Aan de orde is de (voortzetting van de) behandeling van:

de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de verenigbaarheid van artikel 81 Provinciewet met artikel 128 Grondwet en over de motie-Platvoet c.s. inzake evaluatie van de Wet dualisering provinciebestuur (28384, 33g);

de motie-Platvoet c.s. inzake evaluatie van de Wet dualisering provinciebestuur (28384, 33f).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Witteveen (PvdA):

Mijnheer de voorzitter. De brief van de minister gaat onder andere in op de motie-Platvoet 2. De toelichting daarbij kan wat onze fractie betreft betrekkelijk kort zijn. Wij hebben bij het debat over de wet zelf gesteld dat de analogie tussen de dualisering bij de gemeentebesturen en het provinciale bestuur te ver is doorgevoerd. In dat licht bezien is hetgeen de motie-Platvoet beoogt, buitengewoon wenselijk. Het leidt tot een herbezinning op de reikwijdte van het doorvoeren van de dualisering. Wij zullen deze motie dus steunen.

Wij hebben geconstateerd dat de minister in zijn brief vooral zijn eerdere argumentatie op elegante wijze herhaalt, maar wij hebben daar geen aanleiding in gezien om ons standpunt te veranderen.

Een andere kwestie, die aanmerkelijk lastiger is, betreft de onverenigbaarheid van artikel 81 Provinciewet met artikel 128 Grondwet. Het gaat dan over autonomie en medebewind. Daarover is in de loop van de tijd in de stukken en het gevoerde debat een steeds complexere en verre van duidelijke discussie ontstaan tussen de regering en de heer Dölle. Dat was voor onze fractie aanleiding om een aantal handboeken te raadplegen op het gebied van het gemeenterecht. Daaruit kwam duidelijk de indruk naar voren dat de heer Dölle het weleens bij het rechte eind zou kunnen hebben, als je het bekijkt vanuit de gemeenterechtelijke dogmatiek. Dat riep de vraag op waarom dat voor de CDA-fractie geen aanleiding was geweest om tegen de wet te stemmen.

Ik wil niet pretenderen zelf over voldoende deskundigheid te beschikken om in dit dispuut tussen beiden te komen. Er kwamen echter enkele vragen bij mij op, die ik zowel aan de regering als aan de heer Dölle wil stellen. Het probleem was aanvankelijk dat men een wenselijke wijziging van de organieke wetten beoogde, die op gespannen voet stond met de letter van de Grondwet. Het zou de koninklijke weg geweest zijn om te stellen dat dan meteen de Grondwet herzien zou moeten worden en dat vervolgens de organieke wet aangepast zou kunnen worden. Op deze wijze zou het in feite behoren te gaan. Dit is echter een zeer vervelende conclusie, want het zou erg lang wachten betekenen. Voor een grondwetsherziening staat zeker zes jaar. In Nederland wordt de koninklijke weg dan ook alleen maar bewandeld bij controversiële voorstellen, waarvan het draagvlak omstreden is. We doen dat bijvoorbeeld bij het referendum. Er is overigens iets raars in die herziening in verband met het referendum. In de letterlijke tekst van de Grondwet wordt het referendum niet genoemd. Het is naar de letter gesproken dus helemaal niet in strijd met het referendum. Wij nemen alleen op gezag van prof. Kortmann aan dat ook als het er niet staat, het referendum moeilijk te rijmen is met de bepalingen over het proces van wetgeving. De koninklijke weg wordt daar dus gevolgd, met zoals eenieder weet heel weinig kans op succes.

Er is misschien een alternatief dat een uitweg kan bieden uit deze impasse. Ik wil de mening daarover graag horen. Ik zal dat alternatief de duidelijke weg noemen. Het betekent dat de regering aangeeft dat er strijd bestaat tussen deze wet en de Grondwet en ernaar streeft om zo snel mogelijk de Grondwet aan te passen aan de nieuwe inzichten. We zien ook bij de Tijdelijke referendumwet dat dit in theorie alvast een referendum mogelijk maakt, al is hier nog nooit gebruik van gemaakt. We hebben het puur over theoretisch staatsrecht. Het geeft aan in welke richting men wil gaan. Dit heeft als voordeel dat men niet tot een zeer ingewikkelde interpretatie van de gemeenterechtelijke dogmatiek hoeft over te gaan met alle verwarring van dien.

Zou het niet het beste zijn, zo vraag ik de minister, om het gelijk van de heer Dölle toe te geven en te stellen dat het nodig zal zijn om de Grondwet aan te passen en daar stappen toe te nemen? Ik vond de tekst op blz. 3 van de brief op dit punt hoopgevend. Daar wordt gezegd dat de bereidheid bestaat om ook deze kwestie mee te nemen in een onderzoek naar eventuele aanpassingen van hoofdstuk 7 van de Grondwet.

De heer Platvoet (GroenLinks):

Voorzitter. De minister behandelt in zijn brief twee thema's die twee weken geleden aan de orde waren, toen wij de Wet dualisering provinciebestuur bespraken. Ik zal vooral op het tweede thema ingaan, namelijk zijn argumenten tegen de motie die mijn naam mag dragen, maar gelukkig wel met c.s. erachter.

De minister schrijft in de brief dat de essentie van de dualiseringsoperatie is: het aanbrengen van een scheiding tussen bestuur en controle op bestuur. Dat is volgens mij niet het hoofddoel van de dualiseringsoperatie. Het hoofddoel van die operatie is om een levendige politiek te krijgen in de gemeente en de provincie, en herkenbaarheid en transparantie. Dat zijn de twee trefwoorden waarmee het rapport van Elzinga opent.

De huidige verhouding tussen raad en college en tussen provinciale en gedeputeerde staten is al uit balans, schrijft de minister. Dat is zo. Dat is anders dan de monistische wet beoogt, omdat daarin wordt gesproken over het hoofdschap van de gemeenteraad en provinciale staten, terwijl B en W en gedeputeerde staten nu die macht hebben.

De minister schrijft vervolgens dat met de dualisering de consequentie wordt getrokken uit deze discrepantie en de ongelijke balans wordt geformaliseerd door de overdracht van bestuursbevoegdheden van raad naar college te bewerkstelligen. Daar kunnen, willen en hoeven wij niet mee te leven. Het is ook strijdig met een andere doelstelling van Elzinga, namelijk versterking van de positie van de raad.

Ik kan niet nalaten nog een keer op te merken dat Elzinga later heeft toegegeven dat er een strijdigheid in zijn advies zit. Dat is inmiddels ook in de vakliteratuur doorgedrongen. De heer Dölle wees op een recente pocket van Brederveld over gemeenterecht. Dat is wellicht de lectuur die de heer Dölle op zijn nachtkastje heeft liggen. Dat is niet de literatuur waar ik het eerst naar grijp, maar toen ik het las, vond ik het steeds aardiger worden, en niet alleen omdat de Eerste Kamer een pluim kreeg, omdat zij de Wet dualisering gemeentebestuur beter had behandeld dan de Tweede Kamer. Dat is leuk om te lezen, maar daar gaat het in deze discussie niet om. In dit recente boek wordt de overdracht van bevoegdheden van raad naar college gehekeld. De heer Brederveld verzucht: Als zo ongeveer de hele bestuursbevoegdheid naar het college gaat, zou dan de burgerij weten wie zij slecht bestuur moet aanwrijven?

De minister schrijft dat door de continuering van de omvangrijke bestuurlijke functie de staten te zeer gericht blijven op de daardoor gedicteerde interactie met gedeputeerde staten. Veel kleiner werk is al gedelegeerd aan gedeputeerde staten. Ik zou zeggen: laat de volksvertegenwoordiging zelf uitmaken wat zij wil delegeren in plaats van dat wettelijk van bovenaf vast te leggen.

Dan zegt de minister: zelf besluiten nemen en de controle daarop moeten niet in één hand zijn. Is dat in de huidige monistische situatie wel het geval? De gemeenteraad besluit, maar B en W voeren uit. Op die uitvoering van de besluiten moet de controletaak gericht zijn. Door de ontvlechting van het raadslidmaatschap en het wethouderschap, door de ontvlechting van het statenlidmaatschap van provinciale en gedeputeerde staten, is er een zuiverdere verhouding gekomen in die controletaak. Dat vind ik een belangrijk punt, maar dat is iets heel anders dan het overdragen van bevoegdheden.

De minister bestrijdt in zijn brief het door mij geschetste beeld dat provinciale staten of de gemeenteraad de over te dragen bestuursbevoegdheid, die bij B en W of gedeputeerde staten terechtkomt, in de beslotenheid van hun collegevergadering tot uitdrukking moeten brengen. Die beslotenheid lijkt mij moeilijk te bestrijden, behalve als de regering had voorgesteld om de openbaarheid van B en W- en gedeputeerdestatenvergaderingen wettelijk voor te schrijven, waarvoor ik heb gepleit bij de behandeling van de Wet dualisering gemeentebestuur, maar dat is niet het geval. De actieve informatieplicht waar de minister op wijst, kan alleen achteraf bestaan, als het besluit al is genomen. Hetzelfde geldt voor de besluitenlijsten.

Er is nog weinig aandacht besteed aan de vraag, wanneer in de nieuwe situatie nu het rechtsgeldige besluit is genomen. Dat lijkt mij te zijn genomen op het moment dat gedeputeerde staten of burgemeester en wethouders zo'n besluit hebben genomen. Hoe zit het dan met de positie van de gemeenteraad of provinciale staten om achteraf controle uit te oefenen en nog wijzigingen in dat besluit aan te brengen? De rechtsgeldigheid staat dan immers al vast. Als de staten of de raad dan alsnog wijzigingen aanbrengen, zal men met rechtsgedingen en schadeclaims op de proppen komen. Dat zou naar mijn mening een ongekende groei van de juridisering van de lokale politiek met zich brengen.

De minister zegt dat wij ons daar niet zo druk om moeten maken. Hij verwijst daarbij naar de Tweede Kamer, die toch ook niet alleen maar besluiten becommentarieert. Ik vind de vergelijking met de Tweede Kamer echt mank gaan. Ten eerste is de Tweede Kamer natuurlijk medewetgever en ten tweede bestaat deze uit fulltime politici die ondersteund worden door honderden medewerkers. Daar steken leden van de gemeenteraden of de staten toch wel schril bij af. Het aantal leden van de staten moet omlaag en het hobbyisme wordt in de stukken van de regering gepredikt. Het lidmaatschap moet een bijbaantje in de avonduren blijven en er kan geen stuiver bij de vergoeding voor statenleden. Naar mijn mening kan de controletaak voorwaarden onder dergelijke voorwaarden nooit optimaal worden vervuld.

De minister schrijft het onwenselijk te vinden dat wij in de motie de discussie over de verdeling van bevoegdheden buiten de orde willen verklaren. Dat staat helemaal niet in de motie. Daarin wordt voorgesteld om een pas op de plaats te maken en de evaluatie af te wachten. De minister schrijft voorts dat wij niet over een volledig beeld met betrekking tot de overdracht van de medebewindbevoegdheden beschikken. Dat begrijp ik niet zo goed. Wij kennen immers de conceptwetsvoorstellen die om advies naar de VNG en het IPO zijn gestuurd. Ik heb vorige week voorbeelden van de provinciale overdracht van bevoegdheden genoemd, maar ik wil hier nog wel even wat voorbeelden van de gemeentelijke overdracht van bestuursbevoegdheden noemen. Dat liegt er namelijk niet om. Ik geef slechts een greep. Het gaat bijvoorbeeld om het instemmen met de vestiging van een casino, het aanwijzen van plaatsen voor naaktrecreatie, het beleid ten aanzien van begraafplaatsen, het vaststellen van een rampenplan, het beleid ten aanzien van lokale media, de subsidie voor monumentenzorg, het vestigingsbeleid ten aanzien van openbare scholen, het vaststellen van een onderwijsachterstandenplan, de onteigening, het beleid ten aanzien van de zondagsrust en de subsidies in het kader van het welzijnsbeleid. In de wet inzake de overdracht van medebewindbevoegdheden worden al deze bevoegdheden overgeheveld van de raad naar het college. Het zijn allemaal zaken die roering kunnen veroorzaken en waarvan wij vinden dat de gemeenteraad bij uitstek het platform moet zijn waarop die beslissingen worden genomen.

De minister houdt in zijn drie pagina's lange brief vol dat de dualisering moet doorgaan. In de allerlaatste zin van die brief staat met betrekking tot de overdracht van gemeentelijke en provinciale bevoegdheden dat "nogmaals kritisch zal worden bezien of deze in dat licht houdbaar zijn". Dat laatste zinnetje roept drie vragen op. Hoezo "nogmaals kritisch bezien"? Is het al eens eerder bezien? Heeft dat dan geleid tot het indienen van de conceptvoorstellen zoals wij die nu kennen? De minister zegt "in dat licht". In welk licht gaat hij het opnieuw bezien? Bedoelt de minister nu te zeggen dat hij, in tegenstelling tot het debat van twee weken geleden, alsnog bereid is om dit soort bevoegdheden, die bij uitstek de belangen van de lokale gemeenschap raken, bij de gemeenteraad te laten rusten? Is dat nu de essentie van zijn toezegging? Is hij dus bereid om de wet op al dat soort punten te wijzigen voordat hij haar indient bij de Tweede Kamer?

De heer Luijten (VVD):

Ik ben het met de heer Platvoet eens dat er nu een hele lijst van bevoegdheden ligt. Wij moeten het er nog maar eens over hebben of die allemaal integraal overgeheveld moeten worden. Dat vind ik legitiem. Laten wij dat hier vooral dan ook een keer bespreken! Het is echter de vraag of daarvoor een evaluatie nodig is, waardoor het proces zal worden opgehouden. De heer Platvoet is nu al duidelijk van mening dat een aantal zaken niet moet worden overgeheveld. Dan hoeft hij zich toch niet te verschuilen achter een evaluatie! Dan zegt hij dat toch gewoon tijdens de behandeling in deze Kamer.

De heer Platvoet (GroenLinks):

Die evaluatie is zinvol. De minister heeft dat ook toegegeven in de beantwoording van de schriftelijke vragen. In de evaluatie moet duidelijk worden in hoeverre de wet die wij twee weken geleden hebben aangenomen effect heeft op de machtsbalans tussen gedeputeerde staten en provinciale staten. Eenzelfde vraag wordt gesteld bij de evaluatie dualisering gemeentebestuur. Een en ander is van belang omdat de overdracht van bevoegdheden bij dit alles een eigen rol gaat spelen. Alvorens door te gaan op dit traject moeten wij ons afvragen hoe het zit met de effecten op de machtsbalans. Daarom is het zinvol de wet af te wachten. Ik nodig de regering uit om te wachten met indiening.

Het eerste deel van de brief gaat over de onverenigbaarheid van artikel 81 van de Provinciewet met artikel 128 van de Grondwet. Vooralsnog delen wij de opvatting van de CDA-fractie dat artikel 128 van de Grondwet het niet mogelijk maakt dat, bijvoorbeeld, het college van B en W bevoegdheden die niet voortvloeien uit de wet toekent aan een commissie zonder dat de gemeenteraad daartoe een besluit heeft genomen. In de provincie bestaat een analoge situatie. Toch maakt artikel 81 van de Provinciewet het mogelijk dat GS bevoegdheden overdragen aan een ander orgaan dan de staten, zonder dat de staten daarin besluiten hebben genomen.

De minister zegt dat toekennen iets anders is dan overdragen. De Grondwet spreekt van het toekennen van bevoegdheden, wat de minister vernauwt tot decentrale regelstelling bij verordening. Het gaat volgens hem om bevoegdheden die zijn vastgelegd in een verordening. Het artikel in de Grondwet spreekt echter van regeling en bestuur. Dat betekent dat volgens de Grondwet bevoegdheden met betrekking tot bestuur, anders dan in een verordening vastgelegd, niet mogen worden toegekend aan andere organen zonder toestemming van raad of staten. Ik vind het vrij logisch dat de Grondwet het op deze manier formuleert. De Grondwet vormt de neerslag van het monistische systeem dat wij kennen op lokaal en provinciaal niveau. In de Grondwet staat niet voor niets dat aan het hoofd van de gemeente de raad staat. Vanuit die monistische traditie en logica is het logisch dat de gemeenteraad of de provinciale staten toestemming moeten geven voor het uitlenen van een bevoegdheid door B en W aan een ander orgaan dan de klassieke drie van het gemeentebestuur. Ik wacht op dit punt het debat af dat de heer Dölle met de minister zal voeren.

De heer Dölle (CDA):

Voorzitter. De brief van de regering is deels mosterd na de maaltijd, nu de Provinciewet de vorige keer is aanvaard. Daarom wordt de brief door ons nog wel gewaardeerd. De brief is ook van belang. Het eerste deel handelt over de verenigbaarheid waarover ook de voorgaande sprekers hebben gesproken: de verenigbaarheid van artikel 81 van de Provinciewet, en dus eigenlijk ook die van artikel 83 van de Gemeentewet, en artikel 128 van de Grondwet. De regering besluit, zulks in afwijking van haar stellingname in de tijdens de plenaire zitting teruggenomen nadere memorie van antwoord, dat het verenigbaar is. Wij zijn hiervan niet overtuigd. Ik benadruk bovendien dat het praktische belang van deze kwestie niet gering is. Als de regering gelijk heeft, kan het college haar autonome bevoegdheden overdragen buiten de raad om, aan commissies zoals sportraden, wijkcommissies en dergelijke. Dat is een breuk met het gemeenterecht tot nu toe, zij het dat het bepaald niet onlogisch is vanuit de dualistische doctrine. De vraag is of de regering gelijk heeft. Wij betwijfelen dat.

Ik zet de vier stukken nog eens op het spel. In artikel 124, eerste lid, van de Grondwet staat dat voor gemeenten en provincies de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen is overgelaten. Dat is de fameuze autonomie. Artikel 125, lid 2, zegt dat van het bestuur van de provincie, naast de provinciale staten, gedeputeerde staten en de commissaris deel uitmaken. Vervolgens staat er in artikel 128 dat behalve in gevallen van herindeling de toekenning van bevoegdheden als bedoeld in artikel 1241, de autonomie dus, aan andere organen dan die genoemd in artikel 125, dus aan andere organen dan GS en de CvdK, alleen door provinciale staten geschieden. Artikel 81 Provinciewet geeft kort gezegd wel de bevoegdheid aan het college om die bevoegdheden over te dragen. Op het eerste gezicht zou je zeggen dat die teksten vrij helder zijn, maar ook wij hebben, evenals de heer Witteveen, nog eens naar de literatuur gekeken.

Op de bladzijden 13 en 96 van het nieuwe boek Gemeenterecht van de heer Brederveld staat dat de Dualiseringswet gemeente in strijd is met artikel 128 Grondwet. Kummeling en Zijlstra schrijven in tekst en commentaar op de Provincie- en de Gemeentewet op blz. 372: "De raad is bij de bevoegdheidsoverdracht (artikel 165 vóór de dualisering) betrokken omdat artikel 128 Grondwet de eis stelt dat de raad wordt ingeschakeld bij overdracht van autonome bevoegdheden." Faber, de indiener van het amendement van artikel 128 Grondwet zegt op 27 februari 1979 in de Tweede Kamer: "Het moet als regel tot de exclusieve bevoegdheden van de direct gekozen organen behoren, in casu de raad en provinciale staten, om te beoordelen en te beslissen of binnengemeentelijke en binnenprovinciale decentralisatie gewenst en noodzakelijk is." Akkermans en Koekoek en anderen schrijven in hun commentaar op de Grondwet: "De betekenis van artikel 128 is vooral daarin gelegen dat behalve bij gemeentelijke herindeling de binnengemeentelijke en binnenprovinciale decentralisatie uitsluitend kan plaatsvinden door de raad resp. provinciale staten." Kortmann schrijft in Constitutioneel Recht op blz. 462: "Behalve in het geval van herindeling is attributie van autonome bevoegdheden aan andere ambten dan PS en GS slechts mogelijk door provinciale staten." Van der Pot en Donner schrijven op blz. 756 van hun Handboek dat alleen de gemeenteraad bevoegd is tot binnengemeentelijke decentralisatie. De heer Koning, daarvan hebben wij al gewag gemaakt in de schriftelijke voorbereiding, heeft dat ook in twee artikelen benadrukt.

De regering voert in haar oordeel aan dat het scheppen van mogelijkheden voor het college en de commissaris om buiten PS om hun bevoegdheden aan commissies over te dragen, binnenprovinciale decentralisatie, wel verenigbaar is met artikel 128 vanwege twee argumenten.

1. Artikel 128 Grondwet ziet op toekennen en artikel 81 op overdragen. De opvatting dat zulks verschil maakt, krijgt voor zover ik kan zien geen steun in de literatuur. Bovendien wijs ik er ten overvloede nog op dat ten tijde van de grondwetsherziening de redactie van het betrokken artikel uit de Provinciewet wel degelijk het woord "toekennen" bevatte. Dat woord verdween in 1997 bij de Aanpassingswet AWB I. Die redactionele wijziging kan uiteraard niet het grondwetsbereik verminderen en beoogde dat ook niet.

2. Wat ons betreft is het tweede argument het wezenlijke argument van de regering. Het gaat in artikel 81 Provinciewet niet om autonome bevoegdheden, want die berusten bij provinciale staten. Dus kan het college van GS die bevoegdheden niet overdragen. Dit lijkt ons het hoofdargument van de regering, waardoor het eerste argument overigens overbodig wordt.

Dan zijn wij voor de zoveelste keer terug bij het punt dat steeds weer opduikt: de opvatting van de regering dat de bevoegdheden van het college, zoals de voorbereiding en de uitvoering van raadsbesluiten, het personeelsbeleid, het beheer van kerkhoven en alle andere taken van dagelijks bestuur geen autonome bevoegdheden zouden zijn. Wij hebben al meermalen gezegd dat die opvatting – ik verwijs naar eerdere debatten – slecht uitwerkt op het gemeenterecht en op de positie van de raad.

Het tweede deel van de brief is bijzonder welkom, want de regering zegt daarin toe bij de grondwetsherziening, voor zover het kan finaal, in te gaan op de discussie over hoofdstuk 7 en op de begrippen "autonomie" en "medebewind". Ik heb er de vorige keer op gewezen dat de botsing tussen parlement en regering over beide begrippen zeer ver teruggaat, bijna 30 jaar langzamerhand, en het is goed dat er nog eens nadrukkelijk op wordt ingegaan. Die botsing was zichtbaar bij de grondwetsherziening van 1983. Toen is het amendement-Faber ingediend. Die botsing was zichtbaar bij de herziening van de Gemeentewet 1992. Toen is het amendement-Schutte ingediend. Kennelijk is dat nog steeds niet uitgesproken. Op de vraag van de heer Witteveen waarom wij als fractie de wet verworpen hebben, moet ik antwoorden dat dit ene punt, dat op het allerlaatste moment nog na de receptie bij de Koningin naar voren kwam, ons niet de moed gaf om de gehele dualiseringsoperatie, waar zoveel provincies al mee bezig waren, in de waagschaal te stellen. Overigens geven ook wij toe dat uiteindelijk de interpretatie van verenigbaarheid bij de wetgever ligt.

De CDA-fractie heeft de eerste motie-Platvoet gesteund, zij het met de motivering dat de motie enerzijds te ver gaat omdat alle overdrachten worden tegengehouden en anderzijds niet ver genoeg gaat omdat de discussie is losgekoppeld van de herziening van de Grondwet. Daar ging de suggestie van uit dat, als de evaluatie zou leren dat het prima gaat, alles integraal over zou kunnen.

Vanaf het begin heeft de CDA-fractie de volgende benadering gehanteerd. Zij gaat akkoord met de hoofdmomenten van de dualisering: ontkoppeling van het ambt van wethouder en raadslid, de wethouder van buiten de gemeente, het overbrengen van het gezag over het ambtelijk apparaat en versterking van de financiële functie van de raad en overige controlerende functies. Daarom hebben wij voor de dualisering gestemd.

Er is echter voor de fractie één element omstreden, te weten het integrale transport van zware bestuursbevoegdheden naar het college. Het eerste bezwaar is constitutioneel van aard. Naar onze opvatting verzet het hoofdschap van de raad zich tegen een totale en integrale overbrenging. Wij stellen vast dat in het wetsvoorstel Dualisering provinciebestuur en gemeentebestuur zo'n transport dan ook niet heeft plaatsgevonden. Er zijn wel enkele bevoegdheden overgebracht, maar lang niet alle omdat ook naar het oordeel van de regering het hoofdschap van de raad een integraal transport in de weg staat. Dan zou eerst de Grondwet moeten worden herzien. Hierbij ging het dus om de autonomie. De door ons gesteunde motie-Platvoet betrof voornamelijk de toekomst waarin het gaat om de honderden medebewindsbevoegdheden die zouden worden overgebracht. In die motie wordt het overbrengen afhankelijk gesteld van de evaluatie van de verhuizing van de vijf, zes bevoegdheden naar het college in het kader van de dualisering.

In de tweede plaats hadden wij een "democratisch" motief. Besluitvorming in de raads- en statenzaal heeft in sommige situaties duidelijke pluspunten vergeleken bij die in colleges. Wij hebben, wellicht tot vervelens toe, daarop vanaf het begin de nadruk gelegd. Het gaat om beraadslagingen en besluitvorming in het openbaar, het besluit is amendeerbaar, de oppositie kan meedoen, in sommige gevallen is het besluit zelfs referendabel voor wie daar prijs op stelt, de algemene inspraakverordening is van toepassing en het is helder op welk moment de rechtspersoon gebonden is. Er zitten kortom enkele voordelen aan dit type besluitvorming vast. Er zijn echter ook enkele nadelen, zoals de curatele door gedeputeerden en wethouders. Dit nadeel is echter minder belangrijk geworden door de ontkoppeling van ambten. Een ander nadeel is wellicht dat de besluitvorming trager verloopt. Dit nadeel moet echter worden afgewogen tegen de voordelen. Wij verzetten ons overigens niet tegen de overbrenging van bevoegdheden als zodanig. De meeste kunnen zo worden overgebracht. Het gaat ons om zware bestuursbevoegdheden: besluiten die meer zijn dan uitvoering, die forse implicaties hebben en de lokale samenleving danig kunnen beroeren. Dit type besluiten moet niet worden ingekaderd in een context die vergelijkbaar is met de verhouding tussen regering en Tweede Kamer. De hoofdverantwoordelijke – of, zo men wil, de eindverantwoordelijke – moet deze besluiten nemen, te weten provinciale staten. Die neiging is overigens ook landelijk zichtbaar ondanks de totaal andere historische context van de relatie tussen regering en Tweede Kamer. Ook daar bloeien allerlei figuren op zoals de PKB, de amenderende motie, het voorhangbesluit en dergelijke. Die figuren strekken er feitelijk toe dat de Kamer het laatste woord in een besluit wil.

Het is dus vanwege het constitutionele en democratische argument dat wij ons verzetten tegen een integraal transport. Daarom steunden wij indertijd de eerste motie van de heer Platvoet, waarin wordt gevraagd om uitstel van de beslissing tot de evaluatie van het transport van de vijf, zes bevoegdheden bij eerdere wetten.

Er ligt nu een tweede motie van de heer Platvoet. De minister heeft een brief gestuurd waarin hij de Kamer tegemoet lijkt te komen. Hij zegt toe nog eens te zullen onderzoeken of het wetsvoorstel niet te ver gaat. Verder heeft hij goede nota genomen van de aarzelingen in deze Kamer, aarzelingen die inmiddels kamerbreed worden geuit. Ook heeft hij goede nota genomen van de motie-Platvoet en de opmerkingen die daarover door mij zijn gemaakt. Graag horen wij een nadere reactie van de regering. Er zit in die brief namelijk toch een soort spanning tussen steun voor het algemene transport van bevoegdheden, de inrichting van het lokale bestuur zoals die op het Binnenhof voor wenselijk wordt gehouden, en de toezegging met de vier elementen die ik net noemde.

De heer Holdijk (SGP):

Voorzitter. Na de voorgaande sprekers vraag ik mij af wat er inhoudelijk nog valt toe te voegen; hun opmerkingen over de brief van de minister van 20 januari jongstleden lijken mij vrij uitputtend. Ik kan daarom vrij kort zijn en volledig aansluiten bij wat de heer Dölle en anderen vóór hem zeiden. Hetgeen de minister schreef over de verenigbaarheid van artikel 81 Provinciewet met artikel 128 Grondwet heeft onze fracties eigenlijk alleen maar gesterkt in de conclusie die wij veertien dagen geleden al formuleerden, namelijk dat met dit artikel wordt gebalanceerd op de rand van het constitutioneel mogelijke en toelaatbare. Die conclusie meen ik voorshands overeind te kunnen houden, juist met deze brief in de hand. De motie-Platvoet hebben wij, zoals bekend, niet medeondertekend. Dat wil niet zeggen dat er bij onze fracties geen sympathie voor die motie is, met name voor wat ik als de kern beschouw, namelijk een pas op de plaats maken voordat wij verdergaan met overdracht en overheveling van bevoegdheden. Ik onderstreep graag de opmerking van de heer Dölle dat er bij de zware medebewindsbevoegdheden een nu nog niet zo scherp te trekken, maar wel een duidelijke grens is. Met andere woorden: voor een algehele overheveling, zeker van die categorieën bevoegdheden, zouden onze fracties niet enthousiast te maken zijn.

Gegeven onze opstelling van veertien dagen geleden ten opzichte van het wetsvoorstel als zodanig, waarbij wij de nodige reserves naar voren brachten, en in de lijn van ons aandringen op het afwachten van de evaluatie van de Wet dualisering gemeentebestuur bij het hele wetsvoorstel dualisering provinciebestuur, lijkt het mij niet vreemd dat wij voorshands de sympathie voor de motie-Platvoet kunnen handhaven, al zijn wij even benieuwd als anderen naar het antwoord op de concrete vragen over de laatste zin van de brief. Ik wil nergens op vooruitlopen, maar op voorhand kan ik daarin geen groot houvast vinden voor de stelling dat de medebewindsbevoegdheden nu heel anders gaan uitpakken dan veertien dagen geleden het geval zou zijn geweest.

De heer Luijten (VVD):

Voorzitter. De minister was twee weken geleden zo onder de indruk van het debat, dat hij het nodig vond om een uitgebreide brief te sturen. Daardoor hebben wij vandaag in feite een derde termijn. Ik dank hem in ieder geval voor de brief. De discussie over de vraag of er een strijd bestaat tussen artikel 81 Provinciewet en artikel 128 Grondwet wordt langzamerhand een dispuut tussen hooggeleerden. Ik sluit mij aan bij de conclusie die de heren Witteveen en Dölle hebben getrokken: laten wij dit onderwerp betrekken bij de discussie over hoofdstuk 7 van de Grondwet. Eén ding is ons natuurlijk wel duidelijk geworden, namelijk dat artikel 128 niet duidelijk is. Blijkbaar zijn daarover zulke interpretatieverschillen mogelijk dat het nu gaat over "toekennen" en "overdragen". Die termen liggen natuurlijk heel dicht bij elkaar. Wat mijn fractie betreft wachten wij de discussie daarover af. Wij zijn ook heel benieuwd naar het advies van de Raad van State op dit punt.

De heer Dölle (CDA):

Om een misverstand te voorkomen zeg ik dat wij heel blij zijn dat het debat over autonomie en medewetgeving in zijn geheel bij de behandeling van hoofdstuk 7 wordt gevoerd. Inzake de concrete kwestie over artikel 128 heeft het mijn voorkeur dat de Gemeentewet wordt aangepast, als de regering het met ons eens is. Dat ligt voor de hand. De Grondwet moet niet aangepast worden vanwege de Gemeentewet, maar de Gemeentewet aan de Grondwet.

De heer Luijten (VVD):

Het kan er weleens op uitdraaien dat artikel 128 Grondwet moet worden aangepast, want kennelijk is daarover dertig jaar discussie mogelijk. Het is maar beter om dat nu eens definitief goed te regelen in de Grondwet, zodat niet weer dertig jaar interpretatie van het grondwetsartikel zal plaatsvinden. Laten wij de discussie daarover later maar voeren.

Voorzitter. Bij de behandeling van de Gemeentewet hebben wij al gezegd dat wij geen behoefte hebben aan de motie-Platvoet. Ook twee weken geleden heb ik over die motie gesproken. Ik heb toen ook gezegd dat de VVD-fractie geen voorstander is van een integrale overheveling van al die bevoegdheden. Wij zullen er zeer kritisch naar kijken. Het signaal uit deze Kamer hierover is heel helder; ik denk dat het langzamerhand kamerbreed wordt gegeven. De minister heeft het signaal overigens opgepakt. Aan de overheveling van bevoegdheden zullen goede besluiten ten grondslag moeten liggen. Wij kunnen het onderwerp niet in een pakketje laten stoppen, maar moeten het op hoofdpunten bekijken. Wij moeten echter ook weer niet besluiten om helemaal geen bevoegdheden over te hevelen. Ik denk zelfs dat een groot deel over kan en dat de discussie moet worden gevoerd over de zware bestuursbevoegdheden. Op zichzelf heb ik daarvoor geen evaluatie nodig. Ik vind het onderwerp namelijk heel principieel. Ik heb daarover net al gediscussieerd met de heer Platvoet. Wij zullen straks niet voor deze motie stemmen. Maar nogmaals, dat wil niet zeggen dat wij zomaar instemmen met het overdragen van de zware bestuursbevoegdheden.

De heer Terlouw (D66):

Voorzitter. Ik zeg een paar woorden over de motie-Platvoet, wegens de brief van de minister. Hij schrijft dat het logisch is een dualiseringsoperatie die je uitvoert ook te voltooien, namelijk door voldoende bevoegdheden over te dragen zodat de operatie effect heeft. Op pagina 3 van de brief lees ik echter: "Het is dan ook niet denkbeeldig dat de huidige, voor provinciale staten negatieve machtsbalans ongewijzigd blijft als de dualisering niet wordt voltooid." Dat vind ik wel vreemd. Het is waar dat er in de huidige, praktische situatie een negatieve machtsbalans is. Maar om nu te zeggen dat de machtsbalans minder negatief wordt als je de provinciale staten nog meer bevoegdheden afneemt, wil er bij mij niet in. Ik ben het ermee eens dat er een logischer stelsel ontstaat. De machtsbalans wordt echter voor provinciale staten negatiever als de dualisering wordt voltooid. Wat wil, althans in mijn beleving, de motie-Platvoet? In deze motie wordt de minister gevraagd te wachten totdat wij beter weten hoe het stelsel functioneert. Als deze eerste fase zijn beslag heeft gekregen, zitten de fracties zonder hun gedupeerden, want de van buiten gekomen gedeputeerden maken geen deel meer uit van de fractie. Dat betekent dat de directe informatie vanuit het college gaat ontbreken. De fracties kunnen bijvoorbeeld niet meer vragen hoe het college iets behandelt, waar de prioriteiten liggen en wat er is gewisseld met een gemeente. Deze informatie, die niet voorkomt op openbare besluitenlijsten, valt daarmee weg.

De minister kan terecht tegenwerpen dat partijen die niet in een college vertegenwoordigd zijn, deze informatie ook niet hebben. Toen ik een bestuurlijke functie bekleedde in Gelderland vond ik dat een groot bezwaar. Zoals de heer Holdijk zich wellicht zal herinneren, voerde ik daarom van tijd tot tijd overleg met de fracties die niet in het college zaten. Op deze manier probeerde ik ze wat meer van deze insight information te geven. Ik geef toe dat ik het niet vaak genoeg deed, maar ik probeerde het in ieder geval.

Ik denk dat het heel veel verschil maakt dat gedeputeerden geen onderdeel meer uitmaken van de fracties. Het lijkt de D66-fractie daarom gewenst om eerst te kijken hoe de veranderde machtsbalans gaat uitwerken voordat meer bevoegdheden worden overgedragen. Als het goed gaat, ben ik het met de minister eens dat veel van deze bevoegdheden moeten worden overgedragen. Ik roep hem echter op, eerst af te wachten hoe de dualisering in de gemeenten uitpakt, want zo'n haast hebben wij niet. Overigens hebben wij daarom uiteindelijk tegen de wet gestemd.

De heer Luijten (VVD):

De heer Terlouw zegt terecht dat gedeputeerden geen deel meer uitmaken van de fractie. Ik weet echter hoe het in gemeenten toegaat. Formeel maken wethouders geen deel meer uit van de fractie, maar vaak zitten zij gewoon bij de fractievergadering en dat is natuurlijk niet verboden bij wet.

De heer Terlouw (D66):

Nee, dat is niet verboden. Het gebeurt soms echter niet en zal in andere gevallen in mindere mate gaan voorkomen. In ieder geval is het niet de bedoeling, want met de wet heeft men dualisme voor ogen. Dit heeft voor- en nadelen en ik wil de voordelen niet ontkennen, want de bestuurskracht kan inderdaad groter worden. De haast begrijp ik alleen niet. Laten wij eerst kijken hoe het gaat en pas stappen ondernemen als deze aan de orde zijn.

Minister Remkes:

Voorzitter. De verenigbaarheid van artikel 81 Provinciewet en artikel 128 Grondwet is een van de twee kwesties die de verschillende woordvoerders aan de orde hebben gesteld. Deze kwestie wordt ook behandeld in de brief die ik recent aan de Kamer heb gestuurd. In deze brief heb ik herhaald wat ik twee weken geleden in de Kamer heb aangegeven, namelijk dat ik de bereidheid heb om daarnaar in het kader van hoofdstuk 7 nader te kijken.

De heer Witteveen heeft mij gevraagd derhalve vast een wijziging aan te kondigen, maar dat is mij even iets te kort door de bocht. Als ik aangeef de bereidheid te hebben daar nader naar te kijken – ook in het licht van de door de heer Dölle genoemde literatuur – betekent dat dus ook dat ik er in principe geen bezwaar tegen heb om, als dat aan de orde zou moeten zijn, op dat punt met voorstellen te komen.

Overigens heb ik uit dit debat de conclusie getrokken dat er op zijn minst sprake is van tekstverwarring als deze discussies kunnen ontstaan. De heer Luijten bracht dit ook al ter sprake. Mocht daartoe aanleiding zijn, zal er kritisch gekeken moeten worden hoe een en ander met elkaar in overeenstemming kan worden gebracht. Wat mij betreft is er op dit punt geen sprake van een soort theologische discussie. Ik heb goed naar de Kamer geluisterd, dus wat mij betreft is dit allemaal niet aan de orde. Bij die gelegenheid zullen wij hierop nader ingaan.

Dan kom ik nu toe aan de motie-Platvoet. De heer Platvoet heeft gevraagd hoe het slot van de brief moet worden gelezen. Welnu, het staat er allemaal niet voor niets. Vanzelfsprekend is er in eerste aanleg goed nagedacht over de vraag wat verantwoord is om over te dragen. Vervolgens zijn er voorstellen "de wereld in" gestuurd, volgens de gebruikelijke procedure. Wij zullen het pakket bezien. Overdracht van bestuursbevoegdheden met een kaderstellend karakter is in elk geval niet aan de orde, zoals het provinciale structuurplan, het provinciale verkeers- en vervoerplan en het provinciale milieubeleidsplan. Deze plannen zou je kunnen vergelijken met de PKB op landelijk niveau, waarover de heer Dölle sprak.

De heer Dölle (CDA):

Ik noemde de PKB en enkele andere verschijnselen als symptomen van de neiging die aan de andere kant van het Binnenhof bestaat om besluiten tot en met bijvoorbeeld het uitzetten van individuele asielzoekers zelf te nemen.

Minister Remkes:

Wij zullen ook de andere zware bestuursverantwoordelijkheden bezien, in het licht van wat zich parlementair heeft voltrokken, zonder daarmee aan te geven of de gegroeide parlementaire praktijk in alle opzichten als wenselijk moet worden beoordeeld. Daarover verschillen de heer Dölle en ik ongetwijfeld niet met elkaar van mening.

De heer Platvoet (GroenLinks):

Twee weken geleden heb ik in het debat bij interruptie een aantal voorbeelden genoemd van medebewindbevoegdheden die in de conceptwet Overdracht Provinciale Bestuursbevoegdheden staan. Ik vroeg u toen of dat soort bevoegdheden volgens u bij provinciale staten moest blijven en of de overdracht daarvan uit de wet moest worden gehaald. Zojuist heb ik een aantal bevoegdheden op gemeentelijk niveau genoemd van een type waarvan ik vind dat het niet moet worden overgedragen, omdat dit bij de raad thuis hoort. U zou een en ander kritisch bezien, maar dit heeft niet geleid tot het schrappen van dat type bevoegdheden uit het conceptwetsvoorstel. Leidt het opnieuw kritisch bezien tot het schrappen van het soort bevoegdheden waarvan ik er een twaalftal heb genoemd?

Minister Remkes:

Ik wil graag de goede procedures in acht nemen. Er is een voorstel het veld in gestuurd, waarop commentaar is gekomen. Ik doe aan de Kamer een duidelijke toezegging dat wij de omvang van het pakket opnieuw zullen bezien. Daarbij vind ik echter ook hetgeen in het veld leeft van belang en ik ga daarmee niet lichtvaardig om. U moet mij niet vragen om alvast vooruit te lopen op het opnieuw kritisch beoordelen. De Kamer zal het met deze toezegging moeten doen. Zij krijgt het voorstel zelf in behandeling en kan nagaan of er met een consciëntieuze manier mee is omgesprongen. De Eerste Kamer heeft bij dit wetsvoorstel het ultieme wapen in handen. U kunt dus ja of nee zeggen.

De heer Platvoet (GroenLinks):

Het probleem is nu juist dat wij alleen ja of nee kunnen zeggen, maar dat is eigen aan de aard van de Eerste Kamer. Uit de reacties van de verschillende woordvoerders kunt u echter opmaken dat een deel van de medebewindbevoegdheden misschien zonder probleem kan worden overgeheveld, maar een groot aantal andere juist niet. Wij hebben niet de mogelijkheid om daar differentiatie in aan te brengen. Vandaar dat in de motie wordt opgeroepen om dat nog eens goed te bekijken. Het is wel gemakkelijk om het bij ons terug te leggen, maar het is niet zo simpel.

Minister Remkes:

Ik sta hier natuurlijk niet voor niets. Ik luister goed en ik kan die politieke beoordeling ook wel redelijk maken.

De heer Platvoet (GroenLinks):

De minister zegt toch niet veel substantieels toe. Hij luistert goed. Dat is mooi. Dat doen wij ook.

Minister Remkes:

De heer Platvoet heeft bijvoorbeeld over de subsidies gezegd dat de minister zich veertien dagen geleden heeft beroepen op de manier waarop dit in de Tweede Kamer gaat. Ik diep dit voorbeeld uit. Als de regering in het kader van de begroting besluit om subsidies in te trekken of te korten, dan komt er een berichtenstroom op gang naar de Tweede Kamer. Daarna kun je ervan uitgaan dat er in de Tweede Kamer een amendement of een motie wordt ingediend, gericht op het subsidiebeleid van de Tweede Kamer. Zo zal het in de toekomst op gemeentelijk niveau dus ook gaan. De situatie is veel minder zwart-wit dan de heer Platvoet suggereert. Het is bepaald niet zo dat de gemeenteraad dan wel de provinciale staten totaal niets meer in handen hebben, al worden die bevoegdheden overgedragen. Dit geldt overigens voor iedere situatie en voor ieder voorbeeld dat de heer Platvoet en de heer Dölle noemen op een genuanceerd van elkaar verschillende manier. Ik zie namelijk ook wel in dat bij sommige zaken die aan de orde zijn, de gemeenteraad dan wel de provinciale staten enige zeggenschap en invloed inleveren. Wij zullen kritisch kijken naar de onderscheiden voorbeelden die hier aan de orde zijn geweest.

De heer Platvoet (GroenLinks):

Dit voorbeeld begrijp ik niet zo goed. Waar bijvoorbeeld subsidietoekenning een bijlage bij de gemeentebegroting is, is dit gewoon een raadsbesluit. Er vindt in dezen dus geen overdracht van bevoegdheden van de gemeenteraad naar het college van wethouders plaats. Als dit iets anders is en het dus buiten de gemeentebegroting wordt gehouden, terwijl het tijdens het begrotingsjaar een bevoegdheid van het college van wethouders wordt, doet zich het probleem voor dat ik schetste.

Minister Remkes:

Ik reageer op uw voorbeeld.

De heer Platvoet (GroenLinks):

Maar dat zuig ik niet uit mijn duim. Dat haal ik uit uw conceptwet. Daarin staat dat de bevoegdheid tot het geven van welzijnssubsidies wordt overgeheveld van raad naar college. U komt nu met het voorbeeld van de begroting, maar de begroting is per definitie een raadsbesluit. Als in de begroting een staat van subsidies is opgenomen, besluit de raad over de subsidieverlening in het kader van de begroting. Er is dan geen sprake van het overdragen van een bevoegdheid. Daar is toch geen speld terug te krijgen?

Minister Remkes:

In het kader van de begroting niet. U suggereert echter dat er een zwart-witsituatie aan de orde is. Dat zal absoluut niet het geval zijn. Ook bij besluiten buiten de begroting om kan de raad er nog wel wat over zeggen. Dat gebeurt nu toch in de Kamer ook?

De heer Platvoet (GroenLinks):

Dat gebeurt achteraf. Niet alleen door mij, maar ook door anderen is de redenering opgehangen dat dit niet de meest wenselijke situatie is.

Minister Remkes:

Kamerleden zijn over het algemeen mans genoeg om aan de bel te trekken. Raadsleden zijn dat over het algemeen ook. Ik heb daar tenminste geen enkele twijfel over.

De kern van de discussie is voor mij of er niet een eigenaardige spanning in de motivatie door het kabinet in de brief zit. De heer Dölle vraagt daar naar. Aan de ene kant wordt de stelling ingenomen dat de overdracht van bevoegdheden nodig is om de dualiseringsoperatie te voltooien. Aan de andere kant wordt nog kritisch gekeken naar de omvang van het pakket. Bij onder anderen de heren Dölle en Luijten heb ik niet beluisterd dat ze op zichzelf bezwaren hebben tegen een bepaalde mate van overdracht van bevoegdheden om tot verheldering van de rollen van PS en GS en van de raad en B en W te komen. Wat de heer Platvoet in zijn motie vraagt, is om het denken hierover voorlopig totaal stil te leggen, in afwachting van de evaluatie Op die manier ga je in feite een situatie evalueren die wij met elkaar gecreëerd hebben maar die een noodzakelijk complement mist, te weten de discussie over de taken. Die evaluatie zal dus altijd onvolkomen zijn. De route waarvoor ik pleit, is om nu de discussie over de taken te voeren – ik heb daarbij een toezegging gedaan – zodat op basis daarvan geëvalueerd kan worden. Het kan best zijn dat de evaluatie resultaten oplevert ten aanzien van taken. Dan kun je daar opnieuw bij stilstaan, maar dan heb je in ieder geval wel de route zo volledig mogelijk afgelegd.

De heer Dölle (CDA):

Dat betekent ook dat u het bestaanbaar acht, gehoord de meerderheid in deze Kamer, dat een aantal bevoegdheden op de klassieke wijze uitgevoerd blijven worden, namelijk in de statenzaal en de raadzaal?

Minister Remkes:

Anders zou ik deze toezegging niet doen.

De beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

De stemming over de motie zal direct na de lunchpauze plaatsvinden.

Naar boven