Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Goedkeuring van het op 4 november 2000 te Rome totstandgekomen Protocol nr. 12 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 2001, 18 en 173) (28100 (R1705).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Koekkoek (CDA):

Mevrouw de voorzitter. Bij de goedkeuring van het Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens in 1954 was de regering nog van oordeel dat de inhoud van het verdrag niet afweek van de Grondwet of van enige andere wetgeving. De eerste tijd leek de regering gelijk te krijgen, maar in 1976 kwam de eerste veroordeling van Nederland door het Hof in Straatsburg. Daarna volgden er nog vele veroordelingen. Deze geschiedenis leert dat de gevolgen van een mensenrechtenverdrag moeilijk voorspelbaar zijn. Het is een les die wij ook bij de goedkeuring van Protocol nr. 12 bij het EVRM in gedachten moeten houden, te meer omdat het Twaalfde Protocol niet zo maar een aanvulling van het EVRM is. Het bevat een algemeen verbod van discriminatie dat vergaande gevolgen kan hebben. Het is goed als regering en parlement zich daarvan bewust zijn.

Gelijke behandeling en non-discriminatie lijken vanzelfsprekend, maar in de praktijk blijkt dat deze beginselen in wetgeving en rechtspraak een enorme ontwikkeling kunnen doormaken. Zo vindt artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, dat ook gelijke behandeling voorschrijft, veel toepassing in de jurisprudentie. Toen de Centrale Raad van Beroep eind jaren tachtig oordeelde dat een aantal socialeverzekeringswetten in strijd was met de eis van gelijke behandeling van mannen en vrouwen zag de regering de financiële bui al hangen en heeft zij zelfs overwogen het IVBP op te zeggen.

Het valt te verwachten dat het Twaalfde Protocol in de rechtspraak voor een deel de functie van artikel 26 van het IVBP zal overnemen. Dat heeft vooral te maken met de mogelijkheid om uiteindelijk een bindende uitspraak van het Hof in Straatsburg te krijgen. Een uitspraak van het Comité voor de rechten van de mens over schending van artikel 26 is daarentegen niet bindend. De toepassing van het bestuursrecht op bijvoorbeeld sociaal-economisch terrein zal moeten voldoen aan de eisen van dit Twaalfde Protocol.

Namens de CDA-fractie dank ik de regering voor de beantwoording van de vragen die wij in het verslag hebben gesteld. Dit betekent niet dat wij tevreden zijn met alle antwoorden. Ik hoop en verwacht dat de minister bij deze plenaire behandeling de nodige verduidelijking zal geven. De behoefte aan verheldering bestaat op de volgende vier punten. Ik volg daarbij de nota naar aanleiding van het verslag.

Eerst iets over de betekenis van het Protocol voor een toelatingsregeling voor inwoners van één van de landen van het Koninkrijk. De regering gaat ervan uit dat haar verklaring bij de ratificatie van het Vierde Protocol, dat handelt over bewegingsvrijheid, ook na ratificatie van het Twaalfde Protocol geldig blijft. Het voorbehoud bij het Vierde Protocol houdt in dat onderscheid tussen Nederlanders mogelijk is, al naar gelang het deel van het Koninkrijk waaruit zij afkomstig zijn. Zou het niet verstandig zijn dit voorbehoud inzake een toelatingsregeling te bevestigen bij de ratificatie van dit Twaalfde Protocol? Protocol nr. 12 heeft immers een veel ruimere reikwijdte dan artikel 14 EVRM, het huidige artikel dat nog van belang is in verband met het Vierde Protocol. Een voorbehoud kan verstandig zijn, bijvoorbeeld met het oog op een inburgeringplicht voor Antillianen en Arubanen die de regering overweegt in te voeren. Zij heeft althans voorstellen daarvoor gedaan.

Een ander lastig punt is de horizontale werking van het Twaalfde Protocol, de werking van de gelijke behandeling in verhoudingen tussen burgers onderling. Als de Staat tekortschiet in het waarborgen van gelijke behandeling in verhoudingen tussen burgers handelt de Staat in strijd met het Protocol. De regering wijst er terecht op dat het verzekeren van elk in de wet neergelegd recht zonder enige discriminatie vraagt om het treffen van effectieve regels. Ik ben het ook met de regering eens, dat artikel 1 van dit Protocol niet vereist dat de verdragspartijen maatregelen nemen om alle voorkomende gevallen van discriminatie in betrekkingen tussen particulieren te voorkomen of te verhelpen. Natuurlijk zijn er algemene grenzen aan de verantwoordelijkheid van de Staat. Effectieve regels behoeven niet alle discriminatie tussen particulieren op te heffen. Maar wat vereist het Protocol dan wel?

Volgens de regering hebben de opstellers van het Protocol beoogd indirecte horizontale werking van het Protocol zoveel mogelijk uit te sluiten. De toelichting van de Raad van Europa op het Protocol wijst in een andere richting. Die toelichting biedt meer ruimte voor indirecte horizontale werking dan de regering veronderstelt. Paragraaf 26 van die toelichting noemt uitdrukkelijk de mogelijkheid dat uit artikel 1 van het Protocol positieve verplichtingen van de Staat voortvloeien, bijvoorbeeld als er een duidelijke lacune bestaat in de nationaalrechtelijke bescherming tegen discriminatie. Daarnaast geeft paragraaf 28 van de toelichting aan, dat een positieve verplichting van de Staat aan de orde is in de verhoudingen tussen particulieren waarvoor meestal wettelijke regels zijn, bijvoorbeeld de toegang tot werk en tot restaurants of diensten van particulieren aan het publiek, zoals geneeskundige zorg of nutsvoorzieningen zoals water en elektriciteit. Dat is dus een heel ruim terrein.

Als op deze terreinen indirecte horizontale werking mogelijk is, zou dat ook kunnen gelden op het terrein van het onderwijs. Ik wijs er echter op, dat artikel 2 van het Eerste Protocol eist dat de Staat bij de regeling van het onderwijs de godsdienstige en filosofische overtuigingen van ouders respecteert. De CDA-fractie gaat ervan uit dat de balans tussen gelijke behandeling aan de ene kant en vrijheid van onderwijs aan de andere kant, zoals die in de Algemene wet gelijke behandeling is neergelegd, in overeenstemming is met Protocol nr. 12 in verbinding met artikel 2 van het Eerste Protocol. Deelt de regering deze opvatting? Wij zijn ons er uiteraard van bewust dat het Hof in Straatsburg het laatste woord heeft over de uitleg van beide protocollen.

Een derde punt betreft de toepasselijkheid van het Protocol op vreemdelingen. Terecht schrijft de regering dat het protocol geldt voor eenieder binnen de rechtsmacht van de Staat, dus ook voor vreemdelingen. Artikel 16 van het EVRM biedt echter de mogelijkheid de werking van artikel 10 (vrijheid van meningsuiting) en artikel 11 (vrijheid van vergadering en vereniging) te beperken voor politieke activiteiten van vreemdelingen zonder daarmee in strijd te komen met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM. De regering vermeldt dat er geen rechtspraak is over artikel 16. Dit is onjuist. Ik wijs op het arrest inzake Piermont tegen Frankrijk van 27 april 1994. De zaak betrof de Duitse Europarlementariër van de Groenen die werd uitgezet uit Franse overzeese gebiedsdelen in de Stille Oceaan, omdat zij deelnam aan een demonstratie tegen de Franse kernproeven op Mururoa. Het arrest is van belang, omdat het Hof een eigen uitleg geeft aan het begrip "vreemdeling".

De regering gaat ervan uit dat Protocol nr. 12 geen wijziging brengt in de betekenis van artikel 16, dat dus een beperking mogelijk maakt van politieke activiteiten van vreemdelingen. Ik wijs echter op de algemene werking van dit Protocol. Artikel 16 van het EVRM is beperkt tot politieke activiteiten van vreemdelingen. Hoe zit het echter met vreemdelingen die scholen of kerken willen stichten? Zij genieten de bescherming van Protocol nr. 12. Ik vrees dat, als de wet recht geeft op bekostiging van een school, dat recht op grond van dit protocol niet aan vreemdelingen die een school hebben gesticht, kan worden onthouden. Gaarne vernemen wij het oordeel van de regering hierover.

Ten slotte wijs ik op het belang van het Protocol voor de uitvoering van EU-regelgeving. Hoe ziet de regering de verhouding tussen de discriminatieverboden in het EG-verdrag en dit protocol? Kan op grond van het protocol bij de toepassing van EU-recht wel onderscheid worden gemaakt tussen EU-onderdanen en niet-EU-onderdanen?

Met veel belangstelling zie ik het antwoord van de minister van Buitenlandse Zaken tegemoet.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Mevrouw de voorzitter. Mijn fractie kan kort zijn over het Protocol nr. 12 bij het Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het Protocol heeft betrekking op de gebieden van gelijke behandeling en non-discriminatie. Het is een aanvulling op artikel 14 EVRM dat beperkt is tot de rechten en vrijheden die in het EVRM zelf zijn opgenomen. Het protocol bevat een autonoom discriminatieverbod en heeft daarmee een grotere reikwijdte dan artikel 14 EVRM. Protocol nr. 12 strekt zich uit tot gevallen waarin een persoon wordt gediscrimineerd:

• 1. in de uitoefening van enig recht dat specifiek is toegekend aan een individu onder nationaal recht;

• 2. in de uitoefening van een recht dat kan worden afgeleid van een duidelijke verplichting van een publieke autoriteit onder nationaal recht, dat wil zeggen als een publieke autoriteit onder nationaal recht verplicht is, zich op een bepaalde manier te gedragen;

• 3. door een publieke autoriteit in de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid;

• 4. door enig andere handeling of enig nalaten van een publieke autoriteit.

Staten zullen zich niet meer kunnen verschuilen achter hun onschendbaarheid op de tot nu toe voor artikel 14 EVRM onbereikbare rechts- en beleidsgebieden. Meer burgers zullen voor de nationale rechter en, zo nodig, in Straatsburg hun gelijk kunnen halen. Mijn fractie is positief over Protocol nr. 12 omdat het het gelijkheidsbeginsel en de bescherming van het EVRM tegen discriminatie versterkt. Het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod betreffen fundamentele elementen van het internationale recht inzake de rechten van de mens.

Mijn fractie laat wel een waarschuwend woord horen. Publieke autoriteiten moeten nog meer dan voorheen op hun hoede zijn dat zij niet discriminatoir optreden of handelen. Bijvoorbeeld op de terreinen van terrorismebestrijding en vreemdelingenbeleid zou de overheid nog wel eens tegen Protocol nr. 12 kunnen oplopen. Mijn fractie hoort graag van de minister of coördinatie plaatsvindt tussen Buitenlandse Zaken en Justitie op deze en eventuele andere terreinen. Zo ja, wat houdt deze coördinatie in en waar leidt een en ander toe?

Minister Bot:

Mevrouw de voorzitter. Ik dank de Kamer hartelijk voor haar inbreng. Ik begin met een korte inleiding en daarna ga ik over tot de beantwoording van de vragen. Met Protocol nr. 12 wordt een verruiming beoogd van de reeds bestaande antidiscriminatiebepaling van het EVRM. Er is door beide sprekers duidelijk naar verwezen. Iedere vorm van discriminatie die aan de overheid kan worden toegerekend, wordt verboden. Tot dusverre was dat verbod van discriminatie, neergelegd in artikel 14 EVRM, gekoppeld aan de in het EVRM en de Protocollen neergelegde rechten. Het had dus een beperktere reikwijdte. Nederland is vanaf het begin van de onderhandelingen over het Protocol een warm voorstander geweest van de uitbreiding. Wij zijn van mening dat discriminatie onder alle omstandigheden verboden dient te zijn en dat er geen overtuigende reden is om dat te beperken tot de koppeling die er tot dusverre bestond tussen de rechten die in het EVRM waren opgesomd. Gelet op artikel 1 van de Grondwet en artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten waarbij het Koninkrijk partij is, alsmede op de wetgeving op het gebied van gelijke behandeling wordt niet verwacht dat het Protocol tot nieuwe verplichtingen van de Staat aanleiding zal geven. Geen nieuwe verplichtingen, wel mogelijkheden om naar het Hof te gaan en daar het gelijk te halen.

Ik begin met de beantwoording van de vragen van de heer Koekkoek. Zijn eerste vraag was of onderscheid tussen Nederlanders mogelijk is al naar gelang het deel van het Koninkrijk waaruit zij afkomstig zijn en zo ja, of deze verklaring bevestigd zou kunnen worden bij de ratificatie van het Twaalfde Protocol? Van discriminatie of ongerechtvaardigd onderscheid is slechts dan sprake indien gelijke gevallen ongelijk of ongelijke gevallen gelijk worden behandeld en verder indien het maken van onderscheid niet kan worden gerechtvaardigd op objectieve en redelijke gronden. Dat is ook heel belangrijk voor alle andere vragen die zijn opgeworpen. In het geval van de verplichte inburgering worden ongelijke gevallen ongelijk behandeld. Dit levert geen discriminatie of ongerechtvaardigd onderscheid op. De inburgeringplicht geldt voor alle Nederlanders die buiten de Europese Unie of de EER zijn geboren, maar niet voor Nederlanders die in Nederland zijn geboren. Er is daarom sprake van onderscheid in ongelijke gevallen.

Ik ben van mening dat een wettelijke inburgeringplicht voor Antillianen en Arubanen niet in strijd is met Protocol nr. 12, omdat deze inburgeringplicht geldt voor alle Nederlanders die buiten de Europese Unie of het EER-gebied zijn geboren en voor de eerste keer naar Nederland komen voor een niet-tijdelijk doel. Ik acht daarom een verklaring zoals voorgesteld door de heer Koekkoek niet nodig. Overigens zou het misschien zelfs schadelijk kunnen zijn om een verklaring af te leggen die een al bestaande verklaring herhaalt. Je zou hieruit namelijk a contrario kunnen afleiden dat in de gevallen waarin zo'n verklaring niet wordt herhaald, de verklaring dus niet meer van toepassing is. Dat zou een gevaarlijk precedent vormen.

Mevrouw de voorzitter. De tweede vraag van de heer Koekkoek was of de balans tussen de gelijke behandeling aan de ene kant en de vrijheid van onderwijs, zoals deze is neergelegd in de Algemene wet gelijke behandeling in overeenstemming is met Protocol nr. 12 en artikel 2 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het antwoord is "ja". De regering is van mening dat de verhouding tussen gelijke behandeling en vrijheid van onderwijs zoals opgenomen in de Algemene wet gelijke behandeling, in overeenstemming is met Protocol nr. 12. De Algemene wet gelijke behandeling bevat de wettelijke neerslag van de afweging die is gemaakt tussen het recht op gelijke behandeling enerzijds en de godsdienstvrijheid en de vrijheid van onderwijs anderzijds. Het gaat erom dat hier twee rechten tegenover elkaar staan, waarbij een balans gevonden moet worden tussen de non-discriminatie en de rechten die daaruit voortvloeien en het recht op vrijheid van godsdienst en vrijheid van onderwijs. Het verbod op discriminatie vormt het uitgangspunt, maar de wet geeft in het licht van het discriminatieverbod de grenzen aan van de werking van andere grondrechten, zoals de godsdienstvrijheid en de vrijheid van onderwijs, maar respecteert daarbij wel de kern van de grondrechten. De regering is van mening dat dit in overeenstemming is met Protocol nr. 12. De botsing tussen twee rechten doet zich niet voor, omdat er een balans gevonden wordt, waarbij gekeken wordt naar wat moet prevaleren.

Een derde vraag was of het onjuist is dat er geen rechtspraak is over artikel 16 van het EVRM. Daarin moet ik de heer Koekkoek gelijk geven. Ik dank hem voor zijn alertheid, omdat ten onrechte de verwijzing naar het arrest inzake Piermont versus Frankrijk ontbrak. Zoals hij heeft uiteengezet, overweegt het Hof daarin dat het feit dat mevrouw Piermont de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie bezit, en de status heeft van lid van het Europees Parlement, de autoriteiten van een andere lidstaat niet toestaat om artikel 16 EVRM tegen haar in te roepen bij de beperking van de uitoefening van haar recht op vrijheid van meningsuiting.

Over de vraag over het recht op bekostiging van een school merk ik het volgende op. Ik geloof dat wij goed voor ogen moeten houden dat artikel 16 zich beperkt tot de politieke activiteiten van een vreemdeling. Voor zover daarvan geen sprake is, gelden de rechten en vrijheden zoals neergelegd in het EVRM en de daarbij behorende protocollen voor eenieder die ressorteert onder de rechtsmacht van de verdragsstaat. De verplichting tot eerbiediging van die rechten is vastgelegd in artikel 1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Voor het stichten van een school worden in de Nederlandse wetgeving geen eisen gesteld over de nationaliteit. In het primair en voortgezet onderwijs kan een oprichter van een school in aanmerking komen voor bekostiging, zodra is voldaan aan de wettelijke eisen.

Met andere woorden, op grond van de Nederlandse wetgeving kan een vreemdeling het recht op bekostiging van een school niet worden onthouden, tenzij hij handelt in strijd met de wet. Inwerkingtreding van Protocol 12 maakt dit niet anders, behalve dan dat een dispuut omtrent dit recht na uitputting van de nationale rechtsmiddelen uiteindelijk kan worden voorgelegd aan het Europees Hof voor de rechten van de mens. Dat is het grote voordeel van dit Protocol 12.

De heer Koekkoek (CDA):

Ik ben de minister erkentelijk voor zijn antwoord, maar het is hem ongetwijfeld bekend, tenzij hij in het buitenland was, dat de ministerraad onlangs heeft besloten om juist wel eisen te stellen bij het stichten van scholen, namelijk de eis dat men Nederlander is. Dat betekent dat aan bestuursleden van scholen – die bekostigd worden, neem ik aan – de eis wordt gesteld dat zij Nederlander zijn. Wat de minister zojuist heeft gezegd, zou zich dus niet verdragen met wat de ministerraad volgens een persbericht onlangs heeft besloten. Misschien is het goed om daarover overleg te plegen met de collega van Onderwijs.

Minister Bot:

Dat lijkt mij een goede gedachte. Ik heb uiteengezet wat de algemene bepalingen zijn. Ik was niet op de hoogte van deze nieuwe bepaling, maar opnieuw denk ik dat bij dit geheel gekeken moet worden naar de eisen van redelijkheid en proportionaliteit, zoals ik in het begin heb gezegd. Ik weet niet welke afweging hier heeft gespeeld en of de Nederlandse regering zich bewust is geweest van Protocol 12. De heer Koekkoek heeft er ook op gewezen dat dit protocol in werking treedt. Het is interessant om in de toekomst te zien hoe verstrekkend dit protocol is bij de bepaling en de toepassing van non-discriminatie. Ik zal dit nakijken.

Een vierde vraag betreft de toepassing van dit protocol bij het EU-recht en het onderscheid dat wordt gemaakt tussen onderdanen en niet-onderdanen van de Europese Unie. Het is interessant om te zien dat door de lidstaten van de Europese Unie met goedvinden van het Straatsburgse Hof onder de werking van artikel 14 een onderscheid wordt gemaakt tussen onderdanen en niet-onderdanen van de lidstaten van de Europese Unie, ook wat betreft nationaliteit.

Hierover zijn onder artikel 14 en artikel 8 klachten gerezen bij het Hof. Toen heeft het Hof vastgesteld dat er een redelijke en objectieve rechtvaardiging is voor het verschil in behandeling. Het Hof stelde dat de Europese Unie een eigen rechtsorde in het leven heeft geroepen die speciale rechten schept voor onderdanen van de EU-lidstaten. Deze kwesties zijn gerezen in verband met nationaal rechtelijke regels. Het Hof zal kwesties met betrekking tot het EU-burgerschap, wanneer wordt geklaagd over ongelijke behandeling op grond van nationaliteit bij de uitvoering van het recht, naar verwachting op dezelfde wijze benaderen. Wij moeten afwachten hoe het gaat als de Conventie in werking treedt met het daaraan verbonden Handvest. Ik vermoed dat het Hof zich daarover wel zal uitspreken. In de praktijk moet worden getoetst of deze redenering van het scheppen van een eigen rechtsorde met speciale rechten voor de onderdanen op alle terreinen van wetgeving zal worden gehandhaafd, te meer daar het Europese recht of hetgeen vanuit Brussel tot ons komt in toenemende mate onze nationale rechtsorde betreft. 60% of meer van de wetgeving komt uit Brussel. Dat zal in een bepaald aantal gevallen een testcase worden. Tot dusverre is de uitspraak van het Hof duidelijk.

Mevrouw Broekers heeft een vraag gesteld over de samenwerking, vooral met betrekking tot terrorisme. Zij vroeg zich af of het protocol belemmeringen oplevert voor het nemen van maatregelen tegen terrorisme en of daarover wel gesproken wordt tussen de ministeries van Justitie en Buitenlandse Zaken. Op de eerste plaats verandert de inhoud van het Twaalfde Protocol niets aan de nationale wetgeving, noch aan hetgeen waartoe Nederland nu al verplicht is. Mochten er klachten zijn over een grotere inbreuk op de privacy en mocht een verdachte aan een strenger regime worden onderworpen, dan bestaat ook nu de mogelijkheid deze kwestie aan het Hof voor te leggen.

Anderzijds moet afgewogen worden wat proportioneel is en wat onder de omstandigheden als gerechtvaardigd kan worden gezien. Er vindt al overleg plaats tussen de ministeries van Buitenlandse Zaken en Justitie, omdat wij op het ogenblik een heel nieuw terrein betreden. Afgewacht moet worden wat bijvoorbeeld de coördinator, de heer De Vries, in Brussel aan voorstellen en plannen op tafel zal leggen, wat dat zal betekenen voor de huidige wetgeving en op welke wijze die moet worden aangepast. Dat geldt ook voor het onderzoek dat thans gaande is naar een aantal privacyregelingen. De vraag is bijvoorbeeld of gebruik mag worden gemaakt van informatie die via de AIVD tot ons komt. Dat zijn allemaal nieuwe vraagstukken die op tafel liggen waarvoor veranderingen in de bestaande wetgeving worden voorbereid. In de komende maanden zal daarover duidelijkheid ontstaan, omdat afgesproken is dat de heer De Vries in juni deze voorstellen aan de Raad zal voorleggen. Daarna treedt het traject in werking van eventuele omzetting in nationale wetgeving. Daarover vindt ook nu reeds zeer uitvoering overleg plaats tussen de ministeries van Buitenlandse Zaken en Justitie.

Mevrouw de voorzitter. Ik meen hiermee de gestelde vragen te hebben beantwoord. De additionele vraag van de heer Koekkoek over Nederlanders en de scholen zal ik natrekken en daarop terugkomen.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De vergadering wordt van 17.48 uur tot 19.00 uur geschorst.