Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met een regeling over de behandeling van klachten door bestuursorganen (25837),

en van:

- de motie-Apostolou c.s. over de positie van de commissies voor de Verzoekschriften (25837, nr. 8).

(Zie vergadering van 5 november 1998.)

De algemene beraadslaging wordt heropend.

De heer Brood (VVD):

Voorzitter! Wij dachten er vorige week uit te zijn, totdat er dinsdagmiddag even voor 12.00 uur een brief kwam.

Tijdens de beraadslaging op 5 november jl. heeft de fractie van de VVD een amendement ingediend op het ontwerp van regeling van het klachtrecht van de Algemene wet bestuursrecht. Oogmerk van het betrokken amendement was enerzijds ondersteuning van structurele vormgeving van het leerproces bij bestuursorganen naar aanleiding van ingediende klachten en anderzijds bevordering van de transparantie van het functioneren van bestuursorganen. Bij de behandeling van het amendement is een aantal bezwaren tegen het amendement kenbaar gemaakt. Het amendement zou ook registratie van de mondelinge klacht met zich meebrengen. Het amendement zou te veel bestuurlijke lasten met zich meebrengen en het zou de wetgever niet passen zich te bemoeien met kwaliteitszorg binnen bestuursorganen. Dit zou behoren tot de eigen verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan.

Tijdens het debat is van de zijde van de heer Schutte, daarna dankbaar overgenomen door de minister, gesteld dat de systematiek van de wet met zich zou meebrengen dat het oorspronkelijke amendement zou leiden tot een verplichting ook mondelinge klachten te registreren. Hoewel tijdens het debat nadrukkelijk is gesteld dat dit niet de strekking van het voorstel was, heeft de VVD-fractie gemeend om ter wille van de duidelijkheid dit uitdrukkelijk in het gewijzigde amendement te regelen. Dit dient de duidelijkheid van de wetgeving en vermijdt onnodige latere juridische discussies omtrent de toekomstige toepassing van dit artikel, natuurlijk indien het wordt geaccepteerd.

Van de zijde van de heer Van den Berg is gesteld dat het wetsvoorstel te veel extra bestuurlijke lasten met zich mee zou brengen. Tijdens de behandeling is van de zijde van de VVD-fractie gesteld dat het evalueren en implementeren van klachten zowel individueel als collectief behoort tot de normale bedrijfsvoering van een professioneel functionerende organisatie. Zoals de minister tijdens het debat al aanhaalde: 'het bedrijfsleven ziet een klacht als een gratis advies'.

Bij het effectief vormgeven van het leerproces in de onderneming zal er behoefte bestaan aan kwantitatieve gegevens. Dit zal betekenen dat de onderneming klachten zal registreren en dat zij de bevindingen en conclusies naar aanleiding van die klachten zal optekenen. Een dergelijk dossier vormt dan de grondslag voor verbetering van de kwaliteit van de organisatie. Dit is bij ondernemingen niet anders dan bij de overheid. Voor bestuursorganen die structureel vorm willen geven aan de verbetering van de kwaliteit, geldt hetzelfde. Voor hen die vorm willen geven aan het zogenoemde leereffect, zal deze regeling nauwelijks extra bestuurlijke lasten met zich meebrengen. Ook bij de invoering van de eerste en tweede tranche AWB bestond bij verscheidene fracties zorg over de toename van de bestuurlijke lasten. Van de zijde van de VVD-fractie is bij de behandeling van het amendement al verwezen naar pagina 33 van het verslag van de evaluatiecommissie AWB, waarin staat: 'Er zijn geen indicaties dat de door sommigen gevreesde, aanzienlijke stijging van de bestuurslasten heeft plaatsgevonden'. De VVD blijft de overtuiging toegedaan dat het amendement ook in zijn nieuwe vorm dient ter ondersteuning van het leerproces, dat leidt tot verhoging van de kwaliteit van de besluitvorming. Deze hogere kwaliteit leidt tot vermindering van het aantal conflicten en daarmee tot vermindering van bestuurlijke lasten en juridisering.

Als schijnbaar fundamenteel bezwaar wordt de rolverdeling tussen bestuursorganen en de centrale overheid opgevoerd. Kwaliteitszorg wordt als een eigen verantwoordelijkheid van de andere bestuursorganen gezien. Het is echter in ons staatsbestel geheel niet ongebruikelijk dat ter versterking van de bestuurlijke kwaliteit wetgeving wordt aangenomen. Zo was het versterken van de bestuurlijke kwaliteit aanleiding voor het invoeren van de Gemeentewet en de Provinciewet. Gelet op het toegenomen medebewind in ons bestuurlijk systeem, raakt de bestuurlijke en juridische kwaliteit van bestuursorganen het belang van zowel de centrale als de decentrale overheid. Daarom is ons bestuursrecht bezaaid met vormen van toezicht. Bovendien hebben enkele partijen in deze Kamer recentelijk een regeerakkoord gesloten, op grond waarvan het bestuur verantwoordelijk wordt gehouden voor verbetering van de juridische kwaliteitszorg. Gelet op het feit dat andere bestuursorganen bij deze overeenkomst geen partij zijn, kan dit niet anders worden uitgelegd dan als een opdracht aan de regering om de verbetering van die kwaliteitszorg metterdaad te steunen. De VVD-fractie erkent dat er sprake is van een gedeelde verantwoordelijkheid, waaraan middels wetgeving uitdrukking kan worden gegeven. Overigens strekt het amendement slechts tot het aangeven van instrumenten voor verbetering van de kwaliteitszorg. Het tast de besluitvormende vrijheid van het bestuur niet aan.

Al sinds 1976 kent het Nederlands recht de bezwaarschriftenprocedure in de Wet Arob, wat sinds 1994 is omgezet in de Algemene wet bestuursrecht. Van beide procedures is altijd een leereffect verwacht. Bij de recente evaluatie van de AWB is, zoals eerder aangehaald, gebleken dat dit niet het geval is. Men kan dat terugvinden op pagina 51 van het evaluatieverslag.

De voorzitter:

Mijnheer Brood, dit had ook allemaal gezegd kunnen worden tijdens de eerste of tweede termijn. Dit is een korte heropening, omdat u over een amendement wilde spreken.

De heer Brood (VVD):

Ik moet nog twee dingen voorlezen.

Naar aanleiding van de beraadslaging van 5 november 1998 is het amendement gewijzigd. Enerzijds om juridische discussies over de registratie van schriftelijke klachten te vermijden en anderzijds om het bestuur grotere vrijheid te geven om aan het leerproces vorm te geven. Door registratie en publicatie komen gekwantificeerde gegevens vrij die anderen in staat stellen meer kwalitatief onderzoek aan te sturen en zo leereffecten binnen de organisatie te versterken. Het amendement zal dus het beoogde doel door middel van lichtere regelgeving bereiken. Dat is anders dan in de brief van de minister van afgelopen dinsdag wordt beweerd.

Hoewel op vrijdag reeds het gewijzigde amendement bij het ministerie bekend was, kwam de reactie van de minister pas op dinsdag om twaalf uur. De argumentatie van de minister was dat het amendement nog steeds extra bestuurslasten met zich brengt. Tijdens de behandeling in eerste instantie sprak de minister van een papieren olifant. Het amendement verplicht niet tot integrale registratie en publicatie van klachten. Gelet op het feit dat schriftelijke klachten ook schriftelijk zullen worden verwerkt, door inschrijving in het postregistratiesysteem, verwerking van bestuurlijke reacties door ambtenaren door middel van hun pc enzovoort, levert deze verplichting nauwelijks extra lasten op. Wat betreft die papieren olifant: moderne technieken sluiten publicatie op het Internet niet uit en het amendement schrijft de wijze van publicatie ook niet voor.

Verder zou, volgens de minister, het amendement in strijd zijn met de gedachte van sobere wetgeving en de eigen verantwoordelijkheid van bestuursorganen voor de kwaliteit van de organisatie. Het voorstel is sober, maar noodzakelijk. De minister erkent dat het een verantwoordelijkheid is van bestuursorganen om klachten te registreren en te evalueren. Maar nu na 22 jaar bezwaarschriften blijkt dat dergelijke processen binnen de overheid geen vaste vorm krijgen, is het tijd de helpende hand uit te steken. Het argument van de minister lijkt hiermee genoegzaam behandeld.

Voorts meent de minister dat het amendement geen doel kan treffen. Ik verwijs hiervoor naar de inleidende opmerking die ik zo-even heb gemaakt.

De minister meent dat het amendement vraagt om integrale publicatie van geregistreerde klachten. Dat zou inbreuk op de persoonlijke levenssfeer tot gevolg hebben. Daarnaast zou dit het indienen van klachten ontmoedigen. Het amendement verbiedt geen geanonimiseerde publicatie van klachten, zoals bij bezwaarschriften en beroepschriften heel gebruikelijk is. Men kan iedere week de jurisprudentie van Nederland terugvinden in allerlei tijdschriften. Daar vindt ook geanonimiseerde publicatie plaats. Wat dat aangaat, is er dus geen enkele reden om in dat opzicht te vrezen voor de persoonlijke levenssfeer. Ook stukken van bezwaar en beroep zijn openbaar. Van een afnemend bezwaar en beroep is echter nog niet gebleken. Als het inderdaad zo was dat publicatie van klachten of van bezwaarschriften, die wat dat aangaat redelijk op één lijn zijn te stellen, zal leiden tot een verminderd beroep, dan zou het wellicht een suggestie voor de commissie-Van Kemenade zijn om langs die weg de juridisering tegen te gaan. Dan blijkt namelijk dat publicatie schijnbaar leidt tot verminderd beroep op dit soort middelen.

De hardnekkige weerstand die de minister tegen dit amendement zichtbaar maakt, versterkt mijn gedachte dat er heel wat bestuurders zijn die wellicht niet zitten te wachten op een tuchtigende werking van openbare gegevens omtrent het functioneren van aan hen ondergeschikte organisaties. Ik vermoed echter de burger des te meer en daar zitten wij hier voor.

De voorzitter:

Ik moet u wel zeggen dat het onderwerp van deze heropening eigenlijk de brief van de minister is, die reageert op uw amendement. Ik had graag gewild dat u iets meer to the point was geweest.

Minister Peper:

Mevrouw de voorzitter! Ik dank de heer Brood voor zijn nadere toelichting. Ik bied mijn verontschuldiging aan, als het zo zou zijn dat het gewijzigde amendement al vrijdag op het departement zou zijn gekomen. Ik werd mij daar gisterochtend pas van bewust. Vandaar dat de brief de Kamer niet eerder heeft bereikt.

Ik heb geprobeerd in de brief aan te geven wat het bezwaar is. Verleden week heb ik de opmerking gemaakt – die werd door leden van deze Kamer gedeeld – dat wij naast de normstelling van het klachtrecht, bestuursorganen niet verder zouden moeten belasten. Daar bedoel ik niet alleen administratieve belasting mee. Het gaat ook om de vraag of die bestuursorganen wel voluit serieus worden genomen als de wetgever deze norm stelt, die in zichzelf een extra stimulans is om datgene te doen wat met deze wet wordt beoogd. Overigens meen ik dat de bestuursorganen die wat dichter bij de werkelijkheid staan, hun verantwoordelijkheid zullen nemen. Ook zullen zij zich aan deze wettelijke regels houden. Ik blijf mij afvragen waarom deze Kamer – en ik herhaal: een liberaal – zover wil gaan. Ik heb er verschrikkelijk weinig affiniteit mee. Ik heb ook weinig affiniteit met het gedachtegoed dat de bestuurders het allemaal zo eng vinden. Ik kom niet uit die traditie. Ik kom wel uit een traditie waarbij er juist naar gestreefd wordt om klachten zo snel mogelijk te behandelen, opdat er zo weinig mogelijk stukken worden gewisseld. Ik voel mij dan ook niet aangesproken door de tekst van het gewijzigde amendement. Eigenlijk heb ik niet veel toe te voegen aan wat ik vorige week ten principale heb gezegd, namelijk dat de Kamer wel heel ver gaat in het ontwerpen van regelgeving, van voorschriften en in het bedenken van zaken die bestuursorganen zelf kunnen bedenken na aanneming van deze wet. Daar blijf ik mij ongemakkelijk bij voelen. Derhalve ontraad ik de Kamer het gewijzigde amendement van de heer Brood aan te nemen.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik stel voor, aanstaande dinsdag te stemmen.

Daartoe wordt besloten.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.