Handeling 1995-1996, pag. 621-625

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

enkele punten van de agenda van de JBZ-raad van 23 en 24 november 1995 (23490, EK nr. 90)

en van:

- de motie-Jurgens c.s. over het tijdig aan de Staten-Generaal overleggen van ontwerp-besluiten van de JBZ-raad (23490, nr. 90c).

(Zie vergadering van 19 december 1995.)

De voorzitter:

Wij hebben gisteravond een derde termijn over dit onderwerp gehad. Door een misverstand kon de minister toen niet antwoorden. Ik geef graag het woord aan de minister van Binnenlandse Zaken voor het antwoord in derde termijn.

De beraadslaging wordt hervat.

Minister Dijkstal:

Voorzitter! De taal is in beweging. Het gevleugelde woord in de Tweede Kamer is tegenwoordig: verbijsterd. Wat er ook gebeurt, je bent verbijsterd. Ik ben er licht verwonderd over dat hier gisteravond een derde termijn is gehouden waarvan beide bewindslieden niets wisten. Zeker nu ik kennis heb genomen van de uitvoerigheid van die termijn, betreur ik dat zeer. Ik zit nu overigens weer in een enigszins gecompliceerde situatie, want mevrouw Sorgdrager zit in de Tweede Kamer. Inmiddels zitten beide Kamers, met het reces voor de deur, met zulke volle agenda's dat ik het er maar op gok en het op mij neem om inhoudelijk te reageren op de punten die aan de orde zijn gesteld. Ik denk dat het het gemakkelijkst is dat ik de tekst langsloop van de woordvoerders en een paar opmerkingen erover maak. Dan kom ik vanzelf weer uit bij de motie, want dat is het punt waar het vandaag vooral om gaat.

Ik hoop dat er sprake is van een misverstand en niet van een echt verschil van mening, want anders zitten wij met grote moeilijkheden. Er is van de kant van het kabinet geen twijfel over in verband met de Goedkeuringswet van Schengen en alles annex hieraan dat het parlement, om redenen die het kabinet deelt, uitdrukkelijk de mogelijkheid moet hebben om een oordeel over besluiten te geven voordat het kabinet het Koninkrijk eraan bindt. Dit kan uitdrukkelijke of stilzwijgende goedkeuring zijn; dat is een kwestie van vormgeving, maar er is geen misverstand over. Ik ga zelfs een stap verder. Ik vind dat de manier waarop wij het in Nederland geregeld hebben, een groot goed is en in schrille tegenstelling staat tot die in andere landen van de Europese Unie.

Hiermee is niet gezegd dat het kabinet, als er een ontwerp-besluit is en het parlement nog niet in de gelegenheid is geweest of misschien niet de behoefte had om expressis verbis te zeggen dat het het hiermee oneens is, niet naar Brussel kan afreizen en daar niet namens Nederland gesprekken kan voeren over dat ontwerp-besluit, over teksten, over compromissen, over alles wat mogelijk is. Als dit de exegese van de heer Glasz is, ben ik het zeer met hem oneens. Het is wel duidelijk dat het kabinet niet kan meedoen met de daadwerkelijke besluitvorming. Als in zo'n vergadering alle argumenten zijn gewisseld en er een paar leuke compromisteksten op tafel liggen, zal de voorzitter vragen of de Nederlandse regering meetekent. Dat is het moment waarop de Nederlandse regering moet zeggen en ook met overtuiging zegt: nee, dat kunnen wij niet, want wij kunnen dat pas doen wanneer wij instemming vooraf van het parlement hebben gekregen. Hierin zit ook het verschil met verdragen, die goedkeuring achteraf vragen. Wij reizen dan terug naar Nederland, melden ons bij het parlement met het ontwerp-besluit en vragen of het ons binnen de termijn wil laten weten wat het doet. Dit lijkt mij binnen de bestaande verhoudingen een evenwichtige verantwoordelijkheidsverdeling, zonder dat hiermee ook maar iets wordt afgedaan aan de rechten van het parlement.

De heer Glasz (CDA):

De toelichting die de minister nu geeft, is geheel consistent met datgene wat wij vorige week met elkaar besproken hebben. Ik moet dus inderdaad vaststellen dat er een verschil van mening is. Mijn definitie van gisteren was, kort gezegd, dat er niet mag worden meegewerkt aan enigerlei besluitvorming vooraleer de vertegenwoordigers van het Koninkrijk zich verzekerd weten van de instemming van de Kamer. Ik heb uitvoerig gemotiveerd waarom dat is; ik hoef dat niet te herhalen. De minister legt de mogelijkheid voor de vertegenwoordigers ruimer uit. Dit ruimer uitleggen heeft een pendant in het beperkter uitleggen van het instemmingsrecht. Dit is niet alleen zorgelijk, maar ik meen dat er gisteren zelfs vrij grote eensgezindheid was over de uitleg van het instemmingsrecht; dat moeten de woordvoerders verder zelf maar zeggen. Ik meen wel, zoals het er sinds gisteren voor staat, dat er vrij grote eensgezindheid is in deze Kamer over de uitleg van het instemmingsrecht.

De heer Heijne Makkreel (VVD):

Voorzitter! Wellicht dat er dan toch enig licht te voorschijn komt. Ik kan namelijk een heel eind meegaan met wat de minister nu gezegd heeft. Alleen ontbreekt er nog wat aan. Wij hoeven de minister niet te verhinderen om naar Brussel af te reizen om mee te discussiëren over het voorliggende besluit. Wij moeten wel van de minister verlangen dat hij niet alleen tegenover de vergadering volstrekt duidelijk maakt dat hij nog niet geautoriseerd is om aan definitieve besluitvorming te doen, maar dat hij tevens gehouden is om de voorliggende tekst onderhandelbaar te houden en te vermijden dat er een situatie ontstaat waarin hij tegen die voorliggende tekst alleen nog maar ja of nee kan zeggen.

De heer Jurgens (PvdA):

Voorzitter! Het gaat nu over een interpretatieve verklaring van artikel 3 van de Goedkeuringswet. Ik meen dat de heer Glasz een iets te strenge leermeester voor de minister is. Ik kan de omschrijving van de minister volgen, vooral als hij ervoor zorgt dat de stukken die voorliggen in de ministerraad inderdaad ontwerp-besluiten zijn waarover, mits tijdig verspreid, natuurlijk beraadslaagd kan worden. Zodra er sprake is van het maken van compromissen of het meedoen eraan, kan men inderdaad redelijkerwijze niet van andere regeringen verwachten dat zij accepteren dat Nederland een compromistekst inbrengt waarna Nederland meedeelt dat het eerst aan het parlement moet vragen of dit het met de besluitvorming eens is. Bij het racismebesluit was dat toevallig aan de orde, want toen bracht Nederland compromisteksten in. Ik meen dat men de compromistekst dan onder dat voorbehoud moet maken en dat betekent dat er pas de volgende keer over kan worden gesproken. Kortom, ik denk dat wij een stap verder zijn in de interpretatie. Ik neig er in het algemeen toe de strenge formulering van de heer Glasz te volgen maar ik geloof dat de minister gelijk heeft, dat over het aanbreken van het moment van besluitvorming enig verschil van mening kan ontstaan. In de praktijk zullen wij, in de "jurisprudentie" hierover in de Kamer, moeten vaststellen of ministers op dat punt verstandig zijn. Mocht ik de indruk hebben dat deze minister onverstandig is, hetgeen ik een enkele keer heb meegemaakt...

Minister Dijkstal:

Ik kan mij niets herinneren.

De heer Jurgens (PvdA):

...dan heb ik de neiging om de theorie van de heer Glasz te gaan aanhangen.

De heer Staal (D66):

Voorzitter! Wij hebben in de verschillende termijnen gewezen op het aspect van de besluitvorming. De vraag is of er besluitvorming kan plaatsvinden. Dat is iets anders dan de vraag of je onderhandelt of overleg hebt. In dat opzicht kan ik mij zeker vinden in de uitleg van de heer Heijne Makkreel.

Minister Dijkstal:

Het kernpunt dat hierachter ligt verscholen, is de eigen verantwoordelijkheid die de regering aan de ene kant heeft en die het parlement aan de andere kant heeft. In dit geval zijn die verantwoordelijkheden nog op een bepaalde manier aan elkaar gekoppeld door de voorziening die getroffen is in de Goedkeuringswet. Ik kan mij best vinden in wat de heer Heijne Makkreel over dit onderwerp gezegd heeft, namelijk dat in de formele zin van het woord het duidelijk moet zijn voor de dames en heren in die vergadering dat Nederland zich niet kan binden aan het besluit dat voorligt. In de praktische zin van het woord, betekent dit altijd – zo is het ook de laatste keer gegaan – dat Nederland aan het begin van de vergadering als er een algemeen agendapunt over de orde van de dag aan de orde is, iedereen waarschuwt dat er bij punt x of y een parlementair voorbehoud is. Dat parlementair voorbehoud duidt hierop.

De heer Jurgens (PvdA):

Voorzitter! Hier komt het probleem. Er is namelijk nog geen besluit. Er is pas een besluit als Nederland voor gestemd heeft, want er moet gestemd worden bij eenparigheid van stemmen. Er kan dus geen sprake zijn van een besluit waar Nederland zich voorlopig niet aan bindt, want er is geen besluit.

Minister Dijkstal:

Nee, akkoord. Daar is geen verschil van mening over. Er ligt een ontwerp-besluit voor en de andere lidstaten suggereren dat alles panklaar is en dat er 's middags met de camera's erop gericht, getekend kan worden. Iedereen staat aangegord om het volk toe te spreken. Ik meld nu twee dingen. In de eerste plaats moet het op grond van de voorzieningen die wij in Nederland getroffen hebben, duidelijk zijn dat Nederland niet kan tekenen. In de tweede plaats meld ik dat, heel praktisch, aan het begin van de vergadering zodat men de TV-camera's kan afbellen. Er is dus geen verschil van mening.

De heer Glasz (CDA):

In de praktijk kan ik de minister heel goed volgen en dat kon ik vorige week ook al. Hij zegt: als wij aankomen, kunnen wij toch niet gaan zitten en vervolgens vaststellen dat men wil praten over een onderwerp waar wij de instemming van de Kamer nog niet over hebben, waarna wij weer vertrekken? Ik deel die opvatting. Natuurlijk moet je aanhoren wat er besproken wordt zodat je er vragen over kunt stellen. Maar, nogmaals, het staat de minister niet vrij om mee te werken aan iets dat in de buurt komt van een suggestie van besluitvorming en de woordvoerders van vandaag die daar rekkelijker over zijn dan zij vorige week waren, herinner ik aan de duidelijke tekst van de wet die door ons allen zo langzamerhand is geciteerd. Het gaat om een voorafgaande instemming alvorens enigerlei besluitvorming kan plaatsvinden. Ik wil in dit verband wijzen op een gevolg in de praktijk, want er ligt een causaal verband op de loer. Naarmate onze vertegenwoordigers bij de JBZ-raad minder duidelijk laten blijken dat het voor besluitvorming niet alleen wenselijk is, zoals in de brief staat die de minister ons heeft doen geworden, dat de Kamer in de gelegenheid wordt gesteld, enzovoorts, maar dat het noodzaak is zonder welke de minister gewoon niet mee kan werken aan de besluitvorming, zal bij de JBZ, de Unie en het Voorzitterschap ook minder de neiging bestaan om te denken dat het wel los zal lopen bij die Hollanders. Er zal meer de neiging ontstaan, te denken dat men inderdaad moet oppassen omdat men anders geen stap verder komt. Op die manier krijgen wij de stukken namelijk nooit op tijd. Ik hoop werkelijk dat de noodzaak in de brief meer wordt benadrukt en minder optatief wordt of als wenselijkheid wordt verwoord.

De heer Staal (D66):

Voorzitter! Ik wil toch nog even reageren op de heer Glasz. In het afgelopen jaar is weer eens doorgedrongen wat er kan gebeuren als je tot de rekkelijken wordt gerekend in dit land. Op dit punt wil ik dat vermijden. Wij hebben in verscheidene termijnen gekeken naar het aspect van besluitvorming. De heer Glasz zegt dat er zelfs geen sprake kan zijn van enige suggestie van besluitvorming. Dat begrip ken ik niet. Er valt een besluit of er valt geen besluit en daar heeft die instemming mee te maken. Wat er aan overleg aan vooraf gaat en wat er aan onderhandelen aan vooraf gaat, heeft niets te maken met het nemen van een besluit als zodanig. Daaraan ligt de formaliteit van eenparigheid van stemmen ten grondslag, waarop de heer Jurgens wees. Wij hebben dat ook in verschillende termijnen gezegd. Ik zit dus nog steeds in de hoek van de preciezen.

De heer Glasz (CDA):

Voorzitter! Ik kan over die bezwaren kort zijn. De suggesties van compromissen die aan de onderhandelingstafel door onze vertegenwoordigers worden gegeven, zijn levensgroot. In de eerste plaats wordt de suggestie gewekt dat het alleen om die problemen gaat. In de tweede plaats wordt daarmee volkomen voorbij gegaan aan de argumenten die deze Kamer wellicht had willen inbrengen. De ministers weten helemaal niet waar hier de schoen wringt. Als de heer Staal dat toestaat, moet hij goed weten dat hij daarmee zijn eigen mogelijkheid om hier zijn argumenten over het voetlicht te brengen en de ministers er een open oor voor laten te hebben, almaar kleiner maakt.

De heer Staal (D66):

Mijnheer de voorzitter!

De voorzitter:

Wij zijn nu ongeveer in een vierde termijn terecht gekomen en ik denk dat deze argumenten al een aantal keren zijn gewisseld.

De heer Staal (D66):

Ik kan kort zijn, voorzitter. De heer Glasz wijst op zichzelf terecht op het belang van het instemmingsvereiste, maar zolang die instemming er niet is, kan dat hoogstens het gevolg hebben dat de ministers terug moeten naar af. Het zij zo.

Minister Dijkstal:

Voorzitter! Ik begin inderdaad te vrezen dat het probleem aanzienlijk ernstiger is, ook in dit interruptiedebatje, dan het leek. Misschien kan ik het als volgt afpellen. Het meest verstrekkend is de vraag of een genomen besluit Nederland bindt. Dat kan alleen maar in de constructie die wij gekozen hebben, als het parlement er geen bezwaar tegen maakt. Instemming geven kan stilzwijgend of anderszins, daarom formuleer ik het expres als volgt. Als het parlement er bezwaar tegen maakt, kan het besluit niet bindend zijn voor ons zelf. Het is van groot belang dat wij dat vaststellen. De fase daarvoor is, vast te stellen wanneer er sprake is van meewerken aan het besluit. Dat is het punt dat de heer Staal noemt. Het meewerken aan het besluit, in de letterlijke betekenis van het woord, lijkt mij het moment te zijn dat je je handtekening eronder zet of daden verricht die dezelfde juridische strekking hebben. Dan is er de fase die daarvoor ligt: wanneer is er sprake van meewerken aan het besluit? De heer Staal noemde dit punt. Meewerken aan het besluit, in letterlijke zin, lijkt mij het moment waarop je je handtekening zet of waarop je daden verricht die dezelfde juridische strekking hebben. En daarvoor ligt weer een fase: de totstandkoming van het besluit, van de tekst van het stuk dat getekend moet worden. Natuurlijk wordt daarover heen en weer geschreven, heen en weer gepraat. Er gaan compromisteksten over en weer. In de gescheiden verantwoordelijkheid heeft de regering, denk ik, de vrijheid om te handelen zoals zij meent te moeten handelen. Ik denk dat zij er verstandig aan doet om daarover vooraf eens met het parlement van gedachten te wisselen, zodat zij aan het einde niet in de situatie komt die de heer Staal schetste. Als het allemaal voor elkaar lijkt, word je ineens door het parlement de voet dwars gelegd. Het ligt dus voor de hand om vooraf overleg met het parlement te hebben. Maar de regering moet zelf weten of zij het risico wil nemen. In die zin moet het niet anders zijn dan ik nu schets.

Ik meen dat wij objectief kunnen vaststellen dat er onduidelijkheid is over het begrip meewerken aan besluitvorming. Daarover bestaat onduidelijkheid, ook bij de sprekers in dit huis. Ik stel tevens vast dat er onduidelijkheid is in de Goedkeuringswet over "enigerlei besluitvorming". Duidt dat op de onderwerpen waarover besluiten worden genomen of duidt dat op het proces, de wijze waarop het besluit tot stand komt? Ik leg nu dus uit hoe het volgens het kabinet zou moeten zijn. Het kabinet kan nooit gebonden zijn aan elk woord dat wordt uitgesproken of aan elke compromistekst die wordt voorgelegd en kan er nooit aan gebonden zijn om eerst aan het parlement te vragen of het ermee kan instemmen dat het kabinet met die compromistekst naar Brussel afreist. Dat is ondenkbaar.

De heer Glasz (CDA):

Deze uitleg van het vereiste "instemming vooraf" houdt eigenlijk in dat het kabinet zijn gang kan gaan, dus zonder instemming, en dat naderhand wel wordt bezien of er bezwaar komt. Dat gaat echter veel verder dan zelfs een rekkelijk "zou durven". "Instemming vooraf" betekent dat er de mogelijkheid moet zijn om van gedachten te wisselen. Ik proef nu dat ministers kunnen zeggen: daar is geen tijd voor. Zij hebben dan vrijheid van handelen. Zij kunnen een voorbehoud maken, zodat men altijd nog achteraf bezwaar kan maken. Dan zeg ik: dat is in strijd met een duidelijke instemming vooraf. Er staat niet in de wet dat er een bezwaarrecht achteraf is. Er staat in de wet dat er een instemmingsrecht vooraf is.

Minister Dijkstal:

Daar bestaat ook geen twijfel over.

De heer Jurgens (PvdA):

Voorzitter! Ik wil de minister aansporen om nog maar heel weinig te zeggen. Want hoe meer hij zegt, hoe meer hij mij in de armen van de heer Glasz drijft en dus tot de preciezen moet rekenen. Wij hadden een vrij goede omschrijving gekregen. Nu wordt die weer zo rekkelijk dat de orthodoxie moet toeslaan. Ik vraag de minister dan ook om het antwoord te beperken tot precies wat de heer Glasz heeft gevraagd: inhoudelijk niet meedoen aan besluitvorming en aan dingen die daarop lijken. Als de minister daarvan te goeder trouw zegt dat hij niet zal meedoen aan handelingen die lijken op besluitvorming, heeft hij met mij geen problemen. Dan heeft hij alle ruimte om te onderhandelen. Maar zo gauw hij meer vraagt, krijgt hij de Kamer op zijn weg. Daar is de hele discussie steeds over gegaan. De Kamer moet haar instemmingsrecht ook echt kunnen toepassen. Dit betekent een beperking van de rechten van de regering, dus een beperking van eigen verantwoordelijkheid van de regering. Wij hebben hier co-decisie!

Minister Dijkstal:

Natuurlijk. Dat is zo. Daar ben ik het mee eens. En aan elke poging die wij gezamenlijk ondernemen om de heer Glasz te isoleren, werk ik mee. Want dat is toch wat u aan mij voorstelt!

Voorzitter! Ik wil nog op een paar punten wijzen. Door de heer Jurgens is de suggestie gedaan om, als wij toch een brief schrijven aan de voorzitter van de Raad van Ministers, te verwijzen naar het reglement van orde van de ministerraad van de Unie in verband met de 16 dagen die nodig zijn voor de ontwerp-tekst. Ik zal die suggestie in overweging nemen.

Er is een misverstand ontstaan over de begrippen parlementaire controle en parlementaire instemming. Het kan zijn dat dit ligt aan de manier waarop wij het hebben opgeschreven. Wij praten hier over de formele bevoegdheid die het parlement heeft op het punt van het instemmingsrecht. Je kunt zeggen dat dit valt onder de brede paraplu van wat het parlement verder allemaal nog kan. Dus laten wij daarover geen woordenstrijd voeren. Ik denk dat wij het op dit punt helemaal met elkaar eens zijn.

De heer Jurgens heeft in reactie op een opmerking van de heer Holdijk gezegd dat wij brieven sturen naar het voorzitterschap en niet naar het secretariaat. Dat lijkt mij inderdaad in de formele verhoudingen juist te zijn.

Dan kom ik te spreken over de motie zelf. Die motie geeft mij aanleiding tot het maken van een paar korte opmerkingen. Het betreft in de eerste plaats de verhouding tussen het parlement en de regering. Natuurlijk kan het parlement ons uitnodigen om brieven naar het voorzitterschap te schrijven. Maar eigenlijk is dat niet de essentie van de zaak. De essentie van de zaak is, in onze onderlinge verhouding, dat bij wet wordt geregeld dat instemming nodig is, wil de regering tot een besluit kunnen komen. En daar zitten dan termijnen aan. Het is natuurlijk van belang dat het om die verhouding gaat. Dat komt niet duidelijk naar voren uit de motie. Daarom zeg ik het maar even. In de tweede plaats staat er in de motie iets over het van tevoren overleggen en over de termijn van 15 dagen. Daarmee ben ik het op zichzelf eens. Dat is zo geregeld. Maar ook dat is de essentie niet. De essentie is de instemming die nodig is, wil het Koninkrijk gebonden zijn aan het besluit dat uiteindelijk wordt genomen. Het spijt mij dat er kennelijk aan alle kanten zoveel exegese voor nodig is om te weten of wij het met elkaar eens zijn. Ik denk dat wij het materieel zeer met elkaar eens zijn en dat het formeel is geregeld. Ik ben er niet zeker van of het formeel afdoende is geregeld. Maar ik heb al in eerste termijn gezegd dat het kabinet sowieso in de verhouding regering/parlement nog aan het studeren is. Er is deze week aan de overkant een interessante discussie geweest over het eigen-middelenbesluit. Daarbij kwam de vraag aan de orde of de Kamer met het budgetrecht geen analoge positie moet claimen. Daarover valt nog wel een en ander te zeggen. Ik vind ook dat er inhoudelijk nog een en ander over is te zeggen. Ik denk namelijk dat er behoefte is aan een verduidelijking in de verhouding regering/parlement in de Nederlandse verhoudingen. Het kabinet komt hierop bij gelegenheid nog terug. Dat gebeurt dan in een bredere context.

De heer Glasz (CDA):

Ik wil nog kort ingaan op de brief. Ik begrijp dat de ministers die zullen sturen. Ik wil twee dingen vragen. In de eerste plaats vraag ik of de minister nog even wil kijken naar de suggesties die ik heb gedaan om tekstuele aanpassingen in de brief aan te brengen. In plaats van "wenselijk" en "mogelijk" zou "noodzakelijk" en "nodig" moeten worden opgenomen. In de tweede plaats vraag ik of wij een afschrift van de brief krijgen.

Minister Dijkstal:

Op beide vragen kan ik "ja" antwoorden.

De heer Jurgens (PvdA):

Voorzitter! Ik heb de kritiek van de minister op de motie gehoord. Ik plaats hierbij de volgende kanttekening. Wij bevelen de minister aan om iets te doen in de richting van de Raad van Ministers. Dat is een bewuste keuze geweest, omdat wij daar de oorzaak willen zoeken voor het feit dat de stukken ons te laat bereiken. Eigenlijk is het dus een manier om aardiger te zijn voor de regering dan wij aanvankelijk van plan waren.

Minister Dijkstal:

Wij zijn dankbaar voor die clementie.

De beraadslaging wordt gesloten.

De ontwerp-besluiten worden zonder stemming aangenomen.

In stemming komt de motie-Jurgens c.s. (23490, nr. 90c).

De voorzitter:

Ik stel voor te stemmen bij zitten en opstaan.

Daartoe wordt besloten.

De voorzitter:

Ik constateer, dat deze motie met algemene stemmen is aangenomen.

De vergadering wordt enige ogenblikken geschorst.

Voorzitter: Heijne Makkreel