naar het besluit op dat eerdere verzoek (tenzij de informatie ouder is dan vijf jaar en op grond van artikel 5.3 het tijdsverloop in de motivering moet worden betrokken).

Het onderscheid tussen de absolute en relatieve uitzonderingsgronden blijft gehandhaafd. Absoluut blijven de uitzonderingsgronden eenheid van de Kroon, veiligheid van de Staat, en de bescherming van bijzondere persoonsgegevens (artikel 5.1, eerste lid). Iedere aantasting van die belangen is voldoende om de openbaarmaking van informatie die die aantasting tot gevolg heeft, achterwege te laten.

De uitzonderingsgrond betreffende vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens is verplaatst naar de relatieve uitzonderingsgronden (artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f), met dien verstande dat die grond voor milieu-informatie ook onder de Wob al relatief was. Aan deze grond is toegevoegd andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens, waarvoor onder de Wob een beroep moest worden gedaan op de grond betreffende onevenredige bevoordeling of benadeling (artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob).

In artikel 5.1, tweede lid, zijn ten opzichte van de Wob drie relatieve uitzonderingsgronden toegevoegd. Het betreft de twee gronden die voor milieu-informatie zijn opgenomen in artikel 10, zevende lid, Wob, en een grond betreffende het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen en bestuursorganen. Deze laatste grond is in de jurisprudentie geformuleerd als een vorm van onevenredige bevoordeling of benadeling van de overheid, en wordt in de Woo apart opgenomen, zodat ondanks de vervanging van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob, door artikel 5.1, vijfde lid, Woo, vast staat dat deze jurisprudentie wordt gehandhaafd.

Toepassing van de uitzonderingsgronden

Bij de toepassing van een uitzonderingsgrond zal eerst moeten worden vastgesteld of de uitzonderingsgrond aan de orde is. Bij absolute uitzonderingsgronden blijft het daarbij. Voor de relatieve uitzonderingsgronden dient evenals onder de Wob telkens een afweging te worden gemaakt tussen het vooropgesteld belang van openbaarheid en het door de uitzonderingsgrond beschermde belang. Door aanvaarding van het amendement-Segers/Veldman56 blijft de wijze van afweging op dit punt gelijk aan die onder de Wob, waardoor de jurisprudentie van de Wob voor deze uitzonderingsgronden zijn betekenis behoudt.

Een individueel belang bij openbaarheid speelt geen rol in de afweging die bij relatieve uitzonderingsgronden aan openbaarmaking vooraf gaat. Dit houdt mede verband met artikel 4.1, derde lid, dat bepaalt dat verzoekers geen belang hoeven te stellen bij hun verzoek. In de afweging draait het dus alleen om het belang van openbaarheid voor eenieder. Dit is anders bij de individuele, vertrouwelijke verstrekking van informatie wanneer de gegevens betrekking hebben op de verzoeker (artikel 5.5) of als klemmende redenen een dergelijke verstrekking rechtvaardigen (artikel 5.6). Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij die artikelen.

Vangnet

De uitzonderingsgrond betreffende het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob, is in de Woo grondig herzien en apart opgenomen in artikel 5.1, vijfde lid, Woo. In de praktijk van de Wob wordt deze uitzonderingsgrond vaak gebruikt of misbruikt als restgrond. Veel beroepsprocedures richten zich in ieder geval op de toepassing van deze grond.57 Ook uit een onderzoek onder onderzoeksjournalisten bleek veel onvrede over het ruime gebruik van deze grond.58 Na deze herziening kan deze grond niet meer onbeperkt als restgrond worden gebruikt. Ten eerste kan de grond niet meer subsidiair aan een andere grond uit artikel 5.1, eerste of tweede lid, worden gebruikt. Voorts moet het gaan om uitzonderlijke gevallen en moet sprake zijn van onevenredige benadeling van een niet in artikel 5.1, eerste of tweede lid, genoemd belang. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de toelichting bij het vijfde lid.

Motivering

De toepassing van een uitzonderingsgrond dient goed gemotiveerd te zijn voor de informatie waarop de uitzonderingsgrond betrekking heeft (zie ook de toelichting bij het derde lid). Met de woorden «voor zover» in de aanhef van het eerste en het tweede lid wordt tot uitdrukking gebracht dat informatie in een document waarop geen uitzonderingsgrond van toepassing is, wel openbaar dient te worden gemaakt. Naar vaste jurisprudentie dient een document daartoe per eenheid (meestal een alinea) te worden beoordeeld. Eenheden waarin na toepassing van de uitzonderingsgronden geen begrijpelijke informatie overblijft, mogen in hun geheel worden geweigerd.59

Wanneer bij een verzoek om informatie een uitzonderingsgrond wordt toegepast die naar verwachting al na korte tijd niet meer van toepassing zal zijn, ligt het in de lijn der verwachting van goed bestuur dat bestuursorganen de verzoeker hiervan op de hoogte houden.

In de afweging tussen de betrokken belangen bij relatieve uitzonderingsgronden treedt na verloop van tijd een verschuiving op ten faveure van het belang van openbaarheid en transparantie. Dit wordt tot uitdrukking gebracht door het bepaalde in artikel 5.3. Bestuursorganen kunnen desalniettemin besluiten om bij informatie die ouder is dan vijf jaar een uitzonderingsgrond toe te passen. Afhankelijk van de uitzonderingsgrond kunnen hiervoor goede redenen aanwezig zijn. Deze redenen moeten expliciet gemotiveerd worden. Voor een nadere toelichting hieromtrent wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 5.3.

Milieu-informatie

Aangezien in de Woo het verschil tussen milieu-informatie en andere informatie zo veel mogelijk is opgeheven, zijn de leden 4 tot en met 6, en 8 van artikel 10 Wob niet overgenomen. Artikel 10, vierde en achtste lid, Wob, heeft betrekking op de beperking van uitzonderingsgronden in geval van emissiegegevens. Deze leden zijn vervangen door het nieuwe artikel 5.1, zesde lid.

Artikel 10, vijfde lid, Wob, stelt in geval van milieu-informatie aan de uitzonderingsgrond economische of financiële belangen van openbare lichamen de aanvullende voorwaarde dat die betrekking moet hebben op handelingen met een vertrouwelijk karakter. In de Woo zijn de economische of financiële belangen van openbare lichamen begrepen in de uitzonderingsgrond van artikel 5.1, tweede lid, onderdeel b. Het gaat dan om informatie die derden kunnen gebruiken om offertes of aanbestedingen bij te stellen, zodat het betreffende openbare lichaam een hogere prijs betaalt dan zonder openbaarmaking van de betreffende informatie het geval geweest zou zijn.

Artikel 10, zevende lid, Wob bevatte twee uitzonderingsgronden voor milieu-informatie. In de Woo zijn deze uitzonderingsgronden als gewone relatieve uitzonderinggronden in artikel 5.1, tweede lid, opgenomen.

Artikel 5.1, eerste lid

a. De eenheid van de Kroon

Deze uitzonderingsgrond komt overeen met artikel 10, eerste lid, onderdeel a, Wob. In de huidige staatsrechtelijke verhoudingen zijn de Ministers verantwoordelijk voor de Koning. De grondwettelijk vastgelegde onschendbaarheid van de Koning en ministeriële verantwoordelijkheid brengen met zich mee dat correspondentie tussen de Koning en de Ministers niet openbaar dient te worden. Waar zij onderling de ruimte moeten krijgen om van mening te kunnen verschillen, draagt de Minister naar buiten toe de volle verantwoordelijkheid voor de Koning. Ook voor informatie van de Raad van State, waar de Koning voorzitter van is, is in sommige gevallen een beroep op deze uitzonderingsgrond mogelijk.

b. De veiligheid van de Staat

Deze uitzonderingsgrond komt overeen met artikel 10, eerste lid, onderdeel b, Wob. De wetsgeschiedenis van de Wob zwijgt over wat onder veiligheid van de Staat verstaan dient te worden. Duidelijk is dat het hierbij in ieder geval gaat om de bescherming van de democratische rechtsorde, zowel voor wat betreft de instituties als de daarbij betrokken personen, gebouwen en goederen.60 Bij informatie die de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden gaat het dan voornamelijk om informatie waarvan de geheimhouding van vitaal belang is voor de instandhouding en het ononderbroken functioneren van onderdelen van de democratische rechtsorde die essentieel zijn voor het maatschappelijk leven. Hieronder vallen bijvoorbeeld de instanties die verantwoordelijk zijn voor de bescherming van de Staat, zoals de krijgsmacht.

Een groot deel van de informatie die onder deze uitzonderingsgrond valt, zal bij organen berusten die vallen onder de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (Wiv 2017), die in zijn geheel wordt uitgezonderd van de Woo.61 Desalniettemin handhaaft dit voorstel de veiligheid van de Staat als uitzonderingsgrond, nu niet is uitgesloten dat ook openbaarmaking van informatie die niet onder de Wiv 2017 valt schade kan toebrengen aan de veiligheid van de Staat. Deze uitzonderingsgrond is in overeenstemming met de Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information62. Deze verklaring van een groep van experts in het internationale recht, nationale veiligheid en mensenrechten bevat een aantal uitgangspunten over de verhouding tussen openbaarheid van informatie en nationale veiligheid. Voor zover hier van belang stelt deze verklaring dat een beperking van het recht op vrijheid van informatie «must have the genuine purpose and demonstrable effect of protecting a legitimate national security interest»63.

Het komt veelvuldig voor dat informatie betreffende de veiligheid van de Staat door overheidsdiensten als staatsgeheim of anderszins bijzonder wordt gerubriceerd, omdat kennisneming ervan door niet-gerechtigden schade kan toebrengen aan de veiligheid van de Staat of zijn bondgenoten. In de toelichting bij het Besluit Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst Bijzondere Informatie 2013 (VIRBI 2013) wordt ingegaan op de verhouding tussen rubricering en de Wob: «Bij een verzoek in het kader van de Wet Openbaarheid Bestuur (WOB) wordt op grond van artikel 5 de rubricering opnieuw beoordeeld. De rubricering van de informatie of delen daarvan moet (en) worden beëindigd als de belangen niet onder de uitzonderingsgronden van de WOB vallen. Informatie die wordt vrijgegeven op basis van een dergelijk verzoek kan immers niet langer gerubriceerd zijn. Indien delen niet worden gederubriceerd, moeten deze onleesbaar worden gemaakt in, dan wel verwijderd uit het vrij te geven document.»64 De Woo brengt in deze verhouding geen wijziging.

c. De bescherming van vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens

De vier onder de Wob te onderscheiden categorieën bedrijfs- en fabricagegegevens betreffen (1) vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens, niet zijnde milieu-informatie; (2) vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens, die tevens milieu-informatie zijn; (3) bedrijfs- en fabricagegegevens die niet vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt, niet zijnde milieu-informatie; en (4) bedrijfs- en fabricagegegevens die niet vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt, die tevens milieu-informatie zijn. Onder de Wob gold voor categorie (1) een absolute uitzonderingsgrond. Voor categorie (2) gold een relatieve uitzonderingsgrond. Categorie (3) werd inbegrepen in de relatieve uitzondering betreffende onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken partijen of derden. Categorie (4) werd in de Wob in het geheel niet beschermd.

Aanvankelijk beoogde de Woo voor concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens één uitzonderingsgrond op te nemen ter vervanging van de vier regimes die onder de Wob konden worden onderscheiden. Met de aanvaarding van het amendement Snoeren/Bisschop is voor één van die vier alsnog een aparte uitzonderingsgrond in het leven geroepen.65 Deze uitzondering roept voor de vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens, niet zijnde milieu-informatie alsnog een absolute uitzonderingsgrond in het leven. Aangenomen mag worden dat de indieners van het amendement hebben beoogd de bestaande jurisprudentie betreffende de toepassing van deze absolute uitzonderingsgrond te continueren. In plaats van het belang van openbaarheid af te wegen tegen het belang van de bescherming van de bedrijfs- en fabricagegegevens, dient te worden vastgesteld of sprake is van vertrouwelijk verstrekte gegevens. Is dat het geval, dan dienen die gegevens niet openbaar gemaakt te worden. De vertrouwelijkheid van aan de overheid verstrekte informatie kan blijken uit een expliciete verklaring. Maar het is ook mogelijk dat de vertrouwelijkheid door de verstrekker mocht worden aangenomen.66Kan geen vertrouwelijke verstrekking worden vastgesteld, dan dient alsnog de belangenafweging van artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f, plaats te vinden. Is sprake van vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens die als milieu-informatie moeten worden aangemerkt, dient, net als onder de Wob, als gevolg van het Verdrag van Aarhus een belangenafweging te worden gemaakt. Zie de toelichting bij artikel 5.1, zesde lid, Woo. De uitzonderingsgrond strekt zich niet uit tot vertrouwelijk aan de overheid verstrekte gegevens die niet kunnen worden aangemerkt als bedrijfs- en fabricagegegevens.

d. en e. De bescherming van bijzondere persoonsgegevens

Ook in de Woo wordt uitgegaan van de bescherming van bijzondere persoonsgegevens als absolute uitzonderingsgrond. Deze uitzonderingsgrond komt overeen met artikel 10, eerste lid, onderdeel d, Wob. In de AVG worden deze bijzondere persoonsgegevens genoemd in de artikelen 9 (persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst, politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen, of het lidmaatschap van een vakbond blijken, en verwerking van genetische gegevens, biometrische gegevens met het oog op de unieke identificatie van een persoon, of gegevens over gezondheid, of gegevens met betrekking tot iemands seksueel gedrag of seksuele gerichtheid), 10 (persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten of daarmee verband houdende veiligheidsmaatregelen) en 87 (nationaal identificatienummer). Deze artikelen zijn uitgewerkt in de paragrafen 3.1, 3.2 en artikel 46 van de Uitvoeringswet AVG. Artikel 5.1, eerste lid, onderdeel d, verwijst naar de paragrafen 3.1 en 3.2. Informatie betreffende bijzondere persoonsgegevens wordt niet verstrekt, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor opname in het rapport van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt. Voor de absolute weigeringsgrond betreffende nationale identificatienummers is met onderdeel e een aparte uitzonderingsgrond opgenomen. Daarin is de zinsnede «tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt» gehandhaafd. Sommige identificatienummers zijn reeds openbaar, zoals die in het Handelsregister of het register uit de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (BIG-register). Deze kunnen bij een verzoek om informatie slechts worden geweigerd als op grond van het tweede lid, onderdeel e, er aanleiding bestaat om de identiteit van de betrokkene niet openbaar te maken. Daar staat tegenover dat de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer geen ruimte biedt voor een buitenwettelijke verwerking van burgerservicenummers,67 ook niet met toestemming van de betrokkene. Die kunnen dus bij een verzoek om informatie niet worden verstrekt. De onderdelen d en e betreffen absolute weigeringsgronden.

Artikel 5.1, tweede lid

a. De betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties

De Wob bepaalt in artikel 10, tweede lid, onder a, dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties. De Woo handhaaft deze relatieve uitzonderingsgrond. Aan de formulering van de Wob is toegevoegd de betrekkingen met «landen», omdat ook informatie betreffende de betrekkingen met bijvoorbeeld landen binnen het Koninkrijk, die geen staten zijn, onder de werking van deze uitzonderingsgrond kunnen vallen.

Blijkens de memorie van toelichting bij de Wob is bij deze uitzonderingsgrond bijvoorbeeld gedacht aan verslagen van buitenlandse ambassades en consulaten, omdat die veel commentaar op buitenlandse functionarissen of het beleid van landen en internationale organisaties bevatten.68 Daarnaast zal het in de regel gaan om stukken die via het diplomatieke verkeer worden gewisseld, interne stukken van internationale organisaties en voorbereidende stukken voor verdragen en andere internationale afspraken.69 De weigeringsgrond beoogt te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat aan de Nederlandse internationale betrekkingen schade wordt toegebracht. Dat is bijvoorbeeld het geval als men, als gevolg van het verschaffen van informatie ingevolge de wet, voorziet dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen, met als gevolg bijvoorbeeld dat het onderhouden van diplomatieke betrekkingen, of het voeren van bilateraal overleg met landen of internationale organisaties moeilijker zou gaan dan voorheen, of dat men in die landen of internationale organisaties minder geneigd zou zijn tot samenwerking dan voorheen.70 Aan deze voorbeelden kan worden toegevoegd de informatie die door toezichthouders van verschillende landen of internationale organisaties wordt uitgewisseld in het kader van internationale samenwerking. Soms zijn aan die uitwisseling voorwaarden verbonden inzake de verdere verstrekking. Schending van dergelijke voorwaarden kan toekomstige samenwerking met de buitenlandse of internationale toezichthouder in gevaar brengen.

Het zal steeds van de inhoud van de stukken afhangen of en in hoeverre een beroep op de uitzonderingsgrond kan worden gedaan en met dien verstande, dat steeds voor elk deel van de te weigeren informatie zal moeten worden gemotiveerd waarom het te beschermen belang zwaarder weegt dan het algemeen belang van openbaarheid. Daarbij moet worden onderkend dat het internationale overleg over aangelegenheden die ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de Nederlandse rechtsorde en samenleving een toenemende plaats inneemt. Te denken valt hierbij uiteraard aan het steeds intensievere verkeer met EU-instellingen en het verkeer tussen EU-lidstaten onderling, alsook aan overleg in VN- of NAVO-verband of onderhandelingen over internationale verdragen. Dit brengt met zich dat ook in het internationale contact openbaarheid en transparantie steeds gebruikelijker en noodzakelijker worden voor het goede functioneren van de democratische rechtsorde. Van een klassiek automatisme waarmee toegang tot diplomatieke informatie met een beroep op de bescherming van de internationale betrekkingen wordt geweigerd, kan geen sprake zijn.

Voor toegang tot documenten met een door eigen overheidsdiensten aangebrachte rubricering geldt onverkort, zoals eveneens is opgemerkt bij de toelichting op de uitzonderingsgrond veiligheid van de Staat, dat deze alleen geweigerd kan worden met een beroep op de Woo. In het geval van gerubriceerde informatie van internationale herkomst wordt toegang niet verstrekt zonder voorafgaande toestemming van het land of de internationale organisatie die de informatie heeft verstrekt.71 Dit is het zogenoemde «derde-landen principe», dat een essentiële voorwaarde vormt bij internationale samenwerking. Voorbeelden zijn de in het advies van de ECB van 4 september 2019 genoemde voorschriften over de raadpleging van de ECB over openbaarmaking van door ECB opgestelde documenten en de samenwerkingsovereenkomsten die in NAVO-verband zijn gesloten.72 Overigens zal in een aantal gevallen, bijvoorbeeld in het geval van de ECB, het Unierecht voorgaan op de Woo. Voor een nadere toelichting op de verhouding tussen het Unierecht en de Woo wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 8.8.

Ook in andere gevallen zal de meest zorgvuldige manier om aan te tonen dat in redelijkheid mag worden aangenomen dat openbaarmaking tot een verslechtering van de betrekkingen zal leiden, zijn om de betreffende staten of organisaties daarover te consulteren. De reactie kan sterke aanwijzingen opleveren dat de betrekkingen zullen verslechteren. Dat een andere staat of internationale organisatie geen probleem heeft met openbaarmaking zou natuurlijk een sterke indicator zijn om informatie wel te openbaren. De ervaring leert dat met name Europese instellingen snel reageren op een consultatieverzoek. Toch is geen algemene verplichting opgenomen om hierover bij internationale organisaties of andere staten te informeren voordat een beroep kan worden gedaan op deze uitzonderingsgrond.73 Van sommige informatie zal ook zonder dat contact daarover is geweest duidelijk zijn of de informatie kan worden vrijgegeven of niet en in zulke gevallen zou een consultatieplicht neerkomen op een buitensporige en tijdrovende inspanning. Het is daarom aan het orgaan zelf om te besluiten om het betreffende land of de internationale organisatie te consulteren, bij de beoordeling en motivering of de gevraagde informatie mag worden geweigerd.

b. Economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen

Deze uitzonderingsgrond is gelijk aan de uitzonderingsgrond in artikel 10, tweede lid, onderdeel b, Wob. De financiële en economische belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen kunnen in het geding komen door openbaarmaking van bepaalde informatie. In de eerste plaats kan het dan gaan om informatie die de privaatrechtelijke verhouding met een onderneming of burger negatief kan beïnvloeden, bijvoorbeeld bij aanbestedingen74 of andere onderhandelingen tussen de overheid en derden. Bestuursorganen kunnen daarnaast een beroep op deze uitzonderingsgrond doen in geval van publiekrechtelijke rechtsverhoudingen, bijvoorbeeld om een effectieve en efficiënte belastingheffing mogelijk te maken.

Dat openbaarmaking van informatie voor bestuursorganen een lastige situatie met zich mee brengt, of dat daardoor een extra inspanning van bestuursorganen noodzakelijk is, is op zichzelf nog geen indicatie dat het economische belang van de overheid schade wordt toegebracht of dat de openbaarheid in dat geval altijd moet wijken.

Ook het geval dat bepaalde informatie in rechte tegen de Staat of een ander openbaar lichaam kan worden gebruikt, vormt geen grond om deze uitzonderinggrond in te roepen.

Milieu-informatie

In artikel 10, vijfde lid, Wob is bepaald dat milieu-informatie alleen wegens economische of financiële belangen van de Staat of andere publiekrechtelijke lichamen kan worden geweigerd, als deze informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter. In de Woo is die beperking van de uitzonderingsgrond toegevoegd aan het tweede lid, onderdeel b. Deze toevoeging is ontleend aan het Verdrag van Aarhus dat voor milieu-informatie deze aanvullende eis stelt.

c. De opsporing en vervolging van strafbare feiten

Een essentiële overheidstaak is het opsporen en vervolgen van strafbare feiten. Vroegtijdige openbaarmaking van informatie die daarop betrekking heeft, kan die taak ernstig bemoeilijken. In onderdeel c van het tweede lid wordt hiervoor dan ook een uitzonderingsgrond opgenomen. Deze uitzonderingsgrond is gelijk aan artikel 10, tweede lid, onderdeel c, Wob. De uitzonderingsgrond richt zich voornamelijk op de strafrechtelijke kant van het overheidsoptreden. Voor de effectiviteit van overheidsoptreden op het gebied van inspectie, controle, toezicht en handhaving, gericht op niet-strafbare feiten, is een aparte uitzonderingsgrond opgenomen in onderdeel d.

Op de grond in onderdeel c kan geen beroep worden gedaan bij bijvoorbeeld geseponeerde strafzaken, omdat als de vervolging is gestaakt, die vervolging niet langer beschermd hoeft te worden. De uitzonderingsgrond beschermt wel strategische en beleidsinformatie, waarvan openbaarmaking in individuele gevallen zou kunnen leiden tot gedrag waarmee opsporing kan worden ontweken of belemmerd. Het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten neemt ten opzichte van het belang van openbaarheid van informatie af zodra een strafrechtelijk onderzoek is afgesloten en vervolgens is besloten niet tot vervolging over te gaan.

Voor de opsporing van strafbare feiten en ook de preventie daarvan kan het noodzakelijk zijn dat de daarvoor gebruikte technieken en methoden niet openbaar worden. Doch hoe verder de informatie af staat van het voorkomen, opsporen en vervolgen van individuele strafbare feiten, hoe minder snel het te beschermen belang zwaarder zal wegen dan het belang van openbaarmaking.

Overigens gaan de in de bijlage bij de Woo genoemde bepalingen van de Wet politiegegevens (Wpg), de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (Wjsg) en het Wetboek van Strafvordering voor op de Woo, zoals deze ook voorgingen op de Wob. Strafrechtelijke gegevens in de zin van die artikelen vallen buiten het bereik van de Woo. De bijzondere persoonsgegevens in de zin van Richtlijn 2016/68075 zijn in Nederland niet openbaar op grond van de implementatie van die richtlijn in de Wjsg en de Wpg.

d. De inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen

Deze uitzonderingsgrond is gelijk aan de uitzonderingsgrond in artikel 10, tweede lid, onderdeel d, Wob. In de toelichting bij de totstandkoming van de Wob werd gesteld dat openbaarmaking van documenten over de methodes en technieken van inspectie, controle en toezicht de doeltreffendheid van bijvoorbeeld steekproefsgewijze systemen zou verminderen. Ook in de jurisprudentie wordt de noodzaak benadrukt voor de overheid om gebruikte methoden om informatie te vergaren vertrouwelijk te houden. Daarbij gaat het alleen om overheidshandelen gericht op het vaststellen van de mate van naleving van overheidsregels.

Hier wordt deze grond overgenomen. Het doel van deze uitzonderingsgrond blijft daarmee gelijk, namelijk het beschermen van het belang van de overheid om effectief haar controlerende en toezichthoudende taken uit te voeren. De uitzonderingsgrond dient wel beperkt te worden uitgelegd, omdat de uitkomsten van inspectie, controle en toezicht in veel gevallen niet op grond van deze uitzonderingsgrond kunnen worden geweigerd. Alleen als de uitkomst van de inspectie, controle of het toezicht zodanig verweven is met de informatie over de gebruikte methoden en technieken of de effectiviteit daarvan substantieel ondermijnt, kan deze uitzonderingsgrond worden toegepast.

Wat naar het oordeel van de initiatiefnemers niet onder deze grond valt, is de overweging dat openbaarmaking van bij toezicht verkregen informatie leidt tot vermindering van de medewerking van de onder toezicht gestelden. Deze onder toezicht gestelden hebben een medewerkingsplicht en als zij in dat kader informatie verstrekken, is die informatie openbaar, tenzij een van de uitzonderingsgronden van deze wet van toepassing is, zoals de bescherming van de persoonlijke levenssfeer of van vertrouwelijk verstrekte bedrijfsgegevens. Veel bestuursorganen maken informatie over handhaving overigens actief openbaar, hetzij op grond van een specifieke wettelijke verplichting, hetzij op basis van artikel 8 Wob, straks de artikelen 3.3 en 3.1 Woo. Overigens valt geheimhouding van de identiteit van klokkenluiders niet onder de bescherming van toezichtinformatie, maar onder de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (onderdeel e).

e. De eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, tenzij de betrokken persoon instemt met openbaarmaking

Dit onderdeel regelt dat informatie niet wordt verstrekt indien de persoonlijke levenssfeer van een of meer personen in het geding is en de eerbiediging daarvan zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. Deze uitzonderingsgrond komt overeen met artikel 10, tweede lid, onderdeel e, Wob. Het gaat hierbij om andere gegevens dan de bijzondere persoonsgegevens waarvoor op grond van artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c en d, een absolute uitzonderingsgrond geldt. Dit onderscheid is in de Woo gelijk aan het onderscheid in de Wob.

Bestuursorganen bezitten grote hoeveelheden informatie die – indien geopenbaard – een grote inbreuk zouden maken op de privacy van burgers. Tegelijkertijd zou het onwenselijk zijn als informatie nooit geopenbaard zou kunnen worden als die op enigerlei wijze betrekking heeft op de identiteit van personen. De afweging van belangen in deze uitzonderingsgrond is abstract en zal telkens bij toepassing door bestuursorganen of de rechter nader invulling moeten krijgen. De jurisprudentie sinds de inwerkingtreding van de Wob laat zien in hoeverre de ideeën over de afweging tussen openbaarheid en privacy aan ontwikkeling onderhevig zijn.

Een onderdeel van de rechtspraak dat zich over de jaren heeft ontwikkeld, betreft de vraag in hoeverre informatie die betrekking heeft op het beroepshalve functioneren van personen onder het belang van privacy valt. Dat zal mede afhangen van de mate waarin de betreffende functie gericht was op het externe functioneren van een orgaan en op welk niveau binnen de organisatie de betrokkene werkzaam is. Uitgangspunt is dat de uitzondering met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer in beginsel geen betrekking heeft op beroepsmatig handelen van personen. Uitzondering wordt in de jurisprudentie gemaakt voor namen en contactgegevens van ambtenaren die zich overigens niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid presenteren.

In de Wob was in artikel 10, derde lid, nog bepaald dat de uitzonderingsgrond betreffende de persoonlijke levenssfeer niet van toepassing is voor zover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking. Deze bepaling is toegevoegd bij de implementatie van het Verdrag van Aarhus. De toevoeging kan thans vervallen, nu dat reeds volgt uit artikel 6, eerste lid, AVG. Uit de AVG volgt overigens niet dat bestuursorganen verplicht zijn om in alle gevallen bij betrokkenen om die toestemming te vragen, omdat de nationale wetgever op grond van artikel 86 AVG hier ruimte is gelaten op dit punt. Voor zover het bestuursorgaan van oordeel is dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer prevaleert, kan het de gevraagde informatie weigeren zonder contact op te nemen met betrokkenen. Indien echter het belang van de openbaarheid van de informatie naar het oordeel van het bestuursorgaan zwaarder weegt dan het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, is het bestuursorgaan wel gehouden contact op te nemen met de betrokken persoon of personen, alvorens de informatie openbaar te maken. Het bestuursorgaan geeft dan toepassing aan artikel 4:8 Awb. Overigens heeft een belanghebbende geen vetorecht als het gaat om de bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer. Het is uiteindelijk het bestuursorgaan dat de bescherming van de persoonlijke levenssfeer moet afwegen tegen het belang van de openbaarheid.

In het geval de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer niet in de weg staat aan de informatieverstrekking, is die verstrekking een verwerking van persoonsgegevens die op grond van artikel 6, eerste lid, onderdeel c, van de AVG is toegestaan. Het betreft een verwerking die noodzakelijk is om te voldoen aan de Woo en de verplichtingen voor het bestuursorgaan die daaruit voortvloeien. In artikel 86 AVG is een uitdrukkelijke grondslag opgenomen voor nationale wetgevers om het verstrekken van persoonsgegevens in officiële documenten mogelijk te maken, teneinde het recht van toegang van het publiek tot officiële documenten in overeenstemming te brengen met het recht op bescherming van persoonsgegevens uit hoofde van de AVG.

f. De bescherming van andere dan vertrouwelijk aan de overheid verstrekte concurrentiegevoelige concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens

Voor het vaststellen van beleid en tijdens het uitvoeren en controleren van wet- en regelgeving verkrijgen bestuursorganen grote hoeveelheden informatie die bij openbaarmaking de economische belangen van bedrijven onevenredig kunnen raken.

Onder de Wob vallen bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt onder een absolute uitzonderingsgrond en worden economische belangen voorts beschermd als openbaarmaking van informatie zou leiden tot onevenredige benadeling. Deze absolute uitzonderingsgrond is in de Woo opgenomen in artikel 5.1, eerste lid, onderdeel c. Voor de toepassing van die bepaling moet worden vastgesteld of informatie bedrijfs- en fabricagegegevens bevat die vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt en niet kan worden aangemerkt als milieu-informatie. Als geen sprake is van vertrouwelijk aan de overheid verstrekt bedrijfs- of fabricagegegevens, is van belang of de bescherming van die gegevens zwaarder weegt dan het belang van openbaarheid. In dat geval kan die informatie toch worden beschermd. Zulks zal eerder het geval zijn bij informatie die betrekking heeft op het fabricageproces of de strategie van een onderneming. Maar deze uitzonderingsgrond kan ook van toepassing zijn op actuele offertes, aanbestedingen en andere concurrentiegevoelige gegevens. Informatie betreffende handelingen van ondernemingen die op externe gevolgen gericht zijn, zullen minder snel als concurrentiegevoelig kunnen worden aangemerkt.

Op grond van artikel 4:8 Awb is het bestuursorgaan als het openbaarmaking van bedrijfs- en fabricagegegevens overweegt, net als onder de Wob verplicht om het betrokken bedrijf te vragen of er bedenkingen bestaan tegen openbaarmaking. Het betrokken bedrijf kan dan die bedenkingen, geconcretiseerd naar de schade die van openbaarmaking het gevolg zal zijn, tijdig naar voren brengen.

De initiatiefnemers wijzen erop dat deze uitzonderingsgrond onder de Wob al relatief is als het gaat om milieu-informatie. Dit volgt uit het Verdrag van Aarhus. Ook in het Verdrag van Tromsø, de Eurowob en andere internationale regelingen is deze grond een relatieve uitzondering, ook voor andere informatie dan milieu-informatie. De initiatiefnemers menen dat in een belangenafweging voldoende ruimte bestaat om de belangen van het bedrijfsleven te beschermen. Bedrijfseconomische gegevens zijn bedrijfsgegevens en vallen onder de uitzonderingsgrond als zij vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt of als zij concurrentiegevoelig zijn.

VNO-NCW en MKB-Nederland voerden eerder gronden aan tegen het relatief maken van de uitzonderingsgrond betreffende bedrijfs- en fabricagegegevens.76 Zij verwezen toen als voorbeelden naar 1) bij de overheid berustende gegevens over het realiseren van energiebesparing, hetgeen concurrentiegevoelig kan zijn en 2) met de overheid ten behoeve van cybersecurity vertrouwelijk gedeelde informatie over ICT-beveiliging. De initiatiefnemers menen dat in de voorbeelden van VNO-NCW en MKB-Nederland ook bij een relatieve uitzonderingsgrond zal leiden tot het niet-openbaar maken van gerealiseerde energiebesparingen of de door bedrijven gehanteerde ICT-beveiligingen, tenzij de energiebesparing mede is gerealiseerd met een subsidie waarbij openbaarmaking van de resultaten juist oogmerk van de subsidie vormt. Overigens zullen gegevens over energiebesparing ook onder de Wob moeten worden aangemerkt als milieu-informatie en geldt voor die informatie ook thans een relatieve uitzonderingsgrond. Overigens geldt voor met de overheid ten behoeve van cybersecurity vertrouwelijk gedeelde informatie over ICT-beveiliging het op de bijlage bij de Woo opgenomen artikel 33 van de Wet beveiliging netwerk- en informatiesystemen.77

g. De bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft

Volgens het Verdrag van Aarhus en de daaruit voortvloeiende Europese richtlijnen kunnen de verdragsluitende partijen dan wel lidstaten ook weigeren informatie te verstrekken als dat nadelige gevolgen kan hebben voor de bescherming van het milieu waarop die informatie betrekking heeft. Als voorbeelden worden gegeven de voortplantingsgebieden en habitat van zeldzame soorten. In de Wob is deze uitzonderingsgrond opgenomen in artikel 10, zevende lid, onderdeel a.

h. De beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage

Met deze grond kan informatie worden geweigerd, waarvan het bekend worden extra risico’s met zich brengt. In de Wob geldt deze uitzonderingsgrond alleen als het om milieu-informatie gaat (artikel 10, zevende lid, onderdeel b, Wob). Voor andere dan milieu-informatie moet onder de Wob voor de bescherming van dit belang de uitzonderingsgrond betreffende onevenredige benadeling worden gebruikt. Er bestaan echter geen goede argumenten om deze grond alleen toe te passen bij milieu-informatie. In de Woo geldt deze uitzonderingsgrond dan ook voor alle soorten informatie.

In het Voorontwerp Algemene Wet Overheidsinformatie uit 2006 was een uitzonderingsgrond opgenomen inzake openbare veiligheid, waaronder de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage. In de Woo wordt de toevoeging betreffende personen overgenomen. Het betreft dan enerzijds de beveiliging van individuele personen, ten aanzien van wie een specifiek veiligheidsrisico is onderkend en voor wie veiligheidsmaatregelen zijn getroffen die in de meeste gevallen niet openbaar kunnen worden gemaakt. Anderzijds kan het gaan om de beveiliging van groepen personen in bijvoorbeeld een openbaar gebouw of een openbare ruimte, waarbij het veiligheidsrisico juist door grote aantallen aanwezigen wordt gevormd.

i. het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen

Met het vervangen van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob door artikel 5.1, vijfde lid, Woo dreigt de bescherming van in jurisprudentie over artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob erkende belangen verloren te gaan. De initiatiefnemers hebben dat onderkend bij de toepassing van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob bij concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens en hebben daarom het belang van de bescherming van die gegevens expliciet verwoord in artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f, Woo. Hetzelfde speelt bij de jurisprudentie waarin als voorbeeld van onevenredige benadeling op grond van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob is erkend: het goed functioneren van het publiekrechtelijk lichaam waar een bestuursorgaan onderdeel van uitmaakt. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over verklaringen die zijn afgelegd in het kader van onderzoek door de rijksrecherche naar de vuurwerkramp Enschede (ECLI:NL:RVS:2011:BQ1879, 20 april 2011). Daarin werden door de rijksrecherche afgenomen verhoren wegens onevenredige benadeling van de Staat geweigerd, omdat het openbaar maken het goed functioneren van de rijksrecherche in de toekomst werd belemmerd.78

In een uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2017:2253, 21 april 2017) betreffende verslagen van verhoren door de Rekenkamer van de gemeente Utrecht kon de Rekenkamer deze verslagen met een beroep op artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob weigeren.79

In haar uitspraak over de MCCb (ministeriële commissie crisisbeheersing en besluitvorming) en de MH17-ramp heeft de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2017:2883, 25 oktober 2017) in hoger beroep, na een andersluidend oordeel van de Rechtbank Midden-Nederland, geoordeeld dat voor de MCCb geldt dat het geheimhoudingsregime van het reglement van orde van de ministerraad, de in artikel 45 van de Grondwet opgedragen eenheid van het regeringsbeleid en de gevoelige aard van de onderwerpen binnen de MCCb het voorkomen van onevenredige benadeling zwaarder weegt dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking. Deze overwegingen zijn volgens de Afdeling eveneens van toepassing op de notulen van de ministerraad zelf, die immers ook aan artikel 45 Grondwet zijn onderworpen en waarbij eveneens geldt dat openbaarmaking van de notulen ertoe zou leiden dat Ministers en anderen terughoudender zullen zijn in hetgeen zij in die vergaderingen bespreken.

De vraag is of deze jurisprudentie onder artikel 5.1, vijfde lid, Woo (betreffende de onevenredige benadeling van een ander belang dan de in de Woo genoemde uitzonderingsgronden) in stand zou blijven. De onzekerheid over het antwoord op deze vraag zou kunnen worden weggenomen door het opnemen van een nieuw onderdeel in artikel 5.1, tweede lid, Woo. Daarom stellen de initiatiefnemers voor om deze jurisprudentie expliciet te codificeren in een zelfstandige uitzonderingsgrond betreffende de bescherming van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.

Dit goed functioneren kan blijkens de genoemde jurisprudentie op verschillende wijze in het geding komen. Openbaarheid kan ertoe leiden dat bij onderzoeken in toekomstige gevallen terughoudend wordt verklaard aan de rijksrecherche of een rekenkamer. Dit soort verklaringen worden niet beschermd door artikel 11 van de Wob of artikel 5.2 van de Woo, omdat geen sprake is van intern beraad. Deze verklaringen hebben daarom een eigen bescherming nodig, willen bestuursorganen als een rekenkamer in de toekomst nog de informatie boven water krijgen die zij voor de uitoefening van hun taak nodig hebben. Daar komt bij, en in de jurisprudentie speelt dit een rol, dat op basis van dergelijke verklaringen vaak rapporten worden opgesteld die wel openbaar zijn, zodat de goede en democratische bestuursvoering toch is gediend.

Het goed functioneren van de overheid is ook in het geding, indien een bestuursorgaan, bij de oplossing van een probleem in overleg treedt met andere bestuursorganen of met derden. Een dergelijk overleg is niet altijd intern beraad in de zin van artikel 5.2 (of artikel 11 Wob) en er zal, indien wel sprake is van intern beraad, meer aan de orde komen dan persoonlijke beleidsopvattingen. Zo kunnen prognoses en beleidsalternatieven niet als persoonlijke beleidsopvatting worden aangemerkt voor zover deze uit feitelijke gegevens bestaan. Alleen de aan deze prognoses of beleidsalternatieven gegeven kleuring en duiding kan als persoonlijke beleidsopvatting worden aangemerkt. In een dergelijk overleg kan het belang van vertrouwelijkheid als voorwaarde voor het goed functioneren van een bestuursorgaan zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid, waardoor ook de prognoses en beleidsalternatieven ter bescherming van het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan kunnen worden geweigerd.

Een ander voorbeeld waarbij deze grond kan worden ingeroepen is bij interne disciplinaire onderzoeken. Bij een dergelijk onderzoek is vertrouwelijkheid noodzakelijk om de feiten boven water te krijgen.

In de ministerraad of een ministeriële commissie is wel sprake van intern beraad, maar niet al het gewisselde kan worden aangemerkt als een persoonlijke beleidsopvatting. Daar geldt de grondwettelijke opdracht tot eenheid van beleid als concretisering van het begrip «goed functioneren» van de ministerraad.

Denkbaar is echter dat de openbaarmaking slechts tijdelijk het goed functioneren van de overheid belemmert. Te denken valt aan een crisisachtige aangelegenheid die wordt gekenmerkt door ingewikkeldheid, gelet op de omvang of de aard ervan, en de gevoeligheid van de informatie. Als voorbeeld kan wederom genoemd worden de MH17-ramp. Bij een dergelijke gebeurtenis spelen van meet af aan diverse belangen, zoals de relatie met verschillende landen en de positie van de nabestaanden. De overheid kan dan beschikken over informatie die uit verschillende bronnen afkomstig is, op basis waarvan zowel omzichtig als voortvarend moet worden gehandeld. In die fase vergt het goed functioneren van de overheid dat deze informatie niet openbaar wordt gemaakt. De uitkomst van die belangenafweging zal bij een dergelijke crisis zijn dat die gevoelige documenten wegens het goed functioneren van de overheid op het tijdstip van het verzoek niet openbaar worden gemaakt. De systematiek van de Woo (en de Wob) vergt in het algemeen een belangenafweging op documentniveau, waarbij de term «voor zover» in de aanhef van artikel 5.1, tweede lid, Woo (of artikel 10, tweede lid, Wob) betekent dat binnen een document moet worden beoordeeld in hoeverre de uitzonderingsgronden aan de orde zijn. Daartoe worden in de praktijk veelal inventarislijsten opgesteld en wordt van een document per alinea beoordeeld of een uitzonderingsgrond aan de orde is.80 Daarmee kan de belangenafweging richting de aanvrager en richting de bestuursrechter inzichtelijk gemaakt worden. De Woo (of de Wob) schrijft deze werkwijze echter niet voor. Als die belangenafweging in tijden van crisis in abstracto wordt gemaakt, is dat niet in strijd met de systematiek van de Woo (of de Wob), zolang het bestuursorgaan kan motiveren dat voor alle documenten geldt dat openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan. Indien de complexiteit en gevoeligheid van een aangelegenheid dat vergt, kan het bestuursorgaan bij de in het tweede lid, aanhef en onderdeel i, bedoelde afweging volstaan met de motivering van deze complexiteit en gevoeligheid, zonder in te gaan op de op de aangelegenheid betrekking hebbende documenten. Dat betekent dat gevoelige documenten in dat geval niet geïnventariseerd en individueel beoordeeld hoeven te worden ten behoeve van het verzoek om informatie als de behandeling van de aangelegenheid dat vergt. Als na verloop van tijd opnieuw een verzoek wordt gedaan kan dit anders zijn. Dat is het geval als behandeling van de aangelegenheid in rustiger vaarwater is gekomen. Dan zullen de relevante documenten op de verschillende uitzonderingsgronden moeten worden beoordeeld, waarbij nog steeds kan meespelen dat bij een of meer documenten openbaarmaking zou leiden tot onevenredige benadeling van het belang van het waarborgen van vertrouwelijk overleg, waarvoor dan nog steeds een beroep kan worden gedaan op onderdeel i. Ook kan dan blijken dat een andere uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste of tweede lid, Woo aan de orde is of dat sprake is van een persoonlijke beleidsopvatting in een document dat is opgemaakt ten behoeve van intern beraad.

De uitzonderingsgrond kan echter niet worden ingeroepen om misstanden als zodanig te verbloemen of met het argument dat openbaarmaking leidt tot verlies van vertrouwen in de overheid bij het publiek, waardoor een bestuursorgaan niet goed meer zou kunnen functioneren. Als uit nieuwe feiten of nieuwe afwegingen volgt dat eerder ingezet beleid onjuist is uitgevoerd of op onjuiste aannames is gebaseerd, dient een bestuursorgaan daar op de gebruikelijke manier verantwoording over af te leggen en is een goede en democratische bestuursvoering in beginsel gebaat bij openheid over een dergelijke aangelegenheid.81

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de uitzondering valt binnen artikel 4, vierde lid, aanhef en onderdeel a, van het Verdrag van Aarhus, dat luidt: «Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op: a. de vertrouwelijkheid van het handelen van overheidsinstanties, wanneer in dergelijke vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal recht». Nederland heeft nog niet het Verdrag van Tromsø ondertekend, laat staan geratificeerd. De initiatiefnemers hebben dit verdrag wel als een toetssteen gebruikt bij het opstellen van de Woo, waarbij zij moeten vaststellen dat voor artikel 5.1, vijfde lid, Woo (en artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob) onder dat verdrag geen ruimte bestaat.82 Voor zover de betreffende informatie is aan te merken als intern beraad, voldoet onderdeel i naar het oordeel van de initiatiefnemers aan artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel k, van het Verdrag van Tromsø, dat luidt «Each Party may limit the right of access to official documents. Limitations shall be set down precisely in law, be necessary in a democratic society and be proportionate to the aim of protecting: (...) k. the deliberations within or between public authorities concerning the examination of a matter». Deze bepaling is, anders dan artikel 11 Wob en artikel 5.2 Woo niet beperkt tot persoonlijke beleidsopvattingen binnen dat intern beraad. Daarnaast biedt het Verdrag in artikel 3, eerste lid, aanhef en onderdeel d, de ruimte om disciplinaire onderzoeken te beschermen. Maar bijvoorbeeld de verklaringen uit bovengenoemde jurisprudentie betreffende de vuurwerkramp en de rekenkamer Utrecht, die niet zijn aan te merken als intern beraad of disciplinaire onderzoeken, zouden op grond van het Verdrag van Tromsø niet kunnen worden geweigerd. Het vervangen van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob door artikel 5.1 vijfde lid, Woo had als voornaamste doel het strategisch gebruik van deze grond tegen te gaan. De initiatiefnemers hebben geen bezwaar tegen het handhaven van een in de rechtspraak erkende zelfstandige toepassing van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob, zoals zijzelf ook hebben gedaan in artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f, Woo, betreffende concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens. Bovendien zou in de meeste gevallen bij het ontbreken van onderdeel i, een beroep op artikel 5.1, vijfde lid, Woo slagen, waarbij door het gebruik van dat lid eveneens strijd zou zijn met het Verdrag van Tromsø, zelfs in de gevallen waarin dat met de toepassing van onderdeel i niet het geval zou zijn.

Artikel 5.1, derde lid

Het derde lid regelt dat een beroep op een relatieve weigeringsgrond uitdrukkelijk wordt gemotiveerd. Deze bepaling is bij amendement toegevoegd aan het wetsvoorstel.83

Artikel 5.1, vierde lid

Artikel 10, tweede lid, onderdeel f, Wob regelt dat het verstrekken van informatie ingevolge de Wob achterwege blijft voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie. Deze uitzonderingsgrond uit de Wob is geen echte inhoudelijke uitzonderingsgrond, maar zorgt ervoor dat geadresseerden van bepaalde informatie deze als eerste kunnen ontvangen. Daarom is deze grond in de Woo in een apart artikellid teruggekeerd.

Bij de verplichting om stukken actief openbaar te maken kan op grond van artikel 3.3, tweede lid, in sommige gevallen een beroep worden gedaan op de uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste, tweede lid en vijfde lid. Een beroep op artikel 5.1, vierde lid, is niet toegestaan, zodat in dat geval de verplichting van artikel 3.3, vierde lid, geldt, op grond waarvan binnen twee weken moet worden gepubliceerd.

Artikel 5.1, vijfde lid

In het vijfde lid is een voorziening opgenomen voor uitzonderlijke gevallen waarin openbaarmaking leidt tot een onevenredige benadeling van een niet in het eerste of tweede lid genoemd belang en de openbaarmaking niet tegen deze benadeling opweegt. Ook dit betreft een relatieve uitzonderingsgrond. De uitzonderingsgrond vergt dan ook een afweging tussen het belang van openbaarmaking en het volgens het bestuursorgaan benadeelde belang.

Teneinde misbruik van deze bepaling tegen te gaan, kan deze uitzonderingsgrond niet worden gebruikt als subsidiaire motivering bij een weigering op grond van het eerste of tweede lid. Dit is een belangrijk verschil ten opzichte van de toepassing van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob. Het betekent dat een bepaald gedeelte van een document niet op grond van het eerste of tweede lid kan worden geweigerd en daar bovenop ook nog op het vijfde lid. Het bestuursorgaan zal dus een keuze moeten maken en goed moeten afwegen voor welk anker het gaat liggen. Het is wel mogelijk dat, in geval een deel van een document op grond van het eerste of tweede lid wordt geweigerd, dat deel van het document dat niet op die gronden wordt geweigerd, te weigeren op grond van het vijfde lid.

Een tweede verschil ten opzichte van artikel 10, tweede lid, onderdeel g, Wob is dat sprake moet zijn van een uitzonderlijk geval, waardoor de motiveringsplicht van deze uitzonderingsgrond wordt verzwaard. De initiatiefnemers hebben gemeend een uitzondering voor onvoorziene gevallen op te moeten nemen. Gelet hierop, is deze uitzonderingsgrond zwaarder geclausuleerd dan de andere uitzonderingsgronden.

Indien een bestuursorgaan bij zijn beslissing heeft gekozen voor een uitzonderingsgrond uit het eerste of tweede lid, en de onderbouwing ervan blijft in rechte niet in stand, kan de rechter het bestuursorgaan opdragen de motivering aan te vullen (zie Afdeling 8.2.2a van de Algemene wet bestuursrecht over de bestuurlijke lus). In dat geval kan het bestuursorgaan de oorspronkelijke motivering laten vallen en vervangen door een motivering gebaseerd op het vijfde lid.

Deze uitzonderingsgrond is niet van toepassing bij milieu-informatie. Dat is geen verschil met de Wob, nu in artikel 10, zesde lid, Wob eveneens is bepaald dat artikel 10, tweede lid, onderdeel g, niet van toepassing is op het verstrekken van milieu-informatie. Deze beperking van de uitzonderingsgrond vloeit voort uit het Verdrag van Aarhus.

Artikel 5.1, zesde lid

Het zesde lid relativeert de absolute uitzonderingsgrond van artikel 5.1, eerste lid, onderdeel c, Woo voor vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens die als milieu-informatie moeten worden beschouwd. Deze bepaling is noodzakelijk, gelet op artikel 4, vierde lid, onderdeel d, van het Verdrag van Aarhus. Deze bepaling bevat als uitzonderingsgrond «de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie bij wet beschermd wordt om een legitiem economisch belang te beschermen». De uitzonderingen in het verdrag van Aarhus zijn allemaal relatief, in de zin dat het belang van openbaarheid moet worden afgewogen tegen het belang dat met een uitzonderingsgrond wordt beschermd. Sinds Nederland partij is bij het Verdrag, is in de Wob reeds de uitzondering voor vertrouwelijk aan de overheid verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens gerelativeerd voor zover deze gegevens als milieu-informatie moeten worden aangemerkt. De belangenafweging op grond van dit lid is gelijk aan de belangenafweging op grond van artikel 5.1, tweede lid, onderdeel f, Woo.

Artikel 5.1, zevende lid

Op grond van het zevende lid kunnen emissiegegevens niet op grond van artikel 5.1, eerste en tweede lid, Woo worden geweigerd. Anders dan artikel 10 van de Wob voorzag artikel 5.1 aanvankelijk niet in een bepaling over emissiegegevens. Dat was zo, omdat de emissiegegevens waren opgenomen in de categorie verplicht actief openbaar te maken informatie van artikel 3.3, eerste lid, Woo. Met een dergelijke actieve openbaarheid zou meer dan voldoende aan het Verdrag van Aarhus worden voldaan, nu dat verdrag vooral de weigering van emissiegegevens verbiedt. Aangezien met de Wijzigingswet Woo is geregeld dat de verplichte openbaarmaking van emissiegegevens in artikel 3.3 is vervallen, is alsnog een regeling over emissiegegevens aan artikel 5.1 toegevoegd. Daartoe dient het zevende lid.

Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvattingen

Het beschermen van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren vormt een belangrijke uitzonderingsgrond in de Wob. Artikel 11, eerste lid, van die wet bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt wordt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Artikel 1 van de Wob definieert een persoonlijke beleidsopvatting als een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Uitgangspunt van de Wob is daarmee dat documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad openbaar zijn, met uitzondering van daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

Intern beraad is in de Woo niet gedefinieerd, maar betekent hetzelfde als in artikel 1, onderdeel c, Wob, te weten: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid. Uit jurisprudentie volgt dat overleg met sommige externen, zoals een advocaat, ook tot het intern beraad kan worden gerekend, zolang de externe maar geen eigen belang bij de betreffende aangelegenheid heeft. Onder documenten, opgesteld voor intern beraad, is volgens de bij de Wob behorende memorie van toelichting van 1987 onder meer te verstaan: nota’s van ambtenaren aan hun politieke en ambtelijke chefs, correspondentie tussen onderdelen van een ministerie en tussen ministeries onderling, concepten van stukken, agenda’s, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies.84 Op grond van artikel 11, eerste lid, Wob zijn de persoonlijke beleidsopvattingen die in dergelijke documenten zijn opgenomen niet openbaar. Dat betekent dat andere onderdelen van deze documenten, zoals besluitenlijsten en actiepunten, niet onder de werking van artikel 11, eerste lid, Wob vallen. In het tweede lid van artikel 11 wordt de uitzondering gerelativeerd: «Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt». Achtergrond van deze bepaling is dat ambtenaren frank en vrij hun opvatting moeten kunnen geven over beleidskwesties en beleidskeuzes, ten behoeve van het intern beraad. Een zekere mate van intimiteit en veiligheid is noodzakelijk om te kunnen komen tot een effectieve besluitvorming. Ambtenaren en bestuurders moeten vrijelijk met elkaar van gedachten kunnen wisselen over een dossier, beleidsproces, ambtelijk advies of wetsontwerp. Zij moeten hun persoonlijke beleidsopvattingen kunnen articuleren, zonder dat een dergelijk advies de volgende dag in de krant staat, of onderwerp vormt van parlementair debat. Ambtenaren opereren onder verantwoordelijkheid van hun politiek leidinggevende. Zij ondersteunen een Minister of wethouder in de beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering. Hun persoonlijke beleidsopvattingen leveren inhoudelijke, procesmatige, organisatorische of politieke overwegingen die door een bewindspersoon al dan niet kunnen worden gehonoreerd in de politieke besluitvorming. In ons staatsrecht is het niet aan ambtenaren om zich te verdedigen ten aanzien van geproduceerde beleidsadviezen. Beleidsopvattingen van ambtenaren verdienen derhalve bescherming, voor zover zij tot personen herleidbaar zijn. Een hiertoe strekkende uitzondering op de algemeen geldende regel van openbaarheid, wordt ook in de Woo expliciet vastgelegd en gewaarborgd. Het bestaande regime aangaande deze uitzonderingsgrond wordt daarmee ten principale en op hoofdlijnen gecontinueerd. Op enkele onderdelen wordt met voorliggend ontwerp echter ook een wijziging ten opzichte van de bestaande praktijk beoogd.

De bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgenomen in documenten, opgesteld voor intern beraad, is bedoeld om de deelnemers aan het intern beraad te beschermen tegen het bekend worden van hun bijdrage aan dat beraad, om zo te vermijden dat de deelnemers zich in het intern beraad terughoudend opstellen en dat het beraad daarmee niet volledig wordt gevoerd. De bepaling in de Wob, die in de Woo is overgenomen, is niet bedoeld om persoonlijke beleidsopvattingen af te schermen, maar om deelnemers aan intern beraad te beschermen.

De uitvoeringspraktijk zoals die zich de afgelopen decennia heeft uitgekristalliseerd, onder meer in de vorm van bestuurlijke en bestuursrechtelijke beslissingen op Wob-verzoeken, laat een uitbreiding en oprekking van het beroep op deze uitzonderingsgrond zien, die niet in de parlementaire behandeling van de Wob van 1991 voorzien is. Ten eerste wordt in de jurisprudentie reeds snel aangenomen dat gearticuleerde persoonlijke beleidsopvattingen tot personen herleidbaar zijn. Het «onleesbaar maken» van ambtelijke auteurs van een notitie wordt onvoldoende geacht om te rechtvaardigen dat de inhoud openbaar wordt gemaakt, omdat snel wordt aangenomen dat deze toch naar functie herleidbaar zouden zijn. Voorts is het aan het bestuursorgaan om te beslissen of hij vindt dat er sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen en deze beslissing wordt door de rechter slechts marginaal getoetst in de zin van de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot deze beslissing had kunnen komen. Ten derde wordt door de rechter over het algemeen aangenomen dat, indien een stuk persoonlijke beleidsopvattingen bevat en deze niet goed gescheiden kunnen worden van de overige inhoud van het stuk, het stuk als geheel niet openbaar gemaakt kan worden. Op basis van deze verschillende ontwikkelingen in de ambtelijke behandeling en besluitvorming en de bestuursrechtelijke jurisprudentie, wordt deze uitzonderingsgrond relatief vaak in beroepsprocedures gehanteerd.

De initiatiefnemers zijn van oordeel dat de Wob, en met name artikel 11, tweede lid, Wob, waarin de mogelijkheid is opgenomen om persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd te verstrekken met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, regelmatig niet wordt uitgevoerd zoals de wetgever heeft bedoeld. Uit de totstandkoming van de Wob blijkt dat het de bedoeling van de wetgever was dat persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar zouden worden gemaakt, tenzij een belangenafweging tot een andere conclusie zou leiden. Beoogd werd de ambtenaar te beschermen, terwijl de inhoud van de opvattingen zo veel mogelijk openbaar zouden moeten zijn. Het argument wordt wel gehoord dat een bestuursorgaan niet verantwoordelijk is voor (geanonimiseerde) beleidsopvattingen van zijn ambtenaren en deze opvattingen niet altijd voor zijn rekening kan nemen en dat daarom deze opvattingen niet kunnen worden verstrekt. Dit argument wordt al ontkracht door het enkele bestaan van artikel 11, tweede lid, Wob en staat dan ook op gespannen voet met de bedoeling van de Wob-wetgever. Door het openbaar maken van geanonimiseerde beleidsopvattingen kan de burger nagaan welke afwegingen zijn gemaakt. Het bestuursorgaan is te allen tijde verantwoordelijk voor die afweging en kan de verantwoordelijkheid voor die afweging afleggen door openbaar te maken welke pro’s en contra’s aan de keuze ten grondslag hebben gelegen. Daarmee is het belang van een goede en democratische bestuursvoering bij uitstek gediend.

In hoeverre bestuursorganen zich beroepen op deze uitzonderingsgrond hangt ook af van de cultuur van het departement of gemeente, de persoon van de behandelend ambtenaar, of de actuele politieke opportuniteit. Cruciale informatie in het politieke besluitvormingsproces, over bijvoorbeeld alternatieven en risico’s, wordt daardoor soms wel, en soms niet geopenbaard. Om aan deze onduidelijkheid een eind te maken wordt bepaald dat feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn en dus niet op grond van artikel 5.2 geweigerd kunnen worden. Voor een transparante en effectieve besluitvorming is het van belang dat de verschillende relevante feiten, cijfers, data en metadata beschikbaar worden gesteld. Het is tevens van belang dat burgers en organisaties desgewenst zicht krijgen op de kansen en risico’s van een bepaalde beleidsaangelegenheid. Dit is in lijn met de aanbevelingen uit het proefschrift van Daalder waarin wordt gepleit voor het vergroten van de openbaarheid van persoonlijke beleidsopvattingen die bestaan uit prognoses en beleidsalternatieven.85 In de Woo is dit verduidelijkt door middel van een opsomming die wordt besloten met de woorden «of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter». Het gaat er met andere woorden om dat objectieve gegevens niet kunnen worden uitgezonderd op grond van artikel 5.2, eerste lid. Voor zover in stukken, nota’s en plannen sprake is van een situatie waarin feiten, risico’s, varianten en opvattingen met elkaar vervlochten zijn, zal de komende jaren een cultuur moeten groeien waarbij een overzicht van de relevante feiten, risico’s en alternatieven ten behoeve van het publiek debat en een democratische bestuursvoering wordt gescheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen, overwegingen en adviezen van ambtenaren.

In een eerdere versie van dit wetsvoorstel werd in de in het eerste lid opgenomen opsomming van hetgeen onder persoonlijke beleidsopvattingen wordt verstaan, onder andere gesproken van «voor- en nadelen» van een bepaald beleidsalternatief. Om misverstanden te voorkomen, hebben de initiatiefnemers er voor gekozen om «voor- en nadelen» te vervangen door «gevolgen» en aldus een objectievere term te hanteren, zodat de onbedoelde suggestie van een subjectief element wordt weggenomen.

De initiatiefnemers menen dat een onderscheid tussen objectieve en subjectieve gegevens kan worden gemaakt en ook moet worden gemaakt, wil overheidshandelen en overheidsbeleid kunnen worden getoetst. Onderscheid moet worden gemaakt tussen feit en waardering. Een contraproductief gevolg is feitelijk, terwijl de politieke waardering ervan, die tot stand komt in samenhang met alle andere aspecten van de verschillende alternatieven, subjectief is. De initiatiefnemers wijzen in dat kader op aanwijzing 2.3 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, waarin wordt voorgeschreven dat in een memorie van toelichting aandacht wordt besteed aan de overwogen varianten. Hulpmiddel daarbij is het door de regering gehanteerde instrument Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK), waarbij bij de totstandkoming van nieuwe wetgeving beleidsalternatieven worden geïnventariseerd. Van de gemaakte keuzes moet vervolgens in de memorie van toelichting verslag worden gedaan. Dat geschiedt dan op een geobjectiveerde wijze, waarbij daarnaast de politieke afweging wordt gegeven van de gemaakte keuzes. Zowel de samenleving als de volksvertegenwoordiging dient over deze gegevens te kunnen beschikken om een oordeel over het overheidsbeleid te kunnen vormen.

De initiatiefnemers wijzen erop dat e-mails reeds vallen onder de definitie van document in de Wob en dat blijft zo. E-mails die betrekking hebben op het opstellen van een document dat door of namens het bestuursorgaan naar buiten wordt gebracht (het uitwisselen van concepten), zijn opgesteld voor intern beraad en kunnen dus worden geweigerd, zeker als het definitieve stuk wel openbaar is.

Hoewel artikel 5.2 primair dient ter bescherming van de ambtenaar die zijn of haar werk doet, kunnen de ambtenaren niet verantwoordelijk worden gemaakt voor de openbaarmaking van hun persoonlijke beleidsopvattingen. Het is het bestuursorgaan dat op een verzoek tot openbaarmaking beslist, niet de ambtenaar. De ambtenaar kan niet worden gedwongen om met toepassing van artikel 5.2, tweede lid, mee te werken aan tot henzelf herleidbare openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen. Wel kan een bestuursorgaan zonder de instemming van de betrokken ambtenaar besluiten tot geanonimiseerde openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen, indien een goede en democratische bestuursvoering dat vergt.

Overigens kan een bestuursorgaan bij het openbaar maken van een persoonlijke beleidsopvatting (of van welke andere openbaarmaking dan ook) altijd een reactie toevoegen op de openbaar te maken informatie, waarin gemaakte keuzes worden toegelicht, of waarbij wordt gewezen op lacunes in de openbaar gemaakte informatie (bijvoorbeeld omdat meer informatie niet beschikbaar is of omdat een uitzonderingsgrond van toepassing is), waardoor de wel openbaar gemaakte informatie in een context wordt geplaatst (zie ook artikel 2.4, tweede en vijfde lid).

Derde lid

De Wob biedt nu al de mogelijkheid om persoonlijke beleidsopvattingen geanonimiseerd openbaar te maken. Van deze bevoegdheid wordt in de praktijk door bestuursorganen echter zeer terughoudend gebruik gemaakt. Daarom is wijziging van de bepaling over persoonlijke beleidsopvattingen noodzakelijk om bestuursorganen te dwingen meer transparantie te betrachten over de verschillende inhoudelijke overwegingen die een rol hebben gespeeld in de bestuurlijke besluitvorming. Bij amendement is in artikel 5.2 een derde lid ingevoegd, dat de in die bepaling genoemde bestuursorganen verplicht informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.86 Het amendement is een verfijning van het eerste een tweede lid. Dit wordt tot uitdrukking gebracht met de term «onverminderd». Het betreft de verplichte toepassing van het tweede lid voor de bestuursorganen Minister, commissaris van de Koning, gedeputeerde staten, gedeputeerde, college van burgemeester en wethouders, burgemeester of wethouder. Het begrip formele bestuurlijke besluitvorming heeft blijkens de toelichting bij het amendement betrekking op alle besluiten die de genoemde bestuursorganen nemen die verband houden met hun publieke taak, zowel in de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering als de evaluatie van beleid. Hieruit volgt dat de term «besluiten» eerder een bestuurlijke betekenis heeft dan de juridische betekenis van artikel 1:3 Awb. Dat verklaart ook de toepasselijkheid van de bepaling op een gedeputeerde en een wethouder, nu dit geen bestuursorganen zijn die uit eigen naam Awb-besluiten nemen. Een gedeputeerde is onderdeel van het college gedeputeerde staten. Een wethouder is onderdeel van het bestuursorgaan college van burgemeester en wethouders. Zij nemen alleen besluiten als onderdeel van dat college of in mandaat namens dat college. Aangenomen mag worden dat ook de in mandaat namens genoemde bestuursorganen genomen besluiten vallen onder deze bepaling. De keuze van de in deze bepaling genoemde bestuursorganen is in de toelichting bij het amendement niet beargumenteerd. Het kunnen voeren van intern beraad wordt in beginsel voldoende gewaarborgd door de informatie over persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Slechts als het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad, kan openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen achterwege blijven. Dit element is aan het amendement toegevoegd na een voorstel daartoe van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.87 Zij dacht daarbij aan situaties waarin belangen van derden een rol spelen, denk aan een ambtelijke waardering van een onderhandelingssituatie met lokale partners. Een andere denkbare situatie waarin een gemotiveerde weigering aan de orde kan zijn, is volgens de Minister het voorkomen dat een ambtenaar persoonlijk kan worden beschadigd door openbaarmaking. Op documenten die op grond van artikel 5.2, derde lid, niet kunnen worden geweigerd, kunnen eventueel wel een of meer uitzonderingsgronden uit artikel 5.1 van toepassing zijn.

Vierde lid

In afwijking van het eerste lid, wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Dit is neergelegd in het vierde lid. Hieraan ligt niet de gedachte ten grondslag dat persoonlijke beleidsopvattingen over milieu-informatie van een andere orde zijn dan andere opvattingen, maar simpelweg een verdragsrechtelijke beperking. Op grond van het Verdrag van Aarhus kan voor milieu-informatie artikel 5.2 niet als een absolute maar slechts als een relatieve uitzondering worden gehanteerd. Bij de belangenafweging dient niet uit het oog te worden verloren dat het doel van artikel 5.2 is het beschermen van de vrije gedachtevorming binnen het bestuursorgaan of tussen bestuursorganen voorafgaand aan besluitvorming en niet het vermijden van discussie over de besluitvorming als zodanig.

Artikel 5.3 Informatie ouder dan vijf jaar

Artikel 5.3 regelt dat de relatieve uitzonderingsgronden en de bescherming van het intern beraad na vijf jaar geen toepassing meer vinden, tenzij het bestuursorgaan motiveert dat die gronden ondanks het tijdsverloop nog steeds zwaarder wegen. Het artikel is vooral aan de orde bij openbaarmaking op verzoek op grond van hoofdstuk 4. Artikel 5.3 is niet van toepassing op de absolute uitzonderingsgronden van artikel 5.1, eerste lid, nu de bij die gronden het belang van de openbaarheid niet tegen het in de uitzonderingsgrond genoemde belang wordt afgewogen. De eenheid van de Kroon of de bijzondere persoonsgegevens worden niet beïnvloed door tijdsverloop. De veiligheid van de Staat wel, maar in dat geval kan worden volstaan met het oordeel dat de uitzonderingsgrond niet langer aan de orde is, en komt men niet aan de toepassing van artikel 5.3 toe.

Met dit artikel wordt in de Woo vastgelegd dat voor de toepassing van een uitzonderingsgrond bij informatie ouder dan vijf jaar een zwaardere motivering vereist is dan voor jongere informatie. Hiermee beogen de initiatiefnemers dat bestuursorganen minder snel een verzoek om informatie uit automatisme afwijzen. De openbaarmaking van informatie kan na vijf jaar nog steeds worden geweigerd. Het bestuursorgaan zal dan in de motivering van de afwijzing moeten aangeven dat aan het betreffende belang nog steeds een doorslaggevende rol moet worden toegekend. De initiatiefnemers zijn van oordeel dat een periode van vijf jaar lang genoeg is om te voorkomen dat bij iedere beslissing het tijdsverloop moet worden meegewogen en anderzijds kort genoeg om enige betekenis te hebben. Bij informatie die aanvankelijk niet werd geopenbaard om ernstige economische schade te voorkomen, zal vaak de afweging door tijdsverloop omslaan, doordat de (economische) relevantie en daarmee de potentiële schade van deze informatie afneemt (vgl. voor een geval waarin de Woo niet van toepassing is, het Baumeister arrest88 van het EU-Hof). In geval van persoonlijke beleidsopvattingen zal slechts in een enkel geval na vijf jaar niet kunnen worden overgegaan tot openbaarmaking. De bescherming van de persoonlijke levenssfeer daarentegen zou ook na vijf jaar een goede reden kunnen vormen om openbaarmaking achterwege te laten. Overigens kan de uitkomst van een belangenafweging best zijn dat wegens enige tijdsverloop, ook al is deze minder dan vijf jaar, het belang van openbaarheid zwaarder weegt dan een in het geding zijn de uitzonderingsgrond, zodat tot openbaarmaking moet worden overgegaan.

Ten overvloede wordt opgemerkt dat uit artikel 5.3 niet volgt dat een bestuursorgaan alle informatie vijf jaar na de totstandkoming ervan (actief) openbaar moet maken of dat een bestuursorgaan alle verzoeken om informatie na vijf jaar uit eigen beweging moet heroverwegen.

De verhouding met de Archiefwet 1995 speelt geen rol bij de toepassing van dit artikel. Die wet is van toepassing als de betreffende documenten zijn overgedragen aan een archiefbewaarplaats. Zolang dat niet het geval is, is de Woo van toepassing en dient in dat kader het tijdsverloop bij de belangenafweging te worden betrokken. Uiteraard kan het voorkomen dat documenten na twintig jaar nog steeds niet aan een archiefbewaarplaats zijn overgedragen. Formeel zijn dan niet de uitzonderingsgronden van de Archiefwet 1995 van toepassing, maar die van de Woo. Het feit dat de documenten hadden moeten zijn overgedragen en er dan minder uitzonderingsgronden van toepassing zouden zijn geweest, zal dan een rol spelen bij de belangenafweging en de weging van het tijdsverloop.

Artikel 5.4 Formatie

Met deze bepaling wordt buiten twijfel gesteld dat gedurende de formatie geen verzoek om informatie over de formatie kan worden gedaan. Het gaat hierbij zowel om de formaties bij de Tweede Kamer als om de formaties bij gemeenten, provincies en waterschappen. Het artikel beschermt zowel de informatie die berust bij de formateur of informateur als informatie die door een bestuursorgaan aan de formateur of informateur is gezonden.

Ten aanzien van de Tweede Kamer is een dergelijke bepaling nodig, nu met de Woo de informatie die bij de Kamer berust, in beginsel openbaar is en de formateur en de informateur door de Tweede Kamer worden benoemd en daarmee als orgaan van de Kamer dan wel als werkzaam onder verantwoordelijkheid van de Kamer kunnen worden aangemerkt. Als hiervan het gevolg zou zijn dat de bij de formatie benodigde vertrouwelijkheid komt te vervallen, zou dat leiden tot een nodeloze en onaanvaardbare belasting van het formatieproces. Om deze reden wordt de openbaarheid tijdens de formatie opgeschort. De formatie eindigt met de benoeming van de Ministers en Staatssecretarissen in het nieuwe kabinet. Daarna beslist de Tweede Kamer over de openbaarmaking van informatie over de formatie conform hetgeen de Tweede Kamer hierover bepaalt in haar Reglement van Orde.

Ook bij gemeenten, provincies en waterschappen vinden na verkiezingen formaties plaats, waarbij de bescherming van vertrouwelijke onderhandelingen van hetzelfde belang is. Daarbij wordt aangetekend dat, in geval een formateur of informateur is aangewezen door een van de partijen die aan de verkiezingen hebben deelgenomen in plaats van door de raad of de burgemeester, hetgeen bij gemeenten en provincies vaak het geval is, deze geen orgaan is van de gemeente, de provincie of het waterschap, zodat ook om die reden aan de formateur of de informateur niet om informatie kan worden verzocht.

Artikel 5.4a Ondersteuning Kamerleden, statenleden en raadsleden

Met het eerste lid wordt buiten twijfel gesteld dat informatie betreffende de ondersteuning van individuele leden van de Eerste Kamer, Tweede Kamer, provinciale staten of de gemeenteraad door ambtenaren werkzaam bij respectievelijk de Eerste Kamer, Tweede Kamer, de griffie van provinciale staten of de griffie van de gemeenteraad, niet openbaar is. Het gaat hierbij om informatie die berust bij de commissies en ondersteunende diensten van de vertegenwoordigende organen. Voor wat betreft de informatie die berust bij individuele leden van vertegenwoordigende organen of bij verbanden van leden (fracties) is de toepassing van dit artikel niet nodig, aangezien de individuele leden en fracties niet onder de reikwijdte van de Woo vallen. In dat verband wordt verwezen naar de toelichting bij artikel 2.2.

Hoewel de vertrouwelijkheid van de ondersteuning van individuele volksvertegenwoordigers door de griffie ook kan worden gewaarborgd met behulp van de jurisprudentie die geldt voor ambtelijke secretarissen van onafhankelijke bezwaarcommissies, bedrijfsartsen, ambtelijke vertrouwenspersonen, e.d., hebben de initiatiefnemers ervoor gekozen om deze vertrouwelijkheid met onderhavig artikel buiten twijfel te stellen.

Voor wat betreft de informatie die het betreft, kan in het bijzonder gedacht worden aan informatie in het kader van ondersteuning bij amendementen, initiatiefwetten, moties of procedurele adviezen. Als het gaat om de voorbereiding van amendementen of amendementen die uiteindelijk niet worden ingediend, zijn de initiatiefnemers van mening dat dergelijke stukken primair behoren tot het domein van de individuele leden en derhalve niet berusten bij het vertegenwoordigend orgaan. Ook e-mails met het Bureau Wetgeving en gewisselde concepten moeten geacht worden te berusten bij het Kamerlid en niet bij het orgaan Tweede Kamer. Voor deze stukken geldt dus dat de toepassing van dit artikel niet nodig is.

Het tweede lid is bij amendement aan het wetsvoorstel toegevoegd. De toelichting daarbij luidde als volgt: «Dit amendement regelt dat alle informatie die door ambtenaren, al dan niet via de ambtenaren van de Eerste of Tweede Kamer, aan individuele leden van die Kamers wordt verstrekt niet openbaar is. Dat betekent dat buiten twijfel staat dat ook informatie met een objectief karakter die aan Kamerleden wordt verstrekt niet openbaar is. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om doorrekeningen van conceptvoorstellen op verzoek van Kamerleden of om objectieve gegevens over scenario’s die op tafel liggen in het kader van parlementaire onderhandelingen. Het amendement beoogt het parlementaire proces op dit punt nog eens expliciet te beschermen.»89 De reikwijdte van het amendement strekt zich niet uit tot individuele leden van de gemeenteraad of provinciale staten.

Artikel 5.5 Verstrekking van informatie die de verzoeker betreft

Eerste lid

Artikel 5.5 regelt de verstrekking aan natuurlijke personen en rechtspersonen van op henzelf betrekking hebbende gegevens. Indien een verzoek wordt ingediend tot verstrekking van op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie die niet op grond van artikel 5.1 of 5.2 Woo openbaar kan worden gemaakt, zal het verzoek overeenkomstig artikel 5.5 worden behandeld. De gevraagde informatie wordt verstrekt, tenzij een van de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 niet alleen aan openbaarmaking, maar ook aan verstrekking aan de verzoeker in de weg staat. De in de artikelen 5.1 en 5.2 genoemde belangen worden bij toepassing van artikel 5.5 op een andere manier afgewogen dan bij toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2. Immers bij de belangenafweging op grond van de artikelen 5.1 en 5.2 wordt het belang van de openbaarheid afgewogen tegen de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2. Bij de belangenafweging op grond van artikel 5.5 wordt het recht van de verzoeker op de op hem betrekking hebbende informatie afgewogen tegen de in de artikelen 5.1 en 5.2 opgenomen belangen. Vanzelfsprekend kan een bestuursorgaan zich daarbij niet beroepen op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de verzoeker zelf. Onder omstandigheden is wel een beroep op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van derden mogelijk.

Het artikel ziet uitsluitend op informatie die de verzoeker betreft. Het is niet bedoeld voor toegang tot informatie waarbij de verzoeker een zeker belang heeft. Hiervoor zijn andere bepalingen, zoals artikel 7:4 Awb, dat recht op inzage biedt in de op een zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan een hoorzitting.

Artikel 5.5 is bedoeld als een vangnetbepaling. Met de term «onverminderd het elders bij wet bepaalde» wordt duidelijk gemaakt dat een andere regeling betreffende op een verzoeker betrekking hebbende gegevens voorrang heeft. Artikel 5.5 is niet opgenomen in de in artikel 8.8 opgenomen opsomming van artikelen van de Woo die niet van toepassing zijn in geval van de op de bijlage bij artikel 8.8 opgenomen uitputtende regimes, omdat niet alleen uitputtende openbaarheidsregimes in de weg staan aan de toewijzing van een verzoek om informatie over de verzoeker, maar ook uitputtend bedoelde verstrekkingsregimes. Anderzijds bestaat bij een uitputtend bedoeld openbaarheidsregime, zoals artikel 67 Awr of artikel 74 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, geen grond ook artikel 5.5 Woo uit te sluiten. De regimes van bijvoorbeeld de Wet politiegegevens of de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens staan aan de toepassing van artikel 5.5 Woo in de weg, omdat die wetten niet alleen de openbaarheid uitputtend beperken, maar ook de individuele verstrekkingen. Ook het specifieke regime van de Archiefwet 1995 staat aan de toepassing van onder andere artikel 5.5 Woo in de weg. De Archiefwet 1995 kent een eigen openbaarheidsregime op basis van een documentenstelsel, op grond waarvan een verzoeker kan verzoeken om toegang (voor raadpleging of gebruik) tot openbare of beperkt openbare archiefbescheiden. Een verzoeker dient in zijn verzoek te specificeren tot welke archiefbescheiden hij toegang wenst te krijgen. Daaruit vloeit voort dat een verzoeker niet een ongericht verzoek kan doen om alle op hem betrekking hebbende informatie. De memorie van toelichting bij de Woo gaf als voorbeeld het inmiddels vervallen artikel 50 van de Wet op de jeugdzorg.

De meest in het oog springende andere regeling is natuurlijk het recht van inzage van de betrokkene uit artikel 15 AVG. Met betrekking tot de verwerking van de eigen persoonsgegevens zal een verzoeker dus nooit toekomen aan een verzoek op grond van artikel 5.5 Woo. Onder omstandigheden wel als nabestaande op basis van artikel 5.5, tweede lid.

De tweede volzin van het eerste lid maakt duidelijk dat niet kan worden verzocht om alle op de verzoeker betrekking hebbende informatie, zoals dat onder de AVG voor persoonsgegevens van de verzoeker wel kan. Een bedrijf kan dus niet een bestuursorgaan verzoeken om alle informatie over hem te verstrekken, maar dient de aangelegenheid of het document te vermelden. Het gaat bij artikel 5.5 Woo niet om een nieuw recht, maar om een vangnet in het geval het beginsel dat eenieder recht heeft om op hem betrekking hebbende informatie te kennen niet optimaal is geregeld. Dit recht is niet onbeperkt, de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 kunnen in de weg staan aan inwilliging van het verzoek.

Artikel 5.5 strekt verder dan het inzagerecht van artikel 15 AVG. Niet alleen omdat het verzoek betrekking kan hebben op andere gegevens dan persoonsgegevens en op andere dan natuurlijke personen. De AVG geeft aanspraak op inzage in de verwerking van persoonsgegevens en in de AVG gespecificeerde informatie betreffende die verwerking. Artikel 5.5 geeft aanspraak op het verstrekken van informatie die betrekking heeft op de verzoeker. Het zal dan vooral gaan om bestuursorganen die bij de uitvoering van hun taak een dossier over de verzoeker hebben aangelegd, dan wel een dossier hebben aangelegd over een aangelegenheid waarbij de verzoeker is betrokken geraakt, zodat gegevens over hem in dat dossier zijn terecht gekomen. De reikwijdte van artikel 5.5 betreft in dat geval de informatie die uitsluitend (rechtstreeks) betrekking heeft op de verzoeker.

Een beslissing op grond van artikel 5.5 is een besluit. Het bestuursorgaan legt het besluit schriftelijk vast, omdat daarmee vaststaat dat de verstrekking geen openbaarmaking voor een ieder betreft. Tegen een weigering of het opleggen van een voorwaarde staat bezwaar en beroep open. Aan de verstrekking kunnen voorwaarden worden verbonden. Overtreding van die voorwaarden is in artikel 8.1 Woo strafbaar gesteld. Vervolging geschiedt door het Openbaar Ministerie, dat van de overtreding in kennis wordt gesteld door het bestuursorgaan of door degene die door de overtreding wordt benadeeld.

Tweede lid

Op grond van het tweede lid kan ook informatie worden verstrekt aan de echtgenoot, geregistreerd partner, ouder of kind van een overledene. In het bijzonder voor deze nabestaanden kan een dergelijke mogelijkheid om gegevens te verkrijgen van grote waarde zijn, bijvoorbeeld voor nabestaanden van personen wier overlijden verband zou kunnen houden met ontwikkelingen waaromtrent de nabestaanden zelf niet, maar het bestuursorgaan wel is geïnformeerd. De bepaling is bij het opstellen van dit wetsvoorstel afgeleid van artikel 50 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (thans artikel 79 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017). Een uitzondering wordt gemaakt voor het geval er een schriftelijke wilsverklaring van de overledene is waarin wordt verklaard dat bepaalde informatie niet aan de (of sommige) nabestaanden mag worden verstrekt. Een verklaring van een derde over de wil van de overledene is onvoldoende om de aanspraak van de nabestaanden op deze verstrekking te weerleggen.

Derde lid

Het derde lid is ontleend aan artikel 37, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens (een vergelijkbare bepaling is thans opgenomen in artikel 12, zesde lid, AVG).

Vierde lid

Aan de verstrekking van op grond van dit artikel verstrekte informatie kunnen op grond van het vierde lid, ter bescherming van een van de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2, voorwaarden worden verbonden, tenzij de gevraagde informatie met toepassing van de artikelen 5.1 of 5.2 openbaar zou zijn voor eenieder. Het ligt voor de hand dat de voorwaarde zal zijn dat de verzoeker de verstrekte informatie niet of slechts beperkt verder mag verspreiden. Overtreding van een dergelijke voorwaarde wordt in artikel 8.1 als misdrijf strafbaar gesteld, te bestraffen met een gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of een geldboete van de vierde categorie. Aangezien de voorwaarde een (gedeeltelijke) geheimhouding zal betreffen, is voor deze strafbaarstelling aangesloten bij de strafbaarstelling van overtreding van de vergelijkbare geheimhoudingsplicht in artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht. Een afzonderlijke strafbaarstelling is nodig, omdat op grond van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht iemand (onder andere) kan worden vervolgd die uit hoofde van een wettelijk voorschrift weet van een verplichting om een geheim te bewaren; een voorwaarde als bedoeld in het vierde lid is geen wettelijk voorschrift. Vervolging geschiedt door het Openbaar Ministerie, dat van de overtreding in kennis wordt gesteld door het bestuursorgaan of door degene die door de overtreding wordt benadeeld.

Informatie die onlosmakelijk verweven is met informatie over een andere natuurlijke persoon of rechtspersoon zal op grond van de in artikel 5.5 voorgeschreven belangenafweging niet op grond van artikel 5.5 worden verstrekt, tenzij de informatie over die andere natuurlijke persoon of rechtspersoon niet op grond van artikel 5.1 of artikel 5.2 kan worden geweigerd.

Artikel 5.6 Verstrekking van niet-openbare informatie wegens klemmende redenen

In sommige gevallen is denkbaar dat verzoekers belang hebben bij informatie, die ingevolge de artikelen 5.1 en 5.2 niet openbaar gemaakt kan worden voor eenieder. De gevraagde informatie kan dan, ondanks de toepasselijke uitzonderingsgrond of -gronden, op grond van artikel 5.6 in verband met klemmende redenen toch worden verstrekt. Met de term klemmende redenen wordt aangegeven dat slechts om zwaarwegende redenen tot verstrekking van de gevraagde gegevens op grond van dit artikel moet worden overgegaan. Zo is slecht denkbaar dat op grond van artikel 5.6 bijzondere persoonsgegevens als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onderdeel c, aan een ander dan verzoeker worden verstrekt. Nadere normering van de gevallen waarin deze bepaling kan worden toegepast is moeilijk te geven, nu het gaat om niet te voorziene uitzonderlijke gevallen. Een voorbeeld kan zijn: bij de overheid (arbeidsinspectie) berustende gegevens over schadelijke stoffen die niet openbaar zijn, omdat het vertrouwelijk verstrekte bedrijfsgegevens zijn, waarbij die gegevens worden verstrekt aan een werknemer die als gevolg van die schadelijke stoffen een dodelijke ziekte heeft opgelopen, maar zonder de bij de overheid berustende gegevens niet kan aantonen dat hij met de ziekteveroorzakende stoffen in aanraking is geweest.

Een situatie als bedoeld in artikel 5.6 doet zich voor wanneer blijkt dat het achterwege blijven van openbaarmaking van informatie voor een bepaald individu onevenredig nadelig blijkt te zijn.90 Dat sprake is van een dergelijke situatie mag niet snel worden aangenomen nu dit in de praktijk zou kunnen leiden tot een uitholling van het systeem van de uitzonderingsgronden.

In het tweede lid is bepaald dat een bijzondere geheimhoudingsbepaling in de weg staat aan toepassing van het eerste lid. Hierbij valt te denken aan de op de ambtenaren van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd rustende geheimhoudingsbepaling in het verlengde van de bescherming van het medisch beroepsgeheim of de geheimhoudingsplicht van de vertrouwensinspecteurs van de Inspectie van het Onderwijs bij een melding van seksueel misbruik of seksuele intimidatie als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de Wet op het onderwijstoezicht.

Aangezien de informatie die op grond van artikel 5.6 verstrekt kan worden (deels) niet openbaar is vanwege de toepassing van een uitzonderingsgrond, regelt het derde lid dat het bestuursorgaan aan de verstrekking voorwaarden kan verbinden ter bescherming van een van de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2. Daarbij kan in het bijzonder gedacht worden aan de voorwaarde dat de verzoeker de verstrekte informatie niet of slechts beperkt verder mag verspreiden. Hiermee kan bijvoorbeeld het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van derden worden beschermd. Evenals bij artikel 5.5 wordt de overtreding van een voorwaarde in artikel 8.1 van deze wet als misdrijf strafbaar gesteld, te bestraffen met een gevangenisstraf van ten hoogste een jaar of een geldboete van de vierde categorie.

Artikel 5.7 Toegang tot niet-openbare informatie ten behoeve van onderzoek

Het is een staande praktijk dat overheden ruimhartig toegang verlenen tot informatie ten behoeve van onderzoek. Onderzoekers wordt dan wel gevraagd een geheimhoudingsverklaring te tekenen of zij worden tijdelijk benoemd in een ambtelijke functie om hen aldus onder de bijbehorende geheimhoudingsverplichting te brengen. Pas na het onderzoek vindt in het kader van de verslaglegging door de onderzoeker overleg plaats over de vraag of bepaalde informatie vertrouwelijk moet blijven. Doorgaans zal als gevolg van de duur van het onderzoek niet worden gehandeld binnen de beslistermijnen van artikel 4.4. Bovendien verzamelt de verzoeker zelf de gevraagde informatie. Deze praktijk verdient positieve waardering. Het belang van historisch, statistisch, wetenschappelijk of journalistiek onderzoek vergt een zo onbelemmerd mogelijke toegang tot bronnen. De belangen die de uitzonderingsgronden van de Wob en van de Woo dienen, kunnen in veel gevallen voldoende worden beschermd door een diligente wijze van verslaglegging van het onderzoek. Artikel 5.7 maakt dit mogelijk. Anders dan bij artikel 5.5 of artikel 5.6 hoeft het bestuursorgaan niet eerst na te gaan of de gevraagde informatie openbaar kan worden gemaakt, voordat toepassing van artikel 5.7 aan de orde is. Deze toets kan plaatsvinden nadat het onderzoek is afgerond en kan dan beperkt blijven tot de te publiceren informatie.

Niet iedereen die stelt statisticus, historicus, wetenschapper of journalist te zijn, hoeft door het bestuursorgaan tot de archieven te worden toegelaten. Het bestuursorgaan dient bovendien te waarborgen dat de niet-openbare gegevens waarvan de onderzoeker kennis kan nemen, inderdaad niet openbaar worden. Het bestuursorgaan heeft de vrijheid om bijvoorbeeld een verklaring te vragen van het instituut waaraan de onderzoeker is verbonden, of van de promotor, indien sprake is van een promotieonderzoek. Een bestuursorgaan is vrij om zich op andere wijze zekerheid te verschaffen dat sprake is van een serieus onderzoeksverzoek. Het bestuursorgaan kan zich ook op andere wijze van de identiteit en de hoedanigheid van de onderzoeker vergewissen.

De bepaling is een kan-bepaling. Het bestuursorgaan is niet verplicht om toegang tot informatie te bieden op grond van artikel 5.7; voorstelbaar is bijvoorbeeld dat er binnen het bestuursorgaan onvoldoende capaciteit is om op een goede manier uitvoering te geven aan het bepaalde in dat artikel. Daarnaast kan een bestuursorgaan van oordeel zijn dat de te onderzoeken informatie zich niet leent voor toepassing van deze bepaling of dat onvoldoende zekerheid bestaat dat de gevraagde vertrouwelijkheid is gewaarborgd. Ook dient een bestuursorgaan na te gaan of de toegang tot persoonsgegevens met voldoende waarborgen is omkleed. Bestuursorganen kunnen ieder een eigen beleid ontwikkelen over hoe zij aan het bepaalde in artikel 5.7 uitvoering geven.

Het oordeel dat bepaalde door de onderzoeker gevonden informatie al dan niet openbaar kan worden gemaakt, is een regulier besluit op een verzoek om informatie. Eventuele andere belanghebbenden, zoals degenen op wie de informatie betrekking heeft of van wie de betreffende informatie afkomstig is, moeten bij een voorgenomen verstrekking in de gelegenheid worden gesteld om te worden gehoord. De aldus openbaar gemaakte informatie wordt daarom tevens actief openbaar gemaakt op grond van artikel 3.3. tweede lid, onderdeel i. Artikel 5.7 faciliteert aldus de staande praktijk en beoogt geen nieuwe rechten in het leven te roepen. De vraag kan worden gesteld in hoeverre die toets zich verhoudt tot de in artikel 7 van de Grondwet opgenomen vrijheid van drukpers en vrijheid van meningsuiting, waarbij iedere vorm van voorafgaand verlof is uitgesloten. Dat grondrecht kent de beperking «behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet». Deze formulering betekent dat slechts bij formele wet beperkingen kunnen worden gesteld, en dat de wetgever de bevoegdheid tot het stellen van aanvullende beperkingen niet mag delegeren naar lagere regelgeving en niet mag koppelen aan vergunningverlening. Uit artikel 7 van de Grondwet volgt dat een bestuursorgaan voorafgaand aan publicatie geen oordeel toekomt over de verwerking van de resultaten van het onderzoek en de daaraan verbonden conclusies. Zo is artikel 5.7 dan ook niet opgesteld. De interventie van het bestuursorgaan is beperkt tot de vraag of de informatie die een onderzoeker wil gebruiken op grond van de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar is. Zo niet, dan verbiedt de wet het gebruik van die informatie.

Hoewel overtreding van het verspreidingverbod in beginsel strafbaar is op grond van artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht, is uit oogpunt van uniformiteit artikel 8.1 van deze wet ook van toepassing verklaard op overtreding van de voorwaarden die zijn gesteld in of krachtens artikel 5.7.

Artikel 6.1 Doel

De initiatiefnemers stellen vast dat het op orde brengen van de overheidsinformatiehuishouding al geruime tijd problematisch is. Het is een van de redenen dat de behandeling van Wob-verzoeken zo veel tijd kost. De digitalisering heeft nieuwe problemen gecreëerd. Het op orde brengen van de overheidsinformatie is veel breder dan achterstallige archivering, hoe noodzakelijk dat laatste ook is. Het op orde brengen van de informatiehuishouding houdt in dat gearchiveerde informatie vindbaar is en ontsloten kan worden, niet alleen na overdracht aan het archief, maar juist in de fase daarvoor. Uit de gesprekken met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en met de koepelorganisaties van decentrale overheden blijkt een breed gedragen besef van de noodzaak van het op orde brengen van de digitale overheidsinformatie. Dat heeft geresulteerd in hoofdstuk 6.

Met hoofdstuk 6 wordt geborgd dat de digitale informatiehuishouding van de overheid op orde wordt gebracht, om zo randvoorwaarden te scheppen voor een goede uitvoering van de Woo. Een van de problemen bij de uitvoering van de Wob, maar ook op andere terreinen, is dat bestuursorganen niet altijd weten welke informatie er is en deze niet snel tot hun beschikking hebben. Daardoor neemt de beslissing op verzoeken om informatie soms meer tijd en inspanning in beslag dan nodig (en wettelijk is toegestaan). Ook de naleving van reeds bestaande verplichtingen tot actieve openbaarmaking blijft achter, zolang overheden hun werkprocessen en informatiesystemen daarop onvoldoende inrichten.

De initiatiefnemers staan niet alleen in die kritiek. Ook de Erfgoedinspectie, die op grond van de Archiefwet 1995 toezicht houdt, heeft herhaaldelijk geconstateerd dat de digitaal vastgelegde informatie bij de overheid onvoldoende kan worden ontsloten en duurzaam toegankelijk worden gemaakt.

De bepalingen in hoofdstuk 6 moeten borgen dat de digitale informatiehuishouding van de overheid structureel wordt verbeterd. Uitgangspunt is dat ieder bestuursorgaan voldoet aan artikel 3 van de Archiefwet 1995 dat de documenten die de bestuursorganen ontvangen, vervaardigen of anderszins onder zich hebben, zich in goede, geordende en toegankelijke staat bevinden. Die algemene zorgplicht is (bij wijze van verwijzing naar de Archiefwet 1995) overgenomen in de Woo (artikel 2.4). Die zorgplicht betekent ook dat bestuursorganen de verplichting hebben om maatregelen te treffen. In artikel 6.1 is dit – wat betreft de duurzame toegankelijkheid van digitale documenten – geëxpliciteerd.

Dit kan helaas niet van vandaag op morgen. En hoewel het de verantwoordelijkheid van ieder bestuursorgaan is om zijn digitale informatie duurzaam toegankelijk te houden en, waar voorgeschreven, actief en passief openbaar te maken, is het niet efficiënt om van ieder bestuursorgaan te eisen dat het zelf het wiel uitvindt. Daarom zal de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een meerjarenplan naar de Kamers zenden, waarin wordt aangegeven welke maatregelen kunnen en zullen worden getroffen om de digitale informatie duurzaam toegankelijk te maken (zie ook de toelichting bij artikel 6.2). Vanzelfsprekend neemt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties daarbij de Archiefwet 1995, alsmede het Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling in acht. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal het meerjarenplan daarom steeds in overeenstemming met de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Staten-Generaal zenden. Dat plan zal eerst bij het Rijk beginnen en daarna plannen betreffende de decentrale overheden en de zbo’s bevatten. Het plan gaat niet uit van grote ICT-projecten die lang duren en veel kosten, maar van een stap-voor-stap-benadering, die zichzelf in pilots bewijst en die daarna door andere overheden kunnen worden overgenomen of wellicht zelfs als standaard kunnen worden voorgeschreven. Zo is de kans op resultaat het grootst. Sommige pilots zullen succesvol zijn; er zullen ongetwijfeld ook pilots zijn die mislukken maar wel het inzicht verbreden en verdiepen in mogelijke oplossingsrichtingen die wel werken. Voor zover standaarden worden voorgeschreven, zal dat gebeuren in het Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling.

De initiatiefnemers verwachten dat het volledig realiseren van de doelstelling bij Rijk en decentrale overheden ten minste acht jaar gaat duren. Een dergelijke lange duur, alsmede het belang van verbetering van de informatiehuishouding, rechtvaardigt het vastleggen van doel en plan in de wet. Dat betekent natuurlijk niet dat het verboden is om voorafgaand aan inwerkingtreding van hoofdstuk 6 de uitvoering al ter hand te nemen. Het betreft immers een verplichting die ook zonder de Woo op de bestuursorganen rust.

Wanneer wordt vastgesteld dat de doelstellingen van hoofdstuk 6 duurzaam zijn gerealiseerd en de digitale informatie voldoende toegankelijk is, komt het hoofdstuk bij koninklijk besluit te vervallen. Daarmee is dan ook het college opgeheven. Zie hiervoor artikel 10.2f.

Artikel 6.2 Meerjarenplan

Ter verbetering van de informatiehuishouding van de overheid zendt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het parlement een meerjarenplan over de wijze waarop bestuursorganen hun digitale overheidsinformatie duurzaam toegankelijk maken (eerste lid). In het tweede lid wordt tot uitdrukking gebracht dat het plan een incrementele werkwijze kent om het doel te realiseren. In het derde lid wordt voorgeschreven dat het meerjarenplan in ieder geval toewerkt naar een voorziening waarmee eenieder inzicht heeft in de aanwezigheid van informatie bij een bestuursorgaan. In het vierde lid wordt tot uitdrukking gebracht dat, zodra de digitale overheidsinformatie voldoende toegankelijk is, de verplichting vervalt om het plan aan te vullen. Op dat moment is hoofdstuk 6 uitgewerkt en kan het vervallen. Dit kan alleen na betrokkenheid van de Staten-Generaal (zie ook de toelichting bij de artikelen 6.1 en 10.2f). De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de VNG, het IPO en de UvW hebben, blijkens de brief die de Minister op 2 januari 2019 aan de Tweede en Eerste Kamer heeft verzonden, afgesproken dat bij de totstandkoming en uitvoering van het meerjarenplan het ministerie en de koepels zullen samenwerken en van elkaars ervaring gebruik maken.91 In dat kader wordt samengewerkt aan pilots en aan de ontwikkeling van deelplannen. De VNG, het IPO en de UvW werken mee aan de rapportage door het adviescollege.

Hoofdstuk 6 is ingevoerd ter vervanging van het register. Doel van dat register was onder meer dat burgers konden zien welke informatie bij de overheid aanwezig is. Als die informatie openbaar zou zijn, zou die informatie met een muisklik toegankelijk moeten zijn. Als dat niet het geval is, zou met een andere muisklik om de openbaarmaking van die informatie moeten kunnen worden gevraagd. Helaas laat de stand van de informatiehuishouding die optie thans niet toe. Met hoofdstuk 6 is beoogd te stimuleren dat de informatiehuishouding op orde komt en dat dan het ideaal van inzicht voor eenieder in de onderwerpen waar de overheid informatie over heeft (al dan niet openbaar) op termijn kan worden gerealiseerd. Niet alleen dienen in dat plan stappen te worden aangekondigd, maar dient ook te worden aangegeven waar naar toe wordt gewerkt en met welke visie en uitgangspunten dat gebeurt. Daartoe is in artikel 6.2, tweede lid, toegevoegd dat het jaarplan de doelstellingen moet bevatten waaraan gewerkt gaat worden. Artikel 6.2, tweede lid, onderscheidt de fases die digitale documenten doorlopen. Daarmee bevat de wet de inhoudsopgave van ieder meerjarenplan. Hoofdstuk 1 vervaardigen, hoofdstuk 2 ordenen, hoofdstuk 3 bewaren, hoofdstuk 4 vernietigen, hoofdstuk 5 ontsluiten. Het meerjarenplan bevat op die punten dus zowel de doestellingen als de stappen om die te bereiken. In nieuwe versies van het meerjarenplan kunnen de doelstellingen worden bijgesteld, en nieuwe stappen worden voorbereid. De actieve openbaarmaking die de Woo voorschrijft is een vorm van ontsluiten. Maar daartoe zal ook het proces van vervaardigen moeten worden aangepast. De actieve openbaarmaking is daarmee een goede proeftuin voor het op orde brengen van de overheidshuishouding, waarvan lering kan worden getrokken voor informatie die niet actief openbaar hoeft te worden gemaakt, maar wel ooit overgedragen of vernietigd. De realisering van een overzicht van bij de overheid aanwezige informatie is ook een vorm van ontsluiting. Deze vorm van ontsluiting, het met het register beoogde ideaal, is nu als aparte doelstelling opgenomen in artikel 6.2, derde lid, Woo. De gekozen formulering biedt ruimte voor een doelmatigheidsafweging, bijvoorbeeld bij documenten waarvan het bestaan geheim moet blijven of bij categorieën van niet-openbare informatie. De initiatiefnemers denken dat het gericht toewerken naar dergelijke doelstellingen kan bijdragen aan een sneller resultaat bij het toegankelijk maken van de informatiehuishouding.

De initiatiefnemers merken op dat het meerjarenplan een document is dat nog in ontwikkeling is. Zij hopen met de leden van de fractie van GroenLinks dat toekomstige meerjarenplannen concreter zullen zijn over de te bereiken doelen en de wijze waarop deze gerealiseerd gaan worden. Als gezegd denken zij dan aan een beschrijving van concrete doelen en middelen, met een kortetermijn- en een langetermijnperspectief. Als concrete doelen zijn al genoemd de noodzaak om e-mailberichten aan de zaaksystemen per onderwerp te koppelen en het ontwikkelen van werkvormen waarbij vooraf, bij het opstellen van een document, wordt bepaald welk deel openbaar is en welk deel niet (openbaarheid by design).

Met openbaarheid by design zal moeten worden begonnen bij de grote uit de Woo voortvloeide opdracht: de verplichte actieve openbaarmaking (artikel 3.3, eerste en tweede lid, Woo). Dat is een omvangrijke klus, vandaar dat deze Wijzigingswet voorziet in de mogelijkheid tot gefaseerde inwerkingtreding. In volgende meerjarenplannen zou die fasering nader moeten worden ingevuld en worden aangegeven hoe er naar het voldoen aan de wettelijke opdracht toegewerkt gaat worden.

Naast concrete doelen is het goed dat in het meerjarenplan ook vergezichten worden geschetst. Waar werken we naar toe? Wat willen we bereiken? Een reeds genoemd mogelijk langetermijnperspectief is het aanvankelijk in de Woo opgenomen register. Wellicht komt er ooit een tijd dat zo’n register wel uitvoerbaar en betaalbaar is.

Uit het plan moet gaan blijken hoe de Minister haar verantwoordelijkheid neemt en hoe met de andere departementen en de koepels van decentrale overheden wordt samengewerkt. Zoals al in de memorie van toelichting is opgemerkt, geeft de VNG aan dat zij zich al intensief voorbereidt op de invoering van de Woo. Deze inspanningen zullen opgenomen moeten worden in het meerjarenplan. Uit artikel 6.2 Woo volgt dat er één meerjarenplan voor de hele overheid moet komen, niet aparte plannen voor de verschillende bestuurslagen. Input voor de meerjarenplannen zijn onder meer de adviezen van het Adviescollege.

De initiatiefnemers denken dat er voor het op orde brengen van de informatiehuishouding een andere manier van werken moet komen. Deze moet in het meerjarenplan worden ontwikkeld. Documentmanagementsystemen en zaaksystemen dienen zo te worden ingericht dat bij elkaar horende documenten aan elkaar gekoppeld worden. Bij het opstellen van documenten zal meer rekening moeten worden gehouden met de uiteindelijke bestemming. Onderdelen die niet openbaar moeten worden, kunnen daarin worden gemarkeerd. Veel werkprocessen zullen daartoe opnieuw moeten worden ingericht. De initiatiefnemers denken dat hiermee begonnen moet worden bij de documenten waarvan de Woo actieve openbaarmaking voorschrijft (artikel 3.3, eerste en tweede lid, Woo). Daarmee kan ervaring worden opgedaan, op basis waarvan ook andere processen opnieuw vorm kan worden gegeven. Voor deze hele operatie zijn nieuwe technieken nodig, die deels nog moeten worden ontwikkeld. Dat vraagt pilots, kennisuitwisseling en samenwerking. Acht jaar is daarvoor een voorzichtige schatting. Afhankelijk van het in het meerjarenplan gekozen tempo en de beschikbare middelen kunnen het er ook meer of minder zijn. Van belang is te beseffen dat hier meerdere kabinetsperiodes mee gemoeid zullen zijn.

De initiatiefnemers kunnen zich voorstellen dat in toekomstige meerjarenplannen het ambitieniveau afhankelijk is van de beschikbare middelen. Naarmate er meer middelen beschikbaar worden gesteld, zal de informatiehuishouding eerder op orde zijn. Overigens verwachten de initiatiefnemers dat de realisering van de nog op te stellen meerjarenplannen niet alleen van financiële middelen afhankelijk is, maar bijvoorbeeld ook van de wijze waarop centrale en decentrale overheden samenwerken en van elkaar leren, en de wijze waarop innovatieve technieken kunnen worden ontwikkeld en gedeeld. Ze hopen dat in de volgende versie van het meerjarenplan concrete doelen en middelen worden beschreven, met een kortetermijn- en een langetermijnperspectief.

Artikel 7.1 Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding

Dit artikel betreft de instelling van het Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding.

Omdat het college de regering en de Staten-Generaal zal adviseren over te maken beleidskeuzes ten aanzien van openbaarheid en informatiehuishouding, is sprake van een adviescollege in de zin van de Kaderwet adviescolleges (zie artikel 1, onderdeel a, van die wet). Uit de Kaderwet adviescolleges volgt onder meer dat het adviescollege zowel uit eigen beweging als op verzoek van de Minister of een van beide kamers advies uitbrengt (artikelen 17 en 18), dat de leden van het adviescollege bij koninklijk besluit worden benoemd (artikel 11) en dat het adviescollege over een secretaris beschikt (artikel 15). De voordracht voor de koninklijk besluiten waarmee de leden worden benoemd, geschiedt door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overeenstemming met de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het Tijdelijk adviescollege informatiehuishouding zal bestaan uit een voorzitter en ten hoogste vier andere leden (artikel 7.1, tweede lid).

In artikel 7.1 vierde lid, worden drie artikelen van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van overeenkomstige toepassing verklaard, omdat zij een onderwerp regelen dat niet door de Kaderwet adviescolleges wordt bestreken. Het betreft de artikelen 13, 16 en 19 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. De onderwerpen van de overige artikelen van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen zijn niet aan de orde of worden adequaat geregeld in de Kaderwet adviesorganen. Artikel 13 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen bevat een bepaling die belangenverstrengeling tegen gaat en de openbaarmaking van nevenfuncties voorschrijft. Deze bepaling is van toepassing verklaard, omdat de Kaderwet Adviescolleges een dergelijke regeling niet heeft en deze bij het college een extra waarborg geeft. Artikel 16 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen regelt dat het personeel van een zelfstandig bestuursorgaan werkzaam is onder verantwoordelijkheid van dat orgaan en alleen aan dat orgaan verantwoording verschuldigd is. De Kaderwet adviescolleges kent een dergelijke bepaling alleen ten aanzien van de secretaris. Met de taakuitbreiding is aannemelijk dat aan het college meer ondersteuning wordt beschikbaar gesteld dat een secretaris, in welk geval toepassing van artikel 16 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen nuttig is. Tot slot bevat artikel 19 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen een algemene bepaling die een zelfstandig bestuursorgaan oproept tot zorgvuldigheid bij de uitoefening van taken. Ook deze bepaling ontbreekt in de Kaderwet adviescolleges, maar heeft in het geval van het college toegevoegde waarde.

De adviezen van het Adviescollege zijn op grond van artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e, openbaar. De initiatiefnemers gaan ervanuit dat het Adviescollege zijn adviezen via PLOOI actief openbaar zal maken. Daarnaast volgt uit de Kaderwet adviescolleges dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de beide Kamers der Staten-Generaal binnen drie maanden na ontvangst van het advies in kennis stelt van zijn standpunt over het advies. Langs die weg kunnen de Kamers controleren of er voldoende voortgang geboekt wordt en zo nodig bijsturen.

Artikel 7.2 Taken

Het Adviescollege heeft tot taak te rapporteren over de stand van de informatiehuishouding in het bestuur, de uitvoering van het meerjarenplan (zolang hoofdstuk 6 nog niet is vervallen) en de toegang tot de publieke informatie alsmede advies uit te brengen over mogelijke aanpassingen van het meerjarenplan.

Naast de adviestaak over de informatiehuishouding zijn andere taken toegevoegd. Ten eerste wordt de adviestaak uitgebreid naar het domein van de openbaarheid; het college kan de regering en de Staten-Generaal gevraagd en ongevraagd adviseren over openbaarmakingskwesties.

Daarnaast moet het college verplicht geraadpleegd worden bij voorstellen van wet of algemene maatregelen van bestuur die de openbaarheid raken, bijvoorbeeld als wordt overwogen een ander openbaarheidsregime dan de Woo toe te passen en de bijlage bij artikel 8.8 van de Woo aan te vullen.

Daarnaast heeft het college een voorlichtende taak en kan het onderzoeken doen ter onderbouwing van de adviezen.

Het Adviescollege zal de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties periodiek, aanvankelijk bijvoorbeeld jaarlijks, adviseren over aanpassing van het meerjarenplan. In zijn advies rapporteert het college in elk geval over de stand van de informatiehuishouding in het bestuur, de voortgang van de uitvoering van het meerjarenplan en de toegang tot de publieke informatie. Gezien de specialistische aard van de onderwerpen waarop de openbaarheid en de informatiehuishouding betrekking hebben, achten de initiatiefnemers het gewenst om voor de monitoring en advisering een onafhankelijk, specialistisch adviescollege in het leven te roepen waarin verschillende typen deskundigheid vertegenwoordigd zijn. Gedacht wordt aan de disciplines openbaar bestuur, bestuursrecht, ICT en archiefdeskundigheid. Het Adviescollege is hiermee ook een waarborg voor een goede uitvoering van de Woo.

De in het oorspronkelijke wetsvoorstel opgenomen Informatiecommissaris zou onder meer worden belast met het naar aanleiding van bij het Adviescollege ingediende klachten of uit eigen beweging onderzoek doen naar de wijze waarop een bestuursorgaan de Woo uitvoert. In plaats daarvan wordt voor wetenschappers, journalisten of anderen die een beroepsmatig belang hebben bij het gebruik van publiek informatie de mogelijkheid opengesteld om een klacht over de afhandeling van een verzoek om informatie aan het college voor te leggen.

Niet bedoeld is een journalist die het gebruikt omdat hij ruzie heeft met de overheid over zijn balkon. Het is bedoeld voor de situatie waarin journalisten zeggen: wij komen er bij gemeente X of bij ministerie Y continu of op dit moment niet doorheen. Die kunnen zich melden. Wij hebben in ieder geval expliciet genoemd de groep van journalisten. Wij hebben ook wetenschappers genoemd. De initiatiefnemers kunnen zich ook ngo's voorstellen. De initiatiefnemers hebben geprobeerd om het toe te spitsen op die groepen die beroepsmatig informatie bij de overheid zoeken en daar te vaak tegen allerlei belemmeringen en onduidelijkheden aanlopen. Deze categorieën hebben een bijzonder belang bij versnelde afdoening van geschillen. Daarom is de regeling, anders dan een klacht bij de ombudsman, vormgegeven als een voorziening tijdens de bezwaarfase. Een ombudsman is pas bevoegd een klacht te behandelen als bezwaar en beroep is afgerond (artikel 9:22 Awb). Een ombudsman kan daarmee niet zorgen voor versnelling van beslechting van geschillen. Hiermee wordt de positie van deze groepen tegenover een te terughoudende overheid verstevigd. Voor burgers staat bij klachten, zoals nu al het geval is, na het doorlopen van bezwaar en beroep de weg naar de ombudsman open.

De adviezen van het Adviescollege inzake klachten zijn niet bindend, evenmin als de uitspraken van de ombudsman. In het Nederlandse rechtssysteem is het altijd de rechter die in laatste instantie oordeelt. Maar die ombudsman heeft zo'n gezag, en de initiatiefnemers hopen dat dit college uiteindelijk dat gezag opbouwt, dat als dat college gaat bemiddelen dat wel degelijk effect heeft in individuele gevallen.

Artikel 7.3 Bemiddeling

Een op grond van artikel 7.2 ingediende klacht leidt tot bemiddeling. Het bestuursorgaan werkt daaraan mee. Als een klager geen bemiddeling wil, dient hij geen klacht in, maar beperkt zicht tot de route van bezwaar en beroep. Het college bemiddelt tussen de klager en het bestuursorgaan. Leidt de bemiddeling tot een resultaat, dan is het geschil opgelost. In andere gevallen brengt het college een advies aan het bestuursorgaan uit, dat bij de beslissing op bezwaar verder kan worden betrokken. Als de klacht gaat over een afwijzing van een verzoek om informatie waartegen nog bezwaar kan worden gemaakt, schort de klacht de termijn van artikel 6:7 Awb op waarbinnen bezwaar moet worden gemaakt. De opschorting eindigt als het college het advies uitbrengt of meedeelt dat geen advies wordt uitgebracht. Aanleiding voor een dergelijke mededeling kan zijn dat de klacht worden ingetrokken wegens een geslaagde bemiddelingspoging, maar ook dat het college oordeelt dat de klacht onduidelijk is of dat de klager niet voldoet aan de categorie voor wie de mogelijkheid tot klagen is opengesteld. Als de bemiddeling niet slaagt, brengt het college advies uit, dat het bestuursorgaan zal betrekken bij de beslissing op bezwaar. Omdat de klachtenprocedure is afgerond voordat op een bezwaar is beslist, is het niet nodig om een regeling te treffen voor opschorting van de termijn waarbinnen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingediend.

Artikel 7.3, derde lid, regelt de samenloop met de bezwaarprocedure. Met de voorgestelde tekst wordt voorkomen dat een bestuursorgaan wel profiteert van de opschorting van de beslistermijn op bezwaar, maar verder niet meewerkt aan de bemiddeling. Door mee te werken aan de bemiddeling breidt het bestuursorgaan de beslissing op bezwaar voor. Ook als de bemiddeling niet tot overeenstemming leidt, zal het bestuursorgaan al een afweging hebben gemaakt en een aanloop tot besluitvorming hebben gemaakt. Daarmee heeft een bestuursorgaan na afloop van de bemiddeling niet meer de volle termijn nodig om een beslissing op bezwaar te nemen. Die termijn kan dus worden verkort. Het maakt daarbij niet uit of de klager gebruik maakt van de opschorting, of dat hij gelijktijdig of voor het indienen van de klacht al een bezwaarschrift indient. Een bestuursorgaan dat niet meewerkt aan de bemiddeling snijdt zich dan in de vingers als hij nadat het advies wordt uitgebracht binnen die kortere tijd alsnog op het bezwaarschrift moet beslissen. De amvb van het vierde lid kan deze voorziening niet regelen, omdat hierbij van de Awb wordt afgeweken.

In het vierde lid volgt dan de bepaling op grond waarvan bij amvb regels kunnen worden gesteld over de wijze van indienen van de klachten en de inrichting van de bemiddeling.

Artikel 7.4 Informatieplicht

In artikel 7.4 wordt bepaald dat bestuursorganen op verzoek van het college alle benodigde informatie verstrekken. Deze bepaling is van toepassing op de hierboven beschreven klachtenprocedure, maar ook op de andere in artikel 7.2 genoemde onderzoeks- en adviestaken.

Artikel 7.5 Geheimhouding

Het college gaat vertrouwelijk om met de van bestuursorganen verkregen informatie. Het kan immers gaan om informatie waarvan het bestuursorgaan aanvankelijk van oordeel is dat deze niet openbaar moet zijn. Daartoe bevat artikel 7.5, eerste lid, een geheimhoudingsbepaling. In artikel 7.5, tweede lid is bepaald dat bij een verzoek om informatie bij het college door het college geen informatie openbaar wordt gemaakt die afkomstig is van een bestuursorgaan. Dat betreft alle op grond van artikel 7.3 verkregen informatie. In dat geval zendt het college het verzoek door aan het betreffende bestuursorgaan.

Artikel 7.5, tweede lid, Woo komt overeen met het in artikel 9.3 Woo ingevoerde artikel 9.36a Awb, dat eenzelfde bepaling voor ombudsmannen bevat. Evenals artikel 9:36a Awb wordt artikel 7.5 Woo als bijzondere openbaarheidsregeling geplaatst op de bijlage bij artikel 8.8 Woo.

Artikel 8.1 Strafbepaling

Dit artikel regelt de strafbaarstelling van overtreding van een voorwaarde als bedoeld in de artikelen 5.5, vierde lid, 5.6, derde lid, of 5.7, tweede en derde lid. Voor een nadere toelichting op deze voorwaarden wordt verwezen naar de toelichting bij de betreffende artikelen.

De initiatiefnemers hebben de strafmaat en de kwalificatie ontleend aan artikel 272 van het Wetboek van Strafrecht, dat gaat om het schenden van een geheimhoudingsbepaling.

Artikel 8.2 Geen dwangsom bij niet tijdig beslissen

Met dit artikel wordt de Woo uitgezonderd van de dwangsomregeling uit de Algemene wet bestuursrecht. Het artikel komt overeen met artikel 15 Wob.

Artikel 8.4 Beroep bij niet tijdig beslissen

Artikel 8.4 komt overeen met artikel 15b Wob.

Bij omvangrijke verzoeken is het denkbaar dat een bestuursorgaan niet in staat is binnen de termijn van artikel 4.4, vier weken, eenmaal te verdagen met twee weken, te beslissen. In dat geval kan het bestuursorgaan met de verzoeker in overleg treden en een andere beslistermijn afspreken. De praktijk leert dat bijvoorbeeld journalisten in de meeste gevallen bereid zijn dergelijke afspraken met een bestuursorgaan te maken. Komen het bestuursorgaan en de verzoeker op dit punt niet tot overeenstemming, dan zal sprake zijn van een formele termijnoverschrijding. Hoewel in artikel 8.2 is bepaald dat het bestuursorgaan geen dwangsom verbeurt, kan de verzoeker wel bezwaar maken of beroep instellen wegens niet tijdig beslissen. Als een beroep tegen een beslissing op bezwaar wegens niet tijdig beslissen dan wel een rechtstreeks beroep gegrond wordt verklaard, dient de bestuursrechter op grond van artikel 8:55d, eerste lid, Awb te bepalen dat het orgaan binnen twee weken alsnog beslist. Dat kan bij verzoeken op grond van de Woo leiden tot onbillijkheden, als het orgaan wegens de omvang van het verzoek echt niet in staat is binnen die termijn te beslissen. Daarom wordt in artikel 8.4, eerste lid, bepaald dat indien de omvang van het verzoek hiertoe aanleiding geeft, de bestuursrechter in afwijking van artikel 8:55d, eerste lid, Awb een termijn stelt waarbinnen het orgaan alsnog moet beslissen. Het ligt dan op de weg van het bestuursorgaan om te verzoeken om een langere termijn en om dit verzoek te onderbouwen met gegevens over de hoeveelheid informatie die moet worden beoordeeld en over het met de verzoeker gevoerde overleg over een ruimere beslistermijn.

Mocht de bestuursrechter de beslistermijn verlengen, dan volgt hieruit dat de verzoeker eigenlijk ten onrechte niet heeft meegewerkt aan de opschorting van de beslistermijn en zijn beroep tegen niet tijdig beslissen te vroeg heeft ingediend. Dan zou het onbillijk zijn als de verzoeker toch in aanmerking zou komen voor vergoeding van zijn griffiegeld of de kosten voor het instellen van het beroep. Op grond van het derde lid kan de bestuursrechter in dat geval bepalen dat deze vergoedingen achterwege worden gelaten. Het betreft een kan-bepaling, zodat de bestuursrechter de ruimte heeft om alle omstandigheden van het geval mee te wegen.

Het is niet noodzakelijk dat de bestuursrechter een nieuwe termijn moet hebben gesteld, wil hij op grond van het derde lid bevoegd zijn om geen vergoeding vast te stellen voor de proceskosten en de griffiegelden. Ook in geval het bestuursorgaan na het instellen van het beroep inmiddels heeft besloten, kan aan de orde zijn dat de termijnoverschrijding te wijten is aan de omvang van het verzoek of het gebrek aan bereidheid van de verzoeker om een nadere beslistermijn af te spreken. Bovendien zou het opnemen van een dergelijke voorwaarde voor het bestuursorgaan een prikkel kunnen zijn om hangende een beroep wegens niet tijdig beslissen geen verzoeken meer af te doen.

In het tweede en vierde lid wordt een vergelijkbare regeling als hiervoor omschreven getroffen voor het geval de termijnoverschrijding het gevolg is van de wijze waarop het verzoek is ingediend en waarbij in het bijzonder gedacht kan worden aan de situatie dat in redelijkheid niet van het bestuursorgaan kan worden verwacht dat een verzoek om informatie als een zelfstandig Woo-verzoek wordt herkend. Nu de dwangsomregeling uit de Awb niet van toepassing is bij verzoeken op grond van de Woo, blijft de mogelijkheid bestaan dat, zoals dat ook bij de toepassing van de Wob gebeurde voorafgaand aan de invoering van de dwangsomregeling, gepoogd wordt een proceskostenvergoeding over te houden aan een gegrond beroep wegens niet tijdig beslissen. Het bestuursorgaan kan de bestuursrechter vragen om een langere beslistermijn of om het oordeel dat de termijnoverschrijding te wijten is aan het verstoppen van het verzoek. Overigens heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in een aantal gevallen waaraan bij het opstellen van deze bepaling is gedacht, bepaald dat de verzoeker misbruik maakt van recht, waardoor het hele verzoek, alsmede eventueel bezwaar en beroep, niet ontvankelijk is.

Artikel 8.5 Last onder dwangsom

In geval van artikel 4.2, tweede lid, kan een bestuursorgaan na een niet-ingewilligde vordering een last onder dwangsom opleggen. Als de vordering betrekking heeft op een door het bestuursorgaan verzonden document, waarbij dat bestuursorgaan zelf geen afschrift heeft bewaard terwijl dat wel had gemoeten, kan een last onder dwangsom alleen worden opgelegd als het bestuursorgaan aannemelijk kan maken dat, ondanks een ontkenning, de ontvanger nog steeds over dat document beschikt. Immers, een herstelsanctie mag niet worden opgelegd als degene aan wie de sanctie is opgelegd, niet in staat is de opgelegde herstelmaatregel (in dit geval: het aan het bestuursorgaan verstrekken van (een kopie van) het gevorderde document) uit te voeren.

Indien het gaat om documenten die aan het bestuursorgaan hadden moeten zijn verstrekt, en die (wettelijke) termijn is verstreken, zal bij het opleggen van een last onder dwangsom desalniettemin een redelijke hersteltermijn moeten worden geboden om de ontbrekende gegevens alsnog te verstrekken.

Artikel 8.6 Kosten

Een bestuursorgaan kan voor verzoeken om informatie slechts een redelijke vergoeding in rekening brengen voor het verstrekken van kopieën. De vergoeding mag niet meer bedragen dan de kosten van de verstrekte informatiedragers. Dat kunnen de kosten zijn van de usb-stick of de papieren kopieën, maar niet de arbeidskosten voor het vervaardigen van de kopieën of voor het gebruik van het kopieerapparaat en al helemaal niet de kosten voor het verzamelen en beoordelen van de gevraagde informatie.

Onder de Wob was het onduidelijk of andere bestuursorganen dan organen van de centrale overheid kosten in rekening mogen brengen voor het afhandelen van een verzoek om informatie. Voor de centrale overheid is bij algemene maatregel van bestuur bepaald dat alleen kopieerkosten in rekening kunnen worden gebracht, tot een bepaald bedrag per kopie.92 Artikel 12 Wob, waarop deze maatregel gebaseerd is, sluit toepassing van deze maatregel op andere bestuursorganen uit, waardoor op decentraal niveau eigen regels gesteld worden. Artikel 7 van het Verdrag van Tromsø staat het vragen van een vergoeding toe voor het verstrekken van kopieën, maar stelt dat inzage altijd kosteloos moet zijn.

Naast deze bezwaren is het in beginsel ook onwenselijk om de toegang tot informatie te beperken door het heffen van leges. Daarom wordt de mogelijkheid om kosten in rekening te brengen in artikel 8.6 voor alle bestuursorganen beperkt tot de redelijke kosten die gemaakt worden bij het vervaardigen van kopieën. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen op grond van dat artikel voor alle organen nadere regels gesteld worden met betrekking tot de redelijke vergoeding. Legesverordeningen betreffende de verstrekking van informatie vervallen met de inwerkingtreding van de Woo van rechtswege.

Artikel 8.7 Uitvoeringsregels

Er kan behoefte zijn aan regels over de organisatie van de uitvoering van deze wet. In dat geval kunnen deze op grond van artikel 8.7 bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. Dit artikel is vergelijkbaar met artikel 14 Wob, met dien verstande dat de regels die op grond van onderhavig artikel gesteld kunnen worden voor alle organen kunnen gelden waarop de Woo van toepassing is.

Artikel 8.8 Verhouding met andere wetten

Verhouding tot bijzondere wettelijke openbaarmakingsregimes

De Woo is van toepassing tenzij een bij bijzondere wet vastgelegd apart regime van toepassing is. Dit is vastgelegd in artikel 8.8 Woo en de bijlage bij dat artikel. De bijlage bij artikel 8.8 bepaalt dat de in die bijlage genoemde bepalingen voorgaan op de artikelen 3.1, 3.3, 4.1, 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en 5.2. Uit artikel 8.8 vloeit niet (a contrario) voort dat de overige artikelen uit de Woo telkens (onverkort) van toepassing zijn op de bijzondere wetten die in de bijlage zijn genoemd. Maar als artikel 4.1 over het indienen van een verzoek om informatie niet van toepassing is, kom je aan bijvoorbeeld de toepassing van artikel 4.4 over de beslistermijn simpelweg niet toe. Artikel 5.5 (betreffende het verzoek om gegevens over de verzoeker) is niet in deze opsomming opgenomen, omdat dat artikel een eigen afbakeningsregime kent (zie ook de toelichting bij artikel 5.5). De artikelen 5.6 (betreffende informatie wegens klemmende redenen) en 5.7 (toegang ten behoeve van onderzoek) zijn kan-bepalingen en hoeven daarom niet uitgezonderd te worden. Ongetwijfeld staan sommige van de in de bijlage opgenomen artikelen in de weg aan toepassing van de artikelen 5.6 en 5.7.

Dat roept de vraag op of een bijzonder regime ook voorrang kan hebben op de Woo als het niet in de bijlage is opgenomen. De situatie kan zich voordoen dat na inwerkingtreding van de Woo een rechter tot de conclusie komt dat een niet in de bijlage opgenomen regeling die eerder dan de Woo in werking is getreden uitputtend is bedoeld. In dat geval geldt, evenals onder de Wob, de bedoeling van de wetgever. Bij nieuwe in wetten vast te leggen uitzonderingen, zou naar het oordeel van de initiatiefnemers uit het oogpunt van uniformiteit in beginsel moeten worden gekozen voor wijziging van de bijlage bij de Woo. De initiatiefnemers kunnen zich voorstellen dat hierover een aanwijzing wordt opgenomen in de Aanwijzingen voor de regelgeving, zoals dat in aanwijzing 5.49 is gebeurd voor de bijlagen bij de Awb. Maar ook hier geldt dat de bedoeling van de wetgever (een uitputtend bedoeld openbaarheidsregime) zwaarder weegt dan de vormgeving ervan. De initiatiefnemers gaan ervan uit dat de wetgever bij gelegenheid nieuwe uit jurisprudentie volgende uitzonderingen toevoegt aan de bijlage.

Beoogd is om in de bijlage een volledige lijst op te nemen van de wetten waarin een van de huidige Wob afwijkend openbaarheidsregime is opgenomen. Opgenomen zijn alle artikelen uit wetten waarvan uit wetsgeschiedenis of jurisprudentie blijkt dat deze artikelen een van de Wob afwijkende regeling bevatten. Tevens is toegevoegd een aantal wetten dat thans is uitgezonderd op grond van artikel 1 van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob, waarin de Wob buiten toepassing is verklaard voor een aantal taken van De Nederlandse Bank en de Autoriteit Financiële Markten.

Verhouding tot internationale voorschriften

In de memorie van toelichting bij de Wob wordt ingegaan op de verhouding van de Wob tot bij of krachtens gestelde internationale voorschriften: «Bijzondere openbaarheidsregelingen, internationale voorschriften, gesteld bij of krachtens verdragen die voor Nederland van kracht zijn kunnen eveneens voor de WOB gaan. Volkenrechtelijke verplichtingen voor de overheidsorganen hebben immers voorrang boven bepalingen van nationaal recht.»93 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak wijkt de Wob als algemene regeling voor internationale voorschriften gesteld bij of krachtens verdragen die voor Nederland van kracht zijn, indien deze een uitputtend karakter hebben.94 Is dat het geval, dan is een beoordeling van een verzoek op grond van de Wob daar niet mee verenigbaar. De Woo vindt in een dergelijk geval geen toepassing, waardoor het bestuursorgaan ook niet meer toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van het verzoek. De initiatiefnemers achten het van belang dat deze lijn wordt voortgezet voor de Woo.

Een verzoek op grond van de Wob of de Woo kan mede betrekking hebben op documenten die afkomstig zijn van EU-instellingen. Het Unierecht kent diverse openbaarmakingsregelingen. Daarbij valt in het bijzonder te denken aan de Eurowob, maar ook aan openbaarmakingsregelingen die bijvoorbeeld gelden voor specifieke instellingen. De beoordeling van een verzoek op grond van de Wob of de Woo dient plaats te vinden met inachtneming van deze voorschriften. Een voorbeeld betreft artikel 5 van het Besluit ECB/2004/3 van de Europese Centrale Bank, dat in het advies van de ECB van 4 september 2019 over de Woo95 wordt aangehaald. Op grond van deze bepaling mogen documenten die afkomstig zijn van het Europees Monetair Instituut of van het Comité van presidenten, door nationale centrale banken (in Nederland is dit DNB) alleen openbaar worden gemaakt op voorwaarde van voorafgaande raadpleging van de ECB over de reikwijdte van de toegang, tenzij duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.96 Toepassing van de Woo kan dan alleen geschieden met inachtneming van dit voorschrift. Concreet betekent dit dat DNB in geval van een verzoek om informatie dat betrekking heeft op een van deze documenten, eerst de ECB moet raadplegen alvorens zij het verzoek om informatie toe kan wijzen, tenzij duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.

Een vergelijkbaar voorbeeld betreft het eveneens door de ECB aangehaalde artikel 2 van het Besluit (EU) 2015/811 van de Europese Centrale Bank (ECB/2015/16). Dit artikel schrijft voor dat wanneer een nationale centrale bank een verzoek ontvangt inzake een ECB-document dat zij in haar bezit heeft, de nationale centrale bank de ECB raadpleegt over de reikwijdte van de te verlenen toegang, zulks voorafgaand aan een besluit betreffende openbaarmaking, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.97

Artikel 8.9 Evaluatiebepaling

In artikel 8.9 is bepaald dat de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Kamers binnen vijf jaar een evaluatieverslag over de Woo zal zenden.

Hoofdstuk 9

In hoofdstuk 9 wordt een groot aantal verwijzingen in verschillende wetten naar de Wob vervangen door verwijzingen naar de Woo.

Artikel 10.1 Intrekking Wet openbaarheid van bestuur

Aangezien het onderhavige voorstel van wet de Wob zal vervangen, wordt die wet ingetrokken.

Artikel 10.2 Overgangsbepaling actieve openbaarmaking

De initiatiefnemers erkennen dat verplichte actieve openbaarmaking niet vanzelf gaat, maar dat bestuursorganen hun processen hierop moeten aanpassen. De bereidheid van bestuursorganen om die aanpassingen te verrichten is belangrijk. De Woo biedt daarom de mogelijkheid om de verplichte actieve openbaarheid gefaseerd in te voeren, om de uitvoeringslasten te verlichten en de implementatie soepel te laten verlopen.

In artikel 10.2, eerste lid, is een grondslag opgenomen voor een ministeriële regeling waarin de verplichte actieve openbaarmaking voor bepaalde bestuursorganen tijdelijk wordt uitgezonderd voor bepaalde in artikel 3.3, eerste of tweede lid, opgenomen documenten die actief openbaar gemaakt moeten worden. Hiermee kan de inwerkingtreding van deze bepalingen worden gefaseerd. Een onderdeel van artikel 3.3 dat in werking is getreden geldt dan bijvoorbeeld voor het Rijk, maar is in de ministeriële regeling nog uitgezonderd voor de decentrale overheden. In het tweede lid zijn nog twee grondslagen ten behoeve van de fasering opgenomen. De eerste betreft de mogelijkheid om voor bepaalde documenten tijdelijk een langere termijn vast te stellen dan twee weken voor de periode waarbinnen documenten actief openbaar worden gemaakt. De tweede heeft betrekking op de fasering voor de actief openbaar te maken beschikkingen van artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k. Bij de ministeriële regeling van het eerste lid en de inwerkingtredingsbepaling van artikel 10.3 wordt gefaseerd door het uitstellen van het moment waarop de verplichtingen van toepassing zijn. Bij de openbaar te maken beschikkingen is dat een te grofmazige techniek. Omdat beschikkingen zo’n diverse categorie is, is het denkbaar dat voor bepaalde typen beschikkingen de voor actieve openbaarmaking noodzakelijke voorbereidingen zijn voltooid, terwijl dat voor andere typen nog niet het geval is. In die situatie is het handiger de typen beschikkingen op te noemen die zonder bezwaar actief openbaar gemaakt kunnen worden, dan de typen beschikkingen aan te wijzen waarvoor de wettelijke verplichtingen nog niet gelden. Het tweede lid, onderdeel b, biedt hiervoor de grondslag.

Artikel 10.2a Overgangsrecht bestaande documenten

In artikel 10.2a wordt bepaald dat de verplichting tot actieve openbaarmaking niet geldt voor documenten die dateren van voor het tijdstip waarop de verplichting voor het betreffende bestuursorgaan van toepassing is. Hiermee wordt voorkomen dat bestuursorganen bij de inwerkingtreding van artikel 3.3 meteen al met een enorme achterstand te kampen hebben.

Artikelen 10.2b en 10.2d Overgangsrecht adviezen Raad van State

In artikel 10.2b wordt een voorziening getroffen voor het geval artikel 26 Wet op de Raad van State (hierna: Wet RvS) komt te vervallen en artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e, later in werking treedt. De openbaarmaking van de adviezen en voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State kan dan niet langer op artikel 26 Wet RvS worden gebaseerd, maar ook nog niet op artikel 3.3 Woo. Ter overbrugging is in artikel 10.2b een voorziening getroffen waarin is bepaald dat de Afdeling zelf zorgdraagt voor de openbaarmaking (de Woo is immers van toepassing op de Afdeling op grond van artikel 2.2). De termijnen van artikel 3.3 zijn van toepassing, waarbij wordt aangetekend dat de Afdeling nu al haar advies op de eigen website plaatst, zodra de Koning een wetsvoorstel aan de Tweede Kamer zendt. Uitzondering vormt een geval als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a. In het recente verleden zou die laatste bepaling toepassing hebben kunnen vinden bij het wetsvoorstel voor de Tijdelijke wet taakverwaarlozing Sint Eustatius. De Minister dient om die toepassing te vragen.

In het voorstel van rijkswet houdende voorzieningen voor de behandeling van geschillen tussen het Koninkrijk en de landen (Rijkswet Koninkrijksgeschillen)) wordt de regeling van artikel 26 Wet RvS van toepassing verklaard op de openbaarmaking van de oordelen van de Afdeling advisering inzake geschillen waarop bedoelde rijkswet van toepassing is. Bij nota van wijziging is in dat wetsvoorstel reeds een samenloopbepaling toegevoegd wegens het vervallen van artikel 26 Wet RvS.98 Indien de Rijkswet Koninkrijksgeschillen in werking is getreden voordat artikel 3.3, tweede lid, onderdeel e, in werking treedt, dient de openbaarmaking van de oordelen door de Afdeling advisering te worden toegevoegd aan artikel 10.2b. Dit regelt artikel 10.2d.

Artikel 10.2c Overgangsrecht DNB en AFM

Met het vervallen van de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur bestuursorganen uit te zonderen van de Wob, wijzigt het openbaarheidsregime voor de Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM). In het Besluit bestuursorganen WNo en Wob zijn als bestuursorgaan in de zin van de Wob uitgezonderd:

• de Nederlandsche Bank N.V., voor zover belast met de werkzaamheden die voortvloeien uit dan wel verband houden met haar taken op grond van de artikelen 2, eerste, tweede en derde lid, en 3 van de Bankwet 1998, en haar taken en bevoegdheden ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Bankwet 1998, de Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling, de Wet op het notarisambt en de Wet op het financieel toezicht, alsmede, voor zover nog van toepassing op grond van de artikelen 2a, 5, 8, 17, 18, 19, 20a, 22, 25a, 46 en 49 van de Invoerings- en aanpassingswet Pensioenwet, de Pensioen- en spaarfondsenwet en de Wet verplichte beroepspensioenregeling zoals deze luidden op 31 december 2006;
• de Stichting Autoriteit Financiële Markten, voor zover belast met werkzaamheden die voortvloeien uit dan wel verband houden met haar taken en bevoegdheden ingevolge de Wet toezicht financiële verslaggeving, de Wet op het financieel toezicht, de Wet toezicht accountantsorganisaties, de Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling en de Wet op het notarisambt.

De werking van deze bepaling is breder dan de in het Besluit bestuursorganen WNo en Wob genoemde wetten. Zo vallen blijkens jurisprudentie ook gegevens uit de Wet bekostiging financieel toezicht onder de werkzaamheden die voortvloeien uit dan wel verband houden met haar taken.99 De werking is wel begrensd; reguliere taken van een bestuursorgaan (zoals het afhandelen van Wob-verzoeken) vallen buiten de uitzondering op de Wob.100 De uitzondering ziet volgens deze uitspraak op documenten over de uitoefening van de toezichttaken of om documenten met informatie die voortvloeit uit of samenhangt met de toezichttaken die in het Besluit bestuursorganen WNo en Wob worden genoemd.

Buiten kijf staat dat een groot deel van de bij DNB en AFM berustende informatie naar zijn aard niet openbaar gemaakt kan worden. De relevante geheimhoudingsbepalingen uit de respectieve toezichtswetten zijn daartoe opgenomen op de bijlage bij artikel 8.8 Woo. Het betreft:

• Bankwet 1998: artikel 20
• Invoerings- en aanpassingswet Wet op het financieel toezicht: artikel 13
• Pensioenwet: de artikelen 164, 185, 191 en 203 tot en met 208
• Pensioenwet BES: artikel 28
• Pensioen- en spaarfondsenwet, zoals deze luidde op 31 december 2006: artikel 20a
• Sanctiewet 1977: de artikelen 10g en 10h
• Wet betreffende verplichte deelneming in een beroepspensioenregeling, zoals deze luidde op 31 december 2005: artikel 18b
• Wet financiële betrekkingen buitenland 1994: artikel 8
• Wet financiële markten BES: de artikelen 1:20 en 1:21
• Wet melding ongebruikelijke transacties, zoals deze luidde op 31 juli 2008: artikel 18
• Wet op het financieel toezicht: artikel 1:42 en afdeling 1.5.1
• Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme: de artikelen 22 en 23
• Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme BES: artikel 1.5
• Wet toezicht accountantsorganisaties: artikel 43 en de hoofdstukken 5a, 5b en 5c
• Wet toezicht effectenverkeer 1995: de artikelen 31, 40 en 48a
• Wet toezicht financiële verslaggeving: de artikelen 2, 3 en 20
• Wet toezicht trustkantoren 2018: hoofdstuk 7
• Wet tuchtrechtspraak accountants: de artikelen 21e en 29a
• Wet verplichte beroepspensioenregeling: de artikelen 159, 180 en 197 tot en met 202
• Wet verplichte deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds 2000: artikel 17, tweede lid, juncto artikel 204 van de Pensioenwet

Voorts zijn aan artikel 1:89 Wft nog toegevoegd de Wet giraal effectenverkeer en de Wet bekostiging financieel toezicht 2019, zodat de uitzondering van artikel 1:89 Wft ook op deze wetten van toepassing is. Ook is artikel 20 van de Bankwet uitgebreid. De Europese Centrale Bank (ECB) heeft in zijn advies uitgesproken dat hij is ingenomen met het feit dat bepaalde door DNB bewaarde gegevens zijn vrijgesteld van openbaarmaking.101

De initiatiefnemers hechten er sterk aan dat de Woo niet in de weg staat aan een goede taakuitoefening van DNB en AFM. Zij zijn van oordeel dat met het opnemen van bovengenoemde bepalingen op de bijlage bij de Woo hetzelfde effect wordt bereikt als onder de Wob met het Besluit bestuursorganen WNo en Wob. In het uitzonderlijke geval dat informatie niet onder de uitgezonderde wetten zou vallen, kunnen de in de Woo opgenomen uitzonderingsgronden betreffende bescherming van toezichtsinformatie, de bescherming van concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens en de bescherming van het goed functioneren van DNB en AFM, uitkomst bieden. De initiatiefnemers zijn van mening dat de Woo hiermee een gelijkwaardig niveau van bescherming biedt als de Wob.

De ECB heeft geadviseerd om te voorzien in overgangsrecht, nu voor informatie die aan DNB is verstrekt een ander regime gaat gelden dan gold op het tijdstip dat deze informatie werd verstrekt. De ECB adviseert om ter wille van de rechtszekerheid te verduidelijken dat het wetsvoorstel alleen betrekking heeft op informatie die DNB na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel verkrijgt. De initiatiefnemers zien aanleiding om het advies van de ECB te volgen, zij het niet onverkort. Ten eerste wordt naar het oordeel van de initiatiefnemers op die manier de rechtsontwikkeling geblokkeerd. Daarnaast komt het de initiatiefnemers voor dat de uitvoeringspraktijk er niet mee is gebaat als voor onbepaalde tijd twee openbaarheidsregimes van toepassing zijn, een voor oude informatie en een voor nieuwe informatie. Wel zijn de initiatiefnemers bereid om te bepalen dat de uitzondering van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob drie jaar na inwerkingtreding van de Woo van toepassing blijft op informatie die reeds bij inwerkingtreding van de Woo bij DNB en AFM berust. Op die manier bestaat er in de eerste periode een vangnet als de in de bijlage opgenomen bepalingen niet toereikend blijken te zijn. Tegelijkertijd blijft met deze voorziening de mogelijkheid gewaarborgd om de praktijk aan te passen aan de rechtsontwikkeling (in dit verband kan bijvoorbeeld verwezen worden naar de uitleg van de term «vertrouwelijk» in artikel 1.89 Wft als gevolg van het Baumeister-arrest).102

Artikel 10.2f Vervallen hoofdstuk 6

In artikel 10.2f, eerste lid, is bepaald dat hoofdstuk 6 vervalt bij koninklijk besluit. Indien de digitale overheidsinformatie voldoende duurzaam toegankelijk is gemaakt, is het monitoren en bijstellen van het meerjarenplan niet langer zinvol. Ook het Tijdelijk adviescollege informatiehuishouding heeft dan geen taak meer. Aan het koninklijk besluit is wel een voorhangprocedure gekoppeld, zodat de Staten-Generaal het oordeel dat de digitale overheidsinformatie voldoende duurzaam toegankelijk is geworden, zelf nader kan onderzoeken.

Het tweede lid bevat een voorziening waarmee de adviestaak van het Adviescollege met betrekking tot het meerjarenplan vervalt als met toepassing het eerste lid hoofdstuk 6 komt te vervallen. Het Adviescollege kan blijven adviseren over de informatiehuishouding.

Artikel 10.3 Inwerkingtreding

Artikel 10.3 regelt dat de Woo, behalve artikel 3.3, in werking treedt zes maanden na publicatie in het Staatsblad. Artikel 3.3 treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip dat voor artikel de verschillende onderdelen hiervan verschillend kan worden vastgesteld. Hiermee wordt de inwerkingtreding van de actieve openbaarheid gefaseerd. Voor zover onderdelen van artikel 3.3, eerste en tweede lid, nog niet in werking zijn getreden of op grond van een ministeriële regeling krachtens artikel 10.2 Woo voor een bestuursorgaan nog niet van toepassing zijn, vloeien uit de wel in werking getreden overige leden van artikel 3.3 en artikel 3.3a geen verplichtingen voor het bestuursorgaan voort.

X Noot

Leter N heeft alleen betrekking op wetsvoorstel 33 328.

X Noot

Evaluatiecommissie Wet Openbaarheid, Tussen gunst en recht, 1983.

X Noot

M.A.P. Bovens, Informatierechten: Over burgerschap in de informatiemaatschappij, Nederlands Tijdschrift voor Rechtsfilosofie en Rechtstheorie, 1999/2.

X Noot

⁴

Voor meer achtergronden over het belang van openbaarheid wordt in het bijzonder verwezen naar hoofdstuk 3 van de memorie van toelichting bij de Woo (Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9).

X Noot

⁵

Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk, Grondrechten in het digitale tijdperk, 24 mei 2000.

X Noot

⁶

Voorontwerp Algemene Wet Overheidsinformatie, 2006.

X Noot

⁷

Rapport Staatscommissie Grondwet, 2010, p. 90.

X Noot

⁸

Commissie Grondrechten in het digitale tijdperk, Grondrechten in het digitale tijdperk, 24 mei 2000, p. 89.

X Noot

⁹

Kamerstukken II, 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 32.

X Noot

¹⁰

Uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899.

X Noot

¹¹

Uitspraak van 14 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU7942. Zie ook de toelichting bij artikel 4.1a Woo.

X Noot

¹²

Voor een voorbeeld waarbij het bestuursorgaan onvoldoende had gemotiveerd dat naar aanleiding van het Wob-verzoek voldoende zorgvuldig onderzoek is gedaan, zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 22 mei 2019, r.o. 17.2, ECLI:NL:RVS:2019:1675.

X Noot

¹³

Ook deze overweging is afkomstig uit de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1633.

X Noot

¹⁴

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 23.

X Noot

¹⁵

Council of Europe Convention on Access to Official Documents, CETS no. 205. Nederland heeft dit verdrag niet ondertekend.

X Noot

¹⁶

Toelichting bij het Voorontwerp Algemene Wet Overheidsinformatie, 2006, p. 48.

X Noot

¹⁷

Toelichting bij het Voorontwerp Algemene Wet Overheidsinformatie, p. 49.

X Noot

¹⁸

Besluit bestuursorganen WNo en Wob.

X Noot

¹⁹

Artikel 7, derde lid, is per 8 juli 2005 aan de Wob toegevoegd bij de Implementatiewet EG-richtlijnen eerste en tweede pijler Verdrag van Aarhus (Stb. 2005, 341), ter implementatie van artikel 8, tweede lid, van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PbEU L 41).

X Noot

²⁰

Kamerstukken II 2004/05, 29 877, nr. 3, p. 10.

X Noot

²¹

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Vertrouwen in Burgers, Amsterdam: Amsterdam University Press 2012, p. 90.

X Noot

²²

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 2012.

X Noot

²³

H. Darbishire, Proactive transparancy, 2010, p. 12.

X Noot

²⁴

Raad voor het openbaar bestuur, Gij zult openbaar maken. Naar een volwassen omgang met overheidsinformatie, 2012.

X Noot

²⁵

Raad voor het openbaar bestuur 2012, p. 9.

X Noot

²⁶

Algemene Rekenkamer, De staat van de rijksverantwoording, 2012, p. 39.

X Noot

²⁷

Over wetten en praktische bezwaren. Een evaluatie en toekomstvisie op de Wet openbaarheid van bestuur, Universiteit van Tilburg 2004, p. vii.

X Noot

²⁸

Ecorys, PBLQ, Maatschappelijke kosten-baten analyse Concept-aanpassing Wet open overheid, Rotterdam 2018. Zie voor de MKBA ook de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet Woo. Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 4.

X Noot

²⁹

Besluit van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 december 2016, PZH-2016-573388038 (DOS-2016-0012132) tot vaststelling van de Beleidsregel actieve openbaarheid Zuid-Holland 2017, provinciaal blad 2016, 6746.

X Noot

³⁰

Kamerstukken II 2016/17, 33 328, nrs. 37–38 en Kamerstukken I 2016/17, 33 328, F–G.

X Noot

³¹

Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State 31 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX6362.

X Noot

³²

Voor een nadere toelichting omrent het belang van actieve openbaarheid wordt mede verwezen naar de toelichting bij artikel 3.1.

X Noot

³³

H. Darbishire, Proactive transparancy, 2010, p. 21.

X Noot

³⁴

Na inwerkingtreding van de Wet elektronische publicaties (Kamerstukken 35 218) geldt voor dergelijke besluiten dat zij worden bekendgemaakt in een officieel publicatieblad, zoals de Staatscourant of het gemeenteblad.

X Noot

³⁵

https://www.internetconsultatie.nl/.

X Noot

³⁶

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 22.

X Noot

³⁷

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 22.

X Noot

³⁸

Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 19.

X Noot

³⁹

Besluit van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 10 juli 2015, nr. 0000373449, tot instelling van het tijdelijk Bureau ICT-toetsing (Instellingsbesluit tijdelijk Bureau ICT-toetsing).

X Noot

⁴⁰

T.C. Borman, De wetgevingsadvisering door de Raad van State in Nederland, preadvies voor de Vereniging voor de rechtsvergelijkende studie van het recht in België en Nederland, Deventer, 2000, pp. 86–99.

X Noot

⁴¹

Zie: T.C. Borman 2000, p. 86.

X Noot

⁴²

Overigens is informatie over dergelijke subsidies al ontsloten op https://public.tableau.com/views/METIS2/Menu?amp;:showVizHome=no&:embed=y&:tabs=yes&:render=false en www.openaid.nl, hoewel de betreffende overeenkomsten hiervan geen deel uitmaken.

X Noot

⁴³

Zie: https://mijn.rvo.nl/openbaarmaking-europese-subsidiegegevens.

X Noot

⁴⁴

https://data.overheid.nl/data/dataset/subsidieoverzichten-rijk en http://opendata.rijksbegroting.nl/#dataset_2.

X Noot

⁴⁵

Ook schriftelijke weigeringen om een besluit te nemen, zoals het buiten behandeling laten van een aanvraag op grond van artikel 4:5 Awb hoeven niet actief openbaar gemaakt te worden. Dergelijke beslissingen zijn geen beschikking in de zin van de Awb, maar worden op grond van artikel 6:2 Awb slechts voor bezwaar en beroep gelijkgesteld aan een beschikking.

X Noot

⁴⁶

Zie: https://www.rechtspraak.nl/Uitspraken/Paginas/Anonimiseringsrichtlijnen.aspx.

X Noot

⁴⁷

Kamerstukken II 2018/19, 35 261.

X Noot

⁴⁸

AbRvS 5 december 2012, LJN: BY5117. Eerder: 3 december 2008, LJN: BG5897.

X Noot

⁴⁹

Zie Kamerstukken II 2018/19, 35 261, nr. 3, p. 18.

X Noot

⁵⁰

Zie ook: Kamerstukken II 2018/19, 35 261, nr. 3, p. 11.

X Noot

⁵¹

ECLI:NL:RVS:2005:AU7942.

X Noot

⁵²

Zie onlangs nog AbRvS, 22 mei 2019, r.o. 5.3, ECLI:NL:RVS:2019:1633.

X Noot

⁵³

AbRvS 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1189.

X Noot

⁵⁴

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 20.

X Noot

⁵⁵

Bijlage bij Kamerstukken II, 32 802, nr. 1, en het hierop gebaseerde onderzoek in bijlage bij Kamerstukken II, 33 328, nr. 10.

X Noot

⁵⁶

Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 22.

X Noot

⁵⁷

Over wetten en praktische bezwaren. Een evaluatie en toekomstvisie op de Wet openbaarheid van bestuur, Universiteit van Tilburg 2004, pp. 12 en 14.

X Noot

⁵⁸

M. Smit (red.), Muur van Rubber, 2009, pp. 7 en 46.

X Noot

⁵⁹

AbRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314.

X Noot

⁶⁰

E.J. Daalder, Handboek openbaarheid van bestuur, 2011, p. 292.

X Noot

⁶¹

Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet Woo.

X Noot

⁶²

Article 19. Global campaign for free expression, Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information, Londen: november 1996.

X Noot

⁶³

Principle 1.2 van de Johannesburg Principles on National Security, Freedom of Expression and Access to Information.

X Noot

⁶⁴

Toelichting op artikel 5, Stcrt. 2013, 15497.

X Noot

⁶⁵

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 26.

X Noot

⁶⁶

Memorie van toelichting Wob, Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 33.

X Noot

⁶⁷

https://autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/onderwerpen/identificatie/burgerservicenummer-bsn.

X Noot

⁶⁸

Memorie van toelichting Wob, Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 34.

X Noot

⁶⁹

E.J. Daalder 2011, p. 321.

X Noot

⁷⁰

Memorie van toelichting Wob, p. 34.

X Noot

⁷¹

Artikel 7, tweede lid, Besluit Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst Bijzondere Informatie 2013 (VIRBI 2013), Stcrt. 2013, 15497.

X Noot

⁷²

Zie de uitspraak van de ABRvS van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2979.

X Noot

⁷³

Zoals dat in de EuroWob wel gebeurt. Verordening 1049/2001 artikel 4 lid 4.

X Noot

⁷⁴

E.J. Daalder 2011, p. 328.

X Noot

⁷⁵

Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad.

X Noot

⁷⁶

Nota naar aanleiding van het verslag bij de Wet open overheid, Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 12, p. 30.

X Noot

⁷⁷

Wet van 17 oktober 2018, houdende regels ter implementatie van richtlijn (EU) 2016/1148 (Wet beveiliging netwerk- en informatiesystemen), Stb. 2018, nr. 387.

X Noot

⁷⁸

De Afdeling overwoog: 2.6.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob is dit de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, van de Wob genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen. De bepaling mag er echter niet toe leiden dat overheidsorganen gegevens zouden mogen achterhouden omdat publicatie daarvan mogelijk een ongunstig licht zou werpen op het door hen gevoerde beleid of de kans op aanvaarding van het door hen voorgenomen beleid zou verkleinen. De belangen die hierbij in het geding zijn wegen niet op tegen het met de Wob beoogde publieke belang van het verstrekken van informatie. Een en ander neemt niet weg dat ook Ministers, andere bestuurders en ambtenaren bij de aangelegenheid betrokken personen kunnen zijn, zeker als om informatie wordt gevraagd over aangelegenheden die henzelf betreffen. Hierbij is niet gedacht aan gevallen waarin van inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer sprake is, maar aan zulke waarin het belang van het goed functioneren van het publiekrechtelijke lichaam waarvan zij deel uitmaken, in het geding is (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37).

X Noot

⁷⁹

Deze lijn is onlangs in vergelijkbare casus nog bevestigd in ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2337.

X Noot

⁸⁰

Zie Afdeling bestuursrechtspraak 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314, waarin althans voor persoonlijke beleidsopvattingen en de verwevenheid ervan met informatie die in beginsel niet op grond van de Wob kan worden geweigerd, maar wel wegens de verwevenheid met de persoonlijke beleidsopvattingen is aangegeven dat de vraag naar de verwevenheid per alinea of ander zelfstandig onderdeel moet worden beantwoord. Deze jurisprudentie zal ook onder de Woo richtinggevend zijn.

X Noot

⁸¹

Zie Afdeling bestuursrechtspraak 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018: 2143, overweging 7.2, waarin de Afdeling eveneens het belang van het goed functioneren van het publiekrechtelijke lichaam erkent.

X Noot

⁸²

Kamerstukken II, 33 328, nr. 12, p. 11.

X Noot

⁸³

Amendement van de leden Segers en Veldman (Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 22).

X Noot

⁸⁴

Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 13–14.»Dokumenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, zijn onder meer: nota's van ambtenaren aan hun politieke en ambtelijke chefs, correspondentie tussen de onderdelen van een ministerie en tussen ministeries onderling, concepten van stukken, agenda's, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen en rapporten van ambtelijke adviescommissies. Interne documenten kunnen ook zijn: stukken, gewisseld tussen de centrale overheid en andere publiekrechtelijke lichamen. Ten aanzien van deze stukken moet van de bedoeling om ze als stukken voor intern beraad beschouwd te zien, uitdrukkelijk blijken of men moet deze bedoeling redelijkerwijs kunnen vermoeden.»

X Noot

⁸⁵

E.J. Daalder, Toegang tot overheidsinformatie, Boom Juridische uitgevers: Den Haag 2005, p. 172 en 363. De betreffende aanbeveling luidt als volgt: «Aanbeveling. Bij de beoordeling van de vraag of toepassing moet worden gegeven aan art. 11 lid 2 Wob dient belangrijke betekenis te worden toegekend aan het feit dat het gaat om feitelijke gegevens en daaruit afgeleide prognoses en beleidsalternatieven.»

X Noot

⁸⁶

Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 27.

X Noot

⁸⁷

Brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Kamerstukken II 2020/21, 35 112, nr. 25.

X Noot

⁸⁸

Hof van Justitie van de Europese Unie 19 juni 2018, Baumeister, C-15/16, ECLI:EU:C:2018:464.

X Noot

⁸⁹

Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 28 (amendement van de leden Segers en Oosenbrug).

X Noot

⁹⁰

Over wetten en praktische bezwaren, 2004, p. 20.

X Noot

⁹¹

Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 4.

X Noot

⁹²

Besluit tarieven openbaarheid van bestuur.

X Noot

⁹³

Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 19.

X Noot

⁹⁴

Zie bijvoorbeeld: ABRvS 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2979.

X Noot

⁹⁵

Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 6.

X Noot

⁹⁶

Op grond van dit artikel kan DNB er tevens voor kiezen om het verzoek door te geleiden aan de ECB.

X Noot

⁹⁷

Ook op grond van dit artikel kan DNB er tevens voor kiezen om het verzoek door te geleiden aan de ECB.

X Noot

⁹⁸

Kamerstukken II 2018/19, 35 099 (R2114), nr. 13.

X Noot

⁹⁹

Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van 30 maart 2011, ECLI:RVS:2011:BP9590 en 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1236.

X Noot

¹⁰⁰

Rechtbank Amsterdam 8 oktober 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:7505.

X Noot

¹⁰¹

Zie Kamerstukken II 2018/19, 35 112, nr. 6.

X Noot

¹⁰²

Hof van Justitie (Grote Kamer) 19 Juni 2018, zaak C-15/16. Zie ook de toelichting bij artikel 9.5 Woo in de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet Woo.

Extra informatie

Gerelateerd

Publicaties in kamerdossier

Geconsolideerde regelgeving

Publicaties referendum

33 328 Voorstel van wet van de leden Snels en Van Weyenberg houdende regels over de toegankelijkheid van informatie van publiek belang (Wet open overheid)

35 112 Voorstel van wet van de leden Snels en Van Weyenberg tot wijziging van het voorstel van wet van de leden Snels en Van Weyenberg houdende regels over de toegankelijkheid van informatie van publiek belang (Wet open overheid) (Wijzigingswet Woo)

N1 BRIEF VAN DE TWEEDE KAMERLEDEN SNELS EN VAN WEYENBERG

Tekst van de Wet open overheid zoals gewijzigd door verwerking van de door de Tweede Kamer aanvaarde Wijzigingswet Woo

Bijlage bij artikel 8.8 van de Wet open overheid

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot

X Noot