Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, enige andere wetboeken en enige wetten (opheffing algemeen bordeelverbod) (25437).

(Zie vergadering van 27 januari 1999.)

De algemene beraadslaging wordt hervat.

Minister Korthals:

Mijnheer de voorzitter! Het stemt tot voldoening dat wij heden dit wetsvoorstel verder kunnen behandelen. Ik meen dat tussen regering en Kamer een grondige en constructieve schriftelijke gedachtewisseling heeft plaatsgevonden. Daardoor konden allerlei punten worden verduidelijkt. In de eerste termijn van de Kamer zijn voorts vele belangwekkende opmerkingen gemaakt en nog enige knelpunten aan de orde gesteld. Ik hoop in mijn antwoorden een aantal zaken verder te verduidelijken.

Ik ben mij ervan bewust dat er in de samenleving en dus ook in de politiek verschillende opvattingen bestaan over het verschijnsel prostitutie en over de wijze waarop de overheid daarmee moet omgaan. Ik meen echter te mogen vaststellen dat een grote meerderheid zich schaart achter de met dit wetsvoorstel beoogde doelstellingen en dat die meerderheid van oordeel is dat met de voorgestelde wetgeving een goede weg wordt ingeslagen.

Aan dit moment gaat een lange geschiedenis vooraf, waarin de overheid en de samenleving hebben geworsteld met het verschijnsel prostitutie. Ook de heer Van der Staaij is ver in de historie teruggegaan. De geschiedenis laat een beeld zien van aanvaarden, vrijlaten, verbannen buiten de stadsmuren, ontkennen, reglementeren, verbieden en gedogen. De moraal, ook de dubbele, vierde soms hoogtij. Over de lange geschiedenis van de prostitutie en de wijze waarop overheden met dit verschijnsel zijn omgegaan, kan men veel wetenswaardigs vinden in het boekje "In het leven, vier eeuwen prostitutie" van Marieke van Doorninck en Margot Jongedijk en in het onlangs verschenen boek "Het mysterie van de verdwenen bordelen, prostitutie in Nederland in de negentiende eeuw" van Martin Bossenbroek en Jan Kompagnie.

Voorzitter! In het begin van deze eeuw kenden wij een ontroerend artikel in ons Wetboek van strafrecht, namelijk artikel 452, waarin werd gesteld: "De bordeelhouder die in het huis waarin hij zijn bedrijf uitoefent, eene niet tot zijne gezin behorende vrouw opneemt, zonder haar vooraf op voor haar verstaanbare wijze in tegenwoordigheid van den burgemeester of van den door dezen aangewezen ambtenaar op diens bureel te hebben bekendgemaakt met het bedrijf dat in het huis wordt uitgeoefend, wordt gestraft met een hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van ten hoogste driehonderd gulden." De bordeelhouder en de souteneur waren als zodanig nog niet strafbaar gesteld in het Wetboek van strafrecht. Dat verbod bestond wel lokaal maar er waren ook gemeenten die een zekere reglementering van de prostitutie kenden. Wel was koppelarij strafbaar gesteld. "Als schuldig aan koppelarij wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren ieder ander dan de vader, moeder, voogd of toeziend voogd die uit winstbejag opzettelijk het plegen van ontucht door een minderjarige met een derde teweegbrengt of bevordert, of die van het opzettelijk teweegbrengen of bevorderen van ontucht door een minderjarige met een derde ene gewoonte maakt."

Maar in 1912 valt landelijk het doek voor de bordelen. De artikelen 250bis en 432, onderdeel ten derde, doen hun intrede in ons Wetboek van Strafrecht en gelden nog steeds. Zij vestigen het bordeelverbod en het verbod op souteneurschap. De centrale strafwetgever was van oordeel dat hij niet meer mocht dulden, door regeling of zelfs uitdrukkelijk toelaten, dat door een aantal personen openlijk en uit winstbejag meisjes in moderne slavernij werden geëxploiteerd en beschikbaar gehouden voor het publiek tot betaalde ontucht. Het werd niet aan enkele gemeenten overgelaten om een duidelijke roeping van de Staat op dit terrein te vervullen.

Het is nu vijftien jaar geleden dat onder verantwoordelijkheid van mijn toenmalige ambtsvoorganger Korthals Altes werd ingediend het wetsvoorstel houdende afschaffing van de bijkomende straf van plaatsing in een rijkswerkinrichting benevens wijziging van de strafbepaling betreffende het souteneurschap. In onderdeel 2 van de memorie van toelichting wordt kort op de voorgeschiedenis ingegaan. Blijkens het voorliggende wetsvoorstel is nu de roeping van de Staat opheffing van het algemeen bordeelverbod.

Waarom is onder verantwoordelijkheid van mijn ambtsvoorganger opnieuw een wetsvoorstel aanhangig gemaakt dat strekt tot opheffing van het algemene bordeelverbod? Waarom laat de overheid Korthalszich eigenlijk in met prostitutie? Waarom trekt de overheid haar handen niet af van dit buitengewone beroep en deze buitengewone branche? Waarom is er prostitutiebeleid?

Op al deze vragen geven het wetsvoorstel, de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten en de daarmee beoogde doeleinden en het daarop te baseren prostitutiebeleid antwoorden. Over aard en omvang van overheidsbemoeienis zijn ook nu weer vele vragen gesteld, die ik in het verdere verloop van mijn betoog zal beantwoorden.

Voorzitter! Nogmaals, ik respecteer het standpunt van degenen die van oordeel zijn dat prostitutie en het prostitutiebedrijf op gespannen voet staan met de menselijke waardigheid en daardoor niet op aanvaarding moeten kunnen rekenen. Ik respecteer evenzeer het standpunt van degenen die menen dat seksueel verkeer tussen een meerderjarige prostituee en een prostituant op basis van wederzijdse vrijwilligheid niet in strijd is met de menselijke waardigheid en dat dus seksuele dienstverlening op bedrijfsmatige basis aanvaardbaar is. Deze beide standpunten zijn gisteren door de Kamer uitgebreid verwoord. Prostitutie bestaat, al heel lang zelfs, en zal blijven bestaan. Dat vraagt om een realistische benadering van de zijde van de overheid.

Ons land is een andere weg ingeslagen dan bijvoorbeeld Zweden, waar vanaf 1 januari 1999 de prostituant, de klant van de prostituee, met straf wordt bedreigd. De eerste strafzaak dient inmiddels. Nederland is tot het inzicht gekomen dat criminalisering van exploitatie van prostitutie en handhaving van een verbod op de exploitatie niet de goede weg zijn om greep op het verschijnsel prostitutie te krijgen en de criminaliteit daarin en daaromheen effectief aan te pakken. Het is wenselijk om vormen van exploitatie van prostitutie waarin meerderjarige prostituees vrijwillig werkzaam zijn niet langer te verbieden, teneinde beter in staat te zijn prostitutie en de prostitutiebranche in goede banen te leiden, gezond, veilig en transparant te maken en te ontdoen van criminele randverschijnselen. Het is tegelijkertijd evenzeer wenselijk om onaanvaardbare vormen van exploitatie van prostitutie, daar waar prostituees onvrijwillig in de prostitutie worden gebracht of gehouden, of waar het minderjarige prostituees betreft, krachtig te bestrijden. Dat rechtvaardigt bestuurlijke en strafrechtelijke overheidsbemoeienis. Dat noopt tot een gemeentelijk prostitutiebeleid. Gemeentelijk prostitutiebeleid moet effectief zijn. Dit beleid kan alleen maar effectief zijn indien het een integraal beleid is. Inderdaad, een effectief gemeentelijk prostitutiebeleid ná opheffing van het bordeelverbod. De gemeenten en de VNG hebben reeds bij gelegenheid van eerdere wetgeving en ook nu, naar aanleiding van dit voorstel, gewezen op de wenselijkheid van opheffing van het strafrechtelijk bordeelverbod. Daarbij is recent de aandacht gevraagd voor kaderwetgeving. Daarover zijn gisteren veel vragen gesteld. Ik meen dat de tijd voor zulke wetgeving nog niet rijp is. Ik kom daar dadelijk op terug.

De voorgestelde wetgeving moet worden geplaatst binnen het geheel van de zedelijkheidswetgeving. Zedelijkheidswetgeving houdt strafbaarstelling van seksueel geweld en misbruik in. De strafwetgever moet steeds de grenzen trekken tussen het privé-domein, de persoonlijke levenssfeer, en de publieke rechtsorde. Ik erken dat de wetgever bij het trekken van die grenzen een moreel oordeel uitspreekt. Zedelijkheidswetgeving is in elk tijdsgewricht de uitkomst van de afweging van belangen, gelegen in de bescherming van een persoon tegen de aantasting van zijn lichamelijke en geestelijke integriteit enerzijds en in de bescherming van een persoon tegen de inmenging in zijn persoonlijke levenssfeer anderzijds.

Kwetsbaren verdienen natuurlijk extra aandacht. De bestrijding van commerciële seksuele exploitatie van minderjarigen heeft dan ook hoge prioriteit.

Als ik het goed zie, dan zitten wij thans in een periode van enerzijds een zekere mate van liberalisering en decriminalisering en anderzijds in een periode van aanscherping en criminalisering. De voorgestelde wetgeving past in een rechtsontwikkeling die reeds in gang is gezet en schept de noodzakelijke voorwaarden voor de verdere ontwikkeling daarvan. Zij markeert het intreden van een nieuwe fase in een doorlopend proces.

De zedelijkheidswetgeving houdt nu, voorzover in dezen van belang, kort gezegd het volgende in: seks tussen prostituant en prostituee is niet strafbaar, noch voor de prostituant, noch voor de prostituee. Seks met een prostituee onder de 16 jaar is strafbaar, zij het dat seks met personen tussen 12 en 16 jaar alleen op basis van klachte vervolgbaar is. Mensenhandel is strafbaar. Het houden van een bordeel en het optreden als souteneur is strafbaar, maar deze activiteiten worden niet meer strafwaardig geacht indien het vrijwillige prostitutie door volwassenen betreft. Ze worden gedoogd, dat wil zeggen: strafrechtelijk optreden blijft uit, tenzij de openbare orde in het geding is, tenzij er mensenhandel wordt bedreven of tenzij er minderjarigen werkzaam zijn. Dit is al geruime tijd het Nederlandse prostitutiebeleid. Nederland is dan ook geen partij bij het VN-verdrag van 1949, dat niet alleen verplicht tot de bestrijding van mensenhandel, maar ook tot bestrijding van exploitatie van prostitutie, zelfs indien de exploitatie plaatsvindt met de instemming van de prostituee. Uit het recht op zelfbepaling van een volwassen vrouw of man die niet aan ongeoorloofde beïnvloeding is blootgesteld, vloeit voort dat zij of hij vrijwillig kan besluiten om zich te prostitueren en een ander uit de opbrengst daarvan te bevoordelen.

Exploitatie van prostitutie is een maatschappelijke realiteit die men niet met een absoluut verbod kan laten verdwijnen. De exploitatie van prostitutie die gepaard gaat met uitbuiting dient krachtig te worden bestreden. De doelstelling van de Nederlandse strafrechtpolitiek is niet de strafrechtelijke bevordering van de zedelijkheid die het VN-verdrag van 1949 klaarblijkelijk beoogt. Vooropstaat de bescherming van hen die onvrijwillig tot prostitutie komen, waarbij de term "onvrijwillig" ruim moet worden opgevat. De bestrijding van prostitutie waarin sprake is van uitbuiting, kan effectiever geschieden indien vrijwillige vormen van exploitatie van prostitutie zijn toegestaan. Deze toegestane vorm van exploitatie kan immers door de overheid door middel van voorschriften worden gereguleerd, mede met het oog op de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de prostituee. Op deze wijze kan zowel bestuurlijk als strafrechtelijk worden opgetreden tegen uitbuiting bij exploitatie van prostitutie.

De prostitutiebranche is een buitengewone branche, omdat de prostituee een bijzonder beroep uitoefent. Legalisering van exploitatie van prostitutie zal niet het bijzondere karakter aan deze bedrijvigheid ontnemen. De voorliggende wetgeving is in haar kern een wijziging van het Wetboek van Strafrecht. Zie het nieuwe artikel 250a. Dat houdt kort gezegd het volgende in: de opheffing van het bordeelverbod en het verbod op het souteneurschap. Daarmee wordt de weg vrijgemaakt voor het voeren van een integraal gemeentelijk prostitutiebeleid. Verder houdt het in het strafbaar stellen van vormen van exploitatie van onvrijwillige prostitutie en van exploitatie van prostitutie door minderjarigen en van het profijt trekken daarvan en het vervallen van het klachtvereiste bij seks met een prostituee tussen de 12 en 16 jaar.

De voorgestelde wetgeving houdt een moreel oordeel van de strafwetgever in. Exploitatie van vrijwillige prostitutie door meerderjarigen is niet langer strafbaar. Exploitatie van onvrijwillige prostitutie door minderjarigen blijft strafbaar en wordt zwaar gesanctioneerd. Deze wetgeving is de consequentie van het Nederlandse prostitutiebeleid en maakt een einde aan de niet-handhaving van het bordeelverbod en daarmee het gedogen van bordelen. Daarmee wordt de wet in overeenstemming gebracht met de werkelijkheid van het prostitutiebeleid.

Bij de behandeling staan de volgende punten centraal: de inzet van de overheden om het prostitutiebeleid uit te voeren en de regels terzake te handhaven, de positie van de buitenlandse prostituee, de eventuele vlucht naar illegale prostitutie en de wenselijkheid van kaderwetgeving. Op deze punten zal ik nader ingaan. Nog even voor alle duidelijkheid de doeleinden van de voorgestelde wetgeving: het beheersen en reguleren van de exploitatie van prostitutie, onder andere door het invoeren van een gemeentelijk vergunningenbeleid, het verbeteren van de bestrijding van exploitatie van onvrijwillige prostitutie, het beschermen van minderjarigen tegen seksueel misbruik, het beschermen van de positie van prostituees, het ontvlechten van prostitutie en criminele randverschijnselen, het terugdringen van de omvang van prostitutie door illegalen. Ik kom tot zes doeleinden.

De voorgestelde wetgeving schept enerzijds de voorwaarden voor realisering van deze doeleinden en geeft anderzijds een impuls daarvoor. Wat zijn de gevolgen van de voorgestelde wetgeving? Er zijn allereerst de beoogde gevolgen. Dat is primair verwezenlijking van de zes doeleinden van het wetsvoorstel. Er zijn ook niet beoogde gevolgen. Sommige daarvan zijn te voorzien, andere zullen pas blijken in de nieuwe situatie, eventueel na evaluatie. De niet beoogde gevolgen zijn de prijs die moet worden betaald voor regulering en ordening. Er zullen altijd mensen zijn die zich niet aan de regels houden en buiten de ordening opereren. Men kan daarbij denken aan een vlucht in niet toegelaten vormen, zoals illegale prostitutie, waaronder prostitutie door illegalen, het onbereikbaar en onzichtbaar worden van vormen van prostitutie, schijnvertoningen, zoals de zogenaamd zelfstandig werkende prostituee en schijnhuwelijken. Het prostitutiebeleid en het flankerend beleid zijn erop gericht de voorwaarden voor verwezenlijking van de beoogde gevolgen te bevorderen en de kansen voor het intreden van de niet beoogde en negatieve gevolgen te minimaliseren. Op een aantal specifieke consequenties kom ik nog afzonderlijk te spreken.

Ik kom op het gemeentelijk prostitutiebeleid. De heer Rouvoet en mevrouw Barth hebben gevraagd wat er gebeurt als een gemeente nalaat een verordening te maken. Gemeenten die ervoor kiezen geen verordening te maken, zullen in voorkomende gevallen beleid moeten voeren zonder een dergelijke regelgeving. Zij kunnen zich dan baseren op bestaande, bijvoorbeeld planologische regelgeving. Gemeenten moeten zich ervan bewust zijn dat zij op basis van een verordening inzake prostitutie meer mogelijkheden hebben om gericht beleid te voeren.

De vraag is vervolgens opgeworpen of het mogelijk is om prostitutiebedrijven geheel te weren en of het wenselijk is om daarin bij wet te voorzien. Als het algemene bordeelverbod is opgeheven, kunnen aan het Wetboek van Strafrecht geen argumenten worden ontleend om exploitatie van prostitutie binnen de gemeentegrenzen geheel te weren. Een algeheel verbod op exploitatie van prostitutie van gemeentewege op basis van de algemene autonome verordeningsbevoegdheid is waarschijnlijk in strijd met artikel 19, derde lid, van de Grondwet, waarin het recht op vrije keuze van arbeid is neergelegd. Daarmee wordt de persoon algeheel ontzegd om op bedrijfsmatige wijze in de prostitutie werkzaam te zijn. Een beslissend oordeel over de rechtmatigheid van een op de gemeentelijke autonomie gegrond verbod is echter opgedragen aan de rechter.

Ik acht het evenwel ook niet wenselijk dat de gemeenten over de bevoegdheid beschikken om exploitatie van prostitutie geheel te verbieden. Ik ben er geen voorstander van dat na opheffing van het strafrechtelijk verbod op exploitatie van prostitutie terstond een grondslag wordt gecreëerd voor gemeenten om de prostitutiebranche geheel te weren. De VNG heeft er in haar brief van 4 februari 1998 aan de vaste commissie voor Justitie op gewezen dat de voorkeur van gemeenten om zo'n nulbeleid te voeren wordt ingegeven door andere motieven dan wel eens wordt aangenomen. Het doel van die gemeenten is niet om alsnog te komen tot een strafrechtelijk verbod dat de wetgever niet heeft willen vaststellen, maar om te komen tot een bestuurlijke keuze die zij noodzakelijk achten in het belang van de openbare orde. De VNG merkt op dat de inhoud van het begrip "openbare orde" daarbij sterk wordt bepaald door de omstandigheden in de gemeente, zoals de godsdienstige overtuiging of levensovertuiging van een belangrijk deel van de bevolking. De VNG wijst in dit verband op een voorziening in artikel 30c, eerste lid, onderdeel c, van de Wet op de kansspelen: de burgemeester kan een vergunning verlenen voor de exploitatie van een speelautomatenhal indien die bevoegdheid hem bij gemeentelijke verordening is verleend.

Ook de heer Biesheuvel komt nu met een amendement, dat een voorziening inhoudt welke enigszins gelijkt op de zojuist genoemde voorziening in de Wet op de kansspelen. In het amendement wordt voorgesteld om in de Gemeentewet een nieuw artikel 174b op te nemen, waardoor exploitatie van prostitutie slechts is toegestaan voorzover dit krachtens een vergunning van de burgemeester bij gemeentelijke verordening is toegestaan. Verder wordt in het voorgestelde artikel bepaald dat deze verordening in ieder geval voor schriften bevat met betrekking tot antecedententoetsing, gedragseisen, bedrijfsvoering, arbeidsomstandigheden en vreemdelingentoezicht. Ten slotte wordt voorgesteld om niet toegelaten exploitatie te sanctioneren als een economisch delict, namelijk een overtreding. Kern van dit voorstel is dat gemeenten exploitatie van prostitutie geheel kunnen verbieden. Deze is niet toegestaan, tenzij een gemeente een verordening maakt en op de grondslag daarvan een vergunning verleent. Deze exploitatie is derhalve verboden en overtreding van dit verbod is als economisch delict strafbaar, indien een gemeente geen daartoe strekkende verordening maakt en op basis daarvan geen vergunning is afgegeven.

Ik heb bezwaren tegen dit voorstel. Allereerst werp ik de rechtspolitieke vraag op of om redenen van lokaal in te kleuren openbare orde moet worden voorzien in de mogelijkheid dat elke vorm van exploitatie van prostitutie wordt verboden. Ik beantwoord die vraag ontkennend. Gemeenten dienen bevoegd te zijn de exploitatie van prostitutie te reguleren. Gemeenten hebben die bevoegdheid, maar een algeheel verbod gaat mij te ver. Het strafrechtelijk bordeelverbod is nog niet koud opgeheven of het verbod op de exploitatie van prostitutie wordt in sommige gemeenten alweer gehandhaafd. Er ontstaat weliswaar geen territoriaal gedifferentieerd misdrijvenrecht, waartegen de Eerste Kamer destijds onoverkomelijke bezwaren heeft ingebracht, maar wel een territoriaal gedifferentieerd economischeovertredingenrecht. Aan het precedent van de speelautomatenhal kan geen doorslaggevend argument worden ontleend. Ingevolge de Wet op de kansspelen kan weliswaar een bepaalde vorm van exploitatie van speelautomaten, namelijk een speelautomatenhal, algeheel worden verboden, maar er blijft wel degelijk ruimte over voor exploitatie op kleinere schaal. Zo voorziet artikel 30c, eerste lid, onderdeel a, in de afgifte van een vergunning voor de aanwezigheid van een speelautomaat in een horeca-inrichting. Die vorm van exploitatie kan niet worden verboden. Ik heb nog een groot bezwaar tegen het amendement. Gemeenten kunnen door niets te doen de exploitatie van prostitutie onmogelijk maken. Ten slotte vraag ik mij af of gemeenten waarvan de bevolking in overgrote meerderheid het verschijnsel prostitutie in al zijn vormen afkeurt, zich reële zorgen zou moeten maken over de komst van prostitutie.

De heer Biesheuvel (CDA):

Voorzitter! Ik heb de concrete vraag of de minister vindt dat het amendement dat ik namens de CDA-fractie heb ingediend, in strijd is met de Grondwet.

Minister Korthals:

Het is in feite in strijd met de geest van de onderhavige wet. Het zou in strijd kunnen zijn met artikel 19 van de Grondwet, waar het gaat om het recht op arbeid. Daar wil ik mij nu echter niet al te definitief over uitlaten. Dat is een zaak die uiteindelijk ter beoordeling van de rechter is.

De heer Biesheuvel (CDA):

U brengt hier nu net als in de schriftelijke behandeling het woord "waarschijnlijk" naar voren. Ik bestrijd dat. De stellingname die wij in het amendement hebben verwoord, is in mijn ogen niet in strijd met de Grondwet.

Ik kom dan nog even op de parallel met de Wet op de kansspelen. In feite zegt u dat de enige parallel die niet zou opgaan, is dat er in het amendement een strafbaarstelling staat, namelijk voor het geval de overtreding tot een economisch delict leidt. Is dat een juiste interpretatie?

Minister Korthals:

Ik heb meer gezegd.

De heer Biesheuvel (CDA):

U hebt een heleboel gezegd. Als het om de strafbaarstelling gaat, zegt u: de heer Biesheuvel trekt met zijn amendement parallellen met de Wet op de kansspelen, maar de overtreding is ingevolge de Wet op de kansspelen niet een delict in de zin van de Wet op de economische delicten.

Minister Korthals:

Neen, ik heb gezegd dat het indertijd in het kader van het vorige wetsvoorstel als misdrijf zou zijn aangemerkt. De Eerste Kamer heeft evenwel gezegd dat je dan een gedifferentieerd misdrijvenrecht zou krijgen. Als gevolg van het voorstel van de heer Biesheuvel wordt het niet een misdrijf, maar een overtreding. Ik heb dan ook gezegd dat je zo een gedifferentieerd overtredingenrecht krijgt, hetgeen op zichzelf niet wenselijk is. Het belangrijkste wat ik naar voren heb gebracht, is evenwel dat het verbod dat volgens de strafwetgever opgeheven moet worden, vervolgens weer door de gemeenten ingesteld kan worden. Ik vind dit echter juist een zaak van de nationale overheid. De taak van de gemeenten is, ook volgens de gemeentelijke autonomie, om over te gaan tot regulering. Wij zeggen nu dat het algemene bordeelverbod wordt opgeheven. Dat geeft gemeenten de mogelijkheid om een en ander te reguleren.

De heer Biesheuvel (CDA):

Dat betekent dat u gemeenten in feite de mogelijkheid ontzegt om een eigen afweging te maken, als het gaat om bijvoorbeeld het toelaten van bordelen, de Winkeltijdenwet en gokautomaten. Overigens realiseer ik mij dat wij het er dan steeds over hebben dat men het niet wil. Het kan ook zijn dat het een regulering betreft in een bepaald gebied. In feite ontzegt u gemeenten hiermee echter de mogelijkheid om een eigen afweging te maken met betrekking tot het toelaten van de zaken die ik heb genoemd. En dat gaat heel ver.

Minister Korthals:

Er zijn twee punten. U weet dat in het kader van de Wet op de kansspelen het aantal kansspelautomaten dat in horecagelegenheden zou moeten worden opgesteld, een grote rol gespeeld heeft. Ik doel hiermee op de zogenaamde 2-0-0-variatie waarbij voor gemeenten ook 0-0-0 tot de mogelijkheden zou moeten behoren. Een van de redenen voor de Tweede Kamer om hier een aantal voor in te stellen – het CDA heeft hier inderdaad niet voor gekozen – was om gemeenten niet de mogelijkheid te geven om via een omweg datgene wat wij net gelegaliseerd hebben, weer helemaal te verbieden. Daarnaast wijs ik erop dat bij de Wet op de kansspelen veel meer centraal geregeld is. Er worden op basis van de Wet op de kansspelen ook allemaal AMvB's gemaakt en dat heeft te maken met het feit dat de producten gecontroleerd moeten worden. Dat is bij bordelen niet nodig.

De heer Biesheuvel (CDA):

Mij valt tegen dat deze minister van Justitie minder ver gaat als het gaat om de eigen verantwoordelijkheid van de gemeenten dan de vorige minister van Economische Zaken, die in het debat over de Winkeltijdenwet gesteld heeft dat hij zich kan voorstellen dat gemeenten om principiële redenen de winkels op zondag gesloten houden. Minister Wijers heeft toen zelfs verklaard dat hij de gemeenten die ruimte ook wil geven. Dat heeft de Kamer in dankbaarheid geaccepteerd, de één iets dankbaarder dan de ander. Ik vraag mij dan toch af waarom dat met betrekking tot bordelen niet zou kunnen. Het gaat hier toch om een heel gevoelige zaak, die misschien nog gevoeliger ligt dan de kwestie van winkelsluiting.

Minister Korthals:

Dit argument heb ik niet gehoord in het debat over de Wet op de kansspelen toen er gezegd werd dat de gemeenten niet de vrijheid zouden moeten hebben om een totaal nulbeleid te voeren voor het aantal kansspelautomaten in horecagelegenheden.

De heer Biesheuvel (CDA):

Omdat de Wet op de kansspelen de gemeenten nu juist zo'n prachtig instrumentarium biedt. In feite wilt u dat de gemeenten het met het bestaande instrumentarium doen, ook wat het opheffen van het algemeen bordeelverbod betreft. U neemt de noodkreet van de gemeenten dus niet over, omdat u vindt dat het huidige instrumentarium voldoende mogelijkheden biedt. Die mening deel ik niet met u. Kunt u nog ingaan op de vraag waarom minister Wijers wel die ruimte biedt bij het maken van principiële afwegingen en waarom u daaraan voorbijgaat? U vindt dat een gemeente niet om principiële redenen kan zeggen: geen bordelen binnen onze grenzen.

Minister Korthals:

Inderdaad, ik vind dat een gemeente dat niet mag doen. Dat oordeel moet nationaal worden vastgesteld en niet per gemeente. Er is dus een parallel te trekken tussen de Wet op de kansspelen en wat ik nu voorschrijf ten aanzien van de bordelen. Er wordt in dit voorstel dus een duidelijke keuze gemaakt. Sterker nog, het is toch merkwaardig dat je het bordeelverbod nauwelijks hebt opgeheven of alle gemeenten gaan het vervolgens weer instellen. Dat is de taak van de gemeenten niet. Zij hebben de taak regulerend op te treden en daar hebben zij middelen voor. Daar zijn zij autonoom in.

De heer Biesheuvel (CDA):

Daar maak ik bezwaar tegen. Dat vind ik een verkeerde voorstelling van zaken. Het gaat om het reguleren van een bedrijfstak. Ik heb al gezegd dat wij willen meedenken over een aanpak van de misstanden. Dan moet u niet zeggen dat dit amendement de bedoeling heeft om overal een nuloptie in te voeren. In feite is het begrip nuloptie in dezen minder gelukkig gekozen. Het gaat erom dat gemeenten een eigen afweging kunnen maken en dan zal Amsterdam een heel andere afweging maken dan een aantal andere gemeenten.

Minister Korthals:

U vindt dat de gemeenten een andere afweging kunnen maken dan hier gemaakt wordt. Waarom? Omdat zij dan zelf kunnen aangeven dat zij het onaanvaardbaar vinden om in de eigen gemeente een bordeel te hebben. En dan gaat het niet om de vraag of zij autonoom zijn in het reguleren.

De heer Biesheuvel (CDA):

U wilt de gemeenten beperken in het maken van een afweging in het kader van de openbare orde. Daar moet u zich wel van bewust zijn.

Minister Korthals:

Nee.

De heer Biesheuvel (CDA):

Dat doet u wel.

Minister Korthals:

De gemeenten kunnen op basis van de openbare orde maatregelen nemen, maar u pleit niet voor het door de gemeenten nemen van maatregelen op basis van de openbare orde; u pleit voor een bevoegdheid voor de gemeenten om een verbod in te stellen omdat zij het exploiteren van een bordeel moreel verwerpelijk vinden.

De heer Biesheuvel (CDA):

Dat kan ook binnen de openbare orde vallen.

Minister Korthals:

Nee, dat heeft daar niets mee te maken.

De heer Van der Staaij (SGP):

Ik wil hier graag bij aanhaken. Ik ga ervan uit dat de minister helaas niet voelt voor het scheppen van een formeel wettelijke basis voor een nuloptie voor de gemeenten, zoals in het amendement-Biesheuvel is voorgesteld. Los daarvan staat de reikwijdte van de gemeentelijke verordeningsbevoegdheid zoals die nu is en zoals die zou zijn als het bordeelverbod vervalt. Het begrip openbare orde, zoals dat functioneert in de jurisprudentie over bijvoorbeeld coffeeshops, laat zien dat de gemeente Naaldwijk een coffeeshop mocht weren en een nuloptie mocht kiezen, mede gelet op overwegende bezwaren die in de gemeente leefden en gezien de eigen aard van de bevolking, waarin drugsgebruik geen maatschappelijke realiteit was.

Minister Korthals:

Het verschil tussen de drugsproblematiek en dit wetsvoorstel is dat drugs strafbaar zijn, dat coffeeshops in wezen strafbaar zijn en dat het hebben van bordelen volgens de strekking van deze wet niet meer strafbaar is. De vergelijking die de heer Van der Staaij zojuist naar voren bracht, gaat dus niet op.

De heer Van der Staaij (SGP):

Ik denk dat de vergelijking in zoverre opgaat dat bij de invulling van het begrip openbare orde in de huidige jurisprudentie het karakter van de bevolking wel degelijk een rol speelt. Wij moeten de tegenstelling niet zo scherp maken dat als iets volgens de strafwet niet meer is toegestaan, het in alle gemeenten mogelijk moet zijn. De minister heeft gezegd dat gemeenten waar tot nu toe prostitutie helemaal geen realiteit is, zich niet zoveel zorgen hoeven te maken. Wij hebben nu allemaal begrepen dat dit nog maar de vraag is. Bordeelhouders kunnen het wel eens een prachtige plek vinden. Vindt de minister het wenselijk om op deze manier de prostitutie te bevorderen? De minister noemt het uitgangspunt van de maatschappelijke realiteit. Dan kan daarbij heel goed passen dat in de gemeenten die er tot nu toe niet mee te maken hebben gehad, dat ook zo blijft.

Minister Korthals:

Ik ben niet voornemens om prostitutie te bevorderen. Dat is ook niet de bedoeling van deze wet. Wat wij willen doen is rekening houden met de realiteit. Ik heb ook gezegd dat als er gemeenten zijn die werkelijk niets met bordelen te maken willen hebben, de kans groot is dat een bordeelhouder zich daar ook niet wil vestigen om de doodeenvoudige reden dat daar weinig winst te halen is.

De heer Van der Staaij (SGP):

Voorzitter!...

De voorzitter:

Mijnheer Van der Staaij. Ik aarzel een beetje om in te grijpen, want dit is een heel belangrijk punt binnen het wetsvoorstel. Iedereen die er vragen over heeft, moet die dan ook kunnen stellen. Het moet wel iets korter. De hoofdlijnen moeten weer terugkomen in de tweede termijn. Wat u nodig heeft voor de voorbereiding daarvan, moet u nu wisselen met de minister.

De heer Van der Staaij (SGP):

Ik heb nog een vraag aansluitend op de maatschappelijke realiteit. Vindt de minister het wenselijk dat in gemeenten waar prostitutie nu geen maatschappelijke realiteit is, deze situatie zo kan blijven na het wetsvoorstel?

Minister Korthals:

Ik denk dat het zo zal blijven. Er zal weinig behoefte aan bestaan. Ik weet niet eens of het maatschappelijk wenselijk is dat het er op het ogenblik niet is. Dat kan ik niet beoordelen. Het is immers verboden. Er zal dus wellicht tegen worden opgetreden. Het hangt dus van latere ontwikkelingen af hoe zich dat gaat ontwikkelen.

De heer Rouvoet (RPF):

Ik heb drie vragen.

De eerste vraag is waarom bij prostitutie de stelling wordt betrokken dat het geen passende arbeid is, terwijl er bij vestiging in gemeenten een ongeclausuleerd beroep wordt gedaan op de Grondwet in de zin van de vrije keuze van arbeid. Het is kennelijk geen gewoon bedrijf en dan gelden er toch andere regels?

De tweede vraag is de volgende. Ik hoor de minister zeggen dat gemeenten niet verplicht zijn om een verordening op te stellen. Is het niet zo dat als er geen verordening is er ook geen basis is om vergunningen af te geven?

De derde vraag gaat over de VNG. De minister zegt dat de gemeenten die nu geen bordelen kennen, niet zo bang hoeven te zijn dat die er alsnog zullen komen. Hoe reageert de minister op de signalen van de Vereniging van Nederlandse gemeenten die aangeeft dat de branche juist op zoek is naar nieuwe gebieden om bordelen te vestigen?

Minister Korthals:

De eerste vraag gaat over passende arbeid. Dat begrip geldt voornamelijk voor mensen die niet in de prostitutie werkzaam zijn. Dat zijn derden. Als iemand naar de arbeidsvoorziening gaat en daar als passende arbeid prostitutie moet aanvaarden, is dat niet de normale, passende arbeid die wij voor ogen hebben. Daar zal iedereen het mee eens zijn. Bij vrije keuze van arbeid gaat het om de persoon zelf die een bepaald soort arbeid wil verrichten. Met andere woorden, ik vind deze vergelijking niet erg overtuigend.

De heer Rouvoet (RPF):

De vrijheid om die arbeid te kiezen wordt niet beperkt; de vraag is alleen of je zover moet gaan dat dit ook betekent dat die arbeid in iedere plaats in het land kan worden verricht. Mijn stelling is dat niet de vrije keuze van arbeid wordt beperkt, maar alleen de vrijheid om overal een bordeel te vestigen waarin die arbeid verricht wordt. Dat heeft echter niets te maken met artikel 19 van de Grondwet. Mijn stelling is dus ook: als prostitutie geen passende arbeid is, is er veel voor te zeggen dat de bedrijven waarin die arbeid verricht wordt, geen reguliere bedrijven zijn waarvoor je zomaar een beroep op artikel 19 kunt doen.

Minister Korthals:

Ik heb het ook niet in die absolute zin naar voren gebracht. Ik heb er alleen op gewezen dat artikel 19 van de Grondwet op dit punt in de weg zou kunnen staan en dat het natuurlijk aan de rechter is om dat uiteindelijk uit te maken. U hebt gevraagd wat er gebeurt als er geen verordening is. Dan kan men zich daar juist wel vestigen. De verordening is er juist om de wijze te reguleren waarop dit allemaal moet gebeuren. Met andere woorden: ik raad de gemeenten aan om ervoor te zorgen dat er wel degelijk een verordening komt; ik zal daar straks nog op terugkomen.

De heer Rouvoet (RPF):

Men mag zich alleen vestigen als men een vergunning heeft.

De voorzitter:

Mijnheer Rouvoet, wat u nu doet, is precies wat ik zojuist bedoelde: u trekt conclusies op basis van wat de minister zegt. Het moet gaan om vervolgvragen.

De heer Rouvoet (RPF):

Ik heb de indruk dat de minister mijn vraag niet goed begrepen heeft.

De voorzitter:

Laten wij hier nu niet over discussiëren; u begrijpt heel goed wat ik bedoel.

De heer Rouvoet (RPF):

In dit geval niet; dat meen ik oprecht. De vraag is of een bordeel zich in een gemeente kan vestigen als er geen vergunning wordt afgegeven. Het antwoord is "nee" en een vergunning wordt afgegeven op grond van een verordening. Als er geen verordening is, worden er dus ook geen vergunningen afgegeven.

Minister Korthals:

Dat heb ik ook zojuist naar voren gebracht: de gemeente zal een verordening moeten maken en op basis van die verordeningen worden dan vergunningen afgegeven. Als dat niet gebeurt, heeft iedereen gewoon de vrije keuze om zich daar te vestigen. Ik zal hier uitgebreid op terugkomen.

Mevrouw Barth (PvdA):

Als wij het hebben over het recht op vrije vestiging en vrije beroepskeuze, gaat het toch niet alleen – zoals de heer Rouvoet zegt – over de vrije keuze van de prostituee zelf, maar ook om de vrije keuze van de bordeelhouder om bordeelhouder te zijn?

Minister Korthals:

Dat klopt; dat is een juiste aanvulling.

De heer Biesheuvel (CDA):

U zegt steeds dat de rechter moet beoordelen of dit in strijd is met artikel 19 van de Grondwet. Zijn wij niet de wetgever? Zou u alsnog een soort constitutionele toets willen invoeren? Dat zou ik uit uw mond een heel interessante gedachte vinden. Ik heb niet zonder reden moeite met uw opmerking dat u hier niet helemaal uitkomt – dat viel mij ook bij de schriftelijke behandeling al op – en dat de rechter dit dus zal moeten beoordelen. Nee, zo is de afspraak niet. Wij als wetgever gaan hier inhoud aan geven, tenzij u alsnog een constitutionele toets wilt invoeren; dat heb ik echter nog niet uit VVD-bronnen gehoord.

Minister Korthals:

Ik ben inderdaad geen voorstander van constitutionele toetsing. Dat neemt natuurlijk niet weg dat alles wat in Nederland gebeurt, door de rechter aan de Grondwet kan worden getoetst, als dat althans niet in de wet is vastgelegd. Dat laatste is in dit geval aan de orde. Als zich op dit punt problemen voordoen, kan men zich dus tot de rechter wenden; de rechter zal dan bepalen of dit een belemmering is van de vrijheid van arbeidskeuze, zoals die in artikel 19 is vastgelegd.

De heer Rouvoet (RPF):

Ik had een derde vraag gesteld over de vestiging in nieuwe gebieden.

Minister Korthals:

Ja, over de VNG, die daar een ander oordeel over heeft. Dat is speculeren, want ik weet niet waar de VNG de cijfers vandaan haalt. Als er in een bepaalde gemeente allerlei bezwaren tegen prostitutie zijn, denk ik dat de kans op vestiging van een bordeel daar minder groot is; zeker weten doe ik dat niet, maar hetzelfde geldt voor de VNG.

Voorzitter! Van verschillende zijden is gewezen op de wenselijkheid van een kaderwet voor prostitutie: in een mede namens de met het prostitutiebeleid belaste wethouders van Amsterdam, Den Haag en Utrecht op 28 oktober 1998 door de wethouder van financiën, maatschappelijke dienstverlening en volksgezondheid van de gemeente Rotterdam geschreven brief en in een brief van de burgemeester van Arnhem van 2 november 1998 aan de vaste commissie voor Justitie. De burgemeester van Arnhem heeft zeer recentelijk, in zijn brief van 19 januari, opnieuw aandacht gevraagd voor dergelijke wetgeving op termijn. Bij zijn brief heeft hij een voorziening in de Gemeentewet meegezonden. Vrijwel alle fracties zijn gisteren ingegaan op een centrale voorziening. Een dergelijke kaderwet zou wenselijk zijn met het oog op het voeren van een integraal gemeentelijk prostitutiebeleid en gelet op de complexiteit van het onderhavige beleidsveld en de noodzaak van uniforme regelgeving. Ook zou de reikwijdte van de gemeentelijke autonomie het voeren van een dergelijk integraal beleid in de weg staan. Een dergelijke kaderwet zou eveneens de basis kunnen vormen voor een zogenaamd nulbeleid.

Evenals mijn ambtsvoorganger ben ik van oordeel dat het in dit stadium niet verstandig is om te komen met prostitutiekaderwetgeving. Het prostitutiebeleid is nog volop in ontwikkeling. Met de situatie die ontstaat na opheffing van het bordeelverbod, moet eerst de nodige ervaring worden opgedaan voordat centrale en sturende regelgeving tot stand kan komen. Kaderwetgeving is al gauw gedetailleerd en legt daardoor te veel vast, zodat het gevaar kan ontstaan dat de overheden niet meer flexibel kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen, Daar komt bij dat het maken van kaderwetgeving van niet globaal karakter zeker in dit stadium verre van eenvoudig zal zijn. Het roept vele nieuwe vragen op. Wat is het bereik van die wetgeving? Moet zij alle vormen van prostitutie omvatten, dus ook vormen van prostitutie, zoals prostitutie aan huis of op straat, die niet worden getroffen door het huidige bordeelverbod? Of moet zij beperkt zijn tot seksinrichtingen en escortservicebedrijven? Welke beleidsterreinen zou een dergelijke wetgeving moeten omvatten? Voorts rijst de vraag of het niet beter en zinvoller is om centrale wetgeving niet te beperken tot de prostitutiebranche, maar een breder karakter te geven, bijvoorbeeld door er ook de zogenaamde droge horeca onder te laten vallen. De VNG rept in haar brief van 4 februari 1997 van een integrale visie op openbare inrichtingen.

Er is nog een andere gewichtige reden waarom de totstandkoming van deze kaderwetgeving nu niet wenselijk is. De totstandkoming ervan zou naar verwachting geruime tijd in beslag nemen. Daardoor zou de voorgestelde wetgeving pas in een veel later stadium in werking kunnen treden. De realisering van de doeleinden van het wetsvoorstel raakt achterop. De verdere ontwikkeling van het prostitutiebeleid waaraan dit voorstel een krachtige impuls zal geven, stagneert. De ervaringen met het niet doorgaan van eerdere wetgeving sterken mij in de conclusie dat het van groot belang is dat het onderhavige wetsvoorstel in zijn huidige vorm nog dit jaar in werking kan treden of anders begin volgend jaar, daar kom ik nog op.

Uit de brief van de regio's Noord- en Midden-Limburg van 10 november vorig jaar en de eerdergenoemde brief van de vier grote gemeenten maak ik op dat ook gemeenten verwachten dat de voorgestelde wetswijziging goede mogelijkheden biedt om verbeteringen aan te brengen in de bestaande situatie.

Voorzitter! Het maken van gedetailleerde kaderwetgeving nú is ook niet nodig. Ik zal hierna uiteenzetten welke instrumenten gemeenten hebben om een effectief en desgewenst restrictief prostitutiebeleid te voeren. Aan de totstandkoming van kaderwetgeving nú zijn naar mijn oordeel derhalve meer nadelen dan voordelen verbonden.

De huidige situatie in de prostitutiebranche wordt op het ogenblik gemonitord. De voorgestelde wetgeving en het daaruit voortvloeiende prostitutiebeleid worden geëvalueerd. Het is de bedoeling over de eerste twee jaar na inwerkingtreding van de wet reeds een eerste evaluatie uit te voeren. Die monitoring en evaluatie zullen zicht geven op de aard en de omvang van de verschillende vormen van prostitutie binnen de prostitutiebranche en de verschuivingen tussen de vormen. De evaluatie zal ook antwoord geven op de vraag of gemeenten voldoende instrumenten in handen hebben om goed en effectief prostitutiebeleid te voeren. Na deze evaluatie kan dan een verantwoorde beslissing worden genomen over de wenselijkheid van kaderwetgeving en over de inhoud daarvan.

Voorzitter! Enkele fracties hebben gevraagd welke instrumenten gemeenten nu hebben om prostitutie te reguleren. Gemeenten kunnen de vestiging van prostitutiebedrijven door middel van een vestigingsbeleid sturen en de lokalisering van prostitutie nader reguleren. Dit betekent dat een gemeente de vestiging van een prostitutiebedrijf of bepaalde vormen van prostitutie, zoals raamprostitutie, kan tegenhouden. Gemeenten hebben op basis van bestaande voorschriften op het terrein van de openbare orde, ruimtelijke ordening en (leef)milieu en de vast te stellen gemeentelijke voorschriften inzake inrichting en bedrijfsvoering van prostitutiebedrijven de mogelijkheid om een restrictief prostitutiebeleid te voeren. Het beleid kan gericht zijn op vermindering van bijvoorbeeld raamprostitutie of op lokalisering elders in de gemeente. Het is van belang om daarbij rekening te houden met de eventuele gevolgen van wijzigingen in het vestigings beleid en vooral met de vraag of en, zo ja, in welke mate deze wijzigingen zullen kunnen leiden tot verschuivingen naar andere vormen van prostitutie.

Het uitvoeren van een restrictief beleid door gemeenten waar exploitatie van prostitutie voorkomt, zal kunnen leiden tot verplaatsing van die activiteiten naar gemeenten die nog niet met vergunningen werken of waar het toezicht minder streng is. Om dergelijke verplaatsingsproblemen zoveel mogelijk te voorkomen, verdient het aanbeveling om in regionaal of interregionaal verband afspraken te maken over een uniforme invulling en uitvoering van het prostitutiebeleid. Het is de bedoeling dat gemeenten in hun APV een hoofdstuk opnemen omtrent de exploitatie van seksuele dienstverlening. De VNG heeft daartoe een modelverordening opgesteld. De gemeentelijke verordening vormt de basis voor een gemeentelijk vergunningenbeleid. Die verordening kan onder meer regels inhouden omtrent de inrichting van de prostitutiebedrijven, de bedrijfsvoering en de arbeidsomstandigheden. Het is van belang de regelgeving inzake het gemeentelijk prostitutiebeleid ten behoeve van integrale handhaving zoveel mogelijk af te stemmen op de voorschriften van andere openbare inrichtingen zoals de horeca.

Aan de hand van de verordening kunnen de gemeenten beslissen of de aanvrager van een vergunning daarvoor in aanmerking komt en welke voorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden.

Gevraagd is of het vergunningenbeleid ook geldt voor escort- of bemiddelingsbedrijven. Deze bedrijven vallen niet onder de modelverordening van de VNG en dus niet onder het gemeentelijk vergunningenbeleid. Dat hangt samen met de reikwijdte van de gemeentelijke autonomie. De verordenende bevoegdheid van de gemeente kan slechts worden aangewend ter regeling van de huishouding van de gemeente. Een op de grondslag van de gemeentelijke autonomie te voeren vergunningenbeleid kan zich niet uitstrekken tot vormen van bedrijvigheid die geen openbaar karakter hebben en niet raken aan de openbare orde. Escort- of bemiddelingsbedrijven afficheren zich wel, maar treden verder niet in de openbaarheid. Sturing van dergelijke bedrijven kan niettemin wenselijk zijn omdat ook daarin exploitatie van prostitutie kan plaatsvinden en er interactie bestaat tussen de verschillende vormen van bedrijvigheid binnen de prostitutiebranche. Die sturing kan bijvoorbeeld geschieden door invoering van een meldingsplicht voor deze bedrijven. Door een dergelijke plicht kan inzicht worden verkregen in het aantal escort- of bemiddelingsbedrijven dat zich met prostitutie bezighoudt. Kennis hiervan is van belang voor het gemeentelijk prostitutiebeleid. In dit verband is vermeldenswaard dat Amsterdam het voornemen heeft onderzoek te doen naar aard en omvang van de escortbranche. Nagegaan wordt of deze meldingsplicht in de gemeentelijke verordening kan worden opgenomen. Als blijkt dat het wenselijk is dat aan activiteiten van deze bedrijven nadere voorschriften en beperkingen worden opgelegd, kan worden overwogen een wettelijke grondslag te creëren voor deze overheidsbemoeienis. Het spreekt vanzelf dat indien het exploiteren van een escort- of bemiddelingsbedrijf plaatsvindt onder omstandigheden die vallen onder artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht, strafrechtelijk optreden dient te volgen.

De heer Dittrich (D66):

Voorzitter! Is niet het zwakke punt van een meldingsplicht voor escortbedrijven dat sommige zich niet zullen melden maar wel met hun activiteiten door zullen gaan?

Minister Korthals:

Dat is inderdaad het zwakke punt, maar daarom is het ook zo belangrijk dat wij goed bekijken hoever Amsterdam ermee komt. Als wij verdergaan met een algemene regeling – waar wij op dit ogenblik nog niet aan toe zijn – dan zullen wij ons wel moeten afvragen of dat een effectief middel is. Daarom ben ik op dit moment nog niet zover om te zeggen dat zo'n meldingsplicht wettelijk moet worden opgenomen. Wellicht zijn escortbedrijven uit eigen beweging bereid aan te geven dat zij als zodanig fungeren. De vraag is dan of er ook nog registratie zou moeten plaatsvinden van degenen die in een escortbedrijf werken, maar die zullen daar natuurlijk niet erg toe geneigd zijn. Als het zich beperkt tot de melding als escortbedrijf en van het aantal mensen dat er werkt, dan zou daarmee wellicht wel meer inzicht kunnen worden verkregen in die branche.

De heer Dittrich (D66):

Voorzitter! Ik kan mij heel goed voorstellen dat de minister er nu nog niets voor voelt om dat in een wet op te nemen, maar wij hadden het over de verordening. Ik heb die modelverordening voor mij. Zou het geen goed idee zijn als de minister met de VNG contact zoekt om te kijken wat de mogelijkheden zijn om zo'n meldingsplicht in de modelverordening op te nemen, zodat wij via die modelverordening kunnen proberen te voorkomen dat er zo'n grote verschuiving optreedt naar die onzichtbare escortbranche?

Minister Korthals:

Ik aarzel wat. Het gaat om opheffing van het algemeen bordeelverbod en wij moeten ervoor oppassen om dat te veel uit te breiden naar andere vormen van prostitutie. Dan krijg je een allesomvattend geheel waar op termijn, na monitoring en evaluatie, best wat voor te zeggen zou kunnen zijn, maar dat op dit moment wellicht toch te ver gegrepen is. In de modelverordening gaat het duidelijk om wat men met bordelen en bordeelhouders doet en de lokale inrichting en deze is niet zozeer bedoeld om zicht te krijgen op wat zich nu allemaal in de prostitutie afspeelt. Als het in de verordening wordt opgenomen, is het ineens ook een verplichting en heeft het ook weinig te maken met het doel waarvoor die verordening is gemaakt. Vandaar mijn aarzeling.

De heer Dittrich (D66):

Voorzitter! Ook dit antwoord kan ik mij voorstellen, maar het staat of valt met de mogelijkheden die de politie heeft om goed te beoordelen of zich in die onzichtbare escortbranche geen strafbare feiten afspelen, zoals uitbuiting, minderjarigen of illegale vrouwen.

Minister Korthals:

Op zich ben ik dat met u eens, maar als er wordt gemeld, heb je dat probleem ook. Het feit dat je een escortbureau gemeld hebt, wil nog niet zeggen dat er een totaal inzicht in bestaat. Wat dat betreft zal er toch sprake moeten zijn van een bepaalde activiteiten van politie, justitie en omgeving om in de gaten te houden wat er daadwerkelijk gebeurt om zo ook tot opsporing en vervolging van eventuele strafbare feiten, met name ten aanzien van minderjarigen, te kunnen overgaan.

De heer Dittrich (D66):

Verwacht u dat de politie genoeg armslag heeft om dat soort controlewerkzaamheden uit te voeren?

Minister Korthals:

Ik kom nog op het handhavingsarrangement en de capaciteit, maar ik moet u nu al zeggen dat u over de capaciteit niet al te enthousiast moet zijn, want er zal met de bestaande middelen moeten worden gewerkt. Een verbeterde inzet kan wel en natuurlijk ook een prioritering.

Mevrouw Barth (PvdA):

Voorzitter! Is het doel van de verordening die gemeenten kunnen gaan opstellen niet dat zij prostitutiebeleid kunnen gaan voeren, zoals overigens ook in de stukken staat? Als dat zo is, is de houding van de minister ten aanzien van escortbedrijven dan niet te afwachtend? Escortservices zijn een vorm van prostitutie en wat wij in de ene sector ongewenst vinden, zal zich dus verplaatsen naar de sector die niet mag worden gereguleerd. Gemeenten hebben al laten weten dat zo'n meldingsplicht het onmogelijk maakt om daar preventief iets aan te doen. Als je die problemen nu al kunt voorzien, waarom zou je je dan zo weinig ambitieus opstellen?

Minister Korthals:

Ik ben wel zo ambitieus dat ik graag wil nagaan welke verschuivingen eventueel kunnen plaatsvinden van bordelen als die legaal worden richting escortbureaus. Dat zal gemonitord worden en daar kom ik later nog op terug. De vraag was of je in de gemeentelijke verordening een meldingsplicht moet opnemen. Ik heb daar wat aarzelingen over. Ik wil erover nadenken en zal er in tweede termijn op terugkomen.

Mevrouw Barth (PvdA):

De vraag van mijn fractie in eerste termijn was: moeten wij de gemeenten niet in staat stellen dat preventieve beleid ook ten aanzien van escortservices te voeren? Dan is een meldingsplicht een veel te gebrekkig instrument.

Minister Korthals:

Wat wilt u dan verder nog?

Mevrouw Barth (PvdA):

Het bijvoorbeeld mogelijk maken dat de gemeenten ook een vergunningenstelsel voor escortservices opstellen. Daar hebben zij nu de rechtsgrond niet voor.

Minister Korthals:

Daar hebben zij nu inderdaad de rechtsgrond niet voor. Ik denk dat wij ons op die manier buiten het kader van dit wetsvoorstel begeven. Dat antwoordde ik zojuist al in de richting van de heer Dittrich.

Mevrouw Barth (PvdA):

Mijn eerste vraag was: waarom vindt u dat, als het doel van de verordening is dat gemeenten een algemeen prostitutiebeleid kunnen voeren?

Minister Korthals:

Het gaat om een prostitutiebeleid primair ten aanzien van bordeelhouders en bordelen.

Mevrouw Barth (PvdA):

De minister heeft aangegeven dat hij deze route kiest, omdat hij vindt dat het nog te vroeg is voor een kaderwet. Mijn fractie vindt het ook te vroeg voor een kaderwet, maar er kan wel iets komen vóór de totstandkoming van een kaderwet waaraan jaren wordt gewerkt en waarmee het hele beleidsterrein wordt bestreken, bijvoorbeeld een artikel in de Gemeentewet, dat de gemeenten de mogelijkheid geeft om ten aanzien van escortservices wel preventief beleid te voeren.

Minister Korthals:

De heer Biesheuvel had het ook al over een artikel in de Gemeentewet. Zoiets geeft extra bevoegdheden aan de burgemeester. Ik denk dat ik in dat opzicht overleg moet plegen met mijn ambtgenoot van Binnenlandse Zaken om te horen hoe hij het vindt zoiets in de Gemeentewet vast te leggen. Ik denk dat wij ervoor moeten oppassen om iets wat op zichzelf vrij helder is te verbreden, teneinde te voorkomen dat wij het overzicht te zeer verliezen. Ik neem de vraag van mevrouw Barth mee en zal overwegen of zoiets in een verordening kan en of ik bereid ben bij de gemeenten aan te dringen op het opnemen ervan. Het gaat mij erg ver dat te doen via een artikel in de Gemeentewet.

De heer Nicolaï (VVD):

Ik meen een tegenstrijdigheid te hebben gehoord in wat de minister heeft gezegd, maar ik zal mij ongetwijfeld vergissen. Hij heeft gesteld dat hij zal bekijken of zoiets in een modelverordening zou moeten en of hij daarop zal aandringen bij de gemeenten. Ik meen dat hij eerder zei dat het eigenlijk helemaal niet aan de gemeenten is om zaken als escortbureaus en bemiddelingsbureaus überhaupt te reguleren, omdat dit niet te maken heeft met de openbare orde. Daaruit moet je, denk ik, de conclusie trekken dat er een wettelijke grondslag zou moeten zijn om gemeenten de mogelijkheid te geven in een verordening zoiets als een meldingsplicht op te nemen. Dat lijkt mij wat anders dan gemeenten oproepen om dat maar te doen. Het betekent dat wij erover moeten praten of het nodig is een wettelijke grondslag ervoor te ontwikkelen.

Minister Korthals:

Als je meent dat het niet een gemeentelijke bevoegdheid is, maar dat het toch gemeld moet worden, kun je ook denken aan het maken van een wettelijke verplichting voor escortbureaus om te melden. Dat hoeft dan niet in een gemeentelijke verordening te worden vastgelegd. Er komt gewoon een wettelijke verplichting. Dit gaat dan niet via de Gemeentewet, maar dat moeten wij dan ergens in vastleggen. Ik meen dat dit buiten het bestek van dit wetsvoorstel valt. Dit neemt niet weg dat ik het een belangrijk punt vind en dat ik er verder over wil nadenken. Ik heb erbij gezegd: zoiets kunnen wij beter doen aan de hand van de monitoring en de evaluatie. De vraag is of wij het zicht erop niet te veel verliezen en of wij in de tussentijd middelen moeten creëren om ervoor te zorgen dat wij precies weten welke escortbureaus er zijn.

Mevrouw Biesheuvel (CDA):

Ik wil een verduidelijking. De minister erkent de verschuivingsproblematiek die ontstaat als wij het wettelijk bordeelverbod opheffen. Er zal een verschuiving richting escortbedrijven optreden. De Kamer heeft daarop in eerste termijn zeer nadrukkelijk gewezen. De minister zegt vervolgens: ik heb weinig instrumenten en ik geef de gemeenten ook weinig instrumenten om daar wat tegen te doen. Wij kunnen toch niet zo'n groot gat laten vallen? Als wij nu al zien welke problemen er ontstaan, moet er toch iets meer komen dan alleen een meldingsplicht?

Minister Korthals:

U geeft aan dat u dat al ziet gebeuren, maar zover is het niet. De kans erop is aanwezig, maar de mensen die bij die bureaus werken, zijn vaak heel anders dan mensen die in bordelen werken.

De heer Biesheuvel (CDA):

Ik heb er geen ervaring mee!

Minister Korthals:

Het is mij gezegd... Het is niet zonder meer aannemelijk dat er hoe dan ook een verschuiving komt van bordelen naar escortbureaus. Dat is mogelijk. Wij moeten dit eerst monitoren en evalueren. Dat doen wij op korte termijn en naar aanleiding daarvan kunnen beslissingen worden genomen.

De heer Biesheuvel (CDA):

Erkent u dit probleem nu of ziet u het niet? Ik heb het gevoel dat u heel veel zaken pas wenst te regelen nadat deze beperkte wet in werking is getreden.

Minister Korthals:

Ik erken dat er een probleem kan ontstaan, maar ik erken het probleem als zodanig niet. Wij zullen dat eerst moeten vaststellen. Het kan zijn dat die verschuiving plaatsvindt, maar ik heb al enkele argumenten vermeld om aan te geven dat dit niet per se behoeft te gebeuren. Wij moeten het eerst constateren. Voorkomen moet worden dat er nu al allerlei regelingen worden getroffen zonder dat wij weten wat er daadwerkelijk gebeurt.

Voorzitter! Het is van groot belang dat gemeenten bij het voeren van het vergunningenbeleid ten aanzien van de exploitatie van seksinrichtingen een persoonsgebonden vergunning afgeven. Ook is van groot belang dat zij bij de beslissing op een verzoek om vergunning rekening houden met het levensgedrag van de exploitant en de beheerder van die inrichting. Daartoe zal in de modelverordening van de VNG worden voorzien in een toetsing van het levensgedrag van exploitant en beheerder. Door wijziging van het besluit inlichtingen justitiële documentatie zullen gemeenten kunnen beschikken over de voor die toetsing relevante informatie. Het betreft hier een onderzoek dat vergeleken kan worden met dat aangaande de bedrijfsleider en beheerder van een horecabedrijf.

De vergunning wordt geweigerd indien de exploitant of de beheerder in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Een belangrijk toetsingscriterium is de afwezigheid van enige relatie tussen het strafrechtelijk verleden van de aanvrager en de gewenste vergunning. Indien er sprake is van eerdere veroordelingen voor bijvoorbeeld mensenhandel, zware mishandeling of doodslag, gelden deze als nadrukkelijke weigeringsgrond voor het verstrekken van een vergunning. Gemeenten dienen bij de beoordeling van deze aanvragen rekening te houden met de mogelijkheid dat schijnconstructies en/of stromannen verhullen dat achter een bonafide façade een malafide werkelijkheid schuilgaat.

De heer Van der Staaij vraagt welke mogelijkheden bestemmingsplannen bieden om de vestiging van seksinrichtingen te reguleren. Voorzitter! Deze plannen kunnen nadrukkelijk voorzien in de mogelijkheid van vestiging van prostitutiebedrijven of seksinrichtingen. Toelating op grond van een algemene bestemming horeca of bedrijven is dan niet mogelijk. Gemeenten kunnen door middel van bestemmingsplannen een gericht ruimtelijk beleid voeren met betrekking tot prostitutievestigingen. Het gericht bestemmen van onroerende zaken voor prostitutiedoeleinden leidt ertoe dat de locaties waar prostitutie mag plaatsvinden, beperkt worden. Door het bepalen van concentratiegebieden wordt aangegeven waar de gemeente prostitutie toestaat. Het gaat daarbij tevens om het opnemen van passende bebouwings- en gebruiksvoorschriften tot regeling van prostitutie in relatie met de omgeving.

De heer Dittrich vraagt op welke wijze, gelet op artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet, de taken op prostitutiegebied moeten worden uitgevoerd. Voorzitter! De VNG heeft de vaste commissie voor Justitie op 4 februari 1998 een brief gestuurd met een reactie op de voorgestelde wetswijziging. Volgens artikel 2 van de genoemde wet moet aangegeven worden op welke wijze gemeenten geacht worden de kosten die gepaard gaan met de nieuwe taken, te compenseren. De nieuwe taak van de gemeenten betreft vooral het eenmalig vaststellen van vergunningsvereisten en het beoordelen van vergunningsaanvragen. Voor dat laatste kunnen gemeenten op grond van de Gemeentewet leges in rekening brengen. Op die manier kunnen de gemeenten de kosten verhalen die zij moeten maken om de vergunningsaanvraag te beoordelen. Die kosten omvatten tevens de eerste controle of de vergunningsvoorschriften worden nageleefd. Latere periodieke controles kunnen niet langs deze weg worden bekostigd.

De heer Dittrich (D66):

En daar zit nu net mijn probleem. Als de gemeente een vergunning heeft verstrekt, moet er ook periodiek gecontroleerd blijven worden, want na het verstrekken van de vergunning kunnen ongewenste ontwikkelingen plaatsvinden in het bordeel. Denkt de minister dat de gemeenten voldoende financiële armslag hebben om dat alles te kunnen doen binnen het budget dat zij nu hebben?

Minister Korthals:

Gemeenten doen er dan ook verstandig aan om de vergunning aan een termijn te binden. Dat biedt hun de gelegenheid om de aanvraag opnieuw te beoordelen en af te wegen tegen mogelijk gewijzigde omstandigheden. Zij kunnen dan opnieuw leges in rekening brengen voor het beoordelen van een aanvraag voor een herhaalde controle. Bij de legesheffing is het mogelijk te differentiëren naar omvang en aard van het bedrijf en daarmee naar de kosten van dienstverlening. Gemeenten mogen uitsluitend de kosten verhalen. Een extra hoog tarief om het aantal aanvragen te beperken is niet toegestaan.

Voorzitter! Van verschillende kanten is aandacht gevraagd voor de rechtsverhouding tussen exploitant en prostituee. De heer Rouvoet vroeg met name naar deze rechtsverhouding. Door de opheffing van het algemeen bordeelverbod zullen de regels van het privaatrecht, waaronder het arbeidsrecht, van toepassing zijn op de relatie tussen prostituee en exploitant. Wat de arbeidsrechtelijke kant van de relatie is, hangt af van hetgeen partijen hebben afgesproken en van de feitelijke omstandigheden. Beslissend is of de prostituee zelf kan bepalen of zij daadwerkelijk haar seksuele diensten aanbiedt en op welke wijze en ook zelf kan beslissen om haar beroep te beëindigen. De uiteindelijke waardering en de beoordeling van de rechtsgeldigheid van wat partijen afgesproken hebben en hoe en welke geschillen er over en weer bestaan, is uiteraard ter beoordeling van de rechter.

De heer Rouvoet (RPF):

De minister zegt dat privaatrecht en arbeidsrecht van toepassing zijn op de relatie. Kennelijk ligt dat voor in ieder geval het arbeidsomstandighedenrecht anders, want dat wordt nu lokaal beleid. Volgens mij is dit de enige bedrijfstak waar straks de arbeidsomstandigheden lokaal worden bepaald. Daarbij is voor de relatie tussen bordeelhouder en prostituee van belang hoeveel ruimte de gemeente dan heeft om het arbeidsomstandighedenbeleid vast te stellen.

Minister Korthals:

Op dit punt kom ik later in mijn betoog terug.

De heer Dittrich (D66):

Stel dat er een arbeidsovereenkomst getroffen is tussen een bordeelhouder en een prostituee voor bijvoorbeeld de duur van één jaar, een bepaalde termijn. Na een halfjaar wil de prostituee niet meer. Als de minister serieus meent dat er een arbeidsovereenkomst is, heeft de bordeelhouder dan op de een of andere manier het recht om de prostituee te zeggen dat zij haar termijn moet uitdienen? Zo ja, hoe verhoudt dat zich tot de beschikking over het eigen lichaam?

Minister Korthals:

Ik heb zojuist gezegd dat een van de onderdelen ervan zal zijn dat de prostituee zelf kan uitmaken of zij het beroep wil beëindigen. Met andere woorden, de overeenkomst kan wel betrekking hebben op andere punten, maar het heeft direct te maken met de integriteit van het lichaam dat het aan de prostituee is om te bepalen of zij de overeenkomst wil beëindigen of niet, en niet aan de bordeelhouder.

De heer Dittrich (D66):

Maar een van de hoofdelementen van een arbeidsovereenkomst is dat je als werkgever met je werknemer de duur van de overeenkomst afspreekt. Eigenlijk moeten wij nu concluderen dat een echte arbeidsovereenkomst niet op deze relatie van toepassing is.

Minister Korthals:

Het is wel een echte arbeidsovereenkomst, maar er zijn wat specifieke elementen, waaraan mijns inziens niet te ontkomen valt.

Mevrouw Barth (PvdA):

Omdat daar een spanning kan bestaan, bestaat in de prostitutiebranche zelf de neiging om zoveel mogelijk freelance contracten met vrouwen aan te gaan. Als er op freelance basis gewerkt wordt, hetgeen overigens in de raamprostitutie al het geval is, is het voor de gemeente heel moeilijk via de verordening wat aan de arbeidsomstandigheden en -positie te doen.

Minister Korthals:

In algemene zin zal men dat wel moeten doen. Bij raamprostitutie gaat het vooral om goed licht, voldoende ruimte, hygiëne en zaken die de volksgezondheid betreffen. Het doet er volgens mij niet veel toe of men er freelance werkt of in vaste dienstbetrekking.

Mevrouw Barth (PvdA):

Is een gemeente in staat om erop toe te zien dat de arbeidsverhouding ook werkelijk in orde is?

Minister Korthals:

Arbeidsrechtelijke verhoudingen zijn primair een zaak tussen werkgever en werknemer. Als de prostituee het op dit punt niet eens is met haar werkgever – en dat kan zij, want zij doet alles in vrijwilligheid – dan is voor haar de gang naar de rechter de aangewezen weg.

De heer Rouvoet (RPF):

Voorzitter! Ik zie hier iets heel merkwaardigs. De minister zei eerst dat het arbeidsrecht van toepassing is. In antwoord op de opmerking van de heer Dittrich concludeerde hij echter dat het hier toch om een andere soort overeenkomst gaat, waarop niet onverkort de regels van het verbintenisrecht van toepassing zijn. Als wetgever kun je dit misschien wel uitspreken, maar je kunt het daar niet bij laten. Als het verbintenisrecht bij dergelijke arbeidsovereenkomsten niet onverkort van toepassing is, moet er een voorziening worden getroffen.

Minister Korthals:

Ik denk dat het voor iedereen duidelijk is dat er bij deze arbeidsrechtelijke verhoudingen bijzondere elementen te vinden zijn. Ik kom bijvoorbeeld nog te spreken over passende arbeid.

De heer Rouvoet (RPF):

Als een prostituee na een bepaalde tijd wil stoppen, zodat zij eenzijdig de arbeidsovereenkomst verbreekt en de gang naar de rechter moet maken, dan zal de rechter zich afvragen: welk recht is hier van toepassing? Hij zal overwegen dat de minister heeft gezegd dat het hierbij om een arbeidsovereenkomst gaat. Dat is de strekking van het wetsvoorstel. De prostituee kan dan niet zomaar ongestraft stoppen. Dat is toch merkwaardig?

Minister Korthals:

In dergelijke gevallen moet worden aanvaard dat mensen het recht hebben om over hun eigen lichaam te beslissen. Dat betekent dat zij geen handelingen hoeven te verrichten wanneer zij dat niet willen of daar, om welke reden dan ook, niet toe in staat zijn. Op grond hiervan kan het beroep worden beëindigd. Of binnen de branche nog andere werkzaamheden kunnen en moeten worden verricht, staat vervolgens nog te bezien. Ik denk ook dat dit zal moeten worden bekeken, maar het lijkt mij dat de werkgever de werknemer niet kan verplichten tot voortzetting van seksuele handelingen.

De heer Rouvoet (RPF):

U begrijpt dat ook ik daar geen voorstander van ben.

Minister Korthals:

Daarom begreep ik uw opmerking ook niet.

De heer Rouvoet (RPF):

Als medewetgever voel ik mij hiervoor medeverantwoordelijk. In feite zegt u dat het hierbij gaat om een arbeidsovereenkomst sui generis of iets dergelijks. Dit moet je dan toch wel regelen, je moet er een voorziening voor treffen. Je kunt dit niet zomaar afkondigen en de zaken verder op hun beloop laten. Als dit niet gebeurt, is het arbeidsovereenkomstenrecht gewoon op deze arbeidsovereenkomst van toepassing.

Mevrouw Barth (PvdA):

Voorzitter! In de eerste termijn heb ik nog een vraag gesteld waarop ik graag voor de tweede termijn een antwoord wil hebben. Het gaat over de freelance positie die kan ontstaan: wat gebeurt er als gemeenten besluiten om geen verordening te maken, dus om dit onderdeel van de modelverordening niet mee te nemen? En wat gebeurt er als de bevolking de verordening tegenhoudt via een lokaal referen dum? Juist prostituees die op freelance basis werken, zijn dan voor hun arbeidsomstandigheden aan de goden overgeleverd.

Minister Korthals:

Voorzitter! Op deze vraag kom ik nog terug.

De heer Rouvoet heeft mij gevraagd om te bevestigen dat prostitutie niet zomaar tot passende arbeid kan worden gerekend. Ik wil benadrukken dat prostitutie voor personen die niet zelf aangeven dat zij dit werk willen doen, geen passende arbeid is. Iemand kan niet in strijd met de eigen religieuze, maatschappelijke of culturele opvattingen gedwongen worden tot werk in de prostitutie. Het antwoord op zijn vraag over de geldigheid van werknemersverzekeringen als een prostituee ervoor kiest om met haar werk te stoppen, luidt als volgt. Ik neem de vraag van de heer Biesheuvel naar de socialezekerheidspositie van prostituees hierin mee. Wanneer een prostituee tegen beloning in een dienstbetrekking werkzaam is, zijn de werknemersverzekeringen, waaronder de WW, van toepassing. Dit betekent dat er over de ontvangen beloning socialeverzekeringspremies moeten worden afgedragen. Recht op uitkering bestaat wanneer het verzekerde risico, bijvoorbeeld werkloosheid, zich voordoet. Als uitkeringsvoorwaarde geldt dat de werkloze bereid moet zijn passende arbeid te aanvaarden. Werk in de prostitutie wordt niet als passende arbeid beschouwd. Dit impliceert dat het feit dat een prostituee niet meer in de prostitutie wil werken, op zichzelf onvoldoende grond zal zijn om hem of haar een werkloosheidsuitkering te onthouden. Hij of zij zal uiteraard wel bereid moeten zijn andere passende arbeid te verrichten.

De heer Biesheuvel vroeg in hoeverre het verschil maakt of betrokkene in dienstbetrekking of als zelfstandige werkzaam is. Hij ging daarbij ook in op bepaalde randfuncties in het prostitutiebedrijf, zoals een barkeeper in een bordeel. Of iemand binnen de socialezekerheidswetgeving als werknemer dan wel als zelfstandige moet worden beschouwd, moet door het uitvoeringsorgaan op basis van de feiten worden beoordeeld. Wanneer er sprake is van werkzaamheden als zelfstandige, zijn de werknemersverzekeringen WW, WAO en Ziektewet niet van toepassing. Wel van toepassing zijn de volksverzekeringen, onder andere de AKW, de AOW, de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening zelfstandigen (WAZ) en de bijstandachtige regelingen, waaronder de Algemene bijstandswet. Hierbij geldt als uitgangspunt dat betrokkene rechtmatig in Nederland verblijft.

Op de vraag hoe het zit met de passendheid van functies die in relatie staan tot het prostitutiebedrijf, maar die niet zelf het verrichten van seksuele handelingen inhouden, kan ik slechts in algemene zin antwoorden. Ik heb al gesteld dat voor het recht op een werkloosheidsuitkering niet als eis kan worden gesteld dat betrokkene bereid moet zijn om werk in de prostitutie te aanvaarden. Naarmate het echter om functies gaat die in een meer verwijderd verband staan tot prostitutiewerkzaamheden, zal op een bepaald moment de conclusie moeten worden getrokken dat het gaat om functies die passend moeten worden geacht. De uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid moeten op basis van de concrete omstandigheden bepalen wanneer dat het geval is. Het is niet goed mogelijk om in dit verband algemene uitspraken te doen. Verwacht mag worden dat zich daaromheen ook wel enige jurisprudentie zal ontwikkelen.

Mevrouw Barth (PvdA):

Ik ben blij met die definitie van passende arbeid. Wij zijn het daarmee eens. Ik had wel één vraag. Houdt dit ook in dat de minister het niet passend zou vinden als vacatures in de prostitutie in de kaartenbakken van het arbeidsbureau belanden?

Minister Korthals:

Ik kom ook daar nog op, maar naar mijn overtuiging kunnen die daar wel belanden. Het enige is dat je daar niet op hoeft te solliciteren. Dat is de keerzijde.

De heer Rouvoet (RPF):

Heb ik het verhaal over passende arbeid goed begrepen, als ik de conclusie trek dat een prostituee die wil stoppen, niet verplicht kan worden om in hetzelfde of in een ander bordeel opnieuw als prostituee te werken, maar wel verplicht kan worden om in hetzelfde bordeel andere werkzaamheden te verrichten die als passende arbeid worden aangemerkt?

Minister Korthals:

Dat hangt natuurlijk een beetje af van de reden waarom zij ermee wil stoppen.

De heer Rouvoet (RPF):

Zij wil uit het wereldje. Kan zij uit het wereldje stappen of moet zij dan ander werk doen?

Minister Korthals:

Dan ga ik ervan uit dat dit geen passende arbeid voor haar is.

Mevrouw Barth heeft gevraagd hoe het na de opheffing van het bordeelverbod zit met de arbeidsomstandigheden, de arbeidsvoorwaarden en de arbeidsverhoudingen in het prostitutiebedrijf. Regelgeving die van toepassing is op het bedrijfsleven in het algemeen, is in de regel ook van toepassing op de gelegaliseerde prostitutiebranche. Dit betekent dat ook de Arbeidsomstandighedenwet en het daarop gebaseerde besluit van toepassing zijn. Dit betekent onder andere dat er een risico-inventarisatie moet worden gemaakt. Ook allerlei algemene regels over bijvoorbeeld kleedruimten, toiletten, douches en dergelijke zijn van toepassing. De Arbeidsomstandighedenwet gaat uit van een werkgevers–werknemersrelatie. De wet bevat bepalingen voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers in dienstverband. Werknemer is iemand die krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling werkzaam is en ieder ander die onder gezag arbeid verricht. Voor een prostituee die in een gezagsverhouding werkt, is de Arbeidsomstandighedenwet rechtstreeks van toepassing. Het bedrijf dient zich dan ook aan te sluiten bij een Arbo-dienst. De Arbo-dienst besteedt in het belang van de werknemers aandacht aan factoren die van invloed zijn op de gezondheid, zoals de werktijden en de lichamelijke of geestelijke belasting. Als de Arbeidsomstandighedenwet van toepassing is, dan geldt voor de werkgever ook de verplichting om werknemers in de gelegenheid te stellen jaarlijks een zogenoemd periodiek arbeidsgezondheidskundig onderzoek te ondergaan. Gemeenten kunnen op basis van de Arbowet bij verordening lokale voorschriften inzake arbeidsomstandigheden vaststellen. Als er sprake is van een arbeidsovereenkomst, gelden ook het Burgerlijk Wetboek, de Arbeidstijdenwet en de Wet op de ondernemingsraden. Met de totstandkoming van de Wet flexibiliteit en zekerheid is voor een prostituee het rechtsvermoeden van het bestaan van een arbeidsovereenkomst versterkt. Met betrekking tot de arbeidsvoorwaarden gelden de normale wettelijke bepalingen, zoals de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst en de Wet op het minimumloon. Met de hiervoor genoemde wetten worden geen grote knelpunten verwacht, mede omdat het bij de prostitutie maar om een kleine doelgroep gaat. Ook zonder CAO en voldoende organisatiegraad bieden deze wetten de minimumvoorwaarden die van de zijde van de overheid mogen worden verwacht om te komen tot aanvaardbare arbeidsverhoudingen.

De heer Biesheuvel heeft gevraagd of prostitutiebedrijven in aanmerking kunnen komen voor eventuele overheidssubsidie voor starters. Na opheffing van het bordeelverbod kan de exploitatie van prostitutie legaal plaatsvinden. Die exploitatie kan worden toegelaten indien zij past in het gemeentelijke prostitutiebeleid en voorts in overeenstemming is met de gemeentelijke voorschriften. Het kan niet worden uitgesloten dat ondernemerssubsidies ten goede komen aan exploitanten van prostitutiebedrijven. Ook kunnen zij onder omstandigheden aanspraak maken op belastingfaciliteiten. Subsidieregelingen geven echter de subsidiegever doorgaans de nodige discretionaire bevoegdheden. Dat geldt ook voor de generieke regelingen die voorzien in een startsubsidie voor beginnende ondernemers. De subsidiegever kan zich op het standpunt stellen dat de strekking van de regeling niet is gericht op stimulering van activiteiten zoals de exploitatie van prostitutie dan wel dat het verlenen van subsidie niet past in het gemeentelijke prostitutiebeleid. Ook is denkbaar dat gemeenten financiële medewerking verlenen aan het starten van op seksuele dienstverlening gerichte samenwerkingsverbanden tussen zelfstandig werkende prostituees.

Ik kom toe aan het amendement van mevrouw Barth. Uitgangspunt in de zedelijkheidswetgeving is dat het verrichten van seksuele handelingen met een persoon van 16 jaar en ouder in vrijwilligheid niet strafbaar is. In het wetsvoorstel is niet van dit uitgangspunt afgeweken. Dat betekent dat de prostituant die seks heeft met een prostituee tussen 16 en 18 die zich vrijwillig prostitueert, niet strafbaar is, ook niet wanneer prostitutie plaatsvindt in een seksinrichting. Het voorgestelde artikel 250 richt zich op de uitbuiter, niet op de prostituant. Thans ligt een tweetal amendementen voor die ertoe strekken om ook het verrichten van seksuele handelingen met prostituees in deze leeftijdscategorie strafbaar te stellen. In het amendement op stuk nr. 9 wordt een nieuw artikel 248b voorgesteld. Hierin wordt strafbaar gesteld ontucht met een minderjarige prostituee van 16 en 17 jaar. In het amendement op stuk nr. 8 wordt voorgesteld om de woorden "van onbesproken gedrag" in artikel 248ter, eerste lid, te schrappen. Strafbaar wordt dan diegene die een minderjarige door giften of beloften van geld of goed, misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of misleiding opzettelijk beweegt tot ontucht met hem. Het tweede lid wordt niet gewijzigd. Dat betekent dat de bepalingen inzake het klachtvereiste in artikel 245 van dienovereenkomstige toepassing blijven. Dat betekent dus ook dat het klachtvereiste zal blijven bestaan indien de persoon met wie ontucht wordt gepleegd, niet kan worden aangemerkt als een prostituee. Kern van de voorstellen is strafbaarstelling van seks met een prostituee van 16 en 17. Enerzijds draagt het voorstel bij aan de bestrijding van kinderprostitutie. Anderzijds wordt daardoor ook strafbaar gesteld seks met personen van die leeftijd die zich geheel vrijwillig en buiten het verband van bedrijfsmatige prostitutie prostitueren. Dat is een breuk met het uitgangspunt dat vrijwillige seks met een persoon vanaf 16 jaar niet strafbaar is. Het voorstel sluit aan bij de strafbaarstelling van exploitatie van prostitutie door minderjarigen door ook de prostituant die van de diensten van de minderjarige ouder dan 15 jaar gebruik maakt, strafbaar te stellen. Het voorstel gaat evenwel verder door, zoals gezegd, ook de prostituant strafbaar te stellen.

Van verschillende kanten is gewezen op de vraag of dit voorstel wel handhaafbaar is. Nu contacten tussen klanten en prostituees van die leeftijd ook buiten prostitutiebedrijven plaatsvinden, zal het niet gemakkelijk zijn om een bepaling, zoals voorgesteld, te handhaven. Men moet van het opsporen van een dergelijk feit dus geen al te grote verwachtingen hebben. Het is echter wel zo dat er ongelooflijk veel belangstelling bestaat voor het beschermen van minderjarigen en het voorkomen dat zij aan verleiding worden blootgesteld. Daarom heb ik ook sympathie voor het voorstel. De wetgever geeft daarmee het signaal af dat het gebruik maken van de diensten van een minderjarige prostituee afkeurenswaardig is. Het voorstel levert een extra bijdrage aan de bestrijding van commerciële exploitatie van kinderen. Daarom laat ik het oordeel over dit amendement gaarne aan de Kamer over.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Mevrouw de voorzitter! De minister geeft een ambivalent oordeel over het voorstel van mevrouw Barth. Hij kan zich erin vinden dat de wetgever het afkeurenswaardig acht en het daarom misschien in de wet opneemt. Tegelijkertijd zegt hij echter dat wij ons heel weinig moeten voorstellen bij opsporing ervan en handhaving van de wetswijziging. Daarmee creëert hij met zoveel woorden eigenlijk een nieuwe dode letter in de wet. Wat voor effecten heeft dat voor de wetgever?

Minister Korthals:

Voorzitter! Het gevaar bestaat – ik meen dat de heer Dittrich dit gisteren ook heeft gezegd – dat hier een element van symboolwetgeving in zit. Het wordt in onze maatschappij echter dermate belangrijk gevonden om mensen die minderjarig zijn te beschermen, dat ik mij kan voorstellen dat mevrouw Barth dit nadrukkelijk in de wet opgenomen wil hebben. Mevrouw Halsema heeft terecht een ambivalente opstelling mijnerzijds geconstateerd. Ik heb de voor- en de nadelen tegen elkaar afgewogen. Ingevolge die afweging is de regering ertoe gekomen om de prostituant niet strafbaar te stellen. Een ander oordeel over deze gang van zaken is echter zeer wel mogelijk. Dat heb ik willen schilderen. Ik laat dit dan ook graag aan de Kamer over.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

U houdt zich dus eigenlijk vast aan het oordeel van de regering dat de prostituant niet strafbaar gesteld zou moeten worden.

Minister Korthals:

Dat hebben wij voorgesteld. Ik heb echter heel duidelijk gemaakt bepaald geen overwegende bezwaren te hebben tegen aanneming van dit amendement.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ook niet als het een dode letter of symboolwetgeving wordt?

Minister Korthals:

Daar heb ik voor gewaarschuwd. Dat is een nadeel van dit amendement. Ik ga er overigens van uit dat, wanneer dit amendement wordt aangenomen, er wel degelijk opsporing verricht zal worden naar prostituanten die seks hebben met 16- en 17-jarigen. Dat kan niet anders. Een dode letter is ook een kwestie van intentie. Als je het strafbaar stelt, zul je daar ook gevolg aan moeten geven. Dat betekent dat je er dus ook opsporings- en handhavingscapaciteit op moet zetten. En dan komt de heer Dittrich weer met de vraag waar ik die vandaan haal. Dat is ook een van de problemen. Ik heb dat al aangegeven.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Bij de opheffing van het bordeelverbod zegt u juist dat het geen kwestie van intentie is. U zegt namelijk dat u eigenlijk geen morele uitspraken wilt doen over prostitutie als kwaad...

De voorzitter:

Mevrouw Halsema, conclusies kunt u beter bewaren voor de tweede termijn.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Dan nog één vraag. Een van mijn bezwaren tegen het amendement-Barth is dat het een tegengesteld effect kan hebben, ook strijdig met de geest van het bordeelverbod. Dat effect is dat de meisjes die de overheid eigenlijk wil beschermen, verder ondergronds geduwd worden en buiten het bereik van de hulpverlening komen. Ziet de minister dit gevaar? Vindt hij het amendement dan nog wel wenselijk?

Minister Korthals:

Ook dat gevaar zit erin. Ik kan overigens niet kwantificeren hoe groot dat risico is. Aan de andere kant kun je ook stellen dat het belangrijk is om 16- en 17-jarigen, die zich al snel laten verleiden door het geld en daardoor weinig zicht op de situatie hebben, te beschermen. Het is een afweging die je kunt maken. Nogmaals, de regering heeft ervoor gekozen om de prostituant niet strafbaar te stellen. Die gedachte handhaaf ik, maar ik heb dus geen overwegende bezwaren tegen aanvaarding van dit amendement.

De heer Dittrich (D66):

Mevrouw de voorzitter! In de toelichting van het amendement op stuk nr. 9 staat dat het de bedoeling is de prostituant die seksuele handelingen verricht met een prostituee strafbaar te stellen. In de tekst van het voorgestelde artikel 248b wordt strafbaar gesteld "hij die ontucht pleegt met iemand die zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde". Nu is mijn vraag: wie wordt nu met straf bedreigd? Dat is niet de prostituant volgens de letterlijke tekst van dit amendement, want de prostituant is de derde in deze formulering. Hoe staat u daar als minister van Justitie tegenover?

Minister Korthals:

Ik ben ervan uitgegaan dat de prostituant degene is die strafbaar wordt gesteld. Ik zal dit punt nog eens goed bekijken, want ik denk dat het ook niet de bedoeling van mevrouw Barth is om degene die de handelingen aanwakkert – en dus niet de prostituant – strafbaar te stellen.

De heer Dittrich (D66):

Ja, maar zo heeft mevrouw Barth het wel geformuleerd.

Minister Korthals:

Maar dan moet u dat aan mevrouw Barth voorleggen.

De heer Dittrich (D66):

U laat het oordeel over het amendement aan de Kamer over.

Minister Korthals:

Ik heb gezegd dat de regering blijft bij haar voorstel, maar dat ik kan leven met de geest van het amendement van mevrouw Barth. Als zij dit echter verkeerd heeft geformuleerd, kom ik er zeker in tweede termijn op terug.

De heer Rouvoet (RPF):

Ik heb nog een vraag over de leeftijdsgrens. De minister heeft gezegd dat hij dat aan de Kamer overlaat. Mevrouw Barth heeft gisteren opgemerkt dat het niet stellen van een leeftijdsgrens in strijd is met het Verdrag inzake de rechten van het kind. Wat vindt de minister ervan dat het wetsvoorstel zoals het er nu ligt, in strijd is met een door Nederland ondertekend verdrag?

Minister Korthals:

Zo zie ik dat niet. Wij hebben in Nederland gekozen voor de grens van 16 jaar voor geslachtsrijpheid en keuzevrijheid. Dat is het uitgangspunt. Op die leeftijd moet je zelf kunnen bepalen wat je met je eigen seksualiteit doet. Dat betekent ook dat je je kunt verkopen en dat daar een financiële vergoeding tegenover staat. Dat is volgens mij niet in strijd met het Verdrag inzake de rechten van het kind. Ik zal dit nog nader onderzoeken.

De heer Rouvoet (RPF):

Als het verdrag de grens bij 18 jaar legt en Nederland heeft daarbij geen voorbehoud gemaakt, dan is er wel een verschil. Dan kun je wel zeggen dat wij daar vrij in zijn, maar dan hadden wij het verdrag niet moeten ondertekenen.

Minister Korthals:

Dus u wilt zeggen dat het regeringsvoorstel in strijd is met dat verdrag. Wij hebben de indruk dat dit niet het geval is. In ieder geval komt het amendement van mevrouw Barth – althans, als het goed geredigeerd is – daaraan tegemoet.

Voorzitter! Dan kom ik bij het amendement van mevrouw Halsema, waarin wordt voorgesteld om het woord "aanwerft" in artikel 250a, lid 1, onder 2, te schrappen. Dit onderdeel komt overeen met het huidige onderdeel 2 in artikel 250ter inzake mensenhandel, dat op 1 februari 1994 in werking is getreden. In dit onderdeel wordt voldaan aan een verplichting – het zal de heer Rouvoet aanspreken – ten aanzien van vrouwen, neergelegd in het internationaal Verdrag van Genève van 1933 inzake de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen. Het gaat om aanwerven, meenemen en ontvoeren van een persoon om die in een ander land in de prostitutie te brengen. De strafbaarheid van deze handelingen hangt, anders dan het tot prostitutie brengen in het eerste onderdeel, niet af van de aanwezigheid van dwang of ongeoorloofde beïnvloeding. Deze strafbaarstelling is een aanvulling van de strafbaarstelling van allerlei handelingen die worden ondernomen onder aanwending van ongeoorloofde middelen, waardoor een ander tot prostitutie wordt gebracht of kan worden gebracht. Mevrouw Halsema wijst in haar toelichting op een inconsistentie tussen de strafbaarstelling van werving op basis van vrijwilligheid en het voorstel tot opheffing van het bordeelverbod. In het licht van de bestrijding van de vrouwenhandel meen ik dat dit verschil verantwoord is. Het amendement is in strijd met de verdragsrechtelijke verplichting; daarom moet ik aanneming ervan ontraden.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Maar het is toch correct dat een later verdrag, het verdrag van 1949, om die reden al niet meer ondertekend is? Bovendien is het toch heel makkelijk om het verdrag op te zeggen?

Minister Korthals:

Dan zou ik alle consequenties van opzegging van dat verdrag moeten kunnen overzien; dat kan ik op dit moment niet. Ik kan alleen vaststellen dat datgene wat u zegt – u hebt overigens ergens een punt, zoals ik in mijn bewoordingen ook wel heb aangegeven – in strijd is met dat verdrag.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Kunt u daar dan in tweede termijn op terugkomen?

Minister Korthals:

Op opzegging van dat verdrag?

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Op de vraag of dat inderdaad zo moeilijk is. Bij mijn weten is opzegging zelfs in het verdrag geregeld en vergt dat een heel kleine handeling, namelijk een briefje van het kabinet.

Minister Korthals:

Ik zal dat nagaan.

De heer Biesheuvel (CDA):

Gelet op datgene wat de minister zojuist gezegd heeft, zou ik willen weten of er opgetreden moet worden tegen de Haagse bordeelhouders die in het buitenland aan het werven zijn. Hoe kijkt hij daar tegenaan?

Minister Korthals:

Op het ogenblik zijn wij op vele fronten bezig met een gedoogbeleid. Wij zijn nu bezig om dat in een kader te plaatsen. Als het zover is en als het wetsvoorstel ongewijzigd wordt aangenomen, is dat werven in strijd met de wet en moet er worden opgetreden.

De heer Biesheuvel (CDA):

Maar gedoogt u nu dat Haagse bordeelhouders in Spanje aan het werven zijn?

Minister Korthals:

Wij zijn op het ogenblik in het prostitutiebeleid over de gehele linie bezig met gedogen. Ik vind het overigens merkwaardig om uit uw mond te horen dat u vindt dat er niet zou moeten worden opgetreden wanneer dit wetsvoorstel wet is geworden.

De heer Biesheuvel (CDA):

Nee, nu gaat u het spel omdraaien. Wij mogen bij interruptie vragen stellen; mijn vraag is heel concreet en is gebaseerd op wat u zojuist gezegd hebt: kan datgene wat Haagse bordeelhouders nu doen, namelijk werven in het buitenland?

Minister Korthals:

Nee, dat kan niet, maar dat is tot dusverre altijd gedoogd. Wanneer wij hier een heel duidelijk kader hebben neergezet, denk ik dat wij inderdaad tot opsporing en vervolging zullen moeten overgaan. Dat is het antwoord.

Mevrouw Barth (PvdA):

Ik zal het heel kort houden. Is de minister niet van mening dat met betrekking tot het artikel waar het amendement van mevrouw Halsema op slaat, het kernwoord "vrijwilligheid" is? Volgens mij is het doel van dit artikel het strafbaar stellen van onvrijwillig meenemen, ontvoeren en verlokken. Werven, solliciteren en vacatures plaatsen moeten in een gewone bedrijfstak toch mogelijk zijn?

Minister Korthals:

U zou aan mevrouw Halsema moeten vragen of dat de bedoeling was. Bent u nu ineens voorstander van dat amendement?

Mevrouw Barth (PvdA):

Mijn vraag is of de kern van wat hier staat, niet bestaat uit het maken van onderscheid tussen vrij werven om mensen vrijwillig hier naartoe te krijgen en mensen proberen te verlokken, mee te nemen en te ontvoeren.

Minister Korthals:

Precies. Dat onderscheid is er, maar het verdrag bepaalt niettemin dat werven niet mag. Dat is het probleem waar ik mee zit en ik moet mij aan het verdrag houden.

De voorzitter:

Volgens mij heeft de minister al gezegd dat hij hierop terug zal komen. Laten wij dit punt dan op dat moment uitdiscussiëren.

Minister Korthals:

Ik zal in tweede termijn terugkomen op het verdrag.

De voorzitter:

Gaat de minister nu over naar een ander onderwerp?

Minister Korthals:

Ja, Korthalsvoorzitter.

De voorzitter:

Dan schors ik de vergadering enkele ogenblikken.

De vergadering wordt enkele minuten geschorst.

Minister Korthals:

Mevrouw de voorzitter! Diverse fracties hebben gevraagd hoe de handhaving van het vergunningenbeleid vorm kan krijgen. Controle op de naleving van de vergunningsvoorschriften is in eerste instantie een bestuurlijke aangelegenheid en verantwoordelijkheid. De handhaving van de voorschriften vergt een centrale regie, waarbij het bestuur zou moeten aangeven door wie de controle op de naleving van de vergunningsvoorschriften wordt uitgeoefend. De lokale driehoek is het forum waarin afspraken over het lokale handhavingsbeleid worden afgestemd.

Een integraal handhavingsbeleid inzake prostitutie kan onderdeel zijn van een algeheel gemeentelijk handhavingsbeleid over alle sectoren. Van groot belang is daarbij een gezamenlijk optrekken van alle handhavende diensten op terreinen van bedrijvigheid die een voedingsbodem kunnen zijn voor criminaliteit. Van belang is ook een goede coördinatie van de controles. Vooraf moet duidelijk zijn wat het doel is, in welke mate er moet worden gecontroleerd, welke resultaten de verschillende betrokken instanties daarvan verwachten en wat daarmee vervolgens wordt gedaan. Aandachtspunten zijn onder andere de corrumptieve omgeving en de juridische basis waarop controle plaatsvindt, vooral wanneer de exploitant niet wil meewerken. Ten behoeve van het lokaal handhavingsbeleid is een handreiking voor het uitwerken van een handhavingsarrangement prostitutiebeleid in voorbereiding.

Samenvattend is voor het opstellen van een handhavingsarrangement nodig: zicht op hetgeen in een gemeente speelt op het terrein van prostitutie, een analyse van de daaraan verbonden risico's, een prioriteitenstelling over wat in volgorde van belangrijkheid moet worden aangepakt, wat op korte en wat op lange termijn. Het gaat dan om een plan waarin is opgenomen hoe de gesignaleerde problemen worden aangepakt. Dit vereist bij de lokale overheid inzicht in wat zijzelf, eventueel aangevuld met particulier initiatief, en wat justitie, openbaar ministerie en politie hebben te bieden met ieders handhavingsinstrumentarium. Aldus kan een ideale mix ontstaan van interventies en concrete acties van degenen die zich hiertoe hebben verplicht.

De voorgenomen legalisering van het prostitutiewezen vergt voldoende capaciteit voor de afgifte van vergunningen en het toezicht op de naleving van de vergunningsvoorschriften. Daarnaast zullen de inspanningen gericht op het bestrijden van vormen van onvrijwillige prostitutie moeten worden verhoogd. De bestrijding van mensenhandel krijgt daarbij prioritaire aandacht. De benodigde capaciteit voor deze taken zal in overleg tussen het bestuur, het openbaar ministerie en de politie aan de hand van een handhavingsarrangement dienen te worden vastgesteld. Het is de bedoeling dat deze capaciteit binnen de bestaande personele en materiële middelen wordt gevonden. Soms zal het daarbij nodig zijn om extra inzet te realiseren door herschikking van middelen en het stellen van andere prioriteiten. Vooral in de eerste fase na inwerkingtreding van de nieuwe wetgeving is een verhoogde inzet nodig om de verwezenlijking van de beoogde doeleinden dichterbij te brengen. Ik verwacht dat de extra capaciteit op korte termijn zal kunnen worden terugverdiend.

In reactie op de opmerking van de heer Nicolaï heb ik er het beleidsplan politie nog even op nagekeken. In dat plan is wel degelijk aandacht besteed aan de inzet van de politie ter handhaving van het prostitutiebeleid en de bestrijding van de mensenhandel. In dit verband is eveneens van belang dat de raad van hoofdcommissarissen onlangs heeft aangegeven om 1% van de sterkte beschikbaar te stellen voor het opzetten en ontwikkelen van projecten ter verbetering van de kwaliteit en de uitwisseling van de recherche-informatie bij de politie. Mensenhandel is een van de drie projecten waaraan de raad als eerste uitvoering zal geven. Ik kan de heer Dittrich meedelen dat de aanbeveling van het college van procureurs-generaal om het prostitutietoezicht bij voorkeur uit te doen voeren door multidisciplinaire teams, brede ondersteuning heeft, zowel binnen de politie als het openbaar ministerie. Deze aanbeveling wordt ook door mij onderschreven. Met andere woorden, daar wordt aan gewerkt.

Voorzitter! Ik heb in overleg met het college van procureurs-generaal voor 1999 een aantal prioriteiten voor het openbaar ministerie vastgesteld. Het gaat om enkele terreinen waarop beleidsintensivering nodig is. De extra inspanning gaat uit boven hetgeen in het reguliere beleid al wordt gedaan om een goede rechtshandhaving te verzekeren. Bestrijding van mensenhandel is een van de voor 1999 vastgestelde prioriteiten. Het openbaar ministerie ziet erop toe dat mensenhandel in de prioriteitenstelling van de regionale korpsen ter bestrijding van de georganiseerde criminaliteit bijzondere aandacht krijgt in de vorm van gericht onderzoek en een toegesneden aanpak. De handleiding mensenhandel en prostitutie van de collegevergadering van procureurs-generaal wordt aangepast aan de nieuwe wetgeving en zal richtlijnen bevatten voor opsporings- en vervolgingspraktijk. Met de invoering van een gemeentelijk vergunningensysteem zal de politie samen met andere handhavende instanties regulier toezicht kunnen uitvoering op de gang van zaken in seksinrichtingen. Het nieuwe artikel 250a van het Wetboek van Strafrecht biedt een goed strafrechtelijk instrumentarium voor de bestrijding van onvrijwillige vormen van prostitutie en de daarmee nauw samenhangende mensenhandel. Dit verschijnsel verdient veel aandacht van de politie. Daarbij is belangrijk dat de bestuurlijke handhavingsinstrumenten binnen het kader van het vergunningenbeleid goed en tijdig worden benut. De politie bereidt zich op de nieuwe situatie voor. De werkgroep Politiële beleids- en adviesgroep mensenhandel, bestaande uit vertegenwoordigers van de regionale korpsen, heeft in haar beleidsadvies Voorkoming en bestrijding mensenhandel aan de raad van hoofdcommissarissen voorstellen gedaan die een eenduidige en effectieve aanpak van mensenhandel moeten helpen bevorderen. Ik heb u dit advies, vergezeld van mijn reactie, bij brief van 30 december jl. toegezonden.

De heer Biesheuvel (CDA):

Dank inderdaad voor die brief en de rapporten. U heeft het in die brief over verhoogde inzet, maar steeds stelt u daarbij: binnen de bestaande personele en materiële middelen. Extra capaciteit wilt u bereiken door herschikking van middelen en het stellen van andere prioriteiten. Uit wat ik zojuist hoorde, kreeg ik de indruk dat u zegt: daar bovenop moeten we iets extra's doen. Hoe moet ik dat zien? Wordt het allemaal binnen het bestaande beleid opgelost via een herschikking of komt er een extra inzet bovenop de bestaande middelen?

Minister Korthals:

Ik heb zojuist ook gezegd dat het een herschikking van middelen is binnen de bestaande personele en materiële middelen. Dat betekent dat zowel politie als justitie prioriteit geeft aan bijvoorbeeld de bestrijding van de mensenhandel en dat allerlei werkgroepen bezig zijn dat vorm te geven en de informatie-uitwisseling beter te laten verlopen, zodat het effectief wordt. Daar komt bij dat wij wel over de hele linie een uitbreiding van het aantal politiemensen krijgen. Van die uitbreiding wordt 1% bestemd voor taken als de bestrijding van mensenhandel. Het openbaar ministerie wordt qua menskracht uitgebreid via gelden die er nog uit het verleden zijn en gelden uit het regeerakkoord. De rechterlijke macht, die ongetwijfeld ook meer zal moeten gaan doen, krijgt in de komende periode ook meer mensen. Alleen, dat is allemaal mondjesmaat en niet uitsluitend gericht op dit specifieke element. Er komt evenwel dus uitbreiding van het aantal mensen die de justitiële organen bemannen.

De heer Biesheuvel (CDA):

Dank voor dit antwoord. Uiteraard onderschrijft de CDA-fractie de prioriteit die u in dezen stelt als het gaat om mensenhandel, maar ten koste van wat zal er een herschikking plaatsvinden? Als het één prioriteit krijgt, gaat dit altijd ten koste van het ander wanneer het binnen de bestaande capaciteit moet.

Minister Korthals:

Dat wordt natuurlijk verder uitgewerkt. We gaan allerlei doelstellingen vastleggen voor wat wij allemaal willen bereiken. U krijgt de gelegenheid daarover te praten bij de discussie over het Nederlandse politieplan. Het is niet de gewoonte om er maar allerlei posterioriteiten tegenover te stellen, al gebeurt dat in de praktijk wel. Als je meer aandacht aan het één besteedt, zul je relatief minder aandacht aan het andere besteden, maar uit het oogpunt van opsporing en vervolging is het natuurlijk niet verstandig dat te benoemen.

De heer Biesheuvel (CDA):

Krijgen wij het plan van aanpak met betrekking tot handhaving van deze wet?

Minister Korthals:

Ja.

De heer Dittrich (D66):

Zegt de minister nu met zoveel woorden dat er binnen de bestaande budgetten voldoende mogelijkheden zijn om de legale prostitutie te controleren en de illegale prostitutie te bestrijden?

Minister Korthals:

Wij hebben natuurlijk altijd te weinig middelen, maar binnen de bestaande budgetten wordt prioriteit gegeven aan bestrijding van de mensenhandel en illegale aspecten van het prostitutiebedrijf.

De heer Dittrich (D66):

Ik vrees dat het onvoldoende zal zijn als het echt binnen de bestaande sterkte en budgetten moet gebeuren.

Minister Korthals:

U vreest kennelijk dat het ten koste van andere zaken zal gaan, maar zo langzamerhand gaan zowel politie als OM effectiever opereren, al was het alleen maar vanwege de reorganisatie die onlangs tot stand is gebracht. Wij kunnen ook vaststellen dat in de tussentijd een uitbreiding van het aantal mensen bij politie en justitie plaatsvindt. Ik deel op zich uw opvatting dat er eigenlijk nog meer middelen voor zouden moeten worden uitgetrokken. In het regeerakkoord hebben wij onze politieke keuze neergelegd.

De heer Nicolaï (VVD):

Het is duidelijk dat prioriteit wordt gegeven aan de bestrijding van de mensenhandel. Dat is echter één aspect van het probleem waarover wij nu spreken. Van een iets bredere benadering heb ik eerlijk gezegd nog weinig vernomen. Ook in het beleidsplan van de politie zie ik weinig terug van de door mij bepleite bredere benadering.

Minister Korthals:

Ik heb al aangegeven dat het niet alleen gaat om bestrijding van de mensenhandel maar ook om andere aspecten van het prostitutiebeleid. Ik zal in mijn tweede termijn aangeven waar dat staat in het beleidsplan van de politie. Uitgangspunt dient te zijn dat bij het ontwikkelen van nieuw beleid de benodigde financiële middelen en menskracht worden geleverd.

De heer Rouvoet (RPF):

Wij zijn het erover eens dat mensenhandel sterk moet worden bestreden, maar wij bespreken dat in het kader van het wetsvoorstel met betrekking tot opheffing van het bordeelverbod. Uit de rapporten van de Politiële beleids- en adviesgroep mensenhandel en de toelichting van de heer Wilzing daarop blijkt duidelijk dat met het huidige instrumentarium te weinig aan de bestrijding van de mensenhandel kan worden gedaan en dat de reorganisatie van het OM daarin juist een belemmerende factor is geweest. Nu wordt de indruk gewekt dat daarvoor opheffing van het bordeelverbod nodig is, maar dat is niet een conclusie die ik in die rapporten heb gelezen.

Minister Korthals:

Ik vond het daarom zo verheugend dat de raad van hoofdcommissarissen onlangs heeft aangegeven dat 1% van de sterkte beschikbaar zal worden gesteld voor het ontwikkelen van projecten, gericht op verhoging van de kwaliteit van recherche-informatie bij de politie. Mensenhandel is één van de drie projecten waarin dat gebeurt. Ik weet niet wanneer u het commentaar van de heer Wilzing hebt gelezen, maar de mededeling van de raad van hoofdcommissarissen is van vrij recente datum.

De heer Rouvoet (RPF):

Wij zijn het eens over het belang van een adequate bestrijding van mensenhandel, maar dit vraagstuk komt ter sprake in het kader van de behandeling van het wetsvoorstel dat ertoe strekt het bordeelverbod op te heffen. Waarom hebben wij opheffing van het bordeelverbod nodig om de mensenhandel adequaat te kunnen aanpakken? De kritiek van de door mij genoemde werkgroep was nu juist dat het bestaande instrumentarium niet genoeg gebruikt werd door de politie. Voor bestrijding van de mensenhandel is opheffing van het bordeelverbod niet nodig. Ik krijg de indruk uit de door mij bedoelde rapporten dat eerst het bestaande instrumentarium maar eens goed moet worden gebruikt.

Minister Korthals:

Ik ben het met u eens dat het bestaande instrumentarium beter gebruikt kan worden, maar eerst moet dan wel duidelijk zijn waarvoor het gebruikt moet worden. Het was nog onduidelijk hoe wij zouden moeten omgaan met het prostitutiebeleid. Juist door dit wetsvoorstel komt daar meer duidelijkheid over en kan er dan ook beter geageerd worden tegen alle illegale neveneffecten daarvan. Dat is ook heel duidelijk opgenomen in de beleidslijn van deze regering.

Voorzitter! De heer Rouvoet vroeg welke sancties kunnen worden gesteld op overtreding van het gemeentelijk vergunningenbeleid. Ook vroeg hij welke risico's een bordeelhouder loopt die zonder vergunning prostituees tewerkstelt. De betrokken instanties kunnen gebruik maken van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten. De handhaving van de gemeentelijke regelgeving vergt zowel preventief als repressief optreden. Dat repressief optreden omvat zowel bestuurlijke sancties – ik denk aan waarschuwing, dwangsom, intrekking van vergunning en sluiting – als sancties uit het overtredingsstrafrecht. Daarnaast biedt eventueel strafrechtelijk optreden op basis van Wetboek van Strafrecht adequate afschrikwekkende werking, althans als daadwerkelijk wordt opgetreden en dat ligt wel in het voornemen van de regering.

Het is van groot belang dat de bij de prostitutie betrokken instanties hun activiteiten goed op elkaar afstemmen. De vaststelling van de benodigde handhavingscapaciteit vormt daarvan een belangrijk onderdeel. Een handhavingsarrangement kan daarvoor als hulpmiddel dienen. De uiteindelijke invulling van het handhavingsarrangement en daarmee de vaststelling van de benodigde capaciteit vinden op decentraal niveau plaats en maken onderdeel uit van de gehele handhavingsinzet. Tegen een bordeelhouder zonder vergunning kan een gemeente bestuursrechtelijk optreden. In dat geval kan de seksinrichting uiteindelijk worden gesloten.

Voorzitter! De heer Nicolaï vroeg of een registratie van prostituees kan bijdragen aan beperking van het risico van verschuivingseffecten naar georganiseerde vormen van prostitutie. De Registratiekamer heeft aangegeven dat registratie van persoonsgegevens in het algemeen niet is toegestaan zonder duidelijke doelstelling. Het aanleggen van een duidelijk tijdelijk register ter uitvoering van een concrete politietaak, bijvoorbeeld onderzoek naar mensenhandel, is wel toegestaan, mits aangemeld bij de Registratiekamer. In een aantal gevallen, bijvoorbeeld bij koppeling van verschillende politieregisters of bij registratie van bepaalde gevoelige gegevens, dient de Registratiekamer daarover vooraf te worden gehoord.

De heer Nicolaï (VVD):

Voorzitter! De minister haalde de Registratiekamer aan, maar ik mag daar ook uit afleiden dat dit eveneens zijn opstelling is?

Minister Korthals:

Ja!

Voorzitter! De heer Rouvoet vroeg hoe reëel ik de kans acht dat opheffing van het bordeelverbod zal leiden tot een toename van met name Oost-Europese criminaliteit. Naar zijn mening zal een branche als de prostitutie er niet in slagen zich uit de criminele sfeer te trekken. Ik onderschrijf dat pessimisme van de heer Rouvoet niet. Indien een buitenlandse exploitant zich in de toekomstige situatie een positie binnen de Nederlandse prostitutiebranche wil verwerven, zal hij voor zijn komst naar Nederland zijn zaken al verblijfsrechtelijk moeten hebben geregeld. Hij moet immers een machtiging tot voorlopig verblijf aanvragen. De antecedententoets die wordt uitgevoerd in het kader van een verblijfsvergunningsaanvraag is zwaarder dan de toets voor de verkrijging van een vergunning tot het exploiteren van een bordeel. Immers, alle veroordelingen, ook van de buitenlandse rechter, kunnen worden tegengeworpen. De buitenlandse exploitant kan eerst in aanmerking komen voor een bordeelvergunning als hij in het bezit is gesteld van een verblijfsvergunning. Dit vloeit voort uit de koppelingswet. Hiermee wordt naar mijn mening een barrière opgeworpen voor criminele uitbaters uit het buitenland.

De heer Rouvoet (RPF):

Dat is natuurlijk het enige antwoord dat de minister kan geven. Door de prostitutiewereld zelf wordt gezegd dat de Russische maffia de tent hier overneemt. Ik kan de minister verzekeren dat deze zich heel weinig zal aantrekken van het vereiste van een MVV. Hoe kun je verwachten dat dit bedrijf, dat zo vervlochten is met andere vormen van criminaliteit, door legalisering uit de sfeer van de criminaliteit kan worden getrokken als je ziet dat de Russische maffia deze kant op komt? Ik wijs bijvoorbeeld op de enquêterapporten.

Minister Korthals:

Dat is een reële dreiging. Ik meen binnenkort een rapport te krijgen waaruit blijkt hoe reëel die dreiging is. Overigens is er in de bestaande situatie ook al sprake van een dreiging uit Oost-Europese landen. Wat wij beogen, is door een betere regulering er meer zicht op te krijgen, zodat een betere bestrijding kan plaatsvinden. Ik denk dan ook dat het eerder gunstig werkt dan dat het ongunstig werkt.

Voorzitter! De heer Dittrich vroeg: wordt politiële infiltratie bij de bestrijding van mensenhandel toegepast? Het wetsvoorstel bijzondere opsporingsbevoegdheden maakt politiële infiltratie mogelijk in geval van verdenking van een misdrijf als omschreven in artikel 67, eerste lid, Wetboek van Strafvordering. De heer Dittrich weet dat politiële infiltratie mogelijk is. Die mogelijkheid wordt toegepast.

Ik kom tot het belangrijke onderwerp van de buitenlandse prostituees. Welk beleid zal worden gevoerd ten opzichte van buitenlandse prostituees? Diverse fracties hebben de positie van buitenlandse prostituees van buiten de EU aan de orde gesteld. Hoewel ook nu al personen van buiten de EU zonder een voor arbeid geldige verblijfstitel niet in Nederland mogen werken, werd de aanwezigheid van buitenlandse prostituees in de afgelopen jaren in diverse gemeenten gedoogd. Illegale prostituees van buiten de EU vormen inmiddels een substantiële, grote groep werkers in deze branche.

Aan de orde is de vraag wat er met prostituees van buiten de EU gaat gebeuren na opheffing van het bordeelverbod. In het beleid wordt heel expliciet gemaakt dat er niet met illegale prostituees mag worden gewerkt. Er ligt een toezegging aan de Kamer uit 1995 van de toenmalige bewindslieden van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en van Justitie. De strekking daarvan is onder meer dat er na opheffing van het bordeelverbod geen reden meer zou zijn het generale verbod op tewerkstelling in de prostitutie in het uitvoeringsbesluit van de Wet arbeid vreemdelingen te handhaven. Het zou uiteindelijk ook mogelijk kunnen zijn voor niet-EU-onderdanen om op legale basis in Nederland te werken. In tegenstelling tot wat mevrouw Halsema heeft gesteld, ben ik op dat uitgangspunt nog niet teruggekomen. Ik vind alleen dat grote voorzichtigheid hierbij op haar plaats is en dat het nog veel te vroeg is om arbeid in de prostitutie door niet-EU-onderdanen toe te staan. Vreemdelingen van buiten de EU die in Nederland willen werken, kunnen alleen een verblijfsvergunning krijgen als met hun aanwezigheid een Nederlands belang is gediend. Om te kunnen vaststellen of dit zo is, moeten wij inzicht hebben in de vraag of er überhaupt behoefte is aan prostituees van buiten de EU. Op die vraag die ook door de heer Rouvoet naar voren is gebracht, kunnen wij op dit moment nog geen antwoord geven. Het lijkt mij verstandig de ontwikkeling na de inwerkingtreding van het tot wet verheven wetsvoorstel te volgen en pas antwoord te geven op de vraag of in individuele gevallen een verblijfsvergunning zou kunnen worden verleend, als op gemeentelijk niveau aantoonbaar wordt dat er een tekort aan het legale aanbod van prostituees te constateren is.

Het is thans veel te vroeg om het over quotering te hebben. Ik kan de heer Dittrich dan ook geen antwoord geven op zijn vraag hoe een quotum zou kunnen worden bepaald. Vooralsnog wordt voortgegaan op de ingeslagen weg om het aantal illegale vreemdelingen dat werkzaam is in de prostitutie terug te dringen. Dit is ook een antwoord op een vraag terzake van de heer Van der Staaij.

Mevrouw Barth vroeg wat verstaan moet worden onder "aanvaardbare en beheersbare proporties". Ik denk dat wij het antwoord moeten zoeken in wat op lokaal niveau aanvaardbaar wordt geacht. Met de heer Dittrich ben ik van mening dat het gevaar bestaat dat van het opheffen van het bordeelverbod een aanzuigende werking uitgaat. Dit is een extra reden om vooralsnog grote voorzichtigheid te betrachten met het verlenen van verblijfsmogelijkheden aan prostituees.

Ik heb moeite met de suggestie van de heer Dittrich om een generale bepaling op te nemen in de Vreemdelingenwet dat geen verblijfsvergunningen worden afgegeven aan prostituees van buiten de EU. Dat zou mij dwingen terug te komen op de antwoorden die de Kamer in 1995 zijn gegeven. Daar komt nog bij dat er geen goede motivering kan worden gegeven voor het opnemen van een dergelijke bepaling in die wet. Justitie is immers niet het meest aangewezen ministerie om te oordelen over het bestaan van een wezenlijk Nederlands economisch of arbeidsmarktbelang.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

U wil grote voorzichtigheid betrachten bij het reguleren van illegale prostitutie, vooral ook omdat men op dit moment niet weet of er vraag zal zijn naar buitenlandse prostituees. Dit lijkt mij in strijd met de realiteit te zijn. Immers, op dit moment zijn in Nederland 20.000 vrouwen van buiten de EU in deze sector werkzaam. Die vraag is er dus blijkbaar. Wat gaat u voor die vrouwen doen? Als u grote voorzichtigheid betracht, betekent dit dat zij in de komende periode in een zeer marginale positie terechtkomen. Ze worden dan uitgesloten van de rechtspositie die andere prostituees wél wordt geboden. Acht u dit niet in strijd met het Geneefs Vrouwenverdrag waarnaar ik heb verwezen?

Minister Korthals:

U noemt het aantal 20.000, maar ik denk dat dat te hoog is. In elk geval gaat het om vrouwen die hier niet zouden mogen zijn; ze zijn hier illegaal. Verder moeten wij ons realiseren dat deze mensen vaak nu al onder marginale omstandigheden leven. Mij is gezegd dat er te veel zijn. Dat is een gevolg van het feit dat een en ander wordt gedoogd. Daar willen wij nu juist een einde aan maken. Ik vind het van groot belang dat wij duidelijk maken dat wij van de illegale prostitutie af willen. Dat betekent, hoe vervelend dat ook is, dat mensen die hier nu illegaal werken, terug zullen moeten naar het eigen land. Uit uw inbreng blijkt dat u dit standpunt te hard vindt, maar het gaat wél om een logische consequentie van wat wij nu aan het doen zijn.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

U zegt dat ze hier niet mogen zijn. Dat standpunt ken ik ook in het kader van het vreemdelingenbeleid. Tegelijkertijd erkent de regering in de memorie van toelichting en andere stukken dat ze niet weg zullen gaan. Een tamelijk grote groep zal hier blijven zolang de vraag blijft bestaan. Het lijkt mij irreëel om van het opheffen van het bordeelverbod te verwachten dat zich een substantiële wijziging in die vraag zal voordoen. Zolang het bordeelverbod niet is opgeheven, leven de bedoelde vrouwen niet in marginale omstandigheden omdat ze gedoogd worden. Ze worden nu juist in marginale omstandigheden gebracht omdat ze gecontroleerd en vervolgd gaan worden. U biedt voor dit probleem geen oplossing.

Minister Korthals:

Maar aan welke oplossing denkt u dan? Wilt u dat wij de consequentie aanvaarden dat ze dan maar in Nederland blijven? Dat is nu net wat niet kan. Wij willen juist van de illegaliteit af, al was het maar om die mensen tegen zichzelf te beschermen. Bovendien zijn heel wat van die 20.000 vrouwen onder verkeerde voorwendsels naar Nederland gekomen. Als zij vooraf zouden hebben geweten hoe de situatie er hier zou uitzien, zouden zij niet naar Nederland zijn gekomen. Wij zullen die vrouwen aanbieden om terug te gaan naar het eigen land.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Als een van de doelstellingen is om de mensenhandel te bestrijden, denkt u dan niet dat dit effectiever mogelijk is op het moment dat men enig toezicht en controle kan hebben op de buitenlandse vrouwen die in Nederland werkzaam zijn?

Minister Korthals:

Natuurlijk is dat zo. Waar wilt u heen?

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik wil dat u de Wet arbeid vreemdelingen van toepassing verklaart op deze buitenlandse vrouwen. Nu bestaat de wonderlijke ongerijmdheid dat prostitutie in Nederland het énige legale beroep is waarvoor geen werkvergunning wordt verleend. Wij hebben, omdat er een restrictief toelatingsbeleid is, de Wet arbeid vreemdelingen in het leven geroepen.

Minister Korthals:

Maar dan zullen wij toch eerst moeten vaststellen dat er een prioriteitgenietend aanbod is? Dat hebben wij nog helemaal niet vastgesteld, want alles voltrekt zich in de illegaliteit. Wij zullen moeten beginnen met orde te scheppen. De vrouwen die hier illegaal zijn, zullen terug moeten. Daarna kunnen wij vaststellen of er in Nederland behoefte aan is en of er een Nederlands belang mee gediend is dat er van buiten de EU mensen hiervoor naar Nederland komen. Zo zullen wij de zaak naar mijn stellige overtuiging moeten oplossen. Mevrouw Halsema wil nu al vaststellen dat het nodig is. De consequentie van wat zij zegt, is eigenlijk dat wij alle illegale vrouwen die nu in de prostitutie werken, gaan legaliseren. Dat gaat mij te ver.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Ik wil dat u ze een werkvergunning geeft overeenkomstig de Wet arbeid vreemdelingen. Ik maak mij grote zorgen over het perspectief voor die vrouwen, die uitermate kwetsbaar zijn en vaak misbruikt. Zij dreigen in een nog marginalere positie te worden gedrongen. Dat bent u toch met mij eens en toch ook dat dit onhoudbaar is?

Minister Korthals:

Ik wil het prostitutiebedrijf saneren. Ik wil ook dat degenen die illegaal in Nederland zijn, teruggaan. Als dan uiteindelijk na verloop van tijd blijkt dat het gelegaliseerde prostitutiebedrijf meer mensen nodig heeft en dat die in de EU, overigens zonder aanwerving, niet te verkrijgen zijn, komt pas de vraag aan de orde of een vergunning moet worden verstrekt aan andere mensen om naar Nederland te komen. Daarbij spelen dan verschillende aspecten een rol. Is de arbeid prioriteitgenietende arbeid? Is er een Nederlands belang mee gediend?

De heer Van der Staaij (SGP):

Ik wilde juist een heel andere kant uit. Wij moeten heel voorzichtig zijn met illegale buitenlandse prostituees, omdat je juist de vrouwenhandel bevordert als je daar positief tegenover staat. Berichtte de minister ons dat niet in de brief van 30 december? Bleek niet juist uit een rapport dat om exploitanten van buitenlandse prostituees aan te pakken, de Wet arbeid vreemdelingen een belangrijk instrument is? Ik begreep dat de minister juist daarom in overleg was met de minister van Sociale Zaken, om de huidige situatie nog te handhaven?

Minister Korthals:

Ik ben in onderhandeling met de minister van Sociale Zaken of artikel 3, gebaseerd op artikel 8 van de WAV, moet blijven bestaan. Voorlopig hebben wij gezegd dat zolang wij er nog niet uit zijn en er geen andere oplossing is, dat artikel blijft bestaan.

De heer Van der Staaij (SGP):

Is de minister bereid de Kamer apart te informeren over de uitkomsten van dat overleg? Wordt artikel 3 niet geschrapt voordat er duidelijkheid is over de uitkomsten van het onderzoek en over het overleg?

Minister Korthals:

Dat kan ik toezeggen.

De heer Dittrich (D66):

Bent u het met mij eens dat de Wet arbeid vreemdelingen een instrument voor de arbeidsmarkt is en niet een regeling om te voorkomen dat illegalen naar Nederland kunnen komen?

Minister Korthals:

Dat is juist.

De heer Dittrich (D66):

U zegt in de nota naar aanleiding van het verslag dat u dit juist buiten de werkingssfeer van de Wet arbeid vreemdelingen wilt plaatsen, omdat u, zoals u net ook zei, niet kunt controleren of er een prioriteitgenietend aanbod is.

Minister Korthals:

Op korte termijn kun je dat niet vaststellen, om de doodeenvoudige reden dat je de situatie niet kent. Het is niet gelegaliseerd. Je weet dus niet wat er aan de hand is. Op langere termijn weet je dat wel. Ik denk dat daarom monitoring noodzakelijk is. Na evaluatie kan worden vastgesteld of er een behoefte is aan prostituees van buiten de EU. Wij beginnen natuurlijk met prostituees uit Nederland en de EU. Als er dan onvoldoende zijn, is er vervolgens een mogelijkheid om ze van buiten de EU te krijgen.

De heer Dittrich (D66):

U zegt dat het met de Wet arbeid vreemdelingen onzeker is. Welke rechtstitel hebt u dan om als een verblijfsvergunning wordt aangevraagd, die te weigeren?

Minister Korthals:

Op het ogenblik artikel 3.

De heer Dittrich (D66):

Dacht u dat dit stand zou houden bij de rechter, met de redenering die u net opzette?

Minister Korthals:

Daarover zijn wij nu juist in discussie met Sociale Zaken en proberen wij tot een vergelijk te komen. De heer Van der Staaij vroeg mij om de Kamer hierover te berichten. Dat zal ik doen.

Mevrouw Halsema (GroenLinks):

Artikel 3 bestaat bij de gratie van het bordeelverbod. Daarom heeft de minister altijd gezegd dat dit artikel in de AMvB gewijzigd zou moeten worden op het moment dat het bordeelverbod wordt opgeheven. Volgens mij doelde de heer Dittrich hierop toen hij vroeg of dit bij de rechter standhoudt.

Hoe wilt u uw beleid, gericht op het terugdringen van illegaliteit in de prostitutie, handhaven? Wat voor gevolgen heeft dit voor de vreemdelingenbewaring? In de memorie van toelichting geeft u aan dat dit geen gevolgen zal hebben voor de vreemdelingenbewaring, maar u stelt daarin ook dat u niet van plan bent om daar veel werk van te gaan maken. Nu zegt u dat u de illegaliteit werkelijk wilt terugdringen. Dit lijkt mij een enorme aanslag op de vreemdelingenbewaring, maar ook op het politie- en justitieapparaat.

Minister Korthals:

Dat weet ik nog niet. Ik denk dat veel mensen uit zichzelf zullen weggaan. Men heeft mij verteld dat vele prostituees door Europa rondtrekken: nu eens zitten zij in Amsterdam, dan weer in Brussel, dan weer in Parijs en een enkele keer in Purmerend. Met andere woorden: dit is geen groep met een vaste verblijfplaats. Als deze mensen weten dat zij als illegalen zullen worden uitgezet, bestaat de kans dat zij minder snel naar Nederland zullen komen. Hetzelfde geldt voor het geval dat zij niet door bordeelhouders worden aangenomen; dan hebben zij immers weinig emplooi. De kans op een verschuiving naar escortbureaus acht ik niet zo groot, omdat deze tak een ander soort werknemers vraagt dan bordelen. Zo heb ik althans vernomen; ik moet natuurlijk niet een te grote deskundigheid aan de dag leggen...

De heer Dittrich vraagt naar de instrumenten waarover de regering kan beschikken om de tewerkstelling van illegale prostituees tegen te gaan, bijvoorbeeld als gemeenten verzuimen om in hun verordening op te nemen dat er niet met illegalen mag worden gewerkt. Het instrument is de aanpak van illegaal verblijf als zodanig. Dit kan op grond van de Vreemdelingenwet. Het vreemdelingentoezicht is ook het instrument om het verblijf tegen te gaan van illegale vreemdelingen die werken in de escortbranche. De heer Biesheuvel stelde hierover een vraag.

Mogen prostituees uit de zogenoemde associatielanden zich als zelfstandig ondernemer vestigen in Nederland? Nederland heeft zich als EU-lidstaat gebonden aan associatieverdragen tussen de EU en een aantal landen van het voormalige Oostblok, waaronder Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije, Roemenië en Bulgarije. Onderdanen van deze landen kunnen zich als zelfstandig ondernemer in de EU vestigen, onder niet minder gunstige voorwaarden als EU-burgers, als er sprake is van zelfstandig ondernemerschap in materiële zin. Dat wil zeggen dat aan een aantal voorwaarden moet zijn voldaan, zoals het inbrengen van eigen kapitaal en het beschikken over specifieke expertise en een bedrijfsplan. In het algemeen mag het hierbij niet gaan om ongeschoolde arbeid. Het is de Kamer bekend, meen ik, dat de vraag of prostitutie kan worden aangemerkt als zelfstandig ondernemerschap, momenteel nog aan de rechter is voorgelegd.

De heer Dittrich heeft gevraagd hoe het staat met de aanstelling van een nationale rapporteur over vrouwenhandel, aan de Kamer beloofd naar aanleiding van de "Haagse verklaring". Het idee is om een onafhankelijke rapporteur te belasten met de jaarlijkse rapportage aan de regering, onder andere over de effecten van het gevoerde beleid. Op dit moment wordt interdepartementaal hard gewerkt aan de opstelling van het mandaat en het vinden van financiering voor deze rapporteur. Het streven is om de Kamer hierover zo spoedig mogelijk te informeren, wellicht zelfs al in maart.

De heer Biesheuvel maakt zich zorgen over het beeld dat andere landen mogelijk van Nederland zullen krijgen door opheffing van het bordeelverbod. Ook is hij bezorgd over de mogelijke aantrekkingskrachten ten gevolge van de opheffing van het bordeelverbod. Als onderdeel van het flankerend beleid zal ook in het buitenland de nodige voorlichting over de nieuwe wetgeving worden gegeven. Daartoe wordt ten behoeve van de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordigingen in diverse talen voorlichtingsmateriaal voorbereid. Tijdens de in 1997 gehouden ministeriële conferentie van de Europese Unie ter voorkoming en bestrijding van vrouwenhandel is afgesproken in EU-verband informatiecampagnes in landen van herkomst uit te voeren, maar dan is gedoeld op vrouwen die wellicht naar Nederland gehaald zouden worden. Vanuit Nederland werd ter bestrijding van mensenhandel al veel aandacht besteed aan preventieprojecten en voorlichting in landen van herkomst, waarbij ook de Nederlandse diplomatieke vertegenwoordigingen en niet-gouvernementele organisaties een verantwoordelijkheid is toebedeeld. Deze activiteiten worden voortgezet. Er worden preventieve voorlichtingscampagnes gevoerd in onder andere Polen en Oekraïne. De ministeries van Justitie en voor Ontwikkelingssamenwerking subsidiëren een project, gericht op preventie van vrouwenhandel én prostitutie in Colombia én op de herintegratie van de Colombiaanse prostituees werkzaam in Nederland.

Diverse fracties hebben aandacht gevraagd voor een reële invoeringsdatum van de wetswijziging. Ik was zelf ook al tot de conclusie gekomen dan 1 juli 1999 vermoedelijk niet reëel is. Het streven zal er dan ook op gericht zijn om de wet in werking te laten treden op 1 januari 2000. Dan heeft men ook met de voorbereiding meer mogelijkheden.

Diverse fracties hebben aandacht gevraagd voor een goede evaluatie. Ik deel het feit dat daar zoveel belang aan wordt gehecht. Het is belangrijk om de effectiviteit van een wetswijziging en het daarop gebaseerde prostitutiebeleid te meten. Zoals gezegd is daartoe inmiddels een monitoring van de huidige situatie van start gegaan. Een breed monitoring- en evaluatieproces kan het nodige inzicht verschaffen in de mate waarin de zes doelstellingen van de wetswijziging verwezenlijkt zijn. In de evaluatie wordt onder andere aandacht besteed aan eventuele verplaatsingseffecten en mogelijk vluchtgedrag naar vormen van prostitutie die moeilijker te reguleren zijn.

De opzet van de evaluatie voorziet in tussentijdse bijstelling van beleid. Aan de De Graafstichting is de opdracht verstrekt tot het monitoren en evalueren van de voorgestelde wetgeving en het daarop gebaseerde prostitutiebeleid. De zogeheten Profeitstudie richt zich primair op het door de overheden te voeren prostitutiebeleid. Daarnaast zal het Nederlandse instituut voor sociaal-seksuologisch onderzoek (Nisso) een verdiepend onderzoek doen naar de positie van de prostituee. Overigens zijn wij op het ogenblik bezig een zogenoemde nulmeting tot stand te brengen, zodat wij het goed kunnen vergelijken.

Voorzitter! Ik denk dat ik hiermee aan het eind ben gekomen van mijn eerste termijn.

De heer Biesheuvel (CDA):

De minister heeft een duidelijk antwoord gegeven over het eerste onderdeel van mijn amendement. Verderop in zijn betoog was hij heel duidelijk over de minimumeisen die gesteld moeten worden aan de gemeentelijke verordening. Ik proef een beetje dat hij het tweede onderdeel van mijn amendement nog niet zo'n gekke gedachte vindt. Zou hij over het tweede onderdeel van mijn amendement ook een oordeel kunnen geven?

Minister Korthals:

Vindt u het goed als ik dat in tweede termijn doe?

De heer Biesheuvel (CDA):

Ja, zij het dat het voor de voorbereiding van mijn tweede termijn belangrijk is dat ik weet hoe de minister daarover denkt.

De voorzitter:

De minister zoekt het even op.

Minister Korthals:

Voorzitter! Dat tweede deel is volstrekt niet nodig. Het gaat toch om de antecedententoetsing?

De heer Biesheuvel (CDA):

Het gaat erom of je in de wet minimumvereisten moet neerleggen waaraan de gemeentelijke verordening moet voldoen.

Minister Korthals:

U vraagt toch of ik met het tweede lid kan leven? Zo begreep ik het.

De heer Biesheuvel (CDA):

Ja. Het karakter van dat tweede lid is het stellen van een minimumvereiste.

Minister Korthals:

Ik ben uitgebreid ingegaan op de antecedententoetsing. Die mogelijkheid om de daarvoor benodigde inlichtingen te krijgen, is er op grond van het besluit krachtens de Wet justitiële documentatie. In de gemeentelijke verordening kunnen ook gedragseisen worden gesteld. De gemeente heeft op het ogenblik al de mogelijkheid om regels te stellen voor de arbeidsomstandigheden en de bedrijfsvoering. Voor het overige ben ik van mening dat het vreemdelingentoezicht primair een zaak is van de landelijke politiek. Ik heb daar dan ook geen behoefte aan, zoals ik impliciet al heb gezegd.

De algemene beraadslaging wordt geschorst.

De vergadering wordt van 12.50 uur tot 13.45 uur geschorst.

De voorzitter:

De ingekomen stukken staan op een lijst die op de tafel van de griffier ter inzage ligt. Op die lijst heb ik voorstellen gedaan over de wijze van behandeling. Als aan het einde van de vergadering daartegen geen bezwaren zijn ingekomen, neem ik aan dat de Kamer zich met de voorstellen heeft verenigd.