Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

de brief van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties d.d. 9 juli 2004 inzake het kabinetsstandpunt op het onderzoeksrapport De constitutionele bepalingen over verdragen die van de Grondwet afwijken en de opdracht van bevoegdheid aan internationale organisaties (27484 (R1669), A)

, en van:

- de motie-Jurgens c.s. inzake een rapport van de regering over artikel 91, lid 3, van de Grondwet (237c, nr. 174).

De beraadslaging wordt hervat.

De heer Jurgens (PvdA):

Voorzitter. De minister heeft haar entree in de Eerste Kamer gemaakt met een wel buitengewoon moeilijk onderwerp. Ik ken haar als Amsterdammer als lid van de gemeenteraad en wethouder, in welke hoedanigheden zij heel andere onderwerpen moest behandelen. Ik vrees dat dit de komende jaren vaker gaat gebeuren. Het antwoord was kort en krachtig, en het bevestigt dat artikel 91, lid 3, in feite geen betekenis heeft. De heer Van Heukelum is het met de regering eens, terwijl de heer Van de Beeten met de praktische zin die hem eigen is, zegt: in de politieke praktijk wordt het artikel al dan niet toegepast naar het uitkomt. Dat is nu vier keer gebeurd. Welnu, dat zij zo, maar ik voorspel dat deze vraag gaat opspelen op het moment dat in een concreet geval deze discussie over de toepassing van artikel 91, lid 3, losbarst, wanneer het ons buitengewoon slecht zal uitkomen, zoals destijds bij de kruisvluchtwapens het geval was. Dat is de reden waarom ik de kwestie ben blijven aankaarten. Toch heeft de minister ons wellicht enige opening geboden, sinds het standpunt van juli 2004. In mijn betoog heb ik gezegd dat de toets van Oud misschien een goede manier is om na te gaan of er al dan niet sprake is van mogelijke strijd met de Grondwet. Daarbij heb ik ten onrechte gezegd dat alle goedkeuringswetten die toets zouden moeten doorstaan. Het lijkt mij echter verstandig om dit te laten gelden voor de goedkeuringswetten waaromtrent redelijkerwijs een vraag kan worden opgeworpen. Ik vraag opnieuw aan de minister of het misschien zinvol is een dergelijke toets aan te leggen, bijvoorbeeld bij wijzigingen van het verdrag van de Europese Unie, die wij ongetwijfeld gaan krijgen nu het grote grondwettelijke verdrag een stille dood is gestorven.

Het tweede punt betreft de vraag op welk moment wij vaststellen of artikel 91, lid 3, aan de orde is. Ik hoorde op dat punt ook een opening. Misschien is het toch verstandig om van tevoren overleg te hebben tussen de drie actoren in dat proces. De minister zei terecht dat zij niet gaat over de vraag of de beide Kamers met elkaar overleggen. Het zou echter kunnen zijn dat de regering als derde partij het gesprek met de beide Kamers zou willen aangaan. Als er een conflict is tussen de Eerste Kamer en de Tweede Kamer, is er de mogelijkheid die de heer Van de Beeten met een heel moeilijk voorbeeld heeft toegelicht, te weten een novelle met betrekking tot het artikel dat aangeeft of er al dan niet sprake is van strijd met artikel 91, lid 3, van de Grondwet. Afhankelijk daarvan is een meerderheid van tweederde nodig. Dit is al de derde of vierde ronde in de discussie hierover, en waar ik enigszins verbaasd over ben is de totale afwijzing van de mogelijkheid dat de Verenigde Vergadering hierin een rol zou kunnen spelen. Eerlijk gezegd hebben wij daarbij weer te maken met de literalistische uitleg van de Grondwet, want waar staat in de Grondwet dat het de voorzitter van de Verenigde Vergadering niet vrijstaat om welk onderwerp dan ook op de agenda te plaatsen? Dat staat nergens. Volgens de eigen uitleg van de minister, dat in de Grondwet moet staan of er strijd is met de Grondwet, is dit dus toegestaan. Waar haalt de minister het dan vandaan dat het de voorzitter van de Verenigde Vergadering, die nu ook hier zit als voorzitter van deze vergadering, niet vrij zou staan om welk onderwerp dan ook op de agenda van de Verenigde Vergadering te plaatsen? De Grondwet gaat grotendeels zelfs uit van de aanduiding "de Staten-Generaal", en spreekt heel zelden over de afzonderlijke Kamers; alleen wanneer dit uitdrukkelijk aan de orde is. Ik geef de regering in overweging, hier nog eens over na te denken.

Dan kom ik op de kwestie van het kaderverdrag over de tribunalen. Ik laat dit onderwerp graag over aan collega Van de Beeten, die destijds deze gedachte heeft opgebracht in het debat over het Charles Taylor-hof.

Over de andere onderwerpen spreken wij de minister op 15 mei a.s. Ik ben blij met haar toezegging dat er nu eindelijk eens een regeringsstandpunt komt over het rapport-Besselink "De Europese Unie en de Grondwet", ten minste over dat deel van het rapport dat gaat over versnelde implementatie. Ik vraag de minister overigens waar door de regering zou zijn gezegd dat een wijziging van artikel 137, lid 4, niet noodzakelijk zou zijn. Wij hebben hier het debat gevoerd over de tweede lezing van de grondwetsherziening. Destijds heeft minister De Graaf gezegd dat hij van mening was dat hier toch nog eens naar zou moeten worden gekeken om te voorkomen dat deze discussie ooit nog opnieuw de kop zou opsteken. Ik heb voorts kennisgenomen van het rapport over digitale grondrechten in de brief van 15 maart jongstleden aan de Tweede Kamer. Ik hoop dat het inderdaad mogelijk zal zijn om nog in de loop van dit jaar met concrete voorstellen op dat terrein te komen, want artikel 13 van de Grondwet loopt wel heel sterk achter op de werkelijkheid.

En overigens ben ik van mening dat het terugzendrecht moet worden ingevoerd.

De heer Van de Beeten (CDA):

Voorzitter. Het is een vrij consistente lijn van het CDA in deze Kamer geweest dat de discussie over artikel 91, lid 3, van de Grondwet niet bedoeld is om een discussie te voeren over de vraag of er een tweederde meerderheid nodig is waar een soevereiniteitsoverdracht aan de orde is, in de zin van overdracht van bevoegdheden aan een internationale organisatie. De veronderstelling van de grondwetgever is, gelet op het stelsel van de Grondwet, kennelijk steeds geweest dat de regering en beide Kamers der Staten-Generaal goed kunnen beoordelen of bij een overdracht van bevoegdheden aan een internationale organisatie die organisatie in zichzelf voldoet aan eisen die zouden mogen worden gesteld uit een oogpunt van rechtstatelijkheid en democratische controle. Dat is ook steeds het debat dat aan de orde is op het moment dat het bijvoorbeeld gaat om de Europese integratie.

Dat was niet aan de orde bij het kruisrakettendebat, zo herinner ik mij. Wij hebben daarover met de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken op 11 september 2001 van gedachten gewisseld. Het is ook niet aan de orde als het gaat om de Europese Unie.

Ik heb in mijn eerste termijn vier casusposities geschetst waarvan de minister eigenlijk alleen de vierde heeft beantwoord. Ik vraag haar om toch de andere drie ook te beantwoorden omdat ik meen dat het ook voor de toekomst en voor de helderheid van het beeld met betrekking tot deze problematiek nuttig is dat de regering hierop ingaat, juist op het punt waarover de heer Jurgens heeft gesproken. Het gaat misschien iets te ver om hierop nu in tweede termijn te antwoorden, maar in dat geval kan de minister antwoorden per brief. Ik meen dat het toch nuttig is dat er nog eens goed over wordt nagedacht en dat wij er vervolgens over van gedachten kunnen wisselen.

De CDA-fractie voelt niet zo voor de gedachte die al in het rapport-Besselink stond en die de heer Jurgens nog eens heeft opgevoerd om te zoeken naar een vorm van overleg tussen Eerste en Tweede Kamer wanneer er verschil van mening is, eventueel zelfs met de regering. Een dergelijke conciliatieachtige procedure past toch eerder bij een federaal stelsel dan bij een tweekamerstelsel zoals wij dat kennen. Ik meen dat wij de rol van de Eerste Kamer moeten beperken tot die van een beoordelaar van datgene wat regering en Tweede Kamer hebben behandeld.

Dat brengt in onze visie ook met zich mee dat de vorm van een Verenigde Vergadering hiervoor niet heel geschikt is. Ik zag een aanstaand lid van deze Kamer knikken toen de heer Jurgens dit opmerkte, maar ik constateer dat de toenmalige minister De Vries van Binnenlandse Zaken heeft geschreven dat wij toch echt een restrictieve uitleg moeten toepassen wanneer het gaat om de mogelijkheden van de Verenigde Vergadering. Dat is een standpunt dat de CDA-fractie hier nog steeds deelt.

Ik eindig met artikel 17 en in samenhang daarmee ook artikel 15 van de Grondwet. Ik meen dat het goed is dat de commissie voor Justitie zich hierop niet eerst intern beraadt maar dat wij vandaag gewoon aan de minister vragen of zij bereid is om, in overleg met haar collega's van Justitie en van Buitenlandse Zaken, de gedachte om te komen tot een raamverdrag met de Verenigde Naties te onderzoeken, om te vermijden dat wij discussies zoals indertijd hier gevoerd rond Lockerbie en het Sierra Leonehof zouden moeten herhalen en om ervoor te zorgen dat wij het adequaat en snel mogelijk kunnen maken als er nog eens een tribunaal op Nederlands grondgebied moet worden toegelaten. Weliswaar streven wij allen naar een verruiming van de bevoegdheden van het Internationaal Strafhof, maar de politieke realiteit leert dat dat helaas niet altijd de weg is die kan worden bewandeld.

De heer Ruers (SP):

Voorzitter. Ik dank de minister voor haar korte en kernachtige antwoord. Ik leid daaruit af dat de materie behoorlijk moeilijk is. Dat is te begrijpen. Ik heb ook behoorlijk moeten studeren op de voorbereiding van dit debat om de zaak op een rijtje te krijgen. Ik weet niet of dat helemaal is gelukt, maar wat ik wel weet is dat dit onderwerp niet van de agenda is verdwenen. Dat is meteen toch een waarschuwing of, vriendelijker gezegd, een voorspelling aan het adres van de regering. Hoe moeilijk dit onderwerp ook is, hoe veel verschillende opvattingen er ook over heersen en hoe verschillend ook de oplossingsrichtingen zijn die worden aangedragen, het blijft een onderwerp dat wij niet zomaar kunnen wegpoetsen of vergeten.

Wat de verhouding tussen de Grondwet en de EU betreft, ben ik heel blij met de toezegging van de minister dat het al jaren verwachte antwoord van de regering op het eerdere rapport-Besselink uit 2002 er nu komt. Ik begrijp dat wij het voor 15 mei a.s. kunnen krijgen, dus over zes weken, en dat wij er dan een debat over zullen kunnen voeren. Ik vraag de regering om ons het rapport zeer tijdig te sturen en niet pas op 14 mei, omdat het ook wel enige uren zal kosten om ons daarin te verdiepen.

In dit verband ben ik ook blij met de opmerking van de minister dat er minder licht zit tussen de opvatting van de heer Besselink en die van de regering. Ik hoop dat dit waar is en dat de regering ook bereid is om het rapport meer in de richting van de heer Besselink te gaan interpreteren. Dat lijkt mij geen overbodige luxe. Ik vermoed dat wij dit heel hard nodig zullen hebben en dat wij het anders wel op ons bordje krijgen wanneer wij met een volgend discussiepunt komen op grond van artikel 91, lid 3.

Wat het EU-verdrag betreft, heeft de minister begrijpelijkerwijze gezegd dat het verdrag van twee jaar geleden niet zo ver is gekomen en dat de regering daarover geen mening heeft, omdat het een "wat als"-vraag betreft. Dat is juist, maar wij gaan nu naar een nieuwe situatie toe. Ik verwijs naar de brief van de minister van Buitenlandse Zaken van 19 maart jongstleden. Wij krijgen binnenkort opnieuw te maken met het probleem van de verhouding tussen de nationale wetgeving en de EU en de verdragen die wij daarover gaan afsluiten. Ik kan de minister bijna op een briefje geven dat die discussie, die wij vandaag hiermee denken te kunnen afsluiten, in volle omvang zal terugkomen. Ik denk maar even aan de maatschappelijke beroering die twee jaar geleden is ontstaan. Het zal mij niet verbazen wanneer die in een volgende ronde weer aan de orde komt. Dit zal zeker op dit punt ter discussie komen. Wanneer anderen dat niet doen, zal mijn partij dit wel naar voren brengen waar het gaat om de gekwalificeerde meerderheid als wij essentiële bevoegdheden van nationale parlementen gaan overdragen aan internationale organen.

De heer Jurgens (PvdA):

In antwoord aan de heer Ruers zei de minister zojuist dat het zeer belangrijke grondwettelijke verdrag dat op 1 juni 2005 door de meerderheid van de kiezers is afgewezen niet zozeer aan de orde was, omdat daarin nog geen keuze was gemaakt over de vraag of het daarbij zou moeten gaan om een tweederde meerderheid of niet. Er was een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer tot goedkeuring van dat verdrag. Daarin was niet voorzien in een tweederde meerderheid. Het doet ook merkwaardig aan dat de regering vond dat dit bij gewone meerderheid door de Tweede en de Eerste Kamer kon worden aangenomen, terwijl een niet geringe meerderheid van de bevolking het grondwettelijk verdrag afwees. Er zit toch een groot verschil tussen wat de bevolking daarover blijkbaar denkt en wat de regering dacht over de toelaatbare wijze van aanneming van het verdrag. Ik wijs alleen nog maar even op dit punt, omdat dit nog eens kan terugkomen.

De heer Ruers (SP):

Wordt vervolgd.

Minister Ter Horst:

Voorzitter. De heer Jurgens heeft gevraagd of de toets van Oud weliswaar niet bij alle goedkeuringswetten zou kunnen worden betrokken, maar wel bij sommige. Hij noemt daarbij als voorbeeld het Europees Verdrag, waarmee hij het mij onmiddellijk moeilijk maakt. Wat ik wil gaan zeggen, veralgemeniseer ik met opzet, terwijl de heer Jurgens het heeft gespecificeerd. Als er gerede twijfel zou kunnen ontstaan over de grondwettelijkheid van verdragen, zouden de criteria die de heer Oud heeft geformuleerd, behulpzaam kunnen zijn bij de beantwoording van die vraag. Je zou ze als een soort checklist kunnen gebruiken. Ik ben bereid ze te zien als een extra criterium bij de beoordeling of er wel of niet sprake is van afwijking van de Grondwet. Maar de heer Jurgens maakt het mij moeilijk op het moment dat hij voorbeelden gaat noemen.

De heer Van de Beeten (CDA):

Het gaat bij artikel 91, lid 3, over bepalingen van verdragen die in strijd zijn met de Grondwet, en niet over het verdrag als zodanig. Als het verdrag als zodanig in strijd is met de Grondwet, zullen wij het als Eerste Kamer, gelet op de hier afgelegde eed, moeten afwijzen. Wij moeten wel precies blijven formuleren.

Minister Ter Horst:

Dat ben ik met u eens.

De heer Jurgens heeft aandacht besteed aan het overleg tussen de drie actoren, kabinet, Eerste Kamer en Tweede Kamer, over afwijking van de Grondwet. De Verenigde Vergadering zou zelf kunnen uitmaken of daarover wel of niet overleg plaatsvindt. Ik heb dat nog eens na laten gaan, maar naar mijn informatie bepaalt de Grondwet zelf of een Verenigde Vergadering plaatsvindt, dus niet de Kamers in onderling overleg. Voor een overleg tussen drie partijen voel ik eerlijk gezegd niet heel erg veel, iets wat ook door het CDA naar voren is gebracht. Als de Kamers bij bekendwording van een verdrag van mening zijn dat het afwijkt van de Grondwet, kunnen zij natuurlijk zelf de discussie daarover starten. Volgens mij is daarvoor alle ruimte. Dit moet afdoende zijn; zo niet, dan ben ik uiteraard bereid daarover na te denken.

De heer Van de Beeten heeft gevraagd om een reactie op de drie andere casusposities. Ik zal dat schriftelijk doen. Hij heeft verder aangegeven dat hij niets voelt voor een aantal zaken, wat in lijn is met het standpunt van de regering, zodat ik daarover niets hoef te zeggen. Hij heeft gesuggereerd om de commissie voor Justitie zich niet te laten uitspreken over het raamverdrag van de VN, maar om daarvoor om een initiatief van het kabinet te vragen. Ik heb daar geen bezwaar tegen, maar het betekent wel dat de commissie voor Justitie bereid moet zijn, dat even te laten liggen. Ik weet overigens niet of de heer Van de Beeten de mening van de hele Kamer vertegenwoordigt. Ik ben absoluut bereid daaraan een impuls te geven.

De heer Ruers heeft gevraagd om het rapport tijdig voor het debat op 15 mei toe te sturen. Ik zeg de Kamer toe dat wij dat zullen doen, en hoop dat wij die toezegging gestand kunnen doen. Hij heeft gezegd dat dit onderwerp niet van de agenda is, en verwijst naar het Europees Verdrag. Ook daar begint het een politieke dimensie aan te nemen. De heer Ruers heeft nog gevraagd of de regering meer in de geest van Besselink wil opereren. Ik heb aangegeven, hoe dat door ons wordt gedaan, waaraan ik niets meer kan toevoegen. De opvatting van de regering over het grondwettelijk verdrag is dat er geen sprake is van afwijking van de Grondwet. Ik heb in eerste termijn gezegd dat het niet aan de orde is gekomen, omdat er een referendum over dat onderwerp heeft plaatsgevonden. Maar de heer Ruers heeft feitelijk gelijk dat dat is gebeurd. Of dat bij een nieuw EU-verdrag weer het geval zal zijn, zal alsdan moeten worden bepaald.

De heer Jurgens (PvdA):

Ik was vandaag al op een schandelijke wijze vergeetachtig, toen ik vergat te zeggen dat ik ook namens GroenLinks mocht spreken. Verder ben ik vergeten dat de motie die mede voorwerp van dit debat was, in te trekken. Ik kan dat echter niet doen, dan nadat ik eerst de heren Van de Beeten, Platvoet, De Vries en Ruers heb gevraagd of ze het ermee eens zijn. Ik zie dat dat het geval is. Ik dank de heren De Vries en Ruers dat zij speciaal opnieuw lid van de Eerste Kamer zijn geworden om dit te kunnen doen!

De voorzitter:

Aangezien de motie-Jurgens c.s. (237c, nr. 174) is ingetrokken, maakt zij geen onderwerp van beraadslaging meer uit.

De beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik stel voor, de brief voor kennisgeving aan te nemen.

Daartoe wordt besloten.