Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de Raad van State (30585).

(Zie vergadering van 14 februari 2007.)

De algemene beraadslaging wordt hervat.

De heer Van Haersma Buma (CDA):

Voorzitter. De wijze waarop de wijziging van de Wet op de Raad van State tot stand komt, verdient geen schoonheidsprijs. Op 14 februari 2007 is uitvoerig gedebatteerd over het wetsvoorstel dat op 6 juni 2006 naar de Kamer is gestuurd. Op 27 juni 2007, vierenhalve maand na de plenaire behandeling, vlak voor het begin van het zomerreces, krijgen wij vier verstrekkende amendementen voorgeschoteld. Het gaat niet om nieuw opgekomen punten, maar om punten die al speelden in de schriftelijke inbreng en die voor een deel waren verwerkt in de nota van wijziging die in december 2006 naar de Kamer is gekomen. Het was veel beter geweest als wij die amendementen op 14 februari hadden kunnen bespreken. Dan had ik mijn vragen niet alleen aan het kabinet hoeven stellen en had ik veel mogelijkheden gehad om de indieners van de amendementen te bevragen. In deze week van spoeddebatten en VAO's is dat nauwelijks nog mogelijk.

De wijziging van de Wet op de Raad van State zoals die na de nota van wijziging van het kabinet luidt, voldoet aan de eisen die gesteld zijn vanuit het Europese Hof voor de Rechten van de Mens ten aanzien van scheiding van wetgeving en rechtspraak. Als het debat dat mogelijk had gemaakt, had ik de indieners gevraagd of zij nog dezelfde mening hebben als op 14 februari namelijk dat voldaan is aan die Europese eisen. Als zij dat ten principale nog steeds vinden, dan vraag ik mij af waarom deze scène van vierenhalve maand later vier nieuwe amendementen indienen nodig is.

Voor het CDA is de Raad van State een college waar zorgvuldig mee om moet worden gegaan als het gaat om wijzigingen. Het is een van de weinige organen in Nederland die niet de waan van de dag volgt en met diepgang adviezen uitbrengt en rechtspreekt. Het is een orgaan waar wij ook op het punt van wetgeving zuinig op moeten zijn. Met de amendementen worden drastische wijzigingen voorgesteld waarmee voorbij wordt gegaan aan dat wat de Raad van State het orgaan laat zijn dat het nu is. Dat is allereerst het gevolg van het amendement op stuk nr. 12 dat is ingediend door de leden Wolfsen en Griffith. Met dat amendement wordt beoogd, de Tweede Kamer een hoofdrol te geven in de benoeming van de leden van de Afdeling bestuursrechtspraak; de Kamer doet een voordracht voor de benoeming. Het eerste gevolg hiervan is dat er twee soorten staatsraden ontstaan, namelijk een door de Kroon rechtstreeks benoemde – bij Koninklijk Besluit, zoals dat in de Grondwet staat – en een via tussenkomst van de Raad van State benoemde. Mijn fractie vindt dat merkwaardig. Bij één orgaan hoort één benoemingswijze.

De CDA-fractie meent bovendien dat de motivering voor deze wijze van voordracht niet valide is. Overigens is hierover op 14 februari al uitvoerig gesproken. Ik dacht dat het punt daarmee was afgedaan. De betrokkenheid van de Tweede Kamer bij de benoeming van de Hoge Raad wordt door de indieners als uitgangspunt genomen. Die betrokkenheid is evenwel uitzonderlijk en komt voort uit het feit dat de Hoge Raad rechtspreekt over ministers. Daarom wordt deze op voordracht van de Kamer benoemd. Bij een college als de Centrale Raad van Beroep, die eigenlijk veel beter te vergelijken is met de Raad van State als bestuursrechtelijk college, worden de leden via de Kroon benoemd, zoals bij de hele rechterlijke macht gebeurt.

Het belangrijkst punt voor de CDA-fractie betreft de strijdigheid met de Grondwet. De indieners hebben de keuze daarvoor op geen enkele manier gemotiveerd. De benoemingswijze van de Hoge Colleges van Staat, dus ook van de Raad van State, is gewoon vastgelegd in de Grondwet. Dat is niet mijn politieke oordeel; in artikel 74 staat gewoon "bij Koninklijk Besluit". Ook de benoeming van de Algemene Rekenkamer, een ander Hoog College van Staat, is in de Grondwet geregeld. Daarover is opgenomen: "bij Koninklijk Besluit, uit een voordracht van drie personen, opgemaakt door de Tweede Kamer der Staten-Generaal". Kortom: als de Grondwet bij de benoeming van een Hoog College van Staat de benoemingswijze regelt, dan kunnen wij die niet zomaar bij wet veranderen. Ik zou de bewindslieden in ieder geval willen vragen of zij deze visie delen.

Een laatste, niet-grondwettelijk punt is de angst die wij hebben voor de politisering van de benoeming. Ik moet er niet aan denken dat wij straks allemaal over drie kandidaten voor de Raad van State gaan oordelen. Bij de Hoge Raad gaat het puur om juristen met een juridische achtergrond, dus zonder een politieke achtergrond. Bij de Raad van State is dat nog wel eens anders. Het grote risico van een politiek debat in de Tweede Kamer zou ik echt willen voorkomen als het om de Raad van State gaat.

Nu kunnen wij zeggen dat het toch om de afdeling rechtspraak gaat. Dat is zeker het geval, maar ook de leden van de afdeling rechtspraak kunnen uiteindelijk in de Volle Raad komen en in die zin wel een politieke rol krijgen. Immers, de Volle Raad heeft de rol van de Grondwet als waarnemer van het koninklijk gezag. Ook op dit punt wil ik de ministers vragen wat zij ervan vinden dat de Volle Raad straks voor een deel uit mensen bestaat die uiteindelijk in de afdeling rechtspraak zijn benoemd via tussenkomst van de Kamer.

Met het amendement op stuk nr. 13 geven de indieners aan dat de scheiding van de rechtsprekende taken, zoals in de wet voorzien, niet voldoende is. Daarmee wijken zij af van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Zij gaan uit van de papieren zuiverheid van een strikte scheiding tussen rechtspraak en advisering. Dat is op papier misschien een zuivere scheiding, maar de praktijk van de Raad van State is een heel andere. Ik zeg tegen de indieners dat als zij van de Raad van State af willen, zij deze scheiding duidelijk moeten invoeren, maar dan wil ik ook dat wordt uitgesproken dat het moet worden gesplitst. Wil men dat niet, wil men de Raad van State als orgaan van het Koninkrijk handhaven, dan moet ook de bestaande uitwisseling tussen wetgeving en rechtspraak mogelijk blijven. Het voorstel van de minister ging al verder dan de CDA-fractie nodig vond. Het sloot namelijk bijna helemaal, maar met enkele uitzonderingen, een dubbelbenoeming uit. Dit amendement gaat nog verder en mijn fractie betreurt dat.

Het amendement op stuk nr. 14 beslaat ongeveer een halve pagina met tekstwijzigingen. De toelichting geeft niet aan wat daarvan de motivering is, maar duidelijk is wel dat het voor de indieners handiger is als niet meer de Raad van State adviseert, maar de afdeling wet­gevingsadvisering van de Raad van State. Aan dit soort cosmetische wijzigingen, vier en een halve maand nadat wij uitgebreid over dit wetsvoorstel hebben gesproken, heeft mijn fractie geen behoefte. Wij weten dat het over de Raad van State gaat en dus is advisering door de Raad van State gewoon mogelijk. Misschien kunnen de indieners ooit motiveren wat zij werkelijk menen te verbeteren met deze veranderingen.

Het amendement op stuk nr. 15 biedt de mogelijkheid om in uitzonderingsgevallen niet-juristen aan de rechtsprekende taken van de Raad van State te laten deelnemen. Daar heeft mijn fractie geen bezwaar tegen. Sterker nog: dit amendement vind ik een goed amendement, want ik vind, hoewel met enkele uitzonderingen, dat de huidige praktijk, waarin wel eens niet-juristen kunnen worden toegelaten tot de rechtsprekende taak, op zichzelf kan worden voortgezet. De indieners mogen dan alleen niet met het verhaal komen dat de rechtsprekende taak zo dicht bij de Hoge Raad zit. Als je het juridisch maakt, maak je er echt een rechtsprekend college van. De Raad van State kan ook een apart orgaan blijven. In dat geval kun je dit amendement indienen waarmee wordt beoogd om ook niet-juristen rechtsprekende taken te kunnen laten uitvoeren.

Tot slot merk ik op dat het duidelijk moge zijn dat mijn fractie grote bezwaren tegen drie van deze vier amendementen heeft. Zij heeft ook grote bezwaren tegen de procedure. Dit komt vaker in de Kamer voor. Na het recentelijk gevoerde plenaire debat over de Algemene wet bestuursrecht is ook ineens een fundamenteel amendement ingediend. Mijn fractie vindt dat niet handig voor de werkwijze van de Kamer. Maar goed, dat zij zo. Er is hier naar het oordeel van mijn fractie sprake van een fundamentele wijziging die voor een deel strijdigheid met de Grondwet oplevert. Daarom vraagt zij de regering of zij de Raad van State nog voordat deze amendementen in stemming worden gebracht om advies of voorlichting wil vragen. Wat precies de benaming in dit stadium moet zijn, laat ik even aan het kabinet over. In ieder geval is het ook in de waarneming van mijn fractie in deze fase nodig om advies van de Raad van State in te winnen. Het mag ook echt een advies van de Raad van State zijn; het hoeft niet per se afkomstig te zijn van de afdeling Wetgevingsadvisering van de Raad van State.

De heer De Wit (SP):

Voorzitter. Wij spreken niet sinds februari van dit jaar maar al veel langer over het probleem dat aan de amendementen ten grondslag ligt. Ik noem het Van Benthemarrest en het Procola-arrest. Dit is een probleem dat de wetgever al heel lang bezighoudt.

Bij de behandeling in eerste termijn heb ik een amendement ingediend op stuk nr. 8, dat een strikte scheiding beoogt tussen de afdeling die zich bezighoudt met advisering en de afdeling die rechtspraak pleegt. Mijn amendement bevat ook een overgangsbepaling, die erop neerkomt dat degenen die nu in de Raad van State zitten ook zouden moeten herschikken, zodat de genoemde scheiding direct na aanneming van het amendement wordt aangebracht. Dit amendement gaat dus iets verder dan het amendement van de heer Wolfsen en mevrouw Griffith op stuk nr. 13, dat heel sterk in de richting gaat die ik in eerste instantie ook heb bepleit. De minister heeft gezegd dat er geen groot probleem meer zal ontstaan met dubbelbenoemingen bij aanneming van dit wetsvoorstel. Ook het Europees Hof van Justitie heeft geen uitgesproken oordeel dat dit niet kan. Mijn fractie heeft steeds als uitgangspunt genomen dat men zelfs de schijn van partijdigheid en van vermenging van zaken moet weten te voorkomen. Vandaar dat ik mijn amendement op stuk nr. 8 handhaaf en daarnaast ook het amendement op stuk nr. 13 een goed amendement vind, zij het dat het niet zo ver gaat als het mijne.

Het amendement op stuk nr. 12 beoogt de benoemingsprocedure te regelen. Ik vind dat er sterke argumenten zijn om de indieners van het amendement te volgen, waar zij de parallel trekken met de Hoge Raad, maar ook met andere colleges en instanties waarbij de Kamer ook te maken heeft met de benoeming, zoals de Nationale Ombudsman.

Het amendement op stuk nr. 14 maakt een duidelijke scheiding tussen de afdelingen en tussen de Raad van State en twee afdelingen. Dit schept naar mijn oordeel een duidelijke structuur, die er in ieder geval ook voor kan zorgen dat de problemen die wij tot nu toe meemaken, en die vooral een gevolg zijn van dubbelbenoemin­gen, op een niet mis te verstane wijze worden uitgesloten voor de toekomst.

Met het amendement op stuk nr. 15 heb ik wel problemen. Wanneer wij een strikte scheiding aanbrengen tussen rechtspraak en advisering en wanneer wij dus de Afdeling Rechtspraak als een college zien dat met rechtspraak is belast, ligt het voor de hand dat men ook de eis stelt dat de leden van die afdeling juristen zijn. Met dat argument heeft mijn fractie problemen.

Mevrouw Griffith (VVD):

Ik dank de heer De Wit voor zijn steun voor ons amendement. De wet op de Raad van State voorzag al in een artikel waarbij niet-juristen konden worden benoemd. Het enige wat hier gebeurt, is het op orde brengen van datgene wat er al was. Heeft de heer De Wit destijds ook tegengestemd?

De heer De Wit (SP):

Destijds heb ik ook gezegd dat de SP-fractie van mening is dat leden van de Afdeling Rechtspraak juristen moeten zijn. Dat standpunt neem ik nog steeds in.

De heer Wolfsen (PvdA):

Voorzitter. Ik wil ook van mijn kant een enkel woord van toelichting geven op de ingediende amendementen. Er zit uiteraard al een toelichting bij de amendementen, die grotendeels voor zich spreekt. Toch lijkt mij een extra toelichting op zijn plaats, ook gelet op de kritiek van de heer Van Haersma Buma. Hij zegt dat de manier waarop een en ander gegaan is, geen schoonheidsprijs verdient. Mij lijkt het dat wij hierover rustig en goed moeten nadenken, juist omdat het om de Raad van State gaat. Het zal de heer Van Haersma Buma niet onbekend dat er tussen de fracties is overlegd over de vraag welke amendementen verstandig zijn en welke niet. Goed en rustig overleg kan geen kwaad, juist bij een wetswijziging die betrekking heeft op zo'n belangrijk instituut als de Raad van State. Mijns inziens verdient de gang van zaken dus juist wél de schoonheidsprijs, omdat die zo rustig en zorgvuldig is.

Volgens de heer Van Haersma Buma zitten er niet veel nieuwe punten in. Daarin heeft hij gelijk; dit is een neerslag in amendementen van een discussie, omdat wij het tijdens het debat niet eens konden worden.

De heer De Wit zegt dat er al heel lang over de positie van de Raad van State wordt gesproken. Daarin heeft hij uiteraard gelijk. Juist omdat er nu "definitieve" besluiten worden genomen over de Raad van State, is het goed om alles goed en zorgvuldig te regelen. De rechtspraak blijft definitief bij de Raad van State. Dat is volstrekt nieuw, en nieuw in de Nederlandse geschiedenis.

De heer Van Haersma Buma vindt dat er door het amendement op stuk nr. 12 twee typen staatsraden dreigen te komen, namelijk door de Kamer benoemde en door de Kroon benoemde staatsraden. Dat is niet zo, want alle staatsraden blijven door de Kroon benoemde staatsraden. De ene benoeming loopt echter via een voordracht van de Kamer en de andere via een voordracht van de regering. Dit is volslagen begrijpelijk, want de regering moet haar eigen adviseurs kunnen blijven benoemen.

De discussie over de vraag of de Kamer hierin betrokken moet worden, loopt al heel lang en begon misschien al wel honderd jaar geleden. Toen werd de mogelijkheid gecreëerd om rechtspraak onder te brengen bij de Raad van State. Toen al werd gezegd dat als je de benoemingen bij de Hoge Raad via de Kamer laat verlopen, je de benoemingen bij de Raad van State, als daar ook rechtspraak aan de orde is, ook via de Kamer moet laten verlopen. Daarvoor is toen niet gekozen, omdat de mogelijkheid van rechtspraak wel formeel gerealiseerd werd maar feitelijk geen beslag kreeg. Daarom heeft men die verandering van de procedure toen laten rusten.

Toen de discussies over de herzieningsoperaties rond de rechterlijke organisatie werden gevoerd, werd door mijn fractie, maar ik dacht ook door die van de VVD en het CDA, steeds de vraag geopperd of dan ook niet de benoemingswijze moest worden aangepast. Toen was steeds het begrijpelijke argument om dat niet te doen, omdat het ging om een tijdelijke onderbrenging van de rechtspraak bij de Raad van State. Die rechtspraak was daar tijdelijk en als in de toekomst de derde fase definitief zou zijn, zou er ook op het vlak van de benoemingswijze een keuze worden gemaakt. Ik heb van de regering begrepen dat de derde fase van de HRO echter definitief "einde oefening" is. Daarvan komt het dus niet meer. Daarom moeten wij het nu goed regelen. Wij kunnen natuurlijk ook alsnog de derde fase opstarten.

De heer Van Haersma Buma zegt dat de voorstellen in strijd zijn met de Grondwet. Dat is evident onjuist. Sterker nog, toen in een van de fases van de HRO de rechtspraak werd ondergebracht bij de Raad van State, stond er niet in de Grondwet dat leden van de Raad van State voor het leven moesten worden benoemd. Ondanks dat, en juist omdat zij met rechtspraak werden belast, is dit wel in de gewone wet geregeld. De heer Van Haersma Buma had toen ook kunnen zeggen dat dit in strijd met de Grondwet was. Ook toen was dat niet het geval. De benoeming voor het leven is in de gewone wet geregeld en vervolgens gecodificeerd in de Grondwet. In die volgorde is het gebeurd en zo zouden wij dit nu weer kunnen doen; eerst regel je het in de wet en vervolgens breng je het onder in de Grondwet. Dat zou een uitstekend vervolg zijn op dit amendement.

Ook zegt de heer Van Haersma Buma dat de Hoge Raad een bijzondere positie heeft omdat die ook ambtsmisdrijven berecht. Daarmee vertelt hij echter slechts de halve waarheid, want de Hoge Raad berecht ambtsmisdrijven van zowel de regering als van leden van de Tweede Kamer. Dit is dus lood om oud ijzer en dit argument gaat feitelijk niet op. Het is ook nooit eerder gevoerd door de wetgever, maar later wel ingebracht door de regering. Het is echter niet valide.

De heer Van Haersma Buma (CDA):

Uw grondwettelijke argument is het meest vreemde dat ik ooit heb gehoord. U stelt voor de wet te veranderen, en de Grondwet daar later op aan te passen...

De heer Wolfsen (PvdA):

Dat is goed gebruik in Wolfsende Kamer. Leest u de wetgeving er maar op na. Toen de rechtspraak werd ondergebracht bij de Raad van State, werden de staatsraden voor het eerst voor het leven benoemd. Daarvoor was dit niet het geval. Zij werden vanaf die tijd voor het leven benoemd omdat zij werden belast met rechtspraak. Dat werd niet in de Grondwet geregeld, maar eerst in de Wet op de Raad van State. Vervolgens werd dit pas in de Grondwet opgenomen. Dit is een in de Kamer vaker gepraktiseerde volgorde en zo doen wij het hierbij nu ook.

De heer Van Haersma Buma (CDA):

Toch is het niet juist, want het staat nu expliciet in de Grondwet. Wat daarin expliciet staat, kan je niet anders lezen.

De heer Wolfsen (PvdA):

Nee, in de Grondwet staat dat staatsraden bij Koninklijk Besluit worden benoemd. Er staat inmiddels ook in dat zij voor het leven worden benoemd. Het laatste is pas in de Grondwet gekomen nadat het eerst in de gewone wet was ingebracht. De werkwijze die wij hierbij praktiseren, is dus een eerder door de Kamer volstrekt geaccepteerde werkwijze. Ik kan er niets anders van maken.

De heer Van Haersma Buma (CDA):

"Voor het leven" staat ook niet bij de andere Hoge Colleges van Staat. Daar staat wel expliciet, bijvoorbeeld bij de Algemene Rekenkamer, "Op een voordracht van de Tweede Kamer bestaande uit drie personen". Als de grondwetgever dat beoogt, staat het erin. Als de grondwetgever bij koninklijk besluit beoogt, staat er "bij koninklijk besluit".

Misschien kunnen wij de Raad van State hier om opheldering vragen, dan zien wij het vanzelf wel?

De heer Wolfsen (PvdA):

Zeker, maar u zou uzelf ook helpen door even terug te lezen in de desbetreffende Handelingen van deze Kamer. Als u die wetsbehandeling leest, ziet u dat het nu exact overeenkomt met de procedure die toen gevolgd is. U moet dat even teruglezen. Misschien hebt u straks in het reces de tijd die u tot op heden waarschijnlijk niet hebt kunnen vinden.

Ik kom thans bij het amendement over de benoemingen in twee afdelingen. Dat amendement spreekt voor zich. Ik ben het niet eens met de heer De Wit. Hij wil een heel robuuste overgang: in één keer, volledig gescheiden. Wij zeggen: nee, het is formeel niet in strijd met het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens. Iedereen die er nu zit, mag en kan blijven doen wat hij al deed.

Ik wil niet af van de Raad van State, daarover geen misverstand. Ik vind de Raad van State een buitengewoon bijzonder college, dat meen ik oprecht. Ik wil wel af – en dat motiveert mij ook – van die eindeloze discussies over de Raad van State, over de vraag of die rechtspraak wel of niet onafhankelijk is. Die ís onafhankelijk, geen misverstand. Daarover wordt eindeloos gediscussieerd en dat vind ik niet goed. Wij als wetgevers zijn de enigen die daaraan een einde kunnen maken; vandaar dit amendement.

De betere inbedding staat in het amendement op stuk nr. 14. Dat is helder. De twee afdelingen moeten goed worden ingebed. Ik zou de heer Van Haersma Buma willen vragen om dat eens na te lezen. Het is eigenlijk precies zoals het nu is. Wij willen de afdeling wetgevingsadvisering exact hetzelfde onderbrengen als nu de afdeling rechtspraak is ondergebracht. Ik begrijp niet wat daarop tegen is. Beide afdelingen moeten op dezelfde wijze worden ondergebracht.

Het amendement op stuk nr. 15 spreekt ook voor zich. In bijzondere gevallen moet men gebruik kunnen blijven maken van niet-juristen.

De heer De Roon (PVV):

Mevrouw de voorzitter. Er is al heel veel gezegd over de punten die ook mijn fractie beroeren als wij deze amendementen bekijken. Wij hebben ons enigszins verbaasd over de procedure die is gevolgd en over het feit dat na zoveel maanden deze amendementen worden ingediend. Een deel daarvan wijkt wel zodanig af van het voorliggende wetsvoorstel en heeft een totaal andere strekking, dat onze fractie heel veel behoefte heeft aan het advies van de Raad van State hierover.

De Wet op de Raad van State is heel belangrijke wet. De Raad van State zelf is een heel belangrijk orgaan in ons constitutioneel bestel. Ik ben van mening dat wij het nu in één keer goed moeten doen. Wij moeten niet in een situatie terechtkomen dat wij over een paar jaar moeten concluderen dat wij met deze amendementen iets te snel zijn geweest en te kort door de bocht zijn gegaan en het beter geweest was als wij de Raad van State zelf hadden geraadpleegd. Ik vraag deze ministers dan ook, deze amendementen ter advisering voor te leggen aan de Raad van State.

Mevrouw Griffith (VVD):

Ik begrijp dat de Partij voor de Vrijheid verrast is door de amendementen. Wij hebben op 13 februari hierover uitvoerig gesproken. De heer De Roon heeft toen niet deelgenomen aan het debat. Zou dat een verklaring kunnen zijn voor zijn verrassing?

De heer De Roon (PVV):

Nee, want ik heb het debat wel gevolgd en ook de Handelingen gelezen. Ik weet dat dit zich allemaal heeft afgespeeld. Nu ik zie dat met deze amendementen een geheel andere koers wordt ingeslagen dan het wetsvoorstel beoogt, blijf ik bij mijn verzoek om hierover advisering van de Raad van State te krijgen.

Mevrouw Griffith (VVD):

Voorzitter. Ook ik wil graag een korte toelichting geven op de amendementen die zijn ingediend.

Ik wil echter eerst het eenzijdige beeld rechtzetten dat de heer Van Haersma Buma schetst over de gang van zaken. Hij geeft geen goed beeld van de zorgvuldige wijze waarop wij gesproken hebben over dit wetsvoorstel, zelfs buiten de plenaire zaal. Dus ik zou dat beeld toch wel recht willen trekken, want de heer Van Haersma Buma was zelf bij de gesprekken aanwezig. Volgens mij dient het de zorgvuldigheid dat wij er ook als Kamer uitvoerig over spreken.

De heer Van Haersma Buma (CDA):

Kunt u aangeven op welke gesprekken u doelt?

Mevrouw Griffith (VVD):

Zowel de VVD-fractie als de CDA-fractie en de PvdA-fractie hebben met elkaar en met de ministers gesproken over de grote vraagstukken. Dus als u zegt dat het allemaal heel lang duurt, wijs ik u erop dat uzelf ook deelgenomen heeft aan die gesprekken die buiten de plenaire zaal hebben plaatsgevonden.

De heer Van Haersma Buma (CDA):

Bij die gesprekken was u ook?

Mevrouw Griffith (VVD):

Ja, u kunt het zich misschien niet herinneren maar ik was er ook bij toen wij er samen met de heren Hirsch Ballin en Remkes over gesproken hebben.

De amendementen bevatten niets nieuws, want in het debat dat wij gevoerd hebben in deze zaal zijn al die punten aan de orde geweest. Het is dus niet zo dat deze onderwerpen niet eerder in deze plenaire zaal aan de orde zijn geweest.

De amendementen op de nrs. 14 en 15 zijn een precisering van de scheiding van de adviserende en rechtsprekende taken bij de Raad van State. Het amendement op nr. 15 betreft het terugdraaien van een bepaling zoals die was opgenomen in de Wet op de Raad van State. Omdat de minister zonder nadere motivering die bepaling heeft teruggedraaid, willen wij die ook terugdraaien. Mijn fractie vindt dat de Raad van State moet voldoen aan de eisen van kwaliteit en transparantie. De Raad moet zorgen voor onafhankelijke wetgeving en onafhankelijk advies. Om die reden zijn wij van mening dat iedere schijn van vooringenomenheid en partijdigheid moet worden voorkomen. Wij staan met name voor de belangen van de rechtzoekenden. Vandaar dat wij de voorstellen steunen die ervoor zorgen dat er een duidelijke splitsing komt tussen de rechtsprekende en de adviserende taken.

Minister Ter Horst:

Mevrouw de voorzitter. Het is tamelijk uitzonderlijk dat een mondelinge behandeling van een wetsvoorstel deels plaatsvindt onder het ene kabinet en wordt voortgezet onder het volgende kabinet. Wij spreken vandaag in derde termijn alleen over de amendementen die de vorige week zijn ingediend.

Het huidige kabinet sluit zich wat betreft alle onderdelen van het wetsvoorstel die vandaag niet aan de orde komen, aan bij de opvatting van het vorige kabinet. Ik zal een reactie geven op de amendementen op de nrs. 12, 13 en 8, terwijl de minister van Justitie zal ingaan op de amendementen op de nrs. 14 en 15.

Het amendement op nr. 12 strekt ertoe de manier waarop de leden van de Raad van State die met rechtspraak zijn belast en de leden van de Afdeling bestuursrechtspraak worden benoemd, in overeenstemming te brengen met de benoemingsprocedure voor de leden van de Hoge Raad. Leden van de Hoge Raad worden bij Koninklijk Besluit benoemd op basis van een voordracht, opgemaakt door de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Die bijzondere benoemingswijze van de leden van de Hoge Raad houdt verband met het feit dat de Hoge Raad tevens ambtsmisdrijven van ministers, staatssecretarissen en – de heer Wolfsen heeft daarin gelijk – Tweede Kamerleden moet berechten. Dat laatste doet overigens geen afbreuk aan het feit dat de Hoge Raad die onafhankelijke positie moet hebben, omdat het ook gaat over ministers en staatssecretarissen.

De heer Wolfsen (PvdA):

En juist ook over leden van de Tweede Kamer. Waarom noemt u het argument als het van geen enkele relevantie is waar je de voordracht neerlegt? Er worden aan de Hoge Raad ambtsmisdrijven van zowel Kamerleden als leden van de regering bericht. Dus dat is gelijk.

Minister Ter Horst:

Het is waar dat het ook om Kamerleden gaat. Je zou je af kunnen vragen of als die regeling nu getroffen zou worden, dat nog steeds het geval zou zijn, maar dat is wat anders. Dat neemt echter niet weg dat aangezien de Hoge Raad ook gaat over ambtsmisdrijven van ministers en staatssecretarissen, die onafhankelijke positie wel een gegeven is. Ik neem aan dat het in uw eigen redenatie ook volkomen terecht is dat het op voordracht gebeurt van de Tweede Kamer.

De heer Wolfsen (PvdA):

Dat argument is in de Nederlandse geschiedenis nooit gebruikt. Ook toen het in de negentiende eeuw een prominente discussie was in deze Kamer, is dit argument nooit gebruikt. De reden die toen werd aangegeven was dat het om de berechting van ambtsmisdrijven van allen gaat, zowel Kamerleden als regering. Dan kun je dus niet automatisch een keuze maken wie het recht van voordracht heeft. Het is dan ook een argument dat nooit gespeeld heeft. Dat is pas door de regering opgeworpen toen de Kamer begon over de voordracht van de Raad van State. Waaruit leidt u dan af dat het verstandig is om de voordracht bij de Kamer neer te leggen als het gaat om de benoeming van de leden van de Hoge Raad? Zou dat automatisch voortvloeien uit het feit dat er ook ambtsmisdrijven worden berecht?

Minister Ter Horst:

Mijn stelling is dat het feit dat ook Kamerleden kunnen worden berecht door de Hoge Raad, niet wegneemt dat waar het gaat om de mogelijke berechting van ministers en staatssecretarissen voor die berechting de onafhankelijkheid gegeven is. Dat is een reden waarom de Tweede Kamer daar een rol in speelt.

De heer Wolfsen (PvdA):

U had met dezelfde kracht van argumenten kunnen zeggen: omdat de leden van de Hoge Raad ook ambtsmisdrijven van Kamerleden berecht, moet de benoeming worden neergelegd bij de regering. Dat is dezelfde redenering.

Minister Ter Horst:

U heeft het recht om uw argumenten te wegen en het kabinet heeft het recht om zijn eigen argumenten te wegen.

De heer Wolfsen (PvdA):

Bent u het met mij eens dat het niet echt een argument is, althans niet echt een sterk argument?

Minister Ter Horst:

Als het gaat om de berechting van leden van de regering gaat het erom dat de Hoge Raad zo onafhankelijk mogelijk is. Dat is een reden waarom de Kamer daar een rol in speelt. Ik herhaal mijzelf nu, maar dat doet u ook.

De heer Wolfsen (PvdA):

Voor de berechting van ambtsmisdrijven, gepleegd door de Kamer hoeft de Hoge Raad dus niet onafhankelijk te zijn, zo begrijp ik van u.

Minister Ter Horst:

Ik heb de wet niet gemaakt. Ik heb ook gezegd dat als die regeling nu opnieuw zou worden getroffen, er misschien ten aanzien van de Kamerleden iets anders zou worden gezegd. Mijn punt is dat als het gaat om de mogelijke berechting van leden van de regering, het belangrijk is dat het een onafhankelijk orgaan is en dat het daarom goed is dat de Tweede Kamer daar een stem in heeft.

Voorzitter. De afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft zo'n taak niet. Dat betekent dan ook dat ook in de ogen van het kabinet een dergelijke vergelijking niet opgaat. Er komt zo echter nog een tweede argument. Wellicht dat dat de heer Wolfsen meer overtuigt.

Naar de mening van het kabinet is het wetsvoorstel niet het juiste aanknopingspunt voor een fundamentele discussie over die benoemingsprocedure. Als de Kamer daar een rol in zou willen hebben, zou de koninklijke weg zijn om dat via de Grondwet te regelen, zoals ook door de heer Van Haersma Buma is aangegeven, al was het maar omdat het ook expliciet is gebeurd bij de andere organen, zoals de Algemene Rekenkamer, de Nationale Ombudsman en de Hoge Raad. Het kabinet zou er overigens – ik zeg dit er maar meteen bij om geen misverstand op te roepen – geen voorstander van zijn om de Grondwet ook op dat punt te wijzigen. Bij de laatste herziening van de Grondwet is uitgebreid over dit punt van gedachten gewisseld. De wetgever heeft toen besloten om de Grondwet op dat punt niet te wijzigen. Er is dan ook in de ogen van het kabinet geen reden om dat nu wel te doen.

De heer Van Haersma Buma heeft ons nog gevraagd hoe wij aankijken tegen het feit dat als het amendement zou worden aangenomen, straks de Raad van State zou kunnen bestaan uit leden die wel en leden die niet op voordracht van de Tweede Kamer zijn benoemd. Dat is nog wat anders dan dat de helft niet door de Kroon zou worden benoemd en de andere helft wel. Uiteraard zijn het allemaal kroonbenoemingen, maar ik vat de vraag zo op dat een deel op voordracht van de Kamer en een deel niet op voordracht van de Kamer wordt benoemd. Dat is naar het oordeel van het kabinet inderdaad niet fraai, maar ons belangrijkste argument is dat bij de herziening van de Grondwet in 1983 daar ook niet toe is besloten.

De heer Wolfsen (PvdA):

U bent nieuw op dit onderwerp, maar u hebt neem ik aan ook gelezen waarom daar toen niet voor is gekozen. De rechtspraak werd namelijk maar tijdelijk ondergebracht bij de Raad van State. U stelt nu voor om het daar definitief te laten. Dat is een nieuw feit. Vandaar dat nu deze discussie opkomt.

Minister Ter Horst:

Je moet altijd oppassen met nieuwe feiten. Het is in ieder geval de opvatting van het kabinet dat wij bij deze wet en ook als het zou gaan om een herziening van de Grondwet, niet zullen voorstellen om wijzigingen aan te brengen in de benoemingsprocedure van de leden van de Raad van State. Het amendement op stuk nr. 13 over dubbelbenoemingen strekt ertoe, te bewerkstelligen dat leden van de Raad van State en de staatsraden lid kunnen zijn van slechts één van beide afdelingen van de Raad van State. Naar de mening van het kabinet kan de uitoefening van beide taken leiden tot een wederzijdse bevruchting en dat kan leiden tot meer kwaliteit. Met het oog op de eenheid van de Raad van State is een zekere mate van overlap tussen beide afdelingen van de Raad in de ogen van het kabinet van belang. Die wordt bereikt doordat in ieder geval een deel van de leden van de Raad in beide afdelingen kunnen worden benoemd. Daarnaast benadrukken de dubbelfuncties ook de gelijkwaardigheid van de afdelingen en zou dit amendement daar afbreuk aan doen. Het kabinet meent dan ook aanvaarding van het amendement op stuk nr. 13 ernstig te moeten ontraden.

Hetzelfde geldt voor het amendement op stuk nr. 8 van de heer De Wit. Een extra bezwaar tegen dat amendement is, dat niet wordt uitgesloten dat zittende staatsraden tegen hun zin van hun rechtsprekende taak worden ontheven. Het zal duidelijk zijn dat het kabinet daar geen voorstander van is, omdat ook de grondwettelijk gewaarborgde rechterlijke onafhankelijkheid daarmee onder druk komt te staan.

Minister Hirsch Ballin:

Mevrouw de voorzitter. In aansluiting op mijn collega van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal ik ingaan op de twee andere amendementen. De herinnering aan de behandeling van het wetsvoorstel is inmiddels wat vergeeld. Dat neemt niet weg dat ik mij goed herinner hoe de gedachtewisseling verliep en wat er is gebeurd voorafgaand aan de behandeling van het wetsvoorstel.

Het amendement op stuk nr. 15 maakt een uitzondering mogelijk, toegespitst op bijzondere gevallen, van het vereiste van een juridische opleiding voor de rechters in de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Mevrouw Griffith herinnerde eraan dat dit bij nota van wijziging in het wetsvoorstel is opgenomen. Dat klopt in die zin, dat het een van de onderdelen van een nota van wijziging was die is ingediend onder verantwoordelijkheid van mijn toenmalige collega van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en mij in reactie op het verslag uit de Tweede Kamer. Wij hebben in die nota van wijziging geprobeerd over de hele breedte tegemoet te komen aan de punten die naar voren waren gebracht. Dit is een wat bijzonder punt, omdat het wetsvoorstel niet ontdoet van de oorspronkelijke toestand maar terugbrengt in de oorspronkelijke toestand.

De opmerking van mevrouw Griffith klopt dus niet. In het wetsvoorstel dat was voorgelegd voor advies aan de Raad van State stond voor alle leden van de Afdeling bestuursrechtspraak, behoudens de zittende leden die er overgangsrechtelijk zijn, het vereiste van juridische opleiding. Pas nadat de Raad van State had geadviseerd – en daar ook geen enkele op- of aanmerking over had gemaakt – is in het nader rapport op stuk nr. 4, bladzijde 7, de uitzondering van niet-juristen in de Afdeling bestuursrechtspraak opgenomen. Daar staat: van de gelegenheid is gebruik gemaakt in het wetsvoorstel, een bepaling op te nemen die ertoe strekt, de mogelijkheid te bieden, in bijzondere gevallen af te wijken van de hoofdregel dat slechts juridisch geschoolde staatsraden deelnemen aan de rechtsprekende taak van de Raad van State. Dat was het bijzondere van de geschiedenis van dit onderdeel: het is na de advisering door de Raad van State en zonder dat deze advisering daartoe aanleiding had gegeven, op voorstel van de toenmalige bewindslieden in het wetsvoorstel opgenomen. De nota van wijziging van toenmalig minister Remkes en mij heeft het wetsvoorstel teruggebracht in de oorspronkelijke toestand. Het amendement strekt ertoe het wetsvoorstel weer in de tweede toestand te brengen. Overblijft de vraag of het afgezien van dit merkwaardige verloop van de dingen een wenselijke wijziging is. Ik spreek uit vroegere ervaring als ik zeg dat het natuurlijk wel eens voorkomt dat mensen zozeer door ervaring en door wat zij in de loop der jaren hebben geleerd kwalificaties hebben opgebouwd dat men kan zeggen: die doet volop mee aan het werk van een rechterlijk college. Dat komt een enkele keer voor. Ik zal nu geen namen noemen, want dan komt natuurlijk onmiddellijk de vervolgvraag: u bedoelt dus dat die in een dergelijke positie hebben deelgenomen aan het rechterlijke werk dat anders anderen hadden moeten doen. Dat is niet het soort discussies dat ik wil voeren.

Het argument van de heer De Wit kan ik onderschrijven: het is een algemene eis voor de rechtsspraak dat men dit in allerlei opzichten moeilijke vak heeft geleerd. De rol van de Afdeling bestuursrechtspraak is steeds meer die geworden van de rechter in hoger beroep. Dat is een verschil met de oude positie van de Kroongeschillen en de nalatenschap daarvan. De Afdeling bestuursrechtspraak is steeds meer een hogerberoepsrechter die moet beoordelen of de uitspraak van de eerste rechter, de rechtbank, aan de juridische eisen voldoet. Daarom denk ik dat het amendement geen verbetering inhoudt. Men moet daarbij ook rekening houden met onze algemene benadering van leken in de rechtspraak. Er zijn natuurlijk bepaalde colleges met een zeer specialistische taak, zoals de pachtkamers, die gespecialiseerde leken nodig hebben. Dat is hier niet aan de orde. Ik heb al gezegd dat wij indien daaraan behoefte bestaat, de discussie daarover best kunnen voeren. Er ligt inmiddels een rapport van professor Theo de Roos over dit onderwerp.

Ik herinner mij heel goed de voorgeschiedenis van het amendement op stuk nr. 14. Het is niet een amendement dat materieel tot een ander resultaat leidt dan het wetsvoorstel in zijn huidige vorm. Ik heb gezien dat er veel werk is verzet om tot dit amendement te komen. Heel wat bepalingen moesten daartoe worden gewijzigd. Echter, ik geloof niet dat het inhoudelijk een voordeel biedt in vergelijking met de huidige tekst van het wetsvoorstel. Ik herinner mij uit de discussie die zo'n vierenhalve maand geleden is gevoerd, dat is gezegd dat er in de Grondwet sprake is van het opdragen van adviserende c.q. rechtsprekende taken aan de Raad van State of een afdeling van de raad. Er kan geen twijfel over bestaan, dat met het wetsvoorstel zoals dat er ligt adviserende c.q. rechtsprekende taken worden opgedragen aan een afdeling van de raad. De vraag is hoe dit vervolgens tot uitdrukking komt. Zoals bekend, is de raad één institutie die zijn werkzaamheden verricht door middel van op dit moment één afdeling en als het wetsvoorstel wet geworden is, twee afdelingen. In de uitoefening van de bij de wet opgedragen taken treedt op dit moment die ene afdeling op. Heeft het voordelen – nadat ik heb gezegd dat het amendement naar mijn indruk geen materiële verschillen teweeg brengt – om hetzij de ene hetzij de andere manier van aanduiden te bieden? Ik wijs erop dat de terminologie van het wetsvoorstel nauwer aansluit bij het spraakgebruik. Als er bijvoorbeeld in de Kamer wordt gesproken over de jurisprudentie van de afdeling op het punt van luchtkwaliteit, dan heeft iedereen het over de jurisprudentie van de Raad van State. Natuurlijk weten wij dan dat het de Afdeling bestuursrechtspraak is die die uitspraken doet en niet de afdeling Advisering. De eenheid van de raad als institutie komt naar mijn mening beter tot uitdrukking door op dit punt het spraakgebruik te volgen. Ik werp nogmaals de vraag op of met deze verandering een materiële verbetering wordt bereikt. Het is niet onze opvatting dat dit nodig zou zijn uit een oogpunt van grondwettigheid. Dit is ook niet naar voren gekomen in de advisering door de Raad van State over het wetsvoorstel.

Wij hebben deze herziening van de Wet op de Raad van State wel nodig; het vorige kabinet is niet voor niets met dit wetsvoorstel gekomen. Dit is tot uitdrukking gebracht in de memorie van toelichting en door de Raad van State in zijn advies over het wetsvoorstel. Mijn toenmalige collega en ik hebben dit ook hier in de Kamer gezegd. Er zijn ernstige vragen gerezen over de transparantie van de onafhankelijkheid van de Afdeling bestuursrechtspraak als rechtsprekend college in de grotere structuur van de raad als geheel. Die transparantie wordt bereikt door onderscheid te maken tussen een afdeling met een adviserende taak en een afdeling met een rechtsprekende taak. De Raad van State als geheel is een institutie die onafhankelijkheid bezit. Dit is ook niet in twijfel getrokken in de uitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. De eigenstandigheid en daarmee de onafhankelijkheid van de rechtsprekende taak ten opzichte van de advisering moet echter in onze wetgeving tot uitdrukking komen.

Dit is in onze ogen de betekenis van dit wetsvoorstel. Daarom hechten wij eraan dat het wetsvoorstel ook wet wordt. Ik denk niet dat de transparantie van de eigenstandigheid van de afdeling en het niet aan enige politieke aanwijzing gebonden zijn van de afdeling ermee zijn gediend als wij een benoemingsprocedure via de Tweede Kamer introduceren. In de huidige benoemingsprocedure speelt de aanbeveling van de Raad van State een belangrijke rol. Dit wordt ook nader geregeld in het voorliggende wetsvoorstel. Als wij rechtsvergelijkend kijken, is de internationale tendens er veel eerder een waarbij de parlementaire betrokkenheid bij de benoeming van rechterlijke colleges wordt teruggedrongen dan dat die verder wordt ontwikkeld. Zoals mijn collega net al zei: het is maar de vraag of de regeling voor de Hoge Raad heden ten dage nog zo zou worden uitgevonden. In ieder geval is dit een type discussie dat het beste kan worden gevoerd in het kader van de Grondwet; voor de Hoge Raad ligt dit tenslotte in de Grondwet vast. In onze ogen is het belangrijk dat deze regeling van de eigenstandigheid van de twee afdelingen tot stand komt. Vandaar onze reactie op de vier amendementen, die wij ontraden.

De heer Van Haersma Buma (CDA):

Ik vroeg of deze amendementen voor advies kunnen worden voorgelegd aan de Raad van State, voordat ze in stemming worden gebracht.

Minister Ter Horst:

Dank voor de suggestie. De minister van Justitie en ik staan daar positief tegenover, maar u begrijpt dat wij dit ook nog in het kabinet zullen bespreken.

De voorzitter:

Hieruit leid ik af dat we niet over dit wetsvoorstel zullen stemmen bij de eindstemming morgenavond?

Minister Ter Horst:

Ik dacht niet dat dit de bedoeling was. In ieder geval vinden wij het prettig om het advies af te wachten voordat over de amendementen wordt gestemd, als het kabinet geen bezwaar heeft tegen het vragen van advies aan de Raad van State.

De voorzitter:

Dat lijkt mij ook, ik stelde het hierbij alleen vast. Hebben de leden hier nog commentaar op?

De heer Wolfsen (PvdA):

In het algemeen gaan wij natuurlijk zelf over de stemmingen.

Maar ik begreep de minister van BZK niet helemaal: zei ze dat ze advies gaat vragen, of gaat ze nog nadenken of zij überhaupt advies nodig heeft en de Kamer daarover berichten?

Minister Ter Horst:

Als er advies aan de Raad van State wordt gevraagd, loopt dat altijd via het kabinet. Dat zal dus ook hierbij het geval zijn. Vrijdag stellen de minister van Justitie en ik dit in het kabinet aan de orde.

De voorzitter:

Ik maak uit de discussie op dat de leden er geen bezwaar tegen hebben dat morgen niet over dit wetsvoorstel wordt gestemd.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

De vergadering wordt van 15.27 uur tot 16.00 uur geschorst.