Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Wet Milieubeheer in verband met implementatie van richtlijn nr. 2004/35/EG (milieuaansprakelijkheid) (30920).

De beraadslaging wordt hervat.

Minister Cramer:

Voorzitter. Ik ben verheugd over het feit dat wij hier vandaag het debat voeren over het wetsvoorstel betreffende de richtlijn milieuaansprake­lijkheid, dit mede gelet op de dreigende ingebrekestel­lingsprocedure door de Europese Commissie vanwege het niet tijdig omzetten van de richtlijn milieuaansprakelijkheid. Ook ben ik content met de grondige schriftelijke discussie voorafgaande aan deze plenaire behandeling. Dat het zo lang heeft geduurd, zo zeg ik tegen mevrouw Slagter, ligt vooral aan het ingewikkelde karakter van de richtlijn en de tijd die nodig was om met alle partijen te overleggen. Uiteraard ben ikzelf eindverantwoordelijk voor dit wetsvoorstel en de tijdige implementatie ervan. Hopelijk kan er aan het einde van deze dag geconcludeerd worden dat het einde van deze behandeling in zicht is. Daarmee wordt voorkomen dat Nederland door het Hof veroordeeld wordt vanwege te late omzetting. Natuurlijk hoop ik ook dat ik de vragen zo kan behandelen dat de Kamer daar content mee is. Ik zal zo specifiek mogelijk op de vragen ingaan.

Mijn eerste punt betreft nut en noodzaak van deze richtlijn milieuaansprakelijkheid. De basisgedachte achter het wetsvoorstel is dat de vervuiler betaalt. Uit de reacties van de verschillende Kamerleden merk ik dat deze gedachte breed onderschreven wordt. Bedrijven moeten preventieve maatregelen nemen om milieuschade te voorkomen. Als schade optreedt, moet deze hersteld worden. Als de overheid deze herstelmaatregelen neemt, moeten de kosten verhaald worden. De richtlijn en het daarop gebaseerde wetsvoorstel hebben een duidelijke meerwaarde. In de eerste plaats is de meerwaarde dat op grond van de bestaande milieuregelgeving het al wel mogelijk is, met de nadruk op "mogelijk", om de vervuiler aan te spreken op schade aan milieu en natuur. De Wet bodembescherming maar ook de Flora- en faunawet zijn voorbeelden daarvan. Een uitdrukkelijke verplichting tot kostenverhaal bij milieuschade voor het bevoegd gezag, een verplichting die voortvloeit uit deze richtlijn, ontbreekt in de huidige nationale regelgeving. In de tweede plaats dienen, als een bestuursorgaan kosten maakt voor preventie of herstel van milieuschade, die kosten verhaald te worden op de veroorzaker. Zoals ik al zei, geldt dat de vervuiler betaalt, en zo hoort het ook. Ook op dit punt ontbreekt een uitdrukkelijke verplichting daartoe in de huidige wetgeving. In de derde plaats is de bestaande regelgeving versnipperd over een aantal sectorale wetten, zoals die betreffende bodem, water en natuur. Niet alle verplichtingen uit de richtlijn zijn daarin terug te vinden. Met dit wetsvoorstel worden de verplichtingen uit de richtlijn bij elkaar gezet. Dat is dus een grote meerwaarde. In het wetsvoorstel is gekozen voor een eenduidige en herkenbare bestuursrechtelijke regeling voor milieuaansprakelijkheid, die voorrang heeft op de al bestaande regelgeving. Zo is altijd verzekerd dat aan de richtlijn wordt voldaan. Voor de bevoegde gezagen betekent het wetsvoorstel extra gereedschap om tegen dreigende milieuschade te kunnen optreden.

Naar aanleiding van vragen van de heer Putters en mevrouw Slagter ga ik nu in op de inhoud en de omvang van de handreiking. De Europese richtlijn bevat ingewikkelde materie. Deze in nationale regelgeving omzetten door vereenvoudiging is niet mogelijk, als men tegelijkertijd recht wil doen aan diezelfde richtlijn. Vervolgens volstaat een simpele handleiding dan ook niet ter ondersteuning van dit wetsvoorstel. De handreiking bevat in de eerste vijftien pagina's wel een stappenplan voor het bevoegd gezag voor toepassing van deze wet. Per stap wordt dan vervolgens een verdere verdieping in de uitwerking aangereikt. Op deze manier is geprobeerd met inachtneming van de complexiteit van de richtlijn toch zo simpel mogelijk, via een stappenplan, de verschillende bevoegde gezagen ter wille te zijn. Naar verwachting zal een aangepaste versie van de handreiking volgend voorjaar verschijnen. Deze zal waarschijnlijk niet beknopter worden, maar er zullen meer voorbeelden in komen. Dat is precies waar de praktijk om vraagt, want aan de hand van voorbeelden kunnen zaken veel beter toegelicht worden.

Ik sta een bundeling van expertise voor, zoals ook de heer Putters voorstelt. Vooralsnog wil ik die bundeling net zoals bij andere milieuonderwerpen positioneren bij Infomil. Daar komt een helpdesk waaraan het bevoegd gezag vragen met betrekking tot de uitvoering van de wet kan voorleggen. Of er daarbovenop nog een commissie in het leven geroepen moet worden, laat ik afhangen van de ervaringen met de uitvoering van de wet. Uiteraard kan in gecompliceerde gevallen het bevoegd gezag expertise inhuren en de kosten daarvan verhalen. Dit zouden bijvoorbeeld ramingskosten kunnen zijn. Het zal mevrouw Slagter geruststellen dat de coördinatieregeling ook in de handreiking is opgenomen. Ik kom later nog op deze regeling terug.

Verschillende Kamerleden vragen om de interpretatie van de motie-Jurgens. Dit is een zeer belangrijk punt. De vraag van de toepasselijkheid van deze motie heb ik uitgebreid schriftelijk beantwoord. Naar mijn mening – ik heb dit ook in de schriftelijke beantwoording duidelijk toegelicht – is er in het onderhavige geval geen sprake van een door die motie gewraakte wijze van wetgeven. In de motie-Jurgens wordt namelijk een vorm van wetgeving gewraakt waarbij de wetgever lagere wetgevers machtigt om regels te stellen, ook als die regels afwijken van de wet en in plaats worden gesteld van de wet. In het huidige geval is geen sprake van implementatie door middel van delegatie aan een lagere wetgever. De richtlijn is namelijk keurig op wetsniveau geïmplementeerd. Dat is wat mij betreft de koninklijke weg. Het door de Tweede Kamer aangenomen amendement-Samsom machtigt niet om af te wijken van die wet. Dit amendement maakt het slechts mogelijk om de reikwijdte van het richtlijnregime voor risicoaansprakelijkheid uit te breiden tot andere activiteiten dan genoemd in bijlage III van de richtlijn.

Anders dan mevrouw Slagter stelt, is er naar mijn mening wel degelijk een verschil tussen verruimen en veranderen. Bij veranderen is er sprake van sleutelen aan normen, bevoegdheden, uitzonderingsbepalingen en andere wezenlijke onderdelen die raken aan de inhoud of de kern van de wet. Bij verruimen echter wordt er aan de inhoud of de kern van de wet niets veranderd. Het gaat in dit geval alleen om de reikwijdte die geldt voor de normen en bevoegdheden. Wat mij betreft, is er in het huidige geval geen sprake van veranderen maar van verruimen. Wel stel ik zeer nadrukkelijk dat bij amendement een ruim geformuleerde delegatiegrondslag is opgenomen. In de tekst van artikel 17.7 staat dat bij AMvB andere activiteiten kunnen worden aangewezen. Dit is inderdaad ruim geformuleerd en ik begrijp dat de Kamer daar de vinger op legt. Ik concludeer echter dat deze delegatiegrondslag niet in strijd is met de motie-Jurgens. De reikwijdte van de wettelijke regeling kan worden uitgebreid, maar er kan niet van de wet worden afgeweken. Nogmaals, tegelijkertijd geef ik toe dat het amendement ruim geformuleerd is. Als dit in een breder kader wordt geplaatst, komt een ander belangrijk punt naar voren. De mogelijkheid die het amendement geeft om bij AMvB meer bedrijven onder de reikwijdte van de milieuaansprakelijkheid te brengen, is niet uniek. Het is een constructie die veelvuldig in de Wet milieubeheer wordt toegepast. Belangrijk voorbeeld is artikel 8.1, lid 2, van deze wet. Dit artikel zegt dat bedrijven die negatieve effecten op het milieu hebben, moeten voldoen aan algemene regels dan wel een vergunning nodig hebben. Welke bedrijven een vergunning nodig hebben, is niet in de wet geregeld maar wordt vastgelegd in een AMvB, in dit geval het Activiteitenbesluit. Voordeel van een dergelijke constructie is dat de wet niet een onoverzichtelijk geheel van details wordt. Ook de iets grotere flexibiliteit van de AMvB is een voordeel, met name in situaties waarin regelmatig aanpassingen aan de stand der techniek of nieuwe inzichten nodig zijn. Uit de doorlichting die Justitie heeft uitgevoerd naar aanleiding van de motie-Jurgens is niet gebleken dat dergelijke constructies in de Wet milieubeheer in strijd zijn met de motie-Jurgens en dat ze moeten worden aangepast.

Ook over de aanvaardbaarheid van de nationale kop is uitgebreid met de Kamer schriftelijk gediscussieerd. De voorliggende richtlijn biedt lidstaten nadrukkelijk de mogelijkheid om het regime van milieuaansprakelijkheid op meer activiteiten van toepassing te verklaren. Dat wil zeggen: het is een minimumharmonisatie. Het amendement maakt gebruik van deze ruimte en vormt daarmee een nationale kop. Het staat nog niet vast voor welke extra activiteiten het wenselijk is om deze onder de reikwijdte van het wetsvoorstel onder te brengen. Onderzoek is nodig om te bepalen bij welke activiteiten er een kans is op schade zoals bedoeld in de richtlijn, dus boven de schadedrempel. Dat onderzoek zal worden uitgevoerd mede op basis van een door mevrouw Spies ingediende motie. Tegen de heer Willems zeg ik dat ik deze motie zeer serieus neem. Ik zie daarom, zoals ook de heer De Boer suggereerde, geen aanleiding om nu met de Kamer en met name met de Tweede Kamer in overleg te gaan over het aanvaarde amendement en dat blanco te laten. Het onderzoek naar aanleiding van de motie-Spies zal wat mij betreft de basis moeten vormen voor een besluit op dit punt. De algemene lijn en het uitgangspunt van het regeringsbeleid is: geen nationale koppen plaatsen bij de implementatie van Europese regelgeving. Deze lijn, uiteengezet in de brief van 2 november 2007, onderschrijf ik van harte. Deze lijn houdt in: geen nationale kop tenzij er zwaarwegende redenen zijn. Er zijn omstandigheden denkbaar dat wij verder willen of moeten gaan dan de Europese regels. Er zijn ook nationale koppen die geen extra regellast of administratieve lasten met zich meebrengen of leiden tot concurrentienadeel. In dit geval heeft de Tweede Kamer met het amendement bepaald dat een nationale kop wenselijk is. Bij het debat hierover heb ik aangegeven sympathie te hebben voor dit voorstel. Ik zal uitleggen waarom.

In de eerste plaats zijn er ook andere activiteiten dan die welke in de richtlijn worden genoemd, die tot forse milieuschade kunnen leiden. Ik noem als voorbeeld een chemische wasserij of een galvaniseerbedrijf. Zo zijn er nog meer voorbeelden te noemen van bedrijven die niet aan de Europese regelgeving behoeven te voldoen. Het zou niet logisch zijn als deze bedrijven niet behoeven op te draaien voor de kosten van preventie- en herstelmaatregelen en dat daarmee de rekening wordt neergelegd bij de belasting betalende burger. Dit is in strijd met het beginsel de vervuiler betaalt. Bovendien is het "niet eerlijk" ten opzichte van bedrijven die wel onder de richtlijn vallen. Een uitbreiding van de reikwijdte leidt niet tot administratievelastenverhoging, regeldruk of concurrentienadeel. Zolang bedrijven geen milieuschade veroorzaken boven de richtlijndrempel ondervinden zij geen enkele druk of last van deze nieuwe regelgeving. De regelgeving is veel meer een instrument voor de overheid om kosten te verhalen. Dus pas als schade boven de drempel wordt veroorzaakt, komt deze nieuwe regeling in beeld. De regeling brengt dan mee dat de veroorzaker moet opdraaien voor de schade. Dat is niet meer dan logisch. Dat past binnen het beginsel van "de vervuiler betaalt". Het past ook binnen de huidige nationale milieuwetgeving. Het betekent enkel een aanscherping van het aansprakelijkheidsregime voor een aantal activiteiten of bedrijven. Anders dan de heer Willems verwacht, is mijn opvatting dat hier geen sprake is van een aantasting van het vestigingsklimaat. Daar heeft deze richtlijn geen invloed op.

Ik concludeer over de nationale kop daarom het volgende. Er is inderdaad sprake van een nationale kop, daar ben ik het mee eens. Over de wenselijkheid daarvan kunnen wij twisten, maar die kop is de wens van de Tweede Kamer. Ik kan niet ontkennen dat deze mij sympathiek is, om de reden die ik zojuist heb genoemd.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Volgens de minister moet de invulling van de nationale kop nog worden bekeken, omdat de motie-Spies nog moet worden uitgevoerd. Tegelijkertijd geeft zij zelf een zeer gedetailleerd beeld van wat deze zou moeten inhouden. In de nadere memorie van antwoord geeft zij aan dat het denkbaar is dat er helemaal geen sprake is van een AMvB. Moet ik uit de beantwoording van de minister opmaken dat die verzuchting in de nadere memorie van antwoord inmiddels is ingehaald, omdat zij hierover wel degelijk al ideeën heeft, ondanks het onderzoek dat nog moet plaatsvinden?

Minister Cramer:

Ik wil hier geen verwachting uitspreken over de exacte omvang van het aantal extra bedrijven dat onder de richtlijn zal vallen. Ik wil daarvoor echt het onderzoek van de motie-Spies afwachten. In die zin kan ik niet ingaan op de vraag om op dit moment een inschatting te maken van de omvang, anders dan afwachten.

De heer Willems (CDA):

Als de minister kan noemen dat er chemische wasserijen onder vallen, dan is er kennelijk al wat meer onderzoek naar gedaan. Dan kan zij toch niet zeggen dat zij niet weet wat er nog onder zal vallen?

Minister Cramer:

De heer Willems vraagt naar mijn voorbeelden. Die voorbeelden komen voort uit de praktijk. Ik heb die twee voorbeelden genoemd om een beeld te geven van de bedrijven waarover wij het hebben. In die categorie zijn mogelijk voorbeelden te vinden. Deze moet men niet te letterlijk nemen. Dat zal bij het onderzoek in het kader van de motie-Spies nader worden onderzocht, ook in verband met sectorale wetgeving die wel of niet voldoende uitsluitsel geeft om er een punt van te maken.

De heer Willems (CDA):

Ik zal niet inhoudelijk ingaan op de vraag welke bedrijven wel of niet extra in aanmerking komen. De vraag is veel meer of er in den brede al werk gedaan is en of er zicht op is dat er meer wordt gedaan. In de memorie van antwoord wordt de duidelijke toelichting gegeven dat er een grote kans is dat er helemaal geen nadere verruiming komt. Het is mij niet helemaal duidelijk wat er nu gaat gebeuren.

Minister Cramer:

Ik kom daar later op terug. Het hoofdpunt is dat wij nog geen onderzoek hebben uitgevoerd naar aanleiding van de motie-Spies. Ik noemde deze twee voorbeelden om een indruk te geven aan welk type bedrijven wij denken. Ook dat zal onderdeel zijn van het onderzoek. Het is alleen maar gedaan om niet in abstracties te blijven praten.

De heer Putters (PvdA):

Mevrouw de voorzitter. Ik ben blij met de voorbeelden die de minister noemt, want daar heb ik expliciet naar gevraagd om een indruk te krijgen van waar wij het over hebben. De Tweede Kamer heeft niet voor niets deze discussie gevoerd. Zij had daarbij ook een aantal dingen in gedachten. Heeft de minister er zicht op binnen welke termijn wij de resultaten van dat onderzoek kunnen verwachten?

Minister Cramer:

Ik doe hierover geen exacte toezegging. Ik denk dat dit onderzoek een of twee jaar vergt.

Verschillende woordvoerders hebben punten naar voren gebracht die ik onder het kopje "diversen" wil behandelen. De heer Putters heeft een vraag gesteld over onduidelijke begrippen, zoals de nodige preventieve maatregelen en het treffen van haalbare maatregelen. Om de woorden "nodige" en "haalbare" nader toe te lichten kan ik het volgende zeggen. Het gaat in dit soort zaken altijd om proportionaliteit. Dat is het sleutelbegrip. Het nodige staat wat mij betreft voor het belang van de bescherming van het milieu, dus geen lapmiddelen. Haalbaar staat ook voor proportionaliteit, in die zin dat wij niet verplichten tot onrealistische maatregelen. Het moet reëel blijven. Om weer even concreet te zijn, een voorbeeld van een nodige en haalbare maatregel kan zijn het plaatsen van een scherm in het oppervlaktewater rond een vervuilingsbron, waarmee verdere verspreiding van waterverontreiniging na een ongeval wordt voorkomen.

De heer Putters vroeg ook hoe het kostenverhaal verloopt, wanneer verschillende bevoegde gezagen betrokken zijn bij de uitvoering van deze regeling. Is er sprake van coördinatie van het kostenverhaal? In het wetsvoorstel is coördinatie van het kostenverhaal niet nader omschreven of voorgeschreven. In beginsel moet elk bestuurslichaam de door hemzelf gemaakte kosten declareren bij de vervuiler. Dit is ook praktisch werkbaar. Als verschillende maatregelen in de tijd uiteenlopen, moeten de instanties wel zorgen dat zij kunnen verhalen, ook al zijn er andere instanties die ook nog moeten verhalen, maar waarbij het langer duurt voordat er kan worden verhaald. Met andere woorden, het moet niet zo zijn dat wij allemaal op elkaar moeten wachten, totdat alles duidelijk is over alle verhalen. Elk bestuurslichaam kan de door hemzelf gemaakte kosten declareren bij de vervuiler. In de praktijk is het mogelijk dat de kosten gecoördineerd worden verhaald, indien het optreden van het bevoegde gezag gecoördineerd plaatsvindt, maar dat is niet in alle gevallen een zekerheid. Indien van meerdere kanten rekeningen worden voorgelegd, kan de veroorzaker van de milieuschade bij de betrokken bevoegde gezagsinstanties aandringen op coördinatie.

De heer Putters heeft ook gevraagd of er ruimte is voor privaatrechtelijk kostenverhaal. Op grond van deze wet is er geen ruimte voor privaatrechtelijke kostenverhaalmogelijkheden voor de overheid, omdat het een uitgebreide publiekrechtelijke regeling betreft. De tweewegenleer gebiedt dat het bevoegd gezag niet meer vrij is naar believen te kiezen of het gebruik wil maken van de privaatrechtelijke of de publiekrechtelijke weg, maar dat de publiekrechtelijke weg in dit geval bewandeld moet worden. Het blijft overigens wel mogelijk om privaatrechtelijk kostenverhaal te doen als overheid, maar dat gebeurt dan op grond van andere regelgeving. De burger kan zelf geen gebruikmaken van deze bestuursrechtelijke weg, behalve door een verzoek bij de overheid in te dienen om tegen een vermeend geval van schade op te treden. Het staat de burger wel vrij om gebruik te maken van de privaatrechtelijke weg.

Mevrouw Slagter vroeg welk recht van toepassing is en welke rechter bevoegd is bij grensoverschrijdende schade of bij het vervoer van gevaarlijke stoffen. In het geval van grensoverschrijdende schade kan de Nederlandse overheid zich richten tot andere lidstaten waar de milieuschade zijn oorsprong vindt. Nederland kan een lidstaat vragen om passende maatregelen te treffen, maar niet zelf het bedrijf in bijvoorbeeld België of Duitsland verplichtingen opleggen. Dit staat in artikel 15, derde lid, van de richtlijn. Nederland kan wel zelf aanbevelingen doen.

Het kan zijn dat Nederland als verzoeker moet aantonen dat de richtlijn vermoedelijk van toepassing is, bijvoorbeeld in verband met een stelplicht of een bewijslast inzake de schadedrempel. Wanneer de buurstaat dit niet of niet tijdig doet, kan Nederland naar de buitenlandse rechter stappen en naar de Europese Commissie. De buurstaat is dan immers in gebreke gebleven met betrekking tot de richtlijnverplichtingen. Een verzoek tot handhaving is mogelijk op basis van het nationale recht in het betreffende land. Ik hoop hiermee de vragen hierover te hebben beantwoord.

Over de stand van zaken met betrekking tot de motie-Spies heb ik al een korte reactie gegeven. De motie-Spies betreft een onderzoek om een totaaloverzicht te krijgen van de milieuaansprakelijkheid. Die motie zal worden uitgevoerd in samenhang met het amendement-Samsom. Ik zal daarom pas met het onderzoek beginnen zodra dit wetsvoorstel is aangenomen, omdat anders onduidelijk is of dit wel of niet moet worden onderzocht. Ik hoop hiermee een antwoord op de vraag van de heer De Boer te hebben gegeven.

Mevrouw Slagter heeft gevraagd na welke datum schade verhaalbaar is en of de richtlijn rechtstreeks werkt. In het wetsvoorstel is overeenkomstig de tekst van de richtlijn bepaald, dat dit zal gelden voor de milieuschade die zich voordoet vanaf 30 april 2007. De richtlijn werkt praktisch gezien op dit moment niet rechtstreeks, omdat de overheden nog niet kunnen beschikken over de bevoegdheden die aan hen worden gegeven met dit wetsvoorstel. Een burger kan zich overigens wel beroepen op de richtlijn. De overheid zal moeten bekijken wat er aan bestaande rechtsinstrumenten en bevoegdheden is om op te kunnen treden. Voor zover mij op dit moment bekend, is sinds de inwerkingtreding van de richtlijn geen schade veroorzaakt die deze richtlijndrempel heeft overschreden. Die situatie heeft zich gelukkig nog niet voorgedaan.

Tot slot van mijn eerste termijn kom ik op de toezeggingen die ik kan doen naar aanleiding van de vragen die door verschillende Eerste Kamerleden zijn gesteld. Ik onderstreep nog eens dat het van groot belang is om dit wetsvoorstel spoedig af te ronden, om ingebrekestelling te voorkomen. Ik kan en ik wil in belangrijke mate tegemoetkomen aan de bezwaren van de Eerste Kamer.

In mijn eerste termijn heb ik een aantal toezeggingen gedaan. Ik heb allereerst toegezegd, de uitbreiding bij AMvB zo beperkt mogelijk te houden – ik benadruk het woord beperkt – en de uitbreiding te beperken tot die activiteiten die daadwerkelijk milieuschade kunnen veroorzaken. Dit houdt in: de milieuschade, die de schadedrempels van de richtlijn overschrijdt. Ik zal eerst een onderzoek laten doen, mede naar aanleiding van de motie Spies, welke activiteiten dat betreft. Met het amendement is geregeld dat de AMvB wordt voorgehangen. Inbreng van het parlement en anderen, zoals het bedrijfsleven, is daarmee procedureel gegarandeerd. Ik ben bovendien bereid, toe te zeggen dat de uitkomst van het onderzoek eerst met beide Kamers wordt besproken. De Kamer krijgt dan ook de resultaten van dit onderzoek toegezonden, inclusief de conclusies die ik daaraan verbind, in de vorm van een beleidsbrief. In deze brief zal ik aangeven of, en zo ja welke activiteiten of bedrijven in de AMvB zullen worden opgenomen. Na een bespreking met beide Kamers der Staten-Generaal zal de AMvB worden opgesteld en in het kader van de voorhang worden toegezonden. Zo nodig kan de Eerste Kamer dan alsnog aangeven of hetgeen in de AMvB wordt geregeld haar goedkeuring kan wegdragen, of dat dit alsnog in een wet moet worden geregeld. Ik zal dus eerst een inhoudelijke discussie met de Kamer voeren, alvorens een concept-AMvB op te stellen. Nogmaals, ik onderstreep ons beider belang, de zo spoedig mogelijke implementatie van deze richtlijn.

Ik verzoek de Eerste Kamer om de discussie over de mogelijke omvang van een nationale kop te parkeren, tot het moment waarop de resultaten van het onderzoek beschikbaar zijn. Afrondend verzoek ik de Eerste Kamer, in te stemmen met dit wetsvoorstel.

De heer Willems (CDA):

Mevrouw de voorzitter. Ik verzoek u om vijf minuten te schorsen.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Voorzitter. Het is toch nog veel werk en ook best lastig. Het vervelende is dat wij het niet meer echt over de inhoud hebben, want de VVD-fractie onderschrijft de strekking en de doelstelling van het wetsvoorstel. Daarover mag geen misverstand bestaan. Het gaat ons echt om die twee zaken: de nationale kop en de uitbreiding van de reikwijdte van de wet tot niet-Europese activiteiten, evenals het daarvoor gekozen middel, de AMvB. Dat zijn voor de VVD-fractie echt twee fundamentele belemmeringen, die overigens ook met elkaar verbonden zijn.

De door de minister genoemde zwaarwegende redenen blijven wat de VVD-fractie betreft uitermate vaag. Als je hiermee instemt, schep je ook een precedent voor nieuwe nationale koppen op Europese wetgeving, want dan kun je die zwaarwegende argumenten achteraf in een onderzoek alsnog bewijzen. Wij hebben zojuist gehoord dat dat onderzoek twee jaar duurt, maar de wet moet vandaag worden afgerond. Dat lijkt een klein beetje op het paard achter de wagen spannen.

De minister heeft haar visie op de toepassing van de motie-Jurgens nog eens gegeven. Zij zei dat verruiming geen verandering is. Ik denk dat dit afhangt van de mate van verruiming. Als je maar ruim genoeg verruimt, wordt het vanzelf verandering. Naar de mening van de VVD-fractie is alleen al de in het wetsvoorstel opgenomen mogelijkheid om op deze manier te verruimen, een substantiële verandering. Daarover kunnen wij natuurlijk met elkaar van gedachten blijven verschillen, maar de minister heeft de VVD-fractie in dit opzicht in ieder geval niet overtuigd. Met andere woorden: het wonder is niet geschied.

De heer Putters (PvdA):

Mevrouw de voorzitter. De fracties van de PvdA en GroenLinks bedanken de minister voor haar antwoorden in eerste termijn. Wat ons betreft, zijn de vragen naar tevredenheid beantwoord. Onze eerste constatering is dat er dus geen sprake is van de toepasselijkheid van de motie-Jurgens. Dat is een belangrijke constatering, omdat dit tot nu toe een dominante rol in de discussie heeft gespeeld. Daar zal ik straks aan het eind nog iets over zeggen.

Het tweede resterende punt is de nationale kop. Op dat punt heb ik toch nog een vraag aan de minister ter verduidelijking. In onze redenering valt juist te betwijfelen of dit echt een nationale kop is. Wij hebben het zo geïnterpreteerd dat de richtlijn ruimte laat aan de lidstaten om zelf een nadere invulling te geven. Wij hebben het ook zo geïnterpreteerd dat een uitbreiding van activiteiten die eventueel via het amendement-Samsom plaatsvindt, in het licht van die richtlijn plaatsvindt en niet daarbuiten treedt. Wat dat betreft, krijg ik graag een nadere verduidelijking van de minister, maar dat neemt niet weg dat wij haar uitleg steunen dat een kop op de wetgeving alleen zou mogen als die dringend noodzakelijk is. Daar komt nader onderzoek naar, maar als het gaat om milieu en milieuschade, is het vermoeden dat dit al snel nodig zal zijn. Dan is er al snel reden om te concluderen dat die noodzaak dringend zou kunnen zijn. Die redenering volgen wij dus. De door de minister gegeven voorbeelden van de wasserij en het galvanisch bedrijf vinden wij treffend. Daar had ik ook expliciet naar gevraagd om een beetje helder te krijgen waar het onderzoek zich op zou kunnen richten. Ik bedank de minister voor die voorbeelden, omdat die ons eigenlijk alleen maar sterken in de gedachte dat dit een noodzakelijke weg is.

Dat onderzoek gaat wel een tijdje duren. Daar zullen wij dus op moeten wachten. De minister heeft in een tijdpad aangegeven hoe zij ons en de Tweede Kamer daarbij zal betrekken om te voorkomen dat het amendement buiten de richtlijn gaat en zich op een door ons ongewenste manier ontwikkelt. Zij heeft een voorhangprocedure aangekondigd. Het onderzoek naar aanleiding van de motie-Spies, dat eerst met beide Kamers zal worden besproken en waarover wij onze mening kunnen geven – daarbij kunnen wij ook aangeven of wij vinden dat dit inderdaad via die AMvB geregeld zou moeten worden – is een belangrijke waarborg. Daarna wordt die AMvB opgesteld. Dan nog kan de Eerste of de Tweede Kamer aangeven dat de AMvB zover gaat dat er een wetswijziging zou moeten komen. Kortom, volgens onze fracties is er voldoende waarborg dat dit niet op een onwenselijke manier gebeurt.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Bent u het niet met mij eens dat het de koninklijke weg is als eerst een onderzoek wordt verricht en als de wet daarna op basis daarvan wordt aangepast?

De heer Putters (PvdA):

Ik heb de minister horen zeggen dat de AMvB pas opgesteld zal worden nadat dat onderzoek bekend is en nadat dat met ons en de Tweede Kamer besproken is. Volgens mij wordt u dus op uw wenken bediend.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Die mogelijkheid, die AMvB, staat al in de wet. Wij gaan dus iets opnemen voor alle zekerheid; dat is het dus.

De heer Putters (PvdA):

Wij hebben toch allebei bij het debat gezeten waarin wij de minister hebben horen zeggen dat zij met ons over dat onderzoek gaat spreken en dat zij met ons gaat nadenken over wat in die AMvB terecht zou moeten komen? Die AMvB is dus nog niet opgesteld.

Wij zijn dus tevreden met de antwoorden van de minister. Wel willen wij, zoals gezegd, nog enige verduidelijking over de kop. Tot slot willen wij nog aangeven dat de discussie over de motie-Jurgens ten aanzien van dit wetsvoorstel wat ons betreft nu afgesloten zou moeten zijn. Wij vinden niet dat die motie ijdel gebruikt zou moeten worden. Zij is hier niet aan de orde. Dat vindt overigens ook de opsteller van de motie zelf. Wij zouden het wel op prijs stellen als de minister over die wetstechnische zaak met haar collega van Justitie contact opneemt om dit punt ook aan de kant van de regering uit de wereld te helpen.

Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Voorzitter. Ik dank de minister hartelijk voor haar beantwoording. Voor mijn fractie is haar argumentatie ten aanzien van het amendement-Samsom redelijk overtuigend, hoewel misschien wel een beetje kantje boord. Zij zei dat dit geen unieke constructie is en dat de kern niet verandert. Wij hebben al aangegeven dat wij de kern heel erg belangrijk vinden.

Daarnaast heeft zij ons toch wel weer een beetje in verwarring gebracht, omdat zij zei dat er wel een kop op zou kunnen komen. Ik denk dat wij af en toe dezelfde termen voor verschillende dingen gebruiken, waardoor wij af en toe langs elkaar heen praten en misschien zelfs langs elkaar heen werken, zoals collega Putters al enigszins signaleerde. In de discussie in de Tweede Kamer heeft de motie-Jurgens helemaal geen rol gespeeld, terwijl wij ons hier heel erg druk daarover maken. Dat roept bij mij de vraag op of wij langs elkaar heen werken en hoe wij dat zouden kunnen aanpakken. Misschien moet de motie-Jurgens met de discussie daarover nog eens in de Tweede Kamer verspreid worden.

Wij zijn er echter niet voor dat delegatie nooit zou kunnen. De minister heeft beargumenteerd dat dit in de Wet milieubeheer ook wel gebeurt. Het argument is echter erg ruim geformuleerd, zodat de conclusies van het onderzoek ook erg belangrijk zijn. Wij zijn erop tegen als het alle kanten uitzwemt. Wij juichen het dan ook toe dat de conclusies naar beide Kamers gaan en dat er discussie komt. Vervolgens komt er eventueel een AMvB en eventueel wetgeving. Volgens ons zijn er voldoende veiligheidskleppen ingebouwd. Daarin verschillen wij van mening met bijvoorbeeld de VVD-fractie. Wij denken dat wetten niet voor de eeuwigheid zijn gemaakt. Er kunnen steeds nieuwe inzichten komen. Wetten kunnen gewijzigd en gerepareerd worden. In die zin is mijn partij niet conservatief.

Wij keuren het wetsvoorstel goed, met de zo-even door mij geplaatste kanttekeningen.

De heer De Boer (ChristenUnie):

Voorzitter. Ik dank de minister voor haar beantwoording. Een aantal zaken heeft zij heel duidelijk neergezet, zoals het uitgangspunt dat de vervuiler betaalt. Onze fracties steunen dat. Zij heeft ook neergezet dat het amendement-Samsom een ruim geformuleerde delegatiegrondslag kent. Wij hebben dat ook geconstateerd. Wij zijn het daarover eens. De minister heeft ook duidelijk aangegeven dat er inderdaad een nationale kop op de richtlijn is gezet. Volgens haar is dat de wens van de Tweede Kamer. Wij zijn dat ook van mening.

Volgens de minister wordt de uitbreiding ingeval van een AMvB zo beperkt mogelijk, maar niet nul. Zij zegt geen behoefte te hebben om naar de Tweede Kamer terug te gaan met de mogelijkheid van een blanco AMvB. De term "zo beperkt mogelijk" zou gekoppeld zijn aan overschrijding van de drempel van de richtlijn. Misschien kan de minister wat meer zeggen over deze beperking.

Het onderzoek dat zal worden gedaan, kan een tot twee jaar vergen. De minister wijst daarbij op de gebruikelijke procedure van voorhang en eventueel van tevoren bespreken. Als wij dat op een rijtje zetten, blijft voor onze fracties de volgende vraag over. Er moet zo veel mogelijk tempo gemaakt worden om de vervuiler te laten betalen. Is het dan niet wenselijk of verstandig om in plaats van de lange route van AMvB, twee jaar onderzoek, voorhangen, bespreking met wellicht afwijzing of wetswijziging, meteen de door ons voorgestelde route in te slaan? Mij lijkt daar niets op tegen. De minister moet maar zeggen wat er op tegen is. Het voordeel is dat de minister direct een richtlijn heeft en dat zij de ruimte heeft om met het onderzoek na te gaan of de vervuiler betaalt. Zij kan zo wellicht sneller zaken doen dan met de door haar voorgestelde route. Graag een reactie. Overigens, wat de minister een AMvB noemt, lijkt mij haast een wetswijziging. Formeel is dat natuurlijk niet zo.

De heer Willems (CDA):

Voorzitter. Ik dank de minister voor de uitgebreide antwoorden op de gestelde vragen. Zij heeft echter niet alle vragen beantwoord.

Ik heb nagetrokken dat de termen verandering en verruiming juridisch inderdaad verschillend zijn. Toch lijkt mij dat semantiek. Verandering is verruiming en verruiming is verandering, mijns inziens. Als daarbij onderscheid wordt gemaakt, vind ik dat dus niet sterk. Ik vraag mij hierbij af of Nederland het enige land is dat verruiming toestaat. Mijn informatie is dat verruiming in andere landen in Europa niet het geval is. Slechts in twee andere landen is sprake van enige delegatie.

De minister geeft toe dat er sprake is van een nationale kop. Zij zegt dat daarvoor een noodzaak bestaat. Die noodzaak is echter nog niet aangetoond omdat er nog onderzoek moet worden gedaan. Daarmee spreekt de minister zichzelf tegen. De noodzaak is er dus niet. De minister zegt echter dat die noodzaak er wel is, maar dat het onderzoek ernaar nog gedaan moet worden.

Het kabinet heeft een duidelijk beleid op dit vlak. Ik heb de minister gevraagd om toe te lichten hoe de duidelijke uitspraken van het kabinet zich verhouden tot de uitspraak van de minister dat zij de noodzaak ervan in ziet. In de nadere memorie van antwoord was zij daarover overigens wat vager. Toen schreef zij dat het naar haar inschatting niet nodig was. Met de voorbeelden die zij gaf, hoor ik haar nu zeggen dat zij de kans groot acht dat het wel gebeurt.

De heer Putters (PvdA):

De minister heeft een paar voorbeelden genoemd. De wasserijen lozen allerlei zaken op het oppervlaktewater. Wat is daarop zijn reactie? Dat zijn toch voorbeelden waarbij de noodzaak aan de orde kan zijn?

De heer Willems (CDA):

Ik ga niet inhoudelijk in op voorbeelden. Ik zeg echter het volgende. De overheid heeft privaatrechtelijk sowieso de mogelijkheid tot aansprakelijkheidstelling. Ik weet ook dat dit gebeurt. Ik ben commissaris van een bedrijf waar het gebeurt. Ik zie er niet de noodzaak van in om dit in de EU-regeling aan de orde te stellen.

De heer Putters (PvdA):

In het voorbeeld van de wasserij is het niet zo dat het normenkader van de wet materieel wordt verruimd. De heer Willems haalt de termen verruimen en veranderen aan. Het aantal activiteiten dat binnen het kader valt wordt verruimd. Het normenkader van de wet wordt niet aangetast en de genoemde wasserijen kunnen aangepakt worden. De heer Willems moet mij maar eens vertellen wat daar op tegen kan zijn.

De heer Willems (CDA):

Ik weet niet of de wasserijen binnen het kader zullen vallen. Dat stelt de heer Putters. De huidige voorgestelde regelgeving zal niet meer dan ongeveer 2500 bedrijven betreffen. Met het amende­ment-Samsom in de wet kan dit naar 400.000 bedrijven gaan. Ik weet het niet. Het kunnen er misschien ook 3000 worden. Waarom moet Nederland dit zo opnemen en andere landen in Europa niet? Voor de bedrijven tussen de 2500 en de 400.000 is de zaak immers al privaatrechtelijk geregeld.

De heer Putters (PvdA):

Waarom Nederland wel? De richtlijn biedt uitdrukkelijk de mogelijkheid aan lidstaten om nadere regels te treffen. Dit soort situaties is immers niet in alle lidstaten hetzelfde. Wij kunnen dus maatwerk leveren voor situaties die in ons land milieuschade brengen. Het is niet zo dat dit soort zaken in richtlijnen altijd iets slechts brengen voor de landen.

De heer Willems (CDA):

Het voorbeeld van de wasserijen is heel slecht. Ik denk niet dat er enige verschillen zijn tussen wasserijen in Nederland, Duitsland of Frankrijk. Mijn vraag blijft staan waarom Nederland additionele maatregelen neemt terwijl andere Europese landen dat niet doen. Mijn vraag aan de minister is hoe het kan dat het kabinet stelt: geen koppen, en de minister in het debat met de Tweede Kamer niet het kabinetsstandpunt heeft ingenomen.

Ik constateer dat de minister, op de vraag of zij alsnog bereid is om de koninklijke weg van wetswijziging te kiezen, zich nog niet bereid heeft verklaard om dat te doen. Zij heeft wel een aantal andere toezeggingen gedaan, die ik op zich waardeer. Er is sprake van zeer beperkte invulling. Er is een duidelijk gesprek met beide Kamers en er is betrokkenheid van het bedrijfsleven. Ik verzoek de minister echter nogmaals om ernstig te overwegen om de Kamer toe te zeggen om de weg van wetswijziging te kiezen. De routes die wij kiezen, vertonen geen groot verschil. Met deze toezegging geeft de minister echter duidelijk aan het standpunt van het kabinet over het accepteren van nationale koppen overeind te houden.

Onze fractie verzoekt om te stemmen over deze wetswijziging. Dat zal over twee weken zijn. Ik wacht het antwoord van de minister af. Afhankelijk daarvan overweeg ik het indienen van een motie in derde termijn.

De voorzitter:

De minister verzoekt om vijf minuten schorsing alvorens tot haar repliek over te gaan.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

Minister Cramer:

Voorzitter. Ik dank de leden voor de reacties in de tweede termijn. Eigenlijk draait de discussie slechts om één punt. Ik wil beginnen met te zeggen dat ik zeer tevreden ben over het feit dat de leden instemmen met de inhoud van de richtlijn milieuaansprakelijkheid. De discussie gaat dus eigenlijk niet om de inhoud sec, maar meer om de vraag op welke manier inhoud wordt gegeven aan het verder gaan dan de minimumharmonisatie die in de richtlijn staat. Ook gaat het om de vraag of er sprake is van een nationale kop.

Wij kunnen een juridische discussie voeren over de vraag wat precies een nationale kop is. Daarbij moet ik ingaan op de vragen van mevrouw Slagter, de heer Putters en mevrouw Huijbregts. In principe is een nationale kop een activiteit die uitstijgt boven hetgeen in de richtlijn staat. In de richtlijn wordt gesproken over een minimumharmonisatie. In die richtlijn staat echter ook dat meer activiteiten van toepassing kunnen worden verklaard. Wij noemen dat in juridische termen al direct een nationale kop, maar formeel mogen wij volgens de richtlijn verder gaan en meer activiteiten ontplooien. Als wij dat doen, is dit dus niet in tegenspraak met de richtlijn. Zodra wij meer activiteiten ontplooien, wordt dit in Nederland echter in juridisch opzicht direct een nationale kop genoemd. Daarom heb ik in de eerste termijn al gezegd dat ik erken dat er juridisch gezien sprake is van een nationale kop. Vervolgens heb ik echter gezegd dat ik sympathie heb voor het voorstel dat in de Tweede Kamer is gedaan, om te bezien of er meer activiteiten mogelijk zijn dan er nu sec onder de regeling vallen. Dit is belangrijk omdat een aantal bedrijfsactiviteiten niet via Europese regelgeving loopt, maar via nationale. Dat is het punt dat ik naar voren heb gebracht.

Tegen de heer De Boer zeg ik dat het vervolgens de vraag is wie daaronder vallen. De heer Willems had het over 400.000. Uiteraard gaat het niet om die omvang. Ik heb met nadruk gezegd dat wij het hebben over een beperkte omvang, namelijk om de bedrijven die boven de schadedrempel uitkomen en om activiteiten die daadwerkelijk milieuschade kunnen veroorzaken. Milieuschade is daarbij schade die echt de drempel overschrijdt die in de richtlijn wordt genoemd. Wij hebben het onderzoek nog niet uitgezet en bovendien gaat het één tot twee jaar duren. Wij gaan er echter van uit, op grond van het onderzoek, dat het om een beperkt aantal additionele bedrijfsactiviteiten gaat.

Dit heb ik de Kamer toegelicht, maar ik merk dat verscheidene leden dit toch niet via een AMvB, maar via de wettelijke route willen regelen. Ik bevind mij daarmee tussen twee vuren, want in de Tweede Kamer heeft men nadrukkelijk aangegeven de uitbreiding van het aantal activiteiten te overwegen, onder andere op grond van het onderzoek waar om wordt gevraagd in de motie-Spies. Hieraan wil ik tegemoet komen, maar tegelijkertijd wil ik tegemoet komen aan de wens van de Eerste Kamer. In zo'n situatie is er eigenlijk maar één oplossing, namelijk dat ik tegemoet kom aan het verzoek om dit via de wettelijke route te regelen. Ik verzoek de Kamer hierbij wel nadrukkelijk om dit wetsvoorstel nu aan te nemen en om in acht te nemen dat er een amendement van de Tweede Kamer ligt waaraan ook moet worden voldaan. Dit betekent dat ik de motie-Spies wil uitvoeren en het onderzoek wil laten doen, dat ik de Eerste Kamer de resultaten van dit onderzoek wil voorleggen en dat op grond hiervan vervolgens in de wet een aantal bedrijfsactiviteiten worden toegevoegd. Dit zal gebeuren op grond van de resultaten van het onderzoek. De Kamer zal nog in de gelegenheid zijn om hierop te reageren. Vervolgens zullen wij na enige tijd de herziene regelgeving kunnen bekrachtigen. Ik hoop dat de Kamer ziet dat ik hiermee in verregaande mate tegemoet kom aan haar verzoeken en dat wij daarmee de richtlijn vandaag kunnen bekrachtigen.

Voorzitter: Timmerman-Buck

De heer Willems (CDA):

Ik herhaal wat de minister nu zegt in mijn eigen woorden om uit te vinden of ik haar goed heb begrepen. Zegt de minister toe dat zij nu besluit dat een wijziging na het onderzoek van de motie-Spies sowieso per wetswijziging komt? Daarmee is ook duidelijk dat de AMvB gewoon in de wet blijft staan. Verder is duidelijk dat hiermee de wet nu goedgekeurd zou moeten worden.

Minister Cramer:

Ja, dat is duidelijk. Ik voeg nog toe dat in het uiteindelijke wetsvoorstel de delegatiegrondslag wordt geschrapt. Die heeft dan immers geen functie meer. Ik wijs er echter nogmaals op dat dit voorstel van met name de heer Willems niet als een grondregel door mij wordt geaccepteerd, maar dat hij slechts wordt geaccepteerd omdat de heer Willems er in dit geval heel nadrukkelijk om vraagt. Ik heb in de eerste termijn immers met veel nadruk gezegd dat bij de Wet milieubeheer wel vaker AMvB's voorkomen die een aantal zaken meer in detail regelen. Wij moeten niet iedere keer een discussie krijgen over de vraag of iets niet meer via een AMvB geregeld mag worden.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Voorzitter, ik heb nog een verduidelijkende vraag. Wij hebben het hier over iets dat substantieel is. Hoor ik de minister zeggen dat zij bij wetswijziging artikel 17.7, tweede lid, onder a, zal schrappen? Ik hoor haar graag met ja op deze vraag antwoorden.

Minister Cramer:

Mijns inziens ga ik dat punt schrappen. Dat zal ik echter doen bij de herziening en niet nu. Ik zie mevrouw Huijbregts knikken, dus wij zijn het met elkaar eens.

Ik heb nog een vraag van de heer Willems niet beantwoord. Wellicht is hij nu echter minder geïnteresseerd in het antwoord. Hij vroeg of ik wist of er andere lidstaten zijn die meer doen dan het minimum dat wordt geharmoniseerd. Hij weet waarschijnlijk net als ik dat Hongarije en Spanje dit in de wet hebben opgenomen, en wel in veel ruimere mate dan mij voor ogen staat.

De heer De Boer (ChristenUnie):

De toezeggingen van de minister zijn duidelijk. Terecht zegt zij dat dit niet betekent dat AMvB's worden uitgesloten. Dat is absoluut niet het geval. Het gaat slechts om deze situatie. Onze fracties zijn zeer content met wat de minister heeft gezegd.

De beraadslaging wordt gesloten.

De heer Willems (CDA):

Voorzitter. Ik wil duidelijk stellen dat ook mijn fractie akkoord gaat met dit voorstel van de minister. Uw voorgangster, de voorzitter die zojuist nog voorzat, heb ik gevraagd om stemming over dit wetsvoorstel. Dit verzoek heb ik teruggetrokken; wat ons betreft kan de zaak nu worden afgehandeld.

De voorzitter:

Dat was mij al ter ore gekomen, mijnheer Willems.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Ik was blij dat de heer Willems om een stemming had verzocht. Nu hij zijn verzoek intrekt, wil ik op mijn beurt verzoeken om een stemming.

De voorzitter:

U wilt nu stemmen? Dat kan niet.

Minister Cramer:

Ik zou bijna zeggen: laat het wonder nu geschieden, maar dat mag ik natuurlijk niet doen.

De heer Noten (PvdA):

Ik ben benieuwd waarom mevrouw Huijbregts verzoekt om een stemming. Wellicht is het verstandig om dit in een korte schorsing aan haar te vragen.

De voorzitter:

Ik zie dat mevrouw Huijbregts ook een korte schorsing wenst.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Voorzitter. De regels van de Kamer moeten af en toe nog wat doordringen. Het overleg tijdens de schorsing heeft opgeleverd dat mijn fractie niet vraagt om stemming, maar zal vragen om aantekening, geacht te worden tegen het wetsvoorstel te hebben gestemd.

De voorzitter:

Dat is mogelijk.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

De voorzitter:

De aanwezige leden van de fractie van de VVD wordt aantekening verleend dat zij geacht wensen te worden, tegen dit wetsvoorstel te hebben gestemd.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.