Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Regeling van de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van de jeugdzorg (Wet op de jeugdzorg) (28168).

(Zie vergadering van 5 april 2004.)

De beraadslaging wordt hervat.

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Mevrouw de voorzitter. Ik wil de heer Hamel en de dames Soutendijk en Slagter graag complimenteren met hun maidenspeeches. Ik heb ze daar gisteren al mee gefeliciteerd. De speeches getuigden van grote betrokkenheid bij het onderwerp. Dat doet mij deugd, want alle betrokkenen in de jeugdzorg, ikzelf incluis, hebben erg uitgezien naar het moment dat dit wetsvoorstel plenair kon worden behandeld. Om verschillende redenen heeft het wetgevingsproces helaas langer geduurd dan wenselijk. Snelle duidelijkheid over dit wetsvoorstel is van groot belang, ten eerste vanwege de zekerheid die dit het veld biedt en ten tweede om de beoogde vernieuwing van de jeugdzorg met kracht te kunnen voortzetten.

De jeugdzorg kent vele en grote problemen. De hulp is versnipperd, de wachttijden zijn te lang en ouders en kinderen worden soms van het kastje naar de muur gestuurd. Dat moet en dat kan beter. Dat is trouwens geen constatering van vandaag of gisteren, zo heeft ook uw Kamer gisteren gememoreerd. Vanaf 1994 is de vernieuwing van de jeugdzorg ter hand genomen. In het regeerakkoord van 1998 is vervolgens vastgesteld dat er een nieuwe wet nodig was die de bestaande Wet op de jeugdhulpverlening moest vervangen. Over die nieuwe wet, de Wet op de jeugdzorg, hebben wij het vandaag.

De heer Van der Lans vroeg zich af hoe het mogelijk is dat een wetsvoorstel waaraan zo lang is gewerkt, met zoveel onvrede en onbehagen gepaard gaat. Misschien is dat toch niet zo heel verbazingwekkend, want de totstandkoming van het wetsvoorstel was ingewikkeld, daar wind ik geen doekjes om. De jeugdzorg is dan ook complex en bestaat uit verschillende sectoren met hun eigen belangen. In heel mooie uitgangspunten op papier kunnen mensen en groeperingen met eigen sectorale belangen zich nog wel vinden. Het wordt anders wanneer die uitgangspunten in een wetsvoorstel en in regels worden vastgelegd. Dan gaan emoties en soms ook statusverlies – er is gerefereerd aan de GGZ – een rol spelen. Bovendien staat de Wet op de jeugdzorg niet op zichzelf. Zij maakt feitelijk deel uit van de gehele jeugdketen, waarin de verschillende overheden en betrokken instanties hun eigen verantwoordelijkheid hebben. Zo hebben de gemeenten op het gebied van preventie de eerste verantwoordelijkheid. Voor het goed werken van de gehele jeugdketen moeten alle schakels goed functioneren en goed in elkaar grijpen. Voor dat functioneren en in elkaar laten grijpen van die schakels is dit wetsvoorstel onmisbaar.

Ik wil daarmee overigens niet zeggen dat wij er nu al helemaal zijn. Ik deel deze opvatting met velen die hier gisteren hebben gesproken. Ik ben er wel van overtuigd dat wij erin zijn geslaagd om een grote en essentiële stap te zetten om de werking van de keten te verbeteren en om bruggen te bouwen, waardoor er voor de cliënt daadwerkelijk een betere situatie ontstaat. Ik ben dan ook verheugd, te constateren dat uw Kamer de hoofdpunten en doelen van het wetsvoorstel met ons deelt. Dat geldt overigens ook voor de Tweede Kamer, die het voorstel unaniem heeft aanvaard. Ik constateer echter ook dat er op onderdelen forse kritiek is. Ik vind het een uitdaging om alle zeilen bij te zetten om iedereen te overtuigen. Ik ga graag de uitdaging aan om ook uw Kamer zo ver te brengen dat zij het wetsvoorstel unaniem aanvaardt. Ik zal daartoe mijn uiterste best doen.

Ik licht graag nog eens toe in welke opzichten het wetsvoorstel beter is dan de Wet op de jeugdhulpverlening, dit ook in antwoord op de vraag van de CDA-fractie naar de meerwaarde van het wetsvoorstel. Op de vragen en kritiek ga ik daarna in. Uiteraard zal de minister zijn deel van de vragen voor zijn rekening nemen. Ten eerste waren er onder de Wet op de jeugdhulpverlening verschillende instanties die een hulpvraag beoordeelden. Ouders en kinderen met problemen wisten daardoor niet goed bij welke instantie zij moesten zijn. In het wetsvoorstel wordt geregeld dat er één loket is waar de cliënt terecht kan, een herkenbaar en onafhankelijk loket dat toegang geeft tot alle vormen van jeugdzorg. Dat loket is het bureau jeugdzorg. Dit bureau bepaalt of en zo ja welke hulp iemand nodig heeft. Dat kan variëren van geestelijke gezondheidszorg voor de jeugd tot en met plaatsing in een justitiële jeugdinrichting, en op termijn voor de zorg voor licht verstandelijk gehandicapte jongeren. Dit maakt een integrale afweging van de problemen mogelijk. Het maakt vooral mogelijk dat de oplossingen voor de problemen jeugdzorgbreed kunnen worden gevonden.

Ten tweede heeft de jeugdzorg tot nu toe aanbodgericht gewerkt. Niet zozeer de behoefte van de cliënt, maar het bestaande aanbod bepaalde welke hulp werd geboden. Het nieuwe wetsvoorstel stelt de behoefte van de cliënt centraal, wat bijdraagt aan een goede zorgverlening. Ten derde wordt de positie van de cliënt door het wetsvoorstel versterkt, omdat hij aanspraak kan maken op jeugdzorg. Om dit recht te versterken, staat in het wetsvoorstel dat zorgaanbieders een acceptatieplicht hebben. Zij mogen dus geen cliënten afwijzen. Een dergelijke verplichting ontbreekt in de Wet op de jeugdhulpverlening. Ten vierde zorgt het wetsvoorstel voor meer samenhang in de jeugdzorg. Verschillende elementen dragen daaraan bij, zoals de brede en interdisciplinaire indicatiestelling door het bureau jeugdzorg. Ook zal het bureau jeugdzorg, als blijkt dat niet met één vorm van zorg kan worden volstaan, altijd nagaan of gezinscoaching nodig is. Het bureau zorgt er in overleg met de cliënt zonodig voor dat een coach wordt aangesteld. De verschillende hulpverleners moeten bovendien het hulpverleningsplan onderling afstemmen. Ook het verplichte overleg tussen provincies, gemeenten en zorgverzekeraars moet bijdragen aan integrale en samenhangende jeugdzorg in de provincie. Op die manier wordt bereikt dat een totaalaanbod aan jeugdzorg tot stand komt. Ten vijfde worden in het bureau jeugdzorg de Jeugdreclassering, de Jeugdbescherming en het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling geïntegreerd. Dat heeft alles te maken met de indicatiestelling en de zorgverlening. Deze integratie van instanties zal de samenhang in de hulp aan ouders en kinderen bevorderen.

Samengevat verwacht ik dat de Wet op de jeugdzorg een antwoord biedt op veel van de huidige problemen in de jeugdzorg. Het wetsvoorstel biedt meer garanties voor doelmatige, professionele en samenhangende jeugdzorg dan de huidige wet. Dat is weer een garantie voor betere hulp aan de cliënt. Alle betrokkenen werken inmiddels hard aan de invoering. In op één na alle provincies en grootstedelijke regio's staat een bureau jeugdzorg, waarvan de Jeugdbescherming, Jeugdreclassering en het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling deel uitmaken. De Wet op de jeugdzorg geeft de bureaus jeugdzorg een wettelijke basis. Ik ben het overigens met de leden van verschillende fracties eens dat alleen een nieuwe wet niet voldoende is om de hulp aan de cliënt te verbeteren. Er moet ook beter zicht komen op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de zorg. Instellingen moeten in de praktijk beter gaan samenwerken. De uitvoering moet niet bureaucratisch ter hand worden genomen. Kortom, de jeugdzorg moet daadwerkelijk doeltreffender en doelmatiger gaan functioneren. Dreigende bureaucratie moet worden aangepakt. Ik kom daar straks nog uitgebreid op terug.

Alle fracties hebben gewezen op het ontbreken van één financieringsstroom voor het aanbod van alle vormen van jeugdzorg. Zij gaan ervan uit dat het ontbreken van deze ene financieringsbron in het wetsvoorstel adequate en snelle hulp aan jongeren en hun ouders belemmert. Ik zie het ontbreken van één financieringsstroom voor al het aanbod aan jeugdzorg minder dan uw Kamer als een belemmering voor snelle en adequate hulp. Zoals ik al eerder zei, is een belangrijke toegevoegde waarde van het wetsvoorstel dat het bureau jeugdzorg zowel de indicatie stelt voor de jeugdzorg waarop aanspraak bestaat, voor de jeugd-GGZ waarop aanspraak bestaat op grond van de AWBZ, voor civielrechtelijke plaatsingen in de justitiële jeugdinrichtingen, als op termijn voor de jeugd-LVG. Als de cliënt op geen van deze vormen van hulp is aangewezen, zal het bureau jeugdzorg de cliënt zo nodig adviseren waar hij met zijn problemen terecht kan. Het bureau jeugdzorg kijkt dus naar alle problemen en geeft aan welke zorg nodig is, ongeacht wie de zorg betaalt. Noch in de AWBZ, noch in de Wet op de jeugdhulpverlening staat dat zorgaanbieders alleen zorg mogen leveren die alléén op grond van de AWBZ of alléén op grond van de Wet op de jeugdhulpverlening wordt bekostigd. Eén aanbieder kan dus alle zorg aanbieden die nodig is. Als er toch meer hulpverleners in het spel zijn, dan zijn zij op grond van de nieuwe wet verplicht het hulpverleningsplan onderling af te stemmen. De cliënt merkt dus niet uit welke bron de jeugdzorg wordt betaald.

Een goed voorbeeld waaruit blijkt dat de verschillende financieringsbronnen geen belemmering hoeven te vormen voor samenhangende hulp aan de cliënt, is Hulp aan Huis West-Overijssel. Dit is een samenwerkingsproject van instellingen binnen de sectoren jeugdhulpverlening, GGZ-jeugd, kinder- en jeugdpsychiatrie, GGZ-volwassenenzorg, vrouwenopvang en de LVG-sector voor jeugdigen en ouders. Voor het bureau jeugdzorg is wel sprake van één financieringsbron; de provincie is verantwoordelijk voor het toezicht op het bureau. De provincie ontvangt hiervoor één bedrag. Daarin is al het geld samengevoegd voor de toegang tot de verschillende vormen van jeugdzorg, voor de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en voor de AMK's. In mijn ogen is met het wetsvoorstel een goede stap gezet in de richting van een eenduidige aansturing en financiering van de jeugdzorg. Ik wil de uitvoering goed in de gaten houden om te bezien of het in de praktijk zo uitpakt als ik voor ogen heb. De uitvoering zal dan ook nadrukkelijk een punt van evaluatie zijn. Zonder vooraf verwachtingen te wekken, ben ik bereid op het verzoek van de VVD-fractie in te gaan, een onderzoek uit te voeren naar de mogelijkheden om tot één financieringsbron te komen voor het aanbod aan jeugdzorg en daarbij te bezien of dat daadwerkelijk kan bijdragen aan een verbetering van de hulp aan jeugdigen en ouders.

De fracties van CDA, PvdA, VVD, GroenLinks en SP – ik zou bijna zeggen: de hele Kamer – spraken gisteren hun zorgen uit over de bureaucratie. Ik deel die zorgen. Waar de hulp snel en zonder administratieve rompslomp kan, moet zij natuurlijk snel plaatsvinden. Dat er juist hierbij nog veel te winnen is, is duidelijk. Men kan van mij op dit punt actie verwachten. Maar ik wil direct de indruk wegnemen als zou de jeugdzorg vergeven zijn van de onnodige regels. Dat is niet zo. Bij de uitwerking van het wetsvoorstel is steeds gestreefd naar zo min mogelijk regels. Verschillende fracties vroegen naar de analyse van Actal. Sommige fracties meenden dat het wetsvoorstel tot meer administratieve lasten zou leiden. Eén fractie meende zelfs dat een toets door Actal niet had plaatsgevonden. Actal heeft bij de toetsing van het wetsvoorstel geconstateerd dat het minder administratieve lasten meebrengt dan de huidige Wet op de jeugdhulpverlening. Onze inzet is dat de bureaucratie er niet via de AMvB's alsnog insluipt.

Regels zijn niet altijd te vermijden en soms zelfs noodzakelijk. Ze dienen de rechtspositie van de cliënt en een zorgvuldige procedure. Ik zal dit uitleggen. Het bureau jeugdzorg heeft tot taak voor alle cliënten te bepalen of zij aanspraak kunnen maken op jeugdzorg. Omdat aan zo'n beslissing rechten kunnen worden ontleend, worden hoge eisen gesteld aan de zorgvuldigheid van een dergelijk besluit, niet alleen inhoudelijk, maar ook procedureel. Hulpverleners kunnen dat ervaren als bureaucratie. Ik vind echter dat deze werkwijze nodig is in een systeem met wettelijke aanspraken op zorg, zowel vanwege de cliënt, als vanwege beheersbaarheid van het systeem. De sector is met mij van mening dat regels nodig zijn voor een zorgvuldige procedure. Als de Kamer van mij verlangt dat ik deze werkwijze aanpak, die sommige woordvoerders als bureaucratie aanmerken, dan kan ik dat niet doen zonder dat dit van invloed is op het systeem van aanspraken en indicatiestelling. Als men doelt op bureaucratie, dan heeft men daarbij waarschijnlijk niet alleen de regelgeving, maar vooral ook het werk zelf voor ogen. Met name de heer Hamel refereerde daaraan zeer nadrukkelijk. Op welke manier het werk wordt gedaan, is de verantwoordelijkheid van de bureaus en de instellingen. In de beschrijving van de manier waarop de bureaus jeugdzorg hun werk zullen doen, is als uitgangspunt genomen dat de administratieve lasten tot een minimum beperkt moeten blijven. Zo hoeven zij in het kader van de beleidsinformatie alleen de gegevens te registreren die zij voor hun werk zelf nodig hebben of in ieder geval zouden moeten hebben.

Zoals ik heb aangegeven, zal ik actie ondernemen om de bureaucratie zo veel mogelijk te beperken. De komende jaren zal wat mij betreft het signaleren en aanpakken van bureaucratie een belangrijk onderdeel worden van de monitor die onder meer de doeltreffendheid en doelmatigheid van de jeugdzorg moet verbeteren. In 2005 en 2006 wordt hierover halfjaarlijks gerapporteerd. Bij het opstellen van het nader rapport zal ik bezien in hoeverre het mogelijk is in de lagere regelgeving de administratieve verplichtingen nog verder terug te brengen.

De heer Van der Lans (GroenLinks):

Gisteren hadden wij het erover dat de feitelijke contacttijd van professionals of hulpverleners in de sector in een aantal regionen nog maar 20% à 25% bedraagt van de totale werktijd; het feitelijke gegeven is volgens mij 17%. Dat zijn berichten die mij verontrusten. Of de regels nu terecht zijn of niet, de hulpverleners zijn dus voor het merendeel met dingen bezig die niet tot de kern van hun professionaliteit behoren. Is het een onderdeel van het actieprogramma om ook in de toekomst te bekijken of de verhouding naar normalere proporties kan toegroeien? Dat moet je onderzoeken, want pas dan merk je het op het niveau van de dagelijkse werkzaamheden. Je kunt het monitoren. Hoort het erbij?

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

De heer Van der Lans stelt een buitengewoon duidelijke vraag en het duidelijke antwoord dat ik kan geven is "ja". Het lijkt mij zeer zinvol om onder meer de werkwijze in de diverse bureaus jeugdzorg met elkaar te vergelijken. Wij zullen ook kijken naar benchmarking. Er moet een prikkel worden gegeven om de bureaus zo doelmatig mogelijk te laten werken met de grootst mogelijke klanttevredenheid, onder meer over contacten. Wij zullen bekijken hoe goed wij een en ander in kaart kunnen brengen en hoe wij de bureaus jeugdzorg de juiste prikkels kunnen geven om zo efficiënt mogelijk te werken en ook zo klantvriendelijk, want het gaat altijd om menselijke contacten. Een jeugdige is niet alleen maar een stapeltje papier.

Voorzitter. De heer Hamel heeft gevraagd of het bureau jeugdzorg niet een extra loket vormt. Ik deel die mening niet. Het zou niet zo moeten zijn. Het bureau jeugdzorg vervangt vele loketten. Uit gesprekken met het veld komt steeds naar voren hoe essentieel het is dat er één toegang is om de eerder gememoreerde problemen op te lossen inzake het van het kastje naar de muur gestuurd worden. Als gecombineerde zorg is geïndiceerd heeft het bureau jeugdzorg onder meer de taak erop toe te zien dat de zorg in samenhang wordt aangeboden. Het moet de cliënt ondersteunen bij het verkrijgen van de geïndiceerde zorg en moet het verloop van de zorg volgen. De taak van het bureau jeugdzorg is daarmee veel inhoudelijker dan een taak van het RIO. Specifiek aansluitend op de vraag van de heer Hamel van de PvdA-fractie zeg ik dat het uiteraard niet de bedoeling is dat binnen het bureau jeugdzorg verschillende loketten bestaan. Het is aan de bureaus de indicatiestelling zo te organiseren dat de cliënt zo snel mogelijk een goede indicatie krijgt, waarbij alle benodigde expertise betrokken is. Ik geef toe dat de realisatie van één loket niet altijd probleemloos verloopt. Je ziet dat bijvoorbeeld ook gebeuren bij huisartsenposten. Laatst was ik nog bij zo'n post. Daar zaten twee huisartsen achter het loket, maar zij hadden beiden nog hun eigen systeem en waren volstrekt niet geïntegreerd. Het aardige is wel dat men er na enige tijd meestal achterkomt dat het op zijn minst doeltreffender en efficiënter is om een aantal taken te integreren. Mijn ambitie is echter dat het bureau jeugdzorg dat ene loket is waar het proces van de geïntegreerde aanpak gestuurd wordt. Er moet sprake zijn van een goede indicatie waarbij alle benodigde expertise is betrokken. Het moet niet zo zijn dat er weer allemaal afzonderlijke instanties komen te zitten achter dat ene loket.

Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Aangezien het hierbij ook gaat om huisartsenposten, moet ik wel even opspringen. De ervaring bij huisartsenposten leert dat er altijd erg veel behoefte is aan deskundige triage op grond waarvan direct aan de poort een onderscheid gemaakt kan worden tussen mensen die wel even kunnen wachten, en mensen die direct hulp nodig hebben. De moeilijkheid bij triage is dat je moet kiezen voor een bepaald deskundigheidsniveau. Wij maken ons er zorgen over hoe dat vorm zal krijgen binnen een bureau jeugdzorg. Op welk niveau zal daar die keuze gemaakt worden?

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Ik kom daar zo op terug. De kwaliteit waar u over spreekt, moet uiteraard gewaarborgd zijn in het proces. Ik wilde alleen maar illustreren dat ik begrijp wat de heer Hamel bedoelt. Dat mag uiteindelijk echter absoluut niet de uitkomst van het proces zijn. Er moet toegewerkt worden naar een dynamisch proces. Ik geef toe dat het met het realiseren van één loket niet onmiddellijk allemaal gestroomlijnd zal verlopen, maar dat moet wel de ambitie zijn. Er zal ook streng op worden toegezien dat dit daadwerkelijk gebeurt bij de provincies, die dit uitvoeren.

De heer Hamel (PvdA):

Dat ene loket komt er, maar het heeft een verplichtend karakter. Daarom denk ik net als mevrouw Slagter dat er na het eerste loket bijna automatisch andere loketten zullen komen. Ik heb gisteren al aangegeven dat ik geloof in dynamische processen, maar het formele karakter is nog een punt. Men moet namelijk langs een bureau jeugdzorg. Er had dus één loket voorkomen kunnen worden.

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Het is een wens van de cliënten zelf om niet langer van het kastje naar de muur gestuurd te worden. In de huidige situatie met de Wet op de jeugdhulpverlening komt het regelmatig voor dat men, als na de intakeprocedure blijkt dat men bij de ene instelling niet op zijn plaats is, dan naar de volgende instelling moet. U kunt zich voorstellen dat dit als buitengewoon belastend wordt ervaren. Dat ene loket is dan ook nadrukkelijk een wens van de mensen zelf. Dat is een belangrijk signaal waar nu zo goed mogelijk invulling aan moet worden gegeven. Het mag namelijk niet zo zijn dat dit proces achter dat ene loket gewoon weer doorgaat. Er moet een integrale indicatiestelling plaatsvinden. Als ik naar de diverse bureaus jeugdzorg kijk, moet ik zeggen dat ik tevreden ben over de ontwikkelingen die daar op dit moment plaatsvinden, al zit er natuurlijk verschil in. De heer Van der Lans heeft gevraagd of een en ander goed gemonitord kan worden en of hier ook eisen aan gesteld worden. Ik vind dat wij goed moeten toezien op die processen en die processen in beeld moeten brengen en met elkaar moeten vergelijken.

De VVD-fractie meent terecht dat de vraagsturing via de indicatiestelling van het bureau jeugdzorg plaats dient te vinden. Zij constateert dat de indicatiestelling op dit moment in hoge mate aanbodgericht is. Wat daarvan zij, duidelijk moet zijn dat de indicatiestelling, zoals de Wet op de jeugdzorg deze regelt, moet uitgaan van de problemen van de cliënt. Het bureau jeugdzorg heeft als taak, de problemen in kaart te brengen en vast te stellen welke hulp nodig is. Op dit moment is de jeugdhulpverlening omschreven in voorzieningen. In de Wet op de jeugdzorg is dat niet meer het geval. Daar gaat het om functioneel omschreven aanspraken en niet meer om voorzieningen. Bij de inwerkingtreding van de wet zal het aanbod nog niet zijn afgestemd op de vraag. Dit mag er echter niet toe leiden dat de bureaus jeugdzorg zich blijven richten op het bestaande aanbod. Het bureau zal echt moeten nagaan wat de beste hulp voor de cliënt is. Wat vooralsnog wel zal moeten gebeuren, is dat het bureau niet alleen de meest aangewezen hulp indiceert, maar daarnaast een "next best"-oplossing opneemt die is afgestemd op het aanwezige aanbod. De hulp die als de beste optie wordt geïndiceerd, zal de basis moeten vormen voor de planning van de provincies. Die beste optie is immers de echte behoefte van de cliënt. Pas als het aanbod daarop is afgestemd, is er echt sprake van vraagsturing.

In het beeld dat mevrouw Kalsbeek schetst van een lineair proces over veel schijven, herken ik niet de indicatietaak van het bureau jeugdzorg en de daarmee samenhangende taken als hulp bij het tot gelding brengen van een aanspraak, het volgen van de zorg en het evalueren daarvan. De wet schrijft niet voor hoe deze taken moeten worden uitgevoerd en schrijft dus ook niet voor dat deze taken in stukjes moeten worden geknipt en moeten worden verdeeld over verschillende functionarissen. Een verantwoorde uitvoering van deze taken – daartoe zijn de bureaus jeugdzorg volgens de wet verplicht – brengt mee dat zo veel mogelijk door eenzelfde persoon en zo veel mogelijk met de cliënt samen de problemen in kaart worden gebracht en wordt gezocht naar oplossingen. Na de indicatiestelling wordt de cliënt op weg geholpen naar hulpverlening die inderdaad van buiten het bureau komt. Wij hebben immers indiceren en het verlenen van hulp gescheiden. Een indicatiebesluit vervalt, als het niet binnen een bepaalde termijn tot gelding is gebracht. De achtergrond van deze bepaling is dat na een bepaalde tijd opnieuw moet worden bekeken welke hulp nodig is. Door het tijdsverloop kan de hulpvraag veranderd zijn. Met andere woorden: de hulp zal altijd moeten plaatsvinden op basis van een actuele indicatie.

De PvdA-fractie vraagt zich af of binnen het bureau jeugdzorg voldoende ervaring en deskundig heid te realiseren is voor de indicatiestelling. Ook mevrouw Slagter heeft hiernaar gevraagd. Op dit moment werken binnen de bureaus jeugdzorg met name medewerkers met hulpverleningservaring in de jeugdhulpverlening. De Wet op de jeugdzorg biedt werknemers in de jeugdzorg de mogelijkheid, parttime bij het bureau jeugdzorg te werken en parttime bij een zorgaanbieder. Hiermee kan voorkomen worden dat binnen het bureau jeugdzorg onvoldoende zicht is op de hulpverleningspraktijk. Hiervoor is dus geen experimenteerartikel nodig. Een verantwoorde uitvoering van de brede indicatietaak betekent dat de bureaus moeten beschikken over voldoende deskundigheid op het brede terrein van de jeugdzorg. Om deze reden is in artikel 6 van het Besluit kwaliteit opgenomen over welke deskundigheden men moet beschikken. Zo zal het bureau om de indicatietaak voor de jeugd-GGZ naar behoren te kunnen uitvoeren, moeten beschikken over voldoende deskundigheid op dat terrein, zoals van psychologen, en zal het daaraan invulling moeten geven in het personeelsbeleid. Het inhuren van deskundigheid op het terrein van de jeugd-GGZ mag niet leiden tot incidentele inschakeling. Men zal de deskundigheid in huis moeten halen door zelf deskundigen aan te stellen of men zal verbindingen moeten aangaan met GGZ-instellingen, opdat men structureel een beroep kan doen op de daar aanwezige deskundigheid. Ik heb er daarom steeds bij de partijen op aangedrongen dat zij met de integratie van de toegang tot de jeugd-GGZ met elkaar afspraken maken om de deskundigheid voor het indiceren voor de jeugd-GGZ te waarborgen.

Indicatiesteller bij het bureau jeugdzorg is een nieuw beroep. Met de sector samen ben ik aan het bezien hoe middels opleiding en training de benodigde deskundigheid gerealiseerd kan worden. Dit punt is meegenomen in de afspraken over de inzet van de middelen ten behoeve van de kwaliteitsimpuls in de jeugdzorg.

Naast de zorgen over de benodigde deskundigheid binnen het bureau jeugdzorg om de integratie van de toegang tot de jeugd-GGZ binnen het bureau jeugdzorg te realiseren, spreekt de CDA-fractie haar zorgen uit over het uitstel van de overheveling van de middelen ten behoeve van de toegang tot de jeugd-GGZ. Onder mijn voorgangster, mevrouw Vliegenthart, was reeds geregeld dat ten minste 7 mln euro vanuit de jeugd-GGZ ingezet zou moeten worden in het bureau jeugdzorg, teneinde de integratie van de toegang tot de jeugd-GGZ in het bureau jeugdzorg te realiseren. Hiervoor is het noodzakelijk dat partijen – provincies, zorgkantoor, GGZ en bureau jeugdzorg – afspraken met elkaar maken over samenwerking en overheveling van middelen van het zorgkantoor naar de provincie, als blijkt dat het bureau jeugdzorg de toegangstaak al van de GGZ heeft overgenomen of dit op korte termijn gaat doen. Uit een recente inventarisatie van het NIZW bij de bureaus jeugdzorg is gebleken dat hiervoor in de meeste regio's nog veel werk verricht moet worden. Ook blijken er in de verschillende regio's nog veel vragen te zijn over hoe de regelgeving in de praktijk vertaald moet worden. Ik ben daarom samen met IPO, de MOgroep, GGZ Nederland en Zorgverzekeraars Nederland een werkgroep gestart. Het doel van deze werkgroep is om ervoor te zorgen dat alle partijen per 1 januari volledig zijn voorbereid op het uitvoeren van hun nieuwe taken en dat daarvoor de benodigde afspraken op regionaal niveau gemaakt zijn. Bovenregionale knelpunten hierbij worden door de werkgroep aangepakt.

Indien er sprake is van ernstige opgroei- of opvoedproblematiek ontstaat een aanspraak op jeugdzorg. De CDA-fractie heeft gevraagd waarom dit criterium niet is opgenomen in de tekst van de wet. In de wettelijke omschrijving van jeugdzorg ligt al besloten dat het moet gaan om hulp bij opgroei- of opvoedingsproblemen. Een aanspraak ingevolge de wet zal volgens het ontwerpbesluit jeugdzorgaanspraken slechts bestaan voor problemen die niet door het gezin zelf of met behulp van personen uit de directe omgeving of met behulp van andere zorg kunnen worden opgelost. Dit is de invulling die aan het begrip "ernstige problematiek" is gegeven.

Het realiseren van uniformiteit van indicatiestelling en het realiseren van eenheid van handelen op andere terreinen van het bureau jeugdzorg, zoals ambulante hulp, jeugdreclassering, gezinsvoogdij-instellingen en AMK vormen belangrijke aandachtspunten. In overleg met de bureaus jeugdzorg is een referentiewerkmodel ontwikkeld. In het referentiewerkmodel is de Wet op de jeugdzorg vertaald in werkprocessen. Op dit moment wordt gewerkt aan de implementatie van het referentiewerkmodel. Hiermee wordt eenheid van werkprocessen met betrekking tot indicatiestelling, ambulante hulp, jeugdreclassering, gezinsvoogdij en voogdij en AMK gerealiseerd.

Daarnaast wordt bij de uitvoering van de verschillende taken van het bureau jeugdzorg ook in methodische zin aan eenheid gewerkt. Bij de gezinsvoogdij wordt al langer gewerkt met het handboek De gezinsvoogd als jongleur. Om een verbetering van de professionele standaard in de jeugdreclassering tot stand te brengen, is gestart met de ontwikkeling van een methodisch handboek voor jeugdreclasseringmedewerkers. Ook de AMK's werken volgens een handelingsprotocol. In het kader van kwaliteitsbeleid zal gezamenlijk met de sector een traject worden gestart om tot uniforme inhoudelijke criteria voor indicatiestelling te komen.

De fracties van SP en GroenLinks hebben vragen gesteld over gezinscoaching. De vragen hadden betrekking op de verantwoordelijkheidsverdeling, de relatie met het bureau jeugdzorg en het casemanagement. Ik denk dat het goed is om nog eens te verhelderen wat de gezinscoach doet. Bij gezinscoaching gaat het om coördinatie van hulp aan gezinnen met meervoudige problematiek, die de greep kwijt zijn geraakt op hun eigen situatie en waarbij verschillende hulpverleningsinstanties zijn betrokken. Inderdaad zitten zij dicht op de huid van de betrokkenen, zoals de heer Van der Lans opmerkte: "outreaching" en in de leefwereld van mensen. Ik vind het daarom heel belangrijk dat de coach het vertrouwen heeft in het gezin. In de praktijk verrichten verschillende instanties gezinscoaching. Het gaat mij erom dat er daadwerkelijk een gezinscoach komt als dat noodzakelijk is, een systematische aanpak dus.

De vraag is hoe de verantwoordelijkheden dan liggen. Samen met de VNG heb ik vastgesteld dat gezinscoaching, coördinatie van zorg, een functie is die minimaal op lokaal niveau aanwezig moet zijn. Het algemeen maatschappelijk werk heeft hierin een belangrijke rol. De gemeenten Woerden en Eindhoven hebben deze keuze bijvoorbeeld al gemaakt. Deze regering heeft juist voor opvoedingsondersteuning en gezinscoaching onder gemeentelijke regie extra middelen beschikbaar gesteld. Gezinscoaching is geen exclusieve gemeentelijke verantwoordelijkheid. Al naar gelang de zwaarte en de aard van de problematiek zou ook de geïndiceerde zorg deze functie moeten uitoefenen. Het bureau jeugdzorg kan hiervoor de indicatie stellen als onderdeel van de functie jeugdhulp. Ik vind gezinscoaching geen taak van het bureau jeugdzorg zelf. Het bureau heeft immers niet zelf de taak hulp te verlenen. Over de specifieke relatie tussen gezinsvoogd en gezinscoach zal minister Donner spreken.

De heer Van der Lans vroeg naar de mogelijkheid om te experimenteren met gezinscoaching. Ik kan hierover melden dat in de provincie Limburg inmiddels op verschillende lokaties pilots lopen. Die pilots zijn dermate interessant dat ik besloten heb de evaluatie daarvan te financieren. De pilots zullen meer inzicht moeten bieden in de precieze invulling van gezinscoaching. Het is een functie die in de praktijk steeds meer invulling krijgt.

De heer Van der Lans wees voorts op het belang van een vaste contactpersoon voor de cliënt en ik deel deze opvatting. Bij amendement is dit ook opgenomen in het wetsvoorstel als taak van het bureau jeugdzorg, artikel 13, lid 8. Deze vaste contactpersoon of casemanager heeft echter een andere functie dan de gezinscoach. De casemanager van het bureau jeugdzorg heeft de taak de cliënt bij te staan bij het tot gelding brengen van zijn aanspraak, te bevorderen dat een samenhangend hulpverleningsplan tot stand wordt gebracht, alsmede het volgen van de zorg en het adviseren van de cliënt na het beëindigen van de zorg. Er is dus wel één vast contactpersoon in het bureau jeugdzorg. De gezinscoach heeft de taak om gezinnen met grote, complexe problematiek intensief te begeleiden om weer greep te krijgen op de problematiek. Graag verwijs ik de Kamer naar de nadere memorie van antwoord, waarin wij uitgebreid zijn ingegaan op de relatie tussen gezinscoach en casemanager.

Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Het is mij nog steeds niet helemaal duidelijk wiens behoefte nu bevredigd wordt. Is dat de behoefte van het gezin of van de hulpverleners daaromheen? In het verleden is mij gebleken dat hulpverleners zelf vaak ook op de vuist gingen als er heel veel problemen waren. Ik heb het gevoel dat er een partij zou moeten zijn die overzicht over die situatie heeft. Dan kom je toch weer op een niveau hoger terecht dan het niveau van de gemeentelijke voorzieningen.

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Ik denk dat u daar gelijk in hebt. De casemanager is degene die voor afstemming tussen de hulpverleners moet zorgen. Op het moment dat er signalen binnenkomen bij het bureau jeugdzorg dat men met elkaar overhoop ligt, dan moet men aan tafel geroepen worden. De gezinscoach bevredigt de behoeften van het gezin. Ik denk dat u ook wel hebt gezien hoe het bij het Leger des Heils gaat. Voor het project 10 Voor Toekomst zijn er mooie video's over de manier waarop het in de praktijk gaat. Dan zie je dat het gezin zelf die behoefte ook uitspreekt. Men heeft behoefte aan dat steuntje in de rug, aan iemand die helpt alles in beeld te brengen. In de video die ik zag, zei iemand dat hij er behoefte aan had om de gastank bij het bureau jeugdzorg door de ramen te gooien. Dat had hij echter niet gedaan, omdat Betsie had gezegd dat hij dat beter niet kon doen. Dat is de realiteit van de keukentafel. Het zou verschrikkelijk zijn als alle hulpverleners ruziemaken om de keukentafel. Dan heeft iedere hulpverlener een gezinscoach nodig.

Voorzitter. Verschillende woordvoerders hebben vragen gesteld over de relatie tussen de voorliggende voorzieningen en de jeugdzorg. Ik deel de opvattingen die de verschillende fracties hebben uitgesproken over het grote belang van preventie om verergering van de problematiek te voorkomen. Ik deel ook de opvatting van de woordvoerders van de fracties van de SGP en de ChristenUnie dat de ouders als eersten verantwoordelijk zijn voor de opvoeding van hun kinderen. Dat mogen wij niet vergeten. Met preventie kan de druk op de jeugdzorg worden gematigd. Ik zet dan ook fors in op versterking van het gemeentelijk jeugdbeleid, in de eerste plaats door samen met gemeenten en provincies te verduidelijken voor welke functies gemeenten verantwoordelijk zijn voorafgaand aan de jeugdzorg. Samen met VNG, IPO en de MOgroep heb ik in juni 2003 vastgesteld welke functies minimaal op lokaal niveau aanwezig moeten zijn. Dat zijn:

• 1. informatie aan ouders, kinderen en jongeren over opvoeden en opgroeien;

• 2. het signaleren van problemen door instellingen als jeugdgezondheidszorg en onderwijs;

• 3. toegang tot het gemeentelijk hulpaanbod, beoordeling en toeleiding, onder andere door de beschikbaarheid van een sociale kaart voor ouders, kinderen, jongeren en verwijzers;

• 4. pedagogische hulp, advisering en lichte hulpverlening, zoals het schoolmaatschappelijk werk of gewoon het maatschappelijk werk;

• 5. de coördinatie van zorg op lokaal niveau.

Dit zeg ik ook in antwoord op de vraag van de VVD-fractie naar duidelijkheid over de gemeentelijke taken. In de gesprekken die ik met afzonderlijke gemeenten voer, blijkt dat deze zich in de functies herkennen en die ook als hun verantwoordelijkheid zien. Ik denk dat er met deze verduidelijking een goede basis is voor afstemming tussen de provinciale jeugdzorg en het gemeentelijk jeugdbeleid, dit in antwoord op de vraag van de heer Van den Berg. Ik zal de provinciale beleidskaders ook hierop toetsen.

De heer Hamel (PvdA):

Ik begrijp die gemeentelijke functies, maar het ging steeds over wat bijna voorspelbaar is: de grens of de breuklijn die komt te lopen tussen gemeentelijke voorzieningen en provinciale. Zelfs in de memorie van antwoord wordt daarvan blijkgegeven. Daarin wordt al aangegeven wat de gemeentes nu niet goed doen en beter moeten gaan doen. Ik vroeg gisteren hoe als voor kinderen is geïndiceerd dat zij verdere hulp nodig hebben wordt bevorderd dat er niet als het ware een soort hindernis komt na het bureau jeugdzorg. Ik heb niet het hele veld doorgekeken, maar wel geconstateerd dat er helaas op meerdere plaatsen problemen zijn. Uit organisatorische gronden ligt dat ook voor de hand. Hoe wordt dat probleem opgelost? Het lijkt mij wat weinig om op dit punt te zeggen dat het wel goed zal gaan of dat het wel naar elkaar toe zal groeien. Geld is vaak een heel belangrijke factor daarbij. Het gaat erom wie welke taken voor welk geld moet doen en hoe daarin wordt doorverwezen.

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

De gemeenten hebben de functies die wij hebben omschreven erkend als taken waarvan het logisch is dat deze op gemeentelijk niveau worden uitgevoerd. Ik zou zeggen: het lijkt bijna het intrappen van een open deur. Stel, dat men het bureau jeugdzorg kiest als eerste loket waar men naartoe gaat met een jeugdige en dat het erop lijkt dat er sprake is van een licht probleem dat door de voorzieningen van de gemeente zou kunnen worden opgelost, dan zal de ouders worden gevraagd of zij daar al naartoe zijn geweest. Het is de bedoeling dat de desbetreffende gemeente dan niet kan zeggen: daar doen wij niet aan of dit hebben wij niet. Het is niet de bedoeling dat de gemeente denkt dat het bureau jeugdzorg de laagdrempelige toegang is voor alle mogelijke vormen van hulp aan jeugd. Die grenzen hebben wij goed proberen af te bakenen. Ik denk dat het ook van belang is voor de indicatie-stellers, te weten dat als er een kind binnenkomt dit de plek is waar het moet zijn in het geval dat er sprake is van een complexe problematiek.

Daar waar op dit moment de uitvoering van de gemeentelijke taken nog niet helemaal op orde is, wat ook voorkomt, is het mogelijk om nog wat licht ambulant werk te blijven doen en afspraken tussen het bureau jeugdzorg en de gemeente te maken, maar wel met respect voor de wederzijdse verantwoordelijkheid voor wat men voor de jeugdige kan betekenen. Het plaatje is nog niet perfect, maar wel is duidelijk waarop men elkaar moet aanspreken. En daarbij begint het, ook al omdat het helder is voor de jeugdige en de ouders, want anders ontstaat weer het kastje-naar-de-muur-probleem. Zoals gezegd, ben ik van zins er echt hard aan te werken dat de komende tijd zowel op gemeentelijk niveau als bij het bureau jeugdzorg sterk de helderheid over het uitvoeren van die taken wordt benadrukt. Het moet niet alleen op papier zo zijn, maar ook in de praktijk.

De heer Van der Lans (GroenLinks):

Met het benoemen van de functies heeft men de organisatie nog niet rond. Dat is kennelijk nog een heel traject dat moet worden afgelegd. Iemand heeft gisteren de suggestie gedaan om de GGD daarin op lokaal niveau een spilfunctie te geven, zodat er als het ware een bouwwerk omheen kan worden gebouwd in plaats van dat iedereen maar een functie gaat vervullen. Wordt er gedacht aan het sturen van dat proces van vormgeving op lokaal niveau?

Het bureau jeugdzorg participeert nu op lokaal niveau in heel veel samenwerkingsverbanden. Ik vind het zelf alarmerend dat niet duidelijk is wat de positie van het bureau daarin nu is. Ik weet niet of het klopt, maar ik heb begrepen dat het bureau zich in het noorden van het land terugtrekt en elders doorgaat. Op het scharnierpunt tussen geïndiceerde hulp en het lokale vlak lijkt mij een belangrijke rol weggelegd voor het bureau jeugdzorg die verdergaat dan het nu nog maar even geven van ambulante hulp omdat de definitieve regeling daaromtrent nog niet rond is. Hoe staat de staatssecretaris daar tegenover? Het lijkt mij een heel slechte zaak als de vormgeving op lokaal niveau verdergaat, terwijl het bureau jeugdzorg zich er helemaal uit terugtrekt.

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Dat ben ik met u eens. Het is belangrijk dat de ketens sluiten en dat men zich niet van elkaar terugtrekt. Dat laatste moet absoluut niet het gevolg zijn van het verhelderen van taken en verantwoordelijkheden. Men moet elkaar er wel op kunnen aanspreken. Helder moet zijn wie wat doet en wanneer de een aan de beurt is en wanneer de ander. In sommige gemeenten loopt het heel erg goed en in andere gemeenten ontbreekt het nog aan sommige voorzieningen, zodat men onvoldoende aanbod heeft. Wat de verduidelijking betreft van hoe het op lokaal niveau moet worden ingebed, wijs ik erop dat ik de Tweede Kamer heb toegezegd, deze maand te zullen komen met een ontwerp van Wet op de maatschappelijke ondersteuning, waarbij het ook gaat om prestatievelden op gemeentelijk niveau. Wat de sturingsfilosofie betreft, is het niet mijn ambitie om sterk te regelen op hóé het gebeurt, maar wel op het proces dát het gebeurt.

Het is gebruikelijk dat ik eerst de Tweede Kamer informeer over mijn plannen. Ik zou er meer over kunnen uitweiden, maar u moet er zich rekenschap van geven dat ik mij er zorgen over maak dat het allemaal een beetje blijft hangen. Onduidelijkheid over wie waarvoor verantwoordelijk is, is het allerslechtste, dus die verantwoordelijkheid moet helder zijn. Dat was het niet. Ik ben zelf zeer tevreden dat nu in ieder geval op papier sprake is van een heldere taakafbakening. Nu moeten wij met elkaar hard gaan werken aan de uitvoering.

De heer Van der Lans (GroenLinks):

Klopt de redenering van het bureau jeugdzorg dat in pak 'm beet Den Helder zegt: wij kunnen niet meer meedoen, tenzij de gemeente iets betaalt? Kan het zeggen: er moet eerst geld komen voor wij iets doen? Is die redenering logisch of zegt u: dat moet helemaal niet kunnen, want die taak mag men wel degelijk uit eigen middelen financieren?

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

De gemeente kan wel de uitvoering van taken inhuren bij het bureau jeugdzorg, maar kan natuurlijk niet bijvoorbeeld het schoolmaatschappelijk werk helemaal door het bureau laten financieren. Bij de afspraken over wie wat doet, zal helder moeten zijn in welk vakje de rekening moet worden gestopt. Bij sommige gemeenten bestond de misvatting dat het bureau jeugdzorg de laagdrempelige voorziening is voor alle vormen van jeugdhulpverlening. Dat is nu net niet de bedoeling. U kunt zich voorstellen dat het niet de bedoeling is dat de rekening in het bakje van het bureau jeugdzorg wordt gedeponeerd als wij de PxQ toekennen aan iedere jeugdige die op lokaal niveau met lichte problemen kampt die ook door de lokale voorzieningen zouden kunnen worden verholpen. Dat wil niet zeggen dat men niet van elkaars diensten gebruik kan maken. Ik denk dat dat heel goed af te stemmen is. Het geeft al aan dat men een heleboel samen kan, maar dat men wel met respect voor elkaars verantwoordelijkheden ook de helderheid naar de cliënt en de ouders moet weten te brengen. Laat ik het zo zeggen, van de samenwerking zal de cliënt geen last hebben, maar het lijkt mij op z'n minst noodzakelijk om verantwoordelijkheden helder te duiden.

Zowel de fractie van de PvdA als die van het CDA wees erop dat niet in alle gemeenten sprake is van een adequate uitvoering.

De heer Van den Berg vroeg mede namens de ChristenUnie-fractie of de genoemde functies nu in elke gemeente aanwezig zijn. Mijn beeld van de gemeenten is, zoals ik al schetste, zeer verschillend. Ik constateer dat er gemeenten zijn die op alle fronten een goed jeugdbeleid voeren en gemeenten die nog een flinke slag moeten maken. Enerzijds is dit soms afhankelijk van heel specifieke lokale situaties. Anderzijds hebben sommige gemeenten geheel andere prioriteiten gesteld. Om een goed beeld te krijgen laat ik op dit moment een onderzoek verrichten naar de situatie onder gemeenten. De resultaten daarvan komen nog voor deze zomer beschikbaar. Op basis daarvan zal ik in overleg met de VNG een ondersteuningstraject inrichten voor gemeenten. Daarnaast heeft het kabinet extra middelen beschikbaar gesteld voor het gemeentelijke preventieve jeugdbeleid, oplopend tot 15 mln euro vanaf 2007. Mijn inschatting is dat daarmee een adequate uitvoering van het gemeentelijke jeugdbeleid mogelijk moet zijn. Ik bezie nu of de gemeentelijke taken in een wettelijk kader moeten worden ondergebracht. Deze verkenning vindt natuurlijk mede plaats in relatie tot de motie van de Tweede-Kamerleden Çörüz en Kalsbeek. Aan de orde is daarbij ook de vraag of de voorgenomen Wet op de maatschappelijke ondersteuning hiervoor het geschikte kader kan bieden.

De CDA-fractie deed de suggestie om de GGD een cruciale rol toe te delen als ruggengraat voor de gemeentelijke voorzieningen. De GGD vervult inderdaad een zeer belangrijke functie in het lokale jeugdbeleid. De organisatie is laagdrempelig en speelt een belangrijke rol bij het opgroeien en opvoeden, maar het gaat mij wat ver om vanuit Den Haag voor te schrijven dat ook andere delen van het jeugdbeleid – bijvoorbeeld het jeugdmaatschappelijk werk – ondergebracht moeten worden bij de GGD. Dat laat ik graag over aan gemeenten die immers het beste kunnen beoordelen door welke organisatie het jeugdbeleid kan worden ingevuld. Ik acht niet uitgesloten dat men dan bij de GGD terecht komt.

Alle woordvoerders hebben vragen gesteld over de toereikendheid van de rijksmiddelen voor uitvoering van de wet. In de nadere memorie van antwoord staat een uitgebreid cijfermatig overzicht van de ontwikkeling van het beschikbare budget voor uitvoering van de wet. Het budget voor de provinciale jeugdzorg ontwikkelt zich van 921 mln euro in 2004 tot ruim 960 mln euro vanaf 2007. Tevens constateer ik dat het budget voor de jeugdhulpverlening de afgelopen jaren flink is gestegen. Voor de vorming van de bureaus jeugdzorg, de AMK's, uitbreiding capaciteit, verbetering arbeidsmarktpositie en verbetering pleegzorg is vanaf 1999 structureel ruim 100 mln euro ingezet, exclusief de jaarlijkse loonbijstelling. Daarom ben ik van mening dat de huidige uitgangspositie niet als achterstallig kan worden aangemerkt, zoals de woordvoerders van GroenLinks en de SP deden. Met de extra middelen die dit kabinet voor preventie en jeugdzorg beschikbaar stelt en door het doeltreffender en doelmatiger functioneren van de jeugdzorg is het op grond van bestaande inzichten verantwoord de Wet op de jeugdzorg in te voeren. Hierover is door het Rijk en het IPO een bestuursakkoord gesloten.

Bedacht moet worden dat de huidige wachtlijsten op het moment van invoering van de wet nog niet zijn verdwenen. Het financiële kader biedt wel ruimte om met inachtneming van de demografische groei de wachtlijstproblematiek de komende jaren terug te dringen. Rijk, provincies en grootstedelijke regio's hebben afgesproken, zich de komende jaren tot het uiterste te zullen inspannen om de jeugdzorg doelmatiger en doeltreffender te laten functioneren. Dat er mogelijkheden zijn om de doeltreffendheid en doelmatigheid van de jeugdzorg te verbeteren, staat voor mij niet ter discussie. Ik wil enkele voorbeelden noemen. Kern van dit soort voorbeelden is dat een goede kwaliteit jeugdzorg zich terugverdient. Allereerst blijkt de doorlooptijd voor de toegangsfunctie per cliënt tussen bureaus jeugdzorg sterk te verschillen. Deze doorlooptijd varieert tussen de 55 en 194 werkdagen. In de gezondheidszorg zijn goede ervaringen op gedaan met de doorbraakmethode waarmee de toegangs- en doorlooptijd in een aantal ziekenhuizen sterk is verkort. Op dit moment wordt bekeken of deze methode ook bij de bureaus jeugdzorg kan worden toegepast. Daarnaast dienen zich in de jeugdzorg perspectiefvolle vernieuwingen aan, zoals de methode eigen kracht-conferentie. Daarbij wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de eigen veerkracht van het gezin en zijn omgeving, waardoor de inzet van zwaardere zorg voorkomen kan worden.

Het onderzoek waarnaar de fractie van GroenLinks verwijst, zegt inderdaad dat enerzijds de personele formatie op orde moet zijn om goede zorg te kunnen aanbieden en dat anderzijds de gemiddelde overheadkosten in de sector zo'n 20% kunnen worden teruggebracht. Rijk en IPO werken in 2004 gezamenlijk een monitor uit om de ontwikkeling van de vraag naar en de doelmatigheid van jeugdzorg te volgen om zo de wet binnen het financieel kader uit te kunnen voeren Bij de inwerkingtreding van de wet zal een eerste rapportage plaatsvinden. Tot 1 januari 2007 zal elk halfjaar een rapportage worden uitgebracht.

Gevraagd is welke maatregelen overwogen worden als uit de monitor blijkt dat de wet ondanks alle inspanningen en extra geld niet binnen het financieel kader kan worden uitgevoerd. Op basis van de huidige inzichten verwacht ik niet dat het zover hoeft te komen. Daar is het bestuursakkoord ook op gericht. Rijk en provincies zullen zich maximaal inspannen om de wet met de beschikbare middelen uit te voeren. Kwaliteit van de zorg staat daarbij voorop. Eventuele nadere maatregelen mogen niet ten koste gaan van de kwaliteit. In het uiterste geval kunnen echter aanvullende maatregelen nodig zijn om de wet binnen het financieel kader te kunnen uitvoeren. Het gaat daarbij dan niet om het beperken van de huidige capaciteit – die zal zelfs nog kunnen toenemen – maar bijvoorbeeld om maatregelen om de groei van de vraag te beperken.

De VVD-fractie heeft het wetsvoorstel aan een aantal uitgangspunten getoetst en is, voordat zij van onze reactie kennis heeft genomen, al tot het oordeel gekomen dat zij niet kan instemmen met een wetsvoorstel zonder een horizonbepaling. Er valt nogal wat af te dingen op dit standpunt. Ik acht de stelligheid van de VVD-fractie nogal ongelukkig. Zij is van mening dat vraagsturing via de indicatiestelling van het bureau jeugdzorg moet plaatsvinden en constateert dat de vraagsturing nu aanbodgericht is. De fractie leidt daaruit af dat de doelstelling van vraaggestuurde zorg niet is gehaald. De wet op basis waarvan de bureaus jeugdzorg vraaggestuurd moeten gaan indiceren, moet echter nog worden aangenomen. Het omslagproces om niet meer voor voorzieningen maar voor functies te gaan indiceren, moet in feite nog starten. Desondanks constateert de VVD-fractie dat het nog niet gerealiseerd is. Ik ben daarentegen van mening dat de nieuwe wet alle mogelijkheden biedt om indicaties af te geven die geënt zijn op de vraag van de cliënt.

De VVD-fractie is verder van mening dat de positie van de cliënt niet versterkt wordt omdat de wet ervan uitgaat dat de verschillende fasen in een hulpverleningsproces aan verschillende functionarissen worden toegewezen. Niets is minder waar. Dat schrijft de wet immers niet voor. De uitvoerders hebben de vrijheid om het werkproces zelf in te richten en desnoods alles door één functionaris te laten uitvoeren. De enige eis die de wet stelt, is dat indicatiestelling en zorgaanbod gescheiden zijn. Dat is een kernpunt waar ik niet van afstap.

De VVD-fractie stelt dat er geen extra geld is voor uitbreiding van de behandelcapaciteit. Ik wijs erop dat het kabinet extra middelen heeft ingezet om de behandelcapaciteit uit te breiden.

De fractie meent ten slotte ten onrechte dat in de recent ontwikkelde normprijzen niet voorzien is in middelen voor investeringen in ICT en registratie.

Kortom, ik vind het nogal wat van de VVD-fractie om op dergelijke gronden tegen het wetsvoorstel te stemmen, een wetsvoorstel waarmee zij op hoofdlijnen kan instemmen.

De heer Van der Lans (GroenLinks):

De VVD-fractie kan natuurlijk voor zichzelf spreken. Wij hebben ons bij haar standpunt aangesloten maar hebben daarbij een andere redenering gevolgd. Het merkwaardige is dat de staatssecretaris daarop niet ingaat. Zij heeft in het begin van haar betoog een geschiedenis van 20 jaar heel kort samengevat. In 1994 is een aantal doelstellingen geformuleerd, onder andere vervat in het beroemde rapport Regie in de jeugdzorg. Een van die doelstellingen was één financieel kader voor de jeugdzorg. Dat verstaan wij onder het begrip "horizonbepaling". Daar willen wij naar toewerken. Het enige wat de staatssecretaris nu doet, is het toezeggen van een onderzoek, maar daar hebben wij niet om gevraagd. Wel willen wij weten waarom het in 1994 geformuleerde eindbeeld niet is gerealiseerd. Verder willen wij graag horen dat dat eindbeeld nog steeds geldt, bij voorkeur met datum erbij. Daarom heeft deze Kamer gisteren gevraagd en daarop moet de staatssecretaris reageren.

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Ik heb al gezegd dat wij er nog niet zijn. Het is een dynamisch proces. Ik beschouw dit wetsvoorstel als een noodzakelijk en goed begin en ook daarom moet het absoluut wet worden. Minister Donner zal ingaan op de horizonbepaling en een eventueel experimenteerartikel. Misschien dat u eerst even naar hem moet luisteren alvorens u een conclusie trekt.

Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Mag ik hieruit afleiden dat ook de staatssecretaris van mening is dat deze wet niet een eindstation maar een tussenstation is?

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Je kunt nooit zeggen: dit is de wet en dat is het dus. Ik vind het een goed wetsvoorstel. Anders zou ik hier niet staan. Ik neem niet aan dat uw Kamer zegt dat zij dit wetsvoorstel eigenlijk gedoogt, dat het eigenlijk maar niets is en dat ik wat haar betreft onmiddellijk moet beginnen met het schrijven van een nieuwe wet. Nogmaals, ik heb gezegd dat wij er nog niet zijn, want wij staan nog aan het begin van de implementatie en de uitvoering. Er moet nog heel veel gebeuren en ik heb u daarvoor zojuist een aantal toezeggingen gedaan. Ik verzeker u dat wij hier over vijf jaar of misschien zelfs eerder staan om te bezien of aan de maatschappelijke eisen wel voldoende tegemoet wordt gekomen. Dit is en blijft een proces dat niet zomaar kan worden afgerond met een wet. U mag echter van mij verwachten dat ik dit een goede wet vind; ik sta er dan ook achter.

De heer Van der Lans (GroenLinks):

De staatssecretaris zegt dat dit een goede en dynamische wet is en spreekt over voortschrijdend inzicht. Daar zijn wij het natuurlijk allen over eens. Ik wijs er echter op dat bijvoorbeeld de jeugd-GGZ nu niet bij het bureau jeugdzorg zit. Dit was wel de intentie. Ik vind dit een omissie, want daarmee krijgen wij een minder krachtig palet dan eigenlijk noodzakelijk is. Is de staatssecretaris het hiermee eens? Zo ja, dan is de volgende vraag hoe wij die omissie verwerken en langs welk tijdpad.

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Ik denk dat dit wetsvoorstel nog niet alles bevat wat wij misschien in de toekomst willen realiseren. Dit geldt bijvoorbeeld voor de verdergaande integratie van alle vormen van jeugdzorg en jeugdhulpverlening. Daar moet nog veel aan worden gedaan. Wij worden door de doelstellingen van de wet op zijn minst aangespoord om in de komende tijd te blijven werken aan verdere integratie en aan de realisatie van wat op dit moment nog niet direct kan worden gerealiseerd. De wet biedt daar alle mogelijkheden toe. Met dit wetsvoorstel wordt er geen punt gezet achter dit proces.

Mevrouw Slagter heeft bijvoorbeeld gevraagd naar de mogelijkheid van rechtstreekse verwijzing naar de jeugd-GGZ. Dit is een logische consequentie van de huidige situatie. Er zijn mogelijkheden om die rechtstreekse verwijzing op een bepaalde manier in te vullen. Het uitgangspunt is en blijft dat de toegang tot de jeugd-GGZ loopt via het bureau jeugdzorg. De achtergrond daarvan is dat alle mogelijke oplossingen van de problematiek van de cliënt via integrale indicatie zullen worden afgewogen. Die afweging is niet nodig voor een jeugdige waarvan eenvoudig kan worden vastgesteld dat hij leidt aan een ernstige psychische stoornis die onmiskenbaar jeugd-GGZ noodzakelijk maakt. Huisartsen kunnen dit vaststellen. De beroepsgroep huisarts wordt dan ook aangewezen als beroepsgroep die rechtstreeks mag verwijzen naar de GGZ.

Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Wij moeten dit helder stellen. Volgens mij zegt de staatssecretaris nu dat de wet nog niet klaar is en dat er nog een uitbouw zal komen. Of bedoelt zij te zeggen dat de wet klaar is, maar dat het nog hapert aan de uitvoering? Ik denk dat er verschil is tussen beide.

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Over het wetsvoorstel dat nu voorligt, nemen wij vandaag een beslissing. Voor de implementatie van de wet moeten nog heel wat stappen worden gezet voordat wij echt tevreden kunnen zijn. De verwachtingen zijn hoog gespannen; ik verwacht in ieder geval veel van deze wet. Dit wil niet zeggen dat wij achterover leunen en verwachten dat dit vanzelf zal gebeuren. Er moet echt nog heel hard worden gewerkt.

Er is heel specifiek gevraagd naar een horizonbepaling. De heer Donner zal hier uitgebreid op ingaan. Ik stel voor om zijn antwoord af te wachten en hier eventueel in tweede termijn op terug te komen.

De woordvoerder van de SGP-fractie heeft gevraagd naar de oorzaak van het tekort aan pleeggezinnen. Tot een paar jaar geleden was er inderdaad een groot tekort aan pleeggezinnen. Hiervoor werden verschillende oorzaken genoemd. Zo bleek uit onderzoek dat er onvoldoende bekendheid was met de pleegzorg. Daarnaast wees de Nederlandse Gezinsraad op de veranderingen in de maatschappij zoals de toename van het aantal tweeverdieners waardoor men minder snel kiest voor de zorg voor een pleegkind. Dit zou zowel een teruggang in inkomen als het ontbreken van een carrièreperspectief betekenen, zo werd wel gezegd. In 2002 is een landelijke beeldvormingcampagne gestart. Hierdoor is de bekendheid met pleegzorg toegenomen en is het aantal aanmeldingen van pleegouders gestegen. Gelukkig maar. In Noord-Brabant wordt geëxperimenteerd met andere vormen van pleegzorg waarmee wordt gezocht naar een antwoord op de veranderingen in de maatschappij.

Op dit moment lijkt het knelpunt in de pleegzorg niet zozeer het tekort aan pleeggezinnen te zijn, als wel een uitputting van het budget van de instellingen om de werving, selectie en begeleiding van pleegouders te financieren. Ik wijs op de verantwoordelijkheid van de provincies die dit knelpunt kunnen oplossen met de extra middelen die het kabinet beschikbaar heeft gesteld. De provincies zijn verantwoordelijk voor de aansluiting van vraag en aanbod. Zij bepalen op basis van informatie over de hulpvraag van cliënten welke vorm van zorg wordt ingekocht. De provincies geven in de provinciale plannen aan op welke wijze zij dit zullen realiseren. Ik toets die provinciale plannen.

De pleegvergoeding is in 2001 structureel verhoogd en jaarlijks geïndexeerd. Ik heb geen aanwijzing dat de vergoeding te laag zou zijn en dat dit een belemmering zou zijn om pleegouder te worden.

De woordvoerder van de CDA-fractie heeft gevraagd in welke gevallen er geen indicatiestelling nodig is en verwijst naar signalen van de inspectie en de situatie waarin kinderen bij aanmelding reeds in een pleeggezin verblijven. Regel is dat er altijd een indicatiebesluit voorafgaand aan de hulpverlening noodzakelijk is. Op deze regel zijn twee uitzonderingen. Ten eerste is er de mogelijkheid onder voorwaarden van een rechtstreekse verwijzing door de huisarts naar de jeugd-GGZ. Deze doorverwijzing wordt gemeld aan het bureau jeugdzorg. Het bureau jeugdzorg stelt in dat geval geen indicatie. Ten tweede hoeft in een geval van crisis niet eerst een indicatiebesluit te worden genomen. Het op gang brengen van hulp heeft in dat geval prioriteit. Het bureau jeugdzorg moet dan wel binnen vier weken in een indicatiebesluit vaststellen welke hulp noodzakelijk is. Dit betreft dus geen indicatiebesluit achteraf, maar een situatie waarin geen indicatiebesluit noodzakelijk is en die maximaal vier weken mag duren.

De Inspectie Jeugdzorg heeft in haar rapport over pleegzorg geconstateerd dat in situaties waarin kinderen bij aanmelding reeds in een pleeggezin verblijven, de regels knellen. Dit heeft niet met de indicatiestelling te maken, maar met de situatie die daarna ontstaat. Het is in de huidige regelgeving niet duidelijk wie verantwoordelijk is voor het kind in het pleeggezin op het moment dat er wel een indicatiebesluit is genomen, maar de Raad voor de Kinderbescherming en een aanbieder van pleegzorg nog onderzoek moeten doen naar de geschiktheid van pleegouders. Dit wordt in de nieuwe regeling aangepast.

De heer Van den Berg vraagt ook naar de mogelijkheden te werken over de provinciegrenzen heen, waarbij hij zowel het oog heeft op mensen die net over een provinciegrens wonen als op landelijke voorzieningen. Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat een cliënt zijn aanspraak tot gelding moet brengen bij een door de provincie gesubsidieerde zorgaanbieder. Voorzieningen die in de buurt van de grens van een provincie werkzaam zijn, zullen zich richten op cliënten in de provincie waar de voorziening gevestigd is en op die in de buurtprovincie. Niets staat aan dergelijke zorgaanbieders in de weg om bij alle provincies waaruit zij menen klanten te kunnen bedienen, subsidie aan te vragen en te krijgen. Goed aanbod in een grensstreek zal dus kunnen voorzien in de behoefte van cliënten uit verschillende provincies. Denkbaar is dat de provincies onderling afspreken dat de provincie waarin de voorziening ligt, ook namens de andere provincies subsidieert. De zorgaanbieder wordt dan formeel door de buurtprovincie gesubsidieerd, maar de zorgaanbieder heeft maar te maken met een subsidiënt.

Het wetsvoorstel kent een speciale regeling voor de landelijk werkende zorgaanbieders, dat wil zeggen zorgaanbieders die jeugdzorg bieden die zodanig gespecialiseerd is of vanuit een zodanig levensbeschouwelijke achtergrond wordt geboden dat, gezien de omvang van de doelgroep, niet verwacht mag worden dat iedere provincie subsidie verstrekt voor die doelgroep. Artikel 3, lid 7, bepaalt dat cliënten hun aanspraak op deze zorg tot gelding kunnen brengen bij een zorgaanbieder die door een provincie, en dus niet per se door de provincie waar de jeugdige vandaan komt, wordt gesubsidieerd. De landelijk werkende zorgaanbieder hoeft dus maar met één provincie van doen te hebben. De provincie van herkomst moet wel een regeling treffen over de verrekening. De kosten van de aanspraak zijn immers in de uitkering aan de provincie van herkomst verwerkt.

De woordvoerder van de PvdA-fractie heeft gevraagd hoe de acceptatieplicht kan worden gerealiseerd als de kwaliteit van de indicatiestelling te wensen overlaat of als zorgaanbieders de indicatiestelling niet onderschrijven. Om tot een kwalitatief goede indicatiestelling te komen is goed overleg tussen het bureau jeugdzorg en zorgaanbieder van belang. Bovendien laat het indicatiebesluit ruimte aan de zorgaanbieder om samen met de cliënt tot nadere concretisering van de hulp te komen in het hulpverleningsplan. Het zou in een enkel geval kunnen voorkomen dat het bureau jeugdzorg en een zorgaanbieder het niet met elkaar eens kunnen worden over het indicatiebesluit. Dan heeft het bureau jeugdzorg het laatste woord en moet de zorgaanbieder de cliënt wel accepteren. Hieraan liggen ten grondslag de wens om een onafhankelijk en objectief indicatiebesluit af te geven, en de wens om te voorkomen dat moeilijk plaatsbare kinderen tussen wal en schip vallen. Een zorgaanbieder kan een cliënt niet weigeren op grond van de zwaarte van de problematiek en dient een antwoord te bieden op de hulpvraag van de cliënt op de wijze die door bureau jeugdzorg in hoofdlijnen is vastgesteld.

De heer Hamel (PvdA):

Ik zou graag weten wat een objectieve indicatiestelling is. Ik werk in de gezondheidszorg en zelfs daar bestaat dat begrip niet. Het is logisch dat men met wetenschappelijke methodes tot een indicatie komt, maar wat is nou dé onafhankelijke indicatie?

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Onafhankelijke indicatie wil zeggen indicatie onafhankelijk van de zorgaanbieder. In de oude situatie klopte je aan bij de zorgaanbieder zelf, want daar was het loket en vond de indicatiestelling plaats. Bij deze indicatiestelling wordt het totale zorgaanbod bekeken. Zij staat niet in direct verband met één specifieke zorgaanbieder.

De heer Hamel (PvdA):

Wat is nu het grootste probleem in de zorg? Is dat het gegeven dat er nogal eens fouten zijn gemaakt omdat de hulpverlener op basis van eigen deskundigheid somatische probleemgevallen gewoon heeft overgeslagen? Of is het grote probleem het feit dat men in een instelling werkt? Dat laatste blijft dan gelden voor bureau jeugdzorg.

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Het probleem is niet dat men bij een instelling werkt. Het is belangrijk dat een integrale afweging plaatsvindt, waarin meer partijen zijn betrokken dan alleen degenen die voor bureau jeugdzorg werken en ook anderen die bij de cliënt zijn betrokken vanuit het objectief van een andere instelling dus een plaats krijgen. Pas dan is een integrale afweging aan de orde, en dat is een voorwaarde voor de objectiviteit van de indicatiestelling.

De heer Hamel (PvdA):

U probeert dus te zeggen: multidisciplinair is onafhankelijk?

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Ik zou zeggen, met onafhankelijke indicatiestelling wordt bedoeld: onafhankelijk van de zorg van één specifieke zorgaanbieder. En wat de objectiviteit betreft_ Ik geef toe dat er altijd heel specifieke kennis, invalshoeken enz. mee gemoeid zijn, maar in ieder geval is de zorgaanbieder niet meer op voorhand bekend als iemand ergens naar binnen loopt.

Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Ik kreeg ook de indruk dat multidisciplinair onafhankelijk betekende. Voor mij is het weer het typische verschil tussen theorie en praktijk. In theorie klopt het wel, maar voor mensen in de praktijk werkt het heel anders uit. Voor jeugdpsychiatrie kan bijvoorbeeld deskundigheid bij de jeugd-GGZ worden ingehuurd, maar vervolgens geeft de jeugd-GGZ toch eventueel weer de zorg_ Ik denk dat het moeilijk blijft om die petten niet te verwarren. Misschien moet je juist benadrukken waar de valkuilen liggen en dat daarmee zorgvuldig moet worden omgegaan. Het lijkt me in de praktijk erg moeilijk uit te voeren.

Staatssecretaris Ross-van Dorp:

Het zal niet altijd eenvoudig zijn, maar de vraag van de cliënt staat hier centraal en de instelling waar hij naartoe gaat, is niet op voorhand bepaald door het loket waar hij terechtkomt. Soms is het echter duidelijk en eenduidig. Maar ook dan is het voor de cliënt goed dat dat onafhankelijk van de zorgaanbieder is vastgesteld door het bureau jeugdzorg. Veel cliënten die niet onafhankelijk waren geïndiceerd, bleken in het verleden te vaak van het kastje naar de muur te worden gestuurd. Wij proberen dat hiermee zo veel mogelijk te vermijden.

De CDA-fractie vraagt naar de zorg voor jongeren die dicht tegen de leeftijd van 18 jaar aan zitten. Feitelijk wordt dan geen hulp meer geboden omdat het verplichtend karakter met de meerderjarigheid vervalt. Waarom is niet gewerkt aan een hulpverleningsmodel voor deze groep en dus een modaliteit tussen vrijwilligheid en straf? De in het wetsvoorstel opgenomen mogelijkheid aan meerderjarigen tot 23 jaar hulp te blijven bieden, is zeker geen dode letter. In de residentiële voorzieningen, waaronder bijvoorbeeld kamertraining valt, is het aandeel achttienplussers ongeveer 10%; dat is aanzienlijk. Ook in de ambulante jeugdzorg treffen we deze oudere jeugd aan, zij het in mindere mate. Bij de behandeling van dit wetsvoorstel in de Tweede Kamer kwam ook uitgebreid aan de orde de mogelijkheid om nog met jeugdzorg te beginnen als een jeugdige inmiddels 16 jaar is. Zoals ik toen al zei vind ik het onjuist als binnen de jeugdzorg niet ook wordt gezocht naar een voor deze jongeren passend aanbod. Dat de maatregel van kinderbescherming eindigt bij het bereiken van de meerderjarigheidsleeftijd is geen reden om geen hulp op gang te brengen. Integendeel, alles moet erop zijn gericht om de jeugdigen zo te motiveren dat de hulp die misschien in een gedwongen kader is begonnen, als dat nodig is ook na het achttiende jaar wordt voortgezet.

Hiermee ben ik door de resterende vragen heen. Minister Donner zal ingaan op de andere zaken.

Minister Donner:

Voorzitter. Ook ik spreek mijn waardering uit voor de drie "maagdentoespraken". Bij het onderwerp jeugdzorg is het eigenlijk ook gepast om het in die vorm te doen. In ieder van de doorwrochte toespraken klonk de eigen professie en deskundigheid van de betrokkenen door. Dit is een waardige aanvulling op de discussie vanuit de Eerste Kamer; vanuit het veld zelf, het recht en de geneeskunde.

Hopelijk zullen wij binnenkort een belangrijke episode in de ontwikkeling van de jeugdzorg kunnen afsluiten. Sinds het standpunt van onze voorgangers in Regie in de jeugdzorg heeft het een decennium geduurd voordat dit voor de samenhang in de jeugdzorg noodzakelijke wetsvoorstel hier vandaag kan worden behandeld. Door velen is gewezen op het cyclische karakter van de discussie over de jeugdzorg en de duur daarvan. Dit onderstreept op zichzelf al dat een horizonbepaling die de werkingsduur van deze wet tot vier jaar zou beperken, in wezen neerkomt op een afgrondbepaling. Zelfs als er nu al een voorstel was, dan zou het immers weinig waarschijnlijk zijn dat het binnen vier jaar door beide Kamers der Staten-Generaal zou zijn behandeld. Dat betekent dat iedere beperking tot een tijdsduur van vier jaar onvermijdelijk zal betekenen dat wij aan het eind daarvan geen wettelijke regeling meer zullen hebben.

De heer Van der Lans (GroenLinks):

Dat is wel een heel kromme redenering; je zou namelijk precies het omgekeerde kunnen zeggen. Ik wil er de volgende redenering tegenover stellen: juist omdat in al die tijd geen horizonbepaling in het proces was ingebouwd, is iedereen in staat geweest om alle kanten uit te floepen. Deze bewering lijkt mij empirisch veel gemakkelijker te bewijzen dan de redenering dat het nooit zal lukken, omdat het nooit gelukt is. Ik vind dat we dat van de regering niet moeten hebben.

Minister Donner:

Men kan niet tegelijk zeggen dat het in die tijd alle kanten op is gefloept en dat de wet al is uitgevoerd voordat de wet er is. Kortom, het bewijst dat de wet voldoet aan de behoeften in de praktijk. Daarom is zij in hoge mate toegepast. Derhalve, als de wet niet wordt aanvaard, blijft de wettelijke regeling overeind.

Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Volgens mij is er enige spraakverwarring over "horizon". Voor mijn fractie is een horizon zeker geen afgrond, maar juist een edel doel of nobel streven. Ik denk dat de vraag van de GroenLinks-fractie vooral behelsde: wat is nu precies de ambitie en is die dezelfde als in eerdere fasen vastgelegd? Het verhaal van de horizonbepaling van de VVD-fractie duidt misschien meer op een afgrond, zeker met de constatering dat er na vier jaar geen wet meer zou zijn. Zoiets beoogt mijn fractie zeker niet.

Minister Donner:

Ik kom hier straks op terug.

Mevrouw Kalsbeek-Schimmelpenninck van der Oye (VVD):

Het feit dat er twee demissionaire kabinetten zijn geweest, heeft ertoe geleid dat de wet er zo lang over heeft gedaan. De Kamer is echter wel in staat om binnen drie weken een aantal buitengewoon belangrijke besluiten te nemen en die te behandelen. Ik zie de gevreesde afgrond dus niet zo.

Minister Donner:

In theorie ben ik het wel met u eens, maar in de praktijk blijken wij keer op keer op dezelfde vragen terug te komen. De afgelopen twintig, dertig jaar geven aan dat het in theorie wel mogelijk is om snel te besluiten, maar dat dit in de praktijk van de jeugdzorg minder waarschijnlijk is.

Mevrouw Kalsbeek-Schimmelpenninck van der Oye (VVD):

Ik heb de indruk dat daar op het ogenblik toch meer dynamiek is dan 30 jaar geleden. Het lijkt mij dat er wel iets kan gebeuren.

Minister Donner:

Dat klopt. Die dynamiek is op gang gekomen doordat de praktijk zich al is gaan zetten naar het wetsvoorstel voordat het is aanvaard. De heer Hamel heeft daarop gewezen; hij acht het staatsrechtelijk minder fraai dat het wetsvoorstel feitelijk al tot wet is verheven. Dit wijst op de relativiteit. Aan de ene kant blijkt hieruit dat flexibiliteit ook binnen de wettelijke regelingen mogelijk is. De praktijk is namelijk de flexibiliteit en die beantwoordt in wezen aan de wet. Aan de andere kant bewijst het dat de wet niet bepalend is voor het aanbod. De wet is er vooral om het recht op zorg te regelen en om een aantal regelingen te treffen die er nu niet zijn.

De heer Hamel (PvdA):

Dat laatste klopt, maar het gaat mij nu wat te vlug. Zoals ik gisteren heb gezegd, heeft het veld dit geaccepteerd omdat er druk werd uitgeoefend: "als u dit niet op deze manier doet, mist u dadelijk de boot". Ik betwijfel of het wetsvoorstel wel zo gewenst is door het veld of dat het de graadmeter is van de stand van zaken.

Minister Donner:

Ik laat de motieven in het midden, maar het bewijst wel dat het wetsvoorstel kan werken. De heer Hamel stelt namelijk vast dat het al werkt.

Voorzitter. De staatssecretaris is van een aantal algemene aspecten naar meer specifieke vragen gegaan. Staat u mij toe dat ik na de meer specifieke vragen die aan mij zijn gesteld, uitkom bij een paar algemene opmerkingen over het wetsvoorstel. Dat geeft evenwicht en harmonie aan het geheel van de bijdrage van de regering. Ik zal achtereenvolgens ingaan op de justitiële jeugdinrichtingen, de financiering van de Jeugdbescherming en de Jeugdreclassering, de jeugdreclassering, het vreemdelingenbeleid, de toetsing door de kinderrechter, het behoud van de deskundigheid van de bureaus jeugdzorg en ten slotte op een aantal vragen over omgangshuizen en landelijk werkende instellingen. Zo is het eenieder duidelijk dat alle vragen aan de orde komen, al is dat wellicht niet op het moment dat men ze zou verwachten.

Mevrouw Soutendijk en mijnheer Van den Berg hebben gevraagd waarom het zo lang duurt voordat de civielrechtelijke plaatsingen in justitiële jeugdinrichtingen door de bureaus jeugdzorg kunnen worden geregeld. Uit de prognoses blijkt dat de capaciteit van de justitiële jeugdinrichtingen de komende jaren niet toereikend is. Met het oog daarop is een overgangsbepaling opgenomen voor de aanspraak op plaatsing in een justitiële jeugdinrichting. Op basis van de prognoses van de sanctiecapaciteit in combinatie met de realisatieduur van de nieuwbouw is in 2001 geconcludeerd dat in ieder geval niet vóór 2006 sprake kan zijn van een toereikende capaciteit. Om eerder een aanspraak te vestigen zonder dat de voorzieningen beschikbaar zijn, zou alleen maar tot wachtlijsten leiden. Het zou de aanspraak tot een holle frase maken.

Wat de uithuisplaatsing betreft, bepaalt een selectiefunctionaris van het departement waar de jeugdige wordt geplaatst. Dit zal ook onder de nieuwe wet het geval zijn als het gaat om plaatsing in een justitiële jeugdinrichting. Voor een dergelijke plaatsing is een uitdrukkelijk daartoe strekkende machtiging van de kinderrechter vereist. Is de machtiging verstrekt, dan wordt de jongere aangemeld bij de selectie functionaris, die vervolgens besluit in welke inrichting een jongere wordt geplaatst. Daarbij neemt de selectiefunctionaris de aanwijzingen van het bureau jeugdzorg in acht.

Er zijn verschillende vragen gesteld over de samenplaatsing van jongeren op civielrechtelijke en strafrechtelijke titel in de justitiële jeugdinrichtingen. Dat onderwerp is al verschillende malen in zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer aan de orde geweest, ten laatste bij de begrotingsbehandeling van het ministerie van Justitie. Ik heb toen gezegd dat ik dat onderwerp breder wil bekijken. De vraagstelling is wat de verschillende sectoren – de provinciale jeugdzorg, de geestelijke jeugdgezondheidszorg, de justitiële jeugdinrichtingen en de zorg voor de licht verstandelijk gehandicapten – bijdragen aan het aanbod voor ernstig gedragsgestoorde jeugdigen. Het is niet een kwestie van de jeugdigen uit de justitiële jeugdinrichtingen zetten, want als er geen andere voorzieningen zijn, betekent dit dat ze op straat worden gezet. Dan wordt geen antwoord geboden op de problematiek waarmee het probleem is begonnen. Overleg hierover is reeds gestart. Ik hoop dat ik dit voorjaar met de resultaten van het onderzoek kan komen.

Ik heb toegezegd om vóór de zomer een plan van aanpak aan de Tweede Kamer voor te leggen. Er worden verschillende onderzoeken uitgevoerd: een wetenschappelijke evaluatie van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen, een onderzoek naar de beleving van de samenplaatsing door ouders en jeugdigen zelf en een onderzoek naar de problematiek en de hulpvraag van jeugdigen en het daarbij passende zorgaanbod. Dat leidt tot een aantal voorstellen, waarover ik de Kamer voor de zomer hoop in te lichten. Ik wijs erop dat het enerzijds een noodgreep is, maar dat het anderzijds in een aantal gevallen gewoon een praktische oplossing is, omdat de strafrechtelijke kaders te beperkt zijn om de benodigde behandeling te geven. Derhalve wordt gekozen voor OTS, hoewel de feiten die daarvoor aanleiding zijn in wezen ook een strafrechtelijke reactie rechtvaardigen. De werkelijkheid is dus heel gevarieerd. Daarom kan ik uw Kamer in ieder geval niet toezeggen dat het probleem aan het einde van het jaar is opgelost. Dat zou betekenen dat Justitie de handen wast omdat het probleem is opgelost, maar de slachtoffers op straat staan.

Mevrouw Slagter heeft gevraagd naar de voordelen van de nieuwe financiering van de Jeugdreclassering. Die voordelen zijn gelegen in de verminderde administratievelastendruk. Op dit moment wordt gewerkt aan een systematiek van nacalculatie. Er wordt gewerkt met voorschotten op basis van de voorlopige cijfers. Pas als de definitieve cijfers beschikbaar zijn, wordt er positief dan wel negatief afgerekend. Daarbij geldt overigens een bandbreedte van 5% waarbinnen geen nacalculatie plaatsvindt. Met de Wet op de jeugdzorg en de overdracht van de subsidieverantwoordelijkheid voor de bureaus aan de provincies, worden de middelen van Justitie verwerkt in de doeluitkeringen. Om de administratievelastendruk bij Rijk en provincies te beperken, wordt bij de doeluitkering niet gewerkt met nacalculatie. De omvang van de doeluitkering wordt direct bij het verstrekken ervan vastgesteld. Daarom is ervoor gekozen om in de financieringsrelatie tussen Rijk en provincies de ontwikkeling van een aantal maatregelen met een vertraging van twee jaar in de uitkering te verwerken. De financiering vindt plaats op basis van "T min 2". Met die systematiek wordt de financiering van het volume door het Rijk gegarandeerd. Dat betekent niet dat dezelfde methode moet worden toegepast bij subsidieverstrekking aan de bureaus jeugdzorg. De provincies hebben de verantwoordelijkheid om de subsidie af te stemmen op de behoeften van de bureaus jeugdzorg. Het gaat er dus met name om, de administratieve lasten te verwerken in de relatie tussen de provincie en het Rijk. Een financiering op basis van T min 2 is de enige manier om nacalculatie te vermijden.

De dames Slagter en Soutendijk en de heer Hamel hebben gevraagd naar de ratio van de bezuinigingen op de Jeugdreclassering en de Jeugdbescherming. De ratio daarvan is de algemeen verslechterde economische en financiële situatie van 's Rijks financiën, zoals het kabinet-Balkenende II bij zijn aantreden vond voor de hele rijksoverheid. De noodzaak zal in 2005 onverminderd van kracht zijn, eventueel zelfs nog verscherpt. Ook de jeugdbescherming en -reclassering konden in dat kader niet worden ontzien. Afzien van bezuinigingen in die sector zou ertoe leiden dat op andere punten bij Justitie nog zwaarder bezuinigd moet worden en dat is mijns inziens niet verantwoord. In wezen is het een kwestie van begrotingsbeleid. Daarover is gediscussieerd bij de behandeling van de begroting, waarbij de vraag aan de orde was waar de bezuinigingen moesten worden aangebracht. Om de instellingen in de gelegenheid te stellen de kostenverlagende maatregelen voor te bereiden, heb ik anders dan in de andere sectoren de taakstellingen voor de jeugdbescherming en -reclassering pas in 2005 laten ingaan. Zoals eerder gemeld, zal dit voorjaar met de provincies en grootstedelijke regio's worden overlegd over de wijze waarop de taakstelling zal worden ingevuld. Invulling van de taakstelling mag er in geen geval toe leiden dat jongeren op de wachtlijst worden geplaatst.

De heer Hamel (PvdA):

Ik wil de problematiek inzake de begroting nu even buiten beschouwing laten. Aangegeven wordt hoeveel extra middelen naar de jeugdzorg gaan. In een ander compartiment verminderen de middelen. Het zijn dan andere bedragen. Zo was mijn vraag concreet.

Minister Donner:

Dit betreft de systematiek die niet alleen daarbij, maar ook op andere terreinen wordt toegepast. Aan de ene kant wordt een taakstelling opgelegd. Die zal moeten worden gerealiseerd, gegeven de huidige situatie, uitgaande van de huidige aantallen. Vervolgens zijn er meer middelen bij gestegen aantallen. Dat is de enige wijze waarop ervoor kan worden gezorgd dat er geen sprake is van een vestzak-broekzakbeleid. Er moet voor worden gezorgd dat vanuit een bepaald uitgangspunt wel wordt voldaan aan de bezuinigingen. Dat betekent niet dat de verdere groei van de behoeften niet gefinancierd zou kunnen worden. Dat lijkt mij de meest verantwoorde wijze om het te doen.

De invulling van de efficiencyslag is in de eerste plaats een zaak van de instellingen zelf. In beginsel zijn er best verschillende mogelijkheden voor denkbaar. Instellingen kunnen bijvoorbeeld winst boeken door maatwerk per cliënt te leveren. Er moeten niet meer algemene voorzieningen worden geboden, maar bekeken moet worden waar het geld het meeste rendement bij biedt. Bij jeugdreclassering geldt nu bijvoorbeeld één vaste kostprijs en één vaste case load. Het is denkbaar om voor bepaalde soorten jeugdreclassering een hogere case load vast te stellen. Het toezicht op schoolverzuim, het tweede jaar van het toezicht op hulp en steun, en de begeleiding tijdens detentie zijn categorieën waarvoor de last niet overal hetzelfde is. Er is bij de financiering uitgegaan van gemiddelden. Daarbij kan wel degelijk nader worden gedetailleerd. Een andere mogelijkheid om vaak nog winst te halen is een betere planning van bezoeken aan cliënten. Instellingen kunnen ook besluiten de gezinsvoogd niet langer te belasten met administratieve taken. De huidige normen voor secretariële ondersteuning dateren van tien jaar geleden. Bij de huidige mate van automatisering is er nog een aanzienlijke ruimte om administratieve taken van de gezinsvoogden over te nemen.

De heer Van der Lans (GroenLinks):

Dit is niet mijn pakkie-an, maar van mensen die het kunnen weten heb ik begrepen dat sprake is van een forse groei van het aantal mensen bij de jeugdreclassering. Het zou gaan om tientallen procenten dit jaar. De verwachting is dat de groei doorgaat. Tegelijkertijd krimpen de middelen.

Minister Donner:

Dat heb ik net uitgelegd.

De heer Van der Lans (GroenLinks):

Misschien begrijp ik het niet en moet u het nog een keer uitleggen.

Minister Donner:

Daarom wordt een onderscheid gemaakt tussen enerzijds de taakstelling en anderzijds de uitbreiding van middelen. De heer Hamel wees er al op. De taakstelling moet worden gerealiseerd uitgaande van een gegeven verhouding van productie en kosten. Vervolgens zijn de extra middelen bedoeld voor de uitbreiding van de behoeften tegen de nieuwe kostprijzen.

De heer Van der Lans (GroenLinks):

In voor mij begrijpelijk Nederlands samengevat betekent dit dat als de groei volgend jaar doorgaat, het wat u betreft niet tot problemen leidt. Misschien is dat wel het geval voor de mensen die een en ander moeten verwerken.

Minister Donner:

Wij hebben het nu over de komende begrotingen, die nog specifiek aan de orde komen. Rekening wordt gehouden met de uitbreiding van de behoeften. Ik verschil altijd van mening met het veld over de vraag of dat voldoende is.

Voorzitter. Ik kom nu op een aantal vragen die in het algemeen niet zozeer betrekking hebben op de financiering, maar op de jeugdreclassering. Mevrouw Soutendijk vroeg naar de aansturing van de jeugdreclassering. Zij zal weliswaar vallen onder het bureau jeugdzorg, maar moet wel de aanwijzingen van de Raad voor de Kinderbescherming in acht nemen. Wie bepaalt nu uiteindelijk de koers en de formatie? Het bureau jeugdzorg zal onder de nieuwe wet volledig verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de jeugdreclassering, dus ook voor de koers en de formatie. Het gebeurt onder aansturing door de provincies, want die zijn verantwoordelijk voor de doelmatige en doeltreffende uitvoering van de jeugdreclassering door de bureaus jeugdzorg. Welke formatie precies nodig is voor de uitvoering, hangt natuurlijk af van het aantal zaken waarin jeugdreclassering wordt opgelegd. Dat kan gebeuren door de Raad, door het openbaar ministerie of door de rechter. Daarnaast voert de Raad binnen het jeugdstrafrecht de individuele casusregie uit. Dat is de behandeling in de individuele gevallen. De aanwijzingsbevoegdheid van de Raad richting de jeugdreclassering binnen het bureau jeugdzorg moet daarom in wezen worden gezien als het sluitstuk van de casusregie. De Raad zal overigens zeer terughoudend gebruik maken van de bevoegdheid. Hij zal pas een formele aanwijzing geven aan het bureau jeugdzorg over de uitvoering van de jeugdreclassering indien het overleg met dit bureau over de gewenste uitvoering niet tot een bevredigende oplossing heeft geleid. Aan het niet in acht nemen van de aanwijzing door het bureau jeugdzorg is geen directe sanctie verbonden, maar provincie en het Rijk kunnen vervolgens ook aanwijzingen geven.

Het systeem van aanwijzingen geven kennen wij ook uit andere kaders. Zo heb ik bevoegdheden om aanwijzingen te geven aan het openbaar ministerie en heeft de minister van Financiën bevoegdheden om aanwijzingen te geven aan De Nederlandse Bank. Ze worden steeds gegeven om niet gebruikt te worden, behalve in uitzonderlijke gevallen. Dat is ook de praktijk. In deze kwesties van regie moet uiteindelijk één de laatste verantwoordelijkheid hebben, anders weten wij niet wie kan worden aangesproken. De zaak blijft dan vaak vastzitten in wederzijdse twisten over de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid.

Mevrouw Slagter heeft gevraagd of ik meer wil investeren in een vergroting van de mogelijkheden voor intensieve begeleiding door de jeugdreclassering. Wij investeren al in die intensieve begeleiding. Met een intensieve vorm van begeleiding van de jeugdreclassering wil ik door het vergroten van de sociale integratie en het verbeteren van de persoonlijke vaardigheden proberen recidive te voorkomen. Op dit moment zijn er twee varianten, namelijk de intensieve trajectbegeleiding voor harde kernjongeren, de ITB-HK, en de ITB voor lichte criminele jongeren van twaalf tot achttien jaar die tot een etnische minderheid behoren, de ITB-CRIEM. Op dit ogenblik wordt een voorstel uitgewerkt om juist de laatste mogelijk te maken voor alle allochtone jongeren in heel Nederland. Nu is de begeleiding er slechts voor de jongeren in de grote steden. In die zin is sprake van een uitbreiding van de intensieve begeleiding.

Mevrouw Soutendijk vroeg mij of de reclassering wel een indicatie nodig heeft voor een hulpprogramma en of daarmee de slagvaardigheid van de jeugdreclassering niet in het geding komt. Verder vraagt zij of begeleiding door de jeugdreclassering uitgesproken door de strafrechter ook plaatsing in het DOK inhoudt. Ik vermoed dat "DOK" staat voor dagopleidingscentrum, maar ik weet het niet precies. Tevens vroeg zij wat in zo'n situatie voorgaat.

Mevrouw Soutendijk-van Appeldoorn (CDA):

Het is geen dagopvangcentrum, maar een psychiatrische instelling waar kinderen kunnen worden opgenomen. Het is wel een residentiële instelling.

Minister Donner:

Dan weet ik dat ook weer.

Ik kan verder nog meedelen dat voor de reguliere werkzaamheden van de jeugdreclassering geen indicatiestelling nodig is. Op dit moment maakt de jeugdreclassering, voor zover mij bekend, weinig gebruik van geïndiceerde jeugdzorg. Voor het hulpaanbod waarvoor op dit moment ook al een indicatiebesluit nodig is, bijvoorbeeld de intensieve ambulante programma's, kan best een indicatie worden gesteld zonder dat dit de slagvaardigheid van de jeugdreclassering aantast. Binnen het bureau jeugdzorg wordt via verschillende wegen toegeleid naar een indicatiestelling. Naast de vrijwillige ingang is er ook sprake van een gedwongen weg. Het is dus niet zo dat, als een jeugdreclasseerder denkt dat een indicatie nodig is, de cliënt wordt aangemeld bij de vrijwillige poort en daar het hele proces opnieuw moet doorlopen. Ook behoeft de cliënt geen aanvraag te doen en kan het bureau jeugdzorg ambtshalve een indicatiebesluit nemen ingevolge artikel 7, lid 6, van de wet.

De mogelijkheid voor een strafrechter om een jeugdige in een – in de oude terminologie – jeugdzorgvoorziening te plaatsen, is onder de Wet op de jeugdzorg beperkt. Alleen de oplegging van een pijmaatregel die elders, dus niet in een justitiële jeugdinrichting, ten uitvoer wordt gelegd, wordt gelijkgesteld met een indicatiebesluit van het bureau jeugdzorg. Dat wordt geregeld in artikel 3, derde lid, van de wet. Waar de rechter de jongere dus onder begeleiding van de jeugdreclassering stelt, kan hij niet tevens bepalen dat de jongere ook wordt geplaatst in een dagopleidingscentrum. Ik weet trouwens niet hoe dat zit met die andere voorziening. Eventueel kom ik daar in tweede termijn op terug. Het bureau jeugdzorg kan trouwens wel een indicatiebesluit geven voor een dagopleidingscentrum.

De CDA-fractie heeft verder geconstateerd dat het jammer is dat de ontschotting is doorgeschoten, nu de aparte organisatorische eenheden voor de jeugdreclassering en het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling zijn gesneuveld. Dat zou de toch al bureaucratische werkwijze van de bureaus jeugdzorg nog weer ingewikkelder maken. Ik kan niet anders dan vaststellen dat de ontschotting van het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling en de jeugdreclassering bij amendement door de Tweede Kamer is doorgevoerd, ondanks een fel verweer mijnerzijds. In het oorspronkelijke voorstel waren het AMK en de jeugdreclassering wel aparte organisatorische eenheden binnen het bureau jeugdzorg. Voor het omgaan met vertrouwelijke gegevens behoeft dat juridisch echter geen gevolgen te hebben. Niet alle medewerkers van het bureau mogen vrijelijk over cliëntgegevens beschikken die het AMK heeft verzameld. Verder brengt zowel de oude als de nieuwe situatie protocollering met zich. In dat opzicht wordt het nu dus niet bureaucratischer.

Ik kom op een aantal vragen van mevrouw Slagter. Deze betreffen in wezen meer het vreemdelingenbeleid. Zij heeft in het algemeen gevraagd hoe de eventuele beperking van de jeugdzorg voor personen die geen rechtmatig verblijf hebben, zich verdraagt met het VN-verdrag. Volgens mij is hier in de discussie uitvoerig op ingegaan. Dit betekent niet dat er geen jeugdzorg is, maar wel dat er beperkte jeugdzorg gegeven wordt omdat de jeugdzorg normaal gericht is op integratie en socialisatie in de Nederlandse samenleving. Voor personen die geen verblijfsrecht hebben, is dat dus ook geen logisch doel. Dat betekent niet dat, zolang zij binnen de Nederlandse rechtsmacht zijn – dat wordt bepaald door het vreemdelingenrecht – er geen jeugdzorg zou zijn, voor zover dat zinvol is voor hun situatie.

Mevrouw Slagter heeft ook gevraagd of ik bereid ben om het uitzetbeleid ten aanzien van jonge asielzoekers en het opsluiten van kinderen van uitgeprocedeerde asielzoekers in vreemdelingenbewaring te heroverwegen. Het uitzetbeleid van het kabinet is een aantal malen onderwerp van debat geweest, ook in deze Kamer. Tijdens de bespreking daarvan heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie gezegd dat vreemdelingenbewaring wordt gezien als ultimum remedium. Zeker als er kinderen bij betrokken zijn, wordt gezocht naar mogelijkheden om de vreemdelingenbewaring te vermijden. Daarbij moet wel een onderscheid worden gemaakt tussen alleenstaande kinderen en kinderen die samen zijn met hun ouders. In het laatste geval wordt, indien overgegaan wordt tot vreemdelingenbewaring, aan de ouders zelf gevraagd of zij hun kinderen bij zich willen houden. In die zin is het dus een keuze van de ouders.

Voor dochters van uitgeprocedeerde Somalische asielzoekers die het risico van besnijdenis lopen, bestaat een zelfstandige toegang tot het vreemdelingenrecht. Op die basis kunnen zij een verzoek tot verblijf indienen dat ook in dat licht beoordeeld zal worden. Wat dat betreft, is dit een andere casus. Het gaat hier evenwel in wezen om vragen rond het vreemdelingenbeleid. Het zou niet juist zijn, als de Wet op de jeugdzorg wijzigingen zou aanbrengen in het vreemdelingenbeleid. Het vreemdelingenbeleid biedt in dezen het kader en daarbinnen wordt, waar dat nodig is, jeugdzorg gegeven. De jeugdzorg kan vervolgens echter niet een zelfstandige grond voor verblijf opleveren. Anders krijgen wij een haasje-oversysteem tussen twee wetten.

Mevrouw Slagter heeft gesteld dat de rechten van kinderen die hier illegaal verblijven, niet in een AMvB, maar in de wet geregeld zouden moeten worden. De keuze voor een AMvB op dat punt betekent volgens haar dat die kinderen en eventueel hun ouders minder rechtsbescherming genieten dan andere kinderen. Het koppelingsbeginsel van de Vreemdelingenwet 2000 brengt met zich dat de aanspraken van personen die hier illegaal verblijven, per definitie andere zijn dan van degenen die hier legaal verblijven. Aangezien het uit een oogpunt van wetgeving niet goed is om in dit wetsvoorstel weer te gaan afwijken van de Vreemdelingenwet 2000, is er gekozen voor beperkte rechten. Voor de flexibiliteit is het wenselijk om een en ander van geval tot geval te kunnen beoordelen. Om zo'n beoordeling op maat te kunnen maken, heb ik gekozen voor een AMvB. Een AMvB biedt namelijk meer flexibiliteit, zoals hier in de Kamer ook is bepleit, maar betekent niet een vermindering van rechtsbescherming. In beide gevallen is er sprake van dezelfde rechtsbescherming. Het gaat er alleen maar om welk mechanisme het eenvoudigste is om de rechten zo goed mogelijk aan te passen aan de situatie.

Mevrouw Slagter heeft voorts gevraagd of er werkelijk situaties geweest zijn waarin een illegaal in Nederland verblijvend ouderloos kind niet in een pleeggezin is geplaatst, omdat bij langdurige plaatsing uitzetting onmogelijk is. In het Besluit zorgaanspraken vreemdelingen is een bepaling opgenomen die inhoudt dat kinderen die hier illegaal verblijven, slechts aanspraak op plaatsing in een pleeggezin hebben indien dit in het belang van de ontwikkeling van de betrokken vreemdeling geboden is. Die bepaling is opgenomen omdat het na langdurige plaatsing in een pleeggezin niet ondenkbaar is dat op grond van het opgebouwde familieleven uitzetting vervolgens onmogelijk wordt. Dan krijg je de vreemde situatie dat in het kader van de jeugdzorg een maatregel voor langdurige plaatsing wordt genomen en dat daarmee toegang tot Nederland wordt verleend. Dat is op dit moment een reële situatie. Door deze bepaling wordt voorkomen dat twee wetten elkaar gaan versterken.

Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Ik begrijp dat wel, maar op mij maakt deze formulering de indruk dat het belang van deze natie belangrijker is dan het belang van het kind. Ik denk juist dat kinderen in zo'n situatie meer bescherming behoeven dan dit grote land. Maar goed, dat is mijn uitgangspunt en ik denk dat u een ander uitgangspunt hebt.

Minister Donner:

Het uitgangspunt is dat het een algemeen belang is om jeugdzorg te geven, maar dat algemeen belang bepaalt dan ook in welke mate dat gedaan moet worden. Het algemeen belang is niet te versnipperen in een algemeen belang vreemdelingenrecht en een algemeen belang jeugdzorg. Het algemeen belang vergt een afweging van die verschillende dimensies: jeugdzorg en vreemdelingenrecht. Er is niets zo slecht als onduidelijkheid van het algemeen vreemdelingenbeleid en het ondergeschikt maken van het algemeen vreemdelingenbeleid in individuele gevallen. Dat leidt tot de situatie dat men hierheen komt en dan verder wel ziet wat er gebeurt. Het gevolg daarvan is dat mensen hier eindeloos zitten zonder uitzicht. Vervolgens moeten wij tot een uitzettingsbeleid komen, waarvan iedereen zegt dat het hard is. Dat is het gevolg van het ondergeschikt maken van het algemeen belang aan individuele belangen. Derhalve is het individuele belang gediend met dit beleid.

Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Het ging over het individuele belang van kleine kinderen in pleeggezinnen. Dat is volgens mij altijd belangrijker.

Minister Donner:

In die situatie geldt de regeling dat AMA's niet worden uitgezet als de opvang in het land van herkomst niet is geregeld. Om te voorkomen dat ouders hun kinderen hier eindeloos heen sturen om voor hen een verblijfsrecht te creëren, waarna zij zelf kunnen komen, hebben wij dit beleid nodig. De situatie van die kinderen is jammerlijker dan wanneer zij thuisblijven.

Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Ik heb een ander geval voor ogen. Ik doel op kleine kinderen. Ik wijs op de situatie van een drie- of vierjarig Hongaars kindje met een verdwenen drugsmoeder.

Minister Donner:

In die situatie was de opvang van dat kind in Hongarije door familie verzekerd. Kortom, ook in die gevallen gaat het belang van het kind voor. Dat houdt niet in dat die opvang per definitie in Nederland moet zijn. Zeker voor kleine kinderen uit een Hongaars milieu is het te verkiezen dat de opvang in Hongarije plaatsvindt. In de praktijk is het beleid er wel degelijk op gericht om de verschillende belangen te wegen. Ik werp het verre van mij dat het belang van het individuele kind ondergeschikt wordt gemaakt aan het algemeen belang.

Voorzitter. Mevrouw Soutendijk vroeg om een toelichting op de toetsing door de kinderrechter van een indicatiebesluit en een verzoek tot machtiging uithuisplaatsing. Zij vroeg of er drie varianten zijn met een andere toegang en een ander toetsingskader voor de kinderrechter. In wezen moeten twee categorieën worden onderscheiden. Dat zijn enerzijds de indicatiebesluiten voor vrijwillige jeugdzorg en anderzijds de indicatiebesluiten die aan een verzoek tot machtiging uithuisplaatsing ten grondslag liggen. Dat omvat ook de plaatsing in een JJI, de derde variant die mevrouw Soutendijk noemde.

Er is een verschil in de toetsing tussen die twee typen indicatiebesluiten. De eerste categorie is een besluit onder de Algemene wet bestuursrecht en wordt door de bestuursrechter in wezen marginaal getoetst. Dat is weliswaar de kinderrechter, maar die treedt dan op als bestuursrechter. De tweede categorie wordt inhoudelijk getoetst, omdat het gaat om machtigingen die op grond van het BW worden gevraagd en waarvoor het BW een inhoudelijk criterium geeft wanneer een minderjarige gedwongen uit huis wordt geplaatst. Daar zal de kinderrechter toetsen. De ingrijpendheid van de tweede maatregel rechtvaardigt ook het verschil in toetsing.

Mevrouw Soutendijk vroeg ook naar het behoud van de deskundigheid bij de bureaus jeugdzorg bij overdracht van de hulpverlenings-taken. Ik wijs erop dat de Raad voor de kinderbescherming alleen de zogenaamde intakefunctie in beschermingszaken overdraagt aan het bureau jeugdzorg. Dat is met andere woorden de eerste beoordeling van de vraag of er een noodzaak is om tot een kinderbeschermingsmaatregel over te gaan. Het bureau jeugdzorg doet dat vanuit een integrale kijk op kinderen en wat zij nodig hebben. Een belangrijk winstpunt van de nieuwe wet is juist die integrale kijk. Als het bureau jeugdzorg denkt dat een kinderbeschermingsmaatregel aan de orde is, stelt het de raad daarvan in kennis. Aan de overdracht van de intake is een traject van deskundigheidsbevordering voorafgegaan. De raad heeft veel geïnvesteerd in de zogenaamde omleiding, onder andere door medewerkers te detacheren en het geven van cursussen. Ook wordt de intakeoverdracht blijvend gemonitord. Verder zijn er op uitvoeringsniveau afspraken gemaakt tussen de raad en de bureaus over de kwaliteit van de samenwerking. Op die manier wordt het behoud van kennis op dit terrein bewaakt.

Verder vroeg mevrouw Soutendijk naar de status van omgangshuizen. Zij vroeg of die tot de gemeentelijke voorzieningen of tot de voorzieningen van de Wet op de jeugdzorg behoren. Het gaat hier om een nieuwe voorziening. In overleg met het ministerie van VWS is een overzicht gemaakt van de bestaande activiteiten op het gebied van omgangsbegeleiding en onder wiens verantwoordelijkheid dat gebeurt. Het blijkt dat het aanbod op dit moment in een aantal gevallen niet aansluit bij de formele taakomschrijving van de betrokken partijen. Onder de noemer omgangsbegeleiding wordt nu een divers aanbod gedaan aan cliënten met een uiteenlopende hulpvraag. Voordat besloten kan worden waar het onder valt, dient er duidelijkheid te komen over de aard van de hulpvraag, de effectiviteit en de inhoud van het aanbod en over de kenmerken van de cliënten. Pas dan kan de vraag worden beantwoord hoe daarin voorzien moet worden, hoe die voorziening gefinancierd moet worden en of die onder de Wet op de jeugdzorg valt of elders. Het geeft aan dat men niet enerzijds een wettelijke aanspraak op zorg kan geven als men niet anderzijds regelt wat dat omvat. Anders betekent het dat in iedere vraag moet worden voorzien op kosten van de overheid. Dan zullen wij eindeloos voortborduren op dit terrein. Wie kiest voor een wettelijk gewaarborgde zorgaanspraak, kiest voor regelgeving en afbakening van de inhoud van die zorg.

Er is een aantal vragen gesteld over de landelijk werkende instellingen. Mevrouw Soutendijk vroeg of het opgaan van de landelijk werkende instellingen in de bureaus jeugdzorg niet een stap te ver is. Als deze wet wordt aanvaard, zal in de komende maanden met nog meer elan worden gewerkt aan concrete afspraken met betrekking tot de landelijk werkende gezinsvoogdij-instellingen. Die afspraken moeten recht doen aan de bestuurlijke afspraken en aan de uitvoeringstechnische aspecten die verbonden zijn aan de bijzondere positie van de landelijk werkende instellingen na invoering van de Wet op de jeugdzorg. Het is voor alle partijen van belang dat uiterlijk op 1 juli 2004 volledige duidelijkheid bestaat over de concrete vormgeving en de mate van inbedding van de gezinsvoogdijtaken van de landelijk werkende instellingen binnen de bureaus jeugdzorg. De verantwoordelijkheden moeten helder zijn en geen ruimte voor interpretatieverschillen bieden. De Wet op de jeugdzorg legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de jeugdzorg bij de provincie en bij het bureau jeugdzorg van de provincie waarin de jongere zijn verblijfplaats heeft.

Mevrouw Soutendijk vroeg mij een positief oordeel te geven over het project "10 Voor Toekomst plus". Dat staat voor de uitvoering van een intensieve vorm van gezinscoaching door een gezinsvoogd. Mevrouw Slagter vroeg in dat verband naar de relatie gezinscoach-gezinsvoogd. U hebt al gehoord hoe ik werd gewezen op dit antwoord naar aanleiding van de vragen van mevrouw Ross. Het is niet eenvoudig duidelijkheid te geven op die vragen. "10 Voor Toekomst" van het Leger des Heils is een intensieve vorm van gezinscoaching en maakt de gezinscoach twaalf tot zestien uur per week beschikbaar voor het gezin.

De gezinscoach biedt op dat moment wat mag worden genoemd: intensieve opvoedhulp. De plus staat voor de uitvoering van dat programma door een gezinsvoogd. De wettelijke taak van een gezinsvoogd is primair om toezicht te houden op een minderjarige en ervoor te zorgen dat aan de minderjarige en zijn ouders hulp en steun wordt geboden, teneinde de bedreigende situatie voor het kind af te wenden. Dat is de formulering van artikel 257, Boek I van het Burgerlijk Wetboek. Hij moet dus verbetering bereiken in de bedreigde situatie waarin de gezinsvoogdijpupil verkeert. Dat doet hij door hulp en steun te geven aan het kind en de ouders, waarbij hij erop let dat de ouders zoveel mogelijk hun verantwoordelijkheid voor het kind kunnen houden. Ik ben er geen voorstander van om dat takenpakket van de gezinsvoogd te wijzigen en uit te breiden met het bieden van intensieve opvoedhulp. Reden daarvoor is dat wanneer een gezinsvoogd zijn toezichthoudende rol combineert met de rol van een gespecialiseerde hulpverlener de uitvoering van de hulpverlening ten koste kan gaan van de primaire taak van de toezichthouder. Het belang van de gezinsvoogdijpupil dreigt dan ondergeschikt te worden aan de ongestoorde voortzetting van het hulpverleningstraject met de ouders. Met andere woorden, als een gezinsvoogd specialistische hulp verleent, zal hij minder gespitst zijn op de belangen van zijn pupil. De gezinsvoogd kan uiteraard het aanbod van "10 Voor Toekomst" inschakelen, zoals hij dat ook doet met andere vormen van specialistische hulpverlening. Ik ga ervan uit dat hiermee net zulke positieve resultaten zijn te bereiken als in een vrijwillige setting.

De heer Van den Berg vroeg mij ten slotte op dit punt: kan de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de bureaus jeugdzorg en de landelijk werkende instellingen worden geregeld in een algemene maatregel van bestuur? Ik ben daar geen voorstander van. Ten eerste is daar geen wettelijke basis voor en ten tweede is de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de bureaus jeugdzorg en de landelijk werkende instellingen op dit moment helder. Het bureau jeugdzorg is namelijk verantwoordelijk voor de uitvoering van de maatregelen, ook als deze door een derde geschiedt. Dat laat onverlet dat ik gevoelig ben voor de zorg van zowel de MOgroep als de instellingen over de praktische invulling van die verantwoordelijkheidsverdeling. Ik zeg toe dat ik met de betrokkenen nader zal bespreken hoe dat zo nodig verder duidelijk kan worden gemaakt.

Mevrouw de voorzitter. Ik ben hiermee gekomen aan het einde van de beantwoording van de vragen die mij specifiek zijn gesteld en ga nu over tot de beantwoording van enkele algemene vragen, onder andere over de wetgeving. Ik beluisterde bij vele sprekers de behoefte aan een experimenteerartikel. Ik weet niet wat hun precies voor ogen staat. Als dat artikel zou moeten inhouden dat er alsnog in deze wet bij novelle een breed experimenteerartikel zou moeten worden opgenomen, dan ben ik daar geen voorstander van. In de eerste plaats heb ik, zoals bekend, enige terughoudendheid om op deze wijze de Grondwet te schenden. In de tweede plaats meen ik dat er al een experimenteerartikel in de wet zit, te weten artikel 37, tweede lid.

De wet, zoals die nu in ontwerp voorligt, maakt experimenteren mogelijk. Op een aantal punten kan niet worden geëxperimenteerd. Als wij het hebben over de wettelijke aanspraak op zorg, dan is moeilijk voorstelbaar dat de wet een bepaling zou bevatten, inhoudende: dit is de aanspraak, maar u kunt die wijzigen als u daaraan behoefte hebt. Ook op het punt van het indicatiebesluit en de indicatiestelling valt moeilijk in te zien dat de wet zou voorzien in de mogelijkheid van experimenteren.

De heer Hamel (PvdA):

Ik heb het zeer algemeen verwoord en ik geloof dat door anderen ook een indicatie is gegeven dat het ging om het nogal rigide karakter van de wet. Er is duidelijk niet gesproken over het omschrijven van de aanspraak. Er is vooral gesproken over de werkwijze en de uitvoering. Het antwoord van de staatssecretaris heeft daar perfect op aangesloten, want daarvan was het uitgangspunt: de horizon zal altijd vijf jaar verder liggen dan het moment waarop wij praten en het volgen van de ontwikkelingen in de jeugdzorg is een jaarlijks proces.

In algemene termen heb ik een element als een experimenteerartikel genoemd, maar ik wil nu graag weten hoe binnen de wet uitzonderingsbepalingen mogelijk zijn, dus hoe kan worden toegestaan dat de wet als het ware kan meegroeien met de ontwikkeling in het veld. Dat is de vraag geweest.

Minister Donner:

Dan hebben wij het in wezen over hetzelfde en niet over een bepaling in de wet zelf, inhoudende dat kan worden afgeweken van de wet. Dat is wat gebruikelijk wordt verstaan onder een experimenteerartikel. Dat is duidelijk niet uw bedoeling. U vraagt hoe het geheel mee kan evolueren met de behoefte in het veld. In alle eerlijkheid moet ik zeggen dat de wet in artikel 37, tweede lid, specifiek op het punt van het aanbod de mogelijkheid bevat om andere vormen van zorgaanbod onder vigeur van deze wet te financieren, als die bij AMvB zijn aangewezen. In de tweede plaats wordt ook bij de aansprakenbepaling aangegeven dat die nader wordt geregeld bij of krachtens AMvB. Dat biedt ook flexibiliteit om geleidelijk mee te ontwikkelen.

Velen hebben gesproken over het rigide karakter van de wet. Laten wij die eens doornemen. Hoofdstuk 3 gaat over de stichting van de bureaus jeugdzorg. Dat regelt gewoon de eisen die daaraan worden gesteld. Daarvan kunnen wij toch niet zeggen dat ervan kan worden afgeweken in het belang van het kind. Daar hebben wij het dus niet over. Hoofdstuk 4 gaat over de aanbodbepaling. Daarin zit de variatie al. Hoofdstuk 5 betreft de planning van provincie en Rijk. Ook dat is niet rigide. Dat is gewoon een kwestie van: hoe zorg ik ervoor dat ik tijdig de voorzieningen heb die nodig zijn? Ook hierbij is dus alleen sprake van een procedurele bepaling die meegroeit met de behoefte in het veld. Idem dito hoofdstuk 6, dat over de uitkeringen gaat. Daarin zit het al genoemde artikel 37. Hoofdstuk 7 gaat over de beleidsinformatie en hoofdstuk 8 over het toezicht. Hoofdstuk 9 gaat over de inzage en bewaring. Deze wet is niet rigide. Het gaat erom dat wij, omdat wij op dit terrein in wezen particuliere instellingen willen regelen, een aantal van deze regels nodig hebben om enkele centrale elementen te waarborgen die de rijksoverheid nodig acht als zij zegt: deze instellingen kunnen in aanmerking komen om zorg te verschaffen. Maar als het gaat over de inhoud, over nieuwe voorzieningen, over nieuwe mogelijkheden, bevat de wet de mogelijkheid om dan wel bij AMvB dan wel krachtens AMvB of op andere wijze mee te groeien met die bevoegdheden binnen de centrale randvoorwaarden als toezicht en klachtrecht en andere elementen die deze wet regelt.

De heer Hamel (PvdA):

Ik heb gewezen op het verplichtende karakter van de omschrijving van de bureaus jeugdzorg. Het lijkt mij echter dat het zeer gewenst is om daarvan op regionaal of lokaal niveau af te kunnen wijken.

Minister Donner:

Er is er maar één per provincie. De bureaus jeugdzorg zijn niet bedoeld om een inhoudelijk aanbod te verzekeren, maar om als sleutel te functioneren. Dat zijn de kanalen waarlangs het geld zal stromen. De bureaus moeten waarborgen dat het geld op de juiste plaatsen terecht komt. Met het oog op de noodzakelijke flexibiliteit moet ik één onderdeel zelf in de hand hebben, want anders dreigt chaos. Iedereen kan dan immers met als argument "ik heb het beste met het kind voor" weer wat anders gaan doen. Ik zie dus niet dat in de bepalingen met betrekking tot de bureaus jeugdzorg een argument kan zijn gelegen om in het belang van het kind een afwijkend proces te volgen.

De heer Hamel (PvdA):

Dat ene provinciale bureau krijgt een zeer dominante positie en je kunt eraan twijfelen of alle voorgeschreven procedures noodzakelijk zijn. Het aantal algemene maatregelen van bestuur is ook niet gering. De staatssecretaris heeft al gezegd dat zij de bureaucratie wil terugdringen en ik neem aan dat dat zal gebeuren.

Minister Donner:

De wet houdt een vrij fundamentele verandering in. Dat rechtvaardigt dat vanaf het begin nauwkeurig wordt nagegaan of de wet niet te rigide is en niet te veel bureaucratie oplevert. Zodra er aanleiding voor is, zal ik niet aarzelen om met wijzigingen te komen. Het beginsel van de wet is dat via de bureaus jeugdzorg een centrale greep op de ontwikkelingen wordt gehouden. Het is niet aan de bureaus zelf om te beoordelen of zij zich aan de regels houden. Ik denk niet dat de wet zal leiden tot een rigide situatie en een papiermolen, maar vanaf het begin zal daarop worden gelet. Ik steun de staatssecretaris op dit punt, ook wat betreft haar inschatting dat dat niet zal gebeuren. De wet is met het oog op het terugdringen van bureaucratie een stap voorwaarts ten opzichte van de bestaande situatie. Als gekozen wordt voor een wettelijk gewaarborgde aanspraak op zorg, moet alleen al met het oog op de noodzaak van toezicht op besteding van middelen de mogelijkheid bestaan om de tering naar de nering te zetten als de ontwikkelingen daarom vragen. Er moeten nu eenmaal regels zijn om ervoor te zorgen dat het geld op de goede plaats terecht komt. Dat is niet rigide. Dat zijn eisen die in een rechtsstaat aan dergelijke voorzieningen moeten worden gesteld.

Mevrouw Soutendijk-van Appeldoorn (CDA):

De minister zegt dat nauwkeurig zal worden nagegaan of de werking van de wet niet te rigide of te bureaucratisch is. Het lijkt mij dat hij wat dit betreft wat genuanceerder is dan de staatssecretaris. Dat stelt mij gerust. Kan worden toegezegd dat bijvoorbeeld twee jaar na inwerkingtreding van de wet de Kamer wordt geïnformeerd over de stand van zaken en dat zo nodig aanpassingen worden aangebracht met het oog op de noodzaak van eenduidige financiering en aansturing? Kunnen beide bewindslieden dat gebaar maken na alle zorgen en wensen die in deze Kamer zijn geuit?

Minister Donner:

Het is de bedoeling om de ontwikkelingen te volgen en halfjaarlijks een monitor uit te voeren met betrekking tot een aantal punten waarover door de woordvoerders is gesproken. Ik zeg gaarne toe dat twee jaar na inwerkingtreding van de wet de Kamer hierover wordt ingelicht. Als blijkt dat er aanleiding is om de regelgeving aan te passen, zal dat zeker gebeuren. Dat doet niet af aan mijn stelling dat de wet niet rigide is omdat op veel punten de regelgeving vorm en inhoud krijgt krachtens algemene van maatregel van bestuur. Ik geef toe dat op dit punt het gevaar van overregulering dreigt, maar dat heeft alles te maken met de keuze voor 15 uniform werkende bureaus jeugdzorg. Dat leidt onvermijdelijk tot meer rigiditeit en regelgeving dan wanneer er sprake is van een grote mate van flexibiliteit en mogelijkheden om van de regels af te wijken. Wat betreft die keuze zit ik ergens in het midden.

Mevrouw Soutendijk-van Appeldoorn (CDA):

Dat is een goede positie voor een minister! Als hij toezegt over twee jaar te rapporteren over de werking van de wet, is wellicht ook het probleem van de heer Hamel opgelost. Uit die rapportage zal dan ook kunnen blijken of er een experimenteerartikel in de wet moet worden opgenomen. Het lijkt mij dat op dit moment zo'n experimenteerartikel nog niet nodig is. Deelt de minister deze analyse?

Minister Donner:

Ja. Een experimenteerartikel is, anders dan het tweede lid van artikel 37, niet echt nodig. Als blijkt dat dat wél het geval is, zal dat op dat moment overwogen moeten worden. Men moet de wet zien als een kanalisering van ontwikkelingen. De hoofdstukken van de wet kunnen worden beschouwd als strategische punten in een veld van wat in wezen particulier initiatief is. Het centrale punt daarin wordt gevormd door de bureaus jeugdzorg. Marktwerking op dit terrein is immers niet echt mogelijk. Om vraag en aanbod bij elkaar te krijgen, is het bureau jeugdzorg nodig en niet de markt. Dat laat onverlet dat in het aanbod een aantal marktmechanismen kunnen werken.

De heer Hamel (PvdA):

Dat is precies mijn zorg over de marktwerking in de jeugdzorg en de onafhankelijke indicatie. Er moet zogenaamd een neutraal terrein zijn.

Ik wil echter nog een aanvullende vraag stellen. Ik heb gisteren ook gezegd dat er een aantal landelijke voorzieningen is dat door deze wet voor een deel in de knel kan komen. Verder heb ik gezegd dat er regio's zijn waarin het nu anders is georganiseerd. Ik vraag mij af of dit nu echt allemaal overhoop moet worden gegooid door de introductie van deze wet. Ik begrijp de minister wel, maar ik vraag om wat meer flexibiliteit en een heldere structuur. Ik ben het ermee eens dat je dit niet allebei flexibel kunt maken, maar juist de lokale en regionale initiatieven moeten beloond worden en moeten kunnen aansluiten op adequate zorg. Dit is de belangrijkste zorg van mijn fractie.

Minister Donner:

Dit nu net de reden waarom wij in deze wet niet een gedeconcentreerde rijksvoorziening hebben voorzien, maar provinciale bureaus jeugdzorg. De provincies worden verantwoordelijk. Ik heb niemand horen zeggen dat een van de artikelen in deze wet overbodig is, ook niet die met betrekking tot de bureaus jeugdzorg. Binnen die grenzen kunnen de provincies echter variëren naar gelang hun bevoegdheden. De wettelijke bepalingen gelden een aantal fundamentele zaken als de vorm en de rechtspersoonlijkheid en inderdaad ook het centrale element van de indicatiestelling, maar die zijn dan ook wezenlijk om te kunnen komen tot een wettelijk vastgelegde aanspraak. De rechtszekerheid vergt dat de aanspraak op dit punt niet varieert van Groningen tot Zeeland of tot Limburg. Op andere punten hebben de provincies nu juist wel die ruimte binnen de wet.

Daarom zeg ik tegen de Kamer dat zij zich niet moeten laten afschrikken door de hoeveelheid woorden en bepalingen in de wet; zij moet zich richten op de essentie van de variatie en de experimenteermogelijkheden. Die zitten in het aanbod en de wijze waarop dit kan worden georganiseerd. Juist door te bepalen dat het bureau jeugdzorg niet zelf in het aanbod zal voorzien, maar daarvoor gebruik moet maken van andere instellingen, ontstaat er flexibiliteit, maar ook door de inzet van de gezinscoach.

De heer Hamel (PvdA):

Ik ben het ermee eens dat het gaat om het aanbod van de zorg. Het gaat er alleen om welke rol het bureau jeugdzorg in dat centrale geheel zal spelen. Er is namelijk maar één bureau dat in principe de opdracht verstrekt aan de aanbieders. Het feit dat er in sommige provincies maar één aanbieder is, levert een interessante driehoeksrelatie op tussen provincie, aanbieder en bureau jeugdzorg. In de gezondheidszorg wil iedereen nu juist af van die driehoeksrelatie, maar wij laten die nu in de jeugdzorg terugkomen. Daarom is de hoofdvraag welke monopolieposities er worden gecreëerd en welke mogelijkheden er zijn om daarvan af te wijken.

Minister Donner:

Je creëert een monopoliepositie voor het bureau jeugdzorg, omdat in deze sector een systeem van vraag en aanbod niet kan werken. Ik heb te maken met minderjarigen en problemen die ten dele ontstaan doordat de ouders onvoldoende in de opvoeding voorzien. Derhalve is het ten principale onmogelijk om de vraag te definiëren. Wij proberen dit met de gezinscoach zo goed mogelijk te ondervangen en te stimuleren. De verschillende voorzieningen zijn juist gericht op het ondersteunen van de opvoeding, maar er is geen systeem met een gedefinieerde vraag die zich op rijkskosten kan richten op een aanbod. Er kan geen gebruik worden gemaakt van marktwerking om tot een werkzaam systeem te komen. De markt – als ik die term hier mag gebruiken – wordt in wezen vervangen door een regulator in de vorm van een bureau jeugdzorg.

Ik ben het ermee eens dat dit een experiment is, hoewel niet helemaal want er zijn wel enkele voorbeelden bekend. In het kader van de nota Regie in de jeugdzorg zijn alle mogelijkheden bezien en zijn er beslissingen genomen. Nu wordt ook met enige zorg nagedacht over de vraag of bijvoorbeeld de GGZ onmiddellijk onder de werking van de wet moet worden gebracht. Deze beslissingen nemen wij nu echter nog niet. Wij wachten eerst af hoe de wet werkt.

Het centrale element van deze wet is hoe het coördinatieprobleem kan worden verholpen dat er nu nog iedere keer voor zorgt dat de zaken vastlopen en dat er ongelukken gebeuren omdat de bureaus met de rug naar elkaar toe staan. De bureaus zeggen nu dat de problemen in de tussengebieden ontstaan waar zij niet aan toekomen. Ons streven is erop gericht dat een instantie verantwoordelijk wordt voor het bijeenkomen van vraag en aanbod. Die instantie moet ervoor waken dat er een aanbod is, zonder dat het bureau zelf het aanbod gaat verzorgen. Op die manier kan worden voorkomen dat het aanbod meer bepalend wordt dan de vraag. Dit probeert deze wet te doen zonder dat er mogelijkheden zijn voor marktwerking. In die zin ben ik het geheel met de Kamer eens dat wij nu een stap zetten waarvan wij zo goed mogelijk hebben vastgesteld dat die verantwoord is, maar ook dat wij niet op voorhand zeker weten dat dit het nu helemaal is. Dit is geen eindbeeld, maar een stap die wij moeten zetten om verder te kunnen komen. Ik ben het volledig met de Kamer eens dat wij moeten bewaken hoe een en ander verloopt.

De heer Van der Lans (GroenLinks):

Ik vind het een rigide regel dat de bureaus jeugdzorg gemiddeld vijf lichte ambulante gesprekken mogen voeren. Ik weet niet precies waar dit in de wet staat, maar ik vind dit een rare regel. Als dit ergens anders geregeld kan worden, vind ik dat dit moet worden toegestaan. Begrijp ik goed dat de flexibiliteit die ook de minister mogelijk acht, zo vertaald kan worden dat dit soort regels geen dwingend karakter hebben en dat in redelijk overleg met het veld een uitweg mag worden gezocht?

Minister Donner:

Ik moet u bekennen dat ik de wet niet zo goed ken dat ik met volstrekte zekerheid durf te zeggen dat een dergelijke bepaling niet in de wet staat, maar ik acht het heel onwaarschijnlijk dat een dergelijke regeling in de wet is opgenomen. Ik weet wel waar het over gaat. Ik denk dat dit in de toelichting heeft gestaan. Het gaat erom dat ik een benedengrens moet hebben om ervoor te kunnen zorgen dat de bewaking van het bureau jeugdzorg niet zal interfereren met het verzorgen van aanbod. Het is in deze sector, maar ook in andere sectoren keer op keer fout gegaan, doordat degene die regelt, ook het aanbod verzorgt en dan primair de eigen belangen als werkgever moet laten prevaleren.

De heer Van der Lans (GroenLinks):

Dit is nu juist zo rigide. Omdat die grens zo scherp moet worden getrokken, kan een ontwikkeling in de praktijk die ertoe noopt dat in een bepaalde regio licht ambulant werk snel en effectief op het bureau wordt verricht, worden belemmerd door die regel. Die rigiditeit is dan zo sterk dat dit niet kan. Dit is nu precies het probleem waarover wij het nu hebben.

Minister Donner:

Het kan wel, want daarom is die uitzondering aangenomen op het beginsel dat er helemaal geen aanbod mag worden geleverd. Als het lichte hulp is – de definitie is in dit verband vijf bezoeken – is dit toegestaan. Over iedere grens die je trekt, kun je twisten en je kunt steeds grensgevallen aangeven waarvan het de vraag is of het wel redelijk is. Er moet op een gegeven moment een grens worden getrokken. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor volwassenheid bij 18 jaar. Ik kan u voorbeelden geven dat het volstrekt nonsens is dat een jongere op 18 jaar volwassen wordt verklaard, maar de overheid heeft die grens nu eenmaal getrokken.

Het fundamentele beginsel is dat het reguleren, de functie van het bewaken dat er iets gebeurt, niet mag worden verward met het aanbod en ik heb niemand gehoord die daartegen bezwaar heeft. Eerder is gezegd dat de grens te rigide is en daarom is ervoor gekozen dat in lichte gevallen hulp mag worden verleend. Je kunt die lichte gevallen natuurlijk ook weer iedere keer oprekken tot je aan het einde constateert dat de bureaus alles doen. Ik krijg overigens net door dat het zelfs niet in een AMvB staat, maar in een bestuurlijke afspraak met de provincies, als afbakening van de vraag wat wel licht is en wat niet. Mijn gevoelen was dus gelukkig juist.

Ik kom bij de horizonbepaling. Gisteren deed de behandeling in de Kamer mij bij tijd en wijle denken aan verschillende bijbelboeken, met name aan Prediker, want ik zag dat er niets nieuws onder de zon was en alles is ijdelheid en het najagen van wind – althans, zo klonken sommige kritieken. Mevrouw Kalsbeek deed mij denken aan het boek Daniël, aan de tekst op de muur "gewogen en te licht bevonden". Bij verschillende leden proefde ik een worsteling, want zij hadden gewogen. Nogmaals, ook het kabinet heeft overgewogen of we dit moeten doen. Als regering kunnen wij niet spreken van een waagstuk, maar het blijft een keuze die we moeten maken. Het gaat de laatste jaren zo moeizaam op het terrein van de jeugdzorg, omdat de jeugd een moeilijke invalshoek oplevert.

Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Voordat u verdergaat, wil ik even inspringen op uw bijbelse aanhalingen. Onze zorg is namelijk dat we het beeld van Nebukadnezar gaan oproepen en dat het gaat omrollen. Vandaar dat we daarover praten.

Minister Donner:

Dat klopt, maar daarvoor moet er eerst een externe factor zijn, zoals die kiezel die naar beneden kwam. Maar ik ben het eens met hetgeen waarop u wijst. Dit staat niet op lemen voeten, daarvoor is er te lang gediscussieerd over deze wet, over de verschillende mogelijkheden en de fundamentele problemen. Als je kiest voor jeugd als invalshoek, dan kies je in wezen voor een containerbegrip, met alle problemen die er zijn. In de Kamer is er al gewezen op het feit dat het grootste gedeelte van de jeugd geen problemen heeft. In die zin zou je in de Wet op de jeugdzorg ook onderwijs kunnen onderbrengen, en de kleuterzorg, en de consultatiebureaus, de medische zorg voor de jeugd. Iets dergelijks zouden wij met de volwassenenzorg kunnen doen, onder het motto "iedere burger is volwassen". Dit geeft de spanning aan die automatisch zit in wetgeving zoals deze: de wetgever heeft, vanuit verschillende invalshoeken en op basis van de problemen in verschillende sectoren, eerst afzonderlijke regelingen opgesteld, om vervolgens te constateren dat de instellingen die daarmee ontstaan, ieder worden geregeerd door de eigen invalshoek en organisatorische belangen. Dat probleem proberen we op te lossen met deze stap. Dat leidt onvermijdelijk tot spanningen. Als men een wettelijk gewaarborgde aanspraak op zorg wil hebben, dan zullen er regels nodig zijn, dan zal een indicatiestelling nodig zijn en een zekere bureaucratie onvermijdelijk. Je kunt je best doen om dat te minimaliseren, maar onvermijdelijk is dit wel. Als we voorzieningen willen die ook over de grenzen van gemeenten gaan en nagaan of gemeenten wel hun functie vervullen, dan kunnen we kiezen voor het rijksniveau, maar de Kamer heeft altijd gezegd dat zoiets niet vanuit Den Haag kan worden geregeld. Daarom is voor het provinciaal niveau gekozen, maar ook dat was een keuze tussen lokaal en Rijk, met als gevolg de vraag: hoe doe ik het met algemene landelijk werkende instellingen en lokale instellingen? Dit soort spanningen zijn inherent aan iedere organisatie van dit veld. Je lost dat probleem niet op door in deze wet een horizonbepaling op te nemen. Het is mij niet duidelijk wat mevrouw Kalsbeek hier bedoelde: zij had het over een termijn van vier jaar, waarbinnen andere voorstellen zouden moeten worden ingediend. Dat is in wezen hetzelfde als wat andere partijen hebben gevraagd, namelijk het bewaken van de voortgang op dit terrein en voorstellen doen als dat nodig is. Mevrouw Soutendijk verzocht mij om al na twee jaar te rapporteren, wat betekent dat de voorstellen er zeker zullen zijn als ze over vier jaar nodig zijn. Maar een horizonbepaling waarin de wetgever zegt dat hij nu een aanspraak op zorg regelt en dat over vier jaar, ongeacht wat de Kamers hebben gedaan, de wet vervalt en daarmee het recht op zorg, getuigt van een onverantwoordelijke wetgever. Dan moet je er gewoon niet aan beginnen. Maar dat zou betekenen dat de huidige situatie gewoon blijft bestaan. De Kamers zijn namelijkéén in hun kritiek op hetgeen wordt voorgesteld, maar niet in hun alternatieven daarvoor. De situatie in den lande met betrekking tot de kritiek op deze wet is dat men zich verenigt in de kritiek, maar de alternatieven zijn meestal: meer geld, minder regels, laat ons maar onze gang gaan. Dat kunnen wij als wetgever niet doen.

De heer Van der Lans (GroenLinks):

Of het nu horizonbepaling of einddoel heet, maakt niet zoveel uit. Laten wij even teruggaan naar 1994, naar het rapport Regie in de jeugdzorg. Dat rapport meldde als einddoel, kort samengevat, de totstandkoming van deze wet, inclusief de jeugd-GGZ, de justitiële inrichtingen en de LVG-sector. Dat idee is in 1994 op tafel gelegd. Staat de minister daar nog steeds achter? Is hij bereid om te zeggen dat dit op termijn nog steeds zijn einddoel is? Is hij bereid om te zeggen dat hij de justitiële inrichtingen op termijn ziet opgaan in een Wet op de jeugdzorg? Op die vraag moet hij gewoon ja of nee zeggen. Als hij er ja op zegt, zijn wij het eens. De minister zegt wel dat de Kamer verdeeld is in haar kritiek, maar over het punt dat er één kader moet komen en dat genoemde sectoren daarbij moeten horen, zijn wij het hier nu eens. Het enige wat wij willen, is dat dit doel boven de markt blijft hangen. Als de minister daar bevestigend op kan antwoorden, gaan wij daar de komende jaren aan werken. Dan zijn wij inderdaad een eind gevorderd. Als de minister zegt dat hij daar nog eens over moet nadenken, hebben wij een probleem.

Minister Donner:

Ik heb gezegd dat ik achter het voorliggende wetsvoorstel sta, ook met de punten die er in de loop van de discussie uitgenomen zijn. De conclusie was dat het niet verantwoord was om die punten nu in het wetsvoorstel onder te brengen. Daaraan lagen geldige motieven ten grondslag die nu ten beoordeling liggen aan de Kamer. De heer Van der Lans zegt nog steeds het beeld van één grote koepel te hebben waar alles onder valt. Als dat mogelijk en nodig is, is dat ook het beeld dat ik heb. Hoe kan ik de bestaande coördinatieproblemen oplossen? De heer Van der Lans miskent dat de justitiële jeugdinrichtingen op dit moment een dubbele functie hebben; enerzijds in het kader van het strafrecht, en dat deel zal niet onder deze wet kunnen vallen, anderzijds in het kader van de civiele plaatsingen. De helft van de Kamer wil dat de civiele plaatsingen uit de justitiële jeugdinrichtingen gaan. Dan is er al geen reden meer om ze onder deze wet te brengen, want dan zijn ze beperkt tot de strafrechtelijke plaatsingen. Die keuze moet dus nog worden gemaakt.

Allereerst moet het grote probleem van de ondertoezichtstellingen en de civiele ondertoezichtstellingen in de justitiële jeugdinrichtingen worden opgelost door het scheppen van behandelplaatsen op dat terrein. Ik houd nog steeds vast aan het zoeken naar mogelijkheden om de financiering te verbeteren en naar oplossingen voor andere coördinatieproblemen die door deze wet niet worden opgelost. In die zin zijn wij het eens. Uw Kamer zou echter onder ogen moeten zien dat er nooit een eindbeeld in de jeugdzorg zal zijn. Men heeft op dit moment een beeld en men had in 1994 een beeld. Dat beeld codificeren wij nu met nadere discussies. Nu hebben wij weer een beeld dat wij mogelijk, als wij er nu aan zouden beginnen, over vijf jaar zullen codificeren. Op dat moment zullen er andere vragen en behoeften zijn.

Dit wetsvoorstel is niet bedoeld om een eindbeeld te codificeren, maar om een kader te scheppen waarbinnen ontwikkelingen mogelijk worden. Ik ben ten volle bereid om de punten van zorg te bewaken die in deze Kamer tot uitdrukking zijn gekomen. Die punten zullen halfjaarlijks worden bewaakt. Over twee jaar zullen wij de Kamers rapporteren over de resultaten en uitkomsten en zo nodig verbeteringen in de wetgeving voorstellen. Dat gebeurt echter niet vanuit een bepaald einddoel. Ik vrees dat het einddoel weer is verschoven op het moment dat wij daarover praten. Het wordt dan hetzelfde verhaal als de snelle Achilles die de schildpad niet kon inhalen. Steeds als hij op het punt kwam dat hij oorspronkelijk bedoelde, was de schildpad alweer verder. Daarom zal in een dynamische wereld nooit met eindbeelden kunnen worden gewerkt. Dat is de menselijke conditie.

De beraadslaging wordt geschorst.

De vergadering wordt van 12.50 uur tot 14.20 uur geschorst.

De voorzitter:

Ik verzoek u te gaan staan.

Geachte medeleden. Op 2 maart jl. overleed het oud-lid van de Kamer de heer Koert Meuleman. Van 13 februari 1973 tot 10 januari 1981 was de heer Meuleman lid, tevens fractievoorzitter van de SGP. Hij bereikte de hoge leeftijd van 94 jaar. Als opvolger van de fractievoorzitter van de SGP, ir. C.N. van Dis, kon de heer Meuleman in 1973 al terugzien op een eenentwintigjarige loopbaan als wethouder van de toenmalige gemeente IJsselmuiden en op een vierjarig lidmaatschap van de Provinciale Staten van Overijssel. Van dat vertegenwoordigende orgaan bleef hij tijdens zijn Kamerlidmaatschap, maar ook nog zes jaar daarna, lid. In het gedenkboek dat de Staatkundig Gereformeerde Partij in 1993 uitgaf ter gelegenheid van haar vijfenzeventigjarig bestaan, wordt de heer Meuleman gekenschetst als een bescheiden en een waardig man. Hij was veehouder van beroep in het Overijsselse Wilsum, een buurtschap onder IJsselmuiden. Een gemeente- en provinciebestuurder die indruk maakte door zijn evenwichtig en gezaghebbend optreden.

Als lid van de Kamer viel de heer Meuleman op door zijn frequente deelname aan het debat. In tegenstelling tot zijn voorgangers, die zoals in het zojuist genoemde gedenkboek stond, "spaarzamenlijk" meededen aan de debatten, hooguit een keer of drie à vier per jaar, voerde de heer Meuleman zo'n vijftien tot twintig keer per jaar het woord. Dat had zeker ook te maken met de aard van de onderwerpen op de politieke agenda van de jaren zeventig en tachtig, en met de uitgesproken en principiële visie van de SGP daaromtrent. In twee debatten over wetsvoorstellen inzake abortus, in 1976 en 1981, sprak de heer Meuleman de individuele leden van de toenmalige Kamer op hun persoonlijk geweten aan en deed hij iedere senator de ernst van haar en zijn stem beseffen.

Aan het zeer werkzame leven van Koert Meuleman, dat zoveel jaren in het teken heeft gestaan van het dienen van het openbaar bestuur, is na 94 jaar een einde gekomen. Met respect gedenken wij onze oud-collega. Van harte hopen wij dat zijn kinderen, kleinkinderen en achterkleinkinderen naast hun verdriet over zijn overlijden, ook ruimte mogen vinden voor de vele goede herinneringen aan hun vader, hun grootvader en overgrootvader.

Ik verzoek u enkele ogenblikken stilte in acht te nemen.

(De aanwezigen nemen staande enige ogenblikken stilte in acht.)

De vergadering wordt enkele minuten geschorst.