Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Vreemdelingenwet (25172).

De algemene beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Mevrouw de voorzitter! De voorliggende wijziging van de Vreemdelingenwet wordt in de wandelgangen ook wel de "leemtewet" genoemd. Deze benaming suggereert min of meer dat het hier slechts gaat om wat reparatiewetgeving: de wetgever ontdekte enkele manco's en wil dit herstellen. Het gaat volgens mij echter om beduidend meer. Het voorstel behelst een forse wijziging in ons toelatingsmodel en een verzwakking van de rechtspositie van de asielzoeker, zonder dat de directe noodzakelijkheid ervan aangetoond wordt.

Voordat ik daar verder op inga, wil ik allereerst mijn verbazing uitspreken over het feit dat hier überhaupt een belangrijke wijziging van de Vreemdelingenwet voorligt. Was het niet zo dat er in deze kabinetsperiode geen wetswijzigingen meer zouden komen? Zou in deze periode niet alle nadruk liggen op de uitvoering? Ik herinner mij in ieder geval de uitspraken van de minister-president hierover bij het debat over de regeringsverklaring en de vrij snel daarop volgende algemene beschouwingen nog heel goed. Hoe verhouden die uitspraken zich tot deze wetswijziging? We kunnen toch moeilijk stellen dat de uitvoering inmiddels smetteloos verloopt en dat het alleen daarom al gerechtvaardigd is om nieuwe wetgeving ter hand te nemen? Graag hoor ik een reactie van de staatssecretaris hierop.

Zoals ik al zei, gaat het hier niet alleen om enige technische aanpassingen. Het zijn ingrijpende wijzigingen van het vreemdelingenbeleid en van enige fundamentele rechten van asielzoekers. Door de voorliggende uitbreiding van artikel 7a kunnen zij vaker opgesloten worden. Vrijheid is toch een van de meest fundamentele rechten van de mens? Om iemand daarvan te beroven, moet je een gegronde reden hebben en die ontbreekt nu juist bij het hier voorgestelde. Als dit wetsvoorstel het Staatsblad haalt, zal op basis van artikel 7a vrijheidsontneming mogelijk zijn zonder dat dit op individuele gronden is beoordeeld, zonder dat er een tijdslimiet aan vastzit. Wij hebben het wel over de detentie van mensen! Een eerste stap in de richting van gesloten opvang gedurende de gehele asielprocedure – waar de VVD voor ijvert – komt voor mijn dan ook plotseling als een schrikbeeld dichterbij.

Met haar argumentatie tracht de staatssecretaris ons te overtuigen van rechtvaardigheid en noodzakelijkheid, maar zij doet dat eigenlijk geenszins. Zij stelt heel formeel dat het in verband met de grensbewaking nodig is. Een formeel argument, gebaseerd op het fictieve idee dat mensen nog niet op Nederlands grondgebied zijn. In materieel opzicht gaat het echter om mensen die een aanvraag om toelating tot Nederland hebben ingediend omdat zij bescherming willen van de Nederlandse overheid. Die aanvraag moet snel en zorgvuldig worden behandeld. Pas daarna moet worden getoetst of vrijheidsontneming nog langer verantwoord is. Juist die procedure is een stok achter de deur voor justitie om zorgvuldig met vrijheidsontneming om te gaan. Nu stellen dat opsluiting ook na een beslissing mag voortduren, ongeacht het antwoord op de vraag of al dan niet binnen vier weken tot KONO wordt beslist, gaat onze fractie veel te ver. Schrijven dat ernaar wordt gestreefd om een en ander zo snel mogelijk af te handelen, is wel prijzenswaardig, maar het biedt geen garantie.

Deze wijziging is niet alleen vergaand, maar ook niet nodig. Wij hebben immers al artikel 18b waarvan de Rechtseenheidskamer de toepassingsgronden heeft verruimd. Bij KONO-zaken die binnen vier weken zijn afgehandeld, kunnen vrijheidsbeperkende maatregelen onder 18b genomen worden als er indicaties zijn dat iemand zich zal onttrekken aan het toezicht of bijvoorbeeld opzettelijk documenten heeft vernietigd. Bij afwijzing van de reguliere aanvrage om verblijf kan artikel 26 worden gebruikt om iemand vast te houden. Er is dus een sluitend systeem, een systeem waarbij mensen in ieder geval niet zonder reden opgesloten kunnen worden. Daarvoor dienen altijd extra argumenten gegeven te worden.

De beantwoording van de staatssecretaris in de schriftelijke voorbereiding was voor ons niet overtuigend. Wellicht kan zij een nieuwe poging wagen. Ik zie slechts dat, wanneer artikel 18b niet kan worden toegepast, er sprake is van een kansrijk asielverzoek. In de meeste gevallen is er immers schorsende werking verleend. Dat impliceert dat de asielprocedure nog wel een tijdje zal duren. Het is toch in strijd met de rechten van de mens als iemand al die tijd tussen vier muren opgesloten moet blijven zitten?

De staatssecretaris schrijft in de nota naar aanleiding van het verslag dat er criteria zullen zijn voor de toepassing van artikel 7a. Welke criteria zijn dat dan? En waar worden deze vastgelegd? Zolang zij niet in dezelfde wet worden vastgelegd, blijft er mijns inziens sprake van een categoriale benadering. De rechter heeft dan ook geen enkel instrument in handen om te toetsen of toepassing van artikel 7a rechtmatig is geweest. Hoe denkt de staatssecretaris hierover?

Ik ga van artikel 7a naar het voorstel rond de VVTV. Wij zijn het ermee eens dat nu wordt vastgelegd wat door middel van jurisprudentie allang is bepaald, namelijk: het asielverzoek wordt in behandeling genomen, ook als er een VVTV is verleend. Wel vind ik het heel vreemd dat de staatssecretaris zichzelf de mogelijkheid voorbehoudt om de beslistermijn van zes maanden op te rekken naar drie jaar, zeker nu wij zien dat het al eerder bestaande onderscheid tussen ontheemden en gedoogden weg is. Ik meen dat het argument van de massale instroom voor alle groepen VVTV'ers geldt. Dat vinden wij te gemakkelijk. Dat doet te veel inbreuk op het bestuursrechtelijke beginsel van de rechtszekerheid. Er moeten immers zeer goede redenen zijn om meer tijd te claimen dan zes maanden voor zo'n eerste beslissing. Ten slotte heeft de staatssecretaris gezegd dat zij vindt dat de gehele procedure binnen zes maanden afgerond moet kunnen zijn. Kan zij de buitengewone omstandigheden concreter benoemen? Dienen hiervoor niet ook criteria te worden geformuleerd, zodat de rechter ook hierbij kan toetsen of deze omstandigheden de vertraging rechtvaardigen?

De heer Van Oven (PvdA):

Acht mevrouw Sipkes het uitgesloten dat er zo'n massale stroom vluchtelingen binnenkomt, dat het met het bestaande apparaat onmogelijk is om binnen zes maanden individuele beslissingen te nemen?

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Nee, dat acht ik niet uitgesloten. Ik hoop dat het niet gebeurt, maar wij hebben zoiets gezien, met name bij de grote aantallen die indertijd uit het voormalige Joegoslavië kwamen. Toen is nadrukkelijk in overleg met UNHCR bekeken hoe Nederland daarmee moest omgaan. Toen is in eerste instantie de TROO-regeling bedacht en is ook afgeweken van de normale procedure. Mijn punt is dat vervolgens de VVTV is ontstaan en dat de gedoogden en ontheemden nu juist bij elkaar zijn gekomen. Je moet op een gegeven moment echt criteria hebben op basis waarvan het langer mag duren, maar die criteria ontbreken. Ik zeg dus niet dat het niet voor zal komen; ik wil alleen helder hebben op welke momenten de termijn kan worden verlengd.

De heer Van Oven (PvdA):

U acht het dus op zich denkbaar dat de termijn wordt verlengd, maar u vindt dat daar bepaalde criteria voor moeten worden geformuleerd.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ja, dat is ook mijn voorstel. Ik zou willen dat er criteria komen, bij voorkeur vastgelegd in bijvoorbeeld een AMvB die de Kamer kan zien voordat die van kracht wordt. Ik wacht de reactie van de staatssecretaris af. Zo nodig zal ik op dit punt in tweede termijn een motie indienen.

Dan de ambtelijke toets, de A-status en de VTV-humanitair. Bij de behandeling van de statusnotitie is inderdaad kort besproken of wij in één keer kunnen bepalen of iemand voor een A-status dan wel een VTV-humanitair in aanmerking komt. Ook dit voorstel klonk en klinkt op het eerste gezicht als een praktische aangelegenheid, die min of meer noodzakelijk is om de procedures sneller te laten verlopen. Ik zeg "op het eerste gezicht", want als je verder leest, zie je dat je met heel verschillende zaken te maken hebt. Een A-status krijgt men wanneer het vluchtelingenschap is vastgesteld; bij een VTV-humanitair hebben wij het juist niet over het Verdrag van Genève, maar over andere gronden op basis waarvan mensen bescherming kunnen vragen, bijvoorbeeld traumatische ervaringen. Kan zoiets binnen 24 uur worden vastgesteld? Hoe stelt de staatssecretaris zich dat voor? Kan een VTV-verzoek nog worden ingediend als in KONO-zaken na vier weken negatief beschikt is? Hoe gaat het met asielaanvragen die al veel langer duren en waarbij tijdens de procedure nieuwe feiten een rol gaan spelen? Voor advocaten is dat vaak terecht aanleiding om een VTV-humanitair te bepleiten. Moet men dan in de toekomst, daar waar nieuwe feiten zijn opgetreden, een geheel nieuwe procedure starten? Moet men dan weer via een AC de procedure in? Dit geldt overigens niet alleen voor advocaten, maar ook voor mij, want zijn individuele gevallen op basis waarvan je een VTV-humanitair kunt aanvragen, in de toekomst niet meer mogelijk? Hoe ziet de staatssecretaris dat?

Een rechtvaardiging voor deze wijziging wordt gebaseerd op gevolgen van de Schengenovereenkomst. Dat vind ik niet sterk. Gelet op de jurisprudentie heeft het intrekken van een asielverzoek geen enkele zin meer en advocaten doen dat in de praktijk ook niet meer. Ook het argument van de staatssecretaris dat het voorstel geen strijd oplevert met artikel 3 van het EVRM, is niet bevredigend. Het kan zijn dat iemand geen vervolging vreest in zijn land, maar wel bang is voor een onmenselijke behandeling bij terugkeer. Dan is het toch waanzin als je die persoon dwingt om gebruik te maken van de asielprocedure? Het lijkt mij dat dit des te meer klemt, nu met de komende MVV-wijzigingen alleen een uitzondering is gemaakt voor een asielverzoek en niet voor een vergunning op andere gronden. Ook op dit punt krijg ik graag een reactie.

Tegen het sprongberoep heb ik grote bezwaren. Toen met de nieuwe Vreemdelingenwet de mogelijkheid van bezwaar werd ontnomen bij KONO-zaken waarbij detentie werd opgelegd, was al duidelijk dat dat problemen zou geven. Die problemen zijn er geweest. Voor alle uitvoerende instanties is dit een gedrocht gebleken. Als artikel 18b onterecht is toegepast – vorige week bleek bij een dag over vreemdelingenbewaring overigens dat dat voor 43% gold – wordt de detentie binnen een maand opgeheven. Dan moet het beroep weer worden doorgezonden als bezwaar, waarbij het bovenop een stapel terechtkomt. Deze gang van zaken komt een snelle behandeling niet ten goede. Bij een wijzigingsvoorstel zou ik eerder verwacht hebben dat het sprongberoep van het asielverzoek zou komen te vervallen. Maar nee, de staatssecretaris wil deze rechtsfiguur uitbreiden. Hoe rijmt dat zich met het voorstel om meer rechtswaarborgen voor asielzoekers te creëren? Eenvijfde van de bezwaarschriften wordt door Justitie gegrond verklaard, wat heel veel is. Dat betekent dat een heroverweging door Justitie zelf van zeer groot belang is. Cruciaal hierbij is dat de rechter in beroep niet meer de feiten gaat beoordelen, maar uitsluitend toetst of het bestuursorgaan, gegeven de feiten die toen bekend waren, in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Er ligt een principieel onderscheid tussen de functie van heroverweging door het bestuursorgaan, waar alles wordt meegewogen, en de marginale toetsing door de rechter. Dat kan de staatssecretaris niet wegwuiven met de stelling dat de rechter ook nog wel met een schuin oog naar nieuwe feiten en omstandigheden kijkt. Er ligt geen bezwaarschrift aan de hand waarvan de rechter kan kijken of Justitie echt op alle argumenten is ingegaan. Er ligt vaak alleen een slecht gemotiveerde eerste beslissing die op basis van het nader gehoor is genomen.

De staatssecretaris heeft het over eerdere stellingen die kunnen worden uitgebouwd bij de rechter. Het probleem is echter juist dat er geen eerdere stellingen zijn. De zaak wordt nu min of meer op zijn kop gezet. Het juridisch niet houdbare sprongberoep wordt deels ingevoerd en wordt nu nota bene als argument genoemd om het ook maar voor het andere deel in te voeren. Juist nu wij reikhalzend uitkijken naar het moment waarop wij vreemdelingen weer dezelfde beroepsmogelijkheden kunnen geven als andere burgers, ontnemen wij vreemdelingen nóg een rechtsmiddel. Is dat niet een poging om de eigen verantwoordelijkheid van de IND weg te schuiven en neer te leggen bij de rechter?

Ik blijf bij mijn eerder geuite bezwaar dat de administratie zelf zeer bepalend is in de rechtsmiddelen die de asielzoeker heeft. Immers, het maken van een KONO-beslissing heeft ingrijpende gevolgen. Een rechter kan dit natuurlijk sanctioneren, maar in zo'n korte procedure zonder bezwaarfase is het lastiger om genoeg gegevens boven tafel te krijgen. Nog steeds blijf ik erbij dat, nu de staatssecretaris door middel van haar stappenplan heeft laten weten dat de bezwaarfase slechts enige maanden in beslag hoeft te nemen, het belang van de asielzoeker bij een zorgvuldige procedure zwaarder moet wegen dan het belang van een snelle procedure. Bovendien geldt dat het verzoek om voorlopige voorziening snel door de rechter wordt behandeld en dat deze, als er verder niets in de zaak zit, meteen op het bezwaar kan beslissen.

Daarop aansluitend wil ik de staatssecretaris ook nog vragen wanneer wij kunnen spreken over het geven van dezelfde beroepsmogelijkheden aan vreemdelingen als aan andere burgers, waaronder het hoger beroep.

Ten slotte wil ik mijn amendement toelichten dat een wat breder karakter heeft dan de voorgestelde wijzigingen. Het verschijnsel vreemdelingenbewaring heeft de afgelopen jaren een enorme vlucht genomen. Tussen 1988 en 1993 steeg het aantal vreemdelingenbewaringen van ongeveer 2000 naar 9600. Inmiddels is meer dan 10% van de penitentiaire capaciteit speciaal bestemd voor de vreemdelingenbewaring. In Ter Apel worden 400 extra plaatsen gebouwd. Het lijkt mij daarom een goed moment om eens serieus de wettelijke gronden en de uitvoering van vreemdelingenbewaring te bekijken. Vreemdelingen worden in bewaring gesteld om hun verwijdering naar het land van herkomst mogelijk te maken en te houden. Het is slechts een bestuursrechtelijke maatregel ter uitvoering van een bestuursrechtelijke beslissing. Algemeen aanvaard is het principe dat deze vorm van bewaring slechts in het uiterste noodgeval moet worden gehanteerd, omdat het echt diep ingrijpt in iemands bestaan. Het is daarom zo wrang om te zien, hoe povertjes de uitwerking van deze maatregel in de Vreemdelingenwet afsteekt tegen de regeling van inverzekeringstelling, bewaring en voorlopige hechtenis in het Wetboek van Strafvordering. In dat wetboek zijn de voorwaarden uitgebreid beschreven, terwijl de mensen onmiddellijk en periodiek worden voorgeleid voor de rechter. De rechtspositie van iemand die in vreemdelingenbewaring zit, is beduidend minder dan die van een verdachte van een strafbaar feit die in voorlopige hechtenis is genomen. Dat kan niet meer voortduren. Wanneer de wet niet verandert, is het alleen nog maar wachten totdat het Europese Hof voor de rechten van de mens wordt ingeschakeld wegens strijdigheid met artikel 5 EVRM.

Vorige week, op de studiedag in Tilburg, bleek er een algehele consensus vanuit de Rechtseenheidskamer, de wetenschap en de advocatuur over de noodzaak van een snelle en periodieke toetsing van de vreemdelingenbewaring. Ik sta volledig achter hun argumenten en vindt daarom dat de bewindslieden en de Kamer moeten tonen dat ook zij de beginselen van "fair trial", rechtszekerheid en gelijke behandeling hoog in het vaandel hebben. Laten wij vooral niet alleen voortvarend cellen blijven bouwen, maar ons ook afvragen of degenen die daar in worden gezet, rechtvaardig zijn behandeld.

Bij de behandeling van de begroting van Justitie hebben wij gevraagd hoe het zit met het regime bij vreemdelingenbewaring. Er is toen gezegd dat een werkgroep hiermee bezig is en een en ander zal onderzoeken. Hoe staat het met de vorderingen van die werkgroep?

Tot slot. Het lijkt mij enigszins mosterd na de maaltijd om te debatteren over de locatie van de uitvoerende en de rechterlijke macht, nu dit al lang en breed praktijk is geworden. Voor een eventuele uitbreiding van het aantal nevenzittingsplaatsen lijkt het mij zinvol te onderzoeken hoe de asielzoekers de nevenzittingsplaats Haarlemmermeer ervaren. Wellicht zou de uitslag daarvan handvatten kunnen bieden voor het nemen van een beslissing omtrent andere locaties en de randvoorwaarden daarbij.

De heer Van Oven (PvdA):

Voorzitter! Dit wetsvoorstel strekt ertoe de Vreemdelingenwet op een paar onderdelen aan te passen. De noodzaak hiervan is al eens in een discussie tussen regering en parlement aan de orde geweest. Onze fractie is ook van deze noodzaak overtuigd.

Wij betreuren het net als de fractie van GroenLinks dat de invoering van het hoger beroep in vreemdelingenzaken niet tegelijkertijd met dit wetsvoorstel in behandeling kon worden genomen. Wij hebben de indruk dat de regering lange tijd met de toezending van dat wetsvoorstel aan de Raad van State heeft gewacht, tot de besluitvorming inzake de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie zou hebben plaatsgevonden. Inderdaad leek het praktisch om de aanwijzing van de hogerberoepsinstantie in vreemdelingenzaken te baseren op een in het kader van de derde fase noodzakelijke meer principiële keuze. Maar wij moeten nu achteraf vaststellen dat het niet zo is gegaan. De regering wil de derde fase voorlopig uitstellen, overigens niet tot tevredenheid van onze fractie. En zij heeft in het kader van het hoger beroep in vreemdelingenzaken toch alsnog een voorlopige keuze moeten doen. Als mijn waarneming juist is dat uitgerekend deze ontwikkeling de vertraging van het wetsvoorstel hoger beroep in vreemdelingenzaken heeft veroorzaakt, dan hebben wij achteraf gezien onnodig een jaar of anderhalf jaar verloren laten gaan.

De heer Rijpstra (VVD):

Voorzitter! De voorstellen inzake een leemtewet waren in feite al in 1995 ter sprake gekomen; het wetsvoorstel is ingediend in december 1996. En ik meen dat het wetsvoorstel inzake hoger beroep in vreemdelingenzaken pas dit jaar om advies aan de Raad van State is voorgelegd. Dat is dus pas veel later aan de orde gekomen, dus ik zie niet zo goed hoe deze twee gelijktijdig hadden kunnen worden behandeld.

De heer Van Oven (PvdA):

Het gaat er niet zozeer om dat het later aan de orde is gekomen, het is later naar de Raad van State gestuurd. Wij hebben er al in de loop van 1995 over gediscussieerd en het heeft erg lang geduurd voordat het tot een wetsvoorstel kwam. Nogmaals, het is de indruk van mijn fractie dat dit te maken heeft met de derde fase. En als dit zo is, hebben wij dus voor niets gewacht. Wij zouden het in ieder geval bijzonder waarderen als de Kamer het hoger beroep in vreemdelingenzaken nog in deze kabinetsperiode konden behandelen.

Voorzitter! Onze fractie heeft geen moeite met de bevoegdheden die in het kader van het toezicht op vreemdelingen aan de ambtenaren van de Koninklijke marechaussee onder leiding van de commandant van dat wapen worden toebedeeld. En de bevoegdheden die bij nota van wijziging onder artikel 4b zijn ingevoerd, lijken het logische gevolg daarvan. Het is inderdaad verkieslijk om die bevoegdheden, tot nu toe neergelegd in het Vreemdelingenbesluit, naar de wet over te brengen. Het is nog wel de vraag – ik praat nu over artikel 4b, onder 3 – wat het praktische gevolg is van het innemen van gegevens en bescheiden tegen een door de ambtenaren van de marechaussee af te geven schriftelijk bewijs. Daarbij zal het veelal gaan om persoonsdocumenten waar de betrokken vreemdelingen eigenlijk moeilijk buiten kunnen. Is er iets geregeld omtrent de tijd die met het maken van kopieën gemoeid mag zijn?

In artikel 4b, eerste en tweede lid, wordt gesteld dat de ambtenaren van de marechaussee de bevoegdheid hebben,te vorderen dat vervoermiddelen worden stilgehouden wanneer naar hun redelijk oordeel daarmee personen vervoerd worden met betrekking tot wie zij hun toezichthoudende taak hebben. Ik neem aan dat het dan om vreemdelingen gaat. Is daarbij nader gedefinieerd waarop dat redelijk vermoeden gebaseerd zou moeten zijn?

Ik kom tot artikel 7a, waarbij het gaat om de bewaring, althans de vrijheidsbeneming. Het wetsvoorstel houdt in dat artikel 7a in die zin wordt gewijzigd dat de vreemdeling die geen verblijfstitel heeft en die een aanvrage voor een dergelijke titel heeft gedaan, ook na afwijzing daarvan in de vreemdelingenbewaring, dat wil zeggen het systeem van de vrijheidsbeneming, kan worden gehouden. Het nieuwe artikel dient er dan toe de verdere toegangsverschaffing tot Nederland te beletten en de desbetreffende personen tot aan hun vertrek op te houden op grond van artikel 7a. Het wetsvoorstel biedt daarmee een opvallende gelijkenis met de inhoud van het ontwerpbesluit dat op 15 december a.s. door het Uitvoerend Comité van Schengen zal worden behandeld met betrekking tot maatregelen aan de buitengrenzen van Schengen. Daar wordt immers voorgesteld dat illegaal binnengekomen vreemdelingen de vrijheid kan worden benomen, zij het dat het beperkt is tot vreemdelingen wier identiteit niet vaststaat. De vraag is of er enig verband bestaat met het ontwerpbesluit dat wij volgende week donderdag zullen behandelen. Met andere woorden, als het ontwerpbesluit wordt aanvaard, dwingt het dan tot aanpassingen van de Nederlandse Vreemdelingenwet, zoals nu worden voorgesteld?

Tegen dit voorstel van verdergaande vrijheidsbeneming zijn nogal wat bezwaren geopperd. Volgens VluchtelingenWerk Nederland zou de wijziging niet nodig zijn, omdat artikel 18b, zoals uitgelegd door de Rechtseenheidskamer, ook toegepast kan worden in het kader van de AC-procedure op Schiphol. Volgens een brief van 16 oktober jl. van VluchtelingenWerk Nederland kan dat alleen als daarbij op basis van individuele op de persoon toegespitste feiten en omstandigheden is vastgesteld dat er sprake is van aanwijzingen dat de asielzoeker zich aan toezicht en verwijdering zal onttrekken. Als ik het goed zie, is die beperking, dus die individuele toetsingsgrond, in het door de regering voorgelegde voorstel niet opgenomen. Daartegen hebben zich de bezwaren gericht. Er zijn immers heel wel categorieën vreemdelingen denkbaar wier verzoek in eerste instantie is afgewezen en met betrekking tot wie de vrijheidsbeneming desalniettemin bepaald niet in de rede ligt. Nadere criteria voor vrijheidsbeneming worden in het wetsvoorstel niet genoemd, zoals mevrouw Sipkes al heeft opgemerkt. Er staat simpelweg dat betrokkene zich op dient te houden in een door de ambtenaar, belast met grensbewaking, aangewezen ruimte of plaats. Het is dan ook niet goed te begrijpen op welke grond bepaalde categorieën vreemdelingen die geen toelating hebben gekregen en wier verzoek om toelating is geweigerd, buiten die vrijheidsontneming zouden kunnen blijven. De minister en de staatssecretaris – beiden hebben het wetsvoorstel getekend – noemen drie categorieën. In de eerste plaats wanneer met betrekking tot een asielverzoek is vastgesteld dat het een kansrijk verzoek betreft. In de tweede plaats als door de rechter een gevraagde voorlopige voorziening is toegewezen. Dat betekent dat betrokkene een beslissing in beroep mag afwachten in Nederland. In de derde plaats als er geen reëel uitzicht op uitzetting bestaat. Dat zijn, met andere woorden, de technisch niet verwijderbaren, voor wie ook op termijn geen uitzicht op uitzetting bestaat.

Met betrekking tot die drie categorieën acht ook de staatssecretaris zelf geen grond aanwezig tot voortzetting van de vrijheidsbenemingen. Maar dan is de vraag op grond waarvan, met het wetsvoorstel in de hand, die maatregel dan niet zou hoeven worden opgelegd of voortgezet, want dat is in de wet niet geregeld. Zoals artikel 7a nu is geformuleerd, is het geen discretionaire bevoegdheid, maar is het eenvoudig een imperatief, een bevel aan de betrokken ambtenaren. De criteria zoals de staatssecretaris die zelf in de nota naar aanleiding van het verslag noemt, ontbreken in de wet, terwijl op dat punt ook geen uitvoeringsregeling in het vooruitzicht is gesteld. Op die manier komt het voorstel wel zeer in spanning met het beginsel dat de vrijheidsbenemingen een uiterste middel behoren te zijn. Graag verkrijg ik op dat punt het commentaar van de staatssecretaris.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Voorzitter! Collega Van Oven heeft de bezwaren opgenoemd, maar wat betekent het nu? Als die criteria niet helder zijn en als het niet toegevoegd wordt, wat betekent dat dan voor het standpunt van zijn fractie?

De heer Van Oven (PvdA):

Dat was uit wat ik zei eigenlijk wel duidelijk. Vooralsnog heeft mijn fractie grote bezwaren tegen datgene wat er nu voorligt, maar ik moet eerlijk zeggen dat het zo'n ongelooflijk ingewikkeld wetsvoorstel is, dat ik niet uitsluit dat een nadere verduidelijking van de staatssecretaris op dat gebied iets kan ophelderen. Ik wacht met veel belangstelling het antwoord van de staatssecretaris af.

Een tweede vraag op het gebied van artikel 7a is of de uitbreiding van het bereik van de vrijheidsbenemende maatregel nog gevolgen heeft voor het regime waaronder die vrijheidsbenemingen zouden worden uitgevoerd. We weten allemaal dat artikel 84 van het Vreemdelingenbesluit voorschrijft dat die vrijheidsbenemingen als het ware zo licht mogelijk moeten worden uitgevoerd. De vraag is dan of daar qua regime nog enig verschil zit tussen de categorieën aan wie onder vigeur van de huidige wet de vrijheid wordt ontnomen en de categorieën die daar op grond van het wetsvoorstel ook nog weer eens onder zouden gaan vallen.

Voorzitter! Onder C van het wetsvoorstel wordt voorgesteld het tweede lid van artikel 12b te schrappen op grond van de uitspraak van de Rechtseenheidskamer van 11 mei 1995: de verlening van de voorwaardelijke vergunning tot verblijf biedt geen grond om de oorspronkelijke aanvraag tot toelating buiten behandeling te laten. Dat is een soort aanpassing van de wet bij de jurisprudentiële praktijk. De PvdA-fractie is het met die aanpassing eens. Ook kan mijn fractie de redenering volgen dat het niettemin wenselijk is een voorziening te treffen voor het geval een uitzonderlijk groot aantal aanvragen gelijktijdig zou worden gedaan – het punt dat ook mevrouw Sipkes heeft opgeworpen.

Dat is overigens gemakkelijk voorstelbaar. Wij plegen in Nederland te plussen en te minnen over aantallen duizenden asielzoekers, maar wij mogen ons wel eens realiseren dat buiten Europa veel grotere aantallen vluchtelingen worden opgevangen. Ook voor Europa is het evenwel niet ondenkbaar dat het tot plotselinge grotere stromen asielzoekers komt. Het klassieke voorbeeld is een uitbarsting in Algerije, die ertoe zou kunnen leiden dat enorme stromen vluchtelingen Europa zouden overstromen. De noodzaak tot burden sharing zou dan wel eens opeens heel groot kunnen zijn. Maar wanneer van een dergelijke stroom een relatief groot aantal tijdelijk in Nederland zou moeten worden opgevangen, is het naar de mening van de PvdA-fractie inderdaad denkbaar dat het niet doenlijk is om, naast het verlenen van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf, ook de individuele asielverzoeken in korte tijd af te handelen. Dat is eigenlijk een discussie die ik ook net met mevrouw Sipkes had. In die zin kan de PvdA-fractie zich dan ook verenigen met de wijziging van artikel 15e, als voorgesteld in de nota van wijziging. In een dergelijke situatie kan de staatssecretaris beslissen, de beschikking op de aanvraag om toelating pas binnen een termijn van ten hoogste drie jaar te verlenen.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Voorzitter! Zojuist heb ik al bij interruptie gezegd dat daarvoor heldere criteria zouden moeten komen. Collega Van Oven stelt dat heel goed voorstelbaar is dat migratiestromen toenemen. In de afgelopen jaren is dat echter maar één keer echt voorgekomen. Dat was naar ik meen in 1992-1993. Toen kwam er ineens een grotere toestroom vanuit het voormalige Joegoslavië. Dus dan gaat het meer om een uitzondering dan om een regel. Zou het daarom niet goed zijn bij het maken van een uitzondering de criteria helder aan te geven?

De heer Van Oven (PvdA):

Gelukkig is het tot nu toe bij uitzonderingen gebleven. Ongetwijfeld zal ook mevrouw Sipkes gemerkt hebben dat VluchtelingenWerk Nederland dit onderdeel van het wetsvoorstel heeft bekritiseerd. VluchtelingenWerk Nederland heeft gezegd: dit onderdeel lijkt te zijn bedoeld om bij het verlenen van een ontheemden-VVTV doorprocederen in de praktijk toch weer mogelijk te maken. Hoewel de regeling daarop niet is gericht, zou die naar mijn mening in de praktijk dat effect kunnen hebben. Kennelijk wordt dat toch niet beoogd. VluchtelingenWerk Nederland heeft zijn eigen oplossing. Men zegt daar: het uitgangspunt is dat zodra dat redelijkerwijs mogelijk is, dient een inhoudelijke beslissing op de aanvraag tot toelating te worden gegeven. Dat staat ook in de memorie van toelichting. Voor alle zekerheid wil VluchtelingenWerk Nederland hierover een bepaling in de wet zelve opnemen. Dat lijkt mij niet nodig, maar ook niet wenselijk vanwege de kans van toename van procedures. Wel wil ik graag van de staatssecretaris de verzekering krijgen dat als zich de situatie voordoet waarbij groepsgewijs migranten naar Nederland komen, dat aan de Tweede Kamer wordt gemeld.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ik heb het voorstel gedaan van regeling bij algemene maatregel van bestuur. Ik neem aan dat niet overwogen wordt een bepaling in de wet zelve op te nemen.

De heer Van Oven (PvdA):

Als het opnemen van het woord "redelijkerwijs" een aparte stroom van procedures veroorzaakt, voel ik daar niet voor. Inderdaad, men zou met een algemene maatregel van bestuur kunnen werken. Daarover hoor ik graag het commentaar van de staatssecretaris.

Voorzitter! Dan kom ik toe aan opmerkingen over onderdeel D van het wetsvoorstel. Er wordt voorgesteld om in het kader van de beoordeling van een asielverzoek meteen ambtshalve te onderzoeken of een vergunning tot verblijf op grond van humanitaire redenen kan worden verleend. Het doel is dan te voorkomen dat voor één vreemdeling verschillende procedures gaan gelden. Ook hierop is weer van VluchtelingenWerk Nederland commentaar gekomen. Men betwijfelt daar of er sprake is van een feitelijk voordeel, omdat de vreemdeling tegen een weigering ambtshalve immers evengoed een rechtsmiddel zou kunnen aanwenden. Ik vraag de staatssecretaris of dit juist is. Bovendien zou onduidelijk zijn of en, zo ja, op welk moment een fictieve weigering van de VTV-humanitair tot stand zou komen. Als een fictieve weigering niet kan ontstaan, dus als de aanvraag voor een vergunning tot verblijf op grond van humanitaire redenen als het ware totaal zou zijn opgegeten door de asielaanvraag, zal het ambtshalve onderzoek naar de mogelijke aanspraak op de VTV-humanitair toch moeten plaatsvinden en zich moeten richten op de inhoudelijke beoordeling van een bezwaarschrift tegen de fictieve weigering van het asielverzoek. Als dat bezwaarschrift dan zou worden afgewezen, zouden toch weer verschillende procedures ontstaan: één tegen de afwijzing van het fictieve bezwaarschrift, hetgeen een beroep zal opleveren bij de rechtbank, en één tegen de ambtshalve weigering om een vergunning tot verblijf te verlenen en die zou een bezwaarschrift opleveren bij de staatssecretaris. Op die manier zouden toch weer twee sporen ontstaan en daarmee zou de winst van een wetsvoorstel verloren gaan.

De staatssecretaris heeft zich bij de motivering voor dit voorstel nog op Schengen beroepen. Mevrouw Sipkes heeft daarover ook al gesproken. Het zou voorkomen dat een asielverzoek wordt ingetrokken onder handhaving van een verzoek om een humanitaire verblijfsvergunning. Het zou ook voorkomen dat de advocatuur zich in sommige gevallen zou wenden tot de Schengenpartners bij wie overname van het asielverzoek is geclaimd. Kennelijk wordt dat dan gedaan met de mededeling: het asielverzoek is ingetrokken, dus wijst u de claim af. Het staat er zo niet, maar zo begrijp ik het. Daardoor zou bij de Schengenpartners onduidelijkheid kunnen ontstaan over de vraag of nog wel sprake is van een asielverzoek. Door VluchtelingenWerk wordt dat weersproken. Op grond van een uitspraak van de Rechtseenheidskamer van 24 oktober 1996 zou het bovendien voor de rechtshulpverlening een uitgemaakte zaak zijn, aldus VluchtelingenWerk, dat intrekking van het asielverzoek een heilloze weg is. Kortom, op die grond zou het voorstel niet kunnen worden gebaseerd. Ten slotte wordt gesteld dat op deze manier vluchtelingen in het licht van de verdragsrechten in hun mogelijkheden worden beperkt. Op dit punt heeft de nota naar aanleiding van het verslag de PvdA-fractie overtuigd.

De vraag blijft wel hoe het voorstel zich verhoudt tot artikel 11 van de Vreemdelingenwet, waarin als het ware een algemene bevoegdheid tot het aanvragen van een verblijfsvergunning is geregeld. Kan dat met een ander artikel weer worden ontkracht?

Voorgesteld wordt om het sprongberoep mogelijk te maken in het geval van een beschikking tot het niet verlenen van een humanitaire verblijfsvergunning. Daartegen is ingebracht dat daardoor onrecht zou worden gedaan aan het zelfstandig karakter van de vergunning tot verblijf. De PvdA-fractie wijst op de praktische beperking die aan deze regeling is gegeven. Wanneer in het aanmeldcentrum wordt geconstateerd dat er mogelijke gronden zijn voor een vergunning tot verblijf op humanitaire gronden, zou het verzoek om toelating als vluchteling niet worden afgedaan als kennelijk ongegrond of niet ontvankelijk. Is dit standaardpraktijk? Ligt het ergens vast dat op deze manier moet worden gehandeld?

Het moet in de regeling gaan om een beslissing die binnen vier weken na de aanvraag is genomen en waarbij een vrijheidsbeperkende maatregel is opgelegd. In verband met al die vereisten acht mijn fractie het voorstel in het kader van de stroomlijning wel gerechtvaardigd. Uiteindelijk zullen wij nog wel moeten overwegen of de gronden als genoemd in artikel 3 van het EVRM en artikel 3 van het antifolteringsverdrag niet op dezelfde basis als het Vluchtelingenverdrag van Genève tot het toekennen van één titel, de status van vluchteling, zouden moeten leiden. Een dergelijk voorstel eist een totale heroverweging van het titelarsenaal dat wij in Nederland kennen. In de zomer van vorig jaar hebben wij dat afgewezen. Het leent zich zeker niet voor een verandering in het kader van deze wet.

De heer Rijpstra (VVD):

Mevrouw de voorzitter! Reeds in december 1995 is gesproken over een aanpassing van de Vreemdelingenwet. In de eerste kwartaalrapportage Stappenplan asielbeleid is melding gemaakt van de voorliggende wetswijziging. Twee jaar later bespreken wij het voorstel, ondanks een bijna blanco verslag van de Raad van State.

De VVD-fractie heeft op een aantal wijzigingen aangedrongen, bijvoorbeeld van artikel 4, de rol en de taak van de Koninklijke marechaussee. Thans wordt voorgesteld om in de Vreemdelingenwet vast te leggen dat ook de Koninklijke marechaussee belast wordt met het toezicht op vreemdelingen. De bestaande taken van de marechaussee ten aanzien van het mobiel toezicht op vreemdelingen worden in de wet verankerd. In het verslag heeft de VVD-fractie gewezen op de noodzaak, teneinde het vreemdelingentoezicht te kunnen uitoefenen, het geven van een stopteken en het doorzoeken van voer- en vaartuigen toe te voegen. De regering heeft dit erkend. Het stemt mijn fractie tot tevredenheid dat deze bevoegdheid nu wettelijk wordt vastgelegd. Overigens ga ik ervan uit dat de werkwijze van de marechaussee aansluit op de huidige werkwijze van de politie en de vreemdelingendienst.

Een tweede wijziging betreft artikel 7a, lid 2. De VVD-fractie is het ermee eens dat vrijheidsontneming tot de mogelijkheden moet behoren, maar op welke wijze wordt dat gerealiseerd? Hoe ligt dat in de aanmeldcentra anders dan op Schiphol? Op welke wijze en op welk moment kan tot vrijheidsontnemende maatregelen worden overgegaan? Ik voeg hieraan toe dat een aanmeldcentrum ook geen gesloten opvangcentrum is. Tevens heeft een aanmeldcentrum geen opvangcapaciteit. Betekent dit dat het opleggen van vrijheidsontneming in een huis van bewaring dient te geschieden, zoals de Willem II-kazerne? Is daar wel voldoende capaciteit voor? Uit de cijfers van de minister van Justitie ten aanzien van vreemdelingenbewaring blijkt dat er in het derde kwartaal 1063 plaatsen waren en dat de bezettingsgraad 94,3% was. Als je gebruik gaat maken van de huizen van bewaring, houdt dit tevens in dat er vervoer geregeld moet worden. Is het dan niet verstandiger om te overwegen om naar die aanmeldcentrumprocedure te kijken en deze eventueel te koppelen aan een zekere vorm van gesloten opvang of vrijheidsbeperkende opvang? Vraag is dan ook hoelang dit mag duren. Vorige week tijdens het congres over vreemdelingenbewaring in Tilburg zijn er aanbevelingen gedaan. Volgende week komen wij hier in een algemeen overleg ook over te spreken. Er is onder meer voorgesteld om vrijheidsontneming gedurende een korte tijd toe te passen, indien men de identiteit wil vaststellen. Op zichzelf zijn wij het daarmee eens. Als dit gebeurt, is het echter ook de vraag waar dit moet gebeuren, wat de omstandigheden zijn, waar het plaatsvindt en of daar accommodatie voor beschikbaar is.

Een ander punt betreft artikel 12, lid 2, in samenhang met artikel 15e, nieuw lid 2. Ik heb het toch goed begrepen dat er altijd een individuele toets wordt gedaan, ook al komt men uit een zogenaamd VVTV-land? Is het per definitie zo dat, als iemand uit een VVTV-land komt, hij niet direct wordt teruggestuurd, ook al zou hij hier wellicht niet mogen verblijven? Ik begrijp tevens dat, indien er een grote groep mensen uit een VVTV-land komt, men dan niet binnen een korte tijd tot afhandeling van de aanvraag kan komen. Gezien het driejarenbeleid dat er nog steeds is, vind ik de stelling van de staatssecretaris dat in de wet geregeld is dat binnen drie jaar tot uitsluitsel gekomen moet worden, een logische. Toch wil ik graag een verduidelijking hebben van de relatie tussen beide artikelen, mede omdat er een nota van wijziging is gekomen. De samenhang is mij nog niet helemaal duidelijk.

Tot slot wil ik het plenaire debat aangrijpen om te vragen hoe het staat met de gevolgen voor de immigratiedienst van de invoering van de derde tranche Algemene wet bestuursrecht op 1 januari 1998. Ik heb begrepen dat met name de regeling voor mandatering en delegatie consequenties kan hebben voor de genomen beslissingen. Mijn vraag is of de immigratiedienst er klaar voor is om de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht goed toe te passen vanaf 1 januari.

De heer Verhagen (CDA):

Voorzitter! De CDA-fractie kan in het algemeen instemmen met de voorliggende wijziging van de Vreemdelingenwet. Reeds in het verslag hebben wij duidelijk gemaakt overtuigd te zijn van de noodzaak om een aantal wijzigingen door te voeren, zowel op het gebied van de wettelijke vastlegging van de taak van de Koninklijke marechaussee bij het vreemdelingentoezicht als op het gebied van de stroomlijning van de procedures. Met name het laatste is van groot belang. Wij hebben net als de staatssecretaris reeds lang gepleit voor het verkorten van de vaak ellenlange procedures, terwijl tegelijkertijd de zorgvuldigheid gewaarborgd moet blijven. Het voorkomen van het laten lopen van verschillende procedures is natuurlijk een van de grote aanleidingen geweest. Naar de mening van de CDA-fractie is dit het geval met het voorstel inzake de samengestelde aanvraag, waardoor je in één procedure kunt toetsen of iemand in aanmerking komt voor verblijf als vluchteling of voor verblijf op grond van klemmende redenen van militaire aard.

Ik wil graag een reactie op het commentaar van met name VluchtelingenWerk. VluchtelingenWerk stelt dat het doel van de wijziging van artikel 15a Vreemdelingenwet niet bereikt zal worden, aangezien de vreemdeling tegen de ambtshalve weigering van een vergunning tot verblijf een rechtsmiddel zal kunnen aanwenden. Met andere woorden: hij zal een rechtsmiddel kunnen aanwenden tegen zowel de weigering van de vluchtelingenstatus als het niet verlenen van een VVTV. Mijn concrete vraag aan de staatssecretaris is of dit inderdaad mogelijk is. Als dat zo is, zal dan door het voorgestelde de hoeveelheid rechterlijke procedures toch niet afnemen? Dat was wel het doel. Zo dat het geval is, overweegt de staatssecretaris dan alsnog een nadere wijziging, opdat het beoogde doel daadwerkelijk bereikt zal kunnen worden?

Bij de behandeling van het MVV-vereiste hebben wij stilgestaan bij de toetsing aan artikel 3 EVRM en artikel 3 antifolterverdrag. Op basis van de toelichting op het wetsvoorstel dat wij vandaag bespreken, is de CDA-fractie ervan overtuigd dat door de ambtshalve toetsing aan beide genoemde artikelen geen kans bestaat dat iemand die op grond van deze verdragen voor verblijf in aanmerking komt, door het onderhavige voorstel buiten de boot valt. Wij denken dat de zorgvuldigheid van de procedure op dit punt voldoende is gewaarborgd. Is een toevoeging aan artikel 15a Vreemdelingenwet, waarbij expliciet een verwijzing wordt opgenomen – bijvoorbeeld dat degenen die afkomstig zijn uit een land waar zij gegronde reden hebben te vrezen dat zij zullen worden onderworpen aan vervolging of foltering op grond van artikel 3 EVRM, eveneens een aanvraag voor toelating tot vluchteling kunnen doen – problematisch? Welke consequenties zou zo'n voorstel hebben? Zou dit consequenties hebben voor het doel van dit wetsvoorstel: de samengestelde aanvragen en stroomlijning van de procedures?

Collega Van Oven heeft reeds gesproken over een voorstel dat wij volgende week zullen bespreken in het kader van het Uitvoerend Comité van Schengen, namelijk de maatregelen die worden voorgesteld ter indamming van de stroom illegale vluchtelingen, met name uit Irak. Daarbij wordt onder andere aan de lidstaten voorgesteld, zorg te dragen voor vrijheidsbeneming van illegaal binnengekomen vreemdelingen, wier identiteit niet eenduidig vaststaat, totdat volledige duidelijkheid over de identiteit bestaat. Ik ga ervan uit dat wij daarover volgende week uitvoerig kunnen spreken, als wij de voorbereiding van het Uitvoerend Comité van Schengen behandelen. Ik zou indien mogelijk graag nu al een reactie van de staatssecretaris krijgen op de vraag wat dit voor consequenties heeft voor de huidige Vreemdelingenwet. Dan kijk ik ook naar de mogelijkheden die wij nu hebben, bijvoorbeeld op grond van artikel 19, lid 2. Daarin staat dat iemand van wie niet aanstonds de identiteit kan worden vastgesteld, kan worden overgebracht naar een plaats, bestemd voor verhoor. Dat kan voor een periode van zes uur, welke periode op grond van artikel 19, lid 3, met tweemaal 24 uur verlengd kan worden. Gelet op de aard van de problemen bij de vaststelling van de identiteit, die inmiddels gevoeglijk bekend verondersteld mogen worden, kun je je afvragen of die periode, 6 plus 48 uur, voldoende is om iemands identiteit daadwerkelijk vast te stellen. Die twee zaken zou ik nog aan de orde willen hebben, ofwel bij dit wetsvoorstel, ofwel bij de voorbereiding van het Uitvoerend Comité van Schengen. De consequenties van voorgestelde maatregelen moeten wij in ieder geval onder ogen zien.

Behoudens deze vragen kan de CDA-fractie instemmen met het voorliggende voorstel, dat tegemoetkomt aan een geconstateerd probleem. Ik ga ervan uit dat de vragen die ik gesteld heb, dusdanig beantwoord kunnen worden dat de CDA-fractie kan instemmen met het voorliggende wetsvoorstel.

De heer Dittrich (D66):

Voorzitter! Het wetsvoorstel wijzigt een paar artikelen in de Vreemdelingenwet. Uit de toelichting komt naar voren dat het hoofdzakelijk zou gaan om een technische aanpassing. Bij nadere bestudering van de wijzigingsvoorstellen, lijkt mij dat toch de vraag. Als ik zo de collega's hoor en mijn eigen inbreng bekijk, dan denk ik dat wij achteraf gezien beter ofwel voor een wetgevingsoverleg hadden moeten kiezen ofwel een verder schriftelijke ronde hadden moeten inbouwen. Tegen die achtergrond vind ik het eigenlijk opmerkelijk dat de Raad van State nauwelijks met een inhoudelijke reactie op de voorstellen is gekomen. Ik mis een advies van de Nederlandse vereniging voor rechtspraak. Ik kan mij toch wel voorstellen dat de NVVR er belang bij heeft om ook deze voorstellen te becommentariëren. Hoe kan het dat dit advies er niet is?

Vervolgens kom ik te spreken over artikel 7a, de vrijheidsontnemende maatregel. Dat artikel kan toegepast worden ten aanzien van alle vreemdelingen die de grenscontrole niet mogen passeren. Het is een maatregel van grensbewaking en moet ongeoorloofde binnenkomst in Nederland en daarmee het Schengengebied voorkomen. Met betrekking tot Griekenland heeft Nederland ook vandaag nog hier in het parlement allerlei eisen gesteld aan de buitengrenscontrole. Het is dan ook zonder meer gerechtvaardigd dat wij in eigen land ook een goede regeling hebben ten aanzien van die buitengrenscontrole. Toch heeft de fractie van D66 een aantal vragen ten aanzien van de toepassing van het voorgestelde artikel 7a.

Als een vreemdeling via Schiphol binnenkomt en de maatregel op grond van artikel 7a hem wordt opgelegd, waar wordt hij dan geplaatst? Is dat een wachtlokaal op Schiphol waaruit men niet zonder toestemming kan vertrekken of is dat het grenshospitium? Wanneer de vreemdeling bij de rechter in beroep gaat tegen die opgelegde maatregel, lezen wij in de stukken dat het gemiddeld twaalf dagen duurt voordat de rechtbank dat geschil behandelt. Maar hoeveel dagen kan het nu maximaal duren voordat de persoon in kwestie vanaf het moment van opsluiten berekend, dus vanaf toepassing van artikel 7a, naar het land van herkomst kan worden uitgezet? Verblijft hij dan al die tijd op de aangewezen locatie? Is de verwachting dat wanneer de rechtbank ook zitting kan gaan houden op Schiphol, hierdoor de termijn van behandeling van dit soort kwesties kan worden bekort? Overigens is de fractie van D66 het ermee eens dat de rechters in toga zitting zullen houden, zodat de vreemdelingen begrijpen dat de rechters niet tot de IND behoren en onafhankelijk zijn.

Als wordt vastgesteld dat er geen uitzicht op uitzetting bestaat, wordt de maatregel opgeheven, zo staat ook in de stukken. Mag ik aannemen dat de desbetreffende vreemdelingen ook niet ter fine van de uitzetting in vreemdelingenbewaring worden genomen? Geluiden van de advocatuur hebben mij bereikt dat nog wel eens iemand op grond van artikel 7a wordt ontslagen van die vrijheidsontnemende maatregel, maar vervolgens op straat wordt opgepakt en op grond van artikel 26 van de Vreemdelingenwet in bewaring wordt genomen. Dan is natuurlijk de vraag of er dan reëel uitzicht op uitzetting is. Graag een reactie daarop.

Overigens zijn de artikelen waarover wij het hebben, te weten 7a in relatie tot 18a, 18b en 26, nogal ingewikkeld en ik zou de staatssecretaris willen vragen of zij een overzicht kan geven van de plaatsen waar iemand op grond van die artikelen kan verblijven. Dat maakt de begrijpelijkheid van die artikelen groter. Ik doel dan onder meer op het wachtlokaal op Schiphol en het opvangcentrum.

Voorzitter! Dan de schrapping van artikel 12b, tweede lid, van de Vreemdelingenwet. Geschrapt wordt dat de asielaanvraag buiten behandeling wordt gesteld wanneer een voorwaardelijke vergunning tot verblijf is verleend. Op zichzelf komt het de fractie van D66 logisch voor dat de wetstekst wordt aangepast aan de rechtspraktijk. De regering heeft echter bij nota van wijziging een nieuw artikel 15e, tweede lid, toegevoegd. Daar heb ik toch wel wat vragen over. Het nieuwe artikellid is bedoeld voor perioden waarin massa's vreemdelingen naar Nederland komen vanwege bijvoorbeeld een burgeroorlog of een natuurramp in het land van herkomst. Ik denk hierbij aan Bosnië indertijd. Het systeem wordt volgens het voorstel als volgt. Wanneer een vreemdeling een asielverzoek doet, kan hem een voorwaardelijke vergunning tot verblijf worden verstrekt. De asielaanvraag blijft in behandeling. Over het asielverzoek moet binnen drie jaar na het verstrekken van de voorwaardelijke vergunning tot verblijf worden beslist. Daar heb ik de volgende vragen over.

Als er niet op tijd kan worden beslist, wordt de beslissing uiterlijk gegeven met de verlening van de vergunning tot verblijf humanitair. Betekent dit in de praktijk dat het dan altijd tot een afwijzing van het asielverzoek komt, omdat na drie jaar voorwaardelijke vergunning tot verblijf in beginsel die VTV-humanitair wordt verstrekt? Kan de vreemdeling na de verstrekking van de humanitaire verblijfsvergunning in beroep gaan, omdat hij nog steeds die A-status wil?

De toelichting op de nota van wijziging met betrekking tot het verstrekken van een voorwaardelijke vergunning tot verblijf, vind ik niet helemaal helder. Er staat: de beoordeling van de algehele situatie van het land van herkomst is hier cruciaal, alhoewel ook zekere individuele aspecten een rol spelen. Wij hebben hier natuurlijk al eerder discussie over gevoerd in de Kamer. Ik wil graag van de staatssecretaris horen wanneer de Kamer de toegezegde notitie over die criteria krijgt, waaronder een land als een VVTV-land wordt aangemerkt. Er zijn allerlei landen waarvan je kunt zeggen dat daarvoor misschien wel een VVTV-beleid is geïndiceerd, zoals Algerije of Kosovo. Daar geldt het nu niet voor, maar voor Noord-Irak weer wel. Ik hoor hier graag een reactie op.

Het nu geschrapte artikel 12b, tweede lid, voorzag in een mogelijkheid om de oorspronkelijke aanvraag van ontheemden aan wie een voorwaardelijke vergunning tot verblijf werd verleend, buiten behandeling te stellen. De Rechtseenheidskamer had dat doorkruist. Mijn vraag is of nu niet via een omweg alsnog die buitenbehandelingstelling wordt binnengehaald door maximaal drie jaar lang te mogen wachten. Is het reëel om te veronderstellen dat er gedurende die drie jaar een serieuze inhoudelijke beoordeling plaatsvindt, gelet op de werkdruk en gelet op het feit dat dit juist bedoeld is voor perioden waarin een grote toestroom van mensen uit één bepaald land plaatsvindt? Hoelang zal het duren in een situatie als waarvoor dat nieuwe artikel 15, tweede lid, is geschreven, voordat zo'n voorwaardelijke vergunning tot verblijf wordt verstrekt?

Dan de wijziging van artikel 15a van de Vreemdelingenwet. Door de voorgestelde wijziging wordt het mogelijk voor de overheid om ambtshalve op de aanvraag tot toelating als vluchteling tevens te beslissen of de verzoeken voor een humanitaire verblijfsvergunning in aanmerking komt. De artikelen 3 van het Verdrag van Rome en 3 van het VN-antifolterverdrag worden hier dus bij betrokken. Aparte verzoeken zijn niet meer mogelijk. Het wordt een samengesteld verzoek en ook een samengestelde behandeling. Is het juist dat een humanitaire verblijfsvergunning ook in het reguliere vreemdelingenrecht vaak wordt gevraagd en ook vaak wordt verleend? Dit schrijft prof. Boelens in het NJB van juni 1997. Is het juist dat door dit voorstel die reguliere verzoeken onmogelijk worden gemaakt. Als dat zo is, zou D66 daar bezwaar tegen hebben. Ik hoor daar graag een reactie op.

De staatssecretaris geeft voor deze wetswijziging in de toelichting allerlei praktische argumenten. Het valt niet te ontkennen dat die er lijken te zijn, maar toch roept het voorstel een aantal serieuze vragen op. Krijgen de artikelen 3 EVRM en 3 VN-antifolterverdrag wel de plaats die zij verdienen? Heeft Nederland niet zelfstandige verplichtingen op grond van deze twee verdragen, die los staan van de verplichtingen op grond van het vluchtelingenverdrag? Wordt een beroep op die twee verdragen onmogelijk gemaakt nu het gekoppeld is aan het Vluchtelingenverdrag? En is het niet onlogisch dat de vreemdeling die zichzelf niet als vluchteling in de zin van het Vluchtelingenverdrag beschouwt, door dit voorstel gedwongen wordt een asielverzoek in te gaan dienen, terwijl het hem misschien alleen maar gaat om bescherming tegen terugzending wegens een te verwachten onmenselijke behandeling? (situatie uit artikel 3). Wordt hiermee niet in de Vreemdelingenwet de grote leugen geïntroduceerd, zoals we die in het civiele echtscheidingsrecht tot in de jaren zeventig kenden? En op welk moment komt een fictieve weigering van de humanitaire verblijfsvergunning tot stand? Is dat tegelijk met het tot stand komen van de fictieve weigering van het asielverzoek? Of wordt ervan uitgegaan dat, nu de humanitaire verblijfsvergunning niet kan worden aangevraagd, er ook geen fictieve weigering kan ontstaan? In het laatste geval zal het ambtshalve onderzoek naar de mogelijke aanspraak op een humanitaire verblijfsvergunning moeten plaatsvinden bij de inhoudelijke beoordeling van het bezwaarschrift tegen de fictieve weigering van het asielverzoek. En wordt dat bezwaarschrift afgewezen, dan ontstaan er naar mijn mening opnieuw twee procedurele sporen, iets wat de staatssecretaris nu juist wilde voorkomen.

Het eerste spoor is: tegen de afwijzing van het fictieve bezwaarschrift staat beroep open bij de rechtbank. Het tweede spoor is: tegen de ambtshalve weigering om een humanitaire verblijfsvergunning te verlenen, kan een bezwaarschrift bij de staatssecretaris worden ingediend. Mijn vraag is of de regering dit een wenselijke gang van zaken vindt.

Meent de staatssecretaris serieus dat in de korte tijd dat een asielzoeker in het aanmeldcentrum verblijft en daar te horen krijgt dat zijn asielverzoek als kennelijk ongegrond of niet ontvankelijk wordt afgedaan, wel gelegenheid bestaat om te beoordelen of er sprake is van klemmende redenen van humanitaire aard? Kunnen traumata zo snel worden onderkend? En hoe verhoudt zich dat tot de toezeggingen die de staatssecretaris aan vrouwelijke asielzoekers gedaan heeft, dat heel goed op hun specifieke situatie zou worden gelet? Sommige traumata lenen zich er niet voor om in de hectiek van het aanmeldcentrum door vrouwen verteld te worden. Zij hebben daar enige tijd voor nodig, terwijl wellicht hun asielverzoek stante pede kan worden afgewezen. Graag een reactie daarop. En zijn er aanwijzingen voor mogelijke gronden van een humanitaire verblijfsvergunningverlening, dan wordt het verzoek niet als kennelijk ongegrond of niet ontvankelijk afgedaan, zo staat er in de stukken, maar wordt de persoon naar het opvangcentrum doorgestuurd. Welke criteria worden dan aangelegd om te beoordelen of er van dit soort aanwijzingen gesproken kan worden? En zou je niet kunnen zeggen – ik geloof dat collega Sipkes dit ook aan de orde heeft gesteld – dat dat in de wetstekst vastgelegd hoort te worden?

Mevrouw de voorzitter! In de statusnotitie is gesproken over het terugbrengen van het aantal statussen. Het lijkt erop alsof hier in feite een begin mee is gemaakt door de constructie van de samengestelde aanvraag. Zou het dan niet logischer zijn de tekst van artikel 15a van de Vreemdelingenwet zodanig aan te vullen met een formulering die is toegesneden op de artikelen 3 EVRM en 3 VN-antifolterverdrag? Collega Verhagen heeft hier ook vragen over gesteld. Klopt het dat als gevolg van de uitspraken van de Rechtseenheidskamer van 11 september 1997 – 3 uitspraken op eenzelfde dag – het niet meer automatisch zo is dat een vreemdeling die met recht een beroep doet op artikel 3 EVRM, daarmee ook automatisch een verblijfsrecht in Nederland krijgt? In een van de uitspraken namelijk ging het om een Irakees wier verzoeken waren afgewezen maar die in Nederland wegens moord acht jaar gevangenisstraf had opgelegd gekregen en dus niet kon worden uitgezet naar Irak vanwege de algehele situatie daar. Hij kreeg weliswaar een bescherming op grond van artikel 3, werd niet teruggestuurd naar Irak, maar hij kreeg van de staatssecretaris ook geen verblijfsrecht in Nederland. Dat was dus voor de persoon in kwestie natuurlijk wel een onduidelijke situatie. Maar de Rechtseenheidskamer overwoog dat in het kader van openbareordebezwaren zo'n situatie mogelijk is. Ik verzoek de staatssecretaris in te gaan op de uitspraken van 11 september 1997 van de Rechtseenheidskamer en de relatie te leggen met de suggestie gedaan ter aanvulling van het voorgestelde artikel 15a van de Vreemdelingenwet. Ik heb hiervoor een amendement voorbereid. Ik realiseer mij overigens wel dat dit niet voor advies naar de Raad van State is gegaan. Wij dachten met z'n allen dat wij hier een leemtewet zouden bespreken en dat het om vrij technische wijzigingen zou gaan. Dit is misschien een wat fundamenteler voorstel. Misschien is het ook niet verstandig om het in te dienen. Daarom heb ik het nu nog niet ingediend. Ik hoor daar echter graag een reactie van de staatssecretaris op.

De heer Verhagen (CDA):

Voorzitter! Ik kan mij wel meer gevallen indenken waarbij iemand niet wordt teruggestuurd vanwege de situatie in het land van herkomst, terwijl hij of zij vanwege de gepleegde misdaden ook niet in aanmerking komt voor een status. De heer Dittrich vindt het een groot probleem dat de betrokkene geen verblijfsrecht of geen verblijfstitel krijgt.

De heer Dittrich (D66):

Ik heb helemaal niet gezegd dat ik dat een groot probleem vind. Ik snap de uitspraak van de Rechtseenheidskamer dat iemand die de openbare orde in Nederland op zo'n ernstige manier heeft geschonden, geen verblijfstitel krijgt, juist heel goed.

De heer Verhagen (CDA):

De heer Dittrich vindt de combinatie een probleem: enerzijds niet terugsturen en anderzijds geen verblijfstitel geven.

De heer Dittrich (D66):

Nee, ook dat heb ik niet gezegd. Dat vind ik geen probleem. Ik probeer aan te geven dat door de uitspraak van de Rechtseenheidskamer van 11 september de situatie min of meer gelijkgetrokken lijkt te zijn aan de situatie bij een beroep op het Vluchtelingenverdrag. Daarom denk ik dat het wellicht wel mogelijk is om beide dingen ineen te schuiven, in één uitgebreidere formulering. Het is eigenlijk de vraag die de heer Verhagen ook heeft gesteld.

De voorzitter:

Een amendement gaat niet naar de Raad van State. Een amendement mag niet in strijd zijn met de wet die voorligt. Het moet passen binnen de considerans en de reikwijdte. Een amendement gaat nooit naar de Raad van State.

De heer Dittrich (D66):

Mevrouw de voorzitter! Dat is toch niet helemaal juist. In het Reglement van orde staat dat als een amendement heel erg zwaarwegend en heel erg belangrijk is in het kader van een wetsvoorstel, de Kamer kan besluiten om het naar de Raad van State te sturen. Misschien overweeg ik dat te doen.

De voorzitter:

Dat zou kunnen. Dan moet eerst worden bezien of het amendement niet in strijd is met de wet. U zegt zelf dat het nu gaat om een technische wetswijziging.

De heer Dittrich (D66):

Om die reden heb ik het nog niet ingediend. Ik heb het in mijn achterzak. Ik vraag eerst een reactie van de staatssecretaris. Als die mij niet bevredigt, kan ik het amendement alsnog indienen, maar dan moet het misschien naar de Raad van State. Dat duurt ontzettend lang. Kortom: dat is een dilemma.

De heer Van Oven (PvdA):

De staatssecretaris kan niet reageren op een amendement dat in uw achterzak zit!

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ik kan mij wel iets bij dat amendement voorstellen. Volgens mij heeft prof. Boelens dat ook voorgesteld.

De heer Dittrich (D66):

Ja, het is het voorstel van prof. Boelens dat in het NJB staat en aan ons is toegestuurd. Het is alleen enigszins aangepast.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Nu weten wij een beetje waar de heer Dittrich over spreekt, anders zou de tekst wel handig zijn, ook als hij het amendement niet indient.

De heer Dittrich (D66):

Ik heb het amendement klaar. Ik zou een kopie daarvan kunnen doen rondgaan.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Het is fijn als wij dat kunnen zien.

Wat de heer Dittrich doet, gaat echt heel ver. In de wet wordt vastgelegd wanneer sprake is van het vluchtelingenschap. Als je het EVRM en het antifolterverdrag erbij haalt, hol je dan het Verdrag van Genève uit, of voeg je het toe terwijl er internationaal andere afspraken zijn?

De heer Dittrich (D66):

Ik denk juist dat je het niet uitholt. Artikel 15a is toegesneden op het Vluchtelingenverdrag van Genève. De artikelen 3 van de andere verdragen neem je ambtshalve in de toetsing mee. Dat is volgens mij wat de staatssecretaris bedoelt. Het is volgens mij voor de rechtspraktijk erg duidelijk als je die formulering ook in dat nieuwe artikel 15a plant. Dan krijg je een vrij lang artikel. Dat besef ik, maar dan plaats je de toetsingscriteria uit de beide artikelen 3 in de Vreemdelingenwet.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ik begrijp wel wat u doet, maar in artikel 15a is de formulering in het Verdrag van Genève overgenomen. Daar kun je iets aan toevoegen, maar dan mis je de internationale aansluiting bij de algemeen geaccepteerde definitie. Volgens mij ontstaat dan op het internationale vlak de situatie dat in veel landen de definitie van het Verdrag van Genève wordt gehanteerd; daarnaast is er dan de definitie die uit de Afrikaanse landen komt en waar ook oorlog en dergelijke onder vallen; daar voegt Nederland dan nog een derde definitie aan toe. Zou dat niet verwarrend zijn en zou dat de status van vluchtelingen op het internationale vlak misschien niet uithollen?

De heer Dittrich (D66):

Ik denk eerlijk gezegd dat dit leidt tot een versterking van die positie, omdat je helemaal niets afdoet aan de formulering die nu al in artikel 15a en het Vluchtelingenverdrag staat. Je haalt er juist een formulering bij; het is dus een uitbreiding van de definitie. Artikel 15a bevat als het ware de minimumnormen zoals die uit het Vluchtelingenverdrag zijn overgeplant in onze Vreemdelingenwet. Je haalt er dus iets bij, waardoor je de rechtspraktijk duidelijke criteria in de wetstekst geeft. Nu gaat er ambtshalve getoetst worden op basis van iets wat in die twee andere verdragen staat. Het is geen beknotting, maar een codificatie van hetgeen gebeurt.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Ik zie wel dat het geen inperking beoogt. Ik vind het nu vrij beperkt en ik zou hier op zich ook voor zijn, maar ik vraag mij af of deze systematiek goed is. Moet het niet op de een of andere manier uit elkaar worden getrokken?

De heer Dittrich (D66):

Ik kan mij voorstellen dat de staatssecretaris niets zegt in het kader van dit wetsvoorstel. Daar zou ik, als dat goed beargumenteerd is, misschien wel vrede mee kunnen hebben. Dan is het echter belangrijk dat wij een notitie krijgen over hoe de artikelen 3 van die beide verdragen zich verhouden tot artikel 15a en hoe wij bij een komende wetswijziging daar ten gronde over kunnen praten. Dan kan het via de Raad van State.

De heer Verhagen (CDA):

Dat lijkt mij een onwenselijke gedachte. Zowel bij de behandeling van het wetsvoorstel inzake de MVV als nu praten wij hierover: wat betekent dit element van dit voorstel voor de mogelijkheid van iemand om in aanmerking te komen? Als men nu instemt met het wetsvoorstel, maar nog wel een notitie wil hebben, blijven wij bezig. Ik vind dat wij dit nu eens moeten uitspreken. Vandaar dat ik de staatssecretaris heb gevraagd wat dit punt betekent. Een notitie zou ik uitermate onwenselijk vinden, omdat de zaak dan toch weer vooruit wordt geschoven.

De heer Dittrich (D66):

Dat is inderdaad het dilemma. Daarom heb ik een amendement gereed liggen, maar ik wil eerst horen wat de staatssecretaris daar in het algemeen van vindt. Afhankelijk van die antwoorden zal ik in tweede termijn beoordelen of ik dat amendement zal indienen of iets anders zal vragen, misschien in een motie.

De algemene beraadslaging wordt geschorst.

De voorzitter:

Ik neem aan, dat de regering volgende week zal antwoorden. Ik weet nog niet precies wanneer.

Staatssecretaris Schmitz:

Mag ik de Kamer voorstellen dat ik haar op een aantal heel technische punten aan het begin van de week, maandag of dinsdag, nog een stuk doe toekomen? Als dat de wens van de Kamer is, heeft zij dat stuk dan in handen en kunnen wij de rest gemakkelijker mondeling behandelen. Anders krijgt de Kamer een heel lang, technisch verhaal, inclusief de politieke aspecten.

De voorzitter:

U had het over maandag of dinsdag. Kunt u iets nauwkeuriger aangeven wanneer dat kan? Dan kan daar bij de planning van werkzaamheden rekening mee gehouden worden, zodat iedereen dat stuk gelezen kan hebben voor de verdere plenaire behandeling.

Staatssecretaris Schmitz:

Het omvat nogal wat. Ik zou zeggen: uiterlijk dinsdag, als dat goed uitkomt. Ik ken het programma van de Kamer in de volgende week en als het maandag moet, zullen wij daartoe een poging doen, maar anders wordt het dinsdag of woensdag.

De heer Van Oven (PvdA):

Het lijkt mij prima dat er een schriftelijke reactie komt, maar ik vraag of dat stuk in ieder geval ook ingaat op het ontwerpbesluit inzake Schengen, omdat wij daar donderdag een overleg over hebben.

Staatssecretaris Schmitz:

Dat ben ik zeker van plan, omdat u die informatie natuurlijk donderdag moet hebben.

De heer Verhagen (CDA):

Als het mogelijk is, zou ik het op prijs stellen als wij het stuk maandag hebben. Laat ik maar vanuit mijn eigen belang spreken: ik voer ook het woord bij de begrotingsbehandeling van Buitenlandse Zaken en die is voor dinsdag en woensdag gepland. Voor de voorbereiding lijkt het mij niet wenselijk om tussen die discussies door op basis van een notitie deze technische discussies te moeten volgen. Ik zou dus heel graag willen dat het stuk op maandag klaar is.

Mevrouw Sipkes (GroenLinks):

Het lijkt mij het meest praktisch om eerst af te wachten wanneer er ruimte is op de plenaire agenda. Het antwoord moet natuurlijk binnen zijn voordat het Schengenoverleg plaatsvindt, maar verder lijkt het mij voldoende als het antwoord binnen is 24 uur voordat wij er verder over spreken.

De heer Dittrich (D66):

Ik kan mij voorstellen dat de reactie van de staatssecretaris gesplitst wordt, in die zin dat het Schengengedeelte al wel aanstaande maandag of dinsdag komt, en de rest afhankelijk van de ruimte op de plenaire agenda. Ik heb een donkerbruin vermoeden dat wij dit wetsvoorstel helemaal niet volgende week kunnen afmaken.

De voorzitter:

Het streven is erop gericht om de bespreking van het wetsvoorstel nog wel volgende week af te ronden. Ik kan mij dan ook voorstellen dat wij afspreken dat het antwoord dinsdag voor 12.00 uur binnen is.

De heer Dittrich (D66):

Dat lijkt mij op zichzelf niet nodig, voorzitter. Er zijn zeer veel vragen gesteld en het lijkt mij mogelijk om de staatssecretaris en de ambtenaren enige ruimte te geven om de ingewikkelde vragen wat later te beantwoorden. Het Schengengedeelte moet natuurlijk eerder worden beantwoord, want dat antwoord moeten wij hebben voordat het Schengenoverleg wordt gehouden.

De voorzitter:

Als u zegt dat de andere vragen later kunnen worden beantwoord, nodigt u bijna de voorzitter uit om het maar van de agenda af te schuiven en dan gaat het naar volgend jaar. Daarom suggereerde ik om af te spreken dat wij dinsdag om 12.00 uur de schriftelijke antwoorden binnen hebben.

Naar mij blijkt, kan men zich vinden in die suggestie. Dinsdagmiddag wordt dan een voorstel gedaan over het moment waarop de behandeling van het wetsvoorstel wordt hervat.

Sluiting 22.55 uur