Kamerstuk

Datum publicatieOrganisatieVergaderjaarDossier- en ondernummer
Tweede Kamer der Staten-Generaal2012-201333554 nr. 3

33 554 Aanpassing van enige wetten op het terrein van het Ministerie van Veiligheid en Justitie teneinde een aantal zelfstandige bestuursorganen onder de werking van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen te brengen

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

I. Algemeen

1. Doel van het wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel strekt tot wijziging van een aantal wetten teneinde te regelen dat de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (hierna: de Kaderwet) van toepassing is op zelfstandige bestuursorganen die ressorteren onder het Ministerie van Veiligheid en Justitie en waarvan bij brieven van de Minister van Justitie van 31 januari 2008 en 4 maart 2008 en bij brief van de Minister voor Jeugd en Gezin van 24 januari 2008 (Kamerstukken II 2007/08, 25 268, nrs. 60, 62, 63 en 51) aan beide Kamers is meegedeeld dat deze onder de werking van de Kaderwet zullen worden gebracht. Overigens geldt voor een deel van de in de brief van 31 januari 2008 genoemde zelfstandige bestuursorganen dat deze inmiddels door andere wetgeving onder de werking van de Kaderwet zijn gebracht. Het betreft:

  • 1. Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (hierna: COA; is reeds aangepast via de wet van 10 juni 2010, Stb. 2010, 203; in werking getreden op 1 januari 2011);

  • 2. Commissie schadefonds geweldmisdrijven (is reeds aangepast via de wet van 6 juni 2011, Stb. 2011, 276; in werking getreden op 1 januari 2012).

  • 3. Bureau Financieel Toezicht (is reeds aangepast via de wet van 29 september 2011, Stb. 2011, 470; in werking getreden op 1 januari 2013).

De positie van het COA in het algemeen en de positie van de raad van toezicht van het COA in het bijzonder hebben op dit moment bijzondere aandacht. De overwegingen met betrekking tot de (her)positionering van het COA en de raad van toezicht vinden plaats in een ander traject. Eventuele wijzigingen van de Wet COA in het licht van de ontwikkelingen rondom het COA hebben derhalve (nog) geen plaats in dit wetsvoorstel.

Drie andere in de brief van 31 januari 2008 genoemde colleges zijn inmiddels omgevormd, waardoor de Kaderwet automatisch op de nieuwe colleges van toepassing is. Het betreft:

  • 1. De raden voor rechtsbijstand, die per 1 juli 2010 zijn opgegaan in één raad voor rechtsbijstand (wet van 17 december 2009, Stb. 2010, 2).

  • 2. Het College van toezicht op de kansspelen, dat college per 1 april 2012 is vervangen door de Kansspelautoriteit (wet van 22 december 2011, Stb. 2012, 11).

  • 3. De Commissie gelijke behandeling, die per 1 oktober 2012 is opgegaan in het College voor de rechten van de mens (Wet College voor de rechten van de mens; Stb. 2011, 573).

Met het onderhavige wetsvoorstel wordt derhalve beoogd de nog resterende zelfstandige bestuursorganen die nog niet onder de werking van de Kaderwet vallen onder de werking van de Kaderwet te brengen. Het betreft:

  • 1. College bescherming persoonsgegevens;

  • 2. College van toezicht collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten;

  • 3. Stichting donorgegevens kunstmatige bevruchting en

  • 4. Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen.

Voorts worden in de desbetreffende instellingswetten de bepalingen geschrapt die ten gevolge van het van toepassing verklaren van de Kaderwet, overbodig zijn geworden. Ook wordt ten aanzien van enkele zelfstandige bestuursorganen in geringe mate afgeweken van de Kaderwet. In de artikelsgewijze toelichting wordt hierop nader ingegaan.

Opgemerkt zij nog dat als gevolg van de departementale herindeling per 14 oktober 2010 voorts de volgende zelfstandige bestuursorganen tot het terrein van het Ministerie van Veiligheid en Justitie zijn gaan behoren:

  • 1. Nederlands instituut fysieke veiligheid (voorheen Nibra) en Nederlands bureau brandweerexamens, die per 1 oktober 2012 zijn opgegaan in het Instituut Fysieke Veiligheid (Wet veiligheidsregio’s; Stb. 2010, 145);

  • 2. Landelijk selectie- en opleidingsinstituut politie, Politie onderwijs- en kenniscentrum (Politieacademie);

  • 3. Onderzoeksraad voor veiligheid.

Op het Instituut Fysieke Veiligheid is de Kaderwet automatisch van toepassing.

Over de herpositionering van de Politieacademie is de Tweede Kamer geïnformeerd bij brief van 20 december 2012 (Kamerstukken II 2012/13, 29 628, nr. 351, blz. 1). Ten aanzien van de Onderzoeksraad voor veiligheid wordt de Kaderwet in acht genomen (zie artikel 5a van de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid).

2. De Kaderwet zelfstandige bestuursorganen

Op 1 februari 2007 is de Kaderwet in werking getreden. De Kaderwet strekt er toe voldoende toezicht- en sturingsinstrumenten te creëren ter waarborging van de democratische controle op het functioneren van zelfstandige bestuursorganen en de bepalingen met betrekking tot zelfstandige bestuursorganen zoveel mogelijk te harmoniseren. Met de Kaderwet wordt voorzien in enige ordening in de diversiteit van organisatieregelingen, een heldere regeling van de ministeriële verantwoordelijkheid voor zelfstandige bestuursorganen middels de meest gebruikelijke instrumenten voor toezicht op en sturing (van beleid en beheer) van zelfstandige bestuursorganen, meer helderheid met betrekking tot de financiële controle op zelfstandige bestuursorganen en vergroting van het publieke inzicht in het functioneren van zelfstandige bestuursorganen. De Kaderwet is ingevolge artikel 2 slechts van toepassing op vóór 1 februari 2007 ingestelde zelfstandige bestuursorganen, indien dit in de instellingswet is bepaald.

3. Administratieve lasten

Het wetsvoorstel heeft geen invloed op de administratieve lasten van burgers of bedrijven.

4. De consultatie1

Een concept van het wetsvoorstel met toelichting is ter consultatie voorgelegd aan het College bescherming persoonsgegevens, het College van toezicht collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten, het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen en de Stichting donorgegevens kunstmatige bevruchting.

Het College bescherming persoonsgegevens (hierna: Cbp) adviseert om de toepassing van de artikelen 21 en 22 van de Kaderwet niet alleen uit te zonderen voor de toezichthoudende taken van het Cbp, maar ook voor de adviserende taken en overige taken. Hierbij wordt verwezen naar uitspraak van het Hof van Justitie van de EU van 9 maart 2010 (Zaak C-518/07, Commissie v. Duitsland). In verband met de onafhankelijke positie die het Cbp dient te hebben, mede in het licht van voornoemde uitspraak, wordt het advies van het Cbp op dit punt overgenomen. Verder adviseert het Cbp om in verband met de onafhankelijke positie van het Cbp artikel 23 van de Kaderwet alleen van toepassing te laten zijn op de bedrijfsvoering van het Cbp. Dit onderdeel van het advies wordt gevolgd door artikel 23 alleen van toepassing te verklaren op het financiële beheer en de administratieve organisatie. Het advies van het Cbp om een overgangsregeling te treffen in verband met de verkorting van de termijnen voor het opstellen van het jaarverslag en de begroting (artikelen 18 en 25 van de Kaderwet) wordt niet gevolgd, omdat het Cbp voldoende tijd heeft om de administratie die nodig is voor het opstellen van een jaarverslag aan te passen aan de Kaderwet.

Het College van Toezicht auteursrechten (hierna: CvTA) geeft in zijn advies aan dat de artikelen 21 en 22 van de Kaderwet op gespannen voet staan met de wens van de wetgever om een onafhankelijk toezichthouder aan te wijzen die op afstand staat van de politiek.

Met de inwerkingtreding van de Wet toezicht collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten op 15 juli 2003 zijn de op grond van de Auteurswet en de Wet op de naburige rechten aangewezen collectieve beheersorganisaties (cbo’s), te weten Buma, Sena evenals de stichtingen De Thuiskopie, Leenrecht en Reprorecht, onder het toezicht geplaatst van het CvTA. De keuze voor een gecentraliseerd toezicht door een zelfstandig bestuursorgaan is ingegeven door de wens de vereiste onafhankelijkheid en specialistische deskundigheid de volle nadruk te geven, in combinatie met de vanzelfsprekendheid om de bemoeienis van de overheid met deze bij uitstek privaat georganiseerde en cultureel georiënteerde sector tot het strikt noodzakelijke te beperken (Kamerstukken II 2000/01, 27 775). De reductie van vijf voordien bestaande toezichthoudende organen tot een centraal orgaan ligt daarnaast voor de hand vanuit overwegingen van efficiency en transparantie. Dit laat uiteraard de politieke verantwoordelijkheid voor de inrichting van het stelsel onverlet. Het toezicht op het functioneren van collectieve beheersorganisaties, in het algemeen en in individuele gevallen, is echter een zaak van het CvTA en de rechter. Betalingsplichtigen, zowel burgers als bedrijven en koepel- of brancheorganisaties, kunnen zich tot beide gremia wenden met klachten over een collectieve beheersorganisatie.

Het CvTA oefent tegenwoordig zowel markttoezicht als kwalitatief sectortoezicht uit. Het eerste aspect komt met name tot uitdrukking in een preventief tarieventoezicht, het tweede facet door toezicht op de naleving van een concreet aantal wettelijke kwaliteitscriteria door cbo’s, zoals transparantie, verantwoording en good governance (artikelen 3 resp. 2 van de Wet toezicht collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten). Gelet hierop is het CvTA op afstand van de overheid geplaatst en, bij de recente herziening van de instellingswet, gehouden. Vanwege de taken die het CvTA uitoefent is die afstand gepast en gewenst. Het zou de geloofwaardigheid van het College in de sector, zowel bij cbo’s als bij betalingsplichtigen, kunnen schaden als de indruk zou kunnen ontstaan dat het College een verlengde arm van de minister zou (kunnen) zijn. Hierbij passen niet de corrigerende bevoegdheden die de artikelen 21 en 22 van de Kaderwet aan de verantwoordelijke minister toekennen. De minister moet niet de inhoud en de wijze van uitvoering van de taken van het College kunnen bepalen. In de artikelsgewijze toelichting wordt hierop nader ingegaan.

Aan het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO) is, in verband met het voorstel de raad van toezicht te schrappen, een concept van dit wetsvoorstel afzonderlijk een tweede keer voorgelegd, omdat dat voorstel niet in de eerste versie stond. Naar aanleiding van de eerste consultatie liet het LBIO weten geen inhoudelijke opmerkingen bij het wetsvoorstel te hebben. Over het later voorgelegde voorstel om de raad van toezicht te schrappen heeft het LBIO een aanvullend advies uitgebracht. Dit aanvullende advies wordt besproken in de artikelsgewijze toelichting, artikel IV, onderdeel D.

Door de Stichting donorgegevens kunstmatige bevruchting is geen advies uitgebracht.

II. Artikelsgewijze toelichting

Artikel I

B

Door de hier voorgestelde wijziging wordt de Kaderwet uitdrukkelijk van toepassing verklaard op het Cbp.

De belangrijkste regels voor de omgang met persoonsgegevens zijn vastgelegd in de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp). De Wbp regelt ook de taken en bevoegdheden van de toezichthouder op de wet, het Cbp. Het Cbp heeft drie hoofdtaken: toezicht op de naleving van wet- en regelgeving die ziet op de verwerking van persoonsgegevens, zo nodig met behulp van het opleggen van sancties, advisering van de regering en in voorkomende gevallen van het parlement over voorgenomen wet- en regelgeving die ziet op de verwerking van persoonsgegevens en internationale samenwerking en toezichthoudende taken.

Het Cbp zal als zelfstandig bestuursorgaan onder de werking van de Kaderwet komen te vallen. In het wetsvoorstel wordt echter rekening gehouden met de onafhankelijke positie van het Cbp (artikel 52, tweede lid, van de Wbp). Waar nodig worden in de Wet bescherming persoonsgegevens voorzieningen getroffen die de onafhankelijkheid van het door het Cbp uit te oefenen toezicht (blijven) waarborgen, zoals hieronder nader toegelicht.

In hoofdstuk 4 van de Kaderwet zijn regels opgenomen betreffende het financieel toezicht van een zelfstandig bestuursorgaan. Alleen de regels die daarop aanvullend zijn, worden opgenomen in de bijzondere wet.

C en D

Uit artikel 28, eerste lid, van richtlijn nr. 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEG L 281) vloeit voort dat het Cbp strikt onafhankelijk dient te zijn (zie hierover ook onder de onderdelen I en J). De onafhankelijke positie van het Cbp komt onder meer tot uiting in de regeling van benoeming, schorsing en ontslag voor de leden van het Cbp, die is neergelegd in de artikelen 53 en 54 van de Wbp. Vanwege de onafhankelijkheid van het Cbp dient de huidige regeling gehandhaafd te blijven. Om die reden wordt artikel 12 van de Kaderwet niet van toepassing verklaard op schorsing en ontslag van de leden van het Cbp.

E

Het huidige artikel 55, eerste lid, van de Wbp wordt grotendeels overbodig omdat op grond van artikel 14, eerste lid, van de Kaderwet, aan het lidmaatschap van een zelfstandig bestuursorgaan een bezoldiging dan wel een schadeloosstelling is verbonden. In artikel 55 behoeft dus niet langer te worden geregeld dat de leden een bezoldiging en de buitengewone leden een zittingsgeld genieten. Op grond van artikel 14, tweede lid, van de Kaderwet zal de bezoldiging van de leden en de schadeloosstelling van de buitengewone leden van het Cbp door de minister worden vastgesteld. Uit het oogpunt van overzichtelijkheid en doelmatigheid wordt voorgesteld ook overigens de rechtspositie bij ministeriële regeling te regelen. Deze regels komen in de plaats van de regels die thans nog op grond van artikel 55, eerste lid, tweede volzin, bij algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld.

Artikel 13 van de Kaderwet bevat een regeling over het vervullen van nevenfuncties door leden van een zelfstandig bestuursorgaan. Hierin is geregeld dat een lid geen nevenfuncties mag vervullen die ongewenst zijn met het oog op een goede vervulling van zijn functie of de handhaving van zijn onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin. Voornemens tot aanvaarding van nevenfuncties anders dan uit hoofde van het lidmaatschap van het zelfstandig bestuursorgaan moeten worden gemeld aan de minister. Deze regeling komt in de plaats van de soortgelijke bepaling in artikel 55, tweede lid, van de Wbp.

F

Artikel 56, vierde lid, wordt overbodig doordat het Cbp onder de werking van de Kaderwet komt te vallen. In artikel 11, eerste lid, van de Kaderwet is geregeld dat indien een zelfstandig bestuursorgaan op grond van een wettelijk voorschrift een bestuursreglement vaststelt, dit reglement de goedkeuring behoeft van de minister. Dit geldt uiteraard ook voor wijzigingen van het reglement. Overigens is het zo dat het bestuursreglement geen voorschriften bevat met betrekking tot de werkwijze van het Cbp, aangezien de onafhankelijke taakuitoefening vereist dat het Cbp de vrijheid heeft zijn werkwijze binnen de gegeven verdragsrechtelijke en wettelijke kaders te bepalen (Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, p. 181).

G

Op grond van artikel 18 van de Kaderwet stelt een zelfstandig bestuursorgaan een jaarverslag op. Afzonderlijke bepalingen daarover zijn derhalve niet meer nodig in de instellingswet. Wel is het noodzakelijk te regelen dat het jaarverslag wordt toegezonden aan de functionarissen voor de gegevensbescherming als bedoeld in artikel 62 en algemeen verkrijgbaar wordt gesteld, omdat het niet voortvloeit uit de Kaderwet.

H

De in artikel 20, eerste lid, van de Kaderwet opgenomen verplichting om aan de minister inlichtingen te verstrekken treedt in de plaats van de identieke verplichting in artikel 59, eerste lid, van de Wbp. Vanwege de onafhankelijke positie van het Cbp wordt de bijzondere geheimhoudingsregeling van artikel 59, tweede lid, van de Wbp, echter gehandhaafd, zulks overeenkomstig hetgeen is aangekondigd in de paragraaf 1 van het algemeen deel van deze toelichting genoemde brief van de Minister van Justitie aan de Tweede Kamer van 4 maart 2008.

I

In artikel 59a is aansluiting gezocht bij de tekst van artikel 51, eerste lid, van de Wbp. Hierbij is rekening gehouden met de uitspraak van het Hof van Justitie van de EU van 9 maart 2010 (Zaak C-518/07, Commissie v. Duitsland). Artikel 51, eerste lid, van de Wbp draagt aan het Cbp de algemene taak op toe te zien op de verwerking van persoonsgegevens overeenkomstig het bij of krachtens de wet bepaalde. Dit toezicht omvat meer dan hetgeen doorgaans wordt verstaan onder toezicht op de naleving. Dit vloeit voort uit artikel 28, eerste lid, van richtlijn nr. 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEG L 281), tot implementatie waarvan artikel 51 van de Wbp strekt. Zie in dit verband de memorie van toelichting bij de Wbp (Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 26–28 en 177–178).

Om de uitvoering van de algemene taakopdracht aan het Cbp mogelijk te maken zijn aan het Cbp verschillende bevoegdheden toegekend. Het Cbp is bevoegd tot het verlenen van ontheffingen van het verbod op het verwerken van bijzondere persoonsgegevens (artikel 23, eerste lid, onder f, van de Wbp), het verlenen van goedkeuring aan gedragscodes (artikel 25 van de Wbp) en het geven van een oordeel na een voorafgaand onderzoek (artikel 32 van de Wbp). Het Cbp is ook bevoegd tot het uitoefenen van bevoegdheden in het kader van het toezicht op de naleving (artikelen 60 en 61 van de Wbp). Daarnaast is het Cbp bevoegd om een last onder bestuursdwang of een bestuurlijke boete op te leggen (artikelen 65 en 66 van de Wbp).

Gelet op de uit artikel 28, eerste lid, van genoemde richtlijn voortvloeiende dwingende eis van strikte onafhankelijkheid van deze taakuitoefening worden de artikelen 21 (bevoegdheid minister tot het stellen van beleidsregels over de taakuitoefening van een zbo) en 22 (bevoegdheid minsiter tot vernietiging van besluiten van een zbo) van de Kaderwet niet van toepassing verklaard op het Cbp. Daarnaast wordt voorgesteld om in verband met de onafhankelijke positie van het Cbp en in navolging op het advies van het Cbp, artikel 23 (taakverwaarlozingsartikel) van de Kaderwet alleen van toepassing te laten zijn op het financieel beheer en de administratieve organisatie van het Cbp.

J

In artikel 74 Wbp is aan de Minister van Veiligheid en Justitie is ten behoeve van de eenheid van rechtshandhaving de bevoegdheid toegekend beleidsregels vast te stellen met betrekking tot de uitoefening van de bestuurlijke boetebevoegdheid (Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 191.) In het licht van het bovengenoemde arrest van het Hof van Justitie moet artikel 74 van de Wbp thans echter worden aangemerkt als een mogelijkheid het Cbp bij de uitoefening van zijn taken te beïnvloeden. De bepaling is daarmee in strijd met de eis van volledige onafhankelijkheid, zoals het Hof dat begrip uit artikel 28 van de richtlijn thans uitlegt. Daar komt bij dat het Cbp ook toezicht houdt op de overheid, met inbegrip van de Minister van Veiligheid en Justitie in diens hoedanigheid als verantwoordelijke voor tal van verwerkingen. De schijn moet worden vermeden dat de Minister van Veiligheid en Justitie langs de weg van artikel 74 van de Wbp invloed heeft op de sancties die hem mogelijk zouden kunnen worden opgelegd. In onderdeel J wordt dan ook voorzien in schrapping van deze bepaling.

Artikel II

De voorgestelde wetswijzigingen gaan uit van de tekst van de Wet toezicht en geschillenbeslechting collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten (hierna: de instellingswet), zoals deze komt te luiden indien wetsvoorstel 31 766 tot wet is verheven en in werking is getreden.

B

Het toezicht op de collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten is opgedragen aan een centraal college, namelijk het CvTA. Het CvTA is op grond van de op 15 juli 2003 in werking getreden instellingswet belast met het toezicht op een aantal collectieve beheersorganisaties. Door de voorgestelde wijzigingen wordt de Kaderwet uitdrukkelijk van toepassing verklaard op het CvTA.

Via het voorgestelde artikel 2, eerste lid, eerste volzin, van de instellingswet wordt het CvTA onder de werking van de Kaderwet gebracht. De artikelen 21 en 22 van de Kaderwet worden buiten toepassing verklaard voor het CvTA.

Voor artikel 21 geldt dat de bevoegdheid van een minister om beleidsregels te stellen met betrekking tot de taakuitoefening door een zelfstandig bestuursorgaan zich niet verdraagt met de gewenste onafhankelijkheid van het CvTA, zoals die bij de instellingswet is voorzien.

De Commissie Gerritse heeft in het advies «ZBO's binnen kaders» als uitgangspunt genomen dat de minister de bevoegdheid moet hebben om beleidsregels vast te stellen. Zij acht echter uitzonderingen denkbaar als er redenen zijn om te garanderen dat de minister deze bevoegdheid niet kan gebruiken. De Commissie wijst daarbij onder meer op de aard van de betrokken taken, te weten semi-rechterlijke, en acht het voorts denkbaar dat wordt afgezien van de bevoegdheid om beleidsregels te stellen als deze mede de relatie met de overheid zouden kunnen regarderen (par. 3.3). In casu wordt het niet wenselijk geacht dat de minister zich via beleidsregels met de toezichthoudende taak van het CvTA op collectieve beheersorganisaties bezig kan houden. De instellingswet kent zelf de nodige delegatiegrondslagen waarmee het toetsingskader voor het CvTA bij algemene maatregel van bestuur nader ingekleurd kan worden. Dat geldt bijvoorbeeld ten aanzien van een beperking van de beheerskosten bij collectieve beheersorganisaties, good governance, het beheer en de aanwending van (onverdeelde) gelden alsmede de samenwerking tussen beheersorganisaties (artikelen 2, leden 2, 3 en 4, en 21 van de instellingswet). Overigens wordt een ingrijpen in de toezichthoudende taken van het CvTA onwenselijk geacht, juist vanwege het feit dat het toezicht door College in veel gevallen een semi-rechterlijke dimensie heeft. Burgers, bedrijven, koepel- en brancheorganisaties kunnen zich immers tot het CvTA wenden met klachten over een auteursrechtorganisatie, waarna het CvTA – behoudens die gevallen waarin een klacht niet-ontvankelijk wordt geacht – een uitspraak zal moeten doen over de (on)gegrondheid van de klacht. Bedacht moet verder worden dat ook de Staat een gebruiker is of kan zijn van beschermde werken, zoals film en muziek, waarover afspraken nodig zijn met collectieve beheersorganisaties. Het is niet bij voorbaat ondenkbaar dat de Staat zich met een klacht over zo’n beheersorganisatie tot het CvTA zal willen wenden. Daarbij past geen bevoegdheid van de minister om beleidsregels uit te vaardigen.

In het verlengde hiervan wordt ook het in artikel 22 van de Kaderwet voorziene vernietigingsrecht van de minister niet op het CvTA van toepassing verklaard. Zoals al is aangegeven, oefent het CvTA markttoezichthoudende en semi-rechterlijke taken uit in een sector die bij uitstek behoort tot de kunst en cultuursector. Ieder voor zich, en zeker in onderlinge samenhang bezien, rechtvaardigen deze aspecten, zoals de Commissie Gerritse uitdrukkelijk heeft aangegeven, een uitzondering op artikel 22 van de Kaderwet (par. 3.3).

De instellingswet schrijft voor dat bevoegdheden van de Minister van Veiligheid en Justitie met betrekking tot benoeming, schorsing en ontslag van de leden van het CvTA en het treffen van voorzieningen bij taakverwaarlozing moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister van Economische Zaken. Het betreft hier bevoegdheden die de Kaderwet aan de verantwoordelijke minister toekent en die dus niet meer in de instellingswet behoeven te worden geregeld. Uit het oogpunt van eenvoud en leesbaarheid wordt voorgesteld het overeenstemmingsvereiste in de hier bedoelde gevallen op te nemen in een algemene bepaling in artikel 2, eerste lid, van de instellingswet.

C

De voorgestelde wijziging is technisch van aard.

D en F

Op grond van artikel 12 van de Kaderwet benoemt, schorst en ontslaat de minister de leden van een zelfstandig bestuursorgaan. Omdat de Kaderwet door middel van de voorgestelde wijzigingen van toepassing wordt op het CvTA, is het niet meer nodig dat in de instellingswet te regelen. Om bij artikel 9, eerste lid, van de instellingswet niet ten onrechte de indruk te wekken dat artikel 12, tweede lid, van de Kaderwet niet behoort tot de limitatieve opsomming van gronden tot beëindiging van het lidmaatschap, wordt voorgesteld om daar expliciet naar te verwijzen.

Dat de minister de voorzitter aanwijst, vloeit niet voort uit de Kaderwet en moet dus in de instellingswet blijven staan.

E

Het huidige artikel 8, eerste lid, komt overeen met artikel 13, eerste lid, van de Kaderwet en wordt, doordat het CvTA door de voorgestelde wijzigingen onder de werking van de Kaderwet komt te vallen, overbodig.

G

Op grond van artikel 23 van de Kaderwet heeft de minister bevoegdheden indien naar zijn oordeel een zelfstandig bestuursorgaan zijn taak ernstig verwaarloost. In de instellingswet kunnen dergelijke bepalingen derhalve worden geschrapt.

H

Artikel 11, derde lid, wordt overbodig doordat in artikel 16 van de Kaderwet reeds is bepaald dat het personeel dat werkzaam is ten behoeve van een zelfstandig bestuursorgaan onder het gezag staat van het zelfstandig bestuursorgaan en over werkzaamheden uitsluitend daaraan verantwoording aflegt. Het is dus niet langer nodig afzonderlijk te regelen dat de secretaris voor zijn werkzaamheden uitsluitend verantwoording schuldig is aan het College.

I

Artikel 12, eerste en tweede lid, wordt overbodig doordat in artikel 14 van de Kaderwet is geregeld dat aan het lidmaatschap van een zelfstandig bestuursorgaan een bezoldiging dan wel een schadeloosstelling is verbonden. De minister stelt op grond van de Kaderwet die schadeloosstelling vast.

J

Artikel 13, derde lid, tweede volzin, wordt overbodig doordat in artikel 11, eerste lid, van de Kaderwet is geregeld dat indien een zelfstandig bestuursorgaan op grond van een wettelijk voorschrift een bestuursreglement vaststelt, dit reglement de goedkeuring behoeft van de minister. Dit geldt uiteraard ook voor wijzigingen van het bestuursreglement.

K

Vanwege de voorgestelde toepassing van de Kaderwet op de CvTA, wordt artikel 15 grotendeels overbodig.

Wat betreft het financieel toezicht wordt artikel 25 van de Kaderwet van toepassing, op grond waarvan het CvTA jaarlijks voor 1 april een ontwerp-begroting voor het daaropvolgende jaar aan de minister moet toezenden. Dit systeem, dat op grond van de Kaderwet geldt voor publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen die onderdeel zijn van de Staat (zoals de CvTA), komt in de plaats van het huidige stelsel. Artikel 18 van de Kaderwet regelt reeds het uitbrengen van een jaarverslag. In afwijking van artikel 18, eerste lid, eerste volzin, van de Kaderwet wordt echter voorgesteld om de termijn voor het uitbrengen van het verslag te laten zoals het nu is geregeld in de instellingswet, namelijk op 1 juli. Bij de thans bij de Eerste Kamer aanhangige aanpassing van de instellingswet (Kamerstukken I 2008/09, 31 766, A) wordt deze termijn verlengd van 1 april naar 1 juli. In de praktijk bleek de termijn van 1 april, die oorspronkelijk in de instellingswet werd genoemd, niet haalbaar, omdat het College van Toezicht voor zijn rapportage afhankelijk is van de aanlevering van met accountantsverklaringen onderbouwde gegevens door de betrokken collectieve beheersorganisaties. Een groot aantal organisaties moet gegevens aanleveren die verwerkt moeten worden in het jaarverslag van het CvTA. Het betreft een groot aantal collectieve beheersorganisaties, thans ongeveer twintig, die door hun eigen interne organisatie of werkwijze met een leden- of aangeslotenenvergadering niet in staat is om tijdig voor 15 maart de benodigde gegevens aan te leveren bij het CvTA.

Vanwege de complexe materie en uitvoerige controle op de cijfers is het niet haalbaar dat de collectieve beheersorganisatie tijdig voor 15 maart de cijfers aanleveren. Gezien het belang van deze cijfers in het kader van het toezicht, is het weinig zinvol al in maart een verslag te publiceren. Dat verslag ontbeert dan de meest cruciale informatie. Deze informatie is niet altijd integraal voor 1 april, en dus ook niet op de termijn uit de Kaderwet, die op 15 maart is gesteld, beschikbaar.

Het derde lid van artikel 15 wordt geschrapt omdat de inlichtingenplicht van het CvTA jegens de minister reeds wordt geregeld door artikel 20 van de Kaderwet.

L

De voorgestelde wijziging is technisch van aard.

Artikel III

B

Door de voorgestelde wijziging wordt de Kaderwet uitdrukkelijk van toepassing verklaard op de Stichting donorgegevens kunstmatige bevruchting (hierna: de Stichting). Donorgegevens worden centraal opgeslagen door de Stichting. De Stichting bewaart en beheert de donorgegevens. De gegevens worden opgeslagen in een database en ten minste tachtig jaar bewaard. Daarnaast verstrekt de Stichting op verzoek bepaalde donorgegevens aan het kind, de ouders en de huisarts van het kind. Ook geeft de Stichting voorlichting en zorgt voor deskundige begeleiding bij de verstrekking van de gegevens.

Voor de Stichting is in verband met de noodzakelijke onafhankelijkheid een geclausuleerde uitzondering gemaakt op artikel 22 van de Kaderwet, zoals reeds aangekondigd in de eerdergenoemde brief van 31 januari 2008. In artikel 22 is neergelegd de bevoegdheid van de minister om – als ultimum remedium – besluiten te vernietigen. De betreffende bevoegdheden zullen geen betrekking kunnen hebben op beslissingen van de Stichting inzake de dossiers van betrokkenen, hetgeen betekent dat alle besluiten van de Stichting inzake bewaring, beheer of verstrekking van alle in artikel 2 genoemde donorgegevens buiten de vernietingingsbevoegdheid vallen. De Stichting moet deze bevoegdheden kunnen uitoefenen als onafhankelijk orgaan. De Minister moet niet kunnen treden in beslissingen als hier aan de orde over individuele gevallen betreffende zeer persoonlijke aangelegenheden.

De Stichting is een privaatrechtelijk vormgegeven zelfstandig bestuursorgaan. Dit betekent dat van de Kaderwet slechts de hoofdstukken 1, 3 en 5 alsmede afdeling 3 van hoofdstuk 4 van toepassing zijn.

Artikel IV

B

Door middel van het voorgestelde artikel 2, zesde lid, in de Wet Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (hierna: Wet LBIO) wordt de Kaderwet uitdrukkelijk van toepassing verklaard op het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (hierna: LBIO). De toenmalige Minister voor Jeugd en Gezin heeft het voornemen daartoe eerder kenbaar gemaakt (Kamerstukken II 2007/08, 25 268, nr. 51). Het LBIO is een publiekrechtelijk vormgegeven ZBO met eigen rechtspersoonlijkheid. Het LBIO heeft onder meer tot taak het innen van bijdragen die een ouder ten behoeve van de verzorging en opvoeding van een kind moeten betalen in verband met een scheiding, indien deze ouder niet aan zijn verplichtingen voldoet. Ook kan het LBIO in worden geschakeld voor inning van de partneralimentatie. Het doel van de regeling is de (vrijwillige) betaling (weer) op gang te brengen. Het kabinet gaat er nog steeds van uit dat betaling van alimentatie in beginsel op vrijwillige basis moet gebeuren. Lukt dat niet dan kan een beroep op het LBIO worden gedaan. Daarmee wordt het algemene belang van behoorlijke nakoming van alimentatieverplichtingen gewaarborgd.

Bij de instelling van het LBIO is destijds overwogen dat de verzelfstandiging paste in het toenmalige regeringsbeleid om diensten die niet tot de departementale kern behoren, op grotere afstand te plaatsen door ze in een of andere vorm te verzelfstandigen (Kamerstukken II 1994/95, 23 938, nr. 3). Voor zelfstandige bestuursorganen gelden de limitatieve instellingsmotieven zoals die zijn opgenomen in artikel 3 van de Kaderwet. Voor het LBIO is daarbij het motief van regelgebonden uitvoering (artikel 3, eerste lid, onder b, van de Kaderwet) relevant. Kabinetsbeleid is dat dit instellingsmotief niet langer als valide wordt beschouwd en er geen nieuwe ZBO’s worden ingesteld op grond van dit instellingsmotief. De commissie-Gerritse heeft echter in haar rapport «ZBO's binnen kaders» aangegeven voor bestaande gevallen niet per se een noodzaak te zien om de zelfstandige status die alleen op basis van dit motief is gebaseerd, ongedaan te maken. De commissie realiseerde zich dat de kans groot is dat eventuele «transformatiekosten» van een zelfstandig bestuursorgaan naar een ander orgaan niet altijd zullen opwegen tegen de verwachte voordelen daarvan, zeker als de instellingswet van het betreffende zelfstandig bestuursorgaan zou kunnen voldoen aan de Kaderwet. Daarom heeft de commissie de afweging over de handhaving van de zbo-status overgelaten aan de verantwoordelijke minister. Daarbij adviseerde zij voor het LBIO bij behoud van de zbo-status het LBIO onder de werking van de Kaderwet te brengen.

Gelet op het voorgaande is voor het LBIO de volgende afweging gemaakt. Het LBIO is een bestaand zelfstandig bestuursorgaan. Het instellingsmotief voor dit orgaan wordt echter niet langer als valide beschouwd. Een organisatorische omvorming van het LBIO brengt, om het in lijn te brengen met het geldende verzelfstandigingsbeleid, transformatiekosten met zich mee die de regering op dit moment niet wil maken. Daarbij komt dat op dit moment het uitvoeringsprogramma Compacte Rijksdienst loopt. In dat kader wordt opnieuw bezien waar en hoe de huidige taken van het LBIO optimaal kunnen worden georganiseerd.

C

Voorgesteld wordt het toezicht op de directie primair over te laten aan de minister (zie uitgebreider onder onderdeel D). Derhalve kunnen uit het opschrift van Hoofdstuk 2 de woorden «en het toezicht op de directie» worden geschrapt.

D

Het is staand kabinetsbeleid dat de uitoefening van de bevoegdheden van een raad van toezicht op generlei wijze de minister mag belemmeren in de uitoefening van zijn bevoegdheden. Bevoegdheden als benoeming, schorsing en ontslag kunnen niet worden gedeeld. In de brief van de toenmalige Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel van 18 april 2012 aan de Tweede Kamer in reactie op de bevindingen van de Commissie van onderzoek COA (Kamerstukken II 2011/12, 33 042, nr. 10) is opgemerkt dat de bevoegdheden die de raad van toezicht heeft ten aanzien van de voordracht voor benoeming, schorsing en ontslag van leden van het bestuur en van leden van de raad van toezicht, kunnen leiden tot ernstige vertraging in de besluitvorming. In het licht van de bevoegdheden van de minister op grond van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen kunnen de bevoegdheden van de raad van toezicht hieromtrent ook als een onnodige tussenschakel worden beschouwd. Echter, bij het schrappen van alleen die taken van de raad van toezicht komt de vraag op in hoeverre de raad van toezicht nog een toegevoegde waarde heeft ten opzichte van de positie van de minister. Derhalve wordt voorgesteld om de raad van toezicht van het LBIO uit de wet te schrappen.

Het voorstel om de raad van toezicht te schrappen is aan het LBIO voorgelegd. Naar het oordeel van het LBIO heeft de raad van toezicht wel degelijk een toegevoegde waarde. Het LBIO heeft dit als volgt toegelicht: Ten onrechte wordt de conclusie wordt getrokken dat als taken als benoeming en ontslag niet meer bij de raad van toezicht horen, het bestaansrecht van de raad van toezicht hiermee komt te vervallen. Gewezen wordt op de positie die het LBIO inneemt ten opzichte van burgers. Zo vervult de raad van toezicht een rol bij de behandeling van klachten en adviseert de raad van toezicht bij aandacht voor het LBIO in de media. Ook specifieke belangengroeperingen en beroepsgroepen krijgen periodiek aandacht van de media. Juist in die situaties vervult de raad van toezicht een rol. Burgers zoeken regelmatig media-aandacht in verband met hun persoonlijke conflicten waarbij het LBIO in de discussie wordt betrokken. Door een optreden van de raad van toezicht in voorkomende gevallen wordt voorkomen dat de minister wordt aangesproken en/of dat er Kamervragen worden gesteld. De raad van toezicht vormt derhalve een onafhankelijk toeziend gezicht voor de maatschappij. Ook is het toezicht door het LBIO een verticale aanvulling op het toezicht door de minister. Juist in de verhouding met burgers vervult de raad van toezicht een rol.

De opmerkingen van het LBIO leiden naar het oordeel van ondergetekenden niet tot een andere zienswijze ten aanzien van de raad van toezicht bij dit specifieke zbo, mede in het licht van bovengenoemd kabinetsbeleid. Hoewel het LBIO aangeeft dat er wel degelijk een toegevoegde waarde van de raad van toezicht is, zijn de verschillende rollen die de raad van toezicht heeft ook anders (intern) te organiseren, zoals de afhandeling van klachten en de advisering over aandacht in de media. Gelet op de toezichthoudende taken die de minister heeft en de verantwoordelijkheid die hij uiteindelijk draagt ten aanzien van zelfstandige bestuursorganen en het LBIO in het bijzonder is het onwenselijk en ook niet nodig dat de raad van toezicht als bliksemafleider zou fungeren. Zorgvuldig handelen door het LBIO is primair de manier om te voorkomen dat er problemen tussen burgers en het LBIO ontstaan. Door een goede communicatie met burgers door het LBIO kunnen veel onduidelijkheden worden weggenomen. Daarnaast is het zo dat uiteindelijk verantwoording aan de verantwoordelijke minister moet worden afgelegd, en niet aan de raad van toezicht. Gelet hierop is besloten vast te houden aan schrapping van de raad van toezicht uit de Wet LBIO.

E

De directie moet worden aangemerkt als een zelfstandig bestuursorgaan. Uit artikel 12 van de Kaderwet volgt dat de Minister van Veiligheid en Justitie de directieleden benoemt, schorst en ontslaat. Dit vergt een aanpassing van artikel 4, derde lid, van de Wet LBIO.De Op grond van artikel 14, tweede lid, van de Kaderwet stelt de minister de bezoldiging of schadeloosstelling vast. De verdere rechtspositie van de leden van de directie wordt op grond van het voorgestelde derde lid, geregeld bij ministeriële regeling.

F tot en met H

De voorgestelde wijzigingen vloeien direct voort uit het voorstel de raad van toezicht uit de Wet LBIO te schrappen.

I

Voorgesteld wordt aan te sluiten bij de terminologie van de Kaderwet en derhalve de woorden «reglement» te vervangen door bestuursreglement.

J

In het huidige eerste lid van artikel 14 is aangegeven dat het personeel van het Bureau wordt benoemd, geschorst en ontslagen door de directie. Uit artikel 15, eerste lid, van de Kaderwet vloeit reeds voort dat de directie het bevoegd gezag is, en derhalve bevoegd tot benoeming, schorsing en ontslag van het personeel. Het eerste lid kan derhalve vervallen. Dat geldt ook voor het tweede lid, dat een doublure vormt ten opzichte van artikel 15, eerste lid, van de Kaderwet

K t/m N

De voorgestelde wijzigingen vloeien voort uit de toepasselijkheid van de Kaderwet en het voorstel de raad van toezicht uit de Wet LBIO te schrappen. De voorgestelde datum in artikel 19, eerste lid, (onderdeel N) is overgenomen uit de huidige Wet LBIO.

O

Artikel 21 kan grotendeels worden geschrapt omdat de artikelen 18, 34 en 35 van de Kaderwet regels stellen over het jaarverslag en de jaarrekening van een zelfstandig bestuursorgaan, die overeenkomen met hetgeen in artikel 21 is bepaald. De kaderwet schrijft voor dat een jaarrekening en -verslag moeten worden opgesteld, zodat dat niet meer uitdrukkelijk hoeft te worden geregeld.

P

Artikel 22, eerste lid, kan vervallen omdat de inlichtingenplicht reeds is geregeld in artikel 20 van de Kaderwet.

R

Artikel 24, dat voorzieningen bevat inzake taakverwaarlozing door het LBIO, wordt overbodig door het bepaalde in artikel 23 van de Kaderwet en kan dus vervallen.

Artikel V

In dit artikel is voorzien in overgangsrecht voor besluiten op grond van artikel 53, derde lid, van de (huidige) Wet bescherming persoonsgegevens, artikel 7, derde lid, van de (huidige) Wet toezicht en geschillenbeslechting collectieve beheersorganisaties auteurs- en naburige rechten en artikel 4, derde lid, van de (huidige) Wet Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen. Het voorgestelde overgangsrecht beoogt dat de benoemingsbesluiten op grond van de huidige wetgeving onverkort blijven gelden.

Artikel VI

De voorgestelde inwerkingtredingsbepaling maakt mogelijk dat waar nodig voorzieningen worden getroffen voor een soepele invoering van de voorgestelde wijzigingen.

Deze memorie van toelichting wordt uitgebracht mede namens de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie en de Minister voor Wonen en Rijksdienst.

De minister van Veiligheid en Justitie, I.W. Opstelten


X Noot
1

De ontvangen adviezen zijn ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer