Handeling 1995-1996, pag. 389-400

Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Regeling van een verzekering voor nabestaanden (Algemene nabestaandenwet) (24169).

De algemene beraadslaging wordt geopend.

De heer Bakker (D66):

Mijnheer de voorzitter! Over de noodzaak om te komen tot een algemene herziening van de uit 1959 daterende Algemene weduwen- en wezenwet bestaat op zichzelf weinig verschil van mening. De wet is immers in hoge mate gebaseerd op de situatie van gehuwde mannen en vrouwen, van gezinnen in de jaren vijftig, waarin het patroon van een werkende mannelijke kostwinner en een niet werkende, de kinderen verzorgende huisvrouw algemeen was. Die situatie is inmiddels op twee punten drastisch veranderd.

In de eerste plaats hebben mannen en vrouwen vaker allebei een eigen inkomen, het meest overigens in de jonge generaties. Daar komt bij dat sinds 1989 ook aan mannen recht op een AWW-uitkering is toegekend, zij het overigens niet dan na een rechterlijke uitspraak. Dat leidde ogenblikkelijk tot een discussie over de vraag of mannen met goede inkomens wel met recht aanspraak konden maken op die AWW-uitkering.

Niet alleen gelijke behandeling tussen mannen en vrouwen, ook de vraag of partners die beiden financiële zelfstandigheid hebben en houden, nog wel ten volle behoefte hebben aan de AWW-bescherming, is hier aan de orde. De AWW was immers in wezen gebaseerd op de gedachte van financiële afhankelijkheid van vrouwen. Zeker ten aanzien van jongere generaties is de omslag op dit punt dan ook terecht. Vanmiddag, tijdens het tribunaal over de nieuwe wet van het Comité voor een rechtvaardige Nabestaandenwet, riep iemand van de aanwezigen: meiden, wordt wakker! En dat is eerlijk gezegd precies wat de bedoeling is in de richting van de jongere generatie. Het beleid waarin wij van vrouwen financiële en economische zelfstandigheid verwachten en stimuleren, mag ook binnen de sociale zekerheid gevolgen hebben. Die zelfstandigheid heeft mijn fractie altijd van harte bepleit en wij zullen dat ook altijd blijven doen.

Maar die zelfstandigheid is natuurlijk geen vrijblijvende zaak. Ook hier geldt de vraag of het in de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de overheid en de burger nog wel actueel is dat de overheid in alle gevallen een verzekering biedt. In veel gevallen kan men die immers ook zelf betrekkelijk gemakkelijk afsluiten, passend bij de eigen situatie, de eigen verwachtingen en wensen, zonder dat daar een collectief arrangement voor nodig is.

Ik sprak over twee belangrijke wijzigingen ten opzichte van de jaren vijftig. De tweede is, dat steeds meer mannen en vrouwen, maar ook twee mannelijke en twee vrouwelijke partners, samenwonen in plaats van gehuwd te zijn. Daardoor blijkt de huidige wet niet meer in alle gevallen waarin dat maatschappelijk als rechtvaardig wordt gezien, tot een uitkering te leiden. Aan de andere kant bleek dat nogal wat weduwen en weduwnaars met een AWW-uitkering die een nieuwe partner vonden, niet gingen trouwen maar samenwonen, wellicht mede – zeg ik maar voorzichtig – omdat het huwelijk het einde van de AWW-uitkering zou kunnen betekenen, zij het dan ook met een forse "bruidsschat".

Deze beide ontwikkelingen hebben de AWW fors onder druk gezet, niet in de laatste plaats vanwege de oplopende uitgaven na 1989, toen ook weduwnaars aanspraak konden maken op een uitkering, ongeacht een eventueel eigen inkomen. Dit alles heeft tot een discussie geleid, die ons na vele adviezen van onder meer de SER en de Emancipatieraad en twee wetsvoorstellen later, uiteindelijk in het debat van vandaag brengt. Een van de kernvragen die mijn fractie zich bij de totstandbrenging van de nieuwe Algemene nabestaandenwet heeft gesteld, is welke grondslag in de toekomst voor de uitkering dient te gelden. Daaraan voorafgaat dus in wezen de vraag of met name ten aanzien van jongere mensen een ANW-uitkering en een ANW-verzekering nog wel ten volle noodzakelijk zijn en of men niet zelf de verantwoordelijkheid kan dragen voor het overlijdensrisico.

Die laatste vraag hebben wij in wezen positief beantwoord. Mijn fractie is in de loop van de discussie tot de conclusie gekomen dat ten aanzien van jongeren, waar financiële zelfstandigheid meer regel dan uitzondering is, omdat mannen en vrouwen beiden een eigen inkomen verwerven, een ANW-verzekering voor jongere mensen (en voor nieuwe gevallen) gemist kan worden. Wij achten het aanvaardbaar dat dekking van het overlijdensrisico aan individuen zelf wordt overgelaten. De regering trekt die conclusie nog niet, maar wil over tien jaar de vraag opnieuw overwegen.

Dan wat betreft de grondslag. Met de Sociaal-economische raad, de Emancipatieraad en de vakbeweging – ik heb al gewezen op het comité van vanmiddag – is mijn fractie in beginsel van mening dat inkomenstoetsen niet thuishoren in de volksverzekeringen en dat het principe van inkomensderving als grondslag voor een ANW-uitkering te verkiezen zou zijn geweest boven een behoeftecriterium. Naar ons gevoel komt het principe van inkomensderving veel preciezer en gerichter tegemoet aan de maatschappelijke ontwikkelingen die ik heb geschetst. Wij vinden het logisch om in antwoord op de verbreding van de deelname aan de arbeidsmarkt, leidend tot een groeiend aantal huishoudens met twee inkomens, te kijken naar de vraag of de overleden partner een inkomen uit arbeid had en zo bijdroeg aan het inkomen van het gezin of het huishouden. Is dat het geval, dan is in principe een ANW-uitkering terecht. Is dat niet zo, dan is er in wezen ook geen aanleiding voor een ANW-uitkering, als die althans gebaseerd zou zijn op het principe van inkomensderving. Niet alleen sluit het principe van inkomensderving naar ons gevoel preciezer aan bij de maatschappelijke ontwikkelingen, het maakt het ook mogelijk dat in huishoudens waarin een van de partners komt te overlijden, in zekere zin ook daarna nog kan worden aangesloten bij het welvaartsniveau van daarvoor. Als een van beide partners komt te overlijden, in veel gevallen een vader of een moeder, dan is dat op zichzelf al een verdrietige en ingrijpende zaak. Maar als daarenboven ook huis en haard moeten worden verlaten omdat het inkomen met een klap naar beneden gaat, dan brengt dat de nabestaanden in nog verdrietiger omstandigheden.

Deze redenering is de kern van ons pleidooi voor inkomensderving als grondslag voor de ANW-uitkering. Ik praat nu natuurlijk over de nieuwe gevallen. Dit beginsel was dan ook terug te vinden in het alternatief dat mijn fractie bij monde van de vorige woordvoerder van mijn fractie op dit gebied, mevrouw Groenman, in het verslag bij dit wetsvoorstel en ook al bij de behandeling van het eerste wetsvoorstel had ingebracht. Er wordt in dat alternatief uitgegaan van inkomensderving, maar ik moet erkennen dat ook daarin toch rekening wordt gehouden met het inkomen van de overblijvende partner, zij het met een veel ruimere vrijlating dan in het regeringsvoorstel: 50% van het minimumloon plus een kwart van het meerdere in ons voorstel tegenover 15% plus een derde van het meerdere.

Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA):

Dit vormt toch eigenlijk een sterke relativering van die toegangspoort van de inkomensderving? Er zijn twee poorten mogelijk: de inkomensderving of de behoefte. Maar als je eenmaal in het huis bent, als je recht hebt op een uitkering, dan wordt de hoogte daarvan bepaald door het inkomen van de overlevende partner.

De heer Bakker (D66):

Dat is juist.

Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA):

Dat vormt dus een sterke relativering. Met het voorbeeld dat u gaf, wekte u even de indruk dat het welvaartspeil gehandhaafd zou worden, maar dat is dus niet waar.

De heer Bakker (D66):

In mijn volgende zin wilde ik ook zeggen dat het feit dat ook wij in het alternatief een inkomenstoets hadden opgenomen, zij het een veel ruimere dan die van de regering in eerste aanleg, zich op zichzelf slecht verdraagt met het beginsel van inkomensderving, maar daarbij spelen twee overwegingen een rol. In de eerste plaats de erkenning dat er situaties zijn waarin de nabestaande een dusdanig goed eigen inkomen heeft dat een ANW-uitkering wel erg veel van het goede is, ook gelet op de situatie van veel anderen die aanspraak maken op de sociale zekerheid. En in de tweede plaats de bezuinigingsopdracht uit het regeerakkoord van netto 815 mln., op basis waarvan ook mijn fractie heeft willen zoeken naar een alternatief met een vergelijkbare opbrengst.

De heer Rosenmöller (GroenLinks):

Bent u het dan met mij eens dat die discussie over de grondslag – inkomensderving of behoefte – zo langzamerhand sterk theoretisch aan het worden is?

De heer Bakker (D66):

Het is ook de laatste keer dat ik eraan deelneem.

De heer Rosenmöller (GroenLinks):

Het is misschien ook de laatste keer dat wij het over dit onderwerp hebben, maar uw fractie heeft dit element stelselmatig in discussie gebracht. Mijn fractie heeft dit overigens ook gedaan, alleen hebben wij het element van de inkomensderving naarmate de tijd vorderde wat minder nadruk gegeven, omdat je bij welke optie dan ook altijd uitkomt bij een combinatie van inkomensderving en vormen van een behoefteprincipe, als je vindt dat de ANW er zou moeten komen of dat de AWW aan herziening toe is.

De heer Bakker (D66):

Ik had er behoefte aan om gelet op onze opstelling in eerdere debatten en in de schriftelijke inbreng, en op het grote maatschappelijke draagvlak voor het beginsel van inkomensderving nog eens goed uiteen te zetten – daar was ik ook bijna mee klaar – waarom wij daaraan de voorkeur geven en waarom wij nu samen met de fractie van mevrouw Kalsbeek het grote amendement hebben ingediend waarover wij straks komen te spreken. De brug tussen beide wordt gevormd door de vrijlatingsregeling. Zodra er een ruimere vrijlatingsregeling is, is het verschil tussen beide uitgangspunten in de praktijk niet zeer groot, al zullen er gevallen overblijven waarin de uitkomst anders is.

De heer Rosenmöller (GroenLinks):

Dan is dus de conclusie dat er bij de grondslag in het amendement absoluut sprake is van een mix van behoefte en inkomensderving en dat dit dus op z'n minst tamelijk ver afstaat van de door uw fractie gehanteerde stelling dat ook in de toekomstige situatie inkomensderving de grondslag zou moeten zijn.

De heer Bakker (D66):

Precies. Ik kan als antwoord gewoon mijn verhaal vervolgen: de fractie van D66 heeft moeten constateren dat voor de benadering van inkomensderving bij lange na geen meerderheid in deze Kamer bestaat, dus niet binnen de regeringscoalitie en evenmin daarbuiten.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

In het begin heeft de heer Bakker gezegd dat bij een volksverzekering eigenlijk niet alles weggetoetst kan worden, omdat dit in strijd is met het karakter van de verzekering. Vervolgens houdt hij een pleidooi voor inkomensderving. Zijn fractievoorzitter heeft dat zelfs nog bij de algemene politieke beschouwingen gedaan. Uit uw amendement hebben wij opgemaakt dat u het principe van inkomensderving even gemakkelijk verlaten heeft. Ik heb het idee dat deze drie dingen niet helemaal met elkaar rijmen. De heer Bakker geeft aan dat hij eigenlijk akkoord is met het onderhavige. Ik ben dus niet zo erg overtuigd door zijn redenering. Wij hebben hierover ook een discussie gehad met mevrouw Groenman. Deze dingen waren toen ook niet helemaal sluitend te maken.

De heer Bakker (D66):

Ik verlaat dat principe niet even gemakkelijk. Feit is dat er in deze Kamer, zowel bij het vorige wetsvoorstel als nu, geen krappe, maar een heel grote meerderheid niet kiest voor het principe van inkomensderving. Tegelijkertijd bestaat er buiten deze zaal een groot draagvlak voor dat principe. Het leek mij dan ook van belang om uiteen te zetten en te verantwoorden waarom ik het een betere benadering zou vinden om in dit debat samen met mevrouw Kalsbeek en mevrouw Van der Stoel een amendement in te dienen over het behoeftecriterium. Ik herhaal dat een brug tussen beide benaderingen in de praktijk vaak geslagen is door de veel ruimere vrijlatingsregeling. Die hebben wij inmiddels in een amendement kunnen voorstellen.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

In feite verdraagt het zich niet met uw eerdere opmerking dat er in een volksverzekering in feite geen inkomenstoets thuishoort.

De heer Bakker (D66):

Dat is juist. Maar dat maakte ook onderdeel uit van mijn betoog over onze benadering. Vervolgens hebben wij gekeken naar de politieke praktijk. Daarin kon die benadering niet op brede steun rekenen. U hoort overigens zelf bij de mensen die van het begin af aan gepleit hebben voor het behoeftecriterium en zeker de inkomenstoets als belangrijke uitgangspunten bij de volksverzekeringen. Dus niet ik introduceer nu een inkomenstoets in de volksverzekeringen; dat heeft u al gedaan in het vorige wetsvoorstel.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Ja, maar altijd met een basisverzekering die inkomensonafhankelijk is.

De heer Bakker (D66):

Akkoord, maar dat doet aan de zaak zelve niets af. Het ging daarbij om een soort restuitkering van naar ik meen 30% van het minimumloon. U komt daar nu in een amendement op terug. Ik wil dat niet bagatelliseren, maar het is bij lange na niet genoeg voor mensen om van rond te komen. Dit betekent dat het overgrote deel van de mensen bij uw voorstel vanzelf met een inkomenstoets in aanraking komt.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Ja, ik haal gewoon een deel uit het vorige wetsvoorstel terug. Dit betekent een basisuitkering van 30% tot 50%. Als men geen inkomen heeft, krijgt men gewoon 70% of 90%. Maar het inkomen dat men zelf verwerft, wordt inderdaad alleen gerelateerd aan de 40% en niet aan de 70% of de 90%. Dat is het wezenlijke verschil.

De heer Bakker (D66):

Maar als u erop doorgaat, doe ik dat ook. Het leidt bij mij tot de opmerking dat ik nu een amendement van u zie met nogal wat financiële gevolgen en zonder enige dekking. Wij hebben overigens net de eerste termijn van de algemene financiële beschouwingen achter de rug. U heeft nota bene ook in uw verkiezingsprogramma een bezuiniging van 1 mld. op de ANW opgenomen. Ik herinner mij heel goed dat u daar als eerste mee kwam. Tot overmaat van ramp heeft u uit het vorige kabinet een gat van 455 mln. gelaten dat niet gedekt is. Goed, dat is in de Eerste Kamer gesneuveld, maar het is wel een feit. Die situatie troffen wij aan. En tegen deze achtergrond praten wij nu over onderhavige wet.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Het is aardig geprobeerd, maar als het CDA als enige had geregeerd, had u dat kunnen zeggen. Maar niet hèt CDA heeft het gat van 455 mln. laten liggen.

Mevrouw Van der Stoel (VVD):

Maar u was wel mede verantwoordelijk.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Ik loop ook niet weg voor die verantwoordelijkheid. Maar het is wel wat simpel geredeneerd, dat alleen het CDA dit gedaan heeft. CDA en PvdA hebben evenwel samen geregeerd. Wij hebben wat dat betreft niet samen de eindstreep gehaald. Wij hebben dus samen het gat laten liggen.

De heer Bakker (D66):

Als mevrouw Kalsbeek op uw plaats had gestaan, zou ik hetzelfde gezegd hebben. Maar u staat er nu.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Maar goed, ik wil het even in de juiste context plaatsen.

Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA):

Daar wil ik wel iets aan toevoegen.

De voorzitter:

Nee, u heeft het woord niet.

De heer Bakker (D66):

Maar u komt wel met amendementen die betrekkelijk gemakkelijk een verruiming zijn zonder dat daarvoor een dekking wordt geleverd.

Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA):

Ik doe even een toevoeging aan de geschiedenis: het was de Eerste-Kamerfractie van hetzelfde CDA die een blokkade opwierp voor de gelijkstelling van samenwonenden en gehuwden. Ik zeg dit maar even voor de volledigheid.

De heer Bakker (D66):

Waarvan akte.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Voor de volledigheid voeg ik eraan toe dat, toen de novelle in deze Kamer werd behandeld, wij er met elkaar niet uit konden komen. Ook de Partij van de Arbeid had problemen met de formulering die er toen lag. Laten wij ophouden met het spelen van zo'n spelletje, want op dat punt hebben wij beide een verantwoordelijkheid.

Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA):

Het is geen spelletje. Ik hecht er echt aan dat wij even naar de feiten kijken. De novelle kwam hier en zij is kamerbreed afgewezen. De toenmalige staatssecretaris, de heer Wallage, heeft gezegd: ik schort de behandeling op en wij verzinnen iets nieuws. Dat is gebeurd bij het regeerakkoord.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Inderdaad. Zo waren wij beiden blij.

De heer Bakker (D66):

Voorzitter! Wat is het toch een stuk leuker geworden in de politiek ná de vorige coalitie!

Mevrouw Van der Stoel (VVD):

Ik maak ook nog een opmerking met een geschiedkundige achtergrond. Mevrouw Doelman zei zoëven dat in de vorige voorstellen geen zaken met betrekking tot inkomensafhankelijkheid zouden komen. Ik wijs erop dat er wel wordt uitgegaan van een behoeftenprincipe en een gedeelte inkomensafhankelijkheid en dat er ook bij de toeslag sprake was van inkomensafhankelijkheid.

Mevrouw Doelman-Pel (CDA):

Je zou haast zeggen dat ik kennelijk niet duidelijk geweest ben. Ik breng gewoon de basisuitkering terug. In het vorige voorstel zat natuurlijk ook inkomensafhankelijkheid. Echter, 30% of 35% bleef ongetoetst. De 40% werd wèl verrekend met het inkomen. De basisuitkering van 30% of 40% bleef overeind. Had men geen inkomen, dan kreeg men 70% of 90%, afhankelijk van de situatie. Ging men verdienen, dan werd 40% getoetst met inkomen uit arbeid.

De voorzitter:

Mijnheer Bakker, u kunt uw betoog vervolgen.

De heer Bakker (D66):

Ja, voorzitter, want aan deze discussie had ik even geen deel. Maar goed, dat was de historie, als ik het goed begrijp.

Ik was eigenlijk al verder gegaan met mijn inbreng, door te zeggen dat wij inderdaad hebben moeten constateren dat voor de benadering van de inkomensderving bij lange na geen meerderheid kon bestaan. Dat is in deze laatste fase van de behandeling wel een gegeven. Tegen die achtergrond zijn wij in de afgelopen weken met de fracties van de Partij van de Arbeid en de VVD en met de staatssecretaris het gesprek aangegaan om te bezien op welke wijze in het wetsvoorstel verbeteringen konden worden aangebracht. Dat heeft geleid tot het amendement-Kalsbeek-Jasperse c.s., dat mede is ondertekend door mevrouw Van der Stoel en mij. Naar het oordeel van mijn fractie gaat het hierbij om zeer wezenlijke verbeteringen van het aanvankelijke wetsvoorstel, zowel voor de structurele regeling als voor het overgangsrecht. Het overgangsrecht is nog aanvullend op de overgangsmaatregelen die in het oorspronkelijke voorstel waren opgenomen: het uitstel van de inkomenstoets voor oude gevallen tot 1998 en het heel geleidelijk terugbrengen van de 100% naar 90% van het minimumloon.

Ik loop even langs de diverse onderdelen van het amendement, in de wetenschap dat mevrouw Kalsbeek dat ook uitvoerig zal doen. In de eerste plaats is er de veel ruimere vrijlating. Ik heb al even aangeduid dat ook in ons alternatief, uitgaande van de inkomensderving, een toets was ingebouwd van 50% van het minimumloon, plus een kwart – in het amendement is het zelfs een derde geworden – van het meerdere. Die vrijlating vormt voor ons de belangrijkste brug tussen het principe van de inkomensderving en het behoeftecriterium. In de praktijk leiden beide benaderingen via deze veel ruimere vrijlating in veel praktijksituaties tot een gelijke uitkomst. Uiteindelijk is die uitkomst in de praktijk voor ons van groot belang. Doorslaggevend daarbij is dat nu in veel gevallen een te grote inkomensachteruitgang kan worden voorkomen, terwijl bovendien het actief blijven of worden op de arbeidsmarkt niet wordt ontmoedigd voor de nabestaande. De ruimere vrijlating is voor mijn fractie dan ook de kern van het amendement en, zoals gezegd, de brug tussen beide beginselen.

De tweede uiterst belangrijke wijziging vinden wij de totstandkoming van een inkomensonafhankelijke halfwezenuitkering. Belangrijk daarin is dat de achterblijvende ouder, ongeacht de vraag of hij of zij een eigen inkomen heeft, hoe dan ook geconfronteerd zal worden met extra verzorgingskosten, zeker als het jonge kinderen betreft. Juist als de partners de zorg voor de kinderen deelden, betekent de halfwezenuitkering dat gemakkelijker vervangende zorg kan worden gerealiseerd en dat de participatie op de arbeidsmarkt niet uit dien hoofde hoeft te worden belemmerd. Is er geen eigen inkomen uit arbeid van de nabestaande, dan leidt de halfwezenuitkering samen met de uitkering voor de nabestaande partner tot de uitkering op het niveau van het sociaal minimum.

Dan het derde punt uit het amendement. Gehuwden en ongehuwden worden gelijk behandeld. Ik moet eerlijk zeggen dat mijn fractie daar in de schriftelijke voorbereiding nooit een groot punt van gemaakt heeft, vanuit de gedachte dat wij in de toekomst wellicht eerder tot een smallere nabestaandenwetgeving zouden moeten komen, ook vanuit de gedachte van de eigen verantwoordelijkheid. Dat neemt niet weg dat gelijkstelling tussen gehuwd en ongehuwd samenwonenden toch reëel is. Voortaan wordt ook aan mensen die samenwonen en voor wie het huwelijk om welke reden dan ook geen aantrekkelijke of zelfs haalbare optie is, toch recht op uitkering verleend. Wij zullen over enige tijd in deze Kamer fundamenteel spreken over de kwestie van de huwelijksbeletselen, over het homohuwelijk, over een zware registratiemogelijkheid en wat dies meer zij. Mijn fractie meent dat het burgerlijk huwelijk ook voor partners van gelijk geslacht moet worden opengesteld, maar daarover wordt nogal verschillend gedacht. Ongeacht de uitkomst van dat debat, zal de aanpassing van de wetgeving daarna nog geruime tijd duren. In dat licht vinden wij het ook buitengewoon verdedigbaar en gewenst dat nu al het recht op nabestaandenpensioen ook aan ongehuwd samenwonenden, of beter gezegd ongehuwd nabestaanden wordt toegekend.

Daar staat wel tegenover dat weduwen en weduwnaars die een nieuwe partner hebben gevonden, maar die geen huwelijk hebben gesloten, of nog geen huwelijk hebben gesloten, de ANW-uitkering op termijn kwijtraken, onverlet overigens het overgangsrecht. Ook dat vinden wij echter verdedigbaar. Als de gelijkstelling van gehuwd en ongehuwd samenwonenden in deze wet wordt aanvaard, vinden wij dat er ook geen aanleiding is om aan die kant uitkeringen te laten bestaan die in vergelijkbare gevallen niet bestaan.

De heer Van Middelkoop (GPV):

De heer Bakker gaat nu zo uitvoerig op het amendement in, dat ik hem er graag een vraag over wil stellen, al zal ik er ook nog in mijn eigen betoog op terugkomen. Aan de staatssecretaris wordt in dit amendement de opdracht gegeven om bij AMvB vast te stellen welke registraties in aanmerking kunnen worden genomen in het kader van die gelijke behandeling. Mag ik dat nu zo begrijpen dat van deze staatssecretaris wordt verlangd dat hij binnen een paar maanden voor de moeilijke problematiek van de registraties in dit wetsvoorstel een oplossing weet te bedenken, waar wij vervolgens ook nog eens de algemene discussie zullen krijgen, ervan uitgaande dat de wet per 1 januari in werking zal treden? U mag veel vertrouwen hebben in de staatssecretaris, maar ik vraag mij af of dat redelijk is, als op dit punt mijn analyse juist is.

De heer Bakker (D66):

Dat lijkt mij niet, eerlijk gezegd. Maar ik heb nu niet de stukken erbij. Ik ga er tot op dit moment van uit dat de gelijkstelling die voor gehuwden en ongehuwd samenwonenden in deze wet wordt gezocht, de gelijkstelling is die ook geldt bij de uitvoering van de Algemene bijstandswet. Heb ik dat mis, dan hoor ik dat graag, hetzij van mevrouw Kalsbeek, hetzij van de staatssecretaris. Maar ik dacht dat dat op dit moment het uitgangspunt is.

De heer Van Middelkoop (GPV):

Maar zo behoeft uw amendement in elk geval niet te worden gelezen. Want er staat dat bij AMvB wordt vastgesteld welke registraties in aanmerking kunnen worden genomen in het kader van de gelijke behandeling. Dat moet de staatssecretaris dus doen. U geeft hem wettelijk die vrijheid, sterker nog, ook die opdracht. Want de wet zal per 1 januari in werking moeten treden en dan zal dus ook de hele zaak van gelijke behandeling geregeld en duidelijk moeten zijn. Want ook ongehuwden zullen moeten weten of zij al dan niet in aanmerking komen voor die gelijke behandeling met gehuwden.

De heer Bakker (D66):

Ik kan mij voorstellen dat het daarbij gaat om de vast te stellen regelgeving zoals die ook in het kader van de Algemene bijstandswet bestaat op het punt van gehuwd en ongehuwd samenwonenden. Maar ik heb op dit moment de stukken niet voorhanden en ik geef mijn mening voor een betere. Ik geloof dat mevrouw Kalsbeek op dit punt opheldering wil verschaffen.

Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA):

Ik hoop dat ik dat kan; de staatssecretaris moet mij corrigeren als ik het niet goed heb. Maar bij mijn beste weten is precies dezelfde bepaling opgenomen in de Algemene bijstandswet. En wat wordt er nu bedoeld? Er is allerlei wetgeving, bijvoorbeeld de belastingwetgeving en de ziekenfondswetgeving, waarin staat onder welke condities je als samenwonend of niet wordt aangemerkt en dus als zodanig wordt geregistreerd. Wat daarvoor in die andere wetten geldt, zou dan ook hiervoor moeten gelden. Dat is echt analoog aan de Algemene bijstandswet.

De heer Van Middelkoop (GPV):

Dat roept bij mij wel de vraag op of u dit amendement wel zelf hebt opgesteld, of dat dat misschien elders is gedaan.

Mevrouw Kalsbeek-Jasperse (PvdA):

Het is precies hetzelfde als in de Algemene bijstandswet staat.

De heer Van Middelkoop (GPV):

Maar dan had u dat beter moeten vaststellen in de tekst die nu voorligt. Want met de formulering van het amendement worden nu deze staatssecretaris een aantal vrijheidsgraden geboden om zelf te bepalen welke registratie wel of niet in aanmerking kunnen komen. Maar dat is dan een kwestie van techniek, waar wij het later nog eens met de staatssecretaris over moeten praten.

Staatssecretaris Linschoten:

Voorzitter! Misschien mag ik proberen enige verheldering hierin te geven. Het gaat om drie categorieën van rechthebbenden. Allereerst gehuwden. Dat mag helder zijn; dat was altijd het bestaande begrip. Daarnaast hebben wij na de herziening van de Algemene bijstandswet het daarin neergelegde criterium. Daar heeft mevrouw Kalsbeek gelijk is. Het derde element betreft de problematiek van de registratie, een discussie die nog gaande is. Als het gaat om rechthebbenden in dit kader, gaat het om die drie categorieën. Daarvan staat de categorie gehuwden inmiddels vast, evenals het nieuwe criterium in de herziene Algemene bijstandswet. En daaraan kan binnenkort nog het element van de registratie worden toegevoegd. Met andere woorden, mij wordt geen enkele vrijheid gelaten. Dat is het kader waarin deze discussie moet worden bezien.

De voorzitter:

Ik stel voor dat de heer Bakker nu zijn betoog voortzet.

De heer Bakker (D66):

Voorzitter! Het debat zal, naar ik mag hopen, opheldering brengen.

Een vierde belangrijk punt in het amendement betreft de aanpassing van de leeftijdsgrens tussen oude en nieuwe gevallen van 50 naar 45 jaar. Juist in het licht van de ontwikkelingen die ik aan het begin schetste, is dat terecht. Weliswaar hebben vrouwen steeds meer een eigen positie op de arbeidsmarkt en dus ook een eigen inkomen, maar dat geldt het meest voor vrouwen in jongere cohorten. Wie pakweg twintig jaar geleden trouwde, bevond zich in een andere samenleving met een andere arbeidsmarkt, met bijvoorbeeld veel minder kinderopvang dan de jongeren van vandaag. Vandaar dat de lagere leeftijdsgrens ook in hoge mate terecht is.

Dan kom ik bij het vijfde punt in het amendement. Er is op twee punten aanvullend overgangsrecht ontstaan voor nabestaanden van 55 jaar of ouder op het moment dat het wetsvoorstel ingaat. Zij behouden hoe dan ook 30% van het minimumloon als AOW-pensioen, ongeacht het eigen inkomen en ongeacht de leefsituatie. Hiermee is voor met name deze groep extra tegemoetgekomen aan het grote verschil dat in veel opzichten bestaat tussen oudere en jongere generaties.

Voorzitter! Mijn fractie kan alles afwegende het wetsvoorstel, zoals het aanzienlijk zal worden gewijzigd door het amendement-Kalsbeek, verdedigen en dus ook steunen. Ik zeg erbij dat er natuurlijk altijd wensen overblijven, ook voor ons. Er is dus ook geen sprake van volle tevredenheid. Ik denk aan de nulvrijlating van inkomen in verband met de arbeid. Ik vind er best veel voor te zeggen dat één keer sociale zekerheid genoeg is, maar de overgang naar de nieuwe situatie komt wel erg hard aan. Tegelijk moet ik vaststellen dat er financiële grenzen zijn aan de mogelijkheden om tot verdergaande veranderingen te komen. Nogmaals, alles afwegende kunnen wij met dit pakket instemmen.

De heer Rosenmöller (GroenLinks):

Betekent dit dat er bij uw fractie geen enkele ruimte is om bijvoorbeeld in de richting van mijn amendement inzake vrijlating in verband met arbeid enige tegemoetkoming te doen? U constateert dat het hard is. Ik ben het daarmee eens. Maar juist op dit punt trekt u de conclusie dat er financiële grenzen zijn. Dat is, gelet op uw betoog, niet consistent.

De heer Bakker (D66):

Voorzitter! Ik heb niet voor niets gezegd wat ik heb gezegd. Er blijven voor ons best nog wensen over. Dit is er één van. Maar binnen de financiële grenzen – zoals ik die ken en zoals ook de heer Rosenmöller die kent, want wij beschikken over dezelfde informatie – moet ik constateren dat er niet meer ruimte is. Onze conclusie is dan ook dat wij kunnen instemmen met dit wetsvoorstel, zoals het zal worden gewijzigd door het amendement.

De heer Rosenmöller (GroenLinks):

Dat kan zo zijn. Maar ik vroeg of er nog ruimte was om met u te discussiëren over wat niet in het amendement staat. Of zegt u: dit is het en daar blijft het bij?

De heer Bakker (D66):

Laat ik het nog eens luid en duidelijk zeggen: dat is dus niet het geval. Maar wellicht kunt u er ook een financiële dekking bij leveren, wat u voorlopig niet doet. Pas op het moment dat er een bredere afweging aan de orde is, zal ik mij daarin verdiepen.

Voorzitter! Voordat ik overga tot het maken van enkele aanvullende opmerkingen, heb ik er behoefte aan om op een paar punten wat casuïstiek naar voren te brengen. Vroeger waren er twee ronden van schriftelijke discussies tussen de Kamer en de regering. Ik verlang niet naar die tijdrovende procedure terug, maar het had wel zijn voordelen in de sociale zekerheid. Immers, veel van de casuïstiek had al schriftelijk uitgewisseld kunnen worden. Ik leg een paar punten een beetje huiverig voor, omdat ik mij nog niet zo lang in het dossier heb kunnen verdiepen als bijna alle andere woordvoerders. Het kan dus zijn dat sommige punten al eerder aan de orde zijn geweest, maar dat hoor ik dan wel.

Ik begin met de volgende casus. Vader en moeder zijn elf jaar geleden gescheiden. Vader heeft de voogdij en is alimentatieplichtig, maar heeft nooit meer wat van zich laten horen en is onvindbaar. De gevallen die ik noem, zijn overigens reëel. Ik heb geen moeite gedaan om irreële gevallen te vinden. Maar vader is dus onvindbaar en heeft nooit betaald, ondanks gerechtelijke procedures. Het kind verblijft bij de moeder. Stel dat de moeder komt te overlijden. Is het kind dan halfwees of wees, in het kader van deze wet?

Ik geef een andere casus. Vader en moeder zijn gescheiden. Moeder leeft met de kinderen bij een nieuwe partner. Vader gaat zijn eigen weg. Stel dat moeder komt te overlijden. Het recht op halfwezenpensioen is dan gekoppeld aan de halfwezen en de uitkering valt toe aan de verzorgende ouder. Dat zal in dit geval vermoedelijk de nieuwe partner van de moeder zijn. Het voorbeeld zal de staatssecretaris bekend voorkomen, want het is aan de orde geweest tijdens de voorbespreking. Wat gebeurt er als er één kind bij de moeder woont en een ander kind bij de vader? Ontstaat in dat geval recht op twee maal een halfwezenuitkering? De wet beoogt dat niet. Als het niet het geval is, vraag ik mij af welk recht prevaleert.

Wij hebben de discussie over de vrijlating van inkomen uit arbeid aan de ene kant en over geen vrijlating van inkomen in verband met arbeid aan de andere kant. Dat laatste slaat met name op de sociale-zekerheidsuitkeringen. Hoe staat het in dit licht met uitkeringen en pensioenen van oorlogsgetroffenen (verzetspensioenen, Indisch verzet, enz.)? Daar kan immers niet gesproken worden van inkomen in verband met arbeid. Hoe moet in dit licht worden beoordeeld de vrijwillige arbeidsongeschiktheidsverzekering die bij het GAK is afgesloten of voortgezet? In dat geval gaat het niet om een sociale-zekerheidsuitkering in de strikte zin van het woord.

Voorzitter! Ik maak een aantal afrondende opmerkingen. Allereerst kom ik op de geraamde opbrengst van de maatregelen. Zoals bekend heeft de Sociale verzekeringsbank een opbrengst geraamd die aanmerkelijk hoger ligt dan de raming van de regering. De staatssecretaris is hierop in de nota naar aanleiding van het verslag uitvoerig ingegaan en komt ook zelf tot een wat hogere opbrengstraming, zij het niet zo hoog als de raming van de SVB. Van die hogere opbrengst is overigens ook in het amendement van mevrouw Kalsbeek uitgegaan. Er blijft enige twijfel bestaan over de ramingen. Ik hoop dat de staatssecretaris nogmaals op de raming van de SVB wil ingaan en de verschillen wil verklaren. Ook als je uitgaat van de cijfers van de regering is er aanleiding voor de vraag of de berekeningen op basis van de cijfers uit het inkomenspanelonderzoek 1990 wel in alle opzichten voldoende actueel zijn. Er is inmiddels een nieuw inkomenspanelonderzoek 1992-1993, waaruit blijkt dat het aantal tweeverdieners snel is toegenomen. Wij lazen dat nog niet zo lang geleden in de kranten. Dat impliceert dat de opbrengst hoger kan uitvallen dan in de huidige ramingen. Dat leidt mij tot twee vragen. Kan de staatssecretaris een aanduiding geven van de eventuele wijziging in de ramingen op basis van het nieuwe inkomenspanelonderzoek? Wil hij ervoor zorgen dat ook in de toekomst de opbrengst van de maatregelen wordt gevolgd? Als te zijner tijd mocht blijken dat de opbrengst hoger uitpakt dan wij nu ramen, is er aanleiding om ons te beramen op de vraag of de toch diep ingrijpende wetgeving nader moet worden bijgesteld. Ik vraag de staatssecretaris om de komende jaren nauwlettend te blijven monitoren.

De regering is voornemens om na tien jaar de wet en de werking ervan te evalueren, mede met het oog op de vraag of in de toekomst wellicht geheel kan worden afgezien van een Algemene nabestaandenwet. Ik vraag de regering om daar geen tien jaar mee te wachten, maar bijvoorbeeld al over vijf jaar te evalueren, zo rond de eeuwwisseling. Er is dan een aantal jaren ervaring opgedaan met de wet. Dan kan worden beoordeeld hoe de economische zelfstandigheid van mannen en vrouwen zich verder ontwikkelt binnen de verschillende leeftijdsgroepen. Naar ons gevoel is er over vijf jaar evenzeer een goede indicatie daaromtrent te verkrijgen als over tien jaar. Tien jaar vind ik een beetje: één, twee, drie, vijf, veel. Het risico is dat tegen die tijd niemand zich het voornemen nog herinnert.

Vanavond hebben wij een nota van wijziging van de staatssecretaris gekregen over het advies van de Ziekenfondsraad over de ziekenfondsverzekeringsplicht in de ANW. De staatssecretaris verwijst naar het advies van de raad. Hij maakt niet duidelijk of hij dat advies op alle punten heeft gevolgd. Zo niet, dan wil ik hem vragen waar de verschillen zitten. Wij hebben dat niet zelf kunnen nazoeken.

Ik kom op de aanvullende nabestaandenpensioenen. Ik constateer allereerst een samenhang tussen dit wetsvoorstel en de bepaling in de Pensioen- en spaarfondsenwet die verplicht tot een gelijke behandeling naar burgerlijke staat met ingang van het jaar 2000 op basis waarvan keuzemogelijkheden moeten bestaan. Ik denk aan het amendement-Nypels/Groenman. Tot het jaar 2000 kent dit wetsvoorstel een paraplubepaling op basis waarvan ruim de tijd bestaat om tot aanpassing van aanvullende pensioenregelingen te komen. Er is dus ook ruim de tijd om te bezien of en in welke mate een eventueel ANW-hiaat collectief moet worden gecompenseerd. Tot zover is er geen probleem.

De laatste week is evenwel een discussie ontstaan met een reikwijdte die ver boven dit wetsvoorstel uitgaat. Die discussie gaat over de verplichtstelling van zowel ouderdomspensioenen, als nabestaandenpensioen, als invaliditeitspensioen of bovenwettelijke sociale zekerheid. Die discussie heeft mede betrekking op marktwerking binnen de pensioenvoorziening. Bovendien heeft de discussie een relatie met het algemeen verbindend verklaren van arbeidsvoorwaarden. Sterker nog: daarmee vormt de verplichtstelling in zekere zin ook een Siamese tweeling.

In zijn brief van vorige week donderdag meldt de staatssecretaris dat over de marktwerking en de verplichtstelling een kabinetsstandpunt in voorbereiding is. Dat leidt snel tot de vraag of het niet wijs zou zijn geweest om eerst die principiële discussie, waarin verschillende partijen immers nog zeer verschillende standpunten hebben, te voeren en af te wachten alvorens in de ANW nu al een voorziening op te nemen die het de staatssecretaris te zijner tijd mogelijk maakt om aanvullend nabestaandenpensioen niet verplicht te stellen, dat wil zeggen: niet op te leggen aan ongeorganiseerde werkgevers. De staatssecretaris stelt daartegenover dat hij niet in de situatie wil geraken dat hij in het geval dat grootscheeps zou worden overgegaan tot reparatie van het ANW-gat, hij niet anders kan dan verplicht stellen, omdat de wet hem geen andere optie biedt. Maar, zo zegt hij in zijn brief, hij is wel bereid om af te zien van het gebruik van die voorziening totdat de bredere discussie is gevoerd. En dat zal nog dit najaar gebeuren.

Daarmee zou de discussie in beginsel kunnen zijn geneutraliseerd, ware het niet dat mevrouw Kalsbeek een amendement heeft ingediend om artikel 85 te schrappen. De vraag is of dat niet een stap te ver gaat. In zekere zin loopt zij op haar beurt nu vooruit op de discussie over verplichtstelling, een discussie die naar mijn gevoel nu eerst maar eens in volle breedte moet worden gevoerd. Mocht haar amendement worden aangenomen, dan ontbeert de staatssecretaris ook zijn technische mogelijkheid om eventueel in te grijpen, ook als de uitkomst van de brede discussie hem te zijner tijd die mogelijkheid wel zou dienen te bieden. Dan staat hij volgend jaar met lege handen en moet hij een forse opgelegde kostenstijging voor werkgevers eventueel accepteren. Daarbij moet dan de vraag onder ogen worden gezien, hoe een eventuele kostenstijging op deze gronden, die zou worden verplicht gesteld door de overheid, zich verhoudt tot het beleid van diezelfde overheid om langs andere weg alles te doen om loonkosten te verlagen.

Hoe het ook zij, die discussie moeten wij nu eerst maar eens voeren. Tegen die achtergrond wil ik de staatssecretaris vragen of hij bereid is om zijn toezegging in de brief van vorige week ook in de wet vast te leggen. Dat zou kunnen met een zware voorhangprocedure, waarbij een eventueel besluit (AMvB) om af te zien van verplichtstelling van reparaties aan beide Kamers wordt voorgelegd. Zo'n dubbele voorhangprocedure biedt dan wel een technische voorziening aan de staatssecretaris, maar die is volledig op slot totdat een meerderheid van beide Kamers besluit de sleutel te verstrekken. Op die wijze wordt voor mijn fractie in ieder geval de discussie over verplichtstelling voldoende geneutraliseerd en voorkomen wij dat de staatssecretaris onverhoopt met lege handen staat. Op die wijze kunnen wij dan ook de brede discussie over de verplichtstelling van pensioenen en het algemeen verbindend verklaren van bovenwettelijke sociale zekerheid – die twee zaken overlappen elkaar nogal – ingaan zonder dat op voorhand politieke stokpaardjes dat debat hebben bemoeilijkt. Wij hebben dan ook, behalve met betrekking tot het verzoek aan de staatssecretaris, geen behoefte aan het amendement-Kalsbeek op dit punt. Sterker nog: ik wil mevrouw Kalsbeek dringend aanbevelen om zich in deze benadering te vinden. Het signaal dat de PvdA-fractie kennelijk met het indienen van het amendement heeft willen geven, lijkt mij inmiddels duidelijk genoeg. Tegelijkertijd lijkt het mij verstandig dat wij de discussie over de verplichtstelling van pensioenen ook open kunnen ingaan en daarop dus niet op voorhand van welke kant dan ook allerlei hypotheken leggen. Met deze oproep beëindig ik mijn betoog.

De heer Rosenmöller (GroenLinks):

Hoe komt u nu tot de conclusie dat de staatssecretaris mogelijkerwijs met lege handen komt te staan als het amendement-Kalsbeek wordt aangenomen. De grootste hypotheek waarmee je de discussie over de verplichtstelling kunt belasten, is datgene wat u al dan niet met allerlei mooie voorhangprocedures in het kader van een AMvB net naar voren bracht. Laten wij die discussie in alle vrijheid voeren, want dat is belangrijk. Er is ook toegezegd dat dit zal gebeuren. Die moet je dan niet belasten op de manier waarop u dat doet.

De heer Bakker (D66):

De taxatie is naar mijn gevoel ook afhankelijk van het standpunt ten aanzien van de bredere discussie. Ik kan mij heel goed voorstellen dat de staatssecretaris het volgende zegt. Er komt een discussie; ik ben nu bezig met een algemene herziening van deze wet. Op basis van die discussie is het denkbaar dat de uitkomst ontstaat, waarin het kabinet zou zeggen – ik zeg maar wat –: aan de verplichtstelling ouderdomspensioenen komen we helemaal niet, maar naar de verplichtstelling nabestaandenpensioenen of de bovenwettelijke sociale zekerheid willen we nog eens even goed kijken. Als die situatie zich zou voordoen, en als dat de conclusie zou zijn van het brede debat dat we zullen hebben, wil ik de staatssecretaris niet in de situatie brengen waarin hij volgend jaar, op het moment dat we die discussie hebben gehad en de CAO-besprekingen weer gaan lopen, geen wettelijke mogelijkheid heeft om daarop eventueel in te grijpen, gesteld dat dat de conclusie zou zijn van regering en Kamer, maar een nieuw wetgevingstraject in werking moet zetten, waar we wellicht twee jaar op moeten wachten, gelet op de complexiteit van de problematiek. Maar in ieder geval duurt dat een stuk langer dan wanneer, eenmaal die discussie afgerond zijnde, het zou kunnen in de vorm van een dubbele voorhang, maar dan ook het in werking stellen of het verwijderen van het slot van artikel 85.

Mevrouw Van der Stoel (VVD):

Op het laatste punt wil ik de heer Bakker nadrukkelijk bijvallen.

De voorzitter:

Wilt u uw vraag stellen. U heeft nog een termijn, waarin u ook bijval kunt betonen.

Mevrouw Van der Stoel (VVD):

Ik heb heel bewust gewacht tot het eind van de termijn van de heer Bakker, omdat hij terecht erop heeft gewezen dat fracties met elkaar afspraken hebben gemaakt over amendementen. Nu kom ik op de vraag met betrekking tot de financiën; ik wist niet of er nog meer wensen zouden leven bij de D66-fractie. Betekent de opmerking van de heer Bakker dat hij toch nog twijfelt aan de mogelijkheid om inkomen in verband met arbeid toch nog te betrekken bij de vrijlatingsregeling? Of zegt hij consequent: we hebben daar geen amendement op ingediend, dus kom ik daarop verder niet terug?

De heer Bakker (D66):

Wij hebben daar geen amendement op ingediend. Wij hebben daarover afspraken gemaakt, uiteraard gelet op de bestaande financiële uitgangspunten. Zolang daarin geen verandering komt, komt er in die opvatting ook geen verandering. Zouden de financiële grenzen plotseling een stuk breder blijken te zijn dan we op dit moment denken, dan zal iedereen zich nog eens beraden. Mijn opstelling is wat dat betreft helder: ik ga geen amendementen steunen, van wie dan ook, als die niet passen binnen de financiële taakstelling zoals we haar kennen, en binnen de afspraken die op dat punt inmiddels zijn gemaakt. Zoals iedereen zal begrijpen hebben afspraken op dit punt altijd het karakter van een pakket, en daar loop ik niet voor weg.

De heer Van der Vlies (SGP):

De heer Bakker heeft aan het begin van zijn betoog gezegd: die vrijlating is eigenlijk het scharnier in het wetsvoorstel om de twee doelstellingen bijeen te brengen en te houden. Maar dat kost ook geld. Is dat gedekt?

De heer Bakker (D66):

Zeker.

De heer Van der Vlies (SGP):

Hoe dan?

De heer Bakker (D66):

De maatregelen die binnen het amendement zijn genomen lopen, samen met de wat ruimere opbrengst die de staatssecretaris had geraamd in zijn nota naar aanleiding van het verslag ten opzichte van de eerdere ramingen, volstrekt rond. Er zitten plussen en minnen in het amendement. De minnen, die ik uiteen heb gezet, zitten voor een deel bij de weduwen- en weduwnaars die nu samenwonen, niet of nog niet gehuwd zijn, en op termijn hun uitkering zullen verliezen.

De heer Van Middelkoop (GPV):

Mijnheer de voorzitter! Voor een tweede maal doen wij als wetgever een poging, de deels verouderde Algemene weduwen- en wezenwet te vervangen door een moderne Algemene nabestaandenwet. "Deels verouderd", zeg ik, omdat de maatschappelijke zorg voor de weduwen en wezen de morele imperatief was, is en zal blijven achter welk soort wetgeving dan ook. De staatssecretaris mag dan het voornemen hebben na tien jaar de nieuwe wet te evalueren – en de heer Bakker al na vijf jaar, zoals we zoëven mochten horen – mijn fractie wenst vooralsnog dit debat niet in te gaan in het perspectief van een gehele opheffing van deze volksverzekering. Dat is nu zeker niet aan de orde en, naar ik veronderstel, ook niet over vijf of tien jaar. Het voorliggende wetsvoorstel beoordeel ik dan ook uitsluitend tegen de achtergrond van de hier en nu geldende sociale rechtsplicht van de overheid, een voldoende bestaansgarantie te bieden voor hen die tot de potentieel zwakken van onze samenleving kunnen worden gerekend.

De voorgeschiedenis laat ik verder rusten, niet alleen omdat die geschiedenis als bekend mag worden verondersteld, maar ook en vooral omdat de eigen merites van dit wetsvoorstel meer dan voldoende stof voor discussie bieden. Er is immers geen twijfel over mogelijk dat met dit wetsvoorstel rigoureus afscheid wordt genomen van de Algemene weduwen- en wezenwet. De vraag is of dat gerechtvaardigd is en of de samenleving rijp is voor een dergelijke minimale volksverzekering voor weduwen, weduwnaars en wezen. Dit laatste wens ik voorshands te betwijfelen. Na de ingrijpende herziening van de Algemene kinderbijslagwet wordt door de staatssecretaris voor de tweede keer een volksverzekering op de helling gezet. Daar kunnen goede redenen voor zijn, maar het is wel wat merkwaardig voor wie weet dat wij nog altijd een groot algemeen debat over de toekomst van ons sociale-zekerheidsstelsel mogen verwachten. Ik wacht daar met spanning op, omdat er dan iets van het sociale gezicht van dit paarse kabinet moet worden getoond. Echter, bij de kinderbijslag en bij de nabestaandenwet toont het kabinet vooral het financiële gezicht. Het bezuinigingsmotief lijkt overheersend. Ons oordeel over de bezuinigingen op de kinderbijslag behoef ik de staatssecretaris ongetwijfeld niet in herinnering te brengen. De vraag die nu voorligt, is hoe sociaal deze nieuwe Algemene nabestaandenwet zal zijn, of anders gezegd, in hoeverre er nog echt sprake zal zijn van een volksverzekering waarvoor mensen premie betalen op grond waarvan ze, als de situatie zich voordoet, rechten kunnen claimen op een fatsoenlijke uitkering.

Ik verschil niet van mening met de staatssecretaris dat deze volksverzekering gebaseerd is en moet zijn op het behoefteprincipe, noch dat thans te vaak uitkeringen worden verstrekt aan mensen die dat strikt genomen niet nodig hebben en evenmin dat de introductie van de inkomensafhankelijke uitkering de voorkeur verdient. Over de modaliteiten valt te twisten, maar met de richting kan ik instemmen.

De pijn zit elders. Ik kan dat wellicht het beste illustreren aan de hand van een onderdeel van de cijferopstelling op bladzijde 29 van de toelichting, een onderdeel waaraan in de stukken overigens weinig aandacht is gegeven. Ik doel op wat eufemistisch wordt genoemd de weglek naar de ABW. In de op genoemde bladzijde opgenomen tabel over de financiële effecten van het wetsvoorstel staat de prognose dat invoering van deze wet structureel een bezuiniging oplevert van bijna 4 mld. Dat lijkt veel en dat is het ook, maar van dat enorme bedrag lekt 1700 mln. weg naar de ABW. Wat gaat achter deze cijfers schuil? Daarachter gaat schuil de sociale werkelijkheid dat voor een zeer grote groep burgers deze wet geen betekenis zal hebben, niet omdat zij over voldoende inkomen beschikt maar omdat ze simpelweg niet meer aan de voorwaarden voldoet. Deze mensen zijn dan behoeftig, maar daarin voorziet dan niet meer de verzekering maar slechts de bijstand. Welnu, als dat het verwachte effect is van dit wetsvoorstel, dan spreken wij niet over een gerechtvaardigde afslanking van een bestaande voorziening, maar van afbraak van een deel van ons sociale-zekerheidsstelsel. Niet de solidariteit van de premiebetaler met de uitkeringsgerechtigde wordt overeind gehouden, maar slechts het allerlaatste vangnet van de bijstand. Hoe is dat te rechtvaardigen? Ik zou het op prijs stellen wanneer de staatssecretaris op dit effect van het wetsvoorstel ten principale zou willen ingaan. Bij de recente aanscherping van de Werkloosheidswet is reeds de vrees verwoord – ik meen mij te herinneren in het bijzonder door de heer Rosenmöller – dat tengevolge van die wijziging meer mensen in de bijstand zouden terechtkomen. Bij dit wetsvoorstel is het geen vrees maar reeds een zekerheid. Nogmaals, zie de cijfers. De verwachting lijkt dan ook gewettigd dat over een aantal jaren het aantal mensen dat aangewezen is op de bijstand enorm zal zijn toegenomen. Is dat een verwachting die de staatssecretaris deelt? Is dat een wenkend perspectief? Zal dan vervolgens de druk niet toenemen om de lasten van de bijstand te verminderen via het verlagen van de bijstandsuitkeringen? Wanneer wij die weg inslaan, dan acht ik dat een heilloze.

De vernieuwde kern van deze wet is dat voor een grote groep nabestaanden er in de toekomst geen uitkering meer zal zijn. De rechtvaardiging die daarvoor wordt gegeven, is dat verwacht mag worden dat zij door middel van arbeid in hun inkomen zal kunnen voorzien. Dat die verwachting maar ten dele zal worden bewaarheid, blijkt allereerst uit het feit dat het kabinet er zelf al van uitgaat dat velen in de bijstand terecht zullen komen. Er is echter meer. In de praktijk zal het vooral gaan om weduwen van zeg maar middelbare leeftijd. Veel meer dan in het verleden zullen velen daarvan op het moment van overlijden van de echtgenoot een hele of partiële baan hebben. Dat is een deel van de maatschappelijke realiteit, doorgaans aangeduid als het emancipatieproces van vrouwen, waarmee rekening mag worden gehouden. De vraag is echter of de wetgever dat proces in zijn regelgeving volgt of dat hij in feite gaat dwingen tot het maken van die ene keuze, namelijk het verwerven van inkomen op de arbeidsmarkt. Welnu, dit wetsvoorstel dwingt en wel in veel te vergaande mate. Wie in het verleden nog mocht denken dat het emancipatieproces een belofte van vrijheid inhield, merkt nu dat van keuzevrijheid in de toekomst nauwelijks sprake zal zijn, maar dat een ieder zijn talenten maar op één wijze kan benutten, namelijk door zelfstandig een inkomen te verwerven.

Mevrouw Van der Stoel (VVD):

Mijnheer de voorzitter! Ik zou graag een vraag aan de heer Van Middelkoop willen voorleggen, zeker na zijn laatste uitspraken. Hij heeft toch kennis kunnen nemen van de wijzigingsvoorstellen van mevrouw Kalsbeek, ondergetekende en de heer Bakker?

De heer Van Middelkoop (GPV):

Als u het mij niet kwalijk neemt, voer ik allereerst de discussie met de staatssecretaris en beoordeel ik hem op de stukken die hij mij en ook u heeft voorgelegd. Ik zal straks nog een aantal zeer vriendelijke woorden aan uw adres en dat van mevrouw Kalsbeek en de heer Bakker adresseren over het amendement. Maakt u zich daar geen zorgen over.

Mevrouw Van der Stoel (VVD):

Hartelijk dank, zeg ik dan mede namens mijn collegae-indieners. Dat betekent echter dat uw opmerkingen met betrekking tot de bijstand een lichtelijke nuancering behoeven, zeker als u daar ook vriendelijke woorden aan wilt wijden en deze door uw stemgedrag actief wilt ondersteunen.

De heer Van Middelkoop (GPV):

Wellicht zal het meevallen, maar dan toch pas dan als het amendement zal zijn aanvaard. Nogmaals, het is een amendement vanuit de Kamer. Het is geen voorstel, geen nota van wijziging van de staatssecretaris. U zult het mij niet kwalijk kunnen nemen dat ik hem toch primair beoordeel op de stukken die hij ons heeft toegezonden. Overigens, voorzitter, maak ik van de gelegenheid gebruik om de misschien overbodige maar procedurele opmerking te maken, dat stemming over onderdelen van het amendement op dit punt door mij zeer op prijs zal worden gesteld, omdat het een container-amendement betreft waar alles en nog wat in is gestopt, goede en kwade dingen.

De voorzitter:

Dit gebeurt toch altijd?

De heer Van Middelkoop (GPV):

In formele zin heeft u daar gelijk in.

Tegen deze achtergrond, voorzitter, schreeuwt het wetsvoorstel om een aanpassing die de regeling sociaal beter aanvaardbaar maakt. Zo acht ik het onaanvaardbaar dat vrouwen tot hun 50ste jaar, wanneer zij geen kinderen beneden de 18 hebben, niet meer voor een uitkering in aanmerking zouden komen. Op dit punt is een eerste reparatie gewenst, waarin ten dele – daar komt het, mevrouw Van der Stoel – het container-amendement van de coalitie voorziet. Daarin wordt de leeftijd van 50 naar 45 verlegd, hetgeen zeker een verbetering is. Ik zou zelf, evenals overigens de SER, de voorkeur hebben voor een leeftijdsgrens van 40 jaar.

Ook op een ander cruciaal onderdeel bevat het amendement een verbetering, namelijk waar wordt voorgesteld dat de vrijlating van het inkomen uit arbeid wordt verruimd naar 50% van het minimumloon plus een derde van het meerdere. Mijn waardering voor ook dit onderdeel van het amendement neemt niet weg dat het geheel van deze veelzijdige amendering het vermoeden wekt, dat deze fracties kennelijk toch wat last kregen van een slecht geweten toen het tot hen doordrong hoe de staatssecretaris uitvoering gaf aan het relevante onderdeel van het regeerakkoord. Om niet door de oppositie in verlegenheid te worden gebracht, is men zelf maar aan het repareren geslagen. Nogmaals, waardering daarvoor, maar het is natuurlijk geen blijk van een al te groot vertrouwen in het verantwoordelijkheidsgevoel van de staatssecretaris, als u mij deze wat stokende opmerking wilt toestaan.

Voorzitter! Mijn waardering voor de matiging van de inkomensafhankelijkheid van de regeling neemt niet weg dat er nog een belangrijke vraag overblijft. De vrijlating geldt alleen inkomen uit arbeid. Dat lijkt redelijk en dat is het ook. De vraag is wel of uitsluitend inkomen uit arbeid moet worden vrijgelaten. Ik vraag aan de staatssecretaris waarom hij het te rechtvaardigen acht dat in het bijzonder ook een WAO-uitkering niet voor vrijlating in aanmerking kan komen. Ik zie er dan nog aan voorbij dat het sociaal gezien erg hard kan zijn, terwijl en omdat men arbeidsongeschikt is, gekort te worden op de nabestaandenuitkering. Waar het mij nu om gaat is dat mensen met een WAO-uitkering voor dat deel dat zij arbeidsongeschikt zijn, gewoon niet kunnen werken. Juist die arbeidsongeschiktheid verhindert hen als het ware zelf hun lot in handen te nemen door zich beschikbaar te stellen op de arbeidsmarkt en daar het gewenste inkomen te verwerven. Daarin verschilt een WAO'er bijvoorbeeld van een WW'er. Op dit punt ontvang ik derhalve graag een reactie van de staatssecretaris, niet alleen op het amendement dat collega Rosenmöller heeft ingediend en dat een veel bredere strekking had maar ook op dat onderdeel daarvan dat de WAO'ers betreft. Ik zou op dat punt graag een gedifferentieerde reactie krijgen.

Over de inkomensafhankelijkheid heb ik nog een tweetal andere opmerkingen. De wet zal ook gaan gelden voor bestaande AWW-gerechtigden. De inkomenstoets voor deze categorie zal echter pas ingaan per 1 januari 1998, zo lees ik in de toelichting. Wat mij betreft mag dat overigens best een paar jaar later zijn, zeg ik aan het adres van de heer Boogaard die op dat gebied een amendement heeft ingediend. Mag ik aannemen dat, wanneer het wetsvoorstel om welke reden dan ook niet per 1 januari 1996 zal worden ingevoerd, deze datum navenant zal worden verlengd, zodat er hoe dan ook sprake is van een termijn van twee jaar?

Een volgende opmerking betreft de nieuwe gevallen. De staatssecretaris heeft in antwoord op vragen van de fractie van D66 praktische en principiële bezwaren verwoord tegen het zogenaamde inkomensdervingsprincipe. Ik kan op dit punt een heel eind met hem meegaan. De vraag is wel of dit principe voor de volle honderd procent moet worden afgewezen. Is het niet alleszins redelijk dit principe, bijvoorbeeld voor een periode van twee, drie of vier jaar, te handhaven voor nieuwe gevallen? Of anders gezegd: is het niet onbillijk en te hard om vrouwen – want daar zal het meestal wel om gaan – in veel gevallen te verplichten vanaf de eerste dag na het overlijden van de echtgenoot naar de arbeidsmarkt te gaan als zij het gezinsinkomen ten minste op peil willen houden? Dat laatste is zeker in die situatie toch geen onredelijke wens. Had de staatssecretaris hier geen verzachting moeten aanbrengen? Had deze burgers geen tijd moeten worden gegund om op adem te komen en nieuwe energie te vinden voor de zo gewijzigde toekomst zonder plotsklaps ook nog eens met grote financiële zorgen te worden geconfronteerd? De staatssecretaris kan wel wensen dat iedereen zich een eigen inkomen verwerft, maar dat zal in de toekomst in veel gevallen gewoon niet mogelijk zijn. Dat weet hij beter dan wie ook. Zoals ik al eerder opmerkte, houdt dit in dat veel vrouwen van de ene op de andere dag èn weduwe worden èn bijstandsgerechtigde. Welnu, is die combinatie nog wel sociaal te rechtvaardigen? Ik meen van niet. Op dit punt heeft de staatssecretaris dan ook wat uit te leggen en – ik herhaal het graag – iets te verzachten.

Over enkele aangevochten onderdelen van het wetsvoorstel kan ik kort zijn. Voor wat artikel 85 betreft, kan ik volstaan met mijn waardering uit te spreken voor het amendement van mevrouw Kalsbeek. Ik zal dat steunen, omdat een discussie over de daarin vervatte materie niet in het kader van deze wet moet worden gevoerd. Dat moet later gebeuren. Datzelfde kan worden gezegd van het regresrecht, al is ook hierbij enige nuancering op haar plaats. De staatssecretaris heeft gekozen voor de voorzichtige benadering van de Sociale verzekeringsraad in zijn advies van november 1993. Hij wil weliswaar overgaan tot regresname, maar wel zo dat regres alleen wordt uitgeoefend indien de baten de kosten overtreffen en de dader niet onevenredig zwaar wordt getroffen. Kortom, het moet niet te gek worden. Het is eerlijk gezegd een wat halfzachte en weinig principiële benadering. Daar komt vervolgens bij dat collectivering weliswaar wenselijk wordt geacht, maar vooralsnog om praktische redenen wordt afgewezen, zodat de rechter voor een aantal jaren wordt ingeschakeld als een soort rekenaar. Na verloop van tijd kan zo alsnog tot collectivering worden overgegaan. Ook dat acht ik weinig bevredigend. Ik zou er dan ook, net als de Raad van State, de voorkeur aan hebben gegeven om de principiële discussie hierover elders te voeren en niet in het kader van een wetsvoorstel waarin het tenslotte vooral gaat om bezuinigen. Ik vraag de staatssecretaris daarom of hij bereid is het wetsvoorstel alsnog van dit onderdeel te bevrijden.

Weinig bevredigend is de toetsing van het wetsvoorstel aan een aantal relevante internationale verdragen. Erkend wordt dat het wetsvoorstel zonder meer in strijd is met de Europese code inzake sociale zekerheid met protocol. Daar zou nog mee geleefd kunnen worden – en dan ben ik eigenlijk soepeler dan ik mijzelf doorgaans veroorloof op dit punt – omdat er een uitzicht is op een herziene code, waardoor die strijdigheid niet meer zou bestaan. De bekrachtigingsprocedure is nu echter juist opgeschort als gevolg van andere voornemens van het kabinet inzake herziening van onze sociale zekerheid. De staatssecretaris wekt de indruk dat hij nationaal alle ruimte wil hebben om nieuwe regels te maken, om daarna nog eens te gaan winkelen in de etalage van internationale verdragen en rechtsregels om dan die eruit te zoeken die nog passen bij nationaal gevonden oplossingen. Dat maakt een weinig serieuze indruk en zal de geloofwaardigheid van Nederland internationaal niet ten goede komen. Daarnaast is er nog de al dan niet vermeende strijd met enkele relevante ILO-verdragen. Vooral de FNV heeft hiervoor een aantal sterke argumenten aangedragen. Ik meng mij nu niet in de interne merites van deze discussie, maar volsta met op te merken dat de staatssecretaris kennelijk welbewust risico's neemt. Is hij dat met mij eens? Immers, ook voor de nationale rechter zijn deze verdragen voor de rechtsvinding soms uiterst belangrijk. Is de staatssecretaris ervan overtuigd dat hij op dit punt toch verantwoorde risico's neemt? Hij zal zich goed realiseren dat het volle gewicht van alle verwijten op zijn hoofd zal terechtkomen als het een keer fout loopt door een rechterlijke uitspraak.

Een moeilijk punt was en is de al dan niet gelijke behandeling van ongehuwd samenwonenden en gehuwden. Ik heb er begrip voor dat de staatssecretaris vooralsnog wil afzien van een dergelijke gelijke behandeling en wil wachten op de resultaten van de behandeling van het voorstel voor de zogenaamde zware registratie. Ik had eerlijk gezegd verwacht dat de staatssecretaris op dit punt voldoende steun zou krijgen, maar dat blijkt niet juist te zijn. Het coalitie-amendement beoogt ook deze zaak reeds nu te regelen. Ik betwijfel of de indieners van dit amendement daarin ook in voldoende mate zijn geslaagd. Zo wordt een gezamenlijke huishouding, en dus een gelijkstelling met ongehuwden, verondersteld als er sprake is van een geldend samenlevingscontract. Is dat, zo vraag ik aan mevrouw Kalsbeek en de staatssecretaris, een voldoende gestandaardiseerd begrip. Ik kan mij namelijk allerlei zeer losse en weinig voorstellende contracten op dit gebied voorstellen. Is dat voldoende om te dienen als voorwaarde voor een eventueel recht op een nabestaandenuitkering?

Begrijpelijk is ook dat gelijkstelling wordt verondersteld als er sprake is van een registratie. Ik kan op dat punt verwijzen naar de discussie die wij hier zoëven al over hadden in een interruptiedebat met de heer Bakker. Ik meende te mogen begrijpen uit de reactie van de staatssecretaris dat het amendement hem op dit punt niet in verlegenheid brengt. Ik zou hier graag de argumenten nader uiteengezet zien. Ik wil ook graag horen waarom het opnemen van deze registratie in dit wetsvoorstel mogelijk is en het geen anticipatie schijnt te betekenen op de bredere discussie die wij gaan krijgen. Ook hier ben ik nieuwsgierig naar wat de staatssecretaris en mevrouw Kalsbeek hierover hebben op te merken.

Mijn laatste opmerking over het amendement van de coalitiefracties betreft de financiering van de daarin vervatte voornemens. Ik meen dat wij, alvorens dit debat af te ronden, voldoende beeld moeten hebben van de financiële gevolgen van de aanvaarding van dit container-amendement. Ik nodig de indieners daartoe uit en natuurlijk ook de staatssecretaris.

De heer Rosenmöller (GroenLinks):

In mijn perceptie zit de financiering in het container-amendement. Ik wil daar graag uw reactie op horen. U was positief over de wijziging. Het geld dat ermee gemoeid is, wordt gevonden door de huidige samenwonenden die een nabestaandenuitkering hebben, op termijn die uitkering af te nemen. Het geld dat daarbij wordt vrijgemaakt, wordt vervolgens gebruikt voor de halfwezenuitkering, de 50% en een verbetering van de overgangsregeling.

De heer Van Middelkoop (GPV):

Zo staat het ook in de toelichting. Daar staat geen uitvoerige cijferopstelling bij. Op dat punt wil ik graag wat meer duidelijkheid verkrijgen, met name op het punt of het een het ander kan compenseren. Dat is mijn reactie op uw eerste vraag. Wat uw tweede vraag betreft, zult u mij de ruimte moeten geven om daar in tweede termijn eventueel op terug te komen. Ik heb nagelezen wat wij in het vorige debat hebben gezegd over de gelijkstelling. Ik was toen geen woordvoerder. Wij waren er toen wat ambivalent in. Wij zijn niet principieel tegen of voor. Er kunnen zich zeker gevallen voordoen waarin vanuit de samenwonende situatie juridisch voldoende duidelijk is dat gelijkstelling geoorloofd is. Vandaar dat een aantal van mijn vragen nu juist daarover gaan. Weten wij wel voldoende duidelijk waar wij het over hebben als wij spreken over samenwonenden, zodat wij ook voldoende duidelijkheid hebben als het gaat over het creëren van rechten? Als die duidelijkheid er komt, acht ik het niet onmogelijk dat wij op dit punt het amendement zullen steunen.

De heer Rosenmöller (GroenLinks):

Mijn laatste opmerking. Als u daar in tweede termijn op terugkomt, zou ik graag willen dat u het element meeneemt dat het in mijn perceptie financieel wel rondloopt, maar dat dit ook iets zegt over waar het geld wordt gehaald en wel bij de toch beperkte groep samenwonenden met een nabestaandenuitkering die deze uitkering per 1 januari 1998 kwijtraken. Dit is een groep mensen die in elk wetsvoorstel tot op dit moment met die mogelijke maatregelen niet geconfronteerd zouden worden.

De heer Van Middelkoop (GPV):

Laten wij ons even beperken tot dit wetsvoorstel. De gelijke behandeling en eventueel de rechtvaardigheid ervan bestaat nu juist hieruit dat wat u kennelijk zo alarmerend acht ook voor gehuwden geldt. Ook gehuwden zullen na twee jaar van hun AWW-uitkering worden "bevrijd" – zeg ik met enige ironie – en voortaan vallen onder de nieuwe wet. Als u dat gerechtvaardigd vindt – de staatssecretaris vindt het in elk geval gerechtvaardigd – dan is er iets voor te zeggen om het ook van toepassing te verklaren op ongehuwden en samenwonenden.

Ten slotte vraag ik de staatssecretaris of hij het nog altijd realistisch acht om het wetsvoorstel per 1 januari 1996 te doen ingaan, aannemende dat de Eerste Kamer hem daartoe in staat stelt. Dat lijkt mij bij dit onderwerp geen irrelevante opmerking. Als het waar is wat de Sociale verzekeringsbank schreef, dan redt de staatssecretaris het natuurlijk niet.

Er is echter nog een ander, belangrijker argument om wat meer tijd te nemen voor het van kracht worden van deze nieuwe wet. Ik doel op het feit dat burgers die een particuliere verzekering willen afsluiten om zich in te dekken tegen de niet gewenste gevolgen van deze nieuwe wet na publikatie ervan in het Staatsblad, de tijd moeten hebben om een dergelijke verzekering af te sluiten. Dat doe je niet van de ene dag op de andere; daar is de materie gewoon te ingewikkeld voor. Wil de staatssecretaris ook dit in zijn overwegingen betrekken?

Mijn allerlaatste opmerking is geïnspireerd door de opmerking van de heer Bakker over de tweede nota van wijziging. Mag ik enige wrevel mijnerzijds daarnaast leggen? Ik weet niet of ik zijn woorden zo mag kwalificeren, maar ik vind het vervelend om een dergelijke, zeer technische materie op een zo laat moment in een nota van wijziging aan te treffen. Als de heer Bakker, die ik op dit gebied een grote expertise toedicht, zegt dat hij te weinig tijd heeft gehad om alles goed in beeld te krijgen en het ook niet helemaal heeft begrepen – dat zeg ik hem graag na en ik geloof niet dat ik mij daarvoor hoef te schamen – wekt dat de indruk dat dit wetsvoorstel onvoldoende gerijpt is, niet helemaal af is. Dat is niet goed voor het noodzakelijke vertrouwen in zo'n belangrijke wetgeving.

De algemene beraadslaging wordt geschorst.

De voorzitter:

Morgenochtend om 10.15 uur zal deze eerste termijn worden voortgezet.

Sluiting 23.16 uur