Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Coördinatiewet Sociale Verzekering in verband met de aanpassing van het stelsel van bestuurlijke boeten (26411).

De beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Van Leeuwen (CDA):

Mijnheer de voorzitter! Op 16 april 1996 is in deze Kamer indringend gesproken over het wetsvoorstel Boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid. De CDA-fractie heeft toen als uitgangspunt genomen dat het socialezekerheidsstelsel met als wezenlijk christelijk-sociale gedachte het solidariteitsprincipe eveneens moet zijn gebaseerd op een balans van rechten en plichten. Hierin paste en past ook het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik teneinde het noodzakelijke draagvlak voor de solidariteitsgedachte te kunnen behouden. Gegeven de uitwerking van deze benadering in het genoemde wetsvoorstel scharnierde de discussie toen echter met name om de vraag of er wel sprake was van voldoende evenwicht. Met andere woorden: er bestond verschil van inzicht over de gekozen wetstechnische uitwerking. Zou deze niet leiden tot op z'n minst onevenwichtigheden in de noodzakelijke balans van rechten en plichten en in een aantal gevallen zelfs tot onrechtvaardigheden? Het pleidooi voor het opnemen van het evenredigheidsbeginsel in de wet kon echter niet meer worden gehonoreerd, zodat het bij duidelijke toezeggingen moest blijven.

Het behoeft geen nader betoog dat de inbreng voor het voorliggende wetsvoorstel tegen deze achtergrond moet worden gelezen. Het voldoet dan ook niet dat de beantwoording van de gestelde vragen hieraan voorbijgaat, nog los van het feit dat wel heel gemakkelijk wordt heengelopen over het ontbreken van de gegevens over 1996. Vanuit de geschetste achtergrond zijn immers ook de vragen naar aantallen, maar evenzeer naar verschillen tussen UVI's op basis van rapportages, met name uit het jaar 1998, maar ook over getroffen maatregelen gesteld. Ik citeer voor een goed begrip de conclusies van het CTSV op pagina 13 van de Augustus-rapportage handhaving 1998: "Ten aanzien van de invoering van de Wet Boeten in de werknemersverzekeringen is het twijfelachtig of de doelstellingen – een meer sluitende en uniforme uitvoering van het sanctiebeleid – worden bereikt. De grote verschillen tussen de WW en de WAO in de mate, waarin gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden om de straf te matigen, zijn een indicatie, dat van uniformiteit nog geen sprake is. Op onderdelen van de uitvoering van de Wet Boeten twijfelt het College aan een rechtsgelijke behandeling van cliënten." Dat zijn uitspraken die niet gemakkelijk kunnen worden genegeerd door de wetgever.

De CDA-fractie heeft in dit licht twee feitelijke vragen gesteld over de genomen maatregelen, uiteraard als kapstok voor een verdergaande discussie, ook over dit wetsvoorstel. Die discussie mondt nu kortheidshalve uit in de vraag of de staatssecretaris niet met de CDA-fractie van mening is dat de brede verontrusting in deze Kamer in feite werkelijkheid dreigt te worden. Welke maatregelen zijn daadwerkelijk genomen? Welke maatregelen hebben gewerkt en welke niet? Dit klemt temeer omdat de rapportage van een jaar later met als titel "Straffen met beleid" weinig hoopvoller is. Het valt de leden van de CDA-fractie op dat ook na het verschijnen van deze Augustus-rapportage 1999 met uiterst verontrustende conclusies op de pagina's 15, 16 en 17 bij de afhandeling van het voorliggende wetsvoorstel in de Tweede Kamer hierover, heet van de naald, geen discussie heeft plaatsgevonden. Mogelijk was de rapportage pas zo kort in het bezit van de leden van de Tweede Kamer dat de ernst van de conclusies nog onvoldoende was doorgedrongen. Die conclusies liegen er immers niet om!

Er blijken onder de uitvoerende beambten grote bezwaren te leven tegen de inhoud van de wet boeten. Anders kan ik de desbetreffende passages moeilijk duiden. Ik citeer opnieuw: "Dit levert in drie soorten situaties problemen op. In de eerste plaats ontstaan er problemen als de straf in de ogen van de beambte in geen verhouding staat tot het vergrijp. In de tweede plaats geldt dit wanneer de gevolgen van een straf in de ogen van de beambte voor een specifieke cliënt onevenredig zwaar zijn. Tenslotte ontstaan er problemen wanneer de inspanning om een straf op te leggen groter is dan de opbrengst." Uitgewerkt betekent dit "dat veel beambten bezwaren hebben tegen de wet vanwege de in hun ogen scheve verhouding tussen de ernst van de overtreding en de zwaarte van de sanctie en dat een beduidend aantal uitvoerders niet uit de voeten kan met het feit dat bij de bepaling van de hoogte van de sancties nauwelijks rekening kan worden gehouden met de gevolgen voor de cliënt".

De vraag doet zich nu dan ook voor hoe deze conclusies te zien in het licht van de in dit kader gedane uitspraken dat de uitvoeringsorganen mogen toetsen op individueel niveau en dat daarbij ook individuele omstandigheden in acht kunnen worden genomen. Wat zijn de voorschriften van het LISV geweest en op welke wijze is het CTSV met dit alles omgegaan? Welke consequenties trekt de staatssecretaris uit dit alles? Kan wel op de evaluatie worden gewacht en moet niet nu reeds opnieuw naar de inrichting van de wet worden gekeken, zoals ook het CTSV adviseert?

Los van dit alles, kan het natuurlijk nooit de bedoeling zijn dat beambten de inhoud en interpretatie van de wet uiteindelijk bepalen of deze wet niet uitvoeren. De wetgever dient echter wel duidelijkheid te verschaffen. Verder blijkt de wet boeten, die zou moeten bijdragen aan de stroomlijning van het administratieve proces, in de praktijk eerder als een verstoring van het proces te worden ervaren en daarom op onderdelen niet te worden uitgevoerd.

Ten slotte, lest maar zeker niet best, is de kans zeer reëel dat de wet boeten heeft bijgedragen aan een grotere mate van ongelijkheid. Die conclusie is ongeveer gelijkluidend aan de conclusies van een jaar eerder. Mocht toen nog de verontschuldiging gelden dat de wet eerst kort geleden was geïmplementeerd, thans kan dit excuus niet meer naar voren worden gebracht.

Eerst heden kreeg ik het verslag van de Tweede Kamer van een algemeen overleg over deze materie in handen. Zowel de Tweede Kamer als de staatssecretaris toonde zich verontrust over de gang van zaken rond de bedoelde wet. De staatssecretaris heeft hieraan de conclusie verbonden dat niet alleen de handhaving strakker moet worden, maar dat ook aan draagvlakverbreding moet worden gewerkt door de onnodig scherpe kantjes weg te nemen. Dit moet echter gebeuren zonder de wet aan te tasten.

De staatssecretaris zal het de CDA-fractie niet kwalijk nemen dat zij dan toch nog in het duister blijft tasten. Daarom stel ik maar de vraag waaraan concreet wordt gedacht. Wat zal het in het kader van dit wetsvoorstel kunnen betekenen voor het integraal aanpakken van werkgeversfraude? Die blijft nu volgens het CTSV in hoge mate onbestraft.

De CDA-fractie is ook uitzonderlijk benieuwd naar de rol van het CTSV in dezen. Is deze uiteindelijk toch te vrijblijvend? Zijn de mogelijkheden onvoldoende gebruikt? Het antwoord op deze vragen is daarom zo belangrijk, omdat ook bij de invoering van dit wetsvoorstel dezelfde problemen een rol kunnen spelen. Voorkomen is altijd nog beter dan genezen. Bovendien moet worden voorkomen dat uitvoerders, die uiteraard gehouden zijn de wet uit te voeren, de schuld krijgen van de eventuele onuitvoerbaarheid van door het parlement aanvaarde wetten.

Een andere discussie komt eveneens in zicht. Wie stelt namelijk de prioriteiten in "uitvoeringsland" vast? Worden de uitvoeringsorganisaties voldoende middelen ter beschikking gesteld? Het CTSV concludeert immers dat de uitvoering van de wet over bestuurlijk boeten op bepaalde punten in concurrentie lijkt te verkeren met de steeds nieuwe en hogere eisen die aan de uitvoeringsorganisaties worden gesteld. Gewezen wordt dan op nieuwe wetgeving, strenger toezicht op de rechtmatigheid, de uitvoering van de Algemene wet bestuursrecht en op het onzekere toekomstperspectief, de aantrekkende arbeidsmarkt en het personele verloop. Ook al zijn de oorzaken van de tegenvallende resultaten niet geheel eenduidig, dan toch is deze weergave van de bevindingen van het CTSV zo helder dat onze twijfel met betrekking tot bestaande capaciteitsproblemen, gelet op de veelheid van activiteiten, bepaald terecht is. Wat doet de staatssecretaris aan deze problematiek? Is het slechts een kwestie van de juiste prioriteiten stellen? Speelt er meer? In enkele meer toegespitste vragen heeft de CDA-fractie een en ander ook gerelateerd aan de bezuinigingen op de uitvoeringskosten.

De staatssecretaris geeft hierop ten antwoord, dat uitgangspunt voor de bezuinigingstaakstelling is dat de kwaliteit en de rechtmatigheid van de uitvoering er niet onder mogen lijden. De bezuinigingsmaatregelen worden ingevuld met maatregelen die aan deze voorwaarden voldoen. Vooralsnog betwijfelen wij dit. Zijn de uitspraken van het CTSV dan onjuist? Hoe wil en kan de staatssecretaris deze dan weerleggen? Kortom: graag een nadere onderbouwing van de gegeven antwoorden op de gestelde vragen.

Naar aanleiding van onze opmerkingen over de lange periode die nodig was om tot indiening van dit wetsvoorstel te komen, vraagt in de beantwoording één onderdeel om opheldering. Is een termijn van acht à negen maanden voor advisering door het LISV en het CTSV gebruikelijk, of hebben zich bijzondere problemen voorgedaan? Het is overigens anno 1999 ook niet zo gemakkelijk te begrijpen, laat staan te aanvaarden, dat een aantal belangrijke knelpunten in de informatievoorziening nog steeds niet is opgelost.

Dat brengt ons bij een tweetal slotopmerkingen. Allereerst acht de CDA-fractie uit een oogpunt van rechtvaardigheid een zo snel mogelijke invoering van het wetsvoorstel noodzakelijk. Niettemin mag geen herhaling plaatsvinden van de problemen rond de invoering van de Wet boeten. Ook toen onzerzijds indringende pleidooien om toch ruimte voor implementatie te laten, tot in tweede termijn toe. Het korte en krachtige antwoord van de toenmalige staatssecretaris Linschoten was: "Ik ben ervan overtuigd dat de periode die voor uitvoeringsorganen beschikbaar is voor implementatie van het voorgestelde systeem voldoende is, namelijk drie maanden voor de uitvoeringsinstellingen voor de werknemersverzekeringen." Het werd dus 1 augustus 1996. Op de pagina's 109 en 110 van de augustusrapportage handhaving 1998 kan de staatssecretaris zelf de uitkomst lezen. Bij één UVI was de implementatie van de Wet boeten eerst in juli 1997 in haar geheel voltooid. Het is goed te constateren, dat bij vrijwel elke sociale verzekeringswet de Kamer achteraf gelijk krijgt waar het de invoeringstermijn betreft. Naar de mening van de CDA-fractie is dit langzamerhand niet meer voor herhaling vatbaar. De invoeringstermijnen moeten meer met de realiteit in overeenstemming worden gebracht.

Mijn tweede slotopmerking betreft de inhoud van de wet als zodanig. Onze vragen zijn op een goede manier beantwoord. De CDA-fractie gaat ervan uit, in het licht van hetgeen ik heb gezegd, dat de evaluatie ongetwijfeld tot aanpassingen in de wettekst zal moeten leiden. Zij onthoudt zich derhalve nu van verdere discussie, maar dringt ten slotte wel aan op óf een snelle totstandkoming van een algemene maatregel van bestuur, óf een snellere evaluatie dan aanvankelijk was voorzien.

Mevrouw Jaarsma (PvdA):

Mijnheer de voorzitter! Het wetsvoorstel heeft de instemming van mijn fractie. Dat ontlokte de staatssecretaris reeds in de koffiekamer de mededeling dat hij verder niet meer diende te luisteren. Dat bestrijd ik toch.

Het heeft heel lang geduurd, maar eindelijk zal nu de aanpak van werkgeversfraude in de sociale zekerheid op dezelfde leest worden geschoeid als die van uitkeringsgerechtigden via de Wet boeten en maatregelen, althans op papier. Bij deze plenaire behandeling wil ik nog kort ingaan op enkele aspecten, samen te vatten in één vraag: wie sanctioneert de sanctioneerders?

Aan de overzijde hebben mijn partijgenoten in het verslag gevraagd naar een sanctiestelsel met betrekking tot uitvoeringsinstellingen die nalatig zijn ten opzichte van de uitkeringsgerechtigden. Zij verkeerden in de veronderstelling dat bij de behandeling van de Wet boeten en maatregelen een toezegging dienaangaande was gedaan. De staatssecretaris antwoordde dat dit hem onbekend was en dat het hem ook niet nodig leek, omdat de OSV daarvoor voldoende instrumenten geeft. Mij stond bij dat ik dit punt in deze Kamer aan de orde heb gesteld. En inderdaad: na enig zoeken heb ik het ook gevonden, zowel in de schriftelijke voorbereiding als in de plenaire behandeling, namelijk op blz. 1481 van de Handelingen 1995/1996. Helaas heeft de toenmalige staatssecretaris verzuimd erop te reageren. Even jammerlijk en ook dom van mij is, dat ik in de hitte van de strijd over het evenredigheidsbeginsel vervolgens dit punt heb laten liggen. Het ligt er nog steeds.

In de nota naar aanleiding van het verslag van de Tweede Kamer over dit wetsvoorstel zegt de staatssecretaris, dat de wijze waarop het toezicht op de uitvoeringsorganen is geregeld en de bevoegdheden van toezichthouders zijns inziens voldoende waarborgen bieden tegen structureel onzorgvuldig handelen van uitvoeringsorganen. Als een uitkeringsgerechtigde of werkgever schade heeft ondervonden als gevolg van onzorgvuldig handelen van een uitvoeringsorgaan, kan hij het uitvoeringsorgaan daarop rechtstreeks of, als dat geen resultaat heeft, via de rechter aanspreken.

Naarmate een sanctioneringssysteem meer rigide is en minder discretionaire ruimte laat voor beoordeling van de overtreding in de context van het individuele geval, datgene waarover de discussie in de Kamer naar aanleiding van de Wet maatregelen en boeten destijds ging, gebiedt het beginsel van evenredigheid dat de burger, uitkeringsgerechtigde of in dit geval werkgever, voorzien wordt van instrumenten die het, op een eenvoudiger manier dan alleen via de rechter, mogelijk maken zich te verweren tegen boeten of maatregelen die mede of alleen het gevolg zijn van onzorgvuldig handelen van het uitvoeringsorgaan. Er is thans geen sprake van countervailing powers.

Ik nodig de staatssecretaris uit, ruim drie jaar na dato – maar beter laat dan nooit – alsnog in te gaan op de vraag of het niet gewenst is, te komen tot een sanctiesysteem dat het uitkeringsgerechtigden en werkgevers zonder al te veel juridische omhaal mogelijk maakt, zich te verweren tegen gevolgen van onverantwoordelijk handelen van uitvoeringsorganen. Ik heb destijds het voorbeeld gegeven van de plicht tot terugvordering van te veel betaalde uitkeringen, ook wanneer er sprake is van schuld of van fouten van het uitvoeringsorgaan. In het kader van dit wetsvoorstel kan men zich voorstellen dat de vraag zou luiden of het redelijk is, dat voor een werkgever die ten onrechte een boete is opgelegd de gang naar de rechter de enige mogelijkheid is.

Mijnheer de voorzitter! De Wet boeten en maatregelen en de onderhavige wet hebben ten doel, het oneigenlijk en frauduleus gedrag in de sociale zekerheid tot het uiterste terug te dringen. Met dat doel zijn wij het van harte eens. De uitvoering dient dan wel op dat doel te zijn gericht, evenals het toezicht op de uitvoering. In de schriftelijke voorbereiding demonstreerden wij aan de hand van de augustusrapportage Handhaving 1999 van het CTSV, dat hieraan nog wel het een en ander ontbreekt. Mevrouw Van Leeuwen heeft het er ook over gehad.

Dit brengt mij op de instrumenten die de toezichthouder, het CTSV, heeft om deze praktijk af te dwingen. Geconstateerd wordt, dat in tegenstelling tot de uitkeringskant bij werkgeversfraude het percentage dat uitmondt in een fraudeconstatering, voor alle UVI's, met uitzondering van het USZO, is gedaald, zelfs tot een, naar het oordeel van de toezichthouder, exorbitant laag niveau. Zo'n constatering moet toch aanzetten tot actie en zo nodig leiden tot sancties. De staatssecretaris daarentegen is van mening, dat het CTSV voldoende instrumenten heeft om onzorgvuldig handelen – en ik voeg daaraan toe: nalatigheid – van uitvoeringsinstellingen te voorkomen. Ik betwijfel dat. Ik begrijp uit het net verschenen verslag van een eind oktober gehouden algemeen overleg in de Tweede Kamer, dat de staatssecretaris dat inmiddels ook betwijfelt. Ik citeer:

"De staatssecretaris wees erop, dat de handhavingsstructuur bijzonder ingewikkeld is. De regering heeft geen budgetrecht ten opzichte van de UVI's en geen aanwijzingsrecht ten opzichte van UVI's en LISV. De regering heeft alleen aanwijzingsrecht ten opzichte van het CTSV, dat dit weer doorvertaalt naar het LISV. De verdeling van verantwoordelijkheden is buitengewoon gecompliceerd."

Zeg dat wel: gecompliceerd. Wij hebben het dan alleen nog maar over aanwijzingsrecht. Als er al iemand sanctioneert, moet het LISV dat dus zijn. Dat staat echter in een contractuele en niet in een hiërarchische verhouding tot de UVI's. Uit het verslag van het algemeen overleg in de Tweede Kamer maak ik op, dat er tegenwoordig wel sanctioneringsmogelijkheden in de contracten staan. Zijn die ooit gebruikt? De UVI's krijgen hun inkomsten uit fondsen. Een boete voor een UVI zal uiteindelijk uit deze fondsen gefinancierd worden. De staatssecretaris karakteriseerde dit aan de overzijde als een actie met een vooral symbolisch karakter. Wat heet!

Op onze vraag of er garanties gegeven kunnen worden dat het voorliggende wetsvoorstel vanaf de datum van inwerkingtreding voluit wordt nageleefd en uitgevoerd, heeft de staatssecretaris in de memorie van antwoord een ontwijkend antwoord gegeven. Ik denk dat hij "nee" bedoelt. Dat zou weer betekenen, dat wij op dit moment met symboolwetgeving bezig zijn.

Voorzitter! Op financiële instellingen die over privaat geld gaan wordt toezicht gehouden. De Nederlandsche Bank en de Verzekeringskamer hebben een arsenaal aan sanctiemogelijkheden, van boeteoplegging tot dwangsom. Over veertien dagen zal mijn partijgenoot Ter Veld hier met deze zelfde staatssecretaris een voorstel tot wijziging van de PSW behandelen in verband met het toezicht, waarbij zelfs toezicht met vier ogen zal worden geïntroduceerd. Met andere woorden: er wordt met twee maten gemeten. In de zorgverzekeringswereld gaat het CTU met het rode potlood van de accountants na of er door de ziekenfondsen op de juiste wijze wordt gedeclareerd en wederom is er een zak met sanctiemogelijkheden, waaronder het niet vergoeden van uitgaven die niet wetmatig zijn. En de toezichthouder in de sociale zekerheid, waarin toch vele miljarden aan publiek geld omgaan, beschikt niet over sanctiemogelijkheden?

Voorzitter! Is het geen tijd om over te gaan tot harmonisatie van de verschillende mandaten en instrumentaria van de diverse toezichthouders en, zo ja, wanneer gebeurt dat dan eindelijk? Naar ik vernomen heb, heeft Financiën ooit een inventarisatie uitgevoerd over dit onderwerp, maar de resultaten daarvan hebben volgens mij niet de openbaarheid, laat staan de Kamer bereikt. Het lijkt me toch hoog tijd dat dit wel gebeurt. In het kader van deze wet hecht ik eraan te stellen dat wij deze wet steunen, maar dat we er dan erg zeker van willen zijn dat hij net zo bruut en eventueel oneigenlijk wordt uitgevoerd, als hij naar de uitkeringsgerechtigden toe wordt uitgevoerd.

De beraadslaging wordt geschorst.