TOELICHTING
1. Inleiding
In de Regeling op het specifiek cultuurbeleid (hierna: Rsc) zijn de regels vastgelegd
voor de verstrekking van subsidies in het kader van de culturele basisinfrastructuur
(hierna: BIS) 2013–2016 op grond van artikel 4a van de Wet op het specifiek cultuurbeleid.
De Rsc is daartoe gewijzigd met de Subsidieregeling culturele basisinfrastructuur
2013–20161 en de Regeling aanvullende aanvraagronde culturele basisinfrastructuur 2013–20162.
In het kader van de BIS 2013–2016 zijn in totaal 118 aanvragen aan de Raad voor cultuur
voor beoordeling voorgelegd. Zoals te doen gebruikelijk zullen de besluiten over subsidieverlening
op Prinsjesdag bekend worden gemaakt. Tot aan dat moment is er een uitvoerig proces
doorlopen van meer dan anderhalf jaar. Zo zijn reeds in december 2010 de uitgangspunten
geschetst voor de BIS 2013–2016.3 Die zijn vervolgens nader uitgewerkt in de brief Meer dan kwaliteit die, vergezeld van een concept van de Subsidieregeling culturele basisinfrastructuur
2013–2016, op 10 juni 2011 aan de Tweede Kamer is gezonden.4 Op dat moment was nog niet duidelijk of, en zo ja, in welke mate zou worden geïndexeerd
aan de hand van de ontwikkeling van het loon- en prijspeil in de jaren 2011 en 2012.
Bij de in die brief en die conceptregeling vervatte bedragen voor de BIS 2013–2016
is daarom uitgegaan van het loon- en prijspeil 2010. Brief en conceptregeling zijn
vervolgens uitvoerig onderwerp van debat geweest met de Tweede Kamer.5 Een op basis van aangenomen moties gewijzigde regeling is daarna in augustus 2011
opnieuw aan de Tweede Kamer gezonden.6 Aansluitend heeft eind september 2011 voor de lopende subsidies besluitvorming plaatsgevonden
over loon- en prijsbijstelling in het jaar 2011 en is de subsidie van de instellingen
in de BIS 2009–2012 procentueel verhoogd. In de definitieve versie van de regeling
is deze indexatie nog niet verdisconteerd. De instellingen hebben hun aanvraag voor
de nieuwe periode dus gebaseerd op het loon- en prijspeil 2010. Tegen die achtergrond
zijn met deze wijzigingsregeling enkele financieel-technische aanpassingen aangebracht
in de Rsc. Ter toelichting het volgende.
Voor iedere sector binnen de culturele basisinfrastructuur zijn in de Rsc een of meerdere
subsidieplafonds vastgesteld. Deze wijzigingregeling maakt het mogelijk om, voor zover
de rijksbegroting daarvoor ruimte biedt, subsidiebedragen zoals die kunnen worden
verleend binnen de vastgestelde plafonds op te hogen in verband met:
Daarnaast voorziet deze regeling in een grondslag voor een ophoging met middelen voor
reeds in gang gezette vervangingen en verbeteringen aan de huisvesting van specifieke
musea. Noch deze laatste middelen noch de eerder bedoelde middelen maakten deel uit
van het financiële kader voor BIS 2013–2016, zoals geformaliseerd met de in de eerder
genoemde subsidieregelingen vastgestelde plafonds.
Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de algemene voorschriften in de Rsc
voor de jaarlijkse bijstelling aan de hand van de ontwikkeling van het loon- en prijspeil
(artikel 2.11 van die regeling) aan te passen aan de praktijk.
Tot slot is met deze wijzigingsregeling een begunstigende aanpassing aangebracht in
de Regeling frictie- en transitiekosten culturele basisinfrastructuur 2009–2012 (hierna:
frictiekostenregeling) met betrekking tot de voorschriften omtrent de aanwending van
uit OCW-subsidie gevormde reserves van culturele instellingen.
2. Correctie loon-/prijsontwikkelingen 2011–2012
In paragraaf 1 van deze toelichting is reeds opgemerkt dat de aanvragen van instellingen
voor de BIS 2013–2016 uitgaan van het loon-/prijspijl 2010. Deze wijzigingsregeling
maakt het mogelijk om de tussentijdse ontwikkelingen te vertalen in de bedragen die
worden verleend op grond van de Rsc, zonder dat de reeds vastgestelde subsidieplafonds
hieraan in de weg staan.
3. Arbeidsvoorwaardenmiddelen
Aan de OCW-begroting zijn in het verleden middelen toegevoegd om de arbeidsvoorwaarden
in de cultuursector te verbeteren. Het ministerie heeft deze middelen destijds naar
de cultuursector doorgeleid via een aantal sociale fondsen, die diverse arbeidsvoorwaardelijke
regelingen uitvoerden. In 2006 is gestart met herstructurering van deze geldstromen.
Een belangrijke reden hiervoor was dat arbeidsvoorwaarden in beginsel tussen werkgever
en werknemer geregeld dienen te worden. Het gaat om regelingen die bekend staan onder
de noemer Verzuimloket, Omscholing Dans en Vroegpensioen. Met betrekking tot deze regelingen is in 2008, met instemming van een gemandateerde
delegatie van werknemers en werkgevers, besloten de beschikbare middelen toe te voegen
aan de vierjaarlijkse instellingssubsidies van de instellingen in de BIS die destijds
het meest betrokken waren bij de doelstellingen van deze regelingen. Welke instellingen
dat waren, is voor de subsidieperiode 2009–2012 afgestemd met vakbond FNV-Kiem en
brancheorganisaties. De betreffende middelen zijn destijds in de beschikkingen niet
geoormerkt voor de betreffende doeleinden.
Ook in de periode 2013–2016 zal een verlening van arbeidsvoorwaardenmiddelen plaats
kunnen vinden. In dat geval zal een volgende stap worden gezet in de herstructurering,
door de middelen niet langer te relateren aan een specifieke instelling. In plaats
daarvan zullen de arbeidsvoorwaardenmiddelen worden gekoppeld aan een gehele, in de
Rsc onderscheiden categorie. Beslissend zal dus niet meer zijn of aan een instelling
eerder ook arbeidsvoorwaardenmiddelen zijn verleend, maar of zij binnen de categorie
behoort die in aanmerking komt voor de middelen. Daarbij zal een categorisering worden
aangehouden zoals opgenomen in de tabel hieronder.
Verzuimloket
|
Omscholing Dans
|
Vroegpensioen
|
Artikel 3.9
• Algemeen theater (groot) incl. internationale statuur
• Algemeen theater (groot)
• Algemeen theater (middelgroot)
• Algemeen theater (Friese taal)
|
Artikel 3.12
• Dans balletrepertoire Dans modern
• Dans overig incl. jeugddans
• Dans overig excl. jeugddans
|
Artikel 3.9
• Algemeen theater (groot) incl. internationale statuur
• Algemeen theater (groot)
• Algemeen theater (middelgroot)
• Algemeen theater (Friese taal)
|
Artikel 3.10 Jeugdtheater
|
|
Artikel 3.10 Jeugdtheater
|
Artikel 3.29
• Presentatie-instelling met groot internationaal netwerk
• Presentatie-instelling
|
|
Artikel 3.29
• Presentatie-instelling met groot internationaal netwerk
• Presentatie-instelling
|
|
|
Artikel 3.21
Festival podiumkunsten
|
|
|
Artikel 3.32
Filmfestival
|
|
|
Artikel 3.33
Ondersteunende instelling film
|
|
|
Artikel 3.37
Ondersteunende instelling creatieve industrie
|
|
|
Artikel 3.41
Ondersteunende instelling cultuureducatie en amateurkunst
|
|
|
Artikel 3.43
Ondersteunende instelling internationaal cultuurbeleid
|
Bij de bepaling van deze categorieën is in aanmerking genomen welke instellingen in
de subsidieperiode 2009–2012 deze typen arbeidsvoorwaardenmiddelen ontvangen. Op die
manier is gekomen tot een indeling waarbij de arbeidsvoorwaardenmiddelen in de periode
2012–2016 zo veel mogelijk aan de sectoren worden toegevoegd waar ze historisch gezien
aan waren verbonden. Resultaat van deze opzet is dat alle instellingen die voorheen
arbeidsvoorwaardenmiddelen ontvingen en waaraan tevens in de komende periode subsidie
zal worden verleend, ook opnieuw arbeidsvoorwaardenmiddelen kunnen ontvangen.
4. Vervangings- en verbeteringsmiddelen huisvesting musea
Voor sommige musea en andere instellingen waarmee de Staat der Nederlanden in de vorm
van de Rijksgebouwendienst (RGD) een huurovereenkomst heeft, geldt dat zij in overleg
met OCW aanvullende subsidie ontvangen voor verbeteringen en vervangingen aan hun
huisvesting. Een deel van deze kosten is niet verwerkt in het subsidieplafond in de
Rsc en de minister kan in verband hiermee de verlening ophogen.
De instellingen die huren van de RGD kunnen de RGD voorstellen doen voor noodzakelijke
aanpassingen aan gebouw of terrein, voor zover die niet onder de reguliere verantwoordelijkheid
van de RGD vallen. In het geval de RGD het eens is met de urgentie van de voorstellen,
zal de RGD, in overleg met de instelling en OCW, een offerte opstellen voor het uitvoeren
van de voorgestelde aanpassingen. Indien hierover tussen de drie partijen overeenstemming
wordt bereikt, stelt OCW aan de instelling de middelen beschikbaar om de geoffreerde
werkzaamheden te laten uitvoeren door de RGD, door de instellingssubsidie voor de
lopende periode aan te passen. In verband met reeds goedgekeurde verbeteringen en
vervangingen wordt bij een aantal instellingen het subsidiebedrag bij de verlening
met de daadwerkelijke kosten van die vervangingen en verbeteringen opgehoogd. Daarnaast
is ook gedurende de subsidieperiode 2013–2016 ophoging mogelijk als aan de hierboven
gestelde voorwaarden wordt voldaan.
Daarnaast kan aan een aantal musea die geen huurovereenkomst met de RGD hebben in
verband met vervangingen en verbeteringen voor huisvesting de subsidieverlening voor
de periode 2013–2016 worden opgehoogd als deze een voortzetting zijn van door de minister
voor 2013 goedgekeurde werkzaamheden. In de periode 2009–2012 zijn aan een aantal
museale instellingen extra middelen verstrekt ter verbetering van de museale functie
van het museumgebouw. Deze subsidies betreffen in enkele gevallen incidentele activiteiten
die zijn aangevangen in de subsidieperiode 2009–2012, met een doorloop naar de periode
2013–2016. Om recht te doen aan de systematiek van de meerjarige instellingssubsidies,
zijn de middelen verdeeld over twee periodes: een deel is toegevoegd aan de meerjarige
instellingssubsidie 2009–2012. Het tweede deel wordt toegevoegd aan de meeerjarige
instellingssubsidie 2013–2016. Deze middelen waren niet toegevoegd aan het subsidieplafond
in de Rsc voor musea. Ophoging van de subsidie van deze instellingen is alleen bij
de verlening en niet meer tussentijds mogelijk.
5. Jaarlijkse bijstelling loon-/prijspeil
Omdat zich gedurende de vierjarige periode van een BIS-subsidie in de regel loonkostenontwikkelingen
voordoen, heeft altijd de bevoegdheid bestaan voor de minister om de subsidie daaraan
tussentijds bij te stellen. Die bevoegdheid is neergelegd in artikel 2.11 van de Rsc.
Daarbij is steeds de systematiek gehanteerd dat die bijstelling in dat geval plaatsvindt,
rekening houdend met de ontwikkeling van de kosten in de arbeidsvoorwaarden én met
de ontwikkeling van het prijspeil. Op de looncomponent (de arbeidsvoorwaarden) zijn
de afspraken van toepassing uit het Convenant ‘Systematiek voor bepaling van de ova-cultuur voor de Cultuursector’.7 Die afspraken strekken ertoe dat de minister de subsidie aan de cultuurinstellingen
jaarlijks naar evenredigheid van het arbeidskostengevoelige deel van die subsidie
– zoals is bepaald bij de subsidiebeschikking – aanpast aan de overheidsbijdrage in
de arbeidsontwikkeling zoals door het kabinet voor de sector Cultuur wordt vastgesteld.
Voor wat betreft de prijscomponent kunnen er echter budgettaire overwegingen zijn
om een indexatie op dat onderdeel niet, of niet integraal, door te vertalen. Om de
indexatiegrondslag in de Rsc beter te laten aansluiten bij deze praktijk is met deze
wijzigingsregeling een technische verduidelijking doorgevoerd in artikel 2.11, waarmee
een doelmatige scheiding wordt bereikt in de besluitvorming omtrent de indexering
van de afzonderlijke componenten.
Op grond van het oorspronkelijke artikel 2.11 van de Rsc diende daarnaast reeds bij
de verlening van een vierjaarlijkse subsidie de verhouding te worden bepaald van de
loon- en prijsgevoeligheid die gedurende de vier jaren binnen de betreffende subsidieperiode
bij een indexering wordt gehanteerd. De verhouding kan in de praktijk echter jaarlijks
verschillen, omdat die afhankelijk is van de verhouding die de begrotingswetgever
bij de uitdeling van loon- en prijscompensatie hanteert. Op dit punt is artikel 2.11
daarom met deze wijzigingsregeling in overeenstemming gebracht met de bestaande begrotingsdynamiek.
6. Frictiekostenregeling en reserves
De frictiekostenregeling voorziet in de verstrekking van een eenmalige vergoeding
als tegemoetkoming in de kosten die culturele instellingen moeten maken in de overgang
naar een situatie waarin zij niet langer of een verminderd aandeel structurele subsidie
van OCW zullen ontvangen. In de toelichting op de frictiekostenregeling is gewezen
op het draagkrachtprincipe: het eigen vermogen en bijzondere bestemmingsreserves en
bestemmingsfondsen zijn mede bestemd om frictiekosten op te vangen. Los daarvan is
bij de overgang van de subsidieperiode 2009–2012 naar de subsidieperiode 2013–2016
eenmalig een budget van € 38 miljoen beschikbaar voor vergoeding van frictiekosten
van culturele instellingen. Tot aan het moment van besluitvorming over alle aanvragen
voor de periode 2013–2016 was er onvoldoende zekerheid of het beschikbare budget toereikend
is. Overschrijding van het budget zou betekenen dat er een aanvullende korting over
de gehele culturele sector zou moeten worden toegepast. Tegen deze achtergrond, en
in het licht van het draagkrachtprincipe, is bij de vaststelling van de frictiekostenregeling
voorzien in de navolgende voorschriften:
-
a)
Artikel 9, eerste en tweede lid: iedere aanwending van middelen uit het bestemmingsfonds OCW behoeft voorafgaande
toestemming, en toestemming wordt in beginsel onthouden voor een aanwending die niet
bijdraagt aan de bestrijding van frictiekosten. Het bestemmingsfonds OCW is daarmee,
kortom, ‘bevroren’.
-
b)
Artikel 9, derde lid: bij beschikking kan de minister bepalen dat het bestemmingsfonds OCW en andere reserves
die mede tot stand zijn gekomen met OCW-subsidie:
-
– in mindering worden gebracht op de frictiekostenvergoeding die hij op grond van de
frictiekostenregeling aan een instelling verleent; en
-
– door die instelling worden bestemd voor het bestrijden van haar frictiekosten na 31
december 2012.
-
c)
Artikel 9, derde lid: de hoofdregel dat de minister tegelijkertijd met de vaststelling van de subsidie
een besluit neemt over het saldo bestemmingsfonds OCW dat na afloop van de subsidieperiode
resteert, is niet van toepassing op instellingen die een frictiekostenvergoeding ontvangen.
In plaats daarvan wordt dat besluit tegelijkertijd genomen met het besluit over de
verlening van de frictiekostenvergoeding.
Thans is er meer zicht op de totale aanspraak op het frictiekostenbudget. Vooralsnog
is de verwachting dat dit budget niet zal worden overschreden. Daarom is aanleiding
gezien om bovenbedoelde voorschriften in begunstigende zin aan te passen. In het Algemeen
Overleg met de Tweede Kamer over het advies Slagen in cultuur van de Raad voor Cultuur op 21 juni 2012 is reeds aangekondigd dat de bevriezing
van het bestemmingsfonds OCW rond Prinsjesdag losgelaten zal worden, indien daarvoor
budgettaire ruimte is.8 De eerste aanpassing van de frictiekostenregeling die met deze wijzigingsregeling
is doorgevoerd, strekt tot die ‘ontdooiing’ van de bestemmingsfondsen. Instellingen
hebben voor het restant van de periode 2009–2012 nog steeds voor iedere aanwending
van het bestemmingsfonds OCW toestemming nodig van de minister, maar die zal niet
langer, zoals voorafgaand aan de wijziging van de frictiekostenregeling op dit punt,
in beginsel worden geweigerd. De gebruikelijke lijn ten aanzien van onttrekkingen
aan het bestemmingsfonds OCW blijft overigens gehandhaafd. Onttrekkingen mogen dus
alleen plaatsvinden bij een negatief exploitatieresultaat.
Gezien het verwachte beslag op het totaal beschikbare frictiekostenbudget is het daarnaast
in beginsel niet langer nodig om het bedrag van een frictiekostenvergoeding te verlenen
onder aftrek van het bestemmingsfonds OCW. Op dit punt zullen in beginsel alle reeds
genomen besluiten tot verlening van een frictiekostenvergoeding met terugwerkende
kracht – in begunstigende zin – worden gewijzigd. Dat is nodig omdat in al die besluiten
is bepaald dat verrekening zal plaatsvinden met het bestemmingsfonds OCW en overige
uit OCW-subsidie opgebouwde reserves. Aftrek van overige uit OCW-subsidie opgebouwde
reserves kan in voorkomend geval overigens nog steeds aan de orde zijn. Te denken
valt aan situaties waarin in verhouding tot de verstrekte subsidie sprake is van een
substantieel uit die subsidie behaald vermogensvoordeel, als gevolg waarvan de verlening
van een frictiekostenvergoeding zou neerkomen op een ondoelmatige inzet van overheidsmiddelen.
In die gevallen zal het besluit tot verlening van de frictiekostenvergoeding dus alleen
met terugwerkende kracht worden gewijzigd met betrekking tot de aftrek van het bestemmingsfonds
OCW en niet voor wat betreft de aftrek van overige uit OCW-subsidie opgebouwde reserves.
Met het oog op dat onderscheid is er een technische aanpassing aangebracht in de bepaling
in de frictiekostenregeling waarin de facultatieve bevoegdheid tot aftrek is neergelegd.
In het verlengde van dit gewijzigde beleid is het ook niet langer nodig om het besluit
over de aanwending van het eindsaldo van het bestemmingsfonds OCW éérder te nemen
dan op het moment dat de subsidie over de periode 2009–2012 wordt vastgesteld. Daarom
is met deze wijzigingsregeling een extra bepaling opgenomen, die de mogelijkheid biedt
om de bepaling die voorschrijft dat het besluit over aanwending tegelijkertijd wordt
genomen met de verlening van de frictiekostenvergoeding, niet toe te passen. Bij frictiekostenvergoedingen
die zullen worden verleend vanaf het moment dat deze wijzigingsregeling in werking
treedt, zal dat het uitgangspunt zijn. Reeds genomen besluiten zullen met terugwerkende
kracht worden gewijzigd.
7. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
Er zijn geen te verwachten effecten van deze wijzigingsregeling op de uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van de voorschriften in de Rsc en de frictiekostenregeling. Het
merendeel van de aanvullende bedragen waarvoor deze regeling een grondslag biedt (loon-/prijs
2011–2012 en arbeidsvoorwaardenmiddelen) zal tegelijkertijd worden verleend met de
verlening van het ‘basis’bedrag waarop een instelling aanspraak maakt. Daardoor zijn
vrijwel geen extra processtappen in het verleningsproces nodig. De verstrekking van
de overige aanvullende middelen (vervangings- en verbeteringsmiddelen huisvesting
musea) en de wijzigingen in artikel 2.11 zullen daarnaast niet leiden tot een wezenlijk
andere uitvoering van het subsidiebeheer dan voorheen het geval was.
8. Administratieve lasten
Deze regeling leidt niet tot verhoging of verlaging van de administratieve lasten
voor de culturele instellingen. De aanvullende bedragen die op grond van deze regeling
kunnen worden verstrekt worden ambtshalve verleend. De instellingen hoeven daar dus
geen aanvullende aanvraag voor in te dienen. Ook de aanpassing van de frictiekostenregeling
heeft geen verandering van administratieve lasten voor instellingen tot gevolg. Zij
leidt niet tot een verandering van het ambtshalve regime van die regeling. De aanpassingen
hebben bovendien een begunstigend karakter.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
H. Zijlstra.