Aan de orde is de behandeling van de wetsvoorstellen:

Vaststelling van een Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden en overige verpleegden strafrechtstoepassing en daarmee verband houdende wijzigingen van het Wetboek van Strafrecht en de Beginselenwet gevangeniswezen (Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden) (23445);

Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering omtrent de terbeschikkingstelling en de sanctietoepassing ten aanzien van geestelijk gestoorde delinquenten (24256).

De beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Michiels van Kessenich-Hoogendam (CDA):

Voorzitter! De twee aan de orde zijnde wetsvoorstellen hebben betrekking op geestelijk gestoorde delinquenten en meer in het bijzonder op de maatregel van terbeschikkingstelling die de rechter aan een geestelijk gestoorde delinquent kan opleggen. Het ene wetsvoorstel, de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden, is een geheel nieuw wetsvoorstel. Tot nu toe bestaat er geen beginselenwet met betrekking tot de ter beschikking gestelden. De CDA-fractie is er tevreden over dat thans een voorstel van beginselenwet bij de Kamer in behandeling is. De materie die hier aan de orde is, raakt nauw aan het karakter van Nederland als rechtsstaat. Een beginselenwet is daarvoor een passende regeling.

Bij de oplegging en de tenuitvoerlegging van de strafrechtelijke maatregel van terbeschikkingstelling zijn drie, ten dele met elkaar conflicterende, belangen betrokken, te weten het belang van de bescherming van de maatschappij tegen personen die door hun geestelijke stoornis gevaarlijk zijn, het belang van een adequate behandeling van de geestelijk gestoorde delinquent en de rechtspositie van de ter beschikking gestelde. Wij zijn van oordeel dat het wetsvoorstel in het algemeen in dit spanningsveld van belangen een goed evenwicht heeft gevonden.

De Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden is een van de drie beginselenwetten die in voorbereiding zijn op het terrein van het penitentiaire recht. De volgende beginselenwet is de Penitentiaire beginselenwet, die reeds door de Tweede Kamer is aangenomen en kort geleden door onze vaste commissie voor Justitie in behandeling is genomen. Het is nuttig erop te wijzen dat door dat wetsvoorstel wijzigingen worden aangebracht in het wetsvoorstel waarover wij het nu hebben. De andere beginselenwet, die nog bij onze Kamer moet aankomen en zelfs nog bij de Tweede Kamer moet worden ingediend, is de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen.

Het tweede wetsvoorstel dat vandaag aan de orde is, betreft de sanctietoepassing op geestelijk gestoorde delinquenten. De vraag is onder andere hoe, wanneer een persoon is veroordeeld tot zowel gevangenisstraf alsook TBS met verpleging, beide sancties ten uitvoer moeten worden gelegd.

Over deze wetsvoorstellen heeft overleg plaatsgevonden tussen de woordvoerders van de onderscheiden fracties. Dit overleg heeft er voor mijn fractie toe geleid dat wij onze bijdrage zullen concentreren op een aantal onderwerpen. Andere onderwerpen die wij ook belangrijk vinden, zullen naar wij hebben begrepen door andere woordvoerders worden behandeld. Wij kunnen in tweede termijn aangeven bij welke opmerkingen wij ons eventueel wensen aan te sluiten.

Wanneer de rechter in een strafzaak tegen een verdachte in zijn uitspraak de maatregel van TBS met verpleging oplegt, kan vanzelfsprekend de betrokkene niet direct de volgende dag worden opgenomen in een voor hem geschikte inrichting. Er is een zekere tijd nodig tussen de rechterlijke uitspraak en de feitelijke opname van de ter beschikking gestelde in een inrichting. Die tijd dient onder meer om uit te zoeken welke inrichting voor de betrokkene geschikt is. Die tijd kan ook nodig zijn, omdat er niet direct een plaats in een inrichting vrij is. In bijna alle gevallen legt de rechter de combinatie op van gevangenisstraf en TBS met verpleging. Dan kan reeds tijdens de tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf worden begonnen aan de voorbereiding van de gedwongen verpleging, onder andere door alvast te beslissen welke inrichting het meest geschikt is voor deze TBS-gestelde. Immers, de dag waarop hij vrij zal komen uit de gevangenis, staat van tevoren precies vast.

Idealiter zal de gedwongen opname van de TBS-gestelde kunnen aanvangen op de dag waarop de gevangenisstraf eindigt. De TBS-gestelde zou op die dag van de gevangenis kunnen worden overgebracht naar de inrichting. Alle voorbereidingen kunnen tijdens de detentie worden verricht. In de praktijk blijkt dit echter niet mogelijk. Men heeft de noodzakelijkheid van een zekere tussentijd geaccepteerd. Deze wordt meestal "passantentermijn" genoemd, omdat de TBS-gestelde in die tijd als niet definitief bewoner verblijft in een huis van bewaring.

In 1963 heeft de toenmalige minister van Justitie aan onze Kamer de toezegging gedaan dat de opneming van TBS-gestelden, toen TBR-gestelden, zal geschieden binnen uiterlijk twaalf weken nadat de tenuitvoerlegging van de terbeschikkingstelling is aangevangen. Volgens de memorie van toelichting bij het voorliggende wetsvoorstel heeft in 1986 de ambtsvoorganger van de minister deze termijn van twaalf weken losgelaten, omdat zij door het capaciteitstekort in de inrichtingen, waaronder begrepen het selectie-instituut, het dr. F.S. Meijersinstituut, niet langer in acht kan worden genomen. Een nieuwe termijn werd niet genoemd. Van overheidswege is sindsdien geen richtlijn gegeven voor de maximaal toelaatbare passantentermijn. Veelal werd een termijn van zes maanden als acceptabel beschouwd.

In twee recente arresten van het hof te Den Haag van 20 maart dit jaar heeft het hof geoordeeld dat, bijzondere omstandigheden daargelaten, de Staat tegenover de passant verplicht is om de verpleging feitelijk te laten aanvangen in een daartoe bestemde inrichting, uiterlijk drie maanden nadat aan de opgelegde gevangenisstraf een einde is gekomen. De minister heeft tegen deze arresten beroep in cassatie bij de Hoge Raad ingesteld. Deze heeft nog geen uitspraak gedaan. Heeft de minister zicht op het moment wanneer dit zal gebeuren? Aangezien de zaak nog onder de rechter is, zullen wij niet ingaan op deze arresten.

In de praktijk komt het niet zelden voor dat TBS-gestelden meer dan een jaar moeten doorbrengen in een huis van bewaring voordat opneming in een inrichting mogelijk is. Eerst dan kan met een adequate behandeling van de geestelijke stoornis van de TBS-gestelde worden begonnen. Alleen al hierdoor wordt de duur van de terbeschikkingstelling langer. Bovendien zal een lange periode van verblijf in een huis van bewaring waarin de TBS-gestelde geen behandeling van zijn geestelijke stoornis kan ondergaan, een nadelige invloed hebben op die stoornis. Dit heeft het voorzienbare gevolg dat de behandeling van de gestoorde delinquent langer zal duren en wellicht een slechter resultaat zal hebben dan in het geval dat de behandeling op tijd was begonnen.

Waakzaamheid met betrekking tot de duur van de passantentermijn is geboden. De gedwongen vrijheidsbeneming gedurende de passantentermijn geschiedt niet in het kader van de tenuitvoerlegging van een straf. Immers, de straf is al uitgezeten. Zij geschiedt evenmin in het kader van de door de rechter bevolen gedwongen opname en behandeling in een TBS-inrichting. Deze blijkt namelijk nog niet mogelijk. De gedwongen vrijheidsbeneming gedurende de passantentermijn is nodig om de administratie de tijd te geven om tot tenuitvoerlegging van de TBS te geraken.

In artikel 12, lid 1, wordt de tussentijd gebonden aan het maximum van zes maanden. In lid 1 staat imperatief voorgeschreven dat de plaatsing van een TBS-gestelde "geschiedt" voordat de termijn van zes maanden heeft gelopen. Dit is kennelijk een van de beginselen van deze beginselenwet.

In het tweede lid van artikel 12 wordt een uitzondering op het beginsel mogelijk gemaakt. Wanneer de plaatsing niet binnen zes maanden mogelijk is, kan deze termijn verlengd worden. Daarbij moet rekening worden gehouden met enerzijds de eisen die de bescherming van de maatschappij stelt en anderzijds de eisen die de behandeling van de ter beschikking gestelde stelt. Verlenging kan telkens met drie maanden plaatsvinden. Aan de verlengingsmogelijkheid met telkens drie maanden is geen wettelijk maximum verbonden. Deze onbeperkte verlengingsmogelijkheid van de passantentermijn baart ons zorgen. Nu de wetstekst zelf geen maximum biedt, zal toch op zijn minst de schriftelijke toelichting op het wetsvoorstel de toepassing van de mogelijkheid van verlenging moeten begrenzen. In de memorie van toelichting lezen wij dat de verlengingsmogelijkheid met telkens drie maanden is opgenomen voor een "noodsituatie". Dit wordt herhaald in de memorie van antwoord aan de Tweede Kamer, waaraan wordt toegevoegd dat toen, ten tijde van het indienen van die memorie in het voorjaar van 1994, de gemiddelde wachttijd voor een TBS-gestelde 24 weken bedroeg en dus overeenkwam met de termijn in artikel 12 van het wetsvoorstel.

Op zichzelf kunnen wij ons met de mogelijkheid tot verlenging in een noodsituatie verenigen, mits het begrip "noodsituatie" beperkt wordt uitgelegd. Om daarover zekerheid te verkrijgen heeft mijn fractie in het voorlopig verslag van onze Kamer gevraagd, wat in dit verband onder "noodsituatie" wordt verstaan. De minister antwoordt op onze vraag op blz. 6 van de memorie van antwoord aan onze Kamer: "In dit verband kan onder noodsituatie worden begrepen het geval dat ondanks alle mogelijke inspanningen het niet lukt een ter beschikking gestelde tijdig (dus binnen de termijn van zes maanden) te plaatsen in een daarvoor bestemde inrichting. Deze verlengingsmogelijkheid van artikel 12, tweede lid, zal evenwel uitzondering moeten zijn."

Mijn fractie vindt dit antwoord onvoldoende precies. Wat verstaat de minister onder "alle mogelijke inspanningen"?

In de memorie van antwoord aan onze Kamer wordt voorts in antwoord op vragen van mijn fractie medegedeeld, dat van een situatie waarin plaatsing binnen zes maanden geschiedt, thans geen sprake is en dat het naar verwachting ook de eerstkomende tijd niet mogelijk zal zijn een ter beschikking gestelde binnen zes maanden te plaatsen. Deze mededelingen vinden wij als medewetgever zeer verontrustend. Immers, de wetgever spreekt hier expliciet uit dat hij er zich van bewust is dat de door het wetsvoorstel als beginsel vooropgezette maximale passantentermijn van zes maanden voorlopig niet haalbaar is. Valt dit nog binnen de grenzen van behoorlijke wetgeving? Kan onze Kamer als medewetgever hieraan meewerken?

De minister heeft kortgeleden aangekondigd 120 noodplaatsen te zoeken, te weten 60 in TBS-inrichtingen en 60 in onder meer gevangenissen. Vervolgens heeft zij aangekondigd nog eens 20 additionele noodplaatsen te zoeken. De CDA-fractie is van mening dat het niet waarschijnlijk is dat op korte termijn noodplaatsen in gevangenissen kunnen worden gecreëerd. Immers, reeds thans, ook zonder noodplaatsen, is er sprake van een zeer ernstige situatie in gevangenissen en huizen van bewaring door het grote aantal psychisch gestoorde delinquenten dat daar verblijft. Ik verwijs naar een brief de dato 18 november 1996 van vertegenwoordigers van de commissies van toezicht in gevangenissen en huizen van bewaring aan de vaste commissie voor Justitie. Omdat ik niet zeker weet of de minister deze brief ook gekregen heeft, wil ik daar enkele passages uit citeren.

Deze vertegenwoordigers van de commissies van toezicht bij penitentiaire inrichtingen waren in november vorig jaar bij elkaar om te spreken over de door hen gesignaleerde ernstige problemen in verband met het sterk toenemend aantal psychisch gestoorde gedetineerden in de gevangenissen en de huizen van bewaring. De brief vervolgt met: "Doordat steeds meer gedetineerden in huizen van bewaring moeten wachten op plaatsing in een inrichting voor terbeschikkingstelling, in veel gevallen langer dan een jaar, maar ook doordat het aantal andere gedetineerden met psychische stoornis toeneemt, behoeft thans minstens 10% van de bevolking van penitentiaire inrichtingen psychologische of psychiatrische behandeling. Die behandeling kan binnen de normale penitentiaire inrichtingen niet worden gegeven. De inrichtingspsycholoog is voor het geven van die behandeling niet toegerust. De penitentiaire inrichtingen zijn voor het behandelen van psychisch gestoorden niet toegerust. Materiële voorzieningen ontbreken en het gevangenispersoneel kan, ondanks goede wil en grote inzet, de benodigde behandeling niet bieden, omdat het daarvoor niet is opgeleid, en het daarvoor overigens niet de tijd heeft."

Vervolgens zegt deze brief: "Naar het oordeel van de commissies van toezicht is de huidige situatie onaanvaardbaar. Het gevaar dat het aantal suïcides door gestoorde gedetineerden binnen penitentiaire inrichtingen toeneemt, is reëel aanwezig." De brief wordt besloten met het uitspreken van ernstige verontrusting door deze vertegenwoordigers van de commissies van toezicht over de bestaande situatie. Wij zijn van oordeel dat het in deze situatie niet goed denkbaar is dat daar nog eens noodplaatsen voor TBS-gestelden bijkomen, zonder dat er ingrijpende maatregelen worden genomen op het gebied van huisvesting, opleiding personeel enz. Dit is geen oplossing op korte termijn.

Het capaciteitstekort doet zich ook in sterke mate voelen bij het selectie-instituut. Is de minister voornemens, ook daar tot uitbreiding over te gaan? Hoe en op welke termijn zijn de plannen van de minister te verwezenlijken?

Een van de onderwerpen in het wetsvoorstel die ons zorgen baart, is de regeling van de beroepsmogelijkheden die de TBS-gestelde heeft tegen de beslissing tot verlenging van de passantentermijn. Alvorens inhoudelijk op dit probleem in te gaan, wil ik kort aangeven, hoe dit probleem door mijn fractie ter kennis van de andere woordvoerders en van de minister is gebracht. In de schriftelijke gedachtewisseling van onze Kamer met de minister is het probleem van de beroepsmogelijkheden tegen de verlenging niet aan de orde gesteld. In een gesprek van de woordvoerders vorige week dinsdag heb ik de andere woordvoerders gemeld, dat mijn fractie hier problemen zag. Mevrouw Le Poole heeft zich toen bereid verklaard, de minister hieromtrent te informeren, in het kader van een gesprek dat zij voornemens was met de minister te voeren. Vervolgens heeft, na overleg tussen de voorzitter van de vaste commissie voor Justitie en mij, de griffier van die commissie schriftelijk aan de minister bericht, hoe de vraagstelling van mijn fractie luidde. Daarop hebben wij jongstleden zaterdag een brief ontvangen, waarin de minister op deze vraagstelling en op een ander punt ingaat. Wij danken de minister voor de snelle beantwoording. Ik sta even stil bij deze voorgeschiedenis, omdat mijn fractie het onfatsoenlijk zou vinden om de minister tijdens de plenaire behandeling te overvallen met een onderwerp dat niet eerder aan de orde is gesteld. Dat is in casu niet het geval.

Ik kom nu aan de inhoud van het probleem toe. De CDA-fractie vraagt zich bezorgd af, of er een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat tegen de beslissing tot verlenging van de maximale passantentermijn van zes maanden. Het wetsvoorstel geeft in artikel 69 de mogelijkheid van beroep tegen de verlengingsbeslissing bij de beroepscommissie van de sectie TBS van de Centrale raad voor strafrechtstoepassing (CRS). Het is mogelijk dat het beroep bij de CRS ten tijde van de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer gezien werd als een voldoende waarborg. Nu weten wij dat daaraan kan worden getwijfeld. De CRS is immers een extern adviesorgaan van de regering. Zij adviseert de minister over voorgenomen regelgeving. Sinds het Procola-arrest van het Hof van Justitie voor de rechten van de mens van 29 september 1996, dat betrekking had op de Luxemburgse Raad van State, weten wij dat bijzondere voorzichtigheid moet gelden wanneer een adviesorgaan van de regering mede belast is met de berechting van een geschil van een burger tegen de Staat. In dit arrest werd geoordeeld, dat onder de omstandigheden van het betrokken geval er sprake was van schending van artikel 6 EVRM, dat berechting door een onpartijdige en onafhankelijke rechter voor schrijft. Blijkens de brief die wij jongstleden zaterdag hebben ontvangen, is de minister van oordeel dat het Procola-arrest niet op de onderhavige problematiek van toepassing is. Wij zijn daar bepaald niet zeker van. De argumentatie in de brief heeft onze twijfel niet weggenomen. Bovendien bevat de argumentatie een feitelijke onjuistheid. Het is niet zo dat alle leden van de Luxemburgse Raad van State eerst over de voorgenomen regelgeving hebben geadviseerd en dat ze later, als rechter, over dezelfde regeling een oordeel hebben uitgesproken. De meerderheid, maar niet alle leden. Deze nuance kan van belang zijn.

Maar er zijn andere bezwaren tegen de inschakeling van de Centrale raad voor strafrechtstoepassing. Die bezwaren hebben niet te maken met de uitleg van het Procola-arrest. Wij betwijfelen sterk of de CRS als een voldoende onpartijdig en onafhankelijk rechtsprekend orgaan kan worden beschouwd in een geschil van de TBS-passant met de minister van Justitie over de verlenging van de passantentermijn.

De leden van de Centrale raad voor strafrechtstoepassing worden weliswaar door de Kroon benoemd, maar deze benoeming geldt voor een periode van zes jaar. Zij geldt niet, zoals bij de rechterlijke macht, voor levenslang. Herbenoeming is maximaal twee keer mogelijk. De herbenoeming geschiedt door de Kroon op voordracht van de minister van Justitie. Wij betwijfelen zeer of een lid van de Centrale raad voor strafrechtstoepassing dat voor zijn herbenoeming afhankelijk is van de voordracht door de minister van Justitie, kan worden beschouwd als een onafhankelijke en onpartijdige rechter in een geschil van de TBS-passant met juist de minister van Justitie.

De vraag is of er dan misschien een andere, eventueel aanvullende rechtsgang mogelijk is voor de TBS-passant tegen de beslissing tot verlenging van de termijn, dat wil zeggen tegen het voortduren van het gedwongen verblijf in een instelling die voor hem, gezien zijn geestelijke stoornis, ongeschikt is. Is beroep op de administratieve rechter mogelijk?

Artikel 1:6 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt, voorzover van belang: "De wet is niet van toepassing op de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen." In de brief van jongstleden zaterdag wordt, zonder verdere motivering, gesteld dat de ABW derhalve niet van toepassing is op de verlengingsbeslissing conform artikel 12 van het onderhavige wetsvoorstel. Het is op z'n minst voor discussie vatbaar of de uitzondering van artikel 1:6 AWB ook van toepassing is op de beslissing tot verlenging van de passantentermijn.

De memorie van toelichting op de Algemene wet bestuursrecht vermeldt als grond voor de uitzondering in artikel 1:6, dat de strafrechtelijke regelgeving uitputtend is bedoeld. Waar vinden wij dan die uitputtende strafrechtelijke regelgeving die toepasselijkheid van de Algemene wet bestuursrecht op de beslissing tot verlenging van de passantentermijn overbodig zou maken? Mijn fractie kent die regelgeving niet. Zij is noch in het Wetboek van Strafrecht noch in het Wetboek van Strafvordering noch in enige andere strafrechtelijke regeling te vinden.

Van deskundige zijde wordt bepleit om het begrip "tenuitvoerlegging van strafrechtelijke beslissingen" in artikel 1:6 AWB beperkt uit te leggen. Het gaat hier immers om een uitzondering op de algemene toepasselijkheid van de Algemene wet bestuursrecht op bestuursrechtelijke verhoudingen. In het recht moeten uitzonderingen beperkt worden uitgelegd. Ik verwijs naar onder anderen mr. Jansen in een artikel in het NJB 1995, bladzijden 1107 en volgende.

Deze en andere deskundigen maken verschil tussen enerzijds beslissingen van de administratie die een tenuitvoerlegging zijn van strafrechtelijke uitspraken en anderzijds beslissingen van de administratie die dienen ter voorbereiding van de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke uitspraken. In dat laatste geval geldt de Algemene wet bestuursrecht wel.

De beslissing tot verlenging van de passantentermijn is naar het oordeel van mijn fractie onmiskenbaar een beslissing ter voorbereiding van de tenuitvoerlegging van de strafrechtelijke uitspraak waarbij de TBS is opgelegd.

De consequentie van het zojuist geschetste onderscheid is dat de beslissing tot verlenging van de passantentermijn dus niet onder de uitzondering van artikel 1:6 van AWB valt. De Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op deze beslissing en het probleem dat mijn fractie signaleert, is opgelost: er is een onafhankelijke rechter die een geschil omtrent de verlenging van de passantentermijn kan beoordelen.

Hoe staat de minister tegenover deze visie om de uitzondering van artikel 1:6 Algemene wet bestuursrecht beperkt uit te leggen en eventueel aan te passen, zodat voorbereidingshandelingen wel onder de werking van de AWB vallen?

Het is ons bekend dat bij het ontbreken van een met voldoende waarborgen omgeven administratiefrechtelijke rechtsgang een beroep op de burgerlijke rechter openstaat. In de praktijk kan men zich behelpen door tegen een verlengingsbeslissing een kort geding aan te spannen bij de president van de rechtbank. Maar wij zijn hier niet bezig met de praktijk, die een oplossing vindt voor een gebrek in de regelgeving. Wij zijn hier bezig met wetgeving en het is bij uitstek de taak van onze Kamer om erop toe te zien dat de wetgeving die tot stand komt, voldoet aan de daaraan te stellen eisen van zorgvuldigheid en geen gaten vertoont.

Het kort geding voor de burgerlijke rechter is een noodoplossing waarmee de praktijk zich behelpt. Daar gelden bovendien beperkingen, omdat de vordering tegen de Staat door de kortgedingrechter wordt beoordeeld in het kader van de onrechtmatige overheidsdaad. De kortgedingrechter heeft slechts een beperkte toetsingsmogelijkheid met betrekking tot vorderingen tegen de Staat. Hij treedt niet in de beoordeling van de zogenaamde vrije beleidsruimte van de overheid. Hier gaat het echter juist om beleidsbeslissingen. Een beslissing tot verlenging van de passantentermijn kan onzorgvuldig zijn tegenover de TBS-gestelde en toch niet een onrechtmatige overheidsdaad opleveren. De kortgedingrechter heeft dus niet de mogelijkheden tot correctie die de administratieve rechter wel zou hebben.

Onze conclusie is dat wij onze twijfels behouden of de thans voorgestelde regeling van de rechtsgang tegen een beslissing tot verlenging van de passantentermijn stand zal houden wanneer zij getoetst wordt aan artikel 6 EVRM. Bij dit standpunt speelt enerzijds de steeds strenger wordende Europese rechtspraak met betrekking tot artikel 6 EVRM en anderzijds het chronische tekort aan opnameplaatsen en aan selectieplaatsen een belangrijke rol. Welke maatregelen kan de minister in het vooruitzicht stellen om aan de twijfels van mijn fractie tegemoet te komen?

Wij willen met de grootst mogelijke terughoudendheid reageren op de recente tragische gebeurtenis in Zwolle, waar een vrouw die op plaatsing in een TBS-inrichting wachtte, zich van het leven heeft beroofd. Wij willen slechts opmerken dat wij van harte het verzoek van de CDA-fractie aan de overkant ondersteunen om dit grondig uit te zoeken.

Ik wil nog één onderwerp aan de minister voorleggen. In het wetsvoorstel inzake de Penitentiaire beginselenwet, dat kortgeleden in deze Kamer in behandeling is genomen, is als nieuw element opgenomen dat de betrokkene tegen een beslissing omtrent onder meer plaatsing en overplaatsing de mogelijkheid heeft van bezwaar. Tegen de beslissing op het bezwaarschrift staat vervolgens beroep open bij de Centrale raad voor strafrechtstoepassing. In de huidige situatie staat, krachtens de thans geldende Beginselenwet gevangeniswezen, alleen beroep open bij de centrale raad. In het bij onze Kamer aanhangige wetsvoorstel Penitentiaire beginselenwet is dus de rechtsgang uitgebreid met de mogelijkheid om een bezwaarschrift in te dienen. Deze uitbreiding tot twee mogelijkheden is, blijkens de toelichting, geschied om de gedetineerde een aan de tijd aangepaste regeling te geven om tegen beslissingen over onder meer plaatsing op te komen.

De beslissing tot verlenging van de passantentermijn op grond van het wetsvoorstel dat wij nu behandelen, kan beschouwd worden als een beslissing tot niet-plaatsing, namelijk tot niet-plaatsing vooralsnog van de TBS-gestelde in een inrichting die bestemd is voor de tenuitvoerlegging van de TBS. Zo'n beslissing tot niet-plaatsing is minstens even ingrijpend als een beslissing tot plaatsing krachtens de Penitentiaire beginselenwet. Waarom daar dan wel een rechtsgang in twee fasen en hier niet? Welke reden is er voor deze ongelijke behandeling van enerzijds de veroordeelde die zijn straf uitzit en anderzijds de TBS-gestelde die als passant in een huis van bewaring verblijft? Wij zien daar geen reden voor.

Voorzitter! Wij zullen met grote aandacht naar de antwoorden van de minister luisteren.

Mevrouw Vrisekoop (D66):

Mijnheer de voorzitter! De fractie van D66 wenst haar bijdrage aan dit plenaire debat aan te vangen met een compliment aan de minister. Veertien jaar nadat een commissie, onder voorzitterschap van de onlangs overleden mevrouw Haars, de opdracht kreeg om een wettelijke regeling van de interne rechtspositie van ter beschikking gestelden voor te bereiden, is deze wet thans aan de slotbehandeling toe. Mijn fractie is zeer ingenomen met het feit dat er eindelijk een Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden tot stand is gekomen. Deze beginselenwet betreft een buitengewoon belangrijk onderwerp, gezien de belangen die ermee gemoeid zijn en het spanningsveld dat er bestaat tussen enerzijds de noodzaak om in het belang van de samenleving ingrijpende maatregelen op te leggen in de persoonlijke vrijheid van mensen en anderzijds zo veel mogelijk rekening te houden met de betrokkenen op wie de maatregel van toepassing wordt verklaard.

De fractie van D66 heeft het gevoel dat met deze wet wordt voorzien in een behoefte. Zij heeft er vertrouwen in dat in het gebruik van deze wet de positieve bedoelingen die eraan ten grondslag liggen tot uitdrukking zullen komen.

In het navolgende zal ik een aantal punten onder de aandacht van de minister brengen die juridisch van aard zijn en soms detailkwesties betreffen waar men tegenaan zou kunnen lopen bij het implementeren van de wet in de praktijk van de kliniek.

Zo is er het verlof en het proefverlof. In beginsel zijn verlof en proefverlof geen rechten van de verpleegde. Immers, door de rechter is een vrijheidsbenemende sanctie opgelegd in verband met de delictgevaarlijkheid van de betrokkene. Zolang dat gevaar bestaat, is terugkeer in de samenleving niet aan de orde. Dat kan betekenen dat in verband met de gevaarlijkheid meerdaags verlof en proefverlof niet of misschien wel nooit aan de orde zullen komen. In deze beginselenwet wordt geregeld dat een TBS-gestelde beklag kan doen bij de beklagcommissie van de commissie van toezicht over de intrekking door het hoofd van de inrichting van verlof en proefverlof. Daarmee lijkt het verlof en proefverlof de status van een recht verleend te worden. Wil de minister uiteenzetten wat haar precieze visie daarover is en hoe dit moet worden gezien?

Vervolgens is het zo dat voor het verlenen van verlof en proefverlof een machtiging van de minister van Justitie vereist is. Dat staat in artikel 53, lid 2, en artikel 54 van het Ontwerpreglement tenuitvoerlegging verpleging. Vervolgens verleent het hoofd van de inrichting het verlof indien het verantwoord is in verband met de veiligheid. Wanneer de minister van Justitie de machtiging van het proefverlof intrekt, geeft hij daarvan terstond kennis aan het hoofd van de inrichting die daarop het proefverlof intrekt. Dat wordt geregeld in artikel 57 van het ontwerp. Wanneer deze wet in werking is getreden, kan de TBS-gestelde beklag instellen tegen een beslissing van het hoofd van de inrichting, die daarmee niets anders doet dan de beslissing van de minister van Justitie uitvoeren. In de beklagzaak kan vervolgens de commissie van toezicht het beklag weer gegrond verklaren. Zij kan, met andere woorden, vaststellen dat de beslissing tot intrekking onjuist is geweest. Onderschrijft de minister deze gang van zaken?

Ik kom bij de irreversibele ingreep. In artikel 28 van de beginselenwet is geregeld dat het hoofd van een inrichting kan bepalen dat een op afwending of vermindering van gevaarlijk gedrag gerichte ingreep in het lichaam van de verpleegde wordt verricht, waarvan de gevolgen naar is te voorzien niet meer ongedaan gemaakt kunnen worden. Het is een wat wonderlijke bepaling. Ze wordt gepresenteerd als een maatregel die door het hoofd van de inrichting kan worden getroffen, terwijl het geen echte maatregel is. Er is immers instemming vereist van de TBS-gestelde. Een dergelijke beslissing is echter heel ingrijpend. Niettemin is de regeling veel minder uitgebreid dan de dwangbehandeling van artikel 26. Het is de vraag of de "informed consent" zoals die in de reguliere gezondheidszorg vereist is, ook hier vereist is. Het is immers voorstelbaar dat de TBS-gestelde lichtvaardig een dergelijke beslissing neemt, in de hoop dat hij zo de TBS kan beëindigen. Wat denkt de minister hiervan?

Vervolgens is er het contact met de buitenwereld. In artikel 56 is bepaald dat beklag kan worden gedaan over een beslissing die een beperking inhoudt van het contact met de buitenwereld, als bedoeld in hoofdstuk VII. Niet duidelijk is echter wat nu precies een beperking van het recht is. Is alleen bezoekweigering een beperking of is ook bezoek onder begeleiding of het bezoek voortijdig beëindigen een dergelijke beperking? Het is ook de vraag of de weigering om een vertegenwoordiger van de media toe te laten, geregeld in artikel 39, een beperking van het recht is. In ieder geval is artikel 39 niet als een recht geformuleerd maar het staat wel in hoofdstuk VII.

Vervolgens de disciplinaire straf. Los van het feit dat men in het TBS-veld vrij algemeen van mening is dat de toepassing van disciplinaire straffen niet past binnen een behandelingsklimaat, valt ook nog het volgende op te merken. De afzondering in de persoonlijke verblijfsruimte, beperking van de bewegingsvrijheid en de ontzegging van bezoek kunnen zowel straf (artikel 49) als maatregel (artikelen 33, 34 en 37) zijn. Een van de gronden van een disciplinaire straf is betrokkenheid bij feiten die onverenigbaar zijn met orde en veiligheid van de inrichting. De handhaving van orde of veiligheid is ook een grond van die maatregelen. Dit maakt het er echter niet duidelijker op, ook al is volgens de memorie van toelichting met name het al dan niet verantwoordelijk kunnen stellen het criterium. Kan de minister hierover helderheid verschaffen?

Een laatste onderwerp dat mijn fractie graag onder de aandacht van de minister wil brengen, is het volgende. Mijn voorgangster heeft er al uitvoerig over gesproken. In artikel 12 is aan de orde de verlenging van de termijn van plaatsing van zes maanden, die alleen toegestaan zou zijn in een noodsituatie. Hoewel aanvankelijk in de schriftelijke beantwoording de indruk werd gewekt dat capaciteitstekort niet een noodsituatie als hier bedoeld zou zijn, moet uit de laatste antwoorden van de minister blijken dat het daar toch onder gerekend moet worden. Er wordt gesproken over de noodsituatie die is ontstaan omdat er in de afgelopen jaren een capaciteitstekort is ontstaan en dat moet worden weggewerkt. De minister gaat ervan uit dat het tekort binnen een jaar kan worden opgelost. De fractie van D66 acht het dan ook van belang op te merken dat onder noodsituatie in principe juist niet het capaciteitstekort moet worden begrepen, omdat dat oneigenlijk is. Toch heeft ook de fractie van D66 oog voor de ontstane problemen, die overigens niet aan deze minister te wijten zijn, maar het gevolg zijn van een jarenlang beleid dat nu vastloopt in de capaciteit. Oogluikend kan bijvoorbeeld tot 1 maart aanstaande in verband met het wegwerken van de achterstanden nog een beroep worden gedaan op de noodtoestand waar capaciteitstekort wordt bedoeld, zo meent mijn fractie, maar daarna zou dat niet meer het geval moeten zijn. De minister kan de officieren van justitie instrueren om uiterst terughoudend te zijn met het vorderen van TBS in strafzaken.

Mijnheer de voorzitter! Ten slotte merkt de fractie van D66 op dat de zorg die er was met betrekking tot de spanning tussen de beroepsmogelijkheden en het EVRM, en dan met name over de onafhankelijkheid van de rechter, voor mijn fractie is weggenomen door de recente uitgebreide notitie van de minister, waarin duidelijk wordt ingegaan op de positie van de beroepscommissie van de Centrale raad voor strafrechtstoepassing, welke een onafhankelijke rechter kent en waarvan de leden worden benoemd bij KB en waarvan de uitspraken bindend zijn. D66 acht die toelichting voldoende bevredigend.

Mijnheer de voorzitter! Mijn fractie zal de wetsvoorstellen ondersteunen en wij gaan ervan uit dat de punten die ik aan de orde heb gesteld, op een bevredigende wijze door de minister zullen worden beantwoord.

De heer Holdijk (SGP):

Voorzitter! Wanneer de brief van de minister aan deze Kamer van 10 april, waarin zij de wenselijkheid uitspreekt dat de mondelinge behandeling van beide wetsvoorstellen zo spoedig mogelijk als deze Kamer uitkomt plaats zal vinden, ons niet had bereikt, zou het nog maar de vraag zijn geweest of deze voorstellen vandaag aan de orde waren gekomen. En de brief van de minister zóú ons waarschijnlijk niet bereikt hebben, als het gerechtshof te Den Haag op 20 maart jongstleden niet de uitspraak had gedaan dat de Staat schadeplichtig is indien een gedetineerde langer dan drie maanden moet wachten op overplaatsing naar een TBS-kliniek.

Wat er ook zij van de factoren die de orde van behandeling van deze voorstellen hebben beïnvloed, in elk geval is duidelijk dat de achterliggende feiten een ernstig probleem in de TBS-toepassing blootleggen. Mijn indruk is dat de aan beide gedetineerden toegekende schadevergoeding van naar men zegt ongeveer ƒ 25.000 niet primair of uitsluitend bedoeld is om de betrokkenen te compenseren, maar minstens evenzeer om de regering een signaal te geven dat het zó niet langer kan, althans dat de huidige gang van zaken door de rechter niet wordt geaccepteerd. De uitkomst van het door de Staat ingestelde cassatieberoep moet op dit moment buiten beschouwing blijven.

Voorzitter! Deze actuele beleidskwestie zou deze Kamer misschien niet zo beroeren indien er niet zo'n grote discrepantie zat tussen de maximumtermijn welke de rechter aanvaardbaar acht – twaalf weken c.q. drie maanden – en de in artikel 12, eerste lid, van wetsvoorstel 23445, Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden, genoemde passantentermijn van zes maanden. Het gegeven van de in het wetsvoorstel genoemde termijn was de rechter op het moment dat hij zijn uitspraken deed bekend. Blijkbaar is dat gegeven geen reden geweest om de oude twaalfwekentermijn los te laten. Hoe ziet de minister dat? Welke baten verwacht de minister van het versneld in werking doen treden van artikel 12, waarop zij een- en andermaal zozeer heeft aangedrongen?

Klinkt er in de rechterlijke uitspraken ook niet iets van irritatie door aan de zijde van de rechter over het feit dat al sinds 1991 bekend is dat het aantal plaatsen in de TBS-klinieken ver bij de behoefte achterblijft? De minister heeft in brieven aan de Tweede Kamer van 6 januari 1996 en van 4 maart 1997 weliswaar maatregelen aangekondigd die het capaciteitstekort moeten verminderen, maar de vraag is of de behoefteraming niet op te optimistische vooronderstellingen is gebaseerd. Immers, daarbij is onder andere van een wachttijd van ten hoogste zes maanden uitgegaan. Verder is uitgegaan van een verhoogde doorstroming van TBS-patiënten naar een psychiatrisch ziekenhuis of een regionale instelling voor beschermd wonen. Ook blijkt de regering het standpunt te hebben ingenomen dat veroordeelden met een combinatievonnis, dus van gevangenisstraf en TBS, in beginsel na eenderde van de opgelegde vrijheidsstraf te hebben ondergaan, overgeplaatst moeten worden naar een TBS-inrichting.

Deze en andere vooronderstellingen liggen ten grondslag aan de verwachting van het ministerie dat in het jaar 2000 de behoefte aan TBS-capaciteit zal zijn gestabiliseerd. Het is mij echter nog steeds niet duidelijk waarop deze tamelijk optimistische aanname is gestoeld. Dreigt, zo verwoord ik de zorg van de fracties namens welke ik het woord mag voeren, niet een situatie zoals wij jarenlang gekend hebben wat betreft de behoefte aan celcapaciteit, waardoor wij thans nog steeds met het fenomeen "heenzendingen" moeten leven? En, zo voeg ik hieraan toe, kan men al die tijd van een noodsituatie spreken, waarin de administratie een beroep op artikel 12, tweede lid, kan doen, want de aldaar genoemde verlengingsmogelijkheid moet toch (hoge) uitzondering blijven. Eerdere sprekers op dit gestoelte hebben uitvoerig aandacht aan die noodsituatie besteed en ik sluit mij graag bij hun opmerkingen dienaangaande aan.

Zo-even noemde ik reeds het moment waarop ingeval van combinatievonnissen de behandeling in het kader van de TBS een aanvang zou moeten nemen. Zoals gezegd, hanteert de regering daarbij een vast criterium en gaat ervan uit dat na het ondergaan hebben van eenderde van de vrijheidsstraf overplaatsing naar een TBS-instelling moet plaatsvinden. Daar zit een risico in, in zoverre dat de rechter zijn advies kan geven omtrent het door hem wenselijk geachte tijdstip waarop de behandeling dient aan te vangen. Dat advies vormt – aldus de stukken – een zwaarwegende factor bij de beoordeling van de vraag op welk moment iemand voor behandeling dient te worden overgeplaatst. Dat kan dus een forse streep door de berekeningen zijn.

Op grond van de tekst van artikel 13, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht wil de minister de onderhavige materie nader regelen bij ministeriële regeling. Over dit punt is uitvoerig en herhaaldelijk gediscussieerd tijdens de schriftelijke voorbereiding.

De minister heeft in de memorie van antwoord aan deze Kamer betreffende wetsvoorstel 24256 te kennen gegeven, bereid te zijn om in het kader van de evaluatie – op welke termijn trouwens? – te bezien of althans een deel van deze ministeriële regeling niet op een hoger niveau zou kunnen worden vastgelegd. Dat klinkt in mijn oren uiterst vrijblijvend, terwijl duidelijk is geworden wat de sterke voorkeur van deze Kamer is.

De stelling, neergelegd in een notitie van het departement aan de woordvoerders bij dit debat, dat de formulering van de delegatiebepaling van artikel 13, tweede lid, Wetboek van Strafrecht zich niet leent om daar een algemene maatregel van bestuur aan "op te hangen" en dat dus een novelle bij wetsvoorstel 24256 noodzakelijk zou zijn, lijkt mij juist. Zo'n novelle had echter geen vertraging behoeven te betekenen maar zal die onder de huidige omstandigheden, de inmiddels verstreken tijd in aanmerking genomen, wel veroorzaken. De vraag is of wij dat er voor over hebben.

Voorzitter! Tot slot kom ik nog even terug op een punt dat door onze fracties in het voorlopig verslag bij wetsvoorstel 24256 aan de orde is gesteld, namelijk de uitvoering van de amendementen Rehwinkel en Bremmer. Op pagina 3 van de memorie van antwoord wordt erkend, dat uitbreiding van beroepsmogelijkheden, concreet tegen de beslissing tot niet plaatsing in afwijking van het advies van de rechter, de Centrale raad voor strafrechtstoepassing voor een probleem kan plaatsen. Er wordt aan toegevoegd dat een voorziening getroffen zal worden in het kader van de voorziene nadere regeling op de voet van artikel 13 Wetboek van Strafrecht, welke voor advies aan de raad zal worden voorgelegd. Zou ik mogen vernemen of dit voornemen reeds is uitgevoerd en, zo ja, of er overeenstemming bestaat?

Mevrouw Le Poole (PvdA):

Mijnheer de voorzitter! De twee wetsontwerpen die wij hier vandaag behandelen, hebben grotendeels de instemming van mijn fractie. Het gaat om vrij omvangrijke wetgeving waarvan ik vandaag alleen een enkel punt wil behandelen, dat volgens ons problematisch is. Over enkele punten hebben wij in de schriftelijke fase al vragen gesteld. Op sommige daarvan wil ik vandaag nog wat nader ingaan.

Met betrekking tot het Wetboek van Strafrecht willen wij, in aansluiting op eerder door ons gestelde vragen, wat verder ingaan op de combinatie van lange gevangenisstraf en TBS.

Het verheugt ons, dat de minister in antwoord op onze vragen heeft meegedeeld te willen bevorderen dat er terughoudendheid wordt betracht bij het vorderen van een lange gevangenisstraf in combinatie met TBS.

Wat artikel 13 betreft, blijft mijn fractie het betreuren dat het, blijkens de toelichtende stukken, enerzijds de bedoeling is dat bij een combinatie van gevangenisstraf en TBS, opname in een TBS-inrichting zal plaatshebben na het verstrijken van eenderde van de gevangenisstraf, doch dat anderzijds hiervan in de wet zelf niets is terug te vinden. Op desbetreffende vragen van een aantal fracties wordt geantwoord, dat zodoende maximale beleidsvrijheid van de minister wordt gewaarborgd. Al eerder wezen wij erop dat hiertegenover maximale onzekerheid voor de betrokkene staat. Bovendien is ook de vraag hoe om te gaan met ter beschikking gestelden die voor hun VI-termijn voor proefverlof in aanmerking komen, een heikel punt. Dat zou in een uitgewerkte regeling aan de Staten-Generaal moeten worden voorgelegd.

In de circulaire volgprocedure langgestraften heb ik geen criteria kunnen vinden aan de hand waarvan wordt getoetst, of een gedetineerde voor overplaatsing naar de TBS-inrichting in aanmerking komt. Als nadere regelgeving op deze circulaire gegrond wordt, zoals wordt aangekondigd in de memorie van antwoord, lijkt mij dat de waarborgen voor de betrokkenen niet voldoende zijn.

Wij zijn nog steeds van mening dat een dergelijke belangrijke kwestie wettelijk geregeld had moeten worden. Op zijn minst zouden wij van de minister een toezegging willen hebben, dat dit onderwerp geregeld wordt bij algemene maatregel van bestuur met voorhangprocedure en wel op zo kort mogelijke termijn. Als de minister meent dat hiervoor wijziging van de delegatiebepaling in het Wetboek van Strafrecht nodig is, vragen wij haar toe te zeggen zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel tot wijziging in te dienen.

Ten slotte zouden wij van de minister willen vernemen, welke consequenties invoering van een regel, dat opname in een TBS-inrichting zal plaatshebben nadat eenderde van de gevangenisstraf is verstreken, op dit moment zal hebben voor het bestaande capaciteitsgebrek in de TBS-inrichtingen.

Als de voorgestelde beginselenwet wet wordt, krijgt de minister krachtens artikel 12 van deze wet zes maanden de tijd om een ter beschikking gestelde te plaatsen. Dit is een verdubbeling vergeleken met de in het verleden toegezegde streeftermijn van ongeveer drie maanden. Deze zes maanden kunnen bovendien telkens met drie maanden verlengd worden. Gedurende deze maanden zijn mensen van hun vrijheid beroofd, zonder dat er enige vordering wordt gemaakt met de behandeling. Dit vinden wij met name problematisch wanneer het, zoals op dit moment voorzover wij weten veelal het geval is, gaat om mensen die hun gevangenisstraf al hebben uitgezeten en dus hebben geboet voor de ernstige misdrijven die zij hebben begaan.

In de praktijk kunnen mensen op dit moment niet binnen zes maanden geplaatst worden en ligt de gemiddelde wachttijd dichter bij een jaar. Op vragen van de CDA-fractie in deze Kamer heeft de minister geantwoord dat de verlengingsmogelijkheid er is met het oog op een noodsituatie, dat wil zeggen voor het geval dat het, ondanks alle mogelijke inspanningen, niet lukt een ter beschikking gestelde tijdig – dus binnen zes maanden – te plaatsen in een daarvoor bestemde inrichting. Uitgangspunt is dat in de regel mensen binnen de gestelde termijn kunnen worden geplaatst. Wij delen het standpunt van de minister dat verlenging van de termijn van zes maanden slechts bij uitzondering mogelijk moet zijn. Ook wij vinden dat capaciteitsgebrek niet zo'n uitzonderingssituatie oplevert. Wij hebben grote bezwaren om de minister een blanco volmacht te geven om de plaatsing tot in het oneindige met drie maanden te verlengen. Deze bezwaren zijn des te groter, omdat onder de verantwoordelijkheid van opeenvolgende ministers de passantentermijn steeds langer is geworden. Wij hebben dan ook problemen met het feit dat artikel 12 geen criteria bevat die omschrijven wanneer verlenging van de termijn mogelijk is. Voor de bepaling van ons stemgedrag is het van belang dat de minister nog eens duidelijk bevestigt dat zij nog steeds achter haar eerder vermelde standpunt staat: verlenging van de zesmaandentermijn is slechts in een uitzonderingssituatie mogelijk, capaciteitsgebrek levert geen uitzonderingssituatie op. Het lag in de bedoeling van de minister, de inwerkingtreding van dit artikel uit te stellen totdat het capaciteitsgebrek zou zijn verholpen. Recentelijk heeft zij aangegeven, daar nu anders tegenover te staan en inwerkingtreding op zo kort mogelijke termijn te wensen. Hoe rijmt de minister dit voornemen met het feit dat plaatsing binnen de gestelde termijn op dit moment nog niet mogelijk is?

De problematiek rondom het tekort aan TBS-plaatsen is aan de overzijde en in dit huis uitvoerig aan de orde geweest. Naar aanleiding van verschillende door ons gestelde vragen is de minister ingegaan op de maatregelen die zij denkt te nemen om het al jaren bestaande en recentelijk nog enorm toegenomen capaciteitstekort op te lossen. Als wij de antwoorden van de minister goed begrijpen, is een oplossing nog maar gedeeltelijk in zicht. Graag zouden wij van de minister vernemen, wanneer het naar haar inschatting mogelijk zal zijn om ter beschikking gestelden binnen zes maanden te plaatsen. In dit verband wil ik ook nog eens aandacht vragen voor de mogelijkheid om te komen tot een terughoudender selectie-, vorderings- en opleggingsbeleid ten aanzien van de terbeschikkingstelling. De grenzen tussen degenen die in aanmerking komen voor een TBS en degenen die in aanmerking komen voor een al dan niet lange gevangenisstraf zijn niet "hard". In veel gevallen zijn verschillende afdoeningen mogelijk. Een restrictief beleid tot oplegging van TBS is op dit moment een kwestie van de tering naar de nering zetten.

In de nadere memorie van antwoord geeft de minister aan dat te vrezen valt dat betrokkenen in het gevangeniswezen slecht te handhaven zouden zijn en zouden moeten worden overgeplaatst naar TBS-klinieken. Zou hieraan niet tegemoet te komen zijn door binnen het gevangeniswezen te voorzien in betere opvangmogelijkheden voor psychisch gestoorde delinquenten? De problemen zijn al geschetst door mevrouw Michiels van Kessenich. Zij refereerde bovendien aan de brief die de leden van de vaste Kamercommissie hebben gekregen. Ook ik beveel deze brief in de aandacht van de minister aan. Wat wil de minister doen aan het probleem van de psychisch gestoorde delinquenten? Wij vragen ons ook af of serieus onderzocht is, hoe het mogelijk is geweest dat het aantal terbeschikkingstellingen vanaf het begin van de jaren negentig zo is toegenomen. Wij hebben de indruk dat hierover slechts gissingen bestaan. Het lijkt ons de moeite waard, op dit punt gedegen onderzoek te bevorderen om mede daardoor beter in staat te zijn om te komen tot een goede prognose van de benodigde capaciteit in de toekomst. Kan de minister haar visie hierop mededelen?

Tot slot wil ik nog aandacht besteden aan de verhouding tussen artikel 12 van de beginselenwet en artikel 5 van het EVRM. Naar aanleiding van de vorige week gestelde vragen heeft het ministerie de woordvoerders een notitie doen toekomen over dit onderwerp. De regering is van mening dat de bepaling in overeenstemming is met het EVRM. Ik sluit mij aan bij de vragen die mevrouw Michiels van Kessenich hierover heeft gesteld. Wij hebben naar aanleiding van deze notitie nog een enkele andere vraag. De regering beroept zich op de zaak-Bizzotto tegen Griekenland. Wij vragen ons af of het in die zaak ook ging om een persoon die zijn gevangenisstraf al had uitgezeten, zoals veelal het geval is bij TBS-gestelden. Verder hebben wij begrepen, dat de tendens bestaat om zowel op grond van artikel 3 als op grond van artikel 5 van het EVRM strenger te toetsen of een gedetineerde die door de rechter voor behandeling ergens is geplaatst, deze behandeling ook krijgt. Is de minister hiervan op de hoogte en vindt zij dat de Nederlandse regeling ook in het licht van deze ontwikkelingen genoegzaam is? In ieder geval lijkt het ons van cruciaal belang dat duidelijk vaststaat, dat passanten die zich bevinden in een huis van bewaring, zich tot de kortgedingrechter kunnen wenden met een verzoek om invrijheidstelling. Hebben wij goed begrepen, dat dit het geval is?

De heer Talsma (VVD):

Mijnheer de voorzitter! Ook ik wil beginnen met iets wat wij ook al in de schriftelijke voorbereiding hebben gedaan, namelijk waardering uitspreken voor het feit, dat er nu een duidelijke beginselenwet ter bespreking voor ons ligt. Die wet bestrijkt een breed terrein, een terrein waarop tot nu toe een vrij incidentele regeling gold. Zij gold ook op verschillende niveaus. Soms was iets in de wet geregeld, soms in een AMvB en soms in een circulaire. Het is een goede zaak dat er nu een systematische regeling is. Wat dat betreft, heeft dit wetsvoorstel onze steun.

Maar, mijnheer de voorzitter, op enkele punten, en dat zijn heel belangrijke punten, hebben wij onze aarzelingen. Allereerst denk ik daarbij aan de gang van zaken waaraan de minister wil vasthouden. Zij wil vastleggen dat bij een gecombineerde straf/maatregel, namelijk een gevangenisstraf van een bepaalde duur en een terbeschikkingstelling, al na eenderde van de gevangenisstraftijd de TBS moet ingaan. Hierbij gaat het voor ons om een buitengewoon principiële zaak en daarom veroorloof ik mij, mijnheer de voorzitter, om – uiterst summier – de geschiedenis van de gehele terbeschikkingstelling de revue te laten passeren.

In het Wetboek van Strafrecht uit 1886 was eigenlijk nauwelijks splitsing aanwezig: of men was voor zijn daden aansprakelijk en viel onder het gewone strafrecht met als sanctie de gevangenisstraf, of men was in een zodanige geestelijke staat, zodanig psychotisch gestoord, dat men niet strafbaar was. Op zichzelf is dit een juist uitgangspunt, maar voor de tussenliggende mogelijkheden was er niets geregeld. In de praktijk ontstond steeds meer behoefte aan een meer gevarieerde regeling en toen zijn de zogenaamde psychopatenwetten gekomen van 1925 en 1928. Daarin is een differentiatie aangebracht voor verschillende gevallen waarin personen ten dele wel en ten dele niet toerekeningsvatbaar moesten worden geacht.

Om de discussie wat te vereenvoudigen wil ik stellen wat de praktijk in dezen is geworden. Graag geef ik daarbij toe dat de formuleringen in dezen niet altijd precies zo luiden. Men is of geheel aansprakelijk voor zijn daden – in dat geval is van TBS geen sprake – of de gepleegde feiten kunnen de persoon in enigszins verminderde mate worden toegerekend. Een verdergaande formulering is "in verminderde mate" en een nog verdergaande "in sterk verminderde mate". In het vierde geval is de formulering: de gepleegde feiten kunnen de persoon niet worden toegerekend. In dat laatste geval volgt geen straf.

Om het vervolg van mijn betoog te verduidelijken, wil ik dit onderscheid in percentages uitdrukken. Men zou hierover kunnen zeggen: zo gaat het in de praktijk niet, maar toch geef ik deze verdeling voor de duidelijkheid. Bij "enigszins verminderde mate toerekenbaar" geldt een aftrek van de strafmaat met 25%, bij "verminderde mate" met 50%, bij "sterk verminderde mate" met 75% en bij "geheel niet meer toerekenbaar" met 100%. Nogmaals, deze cijfers zijn van mij, maar we zouden wel kunnen zeggen dat deze ruwe indeling op de praktijk is gebaseerd.

De minister heeft nadrukkelijk het systeem overgenomen dat is ontleend aan het rapport van de commissie-Fokkens. Het uitgangspunt daarbij is dat na eenderde van de gevangenisstraf de TBS gaat gelden. Blijkbaar is dat systeem zodanig in het wetsvoorstel omarmd, dat in de Tweede Kamer voortdurend over de wet-Fokkens werd gesproken. Daarmee gaat men naar mijn mening iets te ver. Ik kan namelijk zelf het rapport van de commissie-Fokkens lang niet op alle punten aanvaarden.

Zoals gezegd, komt hierover straks een bepaling in de circulaires, maar de minister geeft ronduit te kennen, dat dit systeem in de praktijk allang wordt toegepast. Wij lezen in de memorie van antwoord: "De huidige praktijk laat zien dat als regel na ongeveer eenderde van de gevangenisstraf door de administratie tot overplaatsing – dat wil zeggen overplaatsing in TBS – wordt overgegaan. Deze termijn zal als leidraad in de nadere regelgeving worden opgenomen."

Het staat er heel duidelijk, waarvoor ik erkentelijk ben, maar dat is nu precies het punt waarmee mijn fractie zeer grote moeite heeft. Het wordt ook al erkend bij de beantwoording op Kamervraag 1128: "Ten tijde van het uitbrengen van dit wetsvoorstel was overplaatsing na eenderde van de opgelegde straf al geruime tijd de praktijk."

Er is later wel eens getwijfeld of dat zo was. Ik citeer dit om toch heel duidelijk te stellen dat het zo is. Dat is uit de mond van de minister tot twee keer toe niet mis te verstaan.

Wat wil nu mijn fractie? Wij willen niet dat het helemaal anders wordt. Wij hebben dat in een zeer uitvoerige schriftelijke gedachtewisseling vrij duidelijk gezegd. Wij zouden het willen splitsen in de gevallen waarin de toerekenbaarheid in betrekkelijk sterke mate verminderd aanwezig wordt geacht, zeg 50 of 75%, en de gevallen waarin dat in mindere mate het geval is geweest, zeg 25% of minder. Dat is naar onze mening heel duidelijk af te lezen aan de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft in een paar gevallen straffen van vijftien en twintig jaar met terbeschikkingstelling opgelegd, bijvoorbeeld vijftien jaar en TBS voor de Venlose moorden en twintig jaar en TBS voor de moord op de heer Gerrit Heijn. Ik treed niet in die zaken, maar ik ga alleen op de uitspraak af. Dan is het evident dat de rechtbank in kwestie heeft geoordeeld dat de verwijtbaarheid, de strafbaarheid, de toerekenbaarheid van die dader groot was en slechts in geringe mate was verminderd, zeg tussen de 0 en 25%. Dan is het volstrekt niet de bedoeling van die straf opleggende rechter geweest dat men al na zes tweederde jaar van zo'n gevangenisstraf van twintig jaar – nogmaals, ik ga niet op de zaak in, ik signaleer alleen het gepubliceerde geval – in de terbeschikkingstelling wordt geplaatst. Als ik de pers mag geloven, heeft er ook nog een kort geding gedreigd. Het kan mij verder niets schelen wat er is gebeurd, maar de minister heeft in het Haarlemse geval de TBS-behandeling na zes tweederde jaar laten ingaan. Dat zal ook in de Venlose zaak en in alle andere gevallen waarin het strafkarakter overheerst straks het geval zijn.

Ik leg de grens bij zes, zeven of acht jaar, in die orde van grootte. Als je een splitsing maakt, zal er een soort overgangsregeling moeten zijn om te voorkomen dat het alles of niets wordt. Naar de mening van mijn fractie dient het uitgangspunt te zijn dat er een splitsing wordt gemaakt tussen die gevallen waarin ernstige dingen aan de orde zijn, waarvoor de verdachte in belangrijke mate verantwoordelijk wordt geacht en waarin niet al na eenderde TBS wordt opgelegd enerzijds, en die gevallen waaruit blijkt dat de gevangenisstraf duidelijk veel minder is dan die anders zou zijn geweest en waarin het niet toerekenbare deel veel groter is anderzijds.

Ik geef nog een – actueel – voorbeeld. Het stond dezer dagen in de krant: een echtpaar in blijkbaar heel grote verwarring dat twee kinderen ter dood brengt. De eis was drie jaar gevangenisstraf plus TBS. Ik ken de zaak niet en ik weet niet wat het vonnis gaat worden, maar hier is het evident dat er een zeer ernstige stoornis aanwezig is. Of dat echtpaar in behandeling komt na twee jaar of misschien zelfs na één jaar, is niet van belang. Dat is de categorie waarin ik graag de gedachten van de commissie-Fokkens en de minister steun. Ik vind echter dat het niet mag gelden over de totale breedte van ons strafrechtelijk gebied.

Wij zijn van mening dat alleen beneden die bepaalde grens – ik noem maar zes tot acht jaar – eerder dan na tweederde van het verstrijken van de termijn de TBS mag ingaan.

Er is een voorstel gedaan door mijn geestverwant de heer Vos in de Tweede Kamer om op te nemen dat de rechtbank in elk concreet geval bepaalt wanneer de TBS ingaat. Dat is door de minister en de andere fracties niet in die vorm aanvaard. Men heeft wel de regeling aangenomen dat het advies van de rechtbank wordt gevraagd. Het is een stap in de richting die ook ik heb bepleit. Als er een regeling komt dat het na eenderde moet ingaan, kan het een moeilijk punt worden wanneer de regeling wel en wanneer zij niet wordt toegepast. Ik zie al de extra activiteit die de advocatuur in dit soort dingen op zichzelf terecht ontwikkelt. Ik zie allerlei varianten van processen. Het is jammer dat de beslissing niet geheel aan de rechtbank is gelaten. Immers, de rechtbank is de instantie die het vonnis heeft gewezen, die heeft gekozen voor een aantal jaren gevangenisstraf en daarna TBS. Het is de instantie die het best kan uiteenzetten wat precies is bedoeld. Als de voorgestelde regeling wet wordt, zullen de rechtbanken, als zij zien dat hun adviezen niet altijd worden opgevolgd, de straftoemeting wijzigen of, in grensgevallen van bijvoorbeeld 10% verminderde aansprakelijkheid, de TBS achterwege laten. Ik acht dit bepaald niet uitgesloten.

In de schriftelijke voorbereiding is nogal wat heen en weer gepraat over arresten van de Hoge Raad op grond waarvan men niet zou mogen spreken van een vast verband tussen de lengte van de straf en de ernst van en de schuld voor het feit. Dat is in zoverre waar dat de Hoge Raad bijvoorbeeld in het arrest van de Zwarte ruiter heeft geoordeeld dat een rechtbank een zwaardere straf mag opleggen dan eigenlijk bij de schuld van de verdachte hoort als zij vindt dat de veroordeelde langer uit de maatschappij verwijderd moet worden. Dat kan, aldus de Hoge Raad, een goede motivering van zo'n straf zijn.

Dit zijn echter uitzonderingen. In 95% van de gevallen zal het niet zo gaan, maar is er wel degelijk een direct verband tussen ernst en schuld enerzijds en de duur van de gevangenisstraf anderzijds. Mijn voorstel om de beslissing te koppelen aan de lengte van de gevangenisstraf is dus wel degelijk valide. Het spijt mij dat dit in de schriftelijke voorbereiding voortdurend onder water is gebleven.

Ik stel een terzijde aan de orde. Al geruime tijd wordt erop aangedrongen, de huidige vervroegde invrijheidstelling toch weer te vervangen door de vroegere voorwaardelijke. Dat is ook in dit huis betoogd door het indertijd vooraanstaande lid van de CDA-fractie de heer Wagemakers. Namens de VVD-fractie heb ik het idee verdedigd. De wijziging is destijds aangenomen met 31 tegen 30 stemmen, dus men twijfelde al zeer. Als de voorwaardelijke invrijheidstelling in enigerlei vorm zou herleven, vraag ik mij af hoe dat past in het voorziene schema. Wordt dan nog een wijziging voorzien in de termijnen van eenderde en tweederde?

Ik kom op de regeling per ministeriële circulaire. Het gaat om een uiterst belangrijke zaak. Als er ergens de rechtspositie van de betrokkene aan de orde is, dan is het bij de vraag wanneer hij in de TBS-verpleging komt. Dat moet niet bij ministeriële circulaire geregeld worden, maar bij AMvB, bij voorkeur met een voorhangprocedure. Ook op dit punt was de beantwoording nogal verward. Het zou in strijd zijn met de wet of het zou niet zomaar kunnen. Later heeft de minister gesproken over artikel 13 van het Wetboek van Strafrecht. Ik ben zo vrij dat te betwijfelen. In het nieuwe lid 2 staat dat bij een bevel tot verpleging op regelmatige tijdstippen wordt beoordeeld of de veroordeelde dient te worden geplaatst in een justitiële inrichting of aldaar moet blijven. De minister geeft nadere regels voor de frequentie van de beoordelingen, alsmede de wijze waarop de beoordelingen dienen plaats te vinden. Artikel 13 regelt dus alleen maar de beoordeling en heeft helemaal niets te maken met de vraag wanneer een tot gevangenisstraf veroordeelde zijn TBS-periode ingaat. Dat staat hier niet, dus dat behoeft ook niet te worden gewijzigd. Dit artikel kan dus rustig zo blijven als het is.

Sterker nog: ik vind een ander artikel waarop het wel zou kunnen berusten. Wij hebben in het ontwerp-beginselenwet de artikelen 11 t/m 15. In de artikelen 11, 12 en 13 staat dat de minister van alles en nog wat regelt: de plaatsing geschiedt op last van onze minister, de minister let daarbij op de eisen die de bescherming van de maatschappij en de persoon van de veroordeelde stellen. Kortom, een zeer op het individu en op het individuele geval gerichte behandeling. Dat is ook volkomen terecht. De minister kan ook bepalen dat de veroordeelde in observatie komt.

Artikel 15 zegt echter: bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld omtrent de plaatsing en de overplaatsing van ter beschikking gestelden. Ik geloof dat in wetstechnisch opzicht artikel 15 vooraf had moeten gaan aan de artikelen 11 t/m 14: eerst de AMvB en de brede regeling en dan de uitvoering door de minister, maar dat terzijde.

Ik zal het voor de helderheid nog iets meer toespitsen. Ik geloof zelfs dat de minister verkeerd en in strijd met de wettelijke regeling handelt als zij de eenderderegeling baseert op een ministeriële circulaire. Artikel 13 uit het Wetboek van Strafrecht slaat op heel wat anders. De artikelen 11 t/m 14 van de beginselenwet betreffen de individuele beoordeling. Alleen artikel 15 spreekt van algemene regels over de plaatsing. Kortom, ik houd vol dat het zeer wel mogelijk is om de materie bij AMvB te regelen, zonder de wet te wijzigen. Ik verzoek de minister dat nog eens grondig te overwegen.

De minister zegt in een van de stukken: wij zullen de werking evalueren en dan misschien met een AMvB komen. Ik heb net voorgedragen dat de praktijk al vrij lang zo is, dus er valt weinig tot niets meer te evalueren. Het gaat ook niet om de evaluatie, het gaat er niet om of iemand terecht is geplaatst of niet, of die eenderde juist is of niet. Het gaat erom dat deze regeling, die de rechtspositie van alle betrokkenen raakt, in een AMvB komt. Is de minister bereid alsnog de door haar voorgestane regeling, welke dat ook zij, bij AMvB met voorhangprocedure vast te stellen?

In dit huis is terecht veel gesproken over de termijn van zes maanden waarbinnen de TBS-plaatsing moet plaatsvinden. De termijn van drie maanden is verhoogd naar zes maanden. Ik sluit mij aan bij de twijfels die op dit punt geuit zijn. Ik zal die niet herhalen, want zij waren al duidelijk genoeg. Ik wijs er nog wel op dat de verlenging met telkens drie maanden daarna volgens de letterlijke tekst van de wet alleen kan in concrete gevallen waarin de bescherming van de maatschappij of de behandeling van de ter beschikking gestelde dit vereisen. Dat zit in de verwijzing naar artikel 11, tweede lid. Als ik het goed lees, dan mag verlenging boven de zes maanden alleen maar als de concrete persoon het wegens in zijn persoon gelegen redenen nodig heeft. Ik vrees, en dat proef ik ook uit de stukken, dat ook een algemeen gebrek aan opvangruimte als verlengingsmogelijkheid zal worden gezien. Ik zou het daar bepaald niet mee eens zijn. Ik zou er ook erg op tegen zijn als nota bene in een beginselenwet, waarin wij de beginselen van de terbeschikkingstelling vastleggen, al van verlenging van de zes maanden gesproken wordt puur en alleen om de reden dat de minister nu onvoldoende ruimte heeft en dat dit haar veel geld aan schadevergoeding gaat kosten, hoe nuttig op zichzelf dat argument ook moge zijn. Mijn vraag is: is de minister bereid toe te zeggen dat zij niet boven de zesmaandentermijn uitgaat? Hoe dat dan in de praktijk moet worden opgelost, kan ik zo niet aangeven. De praktijk op het gebied van de TBS-opvang heeft juist vaak veel varianten te zien gegeven. Als er een beetje druk op de ketel is, wat ik met die beperking tot zes maanden wil bereiken, lukt dat vaak best. Graag de mening van de minister.

Wellicht ten overvloede: de minister heeft een paar keer in het publiek, ik dacht ook in de Tweede Kamer, de gedachte geuit of het TBS-systeem eigenlijk niet zou moeten worden gewijzigd. Zij heeft op zich terecht gevraagd of niet bijvoorbeeld na drie jaar praktijkervaring met een bepaalde persoon een beslissing moet worden genomen over verder doorgaan met die intensieve behandeling. Ik dacht dat dit nu al gebeurde; dit wordt ook in de stukken genoemd. Er zijn aparte afdelingen, in met name Avereest, waarin het behandelingselement belangrijk minder sterk is dan het verplegingselement, om de eenvoudige reden, hoezeer ook te betreuren, dat betrokkene het qua persoonsstructuur niet aan kan of om andere redenen niet meer behandelbaar is. Ik zie best wat in die richting. Er worden cijfers genoemd: in het ene geval kost zo'n verpleging omstreeks ƒ 600 en in het andere geval ƒ 900, wat een reuze stuk scheelt. Is deze belangrijke aanvulling niet zo belangrijk dat de hele beginselenwet beter kan worden aangehouden, om dan in één keer met een werkelijk gaaf en weldoordacht stuk bij de Staten-Generaal te komen?

Voorzitter! De door mij gestelde vragen zijn duidelijk. Met name over het eerste punt wil ik nog iets duidelijker vragen of de minister alsnog bereid is om in de nieuwe regeling desnoods via een circulaire, maar het liefst in een AMvB, een splitsing te maken die uitkomt in de buurt van acht jaar. De daarbij behorende grens en de grensovergang wil ik nu niet bespreken, maar met die splitsing hoop ik te bereiken dat er alleen maar sprake is van het ingaan van de TBS na eenderde van de tijd beneden die grens, en pas na tweederde van die tijd boven die grens.

Voorzitter! Het is duidelijk dat bij mijn fractie grote aarzelingen bestaan over dit wetsvoorstel. Het zal van de antwoorden van de minister afhangen, welk standpunt wij ten slotte zullen bepalen.

De beraadslaging wordt geschorst.

De voorzitter:

In deze schorsing behandelen wij wetsvoorstel 24869. Aangezien de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid nog niet aanwezig is, kan die behandeling op dit moment niet plaatsvinden. Ik schors de vergadering daarom voor een theepauze van tien minuten, of zoveel langer als de vergadering van de vaste commissie voor Justitie zal gaan duren, dan wel de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ons laat wachten.

De vergadering wordt van 15.15 uur tot 15.45 uur geschorst.