Aan de orde is de aanbieding van de jaarverslagen over het jaar 2003 en de rapporten van de Algemene Rekenkamer bij de jaarverslagen.

Minister Zalm:

Mijnheer de voorzitter. Het financiële jaarverslag dat ik vanmiddag mag overhandigen, samen met de jaarverslagen van de departementen, begint met een verzuchting. Het is de verzuchting dat liefhebbers van de Nederlandse economie blij mogen zijn dat het jaar 2003 is afgelopen. Ik reken mijzelf tot die liefhebbers van de Nederlandse economie en dus heb ik ook een verzuchting geslaakt. Immers, de Nederlandse economie is in 2003 gekrompen met 0,7%, na een al zeer magere groei in 2002. Door de economische terugslag is het overheidstekort boven de 3% uit gekomen.

Toen het kabinet op Prinsjesdag 2002 de begroting 2003 aanbood, was het economische klimaat al ongunstig. Na een aantal jaren van hoge groeicijfers was Nederland in 2002 in een conjunctureel dal terechtgekomen en daarom werden reeds in de Miljoenennota 2003 maatregelen aangekondigd om een oplopen van het overheidstekort te beperken. In september 2002 verwachtte het kabinet nog dat 2003 weer enig herstel te zien zou geven, maar die verwachting is niet uitgekomen. De remweg blijkt langer te zijn. Keer op keer hebben het Centraal planbureau en andere internationale instituten hun economische voorspellingen neerwaarts moeten bijstellen. Opnieuw is gebleken dat het voorspellen van de economische ontwikkelingen en ook het voorspellen van omslagpunten een hachelijke zaak is. Ik ben blij dat ik tegenwoordig een eenvoudiger baan heb dan het voorspellen van de economie.

Daarbij komt dat de overheidsfinanciën nog sterker zijn tegengevallen dan louter op grond van de ontwikkeling van het bruto binnenlands product verwacht kon worden. De uitgaven ontwikkelden zich redelijk beheerst, maar vooral de inkomsten vielen zeer sterk tegen. Bovendien werd het kabinet in een zeer laat stadium geconfronteerd met aanzienlijke financiële tekorten bij de gemeenten, daar waar die gedurende meer dan vijftien jaar steeds een overschot lieten zien. Zonder dat 2003 daarmee als een rampjaar betiteld moet worden, was het wel een jaar waarin meer dan ooit duidelijk werd dat ingrijpende maatregelen, zoals het kabinet die ook heeft aangekondigd, echt nodig zijn. Zonder die maatregelen zou het tekort in de buurt van de 4% zijn beland en zou het ook voor het huidige en het komende jaar zeer moeilijk zijn om weer onder de 3% te komen.

Het jaar 2003 toont ook aan dat een structurele versterking van de Nederlandse economie hard nodig is. De recessie heeft heel Europa getroffen, maar Nederland is harder geraakt dan andere landen. Dat wijst erop dat er naast conjuncturele factoren ook structurele zwakheden een rol spelen. In het Hoofdlijnenakkoord heeft het kabinet noodzakelijke ombuigingen gekoppeld aan structurele hervormingen die de groei en het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economie moeten verbeteren. Dat betekent aanpassing in het stelsel van sociale zekerheid, minder bureaucratie en minder administratieve lasten en matiging van de arbeidskosten voor de komende jaren. Tegelijkertijd worden er investeringen in de infrastructuur en kennisontwikkeling doorgevoerd en door die combinatie zal de concurrentiepositie weer op peil moeten komen. Het financieel jaarverslag van het Rijk voor 2003 onderstreept de noodzaak van deze hervormingen. Dit om te voorkomen dat wij weer in een situatie terecht zouden komen die wij nog kennen van begin jaren tachtig. De politiek aarzelde toen te lang over pijnlijke maatregelen die nodig waren om economie en overheidsfinanciën weer gezond te maken.

Mijnheer de voorzitter. Het economische getij heeft zijn sporen op de begroting nagelaten. In de Miljoenennota 2003 ging het kabinet er nog van uit dat het tekort 0,5% van het bruto binnenlands product zou bedragen en bij de Najaarsnota was dit opgelopen tot 2,7%. Nog voordat het financieel jaarverslag van het Rijk klaar was, moest ik u en de Europese Commissie melden dat ook Nederland in 2003 niet voldaan heeft aan het vereiste van het Stabiliteits- en groeipact. Het tekort is, naar huidig inzicht, uitgekomen op 3,2% van het BBP, dus boven de befaamde 3%.

De Europese Commissie heeft besloten voor Nederland de excessieve-tekortenprocedure op te starten. In mijn ogen gebeurt dat terecht. Ook Nederland moet zich aan de spelregels houden. In de Voorjaarsnota 2004 hebben wij maatregelen voorgesteld om de dreigende overschrijding van de 3%-norm dit jaar te voorkomen. In het najaar zult u op Prinsjesdag kunnen lezen hoe het kabinet de uitdagingen waar wij nu voor staan, omzet in beleid voor 2005 en de jaren daarna.

Het is de tweede keer dat een financieel jaarverslag van het Rijk is opgesteld. Op zichzelf is een score van twee wat weinig voor een evaluatie, maar toch waag ik het erop, een aantal van mijn observaties alvast met u te delen. Zoals bekend, ben ik een groot voorstander van het zogenaamde VBTB-gedachtegoed: van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. Het raakt aan de kern van de taak van de minister van Financiën: een overheid die waar voor haar geld levert. Het is dan ook heel belangrijk dat de regering aan het begin van het jaar duidelijk aangeeft wat haar doelstellingen zijn, hoe zij die doelstellingen denkt te bereiken en dat verantwoording afgelegd wordt over de resultaten.

Er zijn nog heel veel verbeteringen mogelijk. In het debat dat ik binnenkort met uw Kamer voer, zal ongetwijfeld de toegankelijkheid van de jaarverslagen aan de orde komen. Laat ik nu vast aangeven dat naar mijn mening de jaarverslagen zoals zij nu voorliggen, nog lang niet het eindresultaat zijn dat mij voor ogen staat. De stukken zijn te dik en de duidelijkheid kan een stuk beter. Ik wil de komende periode in het kabinet en met uw Kamer bespreken hoe wij dit kunnen verbeteren om een betere basis te leggen voor de verantwoordingsdag volgend jaar.

Naast de omvang en de kwaliteit van de jaarverslagen wil ik graag nog iets zeggen over de wijze waarop VBTB in het beleidsproces vorm krijgt. Bij velen is het idee ontstaan dat als doelstellingen en resultaten van overheidsbeleid maar meetbaar zijn, zij ook goed zijn. Dat is natuurlijk niet zo. VBTB moet niet verworden tot een vorm van cijferfetisjisme. Prestatie-indicatoren kunnen helpen om de kwaliteit van scholen, de veiligheidssituatie in de binnensteden of de kwaliteit van ziekenhuizen in beeld te brengen. Daarmee moeten wij ook doorgaan. Mooie indicatoren zijn hulpmiddelen en moeten ook als hulpmiddel worden gebruikt.

Het sturen en afrekenen op aspecten die wij toevallig kunnen meten, moet geen doel op zichzelf zijn. Dat kan leiden tot ongewenste effecten, waarbij het tegenovergestelde wordt bereikt van wat wordt beoogd. Wij moeten vermijden dat uitvoerders zich louter richten op hetgeen in cijfers kan worden gevangen in plaats van het zo goed mogelijk doen van hun werk. Het vertalen van beleid in afrekenbare en meetbare doelstellingen brengt complicaties met zich mee waar wij goed over moeten nadenken. Mevrouw Halsema heeft aan dit onderwerp al eens eerder aandacht geschonken, zo herinner ik mij.

Waar wij ook op moeten letten, is dat het weinig betekenis heeft om de rijksoverheid af te rekenen op doelstellingen die zich buiten de directe invloedssfeer van de rijksoverheid bevinden. Zo hebben wij de wereldhandel niet aan een touwtje. De wereldhandel bepaalt in sterke mate het tempo van de economische ontwikkeling die weer in sterke mate het tempo van de werkgelegenheid bepaalt die weer de ontwikkeling van de werkloosheid bepaalt. De beoordeling van de effectiviteit van het arbeidsmarktbeleid van de regering kan niet louter op basis van werkloosheidsontwikkeling gebeuren. Dat kan tot verkeerde conclusies leiden, omdat de regering die niet volledig in de hand heeft.

Als de indruk is ontstaan dat het kabinet met VBTB voor ogen staat alles in cijfers uit te drukken, dan moet ik die corrigeren. Meten is weten, maar bij VBTB gaat het om meer dan cijfers alleen. Kern van de VBTB moet zijn en blijven het leggen van een duidelijke relatie tussen doelstellingen, instrumenten en budget. Dat betekent dat het kabinet vooraf aangeeft welke rol de rijksoverheid heeft bij het oplossen van maatschappelijke problemen en duidelijk maakt op welke prestaties de overheid kan worden afgerekend. Achteraf dient zowel bij het realiseren als bij het niet halen van doelstellingen zo goed mogelijk verantwoording te worden afgelegd: wat is toe te schrijven aan geslaagd beleid en wat kan er in de toekomst beter? In de VBTB-evaluatie die uw Kamer dit najaar zal ontvangen, zullen deze onderwerpen nadrukkelijk en uitvoerig aan de orde komen.

Tot slot wil ik nog iets zeggen over de rechtmatigheid. Het is een genoegen te constateren dat naar de mening van de Rekenkamer het financieel beheer van de departementen is verbeterd. Zoals u weet, heb ik vorig jaar enkele opmerkingen gemaakt over de beoordelingswijze van de Algemene Rekenkamer. U ziet dat de president van de Algemene Rekenkamer nu heel rustig naast mij zit. Anders dan vorig jaar zijn de departementen en de Algemene Rekenkamer elkaar gelukkig dicht genaderd qua beoordelingsmethodiek. Waar wij van opvatting verschillen, is dit weergegeven. Transparanter kan het niet, zou ik willen zeggen.

Voorzitter. Ik spreek de wens uit, over al deze zaken een vruchtbare gedachtewisseling met uw Kamer te kunnen voeren. Ik bied u hierbij het financieel jaarverslag van het Rijk en de financiële jaarverslagen over het jaar 2003 van de departementen aan.

De minister van Financiën laat het financieel jaarverslag van het Rijk en de financiële jaarverslagen van de departementen over het jaar 2003 overhandigen aan de voorzitter.

Mevrouw Stuiveling:

Voorzitter, geachte leden van de Tweede Kamer. Ook ik maak graag gebruik van de mogelijkheid om kort de inhoud van de rapporten, die de Algemene Rekenkamer vandaag aan u uitbrengt, bij u te introduceren. Minister Zalm beëindigde zijn overigens bezorgde toelichting met een positieve notie over het financieel beheer: departementen scoren een (ruime) voldoende op het terrein van het financieel beheer. Daar kunnen wij ons zonder voorbehoud bij aansluiten.

Onze rapporten bij de verantwoordingen 2003 van de 17 hoofdstukken van de rijksbegroting, de 7 begrotingsfondsen en het financieel jaarverslag van het Rijk zijn alle opgebouwd als een drieluik: rechtmatigheid, bedrijfsvoering en informatie over het beleid.

Over de rechtmatigheid kan ik net als de voorgaande jaren kort zijn. De Algemene Rekenkamer treft al jaren hooguit een enkele fout of onzekerheid aan in de financiële informatie van de jaarverslagen. Als er al een fout of onzekerheid is – dit jaar zijn het er twee – zijn ze gelukkig niet zo groot dat ze de goedkeuring van het financieel jaarverslag van het Rijk in de weg staan. De Algemene Rekenkamer keurt dan ook het financieel jaarverslag van het Rijk over 2003 goed.

Wat betreft de bedrijfsvoering ligt het Rijk weer op koers met voorafgaande jaren. 2002 blijkt gelukkig slechts een eenmalige dip te zijn geweest. Als er problemen zijn in financieel of materieel beheer, reageren ministeries er sneller op. Dat spreekt ons erg aan. Uiteraard is de bedrijfsvoering van het Rijk als geheel nooit helemaal vlekkeloos. Zo kampt het ministerie van Defensie momenteel op verschillende plaatsen met het materieelbeheer. Het wapen- en munitiebeheer en het voorraadbeheer van bijvoorbeeld uniformen zijn niet op orde. Zodra deze problemen echter aan het licht kwamen, stelde het ministerie plannen van aanpak op en nam het maatregelen. Wij verwachten dan ook met het ministerie dat de problemen voor eind 2004 kunnen zijn opgelost.

Na deze wat vliegende start over rechtmatigheid en bedrijfsvoering wil ik graag iets meer woorden wijden aan het laatste luik: de beleidsinformatie. Vandaag bieden wij u namelijk ook de zogenoemde Staat van de beleidsinformatie aan. Wij publiceren onze bevindingen vandaag nog in een apart rapport, maar uiteindelijk behoort de behoefte aan een aparte publicatie daarover te verdampen. Zover is het echter nog niet. Het introduceren van relevante en betrouwbare beleidsinformatie in begroting en verantwoording blijkt een kwetsbaar proces. Het komt vooral aan op veel doorzettingsvermogen van alle betrokkenen, ook van de Kamer als eindgebruiker van de informatie.

De operatie VBTB is gestart op initiatief van de commissie voor de Rijksuitgaven in 1997. Het belangrijkste doel was en is de Staten-Generaal beter in staat stellen hun politiek-controlerende functie uit te oefenen en het kantelpunt naar het denken vanuit beleidseffecten binnen enkele jaren passeren. VBTB wil beleidseffecten, prestaties en middelen binnen het jaarlijkse begrotings- en verantwoordingsproces dichter bij elkaar brengen.

Sedert de begroting 2002 moeten ministeries in hun begroting antwoord geven op de drie w-vragen: wat willen wij bereiken, wat gaan wij daarvoor doen en wat mag het kosten? Begroten langs de disciplinerende systematiek van VBTB vergt een behoorlijke omslag in het denken. Vroeger begrootten wij uitgaven en nu moeten wij, als sluitstuk van de drie w-vragen, kosten begroten – kosten van prestaties die op hun beurt weer een duidelijke bijdrage moeten leveren aan welomschreven beoogde beleidseffecten. Gespiegeld aan de drie w-vragen moeten de jaarverslagen antwoord geven op de drie h-vragen: hebben wij bereikt wat wij wilden bereiken, hebben wij daarvoor gedaan wat wij van plan waren en heeft het gekost wat wij dachten dat het zou kosten?

De overheid is met de invoering van VBTB een grote uitdaging aangegaan. Nederland heeft zich hiermee geschaard bij een groep vooruitstrevende westerse landen die inzicht willen geven in zowel de doelmatigheid als de doeltreffendheid van het overheidshandelen – inzicht waarmee u, volksvertegenwoordigers, uw voordeel kunt doen. Internationaal constateren wij veel belangstelling en waardering voor het Nederlandse VBTB-traject, niet in de laatste plaats bij onze zusterinstellingen in het buitenland.

Waar staan wij nú met VBTB en wat is de voortgang? De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht of de begrotingen 2003, zoals ingediend op Prinsjesdag 2002, en de jaarverslagen 2003 die u vandaag kreeg aangeboden, informatie bevatten die voor VBTB relevant is. Ik schets u de uitkomsten van dat onderzoek aan de hand van een kunstwerk dat u, omdat u hier werkt, dagelijks kunt bewonderen: de drie transparante, met helder water gevulde glazen van Bert Frijns. Zij staan, mooi op een rij, in de binnentuin naast de tuingang, ter hoogte van de Suze Groenewegzaal. Het kunstwerk heeft de toepasselijke naam "compositie drieledig". Voor mij – en, naar ik hoop, voor u na vandaag – staan de drie glazen elk voor één van de drie VBTB-vragen. Het eerste glas is het beleidsglas, het middelste het prestatieglas en het derde het kostenglas.

Idealiter zouden deze VBTB-glazen op Prinsjesdag tot de rand toe gevuld moeten zijn met antwoorden op de drie w-vragen, terwijl op verantwoordingsdag zou moeten blijken dat zij nog steeds vol zijn omdat alle drie h-antwoorden beschikbaar zijn. Die ideale situatie, drie volle VBTB-glazen, kunnen wij u over 2003 nog niet rapporteren, maar de glazen beginnen gevuld te raken. Het eerste glas is voor 38% vol. Dat betekent dat ministeries voor ruim eenderde van de operationele doelstellingen in de begroting 2003 een goed antwoord gaven op de vraag: wat willen wij bereiken? Het tweede glas zit voor 50% vol – iets meer dus. Dat betekent dat voor de helft van de doelstellingen een antwoord is geformuleerd op de vraag: wat gaan wij daarvoor doen? Het derde glas in het volste, want dat zit voor driekwart vol. Dit betekent dat in 74% van de artikelen antwoord werd gegeven op de vraag: wat mag het kosten? Ten aanzien van de ontbrekende 26% zijn alleen uitgaven geraamd en geen kosten aangegeven.

Wat kunnen wij hieruit opmaken: 38, 50 en 74%? Kort gezegd, de ministeries zijn nog steeds vooral geldgeoriënteerd en minder gericht op de doelstellingen van het beleid, terwijl de focus van VBTB nu juist moet liggen bij de beoogde effecten. Kennelijk is het kantelpunt nog niet bereikt dat ministeries vanuit de beoogde effecten naar de financiële kant toe redeneren. Verder blijkt dat, logisch misschien, een goede begroting van belang is voor een goed jaarverslag. Uit ons onderzoek blijkt dat als de begrotingen goede informatie bevatten over de beoogde effecten van beleid, de daartoe te verrichten prestaties en de in te zetten middelen, ook in de jaarverslagen de h-antwoorden goed worden gegeven. In de jaarverslagen valt tevens op dat de financiële informatie iets beter scoort dan de informatie over de beleidseffecten.

Het vullen en volhouden van alle drie de glazen is een mooie uitdaging voor de komende jaren voor het Rijk. Dat geldt zowel op Prinsjesdag met vooruitblikken als op verantwoordingsdag met terugkijken en daarvan dan weer leren voor de daaropvolgende Prinsjesdag. Wij hopen van harte dat u niet wacht met het gebruiken van de informatie die er wel is totdat wij alleen maar helemaal volle glazen hebben. De stimulans om op de ingeslagen weg door te gaan, is een noodzakelijke voorwaarde om het proces dat stellig nog enkele jaren zal duren tot een goede afronding te brengen. De komende vijf jaar worden cruciaal voor het welslagen van VBTB. Op zo'n moment in een grote operatie hebben wij eerder gestaan, namelijk de operatie comptabel bestel. Ook die hebben wij gezamenlijk tot een goed einde weten te brengen.

Op dit moment is het kostenglas nog wat voller dan het beleidsglas. De Algemene Rekenkamer hoopt dat de inzet van ministeries net als in de jaren tachtig voor het verbeteren van de financiële kant van de verantwoordingen nu onvermoeibaar gericht blijft op het vullen van de drie VBTB-glazen, zodat wij het kantelpunt naar het denken vanuit beleidseffecten binnen enkele jaren kunnen passeren. Wij houden u graag ook volgend jaar op de hoogte van de vorderingen.

Mijnheer de voorzitter. Met genoegen bied ik u onze rapporten aan.

De voorzitter:

Graag zeg ik de minister van Financiën en de president van de Algemene Rekenkamer hartelijk dank voor de aangeboden stukken. Het is een indrukwekkende stapel in een prachtige doos. Ik hoop dat u het mij veroorlooft enkele opmerkingen te maken alvorens wij er als Kamer mee aan de slag gaan.

Met de aanbieding wensen de ministers verantwoording af te leggen over het door hen gevoerde beleid over 2003. Zij doen dit op een duidelijke en transparante wijze met vermelding van de bereikte resultaten. Zij vergelijken die met de doelstellingen van het beleid die vooraf met de Tweede Kamer zijn overeengekomen. Tot zover de theorie.

Nu de praktijk. Het is de taak van de Kamer, zoals grondwettelijk is voorgeschreven, zorgvuldig werk te maken van haar controlerende functie, niet alleen door ministers in staat te stellen verantwoording af te leggen, maar daar ook nadrukkelijk naar te vragen. Indien de resultaten zijn achtergebleven bij de verwachtingen, dient zij te vragen naar de oorzaken. Ook indien de overeengekomen resultaten wel zijn bereikt, moet gevraagd worden of dit het gevolg is van autonome, maatschappelijke ontwikkelingen of van inspanningen van de minister. U merkt dat ik eigenlijk al direct aan de slag zou willen gaan.

De leden van de Tweede Kamer wens ik kracht en wijsheid toe in deze belangrijke controlerende taak, waarbij de Algemene Rekenkamer, zoals immer, nu reeds bijzonder behulpzaam is geweest door het uitbrengen van de rapporten bij de jaarverslagen. Het kabinet en de afzonderlijke ministers wens ik veel sterkte toe. Ik dank de president van de Algemene Rekenkamer voor haar rapporten. Ik dank haar echter in het bijzonder voor de symboliek van de glazen waarop zij ons opmerkzaam heeft gemaakt.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

De voorzitter:

De ingekomen stukken staan op een lijst die op de tafel van de griffier ter inzage ligt. Op die lijst heb ik voorstellen gedaan over de wijze van behandeling. Als aan het einde van de vergadering daartegen geen bezwaren zijn ingekomen, neem ik aan dat de Kamer zich met de voorstellen heeft verenigd.