34 199 Voorstel van wet houdende regels met betrekking tot de productie, het transport, de handel en de levering van elektriciteit en gas (Elektriciteits- en gaswet)

D VOORLOPIG VERSLAG VAN DE VASTE COMMISSIE VOOR ECONOMISCHE ZAKEN¹

Vastgesteld 24 november 2015

Het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel geeft de commissie aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen en het stellen van de volgende vragen.

Inleiding

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van wetsvoorstel. Zij hebben waardering voor de strekking en de inhoud van dit voorstel. Als onderdeel van de wetgevingsagenda STROOM biedt voorliggend voorstel – naast harmonisatie tussen voorgaande separate wetten – de basis voor vernieuwing en nieuwe initiatieven. Het voorstel is veelomvattend en voornamelijk technisch van aard. Een aantal onderwerpen echter is voor de fractieleden van de VVD aanleiding voor het maken van een enkele opmerking en het stellen van een vraag.

De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij hebben daarover de nodige vragen; die gaan hoofdzakelijk over het groepsverbod, maar ook over enkele andere aspecten van het voorstel.

De fractieleden van D66 hebben met belangstelling kennisgenomen van het betreffende voorstel dat in de eerste plaats beoogt de infrastructuur te regelen voor wind op zee. Daarmee wordt gezorgd dat de systeembeheerders de investeringsplannen kunnen maken en uit kunnen voeren om de stroom die op zee wordt geproduceerd, op te kunnen vangen.

Het wetsvoorstel regelt ook dat kleine duurzame producenten die zelf stroom produceren, dit zonder kosten op het net kunnen zetten. Bovendien wordt voorzien in een ruimere experimenteerbepaling, dat «people in power» verder kan versterken.

De leden van de D66-fractie realiseren zich dat dit wetsvoorstel de volgende stap is om de Nederlandse duurzaamheidsdoelstellingen op energiegebied dichterbij te brengen. Deze leden waarderen het dat het betreffende wetsvoorstel in een open planprocedure tot stand is gebracht en hebben nog een aantal vragen over dit wetsvoorstel.

De PVV-fractieleden hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Daarbij hebben zij nog enkele vragen.

De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij hebben nog enkele vragen.

De fractieleden van GroenLinks hebben met belangstelling kennisgenomen van het wetsvoorstel. Zij hebben een aantal vragen aan de regering.

Het lid van de fractie van de OSF heeft kennisgenomen van het wetsvoorstel, en heeft daarbij een aantal vragen met betrekking tot de hiermee af te dwingen splitsing van de laatste Nederlandse geïntegreerde netwerk-, productie- en leveringsbedrijven van elektriciteit.

Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie

Splitsingswet

De fractieleden van de VVD steunen de regering in haar opvatting over de handhaving en de toepassing van de Splitsingswet, in welk dossier de Hoge Raad inmiddels heeft bevestigd dat er geen strijd is met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.²De Autoriteit Consument & Markt (ACM) heeft inmiddels bepaald dat nog niet gesplitste bedrijven dit binnen een jaar alsnog gedaan moeten hebben.

Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is een tweetal moties aangenomen die zien op de werkgelegenheid in Zeeland.³ Nu door de uitspraak van de ACM de periode tot splitsing aanzienlijk korter is dan werd verwacht, neemt de druk op uitvoering van deze moties toe.

Kan de regering aangeven welke stappen zijn of worden gezet teneinde zoveel mogelijk werkgelegenheid voor de regio te behouden?

In het voorstel wordt een tijdelijke uitzondering gemaakt voor experimenten met de zogenaamde «tijdelijke experimenteerruimte». De fractieleden van de VVD begrijpen de noodzaak tot deze uitzondering goed. Het is immers van het grootste belang dat op een efficiënte en innovatieve wijze de balans tussen (nieuwe vormen van) productie, levering en verbruik verbeterd wordt. Toch hebben zij tegelijkertijd zorgen over de situatie na de experimenteerperiode. Moeten succesvolle samenwerkingen alsdan worden beëindigd? Biedt deze (tijdelijke) uitzondering op het zogenaamde «groepsverbod» geen precedent voor meer uitzonderingen waarbij efficiency te behalen zou kunnen zijn?

Verkabeling

De regering merkt in de memorie van toelichting op dat een systeembeheerder die delen van zijn systeem op verzoek ondergronds brengt, hierdoor slechter kan scoren in (internationale) benchmarks.⁴ Kan de regering deze constatering toelichten?

Investeringsplannen

Artikel 5.5 van het wetsvoorstel regelt dat een systeembeheerder periodiek een investeringsplan opstelt waarin de noodzakelijke uitbreidings- en vervangingsinvesteringen worden beschreven en onderbouwd. Het plan wordt voorgelegd aan de ACM. Het zesde lid van voornoemd artikel stelt dat een systeembeheerder het plan uitvoert en wijzigingen voorlegt (ook) aan de ACM. De fractieleden van de VVD vragen of, wanneer het investeringsplan volgens de procedure is vastgesteld, dat plan bindend is en of de systeembeheerder dan verplicht is het plan uit te voeren. En welke consequenties zijn er verbonden aan het niet uitvoeren daarvan?

En begrijpen de fractieleden van de VVD het goed dat de noodzaaktoets in het investeringsplan met betrekking tot het transmissiesysteem op zee, afwezig is? En dat dezelfde toets ook niet van toepassing is op het scenario dat de regering vaststelt inzake de ontwikkeling van windenergie op zee?

Windenergie op zee

In voorliggend voorstel worden de vormgeving en randvoorwaarden inzake het transmissiesysteembeheer op zee, nader uitgewerkt. Ook de rol, positie en verplichtingen van TenneT als transmissiesysteembeheerder op zee, wordt geëxpliciteerd. Hiermee wordt onder meer een reguleringskader aan windparkontwikkelaars geboden met betrekking tot aansprakelijkheid en kan een stap gezet worden in de realisatie van windparken op zee. Bij de behandeling van het wetsvoorstel Windenergie op zee⁵ is gesproken over de concrete besluitvorming over windenergie op zee. De leden van de VVD-fractie menen te mogen concluderen dat dat (ook) in dit voorliggend wetsvoorstel niet aan de orde is, terwijl de organisatie en infrastructuur van windenergie op zee er wel in vastgelegd wordt, hetgeen de indruk zou wekken dat de besluitvorming over het realiseren van windenergie op zee al is afgerond. Graag een toelichting van de regering.

Ten slotte

De fractieleden van de VVD begrijpen dat zij begin 2016 een wijziging van de Warmtewet tegemoet mogen zien. Zij vragen de regering of zij een relatie ziet en legt tussen de Elektriciteits- en gaswet c.q. de wetgevingsagenda STROOM en de (wijziging van de) Warmtewet.

Vragen en opmerkingen van de leden van de CDA-fractie

De leden van de CDA-fractie verwachten dat (technologische) ontwikkelingen op het gebied van ICT en op het gebied van gedistribueerde, kleinschalige, duurzame energieopwekking de komende jaren een nog belangrijkere factor in het werk van infrastructuur- en netbeheerbedrijven zullen worden. Zij vernemen graag wat de visie is van de regering, rekening houdend met de opvattingen van de Tweede Kamer, op de rol van zowel infrastructuur- als netbeheerbedrijven in dit deel van de energietransitie is. Graag ontvangen zij voorts een opsomming van de activiteiten die een netbeheerbedrijf naast zijn kerntaak op deze beide terreinen mag ondernemen; eenzelfde overzicht ontvangen zij graag voor de mogelijkheden van infrastructuurbedrijven. In de derde plaats vernemen de CDA-fractieleden graag welke activiteiten de regering onder het experimenteerartikel (artikel 5.37 van het wetsvoorstel) nu voorziet.

Het wetsvoorstel regelt ook de kostenverdeling bij verkabelingsprojecten. In de memorie van toelichting wordt opgemerkt dat verkabeling vanuit veiligheidsoverwegingen niet nodig is.⁶ Op welke gronden is dan een bijdrage in deze kosten gerechtvaardigd volgens de regering?

Het wetsvoorstel kent een aantal bepalingen omtrent crises, onder meer om in te grijpen als het netbeheer wordt verwaarloosd.⁷ De leden van de CDA-fractie vragen welke bevoegdheid de regering in crisis- en noodsituaties heeft, onder andere in geval van een omvangrijke «black out».

In de toelichting bij de bepalingen omtrent netbeheer op zee, wordt gesteld dat exploitanten van windmolenparken een schadevergoeding kunnen claimen in geval van vertraagde oplevering van het net op zee, en bij storingen.⁸ De toepassing van de bepaling rond vertraging wordt verder uitvoerig toegelicht, maar die rond storingen niet. Graag vernemen de leden van de CDA-fractie hoe de regering de schadevergoeding in geval van storing beziet.

Het groepsverbod is vastgelegd in wetgeving uit 2006.⁹ Tot de oorspronkelijke doelen van deze wetgeving behoorden een liberalisering van de energiemarkt, het veiligstellen dat de netten voor transport en levering van energie in Nederlandse overheidshanden zouden blijven, dat het beheer en onderhoud ̶ en daarmee ook de beschikbaarheid, stabiliteit en veiligheid ̶ van deze netten was verzekerd, en dat het beheer van netten juridisch gescheiden werd van productie en verkoop van energie. Is deze opsomming juist? Graag vernemen de leden van de CDA-fractie voorts in hoeverre deze doelen thans, naar het oordeel van de regering, met de huidige wetgeving zijn bereikt c.q. kunnen worden veilig gesteld. Welke doelen zijn naar het oordeel van de regering nog niet bereikt, of worden nog onvoldoende veilig gesteld, en in hoeverre draagt het invoeren van het groepsverbod er aan bij dat zulks alsnog geschiedt. In hoeverre lopen de energiedistributienetten onder de huidige wetgeving in ons land, maar zonder groepsverbod, risico's? Welke zijn dat? In hoeverre acht de regering de kwaliteit van de Nederlandse netten nu in gevaar?

Voor zover de leden van de CDA-fractie weten, heeft binnen de EU c.q. in de ons omringende landen in noordwest Europa, alleen Nederland de EU-richtlijn ter zake in een groepsverbod omgezet. Is dat juist? Indien dat het geval is, hoe beoordeelt de regering dan het «level playing field» op Europees niveau? Hoe belangrijk vindt de regering het dat dat level playing field op Europees niveau tot stand komt?

Welke voordelen ziet de regering in handhaving van het groepsverbod in Nederland? Lopen omringende landen naar het oordeel van de regering risico's, nu zij geen groepsverbod kennen of overwegen? Indien de regering hier risico’s ziet, kunnen die risico’s gelet op de samenhang op de Europese energiemarkt en tussen de netten in verschillende landen ook gevolgen of betekenis voor Nederland opleveren? Zo ja, dan vernemen de leden van de CDA fractie graag in welke mate dat het geval is, en hoe de regering die risico’s gaat beperken. Zo nee, waarom niet?

Kan de regering duidelijk maken welke na- en voordelen de leverings- en distributiebedrijven die inmiddels in buitenlandse handen zijn (Nuon en Essent), van hun buitenlandse moederbedrijven hebben? In hoeverre beïnvloeden de eigendomsverhoudingen, en alles wat daarmee samenhangt (bijvoorbeeld financieringscapaciteit), hun positie in Nederland? In hoeverre is er na integrale doorvoering van het groepsverbod sprake van een level playing field in Nederland, zolang Eneco en Delta geen geïntegreerd buitenlands moederbedrijf hebben?

De leden van de CDA-fractie zijn ook geïnteresseerd in de investeringen die de grotere energiebedrijven

in R&D doen in Nederland. Kan de regering aangeven welke bijdragen elk van de grotere energiebedrijven de afgelopen jaren in R&D in Nederland heeft geleverd? Wat is hun inbreng in de voor hen relevante topsector?

Kan de regering aangeven wat er naar haar verwachting gebeurt met de leverings- en distributiebedrijven van Delta en Eneco, na splitsing. Welke perspectieven hebben deze bedrijfsonderdelen. En hoe zal het beheer van de kerncentrale in Borssele worden geregeld?

Welke werkgelegenheidseffecten verwacht de regering in het algemeen, en voor Zeeland in het bijzonder, indien het groepsverbod wordt gehandhaafd en geïmplementeerd?

Diverse bronnen op Europees niveau duiden erop dat in de energiesector inmiddels geïntegreerde bedrijven (met een afgezonderd netbeheerbedrijf) de norm zijn. Ook de Europese Commissie lijkt inmiddels die opvatting te huldigen. Kent de regering deze signalen, en zo ja, hoe beoordeelt zij die? Hoe beoordeelt zij in dit perspectief het voornemen om het groepsverbod in Nederland te handhaven?

De leden van de CDA-fractie verwachten dat in de toekomst duurzame, decentrale productie van energie steeds belangrijker wordt. Investeringen daarin vragen kennis van lokale omstandigheden en de bereidheid daar met maatwerk op in te spelen. Onder meer de experimenteerbepalingen in de wet zijn daarom relevant. Verwacht de regering dat grote buitenlandse energiebedrijven als RWE of Vattenfall in zullen spelen op de mogelijkheden voor kleinschalige, gedistribueerde duurzame energieproductie in ons land? Hoe ziet de regering de positie van Eneco bij duurzame energieopwekking op dit moment? Wordt die rol anders indien Eneco gesplitst zou worden? De leden van de CDA-fractie vernemen graag de opvattingen van de regering.

Duidelijk is dat er de nodige bezwaren tegen doorvoering van het groepsverbod zijn geuit. Welke risico's voorziet de regering indien het groepsverbod in de nu voorgestelde vorm uiteindelijk niet in de Nederlandse wetgeving wordt opgenomen?

De leden van de CDA-fractie hebben ook met belangstelling kennisgenomen van het amendement-Smaling bij het wetsvoorstel.¹⁰ Waarom heeft de regering dit amendement ontraden?

Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie

De leden van de D66-fractie merken op dat er bij de overgang naar duurzame energie vaker sprake kan zijn van netcongestie en dat het flexibiliseren van nettarieven via vraag- en aanbodsturing een manier kan zijn om dit te voorkomen. Is de regering voornemens de flexibilisering van nettarieven opnieuw in overweging te nemen, zoals de sector vraagt? De D66-fractieleden vragen hier graag een reactie op.

Het heikele politieke punt van dit wetsvoorstel is de zogenaamde splitsing, of beter gezegd: het groepsverbod dat al jaren geldt en dat door de Hoge Raad is bekrachtigd.¹¹ De regering meent dan ook dat Eneco en Delta nu gehouden zijn om tot splitsing over te gaan. Deze bedrijven, hun werknemers en een deel van de publieke opinie verzetten zich hiertegen, omdat de werkgelegenheid van velen in het geding kan zijn. De Hoge Raad bevestigde in zijn arrest, dat na jaren van procederen tot stand kwam, dat de Staat gerechtigd is de splitsing door te zetten. Dat betekent echter niet dat de Staat verplicht is de splitsing op te leggen. De leden van de fractie van D66 willen graag van de regering weten wat het doorslaggevende argument voor haar is om de splitsing nu door te zetten. In de debatten die rond de splitsing zijn gevoerd, wordt er steeds op gewezen dat de doelstelling die destijds door de van kracht zijnde Wet onafhankelijkheid netbeheer (WON) ook op andere wijze dan door splitsing gerealiseerd kan worden. Deze D66-fractieleden staan nog steeds achter de uitgangspunten van de betreffende wet. De splitsing heeft tot dusver voor de consument lagere tarieven en meer keuzevrijheid opgeleverd. Bovendien spreekt het uitgangspunt dat de energie-infrastructuur in overheidshanden is, deze leden aan. Maar hier wreekt zich wel dat Nederland binnen Europa een eenzame positie inneemt en dat de verwachte Europese dwang om tot splitsing over te gaan, nooit is gekomen en naar verwachting ook niet zal komen. Eerder sprak de Eerste Kamer in de motie-Doek/Sylvester uit dat er niet van splitsing sprake kon zijn als Europa dit niet af zou dwingen.¹² De regering heeft deze motie naast zich neergelegd. Kan de zij de leden van de D66-fractie uitleggen waarom hiervoor gekozen is?

Het doorzetten van de splitsing van Eneco en Delta kan banen kosten. De leden van de D66-fractie erkennen overigens dat de huidige traditionele energiebedrijven in een transitie zitten die een verschuiving van werkgelegenheid van de fossiele naar de duurzame sector met zich brengt. Voor de kust van Zeeland ontstaan door deze wet ook nieuwe windparken die werkgelegenheid opleveren. Kan de regering de D66-fractieleden bij benadering aangeven wat de winst-en-verliesrekening, als het gaat om werkgelegenheid, voor Zeeland is? Deze leden willen graag ook van de regering weten wat de juridische positie van de Nederlandse staat is als er nu van verdere splitsing wordt afgezien. Immers, andere bedrijven die niet procedeerden, zijn al gesplitst en mochten uitgaan van continuïteit van bestuur.

Speciale aandacht zal er nodig zijn, bij splitsing van Delta, voor de positie van de kerncentrale in Borssele. Deze is nu voor 30% in buitenlandse handen. Deelt de regering de mening van de leden van de fractie van D66 dat het gezien de toekomst van de centrale en het afvalprobleem, onwenselijk is dat de centrale geheel in buitenlands bezit komt?

De leden van de D66-fractie willen graag van de regering weten of het voor de Nederlandse netwerkbedrijven Gasunie en TenneT mogelijk is tot kruisparticipatie over te gaan met andere netwerkbedrijven in Europa. Als dat zo is, dan kan het Nederlandse netwerk alsnog in buitenlandse handen komen van bedrijven die bovendien niet gesplitst zijn, zodat de doelstelling van de WON wordt ondermijnd. Kan de regering verduidelijken hoe dit wordt voorkomen?

Ten slotte, dit wetsvoorstel maakt het mogelijk dat er meer mogelijkheden komen voor experimenten met duurzame energieopwekking door kleine producenten: het zogenaamde «people in power»-principe. Het doel van een experiment is erachter te komen of iets werkt zoals beoogd. Bij succes moet het dan structureel worden gemaakt. Kan de regering de D66-fractieleden informeren hoe de experimenten worden geëvalueerd en wanneer er tot structurele aanpassing van wetgeving wordt overgegaan? Zij zouden graag periodiek worden geïnformeerd over de aard en de omvang van de experimenten. Kan de regering dat toezeggen?

Vragen en opmerkingen van de leden van de PVV-fractie

Wat is de reden dat gemeenten 25% van de investeringskosten voor verkabeling voor hun rekening moeten nemen van lasten die bij de netbeheerders horen, zeker daar waar het woningen betreft die vóór 2005 (introductie voorzorgsbeginsel) zijn gebouwd?

Acht de regering de lasten voor de gemeenten niet zo hoog dat van verkabelen weinig terechtkomt?

Hoe voorkomt de regering dat 25% van de lasten van de verkabeling gedragen moeten worden door hen die de gemeentekas vullen, te weten de woningeigenaren die dan via de onroerendezaakbelasting moeten opdraaien voor de kosten van het elektriciteitsnetwerk? Is het niet redelijker om de gebruikers van elektriciteit daarvoor te laten betalen?

Vragen en opmerkingen van de leden van de SP-fractie

De snelheid waarmee dit wetsvoorstel door onze Kamer moet worden aangenomen

De regering dringt aan op een heel spoedige behandeling van dit wetsvoorstel om het onderdeel «wind op zee» geen vertraging te laten oplopen. Een en ander hangt samen met het behalen van de doelen zoals omschreven in het Energieakkoord. Volgens de leden van de SP-fractie is voortgang van het wetgevingstraject gewenst, doch is er geen acute haast om het wetsvoorstel vóór het kerstreces aanvaard te hebben, gezien het feit dat het reeds aangenomen wetsvoorstel Wet windenergie op zee het mogelijk maakt dat de tenderprocedure voor de kaveluitgifte wordt gestart en het wetsvoorstel dat nu voorligt enkel de rol van TenneT bij de uiteindelijke bouw van het net op zee regelt. Is de regering het ermee eens dat de tender voor de kavels alvast kan starten zonder dat het wetsvoorstel al in werking is getreden? Zo nee, waarom zou dat niet mogelijk zijn?

Het aanvaarden van het wetsvoorstel is wel voor de fysieke aanleg van het net nodig. Dit is – conform de planning van TenneT zelf – eind 2016 aan de orde bij de opdrachtverstrekking voor de aanleg van de kabels en platforms. De wet zal natuurlijk van kracht moeten zijn op het moment dat er bankgaranties gesteld moeten worden. De bankgarantiestelling is in de zomer van 2016 aan de orde. Ontwikkelaars zullen vóór het sluiten van de tender duidelijkheid wensen, hoewel ook dat niet strikt nodig is. Is de regering het met de SP-fractieleden eens dat het ook zou volstaan wanneer het wetsvoorstel op bijvoorbeeld 1 maart 2016 in werking treedt? Zo nee, kan zij precies formuleren waarom het vaststellen van het wetsvoorstel voor 1 maart al strikt nodig is?

Is het mogelijk om alsnog een kleine novelle naar de Kamers te sturen waarmee het groepsverbod uit het wetsvoorstel wordt gehaald? Een novelle waarin dit geregeld wordt, zou in betrekkelijk korte tijd geschreven kunnen worden. Het is vervolgens aan beide Kamers om haast te maken met een spoedige aanvaarding ervan; een bereidheid die de SP-fractieleden in ieder geval kunnen toezeggen. Graag zien zij hierop een toezegging van de regering, maar toch op zijn minst een motivatie indien het verzoek wordt afgewezen.

Het groepsverbod en de vermeende noodzakelijkheid ervan

Met het aannemen van het wetsvoorstel voert Nederland als enige van de lidstaten van de EU het groepsverbod in voor regionale netbeheerders. De vraag dringt zich op waarom de regering zo vasthoudt aan deze gedwongen splitsing voor regionale netbeheerders.

In de reactie op enkele mondelinge vragen en amendementen uit de Tweede Kamer van 2 oktober 2015 laat de regering weten dat het terugdraaien van het groepsverbod een ongelijk speelveld zou creëren.¹³Aangezien een aantal grote spelers op het veld, zoals Nuon en Essent, al een buitenlands «moederbedrijf» hebben (respectievelijk Vattenfall en RWE) die in eigen land wel eigenaar is van systemen, is er juist nu toch sprake van een gelijk speelveld tussen deze grote bedrijven? Immers, zowel de ongesplitste Nederlandse bedrijven als de gesplitste bedrijven met een buitenlands moederbedrijf kunnen tegen de laagste rentes lenen op de kapitaalmarkt. Uit de jaarverslagen van Essent en Nuon blijkt dat ze gefinancierd worden door hun moederbedrijven in Duitsland en Zweden. Kan de regering uitleggen waarom er juist nu geen sprake van een gelijk speelveld zou zijn? De SP-fractieleden zien uiteraard dat nieuwe leveranciers en producenten geen netwerk zullen bezitten. Het groepsverbod lost dat toch niet op, daar bedrijven als Essent-RWE, E.ON, GDF SUEZ en Nuon-Vattenfall ongesplitst blijven.

Wanneer Delta en Eneco nu worden gesplitst, zouden zij de concurrentie aan moeten met bedrijven (zoals het hierboven genoemde Nuon, E.ON, GDF en Essent) die wel netten in de holding hebben en in die hoedanigheid goedkoper kunnen lenen op de kapitaalmarkt, en ook minder garanties hoeven aan te houden voor handelscontracten. Is de regering het met de SP-fractieleden eens dat met het groepsverbod juist een ongelijk speelveld wordt gecreëerd? Graag een toelichting op het antwoord.

In dezelfde beantwoording van 2 oktober 2015 merkt de regering op dat bedrijven die eigenaar zijn van de systemen, deze zouden kunnen gebruiken als onderpand voor risicovolle commerciële activiteiten.¹⁴ Ook meldt de regering dat risico’s van productie, handel of levering door de splitsing «niet meer [kunnen] terugslaan op de systemen en de inkomsten uit de systemen kunnen worden aangewend voor de noodzakelijke investeringen in de systemen».¹⁵ Is de regering bereid dit uit te leggen? Immers, volgens het «beleningsverbod» (artikel 17, derde lid, van de Elektriciteitswet en in het wetsvoorstel artikel 4.7) is toch verboden dat systemen als onderpand worden gebruikt? Met dit verbod is toch juist ondervangen dat het risico van dit gedrag zou komen te liggen bij de systeemgebruikers? Kan de regering in het licht hiervan uitleggen waarom splitsing zou zorgen voor een toekomstvast systeem voor de gebruikers?

Volgens de regering is splitsing noodzakelijk voor een toekomstvast systeem, en om ervoor te zorgen dat risico’s die genomen worden in of met het netbeheer, niet kunnen worden afgewenteld op levering/zekerheid. Kan de regering uitleggen op welke manier productie en levering in gevaar komen wanneer er niet gesplitst wordt, en waarom de overige bepalingen in de huidige wet en de toekomstige wet dit niet voorkomen? Gezien het feit dat de rest van Europa geen splitsing kent, waar zijn er concrete voorbeelden te vinden dat de door de regering geschetste risico’s, feitelijk optreden, zoals gevaar voor levering of risico’s voor netten?

Is de regering het met de SP-fractieleden eens dat bij de bedrijven die nog gesplitst moeten worden, die ontvlechting in zekere zin al is ingevoerd? Immers, de energiepoot mag zich niet bemoeien met het netbeheer, mag het netwerk niet gebruiken als onderpand, de netbeheerder is een aparte rechtspersoon binnen de groep, de vermogens van de netbeheerder en de holding staan los van elkaar, en ten slotte worden er middels het Besluit financieel beheer netbeheer solvabiliteits- en liquiditeitseisen gesteld. Is de regering het met de SP-fractieleden eens dat al in de noodzakelijke voorwaarden is voorzien die de leveringszekerheid borgen?

Elke twee jaar leveren netbeheerders een Kwaliteits- en Capaciteitsdocument, dat beoordeeld wordt door de ACM. Kan de regering uitleggen waarom zij desondanks de leveringszekerheid, het ongewenst vindt wanneer er niet gesplitst wordt? En kan de regering uitleggen waarom de landelijk gemiddelde hoeveelheid storingsminuten van het elektriciteitsnet van regionale netbeheerders iets lager ligt in Duitsland dan in Nederland¹⁶, terwijl in Duitsland (net als in de rest van Europa) geen gedwongen eigendomssplitsing bestaat en het aandeel lokaal opgewekte duurzame energie veel hoger ligt (en dus hogere eisen aan het stroomnet worden gesteld). Is de regering het met de SP-fractieleden eens dat de publieke doelen waarvoor splitsing noodzakelijk was, zoals de bescherming van de netten, het bevorderen van concurrentie, het voorkomen van buitenlandse en private overname van netten en het onafhankelijk netbeheer, geborgd worden via andere regels en wetten? Zo nee, welke niet?

Met het opnemen van de WON in het voorliggende wetsvoorstel zegt de regering een gelijk speelveld te willen creëren. Is de regering het met de SP-fractieleden eens dat er dan gekeken zou moeten worden naar een gelijk Europees speelveld? Kan de regering uitleggen hoe het splitsen van de regionale netbeheerders Delta en Eneco zou bijdragen aan een gelijker Europees speelveld?

Hoe beschouwt de regering bedrijven als RWE en Vattenfall, die op papier in Nederland gesplitst zijn, maar in de praktijk een moederonderneming bezitten die wel systeembeheerder is? Is de regering het met de SP-fractieleden eens dat deze bedrijven mede door hun organisatiestructuur, tegen gunstige tarieven kunnen lenen op de kapitaalmarkt? Is de regering het met hen eens dat hiermee juist oneerlijke concurrentie zou ontstaan wanneer Eneco en Delta worden gesplitst?

Is de regering het met de SP-fractieleden eens dat voormalige Nederlandse bedrijven als Nuon en Essent, meteen na hun splitsing door buitenlandse bedrijven zijn overgenomen? Dat die bedrijven ook systeembeheerder (distribution system operator, DSO) zijn? En dat Nuon en Essent in de praktijk dus eigenlijk nooit echt gesplitst zijn geweest?

Is de regering het met de SP-fractieleden eens dat andere EU-landen risico’s voor netbeheer hebben getackeld door minder vergaande regels, en daarmee zowel grip hebben gehouden op hun energiesector als nadelen voor hun nationale bedrijven op het gebied van werkgelegenheid, innovatie en investeringen tot een minimum beperkt hebben?

Is de regering het met de SP-fractieleden eens dat, wanneer er in Nederland sprake is van gedwongen splitsing voor regionale systeembeheerders en in de rest van Europa niet en dit ook niet wordt afgedwongen door de EU, er een nationale kop op de implementatiewetgeving wordt gezet?

Het privatiseringsverbod borgt reeds dat de regionale gas- en stroomnetten in eigendom moeten blijven van provincies en gemeenten, en dus ook niet bij een overname van bijvoorbeeld Eneco Holding, in buitenlandse of private handen kan vallen. Eigendomssplitsing is op dit punt daarom overbodig. Is de regering het eens met deze constatering?

Gevolgen voor werkgelegenheid en de financiële toekomst van Eneco en Delta

Eneco en Delta hebben met berekeningen laten zien wat de personele gevolgen van een gedwongen splitsing zullen zijn. Een en ander wordt bevestigd door bijvoorbeeld de Centrale Ondernemingsraad van Delta, en door de provincie Zeeland. Hoe ziet de regering de financiële toekomst van Eneco en Delta op het moment dat de splitsing toch zou worden afgedwongen? Is het te verwachten dat consumenten een hoger tarief zullen moeten betalen (aangezien de bedrijven hun hogere credit rating zullen verliezen en dus meer rente zullen moeten betalen bij leningen op de kapitaalmarkt)? Zo ja, vindt de regering het dan voor de hand liggen dat consumenten overstappen naar een andere energieleverancier? Verwacht de regering dat de beide bedrijven in dat geval een even grote bijdrage blijven leveren op het gebied van duurzaamheid? Graag een toelichting.

Naar verluid zullen 1500 tot 1800 werknemers van Eneco en Delta hun baan verliezen als gevolg van gedwongen splitsing. Welke voordelen ziet de regering bij de splitsing die kunnen opwegen tegen een dergelijk groot banenverlies? Graag zien de SP-fractieleden dat de regering hierbij ook de huidige hoge werkloosheid betrekt, alsmede het feit dat de provincie Zeeland een krimpregio is.

Gevolgen voor consumenten (kleine aansluitingen)

De bevordering van concurrentie, keuzevrijheid en lagere energietarieven zijn reeds geborgd door het Europese derde beleidspakket voor de interne EU-energiemarkt. Gedwongen eigendomssplitsing voor regionale netbeheerders maakt daar geen onderdeel van uit. Kan de regering aangeven waarom dit groepsverbod dan toch nog nodig is, terwijl de SP-fractieleden ook in andere Europese landen zien dat er geen duidelijke relatie is tussen enerzijds de eigendomssplitsing en anderzijds energieprijzen, concurrentie en keuzevrijheid voor consumenten om over te stappen?

Is de regering het met de SP-fractieleden eens dat in een aantal landen om ons heen ̶ zoals Duitsland, Zweden en Frankrijk ̶ waar geen sprake is van gedwongen splitsing, de tarieven op de groothandelsmarkt (exclusief belastingen en heffingen) lager zijn dan in Nederland?

Volgens een nieuwsbericht van toezichthouder ACM van 30 april 2015 vormen Portugal, Noorwegen en België de top 3 van Europese landen waar consumenten het meest overstappen van elektriciteitsleverancier in 2014.¹⁷ Deze drie landen hebben, net als alle andere EU-landen, geen gedwongen splitsing ingevoerd. Is de regering het met de SP-fractieleden eens dat hieruit blijkt dat de mogelijkheid tot overstapgedrag niet samenhangt met eigendomssplitsing? Is de regering het met hen eens dat nu ook al sprake is van concurrerende tarieven, en van onafhankelijk netbeheer?

Over systeembeheerders en regionale distributienetten

In Nederland zijn er meerdere systeembeheerders voor de regionale distributienetten (regionale systeembeheerders), en slechts één transmissiesysteembeheerder elektriciteit (TenneT) en één transmissiesysteembeheerder gas (Gasunie Transportservices, GTS). In het wetsvoorstel is sprake van: een «(transmissie)systeembeheerder» als het om elektriciteit of gas gaat, de «transmissiesysteembeheerder elektriciteit» wanneer het specifiek over elektriciteit gaat en een «(transmissie)systeembeheerder gas» wanneer het specifiek over gas gaat. Het feit dat er – onderscheidend van elektriciteit – sprake is van «een transmissiesysteembeheerder gas» lijkt te duiden op de mogelijkheid dat er meer dan één transmissiesysteembeheerder voor gas in Nederland zal zijn, in afwijking van de huidige situatie. Waarom heeft de regering gekozen voor de formulering «een (transmissiesysteem)beheerder gas»? Hoe verhoudt dit besluit zich tot het voornemen van de Gasunie om met ingang van 1 januari 2016 dochteronderneming Gasunie Transport Services (GTS) te splitsen in twee separate netbeheerders: een netbeheerder (GTS) voor het landelijke hoofdtransportsysteem (HTL) en een netbeheerder (GGS) voor het regionale hogedruksysteem (RTL)?

Kan de regering aangeven in hoeverre de belangen van systeemgebruikers, toezichthouder, transmissiesysteembeheerder en/of aandeelhouder gediend zijn met de mogelijkheid die de wet biedt om meer dan één transmissiesysteembeheerder voor gas in Nederland te hebben?

Op welke wijze heeft het hebben van meer dan één transmissiesysteembeheerder gas in Nederland gevolgen voor: de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beheer van de te onderscheiden transmissienetten, de verdeling van taken, rollen en bevoegdheden van de te onderscheiden transmissienetbeheerders gas en de mogelijke risico’s die deze verdeling tot gevolg kunnen hebben, de totale kosten van het transmissiesysteembeheer, en de complexiteit?

En wat zijn de consequenties van het hebben van meer dan een transmissiesysteembeheerder gas voor het toezicht door de ACM inzake: de handhaafbaarheid van een opsplitsing in taken, rollen en bevoegdheden van het transmissiesysteembeheer, de complexiteit van het toezicht, het vaststellen en toetsen van de doelmatigheid van het transmissiesysteembeheer, de mogelijkheid voor de ACM om een goede benchmark uit te voeren in het kader van haar reguleringstaak, de werkdruk van de toezichthouder?

Vragen en opmerkingen van de leden van de GroenLinks-fractie

Het doel van de wet is te komen tot wetgeving die duidelijker en eenvoudiger is, met minder regeldruk voor bedrijven en minder lasten voor de overheid. Wetgeving die bovendien inzichtelijk is geënt op de Europese wetgeving, die een concurrerende economie faciliteert en die de transitie naar een duurzame energiehuishouding optimaal ondersteunt. In dit licht hebben de fractieleden van GroenLinks een aantal vragen bij artikel 4.6, zesde lid, van het wetsvoorstel dat verbiedt dat een bedrijf dat elektriciteit produceert, levert of verhandelt, gelijktijdig directe of indirecte zeggenschap of enig recht over een distributiesysteembeheerder heeft. Oftewel het zogenaamde groepsverbod. Nederland is het enige land in de EU dat bedrijven tot deze splitsing verplicht. De EU-richtlijnen en verordeningen dwingen hier ook niet toe en beperken zich tot gedwongen splitsing waar het de transmissiesyteembeheerders of interconnectoren betreft. Is de regering dat eens met de fractieleden van GroenLinks?

Deze leden stellen vast dat Nederland hiermee een nationale kop op de implementatiewetgeving heeft gezet die inmiddels achterhaald is. Indertijd, bij de implementatie van de richtlijnen 2009/72 en 2009/73 was de gedachte dat, naast bescherming van de hoofdnetten, ook bescherming van de distributienetten tegen commerciële risico’s, achteruitgang van de kwaliteit en monopolistisch gedrag noodzakelijk was om daarmee de levering van elektriciteit aan de eindafnemers (burgers, instellingen en bedrijven) en keuzevrijheid van de eindafnemers veilig te stellen. Inmiddels blijkt dat bestaande wetgeving en toezicht uitstekend voldoen, en Nederland tot de landen met de hoogste leveringszekerheid in de wereld behoort, met distributienetten die in uitstekende conditie zijn, ook die distributienetten die binnen een holding vallen waar nog geen splitsing heeft plaatsgevonden. De fractieleden van GroenLinks vragen of de regering het met hen eens is dat het gehele netwerk in Nederland uitstekend van kwaliteit is en de leveringszekerheid tot de top van de wereld behoort. Waarom wil de regering dan toch de nationale kop van gedwongen splitsing waar het de distributiesysteembeheerders betreft, doorzetten?

De GroenLinks-fractieleden zijn van mening dat bestaande bepalingen in het Besluit financieel beheer netbeheerders, het vennootschapsrecht, het faillissementsrecht en andere artikelen in het wetsvoorstel die de bescherming tegen commerciële risico’s van andere activiteiten binnen een holding, afdoende regelen. Is de regering dat met deze leden eens? Zo nee, waarom niet?

Ook wijzen de GroenLinks-fractieleden op de privatiseringswet die verbiedt dat netten van regionale netbeheerders in commerciële of buitenlandse handen kunnen komen. Ten tijde van de bovengenoemde implementatie van Europese richtlijnen en de inwerkingtreding van het groepsverbod bestond dit absolute en wettelijk vastgelegde privatiseringsverbod nog niet. Is de regering het met de GroenLinks-fractieleden eens dat hiermee privatisering absoluut en wettelijk is vastgelegd, en geen reden meer is voor een verbod om de productie en levering van elektriciteit en het distributiesysteembeheer binnen één holding te hebben? Zo nee, waarom niet?

Het groepsverbod is naar de mening van de leden van de GroenLinks-fractie ook niet nodig om lagere elektriciteitsprijzen voor klanten te bewerkstelligen. Bestaande wetten regelen dat al, en juist landen zonder verplichte splitsing, kennen lagere elektriciteitsprijzen en meer overstap van consumenten naar een andere energieleverancier. Graag een reactie van de regering hierop.

De GroenLinks-fractieleden hebben zorgen over de negatieve gevolgen van artikel 4.6, zesde lid, van het wetsvoorstel. Zij voorzien dat hiermee de positie van de bedrijven die nog niet gesplitst zijn, ernstig ondergraven wordt, met banenverlies en verkoop aan buitenlandse bedrijven tot gevolg. Daarmee komt ook de transitie naar duurzame energie onder druk te staan, daar één van deze bedrijven de afgelopen jaren de grootste investeerder in duurzame energie was. Hoe kijkt de regering tegen deze nadelen aan?

Ook constateren de GroenLinks-fractieleden dat na splitsing, de lokale en regionale betrokkenheid afneemt, een daarmee de investeringen in de regionale economie. Deelt de regering deze analyse? Acht zij, net als de fractieleden van GroenLinks, lokale en regionale betrokkenheid van belang? Zo nee, waarom niet?

Is de regering bereid om artikel 4.6, zesde lid, van het wetsvoorstel pas in werking te laten treden wanneer andere Europese landen dezelfde maatregel tot splitsing nemen en er weer sprake is van een gelijk Europees speelveld? Zo nee, waarom niet? En zo nee, waarom hecht de regering op het gebied van het systeem van productie, levering en handel van elektriciteit en gas niet aan een gelijk speelveld in Europa? Is de regering bereid om de uitspraak van de Hoge Raad over de inbreuk op het eigendomsrecht af te wachten, alvorens dit artikel in werking te laten treden?

De fractieleden van GroenLinks vragen de regering naar inconsistenties in het huidige beleid. Waarom acht de regering het wel verantwoord dat infrastructuurbedrijven met netbeheer in de holding (commerciële) activiteiten mogen uitvoeren? Als de regering vindt dat splitsing tussen productie en levering, en distributienetbeheer noodzakelijk is vanwege commerciële risico’s en risico’s voor de eindafnemers, dan geldt dit toch evenzeer voor andere commerciële activiteiten van een systeembeheerder? Graag een toelichting van de regering.

Hoe ziet de regering in dit verband de motie-Vos¹⁸, die kan leiden tot een sterke uitbreiding van de commerciële activiteiten van systeembeheerders, in het licht van uw streven geen risicovolle activiteiten binnen de holdings van systeembeheerders te hebben? Waarom zou dit bij productie- en leveringsbedrijven wel een risico zijn, en hier niet?

De regering heeft aangegeven dat het wetsvoorstel vóór 1 januari 2016 door de Eerste Kamer aanvaard moet zijn, om tijdig de doelen van het Energieakkoord, met name «wind op zee», te realiseren. De fractieleden van GroenLinks hebben hier een aantal vragen over. Met de Wet windenergie op zee wordt de uitgifte van kavels voor windenergie op zee geregeld via een tenderprocedure, en is het mogelijk om de tender te starten alvorens het wetsvoorstel door de Eerste Kamer is aangenomen. Ziet de regering hiertegen juridische bezwaren? Is de regering van plan de start van de tender uit te stellen indien het wetsvoorstel niet vóór 1 januari 2016 is aanvaard? Zo ja, waarom? Welke risico’s ziet de regering voor de biedende partijen indien de tender voor de kavels zou starten, voordat het wetsvoorstel is aanvaard door de Eerste Kamer? En is het juist dat de aanvaarding van het wetsvoorstel met betrekking tot windenergie op zee, alleen nodig is voor de opdrachtverstrekking voor de aanleg van de netaansluiting? Wanneer is de opdrachtverstrekking voor de aanleg van de netaansluiting door TenneT voorzien?

Ten slotte hebben de fractieleden van GroenLinks een vraag over artikel 5.7 van het wetsvoorstel, dat regelt dat gemeenten een verzoek kunnen doen om hoogspanningsleidingen in de buurt van woningen onder de grond te brengen, het zogenaamde verkabelen. Ten gevolge van amendement-Mulder/Vos¹⁹ wordt in artikel 5.7, derde lid, van het wetsvoorstel geregeld dat bij AMvB regels worden gesteld over het deel van de investeringskosten dat door de verkabelende gemeente wordt betaald. In de oorspronkelijke wetstekst stond dat de verkabelende gemeente 25% van de kosten moet dragen, en dat de rest van de kosten in de stroomprijs zal worden verrekend. Gemeenten hebben zich hiertegen verzet, omdat zij het onder de grond brengen van hoogspanningskabel de taak van de netbeheerder vinden. De regering heeft per brief aangegeven dat de totale bijdrage van alle gemeenten in ieder geval een kwart moet zijn, oftewel 110 miljoen euro (van de totale 440 miljoen euro die de totale verkabeling kost).²⁰ De bijdrage van de gemeenten blijft dus in totaal 25%, kleinere gemeenten met een relatief grote opgave zullen minder dan 25% betalen en grotere gemeenten met een relatief kleine opgave meer dan 25%. Is de regering bereid om te bezien in hoeverre al bestaande plannen voor verkabeling (die al bestonden en afgesproken waren voordat de verkabelingsregeling tot stand kwam) buiten de opgave waar gemeenten aan meebetalen, bestaan? Is de regering bereid ook de provincies aan te spreken op een financiële bijdrage?

Vragen en opmerkingen van het lid van de OSF-fractie

Op basis van artikel 4.6 van het wetsvoorstel zullen Eneco en Delta hun bedrijven moeten splitsen. Betekent dit dat de gesplitste onderdelen van beide bedrijven in eerste instantie eigendom blijven van de openbare lichamen die nu eigenaar zijn?

De verwachting lijkt te zijn dat de productie- en leveringstakken van de beide bedrijven zelfstandig niet levensvatbaar zullen zijn. Deelt de regering die verwachting?

Ziet de regering reële mogelijkheden voor de twee productie- en leveringstakken om een fusiepartner te vinden, en zo ja, hoe groot acht zij dan de waarschijnlijkheid dat dit een buitenlandse fusiepartner zal zijn?

Is de regering van mening dat de sombere verwachtingen met betrekking tot de werkgelegenheid die door de beide bedrijven Eneco en Delta worden uitgesproken voor de situatie dat na splitsing de productie- en leveringstakken een fusie moeten aangaan, reëel zijn?

Beide bedrijven zijn actief in vernieuwbare energie. Ziet de regering het als zeer reëel dat deze activiteiten op het huidige peil voortgezet kunnen worden, ook na een eventuele fusie van de productie- en leveringstakken met een groter bedrijf dat dan mogelijk, of zelfs waarschijnlijk, grote en nog niet afgeschreven investeringen heeft in kolen- of gascentrales?

Mocht het productie- en leveringsbedrijf van Delta met een buitenlandse partner (moeten) fuseren, wat zal er dan met de atoomcentrale in Borssele, die voor 70% eigendom van Delta is, moeten gebeuren? Ligt hier volgens de regering een taak voor de Nederlandse staat, en zo ja, welke?

Bij het bedrijf Delta is een reservering in opbouw die bedoeld is om de kosten te dekken die gemaakt moeten worden wanneer de atoomcentrale stilgelegd zal worden. Is deze reservering veiliggesteld, ook in het geval dat Delta of een deel daarvan, fuseert of failliet gaat? En is de verdere opbouw van deze reserve tot het in de toekomst benodigde bedrag gegarandeerd, ook als Delta of een deel daarvan fuseert of failliet gaat?

In hoeverre bestaat er in de huidige situatie een financiële en organisatorische scheiding bij de beide bedrijven tussen enerzijds de netwerkonderdelen, en anderzijds de productie- en leveringsonderdelen? Is deze scheiding naar de mening van de regering voldoende om de instandhouding van de netten, die een stabiele bron van inkomsten vormen, onder alle omstandigheden te kunnen garanderen? Waarom wel of niet?

Ziet de regering noodzaak, meer dan alleen het voldoen aan de wet, om wat betreft Eneco en Delta op korte termijn over te gaan tot de ontvlechting van productie- en leveringsbedrijf en netwerkbedrijf, zoals voorgeschreven in de Elektriciteitswet 1998 en straks in de wet die nu voorligt? Zo ja, waarom?

De leden van de vaste commissie voor Economische Zaken zien de antwoorden van de regering met belangstelling tegemoet en ontvangen deze graag uiterlijk 11 december 2015.

De voorzitter van de vaste commissie voor Economische Zaken, Gerkens

De griffier van de vaste commissie voor Economische Zaken, De Boer

---

1 Samenstelling:

Ten Hoeve (OSF), Huijbregts-Schiedon (VVD), Koffeman (PvdD), Kuiper (CU), Schaap (VVD), Flierman (CDA), Ester (CU), Postema (PvdA), Van Strien (PVV), Vos (GL), Kok (PVV) (vicevoorzitter), Bruijn (VVD), Gerkens (SP) (voorzitter),

Van Apeldoorn (SP), Atsma (CDA), Dercksen (PVV), Jorritsma-Lebbink (VVD), Van Kesteren (CDA), Krikke (VVD), Meijer (SP), Pijlman (D66), Prast (D66), Van Rij (CDA), Van Rooijen (50PLUS), Schalk (SGP), Schnabel (D66), Verheijen (PvdA), Vreeman (PvdA)

2 ECLI:NL:HR:2015:1727; ECLI:NL:HR:2015:1728 en ECLI:NL:HR:2015:1729.

3 Kamerstukken II 2015/16, 34 199, nr. 50; Kamerstukken II 2015/16, 34 199, nr. 74.

4 Kamerstukken II 2014/15, 34 199, nr. 3, p. 31.

5 Kamerstukken 34 058.

6 Kamerstukken II 2014/15, 34 199, nr. 3, p. 29.

7 Artikel 10.17 van het wetsvoorstel.

8 Kamerstukken II 2014/15, 34 199, nr. 3, p. 28.

9 Wijzigingswet Elektriciteitswet 1998 en Gaswet (30 212).

10 Kamerstukken II 2014/15, 34 199, nr. 25.

11 ECLI:NL:HR:2015:1727; ECLI:NL:HR:2015:1728 en ECLI:NL:HR:2015:1729.

12 Kamerstukken I 2006/07, 30 212, H.

13 Kamerstukken II 2015/16, 34 199, nr. 42, p. 7.

14 Kamerstukken II 2015/16, 34 199, nr. 42, p. 7.

15 Kamerstukken II 2015/16, 34 199, nr. 42, p. 7.

16 Gemiddelde storingsminuten over vijfjarige periode 2009–2013. Council of European Energy Regulators, CEER benchmarking report 5.2, februari 2015.

17 Zie https://www.acm.nl/nl/publicaties/publicatie/14219/Nederland-hoort-bij-koplopers-energieoverstappers-in-Europa/.

18 Kamerstukken II 2015/16, 34 199, nr. 51.

19 Kamerstukken II 2015/16, 34 199, nr. 37.

20 Kamerstukken II 2015/16, 34 199, nr. 42, p. 11.