Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het Voorstel van wet van het lid Luchtenveld tot wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en van enkele andere wetten in verband met de invoering van de mogelijkheid van beëindiging van het huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst alsmede van een gewijzigde vaststelling en effectieve handhaving van de afspraken en rechterlijke beslissingen die in verband met de ontbinding van het huwelijk of nadien tot stand zijn gekomen over de wijze waarop door beide ouders vorm wordt gegeven aan het voortgezet ouderschap (Wet beëindiging huwelijk zonder rechterlijke tussenkomst en vormgeving voortgezet ouderschap) (29676).

De algemene beraadslaging wordt hervat.

De voorzitter:

De minister was nog bezig met het beantwoorden van een aantal vragen. Ik verzoek hem om daarmee door te gaan. Ik heb begrepen dat de minister dit debat om kwart over vijf moet verlaten. Hij zal proberen om in dat tijdsbestek zoveel mogelijk vragen te beantwoorden. Ik verzoek de leden derhalve, het aantal interrupties te beperken.

Het woord is aan de minister.

Minister Donner:

Voorzitter. Ik was nog bezig met opmerkingen over de administratieve scheiding en wil aangeven wat mij motiveert om in ieder geval te overwegen een uitzondering te maken voor echtscheidingen waarbij kinderen betrokken zijn. Dat is het gegeven dat het ouderschapsplan geen onderdeel vormt van de akte van de ambtenaar. Dat plan wordt eraan gehecht en heeft dus in die zin ook geen executoriale titel. Dat betekent wel dat bij de toepassing van Brussel II-bis er door de rechter een omgangsregeling moet worden getroffen en een apart certificaat moet worden afgegeven om daar ook extern enige werking aan te geven. Om die reden meen ik dus ook dat de procedure in alle gevallen niet voor kinderen van toepassing zou moeten zijn. Er moet zonder meer een rechterlijke bevoegdheid bestaan ingeval van een geschil. Ik ben voorts van mening dat die rechter in de huwelijkse procedure een meerwaarde heeft als het gaat om de bescherming van de belangen van de zwakkere partijen. Dat zijn de kinderen maar ook eventueel de echtgenoot. Om die reden verdient het de voorkeur om de bekende weg van de echtscheiding via de rechter te handhaven. In wezen onderstreept het voorstel van de heer Luchtenveld dat uitgangspunt, omdat hij het wegvallen van de positie van de rechter wil compenseren door de eis van advocaten, bemiddelaars of notarissen. In artikel 149b wordt apart de bepaling opgenomen dat deze tussenpersoon bepaalde belangen moet behartigen. Daarmee verlaat men in wezen het uitgangspunt van het voorstel, namelijk dat volwassen mensen tot overeenstemming kunnen komen over hun huwelijk, en komt men met een regeling. Ik denk dat deze procedure op twee gedachten hinkt en derhalve niet moet worden gevolgd.

Het tweede deel van het ontwerp wordt ook gedekt door het voorstel van het kabinet: de regeling van de omgang, de wijze waarop ingeval van echtscheiding en de nasleep ervan het ouderschapsplan moet worden verwerkt in de geschillen. Ik constateer dat de heer Luchtenveld met de wijziging van artikel 253n ook het eenhoofdig gezag na een echtscheiding accepteert. Ik ben evenwel van mening dat voor het criterium dat hij daar noemt, de volle formule van de Hoge Raad moet worden gebruikt: niet alleen indien het kind klem komt te zitten tussen de ouders, maar ook als de ouders het eens zijn kan er wel degelijk reden zijn om in het belang van het kind eenhoofdig gezag mogelijk te maken. De Hoge Raad zegt dat ook om andere redenen eenhoofdig gezag kan worden toegewezen dan louter wanneer een onaanvaardbaar risico bestaat op klem of verloren raken tussen de ouders; het belang van het kind kan dat noodzakelijk maken. Die elementen zijn wezenlijk in die procedure.

Ik noteer de motivering van de heer Luchtenveld van zijn voorstel om het niet mogelijk te maken het eenhoofdig gezag toe te wijzen in het kader van de echtscheiding zelf, maar daar pas later over te procederen. Deze motivering behelst dat daarmee de echtscheiding zelf wordt ontlast van dat geschil. Ik denk dat die redenering niet geldt en niet reëel is. Ik constateer allereerst dat in het voorstel bij wijze van voorlopige voorziening gedurende de procedure van echtscheiding, eenhoofdig gezag in feite nog steeds kan worden toegewezen aan een van de ouders. Ik denk dat dit wezenlijk is, juist vanwege hetzelfde belang om te voorkomen dat het kind klem raakt tussen de ouders. Derhalve is die procedure in alle gevallen al belast met dat probleem. Je kunt niet als volgt redeneren: de echtscheiding regelt dit niet, dus je krijgt tweehoofdig gezag bij de echtscheiding, om eventueel na een korte periode opnieuw een geschil te beginnen over de toewijzing van het eenhoofdig gezag. Ook om andere redenen denk ik dat dit illusoir is. Het belang van de wijziging op dit moment is dat er een ouderschapsplan wordt gevoegd bij de echtscheiding ingeval van geschil. Dat ouderschapsplan zal een regeling moeten bevatten met betrekking tot de omgang, of men zal moeten aangeven dat men er niet uitkomt. Dit zijn nu net de redenen waarom een van de ouders meent of beide ouders menen dat eenhoofdig gezag zou moeten worden toegewezen. Ik denk daarom dat het een illusie is dat de echtscheiding zelf met het geschil kan worden ontlast; dit zit immers besloten in het ouderschapsplan. Ik begrijp het motief. Ik vrees echter dat dit een ondeugdelijk middel is om dit doel te bereiken en dat het zal leiden tot meer geschillen. Om die reden is deze afwijking in mijn ogen onwenselijk.

Een ander punt waaraan de heer Luchtenveld vasthoudt, is de vereenvoudigde procedure in geschillen. Ik constateer dat hij nu wel het vereiste invoert van een schriftelijk ingediend verzoek. Tegelijkertijd vrees ik nog steeds dat dit een te laagdrempelige toegang tot de rechter is. De heer Luchtenveld wil op de punten van de echtscheiding en het ouderschapsplan waarborgen inbouwen dat zaken niet rauwelijks bij de rechter terechtkomen en daar worden uitgevochten, maar eerst door de zeef van een advocaat, notaris of echtscheidingsbemiddelaar moeten. Het is dan merkwaardig dat zodra er een geschil ontstaat, men dat rauwelijks voor de rechter kan brengen op basis van een schriftelijk verzoek en niet via de eventuele inschakeling van een procureur. Ik denk dat juist de procureur een belangrijke zeefwerking kan hebben en kan voorkomen dat alle geschillen in de omgangsregeling snel tot juridisering leiden omdat de rechter iedere keer wordt toegevoegd. Het indienen van het verzoek kan een instrument worden in de ruzie tussen de ouders, doordat een van de partijen de zaak onmiddellijk bij de rechter brengt. Daarmee is ook niet gegarandeerd dat de zaak onmiddellijk wordt opgebracht. De procedure blijft zo dat de griffier toetst of er is voldaan aan de voorwaarden. Daarna zal de zaak op de rol moeten worden gebracht. Ik weet niet of het idee juist is dat hiermee heel snel een procedure wordt ingegaan, omdat de figuur van de griffier daartussen zal zitten. In alle gevallen denk ik dat het niet dienstig is.

De regeling bevat een element dat wel het overwegen waard is, namelijk het vijfde lid van de bepaling. In aanvulling op artikel 812, waarin wordt geregeld dat het kind met de sterke arm naar het toegewezen gezag kan worden gebracht, kan de rechter ingeval van geschil bepalen dat andere delen van de omgangsregeling met behulp van de sterke arm kunnen worden uitgevoerd. Ik weet niet of dit het meest adequate middel is. Ik ben het geheel met de heer Luchtenveld eens dat wij moeten blijven zoeken naar methoden om de afgesproken omgangsregeling eenvoudig naleefbaar te maken. Ik weet niet of de inschakeling van de sterke arm daarvoor het meest probate middel is. De rechter kan het wel bepalen, maar als de politie vervolgens zegt dat het haar spijt maar dat het niet uitkomt, gaat men nog te voet. Dat is op dit moment ook het probleem bij artikel 812. Nogmaals, ik kan mij voorstellen dat dit element wordt geregeld in het tweede lid van artikel 812. Daarvoor heb ik de snelle procedure van artikel 253a niet nodig. Zowel op dit punt als op het latere punt 377e denk ik dat de drempelloze toegang tot de rechter een averechts effect zal hebben en juist zal leiden tot veel geschillen in het kader van de omgangsregeling.

Het volgende punt is misschien meer een kwestie van tekstproblematiek. Artikel 154, tweede lid, Boek 1 BW suggereert nu dat alleen bij gemeenschappelijke verzoeken een ouderschapsplan moet worden ingediend. Er wordt echter ook een wijziging voorgesteld van artikel 815,Rechtsvordering, zodat het ook geldt voor enkelvoudige verzoeken. Dat schept dus verwarring. Dit is een technisch probleem dat eventueel bij de aangekondigde nota van additionele wijzigingen zou moeten worden bezien.

Ik kom nu te spreken over de vragen die zijn gesteld over de wijze waarop de rechtbank de ouderschapsplannen toetst. Ik ben het met de Kamer eens dat dit een kwestie is waarop wij de eerstkomende tijd de aandacht zullen moeten richten. Dat betekent niet dat dit iedere keer een zeer uitgebreide zaak zal zijn. Als het beeld eenmaal ontstaat, zal ook de rechterlijke macht gaan toetsen op de afwerking en de moeilijke gevallen met betrekking tot de kinderen. In die zin ben ik het met de heer Luchtenveld eens dat men op zichzelf geen beeld moet hebben van een rechter die iedere keer activistisch zal ingrijpen in de plannen die worden voorgelegd. In ons rechtsbestel is de rechter echter de enige die eigener beweging kan komen tussen afspraken die tussen partijen zijn gemaakt. Anderen kunnen dat niet. Ik ben het eens met de opmerking dat dit een punt van toetsing is en dat dit aandacht behoeft, maar zonder dat dit hoeft te betekenen dat daarmee de rechterlijke procedure omslachtig zou zijn in vergelijking met andere procedures.

De heer Weekers heeft voorgesteld om eventueel bij experiment echtscheiding via de burgerlijke stand in één arrondissement ook mogelijk te maken voor echtparen met kinderen. Ik denk dat dit geen geldige redenering is. Als na afloop van de evaluatie geconstateerd zou worden dat de belangen van de kinderen geschaad zijn, dan kan ik dat niet meer rechtzetten. Ik heb dan als wetgever in wezen bewust, willens en wetens, de bescherming van dat belang verminderd om te experimenteren. Als het gaat om regelingen die strekken tot bescherming van bepaalde belangen, dan kan men niet zeggen dat men daar een tijdje mee gaat experimenteren om te kijken of het werkt. Als blijkt dat het niet werkt, dan heeft de wetgever daarmee de belangen van een aantal kinderen geschaad.

De heer Weekers (VVD):

Het laatste dat de VVD-fractie wil, is experimenteren met de belangen van kinderen. Mijn stelling was dat de belangen van kinderen in het voorstel van de heer Luchtenveld beter zouden worden beschermd. Daarin worden namelijk via mediation zodanige afspraken gemaakt die ook zodanig beklijven, dat dit uiteindelijk meer in het belang van het kind is dan afspraken die misschien een standaardregeling bevatten en die voor het oog langs de rechter gaan, maar waarop slechts een marginale toets plaatsvindt. Via de laatstgenoemde route is het beschermende karakter dat wij allemaal graag willen, illusoir. Ik vraag de minister daar nog even nader op in te gaan.

Minister Donner:

Er kan blijken dat het meer bescherming biedt, maar ik denk niet dat dit juist is. De dwang om te kijken waarin de geschillen zitten, is juist het object van het invoeren van het ouderschapsplan. Bij partijen die op dat punt snel overeenstemming hebben bereikt over een omgangsregeling, zal ook een mediator, een notaris of een advocaat constateren dat er overeenstemming is bereikt. Men moet dan sterk afwijken van het beeld en om dezelfde reden waarom een rechter eventueel zou zeggen dat hij het niet doet. Meer bescherming verwacht ik daar dus niet van. U neemt het risico dat uw veronderstelling, namelijk dat het meer bescherming biedt, niet juist is, maar dat het minder bescherming biedt door onder andere het verschijnsel waarop ik heb gewezen, namelijk dat men gaat shoppen. Als de een zijn handtekening weigert, zet een ander deze misschien wel. Bij de evaluatie komt u dan tot de conclusie dat de belangen van een aantal kinderen geschaad zijn. Anders is er geen evaluatie nodig. Als er geen evaluatie nodig is, is er geen experiment nodig, want dan moet de wetgever er nu voor kiezen. In die zin is de heer Luchtenveld consequenter.

Van verschillende zijden is gewezen op de aanmoedigingspremie om bij echtscheiding gebruik te maken van mediation en het feit dat de regeling van rechtsbijstand op mediation van toepassing is in het kader van een rechterlijk geschil. In het voorstel van de heer Luchtenveld gaat het om een regeling die helemaal van mediation afhankelijk is. Strikt genomen zal de Wet op de rechtsbijstand hierop niet van toepassing zijn, omdat er geen geschil voor de rechter is. Dat maakt het een aparte figuur. De mediation komt ook voor in de vereenvoudigde procedures zoals die in 377e en 253a zijn geregeld. Ook daarbij zijn er geen drempels voor mediation. Het is dus niet zonder meer zo dat hierbij alle regels van toepassing zijn die van toepassing zijn verklaard bij de invoering van mediation in het kader van de rechterlijke procedure.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Dit is voor mij een belangrijk punt, want ik was daar heel kritisch over. Begrijp ik van de minister goed dat mediation vergoed wordt naar de normen van de Wet op de rechtsbijstand, die gelden voor rechtshulp, als in het kader van een ouderschapsplan mediation nodig is ter voorbereiding op de echtscheiding? Bij het maken van een ouderschapsplan kan de hulp van een mediator nodig zijn. Dan pas komt men bij de rechter.

Minister Donner:

Neen, van mediation is nu sprake in het kader van een geschil. Als men overeenstemming heeft bereikt, komt men met een ouderschapsplan bij de rechter. Als mediation nodig is, betekent dit dat men niet uit het ouderschapsplan kan komen. Omdat er kinderen bij betrokkenen zijn, is voorzien in de mogelijkheid dat de rechter het geschil naar mediation verwijst. Daarop is dan de Wet op de rechtsbijstand van toepassing.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Men is dan al bij de rechter geweest, en deze verwijst naar mediation, omdat deze niet goed genoeg is geweest. Het gaat mij echter om het voorafgaande traject. Nu heeft men een advocaat nodig als men wil scheiden. Als men een ouderschapsplan moet maken, zal men vaker een beroep doen op een mediator. Ik zou graag willen dat de mediator onder de Wet op de rechtsbijstand viel, zoals de bijstand door de advocaat, die onder het huidige bestel de echtscheiding voorbereidt, ook onder de Wet op de rechtsbijstand valt.

Minister Donner:

In de wettelijke regeling zoals mij die voor ogen staat, is er bewust voor gekozen om niet primair aan partijen de keuze te laten of zij gebruik willen maken van mediation. Daar zit het oordeel van de rechter tussen. In de Wet op de rechtsbijstand is er een vergelijkbare toets opgenomen voor de beoordeling of men in een bepaalde zaak al dan niet in aanmerking komt voor rechtsbijstand.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Als je gaat scheiden, weet je dat je een advocaat nodig hebt. Daarvoor krijg je rechtshulp. Als het amendement van mevrouw De Pater en mij wordt aangenomen, zal men in een aantal gevallen, waarin men er niet uitkomt, mediation nodig hebben om het ouderschapsplan te realiseren. Wat is nu logischer dan dat dit wordt vergoed op dezelfde manier als een advocaat wordt vergoed op grond van de Wet op de rechtsbijstand?

Minister Donner:

Men zal nog steeds met behulp van een procureur het verzoek om echtscheiding moeten indienen. Dat valt onder de vergoeding. Daarvoor hebben wij de Wet op de rechtsbijstand.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Dat geldt niet voor mediation?

Minister Donner:

Als er een geschil is, geeft men bij de rechter aan dat men er niet uit kan komen. De rechter kan dan zeggen dat men het geschil aan een mediator moet voorleggen. Als partijen onderling besluiten om naar een mediator te gaan, kan ik niet op voorhand een blanco cheque geven voor vergoeding door de staat.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Wij moeten daarover nog eens goed doorpraten. Dat zal niet nu kunnen, maar ik zal de minister in mijn volgende termijn een stimulans geven om dat fundamenteel te doen, want ik vind het echt heel onlogisch. Mensen huren een advocaat in om hun echtscheiding voor te bereiden, omdat zij er niet helemaal goed uitkomen. De rekening van de advocaat is heel veel lager als men zelf een conceptconvenant maakt. Hetzelfde geldt voor de mediator. Als men er samen niet uitkomt en men hulp nodig heeft omdat men anders niet kan scheiden, vind ik dat mediation naar analogie van de advocatuur moet worden vergoed.

Minister Donner:

Zoals ik heb aangegeven, zal het ook op mediation van toepassing zijn als er wordt voldaan aan de vereisten om in aanmerking te komen voor gefinancierde rechtsbijstand bij een advocaat. Als ik mevrouw Kalsbeek goed begrijp, vraagt zij nu om een uitbreiding van dat bereik van de Wet op de rechtsbijstand, ook wanneer men nog niet in een geschilfase zit. Dat is een tamelijk wezenlijk punt, waarover ik gaarne wil nadenken, maar waarop ik nu niet onmiddellijk een antwoord heb. Ik kan zeker niet toezeggen dat dit zonder meer zal worden geregeld.

De heer Luchtenveld (VVD):

Ik ben ervan uitgegaan dat ook bij een gemeenschappelijk verzoek tot echtscheiding de Wet op de rechtsbijstand volledig van toepassing zal zijn als daarbij een ouderschapsplan wordt gemaakt door een mediator of een advocaat. Dan is er formeel ook geen geschil maar wel een gemeenschappelijk verzoek. Dan zou dus ook de administratieve procedure moeten openstaan.

Minister Donner:

Ik stel voor dat ik nog schriftelijk zal ingaan op al deze veronderstellingen. Ik meen dat het wezenlijk is voor deze regeling om hieruit te komen, ook voor de regeling van de heer Luchtenveld, die dit kennelijk ook veronderstelt. Ik ben daar niet zeker van.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Ik was voornemens om over dit onderwerp een motie in te dienen. Ik wil daarvan wel afzien als de minister toezegt dat wij voor de stemming over dit wetsvoorstel de genoemde brief zullen ontvangen.

Minister Donner:

Als u stemt pas nadat u die brief hebt ontvangen, kan daaraan worden voldaan.

De voorzitter:

Volgende week ligt er een brief, voor de stemmingen.

Minister Donner:

Er wordt dinsdag gestemd. Als de Kamer donderdag stemt, is dit akkoord.

Mevrouw De Pater-van der Meer (CDA):

Ik kan mij voorstellen dat die brief er moet liggen voordat wij gaan stemmen, maar ik heb ook begrepen dat de heer Luchtenveld nog met een nota van wijziging zal komen, dus die stemming staat nog niet direct op de stemmingslijst.

De heer Luchtenveld (VVD):

Ook de bedoeling van de nota van wijziging is dat die de Kamer zo niet nog voor het komend weekend, dan toch begin volgende week bereikt.

Minister Donner:

Er is mij door mevrouw Van der Laan nog een vraag gesteld over een dekkend netwerk van omgangshuizen. Het inrichten van een dergelijk netwerk is niet de verantwoordelijkheid van de minister van Justitie. In de gang van zaken binnen het kabinet valt dit onder de verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van VWS, maar ik zal dit punt nadrukkelijk onder haar aandacht brengen, temeer als wij het erover eens zijn dat wij het begrip "omgangshuizen" hier niet moeten uitleggen in die zin dat hiervoor overal een aparte fysieke gelegenheid moet worden geschapen. Het kan meer gaan om de vraag of het mogelijk is om plaatsen van omgang te vinden waar dat zinvol is, ook om geschillen bij de rechter te voorkomen. Zij hoeven niet permanent ingericht te zijn.

Mevrouw Kalsbeek (PvdA):

Het gaat natuurlijk om een voorziening in situaties waarin de ouders elkaar zo wantrouwen dat zij niet willen dat de andere ouder alleen met het kind is, maar willen dat er dus iemand bij is.

Minister Donner:

Ik heb mij laten voorlichten over dit verschijnsel. Ik meen dat het inderdaad waardevol kan zijn. Ik zal met de staatssecretaris van VWS opnemen hoe dit kan worden gerealiseerd binnen de voorzieningen.

Op de vraag van de heer Rouvoet of verzekerd is dat er een handtekening komt onder de overeenstemming is de heer Luchtenveld ingegaan. Op dit moment is dat niet verzekerd, althans, er moet een handtekening onder staan, maar dat die er niet onder komt als er geen rekening is gehouden met de belangen is een kwestie die nog zal worden voorgesteld.

Mevrouw Van der Laan heeft de vraag gesteld of ik een voorlichtingscampagne zal steunen als de administratieve scheiding om juridische redenen dubieus blijkt in het buitenland. Ik zal dat gaarne doen.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

De stemming zal plaatsvinden op 11 oktober. Dat geeft ook de initiatiefnemer de tijd om ervoor te zorgen dat de Kamer alle stukken krijgt die zij nodig acht.