Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verdediging (26243, R1622).

De algemene beraadslaging wordt geopend.

De heer Van Middelkoop (GPV):

Voorzitter! Ik zou het woord willen voeren namens de GPV- en de RPF-fractie. Als binnen hopelijk niet al te lange tijd de tekst van het grondwetswijzigingsvoorstel naar het Staatsblad wordt gestuurd, voorzien van de laatste handtekening, dan zal dit ongetwijfeld met een zucht van verlichting gebeuren. Immers, als het gaat om de grondwetsartikelen betreffende de verdediging, kunnen wij zonder enige terughoudendheid spreken van een constitutioneel slagveld waarop veel pogingen tot wijziging zijn gesneuveld. Zeker drie wetsvoorstellen hebben na de algehele grondwetsherziening van 1983 een roemloos einde gevonden in de Tweede of Eerste Kamer. En dan te bedenken dat het deels gaat om bepalingen die dateren uit 1815 en 1887.

De noodzaak tot een bij de tijd stellen werd nog eens versterkt door de internationale ontwikkelingen na de val van de Muur, nu tien jaar geleden. Aan dat feit is dezer dagen ruim aandacht gegeven. Welnu, laten wij dan snel onze Grondwet zodanig moderniseren dat recht wordt gedaan aan deze veranderde wereld, waarin onze krijgsmacht een ingrijpende herstructurering en heroriëntatie heeft ondergaan.

Daar hoort bij dat in de Grondwet nu expliciet sprake zal zijn van de dubbele kerntaak van de krijgsmacht, te weten de verdediging en bescherming van de belangen van het Koninkrijk en de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde. Dat ik bij de eerste lezing bij amendement andere formuleringen heb voorgesteld, doet er thans niet meer toe. Die amendementen zijn verworpen. Ook deze redactie kon en kan onze instemming hebben. Interessant is wellicht nog dat deze wijziging c.q. aanvulling van de taakopdracht van de krijgsmacht keurig synchroon loopt met de ontwikkelingen binnen de NAVO, waarover wij gisteren in een algemeen overleg spraken. Dit jaar is het strategisch concept van de NAVO, waarin als vanouds de collectieve verdedigingstaak is opgenomen, verrijkt met de taak van crisisbeheersing buiten het verdragsgebied.

Het nieuwe in de bepaling van artikel 97, lid 1, is dan ook de taak met betrekking tot de internationale rechtsorde. In artikel 90 wordt vanouds op de regering de plicht gelegd de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen. Die plicht werd en wordt nagekomen via goed gedrag, diplomatieke handelingen, activitei ten in de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties enzovoort, enzovoort. Ook de activiteiten van dat bijzondere instrument waarover de overheid beschikt, in casu de krijgsmacht, behoren daartoe.

Echter, dit instrument is van een zodanig bijzondere aard dat dit afzonderlijke vermelding in de Grondwet rechtvaardigt. Anders dan in de tijd van de Koude Oorlog is evenwel de krijgsmacht meer een politiek instrument geworden, over de inzet waarvan telkens weer zorgvuldige afwegingen gemaakt dienen te worden. In de jaren negentig is meer dan voorheen de waarheid duidelijk geworden van de klassieke uitspraak van Von Clausewitz, die ik nu maar eens helemaal heb opgezocht, en die luidt: "Zo zien wij dus dat oorlog niet enkel een politiek handelen is, doch een waarachtig politiek instrument, een voortzetting van het politieke verkeer, een doorvoering daarvan met andere middelen."

Tegen de achtergrond van de verschoven internationale panelen is ook de rol van de Kamer veranderd. Achter het nieuwe artikel 100 met zijn bijzondere informatieplicht gaat de overtuiging schuil dat het uitzenden van militairen niet alleen een zaak is van de regering, maar ook de bijzondere aandacht verdient van het parlement.

Voordat ik daar nog iets meer over zeg, wil ik nog een opmerking maken over het huidige artikel 98, lid 2, dat luidt: de regering heeft het oppergezag van de krijgsmacht. Nieuw wordt dat artikel 97, lid 2. In de nota naar aanleiding van het verslag antwoordt de regering op vragen van de PvdA-fractie, dat in het feit dat hier en in het nieuwe artikel 100 wordt gesproken over de "regering" geen wezenlijk verschil schuilt met de algemene inlichtingenplicht van artikel 68. In dat laatste artikel is, zoals bekend, deze plicht opgelegd niet aan de regering, maar aan "de ministers en de staatssecretarissen". Ik meen toch dat er iets meer gezegd kan worden. Eerstens, dat de keuze voor het woord "regering" past bij artikel 90, waar deze term ook wordt gebruikt. Principiëler is nog dat in het verleden in de Grondwet werd gesproken over de Koning bij wie het oppergezag van de krijgsmacht berustte. Deze bepaling heeft nooit afgedaan aan de onschendbaarheid van de Koning en aan de ministeriële verantwoordelijkheid. Hoewel het ons destijds – en dat moet ergens in de jaren tachtig zijn geweest, dus voordat ik het recht had om hier te staan – niet overtuigde, is bij de algehele grondwetsherziening van 1983 de "Koning" vervangen door de "regering". De constitutionele Koning in diens regeerfunctie is toen, zonder het oogmerk van enige materiële wijziging in diens positie, verdwenen in de term "regering". Dat is niet zonder slag of stoot gegaan. Welnu, als dan nu in artikel 100 niet van "regering" maar van "ministers en staatssecretarissen" zou worden gesproken, dan zou geen recht zijn gedaan aan de discussie van destijds en zou de grondwetgever nu op een niet acceptabele manier terminologisch zijn doorgeschoten. Gelukkig gebeurt dat ook niet, maar ik geef graag deze aanvulling op het antwoord van de regering in de nota naar aanleiding van het verslag.

Vervolgens wil ik nog enkele opmerkingen maken over het nieuwe artikel 100. Daaraan ligt ten grondslag een Kameruitspraak van 1994 waartoe ik het initiatief had genomen. Dat verklaart ook waarom ik bij tweede lezing toch nog aandacht aan dit wetsvoorstel wil geven. In die motie werd gesproken over een formeel instemmingsrecht, maar zover heeft de regering niet willen gaan. In eerste lezing heeft het parlement zich daarbij neergelegd. Ik eveneens, maar ik wil toch nog maar eens herhalen wat ik eerder opmerkte, namelijk dat ik in het geheel niet overtuigd was en nog steeds niet ben door het argument van de regering dat een formeel instemmingsrecht op gespannen voet zou staan met de bestaande constitutionele verhouding tussen regering en Staten-Generaal. Het was mijns inziens een gezocht argument ter verhulling van gewone politieke onwil.

In het debat over de eerste lezing heb ik gesproken over een materieel instemmingsrecht. In de juridische vakpers ben ik daarover op de vingers getikt, maar dat heeft mij geen pijn gedaan. Zonder te hechten aan een bijzondere terminologie meen ik, gelet op de gegroeide praktijk waaraan regering en Kamer zich zorgvuldig houden, dat het nieuwe artikel 100 als oogmerk heeft het via een extra betrokkenheid van de Kamer versterken van de democratische legitimatie van besluiten tot uitzending van militairen. Anders dan op grond van artikel 68 is de regering nu grondwettelijk verplicht de Kamer vooraf te informeren. De ratio daarvan is volstrekt duidelijk, namelijk het bieden van een vast moment om over de concrete uitzending te beraadslagen en uitspraken te doen. Tot die gegroeide praktijk behoort dat fracties zich in voorkomende gevallen expliciet uitspreken over een voorliggend kabinetsbesluit. Ik heb ook altijd de indruk gehad dat ministers van Defensie aan die procedure zijn gaan hechten.

In dit verband wil ik nog opmerken het jammer te hebben gevonden dat de CDA-fractie het oordeel van de regering heeft gevraagd over de casus van een parlementaire afwijzing van een concreet besluit tot uitzending. Dat antwoord had de fractie zelf moeten weten, namelijk dat het regel is dat Kameruitspraken, neergelegd in moties, worden uitgevoerd! Dat geldt zeker bij dit type besluiten.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA):

Voorzitter! De heer Van Middelkoop heeft gelijk, maar ook hij zal toch weten hoe vaak moties niet door de regering worden uitgevoerd?

De heer Van Middelkoop (GPV):

Wij zijn het natuurlijk met elkaar eens dat dit schandelijk is. Het zou muggenzifterij zijn geweest als ik het in het algemeen had gezegd, maar in deze situatie en bij dit soort onderwerpen acht ik het nauwelijks denkbaar, ook al is het staatsrechtelijk niet ongeoorloofd, dat een kabinet militairen uitzendt tegen de uitdrukkelijke wil van de Kamer in. Ook het kabinet zal de noodzaak van een breed parlementair draagvlak in concrete omstandigheden inzien.

Terecht wordt in de nota opgemerkt dat op basis van artikel 100 te verstrekken inlichtingen de politieke, juridische en operationele implicaties van de inzet of terbeschikkingstelling omvatten. Of dat in het verleden voldoende is gebeurd, waag ik te betwijfelen, maar wij wachten wat dat betreft het rapport van het NIOD over Srebrenica en het rapport van de Tijdelijke commissie besluitvorming uitzendingen met belangstelling af. Dat kan ook het moment zijn om te bezien hoe toereikend het zgn. toetsingskader bij uitzending van militairen in het verleden is geweest en in de toekomst kan zijn. Kortom, over de werkelijke betekenis van de informatieplicht van artikel 100 nieuw is het laatste woord nog niet gezegd.

De regering heeft gelijk als zij in de nota opmerkt dat de inlichtingenplicht uitsluitend een besluit van de regering tot inzet of terbeschikkingstelling geldt en niet ook een voornemen daartoe. Formeel lijkt dat juist of is dat juist, al blijkt dat niet uit de tekst van artikel 100 nieuw, in de praktijk wordt de Kamer echter wel degelijk vaak ook over eventuele voornemens geïnformeerd, meestal door de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie gezamenlijk, en zo groeien regering en Kamer als het ware naar het moment toe van definitieve besluitvorming. Op deze weg moeten wij dan ook verder gaan. Wel heb ik nog graag een expliciete bevestiging van mijn veronderstelling dat een besluit nooit reeds de daar vaak uit voortvloeiende internationale committering inhoudt waarop de regering zich eventueel zou kunnen beroepen tegenover een kritische Kamer. Dus eerst hier langs, voordat er volkenrechtelijke verplichtingen worden aangegaan. Artikel 100 nieuw spreekt overigens ook niet expliciet over een besluit, maar toch graag een beschouwing over dit punt.

In het Nederlandse Juristenblad is forse kritiek geleverd op dit voorstel. Zo is het nieuwe artikel 100 een wassen neus genoemd. Omdat ik mij wat aangesproken voelde, heb ik daarop gereageerd en dat gaf mij de mogelijkheid om ook eens in het NJB te schrijven. Belangrijker was dat ik de juridische kritiek niet juist achtte, in elk geval overdreven en vond dat geen rekening was gehouden met de gegroeide praktijk waarover ik eerder sprak.

Met enige gevoeligheid is door juristen ook gereageerd op mijn opmerkingen dat van de zijde van staatsrechtdeskundigen weinig is bijgedragen aan dit thema. Dat had ik misschien beter niet kunnen zeggen, maar ik neem daar niet al te veel van terug. Wel vraag ik de regering, de minister van Binnenlandse Zaken in het bijzonder, te reageren op het verwijt aan haar dat voor geen enkele van de voorstellen voor herziening van de Grondwet – dus niet alleen over dit voorstel – enig advies is ingewonnen, afgezien natuurlijk van de Raad van State. Waarom is bijvoorbeeld over dit voorstel de Commissie volkenrechtelijke vraagstukken niet om advies gevraagd? Maar nogmaals, dit betreft ook de andere voorstellen voor herziening van de Grondwet.

De heer Besselink, hoofddocent staatsrecht in Utrecht, die op dit gebied een autoriteit is, schreef in het NJB van 22 januari 1999 dat geen enkele van de vaste colleges van advies binnen wier werkterrein de herzieningsvoorstellen vallen, is geconsulteerd. Hij verwijt de grondwetgever dan ook, het werk te veel "in splendid isolation" te willen verrichten. Op deze kritiek – die overigens ook de Kamer raakt – ontvang ik graag een reactie van de minister.

Aan dezelfde auteur ontleen ik nog het volgende, vermeld in een Ars Aequi Cahier over "Staatsrecht en buitenlands beleid". Hij schrijft over het lastige vraagstuk van de nog resterende betekenis van artikel 96 betreffende het in oorlog verklaren van het Koninkrijk en de rol van de Staten-Generaal daarbij. De auteur concludeert uit de geschiedenis van de grondwetsherziening van 1953 dat niet alleen in geval van unilaterale zelfverdediging, maar ook bij militaire deelname aan een grootscheepse internationale strijdmacht, de Staten-Generaal in verenigde vergadering toestemming zouden moeten geven. Zo geformuleerd denk ik bijvoorbeeld aan Kosovo. Dit type instemming is ook gevraagd en gegeven voor de Nederlandse inzet in Korea. Ik meen dat dit mede aanleiding is geweest tot deze grondwetsbepaling die in 1953 is geformuleerd.

In de debatten over de Golfoorlog is ook over deze materie gesproken. Daarover zijn toen notities verschenen. Toen is in feite de betekenis van artikel 96 tot nihil terug gebracht. Als dit ook heden de definitieve conclusie is, heeft deze bepaling dus een andere lezing gekregen dan de in 1953 geldende en kan de vraag worden gesteld waarom het nog wordt gehandhaafd. Ik realiseer mij dat dit nu niet meer geamendeerd kan worden, maar ik kaart dit toch maar even aan, want dit is bij de eerste lezing in de Tweede Kamer niet gebeurd. Voorzover hier een verwijt kan worden gemaakt, raakt dat dus ook mijzelf. Omdat het hier kan gaan om de constitutionele legitimatie van de inzet van Nederlandse militairen, is volstrekte duidelijkheid zo langzamerhand gewenst. Voorlopig lijkt dit de laatste gelegenheid om deze zaak te agenderen.

Mevrouw Van der Hoeven (CDA):

Voorzitter! Na het doorwrochte betoog van de heer Van Middelkoop kan mijn bijdrage kort zijn. Ik kan mij vinden in de vragen die hij heeft gesteld. Wat betreft de opmerking over de moties die niet worden uitgevoerd: wij hebben hier in deze Kamer vaker gezien dat aangenomen moties worden meegenomen naar het vrijdagmiddagberaad en dat er dan niets van terecht komt. Dus wat dat betreft was de vraag wel degelijk terecht. Dit neemt niet weg dat de regering zich in een dergelijk geval toch wel drie keer achter de oren moet krabben voordat zij een motie van een dergelijke strekking niet uitvoert.

Voorzitter! Vandaag is de tweede lezing van dit voorstel tot wijziging van de Grondwet aan de orde. De CDA-fractie heeft in eerste lezing na amendering met dit voorstel ingestemd. Wij hebben in de tweede lezing een aantal vragen gesteld. Die zijn in het algemeen tot onze voldoening beantwoord, dus daarop ga ik nu niet verder in.

Voorzitter! De inlichtingenplicht vooraf maakt een indringend debat voorafgaand aan de daadwerkelijke inzet van de krijgsmacht mogelijk. Dat is echter nadat de regering het besluit heeft genomen, maar voordat de werkelijke inzet plaatsvindt. Dat is tenminste de bedoeling en ik hoop ook dat dit altijd zo zal zijn. Maar de memorie van toelichting en de nota naar aanleiding van het verslag bevatten een uitweg op dit punt. Het is wel helder dat de Kamer uiteindelijk wel degelijke een oordeel kan geven over het regeringsbesluit tot het al dan niet inzetten of ter beschikking stellen van de krijgsmacht. Maar stel dat er bij de Kamer overwegende bezwaren zijn en de regering effectueert toch het voorgenomen besluit in oorspronkelijke of in gewijzigde vorm, dan is het aan de Kamer om daaraan vervolgens haar eigen conclusies te verbinden aangaande de positie van regering of minister. Het is waar dat er formeel geen sprake is van een instemmingsrecht van de Tweede Kamer, maar materiaal kan de nu te volgen procedure tot hetzelfde effect leiden. Kán, en zal ook moeten. Ik volg daarin de heer Van Middelkoop. Hoewel er dus geen sprake is van een formeel instemmingsrecht, biedt de nu gekozen formulering een aantal waarborgen om vooraf die helderheid te krijgen over de politiek-juridische en operationele implicaties van de inzet. De ervaringen zullen moeten uitwijzen of het nieuwe artikel 100 voldoende is.

Voorzitter! De inlichtingenplicht geldt niet bij inzet of het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening als er geen sprake is van een gewapend conflict. Het lijkt echter alleszins logisch dat in een dergelijk geval de Kamer wel degelijk wordt geïnformeerd. Dat geldt ook als in het kader van de OVSE waarnemers worden uitgezonden. Het valt in beide gevallen weliswaar niet onder de grondwettelijke inlichtingenplicht, maar ik kan mij nauwelijks voorstellen, dat de regering hiertegen bezwaar heeft. Trouwens, als deze informatie niet uit eigen beweging door de regering wordt verstrekt, zal de Kamer er toch om vragen. Je kunt de Kamer beter een slagje voor zijn.

Ik sluit aan bij de vraag van de heer Van Middelkoop over de internationale committering. Dat is zeer terecht.

Het is goed dat op deze manier in ieder geval de bestaande praktijk – ik ben hier wat voorzichtig – bij inzet of terbeschikkingstelling van militairen in internationaal verband grondwettelijk wordt verankerd. Het gaat weliswaar wat minder ver dan wij graag hadden gezien, maar het is goed dat er iets gebeurt. Gelet op ons stemgedrag bij de eerste lezing moge het duidelijk zijn dat de fractie van het CDA voor dit wetsvoorstel zal stemmen.

De heer Van den Berg (SGP):

Mijnheer de voorzitter! Ik zal het kort houden. Collega Van Middelkoop heeft in het kader van de voorgeschiedenis van het wetsvoorstel een aantal zaken gememoreerd. Het is ook een tweede lezing. Wij hebben het voorstel in eerste lezing gesteund en wij zullen dat nu ook doen.

Het voorstel weerspiegelt de ontwikkelingen in het denken over defensie, verdediging en de internationale rechtsorde. Ik wijs er overigens op dat de considerans van het wetsvoorstel nog steeds alleen over verdediging spreekt, terwijl wij het hier uitdrukkelijk hebben over grondwetsbepalingen ten aanzien van verdediging en de internationale rechtsorde. Een goede regeling daarvan vindt mijn fractie een buitengewoon aangelegen punt. Wij hebben het hier over de zwaardmacht van de overheid. In de formele regeling kunnen wij niet zorgvuldig genoeg zijn. Ik wijs erop dat in de grondwettelijke bepalingen terecht eerst wordt gesproken over verdediging van het Koninkrijk en daarna over andere zaken: bescherming van de belangen van het Koninkrijk en de handhaving en bevordering van de internationale rechtsorde. Ik hecht zeer aan die volgorde. Ik hoor wel eens geluiden dat sommigen de volgorde omgekeerd willen zien. De eerste taak van de krijgsmacht is en blijft de verdediging van het Koninkrijk en van het grondgebied van het Koninkrijk. Vanuit onze visie op de overheid en de overheidstaak leggen wij daarop de nadruk.

In de grondwetstekst wordt nu niet alleen gesproken over het handhaven, maar ook over het bevorderen van de internationale rechtsorde. Ik meen, dat volstaan had kunnen worden met de bepaling: handhaven van de internationale rechtsorde. Het gebruik van het militaire instrumentarium ten behoeve van de bevordering van de internationale rechtsorde vindt mijn fractie een wel zeer ver verwijderde taak. Ik besef dat onze krijgsmacht steeds meer een instrument is geworden van een integraal buitenlands beleid, waarbij de inzet ervan op het eind van een continuüm van instrumenten staat. Wij blijven zeer voorzichtig wat betreft het gebruik van de Nederlandse krijgsmacht als het gaat om bevordering van de internationale rechtsorde. In andere discussies komen wij daarop zeker terug. Dan gaat het over de toepassing van dit artikel en niet om de formulering ervan. Ik voorspel dat de laatste discussies over de omschrijving van artikel 97, lid 1, nog lang niet hebben plaatsgevonden, zeker als ik denk aan de ontwikkeling van een Europese defensie. Mijn fractie is daar overigens tegen.

Ik wil nog een waarderende opmerking maken over de tekst van het voorstel. De uiteindelijke vormgeving bevat tot ons genoegen een aparte bepaling over de civiele verdediging. Wij hebben het amendement van de heer Te Veldhuis daarover destijds gesteund. Er kunnen immers te allen tijde verplichtingen uit hoofde van civiele verdediging aan de orde zijn. Het is goed dat dit grondwettelijk geregeld is.

Ik wilde vooral nog iets zeggen over artikel 100. Collega Van Middelkoop merkte terecht op dat dit een vrucht van zijn motie van destijds is. Wij hebben die motie gesteund. In de motie was sprake van instemmingsrecht. In onderlinge discussie zijn wij teruggevallen op de informatieplicht. Daarmee hebben wij ook ingestemd. Er is nog een verbetering in het artikel aangebracht waarmee wij ook instemmen. In de eerste tekst stond dat de Kamer tijdig moest worden geïnformeerd. Nu staat er: vooraf. Dat vinden wij een veel betere bepaling.

In eerste lezing stelde ik al aan de orde, dat in artikel 100 nu alleen een informatieplicht is vastgelegd over humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict. Ik heb erop gewezen dat er een glijdende schaal is, van situaties waarin een conflict dreigt of in potentie mogelijk is, naar een daadwerkelijk gewapend conflict. Bij de inzet van onze krijgsmacht voor humanitaire hulpverlening in situaties met dreiging van een eventueel gewapend conflict ligt de toepassing van dit artikel ook volstrekt voor de hand. De tekst van artikel 100, lid 1, verplicht de regering daar niet toe. Wij blijven dat een zwakke plek vinden. Wij spreken graag de wens uit dat de regering zich op dit punt actief opstelt en verder gaat dan waar de Grondwet strikt toe noopt. Met andere woorden, wanneer eenheden in verband met humanitaire hulpverlening uitgezonden worden in een gebied waar weliswaar nog geen gewapend conflict is, maar een gewapend conflict zou kunnen ontstaan, dus waar sprake is van escalatiegevaar, stellen wij het zeer op prijs dat de Kamer vooraf wordt geïnformeerd. Dit geldt natuurlijk temeer voor situaties waarin eenheden al ter plekke aanwezig zijn en vervolgens in een situatie van gewapend conflict betrokken raken. De letterlijke tekst van de Grondwet is dan weer wel van toepassing. Het gaat mij om het eerste geval, waarin ik graag een duidelijke toezegging van de regering krijg.

Minister Peper:

Mijnheer de voorzitter! Ik dank de geachte afgevaardigden voor de gemaakte opmerkingen. Ik zal daarbij niet ingaan op de opmerking van mevrouw Van der Hoeven over de manier waarop de regering omgaat met moties. Misschien ben ik op dit punt een beetje ouderwets. De regering kan moties naast zich neer leggen en dan zien wij wel weer verder.

Eergisteren, op 9 november, was het precies tien jaar geleden dat de Muur viel. In die tien jaar is de situatie in de wereld ingrijpend veranderd, zeker waar het gaat om vrede en veiligheid. De wereld is niet meer opgedeeld in twee duidelijke machtsblokken. In plaats daarvan is in de loop van die tien jaar een situatie ontstaan waarin de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde een centrale plaats zijn gaan innemen. Dat geldt ook voor de rol van de strijdkrachten. Met het nu voorliggende voorstel wordt recht gedaan aan die veranderde rol. De Grondwet wordt aan de nieuwe situatie in de wereld aangepast, zo kan men met recht zeggen. Vanuit de Tweede Kamer is in 1994 door aanneming van de motie-Jurgens en de motie-Van Middelkoop op herziening en modernisering van de bepalingen over de defensie aangedrongen. Hier past een woord van waardering aan de heer Van Middelkoop, die zich met grote overtuiging, zeggingskracht en deskundigheid, tot in het Nederlandse Juristenblad, hiervoor sterk heeft gemaakt. Het is nu ook weer uit zijn betoog gebleken. Ik hoop hem enigszins bevredigend te kunnen beantwoorden, want zoveel deskundigheid is voor een nog nieuwe minister, wel of niet met toekomst, niet goed te pareren.

Bij de voorbereiding van de algehele grondwetsherziening die in 1983 haar beslag zou krijgen, was een voorstel gedaan tot herziening van de defensiebepalingen. Dit voorstel heeft het niet gehaald, zodat de bepalingen uit de oude Grondwet zijn overgegaan naar de nieuwe. In juni 1985 is een nieuw voorstel ingediend dat het ook niet heeft gehaald. In 1995 is een partiële wijziging van de defensiebepalingen verschenen in verband met de opschorting van de opkomstplicht. Bij aanvaarding van het voorstel dat nu in tweede lezing aan de orde is, zullen de defensiebepalingen, zij het later dan oorspronkelijk de bedoeling was, helemaal aan de eisen van de tijd zijn aangepast.

De voorgestelde wijziging van de Grondwet die wij vandaag bespreken, is uiteraard van meer dan cosmetische aard. De wijziging brengt behalve een meer eigentijdse verwoording van de bepalingen inzake de krijgsmacht een expliciete verwijzing, in artikel 100, naar de inzet en het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor het handhaven of bevorderen van de internationale rechtsorde. Uiteraard zal ik de vragen en opmerkingen van de Kamer over artikel 100 beantwoorden voorzover deze van constitutionele aard zijn. Ik neem aan dat de heer De Grave zal ingaan op vragen die binnen zijn verantwoordelijkheid liggen, in verband met de operationele aspecten van dit artikel.

Aan de Kamer wordt een inlichtingenrecht toegekend. Dit houdt in dat de Kamer vooraf – de heer Van den Berg wees er al op hoe belangrijk woorden zijn – inlichtingen van de regering krijgt over het inzetten of ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor het uitvoeren van de bedoelde taken. Dit geeft duidelijk aan waarom deze wijziging van de Grondwet belangrijk is. Juist door de expliciete verwijzing naar deze relatief nieuwe taak van de krijgsmacht wordt deze taak een factor in de constitutionele verhoudingen. Het is dus niet alleen meer een taak waaraan wij vanuit onze betrokkenheid bij de wereldgemeenschap en op grond van onze plaats in de internationale rechtsorde deelnemen, maar het is ook een taak die wij zo essentieel achten, dat wij in het kader van het onze constitutionele verhoudingen een regeling hiervoor in het leven willen roepen.

Ik wil in dit kader iets toelichten over de verhouding, waarover de Kamer heeft gesproken, van artikel 100 tot de algemene inlichtingenplicht die in artikel 68 van de Grondwet is neergelegd. De heer Van Middelkoop wees er al op dat artikel 68 zich richt tot ministers en staatssecretarissen, die individueel de verplichting hebben de Kamers de door een of meer leden verlangde inlichtingen te geven. Het voorgestelde artikel 100 richt zich tot de regering. Zij heeft het oppergezag over de krijgsmacht. Zo staat het nu in de Grondwet en in de voorgestelde nieuwe bepalingen.

Er is een ander opmerkelijk punt in de verhouding van artikel 100 tot artikel 68. Artikel 68 verplicht ministers en staatssecretaris ertoe de Kamer de door een of meer leden verlangde inlichtingen te geven. Het initiatief hiervoor ligt dus in principe bij de Kamers. Artikel 100 draait voor de inzet van de krijgsmacht de rollen om: de regering moet vooraf zelf de Staten-Generaal inlichten.

Deze bepaling heeft natuurlijk een achtergrond, een ratio. De Staten-Generaal inlichten betekent in ons staatsrecht, als het goed is, niet: de Staten-Generaal voor voldongen feiten stellen. Integendeel, het inlichten van de Staten-Generaal heeft tot doel de Kamers ertoe in staat te stellen hun medewetgevende en, waar het hier vooral om gaat, controlerende taak goed uit te voeren. Daarom worden de inlichtingen voorafgaand aan de inzet van de krijgsmacht gegeven, zodat hierover een reële discussie kan worden gevoerd. De nieuwe bepaling betekent naar de opvatting van het kabinet in een aantal opzichten een duidelijke versterking van de grondwettelijke positie van de Staten-Generaal. Er is overigens aangesloten bij datgene wat in het onderlinge verkeer tussen regering en Staten-Generaal is gegroeid.

Voorzitter! Ik wil vervolgens reageren op een aantal andere punten uit de betogen die zijn gehouden. De heer Van den Berg sprak over de verhouding tussen de Grondwet en de internationale rechtsorde. Het voorgestelde artikel 100 spreekt over de handhaving of de bevordering van de internationale rechtsorde. De heer Van den Berg zei dat "handhaving" alleen voldoende zou zijn geweest. Hij vroeg zich af of met "bevordering" de formulering niet te assertief is geworden. Misschien lijkt dit op een woordenspel, maar het gaat mij erom dat je hierover verschillend kunt denken. Wel moet je je afvragen waarover je het hebt als je spreekt over de internationale rechtsorde. Recent hebben wij kunnen merken dat de internationale rechtsorde zich in hoog tempo ontwikkelt. Ik ben geen deskundige op het terrein van het buitenlands recht, hoewel dat mijn grote belangstelling heeft. Ik wijs er evenwel op dat buitengewoon opvalt in welke mate de internationale gemeenschap zich zorgen maakt over – anderen zullen zeggen: zich bemoeit met – situaties in bepaalde landen. Dat is in de afgelopen jaren een bijzonder verschijnsel geweest. Een VN-mandaat is natuurlijk belangrijk, maar het is niet het enige wat hierbij een rol speelt. De Grondwet gaat daar eigenlijk niet over. Zij kan als het ware niet boven haar macht grijpen. Daarmee worden alleen de internationale ontwikkelingen gevolgd, maar niet bepaald.

Voorzitter! Ik wil nog enkele opmerkingen maken over het inlichtingenrecht en het instemmingsrecht. Ik hecht eraan met nadruk te stellen dat het voorgestelde artikel 100 een instrument is om de ministeriële verantwoordelijkheid optimaal tot uiting te laten komen. Weliswaar impliceert dit niet een formeel instemmingsrecht voor het parlement, maar de keerzijde hiervan is, dat de verantwoordelijkheid wordt gelegd waar die staatsrechtelijk gezien thuishoort: bij de regering. Hierdoor wordt de Staten-Generaal meer vrijheid gelaten om de genomen beslissingen onafhankelijk te beoordelen en om dat, indien nodig, op een uiterst indringende wijze te doen. Louter juridisch is voor de Staten-Generaal weliswaar geen instemmingsrecht vastgelegd, materieel komt het daar natuurlijk wel heel dicht bij. Zeker als het om ingrijpende zaken gaat, zal de regering niet lichtvaardig aan de opvattingen van de Staten-Generaal voorbij kunnen gaan. Recent hebben we hiermee de nodige ervaring opgedaan. Het is mogelijk dat in een concreet geval de meerderheid van de Kamer met de regering van mening verschilt over de inzet van de krijgsmacht. Ook tegen mevrouw Van der Hoeven zeg ik: het hoeft geen betoog, dat de regering zich in zo'n geval van de opvattingen van de Kamermeerderheid ernstig rekenschap zal geven. Dat spreekt vanzelf.

Voorzitter! Ik dank de heer Van Middelkoop voor het uitspreken van de hoop dat de wet binnen niet al te lange tijd in het Staatsblad zal verschijnen. Ik dank hem ook voor de aanvulling op datgene wat in de nota naar aanleiding van het verslag staat over de term "regering". Zojuist heb ik al aangegeven waarom voor de huidige formulering van artikel 100 is gekozen. De reden is van staatsrechtelijke aard. Ook tegen mevrouw Van der Hoeven zeg ik dat helder moet zijn: de regering regeert en het parlement controleert. Op dit punt is uiteraard kennisgenomen van de staatsrechtelijke literatuur.

De heer Van Middelkoop heeft nog gevraagd om een bevestiging van zijn veronderstelling dat "een besluit nooit de vaak daaruit voortvloeiende internationale committering inhoudt waarop de regering zich eventueel zou kunnen beroepen tegenover een kritische Kamer". Het antwoord van de regering op dit verzoek is positief en ligt besloten in de eerder met de Kamer gevoerde discussie over de betekenis van de grondwetsherziening, zoals deze wordt bevestigd in de memorie van toelichting. Met deze grondwetsherziening wordt vastgelegd de in de afgelopen jaren tussen regering en parlement gegroeide werkwijze die wordt gevolgd bij de uitzending van militaire eenheden, met inbegrip van toetsing van het besluit aan de aandachtspunten uit het toetsingskader. Het spreekt daarom vanzelf dat om een betekenisvolle gedachtewisseling met het parlement te kunnen hebben, er geen sprake kan zijn van een onomkeerbare internationale committering van de regering om aan een bepaalde crisisbeheersingsoperatie deel te nemen. In de voorbereidende fase van deelneming aan een crisisbeheersingsoperatie, waarbij hierover al dan niet in bondgenootschappelijk verband internationaal overleg wordt gevoerd, wordt terzake altijd een voorbehoud gemaakt wat betreft de nationale politieke besluitvorming.

De heer Van Middelkoop heeft ook gevraagd waarom over deze grondwetswijziging geen advies is gevraagd aan de talloze adviesorganen, wel of niet van een verscholen of gekende signatuur. Over dit wetsvoorstel is, net zomin als over de andere onlangs door het parlement behandelde of nu nog in behandeling zijnde voorstellen tot wijziging van de Grondwet, advies gevraagd. In al deze gevallen gaat het om zeker niet onbelangrijke, maar qua omvang en juridische complexiteit beperkte wijzigingen van de Grondwet. De regering wist in al deze gevallen ook heel goed wat zij wilde. Dat scheelt altijd. Waarom dan nog advies vragen? Voor de advisering over een concreet wetsvoorstel is er immers de Raad van State? Het is goed gebruik dat het parlement zich via schriftelijke oproepen of hoorzittingen laat informeren over wetsvoorstellen. Sedert de herziening van het adviesstelsel is dat de globale taakverdeling tussen regering en parlement, waarbij het primaat van de politiek vooropstaat en dubbel werk zoveel mogelijk wordt vermeden.

Anders ligt dit wanneer sprake is van een divers en complex probleem dat zich op een breder terrein van de Grondwet afspeelt. Dan kan het zaak zijn, aan deskundigen advies te vragen. Bijvoorbeeld op het terrein van het dualisme in het lokaal bestuur en de grondrechten in het digitale tijdperk zijn door het kabinet commissies ingesteld om een onafhankelijk deskundig advies te geven. Daarna is de regering, ongetwijfeld na een uitvoerige discussie met de Kamer, aan zet om de complete wetsvoorstellen uit te werken.

In dit verband wijs ik nog op de in mijn begroting aangekondigde voornemens inzake de constitutionele agenda voor de volgende eeuw. Deze agenda heeft mede de bedoeling het wetenschappelijk debat in en buiten het NJB over een wenselijke staatkundige vernieuwing tijdig te stimuleren.

Ik kom op de verhouding tussen artikel 96, dat ik er nog een keer op nagelezen heb, en het voorgestelde artikel 100. Artikel 96 is van oudsher een bepaling geweest die ziet op de klassieke oorlogssituatie. Overigens bevat het een lid waarin, vrij vertaald, staat dat er snel moet worden gehandeld wanneer de nood hoog is. Bij de behandeling van de grondwetsherziening van 1953, waarschijnlijk als sequeel op de discussie over de Korea-oorlog, is nadrukkelijk aan de orde geweest dat deze bepaling niet ziet op het ter beschikking stellen van de krijgsmacht voor collectieve rechtshandhaving. De reden hiervoor was, dat zowel het Handvest van de Verenigde Naties, het WEU-verdrag als het NAVO-verdrag in dit verband niet spreken over "inoorlogverklaring", maar over "het verlenen van bijstand". Dat is dan toch weer een wat andere terminologie. Wil men in de Grondwet de betrokkenheid van de Staten-Generaal helder regelen, dan kan men in principe twee dingen doen. Men kan er aan de ene kant voor kiezen een bestaande bepaling die niet voor die situatie is geschreven, wel heel erg ver op te rekken, met alle bezwaren van dien. Men kan ook – daarvoor is nu gekozen – in het licht van de ontwikkelingen een bepaling maken die beter op deze ontwikkelingen is toegesneden. Dit betekent overigens niet dat artikel 96 nu ineens zinledig is geworden. Een situatie zoals in deze bepaling bedoeld, kan zich natuurlijk ook in de toekomst blijven voordoen, wat wij overigens niet hopen. Maar de internationale context is zodanig gewijzigd, dat artikel 96 daardoor de facto een andere positie heeft gekregen.

Voorzitter! De heer Van den Berg heeft een vraag gesteld over humanitaire hulpverlening, dus hulpverlening van de krijgsmacht buiten een gewapend conflict. Als je kijkt naar de werkelijkheid in de wereld, geef ik toe dat er een heel overgangsgebied is. Onder die humanitaire hulp vallen noodhulp, zoals assistentie aan slachtoffers van rampen, preventieve hulp, zoals assistentie ter voorkoming van epidemieën en vaccinatie, en rehabilitatiehulp, met name eerste hulp bij het herstel van elementaire voorzieningen, zoals sanitaire voorzieningen en huisvesting. Ook de assistentie bij de opvang van vluchtelingen en ontheemden wordt hiertoe gerekend. Volgens de bewoordingen van artikel 100 dient de regering ook vooraf inlichtingen te verstrekken wanneer de krijgsmacht wordt ingezet of ter beschikking wordt gesteld voor humanitaire hulpverlening bij gewapende conflicten. De inlichtingen die dan worden verschaft, zullen betrekking hebben op zaken als de duur en de risico's van die inzet voor de terbeschikkingstelling en op de afspraken die daarover in internationaal verband zijn gemaakt. Artikel 100 verplicht niet tot het inlichten van de Staten-Generaal bij humanitaire hulpverlening buiten een gewapend conflict. Het vooraf geven van inlichtingen hierover aan de Staten-Generaal zal natuurlijk in de meeste gevallen in het geheel niet op bezwaren stuiten, als die hulp van enige signatuur en omvang is. De ervaring is dat dat op heel korte termijn kan. De materiële situatie maakt voldoende duidelijk dat een vruchtbaar verkeer met het parlement noodzakelijk is.

Minister De Grave:

Mijnheer de voorzitter! Er was een klein momentje van herkenning, toen de heer Van Middelkoop sprak over wijziging van de Grondwet op het punt van het oppergezag van de krijgsmacht. Ik herinner mij dat zo goed, omdat de allereerste vergadering van de VVD-fractie die ik als nieuwgekozen lid mocht meemaken in 1982, ging over dat onderwerp. Ik verstoutte mij toen het woord te voeren! Tegen dat onderwerp was namelijk massief verzet in de VVD-fractie. Kolonel b.d. Ploeg en anderen hadden het gevoel dat hier de fundamenten van de verbondenheid met het koningshuis ter discussie stonden. Ik was toen 26 en zoals gezegd net gekozen, en ik heb mij verstout op te merken dat ik dat voorstel toch eigenlijk heel verstandig vond. Pas heel veel later is het goed gekomen met de kolonel b.d.!

Voorzitter! Dan sta je hier als minister van Defensie, pratend over een volgende stap in die ontwikkeling van de krijgsmacht. Vanuit operationeel oogpunt wil ik een opmerking maken over artikel 100, ook naar aanleiding van de motie van de heer Van Middelkoop. Los van alle constitutionele aspecten, hoe belangrijk ook, gaat het ook om de stolling van een gegroeide praktijk, die de ervaring heeft gehad van de situatie en de omstandigheden in Kosovo. Ik vind het belangrijk om hier te benadrukken, ook vanuit mijn verantwoordelijkheid als minister van Defensie die de inlichtingenverantwoordelijkheid nadrukkelijk aan zijn adres gericht voelt, dat ik heel sterk heb gemerkt hoezeer voor militairen die wordt gevraagd aan operaties in het buitenland in vaak heel moeilijke omstandigheden deel te nemen, de steun van het parlement cruciaal wordt geacht. Dit staat los van de verhouding tussen regering en Kamer. Het gaat hier om het dragen van operationele verantwoordelijkheid voor die mensen aan wie je dat vraagt. Ik vind het belangrijk om dit als factor mee te geven voor toekomstige beoordelingen van situaties die zich kunnen voordoen.

Een ander aspect in dit kader is dat meer en meer, en in de toekomst wellicht uitsluitend, de inzet van Nederlandse militairen zal plaatsvinden in internationaal kader. Daarmee zal de internationale besluitvorming heel centraal komen te staan. Los van de discussies in het Nederlands Juristenblad waar de heer Van Middelkoop naar verwees, past naar mijn taxatie de formulering van artikel 100 goed in die ontwikkeling. Er zijn momenten dat de regering moet kunnen committeren. Een formeel instemmingsrecht, even los van de wijze waarop dat nu is geformuleerd, past natuurlijk slecht in zo'n beeld. Ik herinner mij, dit overigens terzijde, dat ik mij ooit eens heb verstout tot het schrijven van een artikel, maar dan in het weekblad voor fiscaal recht, nadat ik voor de zoveelste maal had gelezen dat het met de kwaliteit van de fiscale wetgeving allerbelabberdst was gesteld. Dat leidde ook tot grote opwinding bij deskundigen. Nog wekenlang hebben zij zich de vingers blauw geschreven, want het was ongelooflijk dat Kamerleden zich verstoutten om met deskundigen in discussie te gaan. Dat was absoluut niet de bedoeling.

Voorzitter! Ik wil van mijn kant tot slot graag een bevestigend antwoord geven op de vraag van de heer Van den Berg. Het lijkt mij, zonder dat de Grondwet het direct voorschrijft, vanuit dezelfde argumentatie als ik zojuist aangaf, zeer voor de hand te liggen en ook uit de geest van de afspraken voort te komen, dat in zo'n situatie op dezelfde wijze de inlichtingen aan de Kamer worden verstrekt vanuit een voorafsituatie binnen mogelijkheden, ook voor situaties van militaire inzet van leden van de krijgsmacht zonder dat er een direct risico is voor participatie in het krijgsveld.

De voorzitter:

Ik heb begrepen dat er geen behoefte is aan het tweede termijn, maar wel tot het maken van een enkele opmerking.

De heer Van Middelkoop (GPV):

Mijnheer de voorzitter! Ik wil beide bewindslieden bedanken voor de gedegen en plezierige wijze van beantwoording van deze grondwetsherziening in tweede lezing. Ik wil in het bijzonder de minister van Binnenlandse Zaken bedanken voor zijn waardering geuit aan mijn adres over mijn initiatief van destijds. Ik doe dit uitsluitend omdat dit een extra reliëf krijgt tegen de achtergrond van het massief verzet destijds van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie. Zo zie je maar dat er van Paars I naar Paars II sprake kan zijn van voortschrijdend inzicht. Dat wil ik hier even markeren.

De voorzitter:

Op de tribune hebben inmiddels plaatsgenomen enkele Canadese leden van de NAVO-assemblee. I would say a very nice welcome to them.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik stel voor, op een nader te bepalen tijdstip te stemmen.

Daartoe wordt besloten.

De vergadering wordt van 18.05 uur tot 19.35 uur geschorst.

Voorzitter: Van Nieuwenhoven