Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een wetsvoorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake het onderwijs (28081).

De beraadslaging wordt hervat.

Minister De Vries:

Mijnheer de voorzitter. Ik wil deze Kamer graag mede namens staatssecretaris Adelmund dankzeggen voor het feit dat wij vandaag dit voorstel tot herziening van de Grondwet kunnen bespreken. Ik heb bij de behandeling van het vorige wetsvoorstel al aangegeven dat deze snelle behandeling noodzakelijk is om de verklaringswet tijdig in het Staatsblad te laten verschijnen. Die termijnen neemt de regering natuurlijk serieus. Ik heb slechts een korte uiteenzetting te geven over de grondwettelijke aspecten. Daarna zal staatssecretaris Adelmund op alle vragen die betrekking hebben op de inhoud van het wetsvoorstel over het onderwijs antwoord geven.

De regering acht het nog steeds wenselijk dat de bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool wettelijk wordt geregeld. De regering was en is er overigens niet van overtuigd dat daarvoor de zware procedure van een grondwetswijziging absoluut noodzakelijk is. De heer Witteveen heeft daar in zijn interventie op gewezen. Dan rijst natuurlijk de vraag waarom de regering wel voor deze weg heeft gekozen. De regering heeft die weg gekozen omdat zij in de loop van de vele jaren dat deze discussie gevoerd wordt, gebleken is dat telkens weer vragen rond constitutionaliteit werden opgeworpen. Wij zijn er inmiddels in Nederland een jaar of tien mee bezig, dus veel besluitvaardigheid op dit punt kan men ons niet verwijten. Toen heeft de regering ervoor gekozen de koninklijke weg te volgen en ervoor te zorgen dat die vragen worden weggenomen. De discussies moeten natuurlijk niet over de Grondwet gaan, maar over de zaak zelf. Hiermee heb ik antwoord gegeven op de vraag van de heer Schuyer naar de reden waarom deze keuzes gemaakt zijn door de regering. Het heeft dus veel te maken met het draagvlak. Ik kom straks nog op een andere keuze die hij aanstipte terug.

Alle vragen die in 1995 in de Tweede Kamer over het wetsvoorstel rezen, hebben ertoe geleid dat in 1998 is afgesproken, een passage op te nemen in het regeerakkoord ertoe strekkende dat de Onderwijsraad een advies zou uitbrengen om alle vragen over de grondwettelijkheid op te lossen. Daartoe is een poging gedaan en dat vindt zijn weerslag in het huidige voorstel. Ik herhaal dat het ook naar mijn inzicht niet absoluut noodzakelijk was om dat te doen. Uit respect voor degenen die de vragen hebben opgeworpen en om vragen naar de bedoeling van de regering met de samenwerkingsschool weg te nemen, is voor deze route gekozen. Ik hoop dat deze grondwetswijziging een solide basis zal verschaffen om de uitvoeringswetgeving ter hand te nemen. Ik ben er zeker van dat daarmee aan een maatschappelijke behoefte wordt voldaan.

De heer Schuyer heeft concreet gevraagd naar de opvatting van de regering dat samenwerkingsscholen alleen kunnen ontstaan door fusie en niet door stichting. Tevens vroeg hij naar de opvatting van de regering dat de samenwerkingsschool een uitzondering zal blijven. Ik ben daar in de nota naar aanleiding van het verslag aan de Tweede Kamer uitvoerig op ingegaan. Ik wil graag aan het adres van de heer Schuyer zeggen dat de regering ervan overtuigd is dat op deze wijze in de eerste plaats respect wordt betuigd aan het duale stelsel en in de tweede plaats alle twijfel wordt weggenomen dat de regering iets anders van plan zou zijn. Duidelijk is dat de regering gepoogd heeft zo expliciet mogelijk te zijn en dat zij graag wil dat er voor de uitvoeringswetgeving een zo breed mogelijk draagvlak is, vooral als het gaat om de samenwerkingsschool. Daar zijn wij zeer op gesteld.

De heer Dölle heeft een aantal vragen gesteld over het grondwettelijke delegatieverbod. Dat is een interessante maar ook ingewikkelde problematiek, die ik in de Tweede Kamer vooral heb behandeld naar aanleiding van een amendement van de heer Mosterd. In de Eerste Kamer is er in de schriftelijke voorbereiding natuurlijk al de nodige aandacht aan besteed, maar ik wil er ook in de mondelinge behandeling nog een enkele opmerking over maken. Delegatie is slechts toegestaan indien in de Grondwet de formule "bij of krachtens de wet" of enigerlei vorm van het werkwoord "regelen" of de zelfstandige naamwoorden "regels" of "regeling" zijn gebruikt. Deze formuleringen laten de wetgever dan de vrijheid om de zaken uitgebreid of minder uitgebreid te regelen en om al dan niet regelgevende bevoegdheid te delegeren naar een lager niveau, bijvoorbeeld naar de regering, dus naar algemene maatregel van bestuur, of naar een minister of naar een gemeentebestuur.

Indien delegatie volgens de Grondwet niet is toegestaan, dus omdat een van de hiervoor aangegeven formuleringen ontbreekt, spreken wij van een grondwettelijk delegatieverbod. De heer Dölle heeft gevraagd wat een grondwettelijk delegatieverbod eigenlijk tot gevolg heeft. Dat is een vraagstuk waarmee wij naar mijn schatting vele dagen zouden kunnen doorbrengen. Er is zeer veel over geschreven. De heer Dölle wees vanochtend al op Kortmann en Olde Kalter. Ik beperk mij nu tot een verwijzing naar een recent proefschrift over dit onderwerp van mevrouw Derks. Dit proefschrift, dat ongetwijfeld ook bij de heer Dölle bekend is, verdient het zeker om een beperkte plaats in de Handelingen van de Eerste Kamer te krijgen. Het aardige van een proefschrift ten opzichte van handboeken en dergelijke publicaties is dat het juist op dit soort punten wat meer diepgang kan zoeken. De titel van het proefschrift van mevrouw Derks is "De Grondwet en delegatie: het delegatievraagstuk in constitutioneel perspectief". Het gaat dus over dit onderwerp, en over niets anders.

Mevrouw Derks wijst er in paragraaf 4.2.5 van haar boek op, dat in de stukken rond de grondwetsherzieningen van 1983 over de reikwijdte van een grondwettelijk delegatieverbod verschil bestaat tussen de opvatting van de regering bij het wetsvoorstel inzake de klassieke grondrechten en de opvatting van de regering bij het wetsvoorstel inzake provincies en gemeenten. Zij schrijft daarover het volgende. Bij het wetsvoorstel inzake de klassieke grondrechten, en in de daaropvolgende stukken, wordt een strakke uitleg van de delegatieterminologie gegeven. Nauwkeurig wordt omschreven wat het delegatieverbod inhoudt: geen overdracht van regelgevende bevoegdheden, geen gebruik van vage normen en geen attributie van discretionaire bevoegdheden. Bij de stukken van het wetsontwerp op de provincies en de gemeenten gebruikt de regering andere begrippen bij de uitleg van delegatieterminologie. Het delegatieverbod wordt minder strak geformuleerd. De formele wetgever dient zelf de "wezenlijke bepalingen" van een onderwerp te regelen. De regeling van"detailpunten" kan aan lagere regelgevers worden overgelaten. In dit geval is sprake van min of meer gebonden uitvoering. Zo lijkt er – zo vervolgt mevrouw Derks – in een dergelijk geval ook regelgevende bevoegdheid te kunnen worden gedelegeerd ondanks een"delegatieverbod". Ik citeer hier nu enkele passages op de bladzijden 93 en 94 van het proefschrift van mevrouw Derks.

Zij geeft vervolgens in haar proefschrift ook een aanduiding van de redenen van dit verschil. Zij wijst op een inhoudelijke verklaring die gelegen is in de eigen aard van de verschillende wetsvoorstellen. Bij de bescherming van grondrechten is het immers zinvol om de delegatieterminologie strakker uit te leggen dan in het kader van de vrijheden van gemeenten en provincies. Dit staat in het proefschrift, maar deze benadering is uiteraard ook terug te vinden in de basisstukken, met name in de Kamerstukken inzake een eerder verworpen voorstel tot wijziging van artikel 23. Ik verwijs daarvoor naar Kamerstukken van de Tweede Kamer, 1985-1986, stuk nr. 19032.

Zoals de heer Dölle terecht uit mijn opmerkingen hierover in de Tweede Kamer heeft opgemaakt, hanteert de regering bij de beperking van grondrechten inderdaad een strikte benadering. Ik moet dat hier dus nogmaals bevestigen. De heer Dölle wees vanmorgen op aanwijzing 23 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Volgens die aanwijzing wordt onverlet gelaten "dat het stellen van als uitvoering te beschouwen regels over details toch aan een lagere regelgever mag worden overgelaten". Dit uitgangspunt geldt volgens de regering voor wetgeving in het algemeen, maar niet voor beperking van de grondrechten. Het is in de toelichting bij de aanwijzing 23 dat met het oog op de grondrechten expliciet verwezen wordt naar de Kamerstukken over het wetsvoorstel inzake de klassieke grondrechten. In de toelichting bij aanwijzing 23 wordt immers verwezen naar de Kamerstukken 13872. In die stukken wordt voor de grondrechten een zeer strakke benadering van de grondwettelijke delegatieterminologie aangegeven. Een grondwettelijk delegatieverbod staat dus in de weg aan de beperking van een grondrecht door gemeentelijke uitvoeringsregelgeving. Door gedelegeerde regelgeving als uitvoering te bestempelen – de heer Dölle vroeg hier vanmorgen naar – kan niet een grondwettelijk delegatieverbod omzeild worden.

Gelet op de discussie met de heer Mosterd in de Tweede Kamer en thans met de heer Dölle in deze Kamer, lijkt het mij verstandig dat nog eens goed wordt gekeken naar de toelichting op aanwijzing 23 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Kennelijk is het bezwaarlijk dat daar niet uitvoeriger is toegelicht wat wordt bedoeld. De verwijzing naar eerdere wetsvoorstellen is voor velen een zoektocht die te ver gaat. Ik heb daar begrip voor. Naar aanleiding van de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer heb ik de Interdepartementale werkgroep aanwijzingen voor de regelgeving verzocht nog eens goed naar de formulering van deze aanwijzing te kijken. Dat zal men ook doen.

Inmiddels is, naar aanleiding van de vraag van de heer Dölle vanmorgen, door mijn ambtenaren met de voorzitter van de werkgroep afgesproken dat die werkgroep een voorstel zal voorbereiden dat ertoe strekt om de toelichting, waar nodig, te verduidelijken. Ik neem aan dat bij de eerstvolgende herziening van de aanwijzingen deze kwestie zal worden verduidelijkt.

Daarmee is de grondwettelijke problematiek rond dit wetsvoorstel toegelicht.

Staatssecretaris Adelmund:

Voorzitter. De heer De Vries heeft reeds betoogd dat het zeer wenselijk is dat ook een bestuurlijke vormgeving van de samenwerkingsschool mogelijk wordt en dat een en ander wettelijk wordt geregeld. Het doel daarbij is natuurlijk om, zoals de heer Ginjaar heeft aangegeven, de inventiviteit te belonen van de scholen die hierop vooruitlopend allerlei initiatieven ontplooien om samen te gaan werken. Ik moet zeggen dat de huidige wettelijke regelingen daarbij meestal problemen opleveren voor het openbaar onderwijs. Die moet immers vaak van kleur verschieten als er nu sprake is van samenwerking. Wij willen echter een regeling die het mogelijk maakt om beide identiteiten overeind te houden.

De heer De Vries heeft aangegeven dat de grondwettelijkheid van een en ander in het regeerakkoord staat. Dit punt zal straks voor de derde keer het regeerakkoord halen. In 1994 stond in het regeerakkoord dat het wettelijk geregeld moet worden. In 1998 stond in het regeerakkoord dat het via de Grondwet geregeld moet worden. Nu vermoed ik dat de tweede lezing het volgende regeerakkoord gaat halen. Drie keer is scheepsrecht. Het betekent overigens dat er uitermate lang gedaan is over het regelen van iets dat in de praktijk al heel vaak gestalte heeft gekregen. Het blijft een buitengewone variant, die uitsluitend door twee partijen in leven geroepen kan worden. In die zin is er dan ook sprake van een bijzondere situatie.

De heer De Vries heeft het kader van de grondwetsherziening opgesomd. Ik kan daarom ook de volgende vragen snel behandelen. De heer Dölle heeft gevraagd naar de mogelijkheid van een limitatieve opsomming. Voor een deel komt de heer De Vries deze vraag tegemoet door erop te wijzen dat bij een tweede lezing de hoofdlijnen van de wet duidelijk worden. Dan is te zien op welke wijze de zaken door de regering zijn ingezet. Men kan ook enige duidelijkheid verkrijgen van de behandeling in de Tweede Kamer en de behandeling vandaag in deze Kamer. Het lijkt mij overbodig om een limitatieve opsomming te maken. Eerder is aangegeven dat de stichting van een school geen reden meer kan vormen. Dat is heel nadrukkelijk omschreven bij hetgeen uit het debat in de Tweede Kamer is gekomen. Dat heeft zeker te maken met het zoeken van een draagvlak om de zaken te regelen. Het gaat altijd om twee partijen die willen samenwerken. Daardoor zal er altijd sprake zijn van een bijzondere situatie. De motieven zullen heel divers zijn. In die motieven hoort de wetgever niet te treden. Vanmorgen viel mij op dat één argument steeds niet genoemd werd, terwijl ik dat juist een zeer belangrijk argument vind, namelijk dat in de huidige situatie het openbaar onderwijs van kleur moet verschieten op het moment dat het gaat samenwerken. Het wordt dan vaak eerst algemeen bijzonder en gaat vervolgens samenwerken. Wat wij vooral willen regelen is, dat bij samenwerking ook het openbaar onderwijs kan blijven wat het is.

In antwoord op de vraag van de heer Dölle over de rol van de gemeenten merk ik op, dat schoolbesturen geheel vrij zijn en dat de wetgever niet mag treden in de motieven. Dat is in de regelgeving met voldoende waarborgen omgeven.

De reiskosten en het leerlingenvervoer komen altijd even aan de orde als het gaat over een onderwijsonderwerp. In Nederland worden immers een groot aantal leerlingen vervoerd naar de school die zij kiezen, dan wel die de ouders voor hen kiezen als het gaat om primair onderwijs. Ik kan hierover zeggen dat het stelsel van leerlingenvervoer blijft zoals het is. Als bestaande scholen fuseren tot een samenwerkingsschool, verandert er meestal niets in de afstand tussen huis en de plek waar de school staat en blijft het leerlingenvervoer dus ook ongewijzigd. Ik kan de diverse gemeentelijke regelingen rond artikel 4 van de WPO opsommen, maar het is zonneklaar dat de regelgeving op dit vlak niet verandert.

Gevraagd is of leerlingen van een samenwerkingsschool wel of niet worden meegeteld als men een nieuwe rooms-katholieke school wil oprichten. Het systeem is helder: als vóór de fusie een aanvraag voor een nieuwe rooms-katholieke school wordt gedaan, moet rekening worden gehouden met de bestaande rooms-katholieke school. Is de samenwerkingsschool eenmaal totstandgekomen, dan wordt dat niet anders, omdat er op die samenwerkingsschool rooms-katholiek onderwijs wordt gegeven.

Van GroenLinks-zijde is gesproken over de overschrijdingsregeling, met veel compassie voor de gemeenten die daarmee te maken hebben. Mevrouw Schoondergang gaf zelf al de vijfjaarstermijn aan en verder is er binnen de wettelijke kaders ook een verordening die vaststelt over welke onderwerpen het gaat. Dat is van groot belang om de nood te voorkomen die mevrouw Schoondergang bij de gemeenten vreest. Daarmee heeft de gemeente namelijk een middel gekregen om niet in financiële problemen te komen. Bij de samenwerkingsschool waar het zal gaan om een vermogensrechtelijke verzelfstandiging, kan eveneens verondersteld worden dat in voorkomend geval inkomsten ontvangen kunnen worden uit de overschrijdingsregeling.

Mevrouw Schoondergang heeft ook een vraag gesteld over gegevens ten aanzien van de scholen die voor een samenwerkingsschool hebben gekozen. De laatste gegevens die wij de Kamer hebben doen toekomen, dateren van 1996. Uit dat onderzoek blijkt dat driekwart van de scholen een privaatrechtelijke bestuursvorm heeft. Ik heb de Tweede Kamer al toegezegd een onderzoek te doen naar de actuele situatie en ik zal ook de Eerste Kamer informeren over de resultaten van dit onderzoek.

De brief van de NKSR over het draagvlak dat moet worden ontwikkeld voor gemeenschappelijke ethische en levensbeschouwelijke opvattingen binnen een samenwerkingsschool, bevat op zichzelf geen nieuwe gezichtspunten. Schoolbesturen zijn geheel vrij om samen te werken in een samenwerkingsschool; die vrijheid is verankerd in artikel 23. Bij die vrijheid past ook dat de samenwerkingsschool zelf verantwoordelijk is voor het onderwijs en voor de invulling van de eigen identiteit van de betrokken richtingen. Ook voor andere dan samenwerkingsscholen geldt, dat richtingen vrij zijn inzake de invulling van de eigen identiteit.

De heer Schuyer heeft gevraagd waarom wij de samenwerkingsschool als uitzondering zien. Gaat het om haalbaarheid, of om een principiële afweging? Hierbij heeft uiteraard een grote rol gespeeld dat de hele behandeling van dit onderwerp nu al meer dan tien jaar in beslag heeft genomen. Ik noemde al dat dit onderwerp stond in het regeerakkoord uit 1994 en opnieuw in dat uit 1998, terwijl het waarschijnlijk ook in het komende regeerakkoord zal staan. Wij hebben zoveel mogelijk gezocht naar een draagvlak voor de ideeën die al zeer lang gedeeld worden. Om een wettelijke basis te verschaffen aan de samenwerkingsscholen, hebben wij er uiteindelijk voor gekozen om zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de partijen die aarzelend staan tegenover de voorgestelde grondwetswijziging, omdat zij daarvan een uitholling van het duale bestel vrezen. Het ging dus vooral om het draagvlak. Het belang van het wetsvoorstel ligt natuurlijk vooral bij de fuserende scholen. Dat blijkt als wordt nagegaan hoe de samenwerkingsscholen nu functioneren: het is vaak naar aanleiding van een fusie. De Grondwet op zich sluit andere motieven niet uit. Wij hebben nu de hoofdlijn van de wettekst neergelegd en vervolgens is het aan de wijsheid van Tweede en Eerste Kamer om over het vervolg te besluiten. De openbare school kan in stand worden gehouden door een stichting. Hierbij zijn met name de formele kenmerken in het geding. Blijven over de inhoudelijke kenmerken die van cruciale betekenis zijn. Ik doel op toegankelijkheid, levensbeschouwing, pluriformiteit en non-discriminatie. Dat zal ook wettelijk worden verankerd bij de samenwerkingsschool. Dat zijn mooie gegevenheden vanuit het openbaar onderwijs.

De heer Veling heeft gevraagd welke ruimte de tekst van het nieuwe artikel van de Grondwet biedt. Naar de letter biedt het nieuwe artikel meer ruimte, maar tegelijkertijd worden bij tweede lezing de hoofdlijnen aangeboden van de wet waardoor de Kamer precies kan zien op welke wijze de regering haar mening wil vormgeven. Ik neem aan dat er na 15 mei een andere regering zit, maar ook dan zijn uiteraard de parlementaire behandelingen richtinggevend voor de verdere uitwerking van de wet. De koninklijke weg is natuurlijk een afzonderlijke behandeling, maar wij voelen de spanningen in de Tweede en de Eerste Kamer op dit punt.

De heer Veling (ChristenUnie):

Dit voorstel tot wijziging van de Grondwet geeft veel ruimte en ik vind het wat wonderlijk, de uitwerking daarvan enigszins te beperken door een toezegging van de regering met betrekking tot een wetsvoorstel dat vervolgens kan worden geamendeerd. Een voorstel tot wijziging van de Grondwet zal op zichzelf heel kritisch moeten worden doorgemeten en als er veel meer ruimte is, zal die ruimte expliciet moeten worden gemotiveerd. Wat betreft dat doormeten, doe ik nu een oproep aan mijn collega's. De staatssecretaris kan nu wel zeggen dat het om uitzonderingen gaat, maar vervolgens is er wel een nieuw artikel 23 dat die beperking als zodanig niet heeft.

Staatssecretaris Adelmund:

Het is opvallend dat iedereen heel secuur met dit vraagstuk omgaat. De afgelopen jaren zijn er talloze stukken over dit onderwerp gepubliceerd en op basis van onder andere de adviezen van de Onderwijsraad is dit minutieus voorbereid. In de Grondwet wordt iets vastgelegd waarna bij wet wordt geregeld hoe dat moet worden ingekleurd. Dat is de normale gang van zaken. Het kabinet kan bepaald niet worden verdacht van vrijdenkerij op dit gebied. Het heeft uitermate secuur geprobeerd een consensus te vinden waardoor inventieve samenwerkingsscholen de benodigde ruimte kunnen krijgen.

De heer Veling vroeg of openbaar onderwijs in een bijzondere school kan worden gegeven. Het antwoord is ontkennend. Het fenomeen openbare school met de Bijbel kennen wij ook nog niet. De essentie van ons onderwijsbestel wordt gevormd door het openbare en bijzondere onderwijs. De voor het openbare onderwijs geldende materiële kenmerken zullen worden verankerd in de wettelijke regeling van de samenwerkingsschool. Dat kan ook door middel van een stichting. Wij kennen straks openbare scholen waarin openbaar onderwijs wordt gegeven, bijzondere scholen waarin bijzonder onderwijs wordt gegeven en samenwerkingsscholen waarin openbaar en bijzonder onderwijs wordt gegeven. Openbaar onderwijs in een bijzondere school is per definitie niet mogelijk omdat in een bijzondere school alleen bijzonder onderwijs wordt gegeven.

De heer Veling heeft gevraagd of er sprake is van openbaar onderwijs als een gemeente voor een school met algemeen bijzonder onderwijs een contract sluit over algemene toegankelijkheid. Nee, dan blijft er sprake van algemeen bijzonder onderwijs.

Dit is mijn antwoord op de vragen die in eerste termijn door de Kamer zijn gesteld. Ik voeg hieraan toe dat het ons een lief ding waard is als wij de Grondwet op deze wijze kunnen veranderen, nadat wij tien jaar lang nota op nota hebben gestapeld. De scholen die inventief zijn geweest als dit nodig was en hebben gekozen voor samenwerking, kunnen dan worden beloond voor die inventiviteit.

De heer Dölle (CDA):

Mijnheer de voorzitter. Ik wil nog op twee punten verdergaan of reageren. In de eerste plaats ga ik in op het meer juridische punt waarover met name minister De Vries heeft gesproken, namelijk de vraag over het grondwettelijk delegatieverbod. De minister verwijst naar het proefschrift van mevrouw Derks. Hoe mooi dit ook is, het is geen authentieke interpretatie. Hij maakt onderscheid in het grondwettelijk delegatieverbod waar het raakt aan grondrechten en waar het verbod raakt aan de organisatierechtelijke bepalingen. Dit verschil zou gerechtvaardigd worden door de aard van de grondrechten.

Over ditzelfde thema heb ik in een interruptiedebat gesproken met de heer Witteveen. Ik heb betoogd dat een historische interpretatie meer past bij de aard van de grondrechten en minder bij de organisatie. Dit is een verwant thema. Kennelijk heeft het beginsel dat het om grondrechten gaat verschillende implicaties zowel voor de interpretatie wat ons betreft als voor de delegatie wat de regering betreft.

Wij wachten de veranderde toelichting bij aanwijzing 23 af, maar het debat is niet cruciaal voor de beoordeling van dit ontwerp. Afgezien van dit debat is de regering immers sowieso niet van plan tegemoet te komen aan de basisgedachte achter het amendement-Mosterd en de gedachte die daar weer achter schuil gaat, namelijk om limitatief de situaties te beperken waarin een samenwerkingsschool kan fuseren waardoor die school de uitzondering wordt die de regel bevestigt.

De staatssecretaris is helder. Zij zegt buitengewoon duidelijk dat de regering dit niet wil. Dit wordt overgelaten aan de betrokkenen. In feite zijn dit de gemeenten en de schoolbesturen. De samenwerkingsschool is aan de ene kant nodig, omdat de openbare identiteit in een aantal situaties wordt bedreigd. In situaties waarin een openbare school op redelijke afstand niet in stand kan worden gehouden, waren openbare scholen gedwongen, op te gaan in algemene bijzondere scholen waarna hun karakter wegvloeide.

Aan de andere kant is het een probleem dat de eigen aard van het bijzonder onderwijs bijna noodzakelijk verandert in een samenwerkingsschool waar volledig recht moet worden gedaan aan het openbaar onderwijs. Zeker in de kleinere scholen waar gezamenlijk het onderwijs wordt gevolgd, zal dit gevolgen hebben. Zo zal er geen toelatingsbeleid kunnen worden gevoerd met betrekking tot de identiteit, kan er geen eigen personeelsbeleid worden gevoerd, is het waarschijnlijk dat de leermiddelen uniform worden aangeschaft en ligt het voor de hand dat het lastig is om levensbeschouwelijke noties op te stellen bij en kanttekeningen te formuleren die nodig kunnen zijn na vragen van leerlingen bij vakken als biologie en geschiedenis. Het wordt ook lastiger om in het schoolklimaat het ritme te laten reflecteren van bijvoorbeeld het kerkelijk jaar of de christelijke feestdagen. Dat is natuurnoodzakelijk, dat is niet iets slechts, het volgt namelijk uit respect voor de openbare identiteit. Maar van de weeromstuit is de samenwerkingsschool voor ons daarom second best: soms niet te vermijden, maar minder gewenst. Wij vinden dan ook dat de formele wetgever dit op zich moet nemen, de boel moet afsluiten en de beslissingen moet nemen; en niet de gemeenten, een- of tweepitters of schoolbesturen, die zich bevinden in een krachtenveld waarop zij slechts gedeeltelijk invloed kunnen uitoefenen. Het is duidelijk dat de regering daar – om het eufemistisch te zeggen – minder voor voelt. Daarom vragen wij de minister om toe te lichten waarom die limitatieve aanpak niet zou kunnen.

De heer Veling (ChristenUnie):

Voorzitter. De heer Dölle komt terug op het amendement-Mosterd en op de beperking van de uitwerking van het nieuwe artikel 23. Wat vindt hij van mijn gedachtegang dat, afgezien van de plannen met de samenwerkingsschool, eigenlijk ten principale de mogelijke strekking van dit artikel 23-nieuwe stijl zou moeten worden bekeken? Is hij het met mij eens dat dit heel ver gaat?

De heer Dölle (CDA):

De regering zei in de Tweede Kamer dat de uitleg die in deze debatten wordt gegeven, bepalend is voor de uitleg van de Grondwet en dus ook voor de wetgever. Na lezing stelde ik vast dat een groot deel van deze Kamer een grondwetsherziening nodig acht. Wel ben ik het met u eens dat wij moeten beseffen welke mogelijkheden een dergelijke tekstverandering opent. Wij kunnen hierop wellicht terugkomen.

Mevrouw Schoondergang-Horikx (GroenLinks):

Voorzitter. Ik vroeg de staatssecretaris of zij al gegevens heeft over de vorm van de samenwerkingsscholen. Ik koppel daaraan nu de vraag of het juist is dat 2,5% van de scholen in het primair onderwijs en 9% in het voortgezet onderwijs al een samenwerkingsbestuur heeft. Deze getallen kunnen gegevens opleveren over de vorm van het samenwerkingsbestuur. Ik vroeg niet voor niets of dit bijvoorbeeld een vermogensrechtelijke bestuursvorm is. Dat heeft ook alles te maken met de overschrijdingsregeling. Ik krijg de indruk dat de gemeenten geen overschrijdingsproblemen kennen. Als ik het allemaal goed heb begrepen, dan delen de samenwerkingsscholen in de overschrijdingsregeling. Maar dat gaat toch niet op als er sprake is van een vermogensrechtelijke bestuursvorm?

De samenwerkingsschool deelt dus in de overschrijdingsregeling als er geen sprake is van een vermogensrechtelijke bestuursvorm. Veroorzaakt die overschrijdingsregeling echt geen problemen voor de gemeentelijke begrotingen? Het gemeentebestuur als schoolbestuur kan aan het openbaar onderwijs extra injecties geven voor de materiele instandhouding en voor personeelskosten; het percentage daarvan telt mee voor de overschrijdingsregeling. Het openbaar onderwijs wordt echter als norm genomen en daarin zit de crux. Als in een gemeente veel meer bijzonder onderwijs dan openbaar onderwijs is, dan kan vergoeding van dit percentage inderdaad een zware last voor de gemeentebegroting vormen. Ik doel hierbij niet op de vermogenspositie van bijzondere scholen, maar alleen op de overschrijdingsregeling. Om die reden heb ik de staatssecretaris gevraagd naar signalen uit het veld. In het verleden waren er namelijk wel problemen ten aanzien van de overschrijdingsregeling. Als de staatssecretaris nu aangeeft dat zich geen problemen voordoen, is de situatie veranderd.

De fractie van GroenLinks is voorstander van een individuele financiering van scholen. De bekostiging door het Rijk moet gelijk zijn voor openbaar en bijzonder onderwijs. Mijn fractie respecteert het dualisme in het onderwijsstelsel. In de praktijk kan de overschrijdingsregeling echter problemen opleveren op gemeentebegrotingen. Ik hoor daarop graag een reactie van de staatssecretaris.

De heer Schuyer (D66):

Voorzitter. Ik dank de bewindspersonen hartelijk voor hun antwoorden. Ik respecteer het standpunt van de minister van BZK ten volle. In eerste termijn heb ik aangegeven dat het ook het uitgangspunt is van mijn fractie om een breed draagvlak te verwerven. Het zou te gek zijn als wij op een middag vier ezels verslijten en twee nieuwe moeten zoeken.

Het lijkt net of het duale stelsel van 1917 gebaseerd is op overtuigingen van confessionele grondslag. In principe is die grondslag een belangrijke drijfveer geweest, maar met name de SDAP en anderen hebben toentertijd het duale stelsel ondersteund. Wellicht leefde daarbij de gedachte van het ontstaan van een socialistische school. Die droom heeft wel geleefd. Door de VVD is daarover ten tijde van het kabinet-Den Uyl, toen Van Kemenade minister was, in deze raadszaal gesproken. De vrees van de liberalen dat de socialistische school niet behoefde te worden opgericht omdat de overheid ervoor zou zorgen dat de openbare school socialistisch werd, bracht het bewustzijn naar voren dat de openbare school geïndoctrineerd kan worden en dat er kanttekeningen te plaatsen zijn bij de waardevrijheid en de algemene lijn. Om die reden was er sprake van overtuiging ten aanzien van het duale stelsel.

Ik maak van de gelegenheid gebruik om uitvoeriger te reageren op een opmerking van de heer Veling. Ik zei dat wij daarover zullen spreken in het kader van de wet op het onderwijstoezicht, maar ik realiseer mij dat hij de Kamer dan verruild zal hebben voor ons nationale aquarium. Er zal daarom geen mogelijkheid zijn om op dat moment met hem daarover in debat te treden. De heer Veling zei bij interruptie dat onze voorman, de heer De Graaf, het duale stelsel duidelijk ter discussie heeft gesteld. Ik heb al aangegeven dat dit een onjuiste samenvatting is van een televisie-uitzending. Het duale stelsel wordt gerespecteerd en in overtuiging uitgedragen. Er kwamen evenwel drie punten aan de orde: de benoembaarheid van mensen, de algemene toegankelijkheid en de keuze van de leermiddelen. Op het punt van de algemene toegankelijkheid spreekt het natuurlijk vanzelf dat de benoembaarheid van het personeel op protestants-christelijke of katholieke scholen gerelateerd mag zijn aan mensen die deze overtuiging hebben. De piketpaal die niet geslagen mag worden, is dat men de benoembaarheid op basis van ander onderscheid dat in de school niet ter zake is, bijvoorbeeld sekse en geaardheid, begrenst. Die opmerking is door de heer De Graaf gemaakt.

Bij de algemene toegankelijkheid is er een belangrijk element. De heer Veling heeft in een andere tv-uitzending al eens duidelijk gemaakt dat wat hem betreft de algemene toegankelijkheid helemaal geen punt is. Het bijzonder onderwijs zou op zichzelf best openstaan voor alle gezindten, maar als die toegankelijkheid er is behoeft het schoolbestuur niet alleen te vragen naar respect voor de levensbeschouwing die de school uitdraagt, maar mag het ook vragen dat geen stem wordt uitgebracht die bepaalt wat de richting van de school zou moeten zijn. Dat zou leiden tot een vorm van buitengewoon lidmaatschap van de vereniging of een andere regeling als er een stichting is. Namens mijn partij vraag ik daar aandacht voor. Als dit niet wordt geregeld, kan elke school op elk ogenblik worden overgenomen. Dat kan noch de bedoeling zijn van degenen die het openbaar onderwijs aanhangen noch van degenen die het bijzonder onderwijs aanhangen. Daarvoor kan een breed draagvlak worden gezocht. Nogmaals, ik steun de regering bij het zoeken naar een breed draagvlak bij dit soort onderwerpen. Ik bewonder de wetgeving die dit jaar van het departement van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen tot ons komt, want die heeft, althans aan de overzijde van het Binnenhof, op een heel breed draagvlak kunnen rekenen.

De heer Veling (ChristenUnie):

Mijnheer de voorzitter. Ik zou graag ingaan op het onderwerp dat collega Schuyer aansnijdt, maar dat moeten wij nu toch maar niet doen. Misschien kunnen wij eens met zijn drieën, De Graaf, hij en ik, hierover praten. Ik ben ervan overtuigd dat artikel 23 van de Grondwet en de vrijheid van onderwijs in het bijzonder in de komende jaren geen rustig bezit zullen zijn. Dat maakt mij erg kritisch over het voorliggende voorstel. Ik zoek naar de juridische begrenzing van wat met het stelsel zou kunnen gebeuren.

De staatssecretaris heeft daarop geantwoord. Ik heb geen enkele neiging om de intentie van de regering en van haar te betwijfelen. Het gaat om de regeling van de samenwerkingsschool in de bestaande situatie. Het gaat niet om het stichten van nieuwe scholen. Het gaat om uitzonderingen. Het gaat er niet om een mengvorm te creëren waarbij bijvoorbeeld bijzondere scholen op basis van een contract ook openbaar onderwijs zouden kunnen gaan verzorgen. Ik neem dat ogenblikkelijk aan. Ik houd echter mijn constatering staande dat de voorliggende formulering van artikel 23 dat niet uitsluit. Dat maakt mij kritisch. Gegeven de politieke discussie die opnieuw is ontstaan over de vrijheid van onderwijs zijn mijn fractie en de fractie van de SGP erg kritisch over het voorliggende wetsvoorstel. Wij zullen dat voorstel niet steunen.

Minister De Vries:

Voorzitter. Ik bemoei mij eigenlijk nooit met discussies over het onderwijs. Daar ligt nog een hele toekomst voor mij. Ik ben echter zeer gefrappeerd, want wij zijn nu al een jaar of tien bezig iets wat kennelijk door scholen op vele plaatsen in het land noodzakelijk wordt geacht zo netjes mogelijk tot stand te brengen, met alle respect voor degenen die hebben gevraagd of dit niet zodanig in de Grondwet moet worden opgeschreven, dat het helemaal buiten discussie is. De overtuiging van de regering is al lange tijd en nog steeds dat dit niet helemaal noodzakelijk is, maar wel gewenst om draagvlak te krijgen. Ik wijs op al die voorzorgen die de regering genomen heeft en op de lange weg die afgelegd is. En nu wij hier in de Eerste Kamer staan, met de zeer expliciete vermelding van de uitgangspunten die wij in de Tweede Kamer naar voren hebben gebracht en met de intenties die wij hier naar voren hebben gebracht, worden wij geconfronteerd met de heer Veling die het allemaal heel interessant noemt en ons ook wel gelooft, maar het niet vertrouwt. Daar gaat het eigenlijk om. Dan zeg ik dat daar geen kruid tegen gewassen is en dat daar geen oplossingen voor te vinden zijn. Het betreft een discussie die in grote omzichtigheid en zorgvuldigheid van de kant van de regering wordt gevoerd, maar die afketst op de stellingname: ik vertrouw het niet helemaal, want er zou weleens iets kunnen gebeuren wat de heer Dölle op een vriendelijke manier "second best" noemt. Nu, het zal je maar gezegd, worden als je een samenwerkingsschool voor nodig houdt! Mij komt het dan voor dat het eigenlijk wel nuttig zou zijn, als die discussie over artikel 23 de komende jaren maar eens in alle hevigheid gevoerd wordt en dat betrokkenen dit zelf agenderen. Immers, op deze manier is het onmogelijk om op basis van de best mogelijke intenties tot een goede concordantie te komen.

De heer Veling (ChristenUnie):

Het woord "vertrouwen" is niet op zijn plaats. Waarom zou er hier sprake zijn van wel of geen vertrouwen, in wie of wat ook? Er is vertrouwen bij mij in de regering. Maar het is toch heel vanzelfsprekend dat wanneer je een grondwetswijziging beoordeelt, je dan in alle zakelijkheid bekijkt waar die grondwetswijziging garanties biedt en waar de grenzen zijn? Ik vind het ten onrechte dat het nu wordt geplaatst in een context van te weinig vertrouwen. In wie of wat zou ik verder moeten vertrouwen? Ik wil graag een Grondwet die, juist waar het gaat om een klassiek vrijheidsrecht, garanties geeft. Ik denk dat, met alle goede bedoelingen die de regering nu heeft, die garanties niet bevredigend geregeld zijn in de nieuwe formulering van artikel 23. Kijk, er is sprake van twee soorten onderwijs, openbaar en bijzonder onderwijs. Nu wordt er gesproken over scholen, weliswaar alleen maar over openbare scholen en andere. Voorheen waren openbaar onderwijs en de openbare school, respectievelijk bijzonder onderwijs en de bijzondere school, één op één. Nu is het zo dat het mogelijk wordt om bij wet te regelen dat openbaar onderwijs in andere dan in openbare scholen wordt gegeven. Dat is geen kwestie van vertrouwen, maar dat vind ik een te open formulering. Dat geeft mij onvoldoende zekerheid dat in de toekomst grondwettelijk vastligt dat dit duale stelsel overeind blijft.

Minister De Vries:

Ik kan niet anders dan daar kennis van nemen. Ik constateer dat de heer Veling herhaalt wat hij in twee termijnen al gezegd heeft.

De heer Dölle (CDA):

U voegde mij toe, zich indenkend in de positie van de samenwerkingschool: het zal je maar gezegd worden dat deze second best is. Dat zei ik en dat herhaal ik. Het is namelijk second best, zeker wat betreft de kleinere school die ik heb genoemd, maar niet vanwege de motivatie of de inspiratie van de mensen die er werken. Natuurnoodzakelijk zullen, vanuit de context waarin het onderwijs wordt gegeven en vanuit het respect ook voor het openbaar onderwijs, de beide identiteiten verbleekter doorkomen dan als het één op één is in een eigen school.

Minister De Vries:

Ja, dat is uw second best en u praat erover alsof het een besmettelijke ziekte is. U zegt dat het soms niet is te vermijden en dan is het second best. Dat vind ik buitengewoon ongelukkig uitgedrukt.

De heer Dölle (CDA):

Dat is dan een verschil in waardering

Minister De Vries:

Ja, dat breng ik tot uitdrukking.

De heer Dölle (CDA):

Ik bedoel het zeer oprecht: soms is het onvermijdelijk en kunnen wij het beter zo organiseren. Maar de normale en de beste manier is de manier die wij zo'n honderd jaar hebben, namelijk dat de inhoud van het openbaar onderwijs in een openbare school wordt gegeven en de inhoud van het bijzonder onderwijs in een bijzondere school. Zo vond altijd de grondwetgever het en zo vond de Raad van State het en zo vind ik het. Het is een voorkeur die ik heb, maar soms kan dat niet en dan is de samenwerkingsschool second best.

De heer Schuyer (D66):

Mag ik de heer Dölle vragen of hij helemaal geen begrip heeft voor mensen die uit overtuiging een samenwerkingsschool willen? Hij zegt nu: als het katholiek en protestants-christelijk onderwijs niet voldoende kinderen heeft, hebben wij er geen bezwaar tegen dat er een samenwerkingsschool komt. Dat is toch vreemd?

De heer Dölle (CDA):

Nee, de volste ruimte moet gegund worden en gunt de wet ook aan al die ouders die bijvoorbeeld vanuit een bepaalde sociaal-pedagogische en didactische invalshoek of vanuit een bepaalde levensbeschouwelijke of godsdienstige visie een eigen school willen oprichten. Ja, daarvoor dient alle ruimte te zijn.

Minister De Vries:

Voorzitter. Wat de uitwerking betreft heeft de staatssecretaris al aangegeven wat het voornemen van dit kabinet is. De heer Veling zei daarover: we moeten wel afwachten wat een volgend kabinet doet. We willen echter proberen dit wetsontwerp de tweede ronde te laten halen, zodat de Kamer kan zien wat van alle intenties terechtkomt.

De heer Veling meent dat deze wet geen garanties biedt. Ik wijs erop dat in lid 4 de bedoelde tekst staat. Daar wordt gesproken over een afwijkend vorm. Het gaat dus om een bijzondere schoolvorm. Het is niet iets wat normaal wordt, maar wat gebeurt in afwijking van het normale. Nu kan men zeggen: het staat in de Grondwet, maar dat zegt me niet veel. Ik wijs er echter op dat wij deze bepaling nadrukkelijk handhaven en dat impliceert de garantie voor het bijzondere karakter van de samenwerkingsschool.

Voorzitter. Ik kan mij nog steeds niet vinden in de gedachtegang van de heer Dölle. Naar mijn smaak is een samenwerkingsschool niet second best. Degene die bij het vormen van die school betrokken zijn, kunnen ervan uitgaan dat onder de gegeven omstandigheden deze school de beste oplossing is. Dan kan de heer Dölle wel zeggen "ik wil graag dat die gegeven omstandigheden anders zijn", maar dan heeft hij te maken met een wereld die second best is. Het gaat mij erom dat de verantwoordelijke mensen een oplossing kiezen die onder de gegeven omstandigheden de beste is voor de kinderen die op de scholen zitten en die onderwijs moeten hebben. Het kan een oplossing zijn waarmee iedereen kan leven. Dan is die oplossing niet second best. Dan is dit een bewuste keus van volwassen mensen die onder de gegeven omstandigheden de beste oplossing biedt.

De heer Dölle (CDA):

Iets is second best in relatie tot iets anders. Voor mij is deze oplossing second best in relatie tot het vermogen om in een bepaalde organisatie een identiteit te kunnen profileren. In dat opzicht is de oplossing second best. Daarover kan men anders denken, natuurlijk, maar ik spreek nu als lid van een Kamer die medewetgever is. Ik vind dat men dit type grondrechten als het ware uitlijnt in een wet in formele zin. Daarover gaat het verschil van mening. Dat ben ik met u eens.

Minister De Vries:

Ja, vindt het dan ook niet erg dat ik dit zo scherp mogelijk neerzet. Er is een duaal systeem, zeker. Onder omstandigheden is een samenwerkingsschool mogelijk. Dat regelen wij nu keurig via de Grondwet; dat proberen we althans. We zullen ook een uitvoeringswet maken waarin keurig staat wat wij op dit punt willen. Daarbij hebben wij het over een afwijking op het systeem. Het gaat niet om het kiezen van de derde weg. Tertium non datur, hebben wij ook in de Tweede Kamer gezegd. Er is dus geen derde oplossing. Er zijn twee basistypen van scholen en onder omstandigheden kunnen die besluiten tot samenwerking over te gaan. Veel scholen zijn overigens al tot een samenwerkingsverband overgegaan, omdat zij anders niet op adequate wijze in de onderwijsbehoefte kunnen voorzien. Ik ben er echter op tegen, zo'n samenwerking second best te vinden. Het is ook niet zo dat onder alle omstandigheden, kost wat kost en ten detrimente van de kwaliteit van het onderwijs een exclusieve identiteit van een school moet worden gehandhaafd. Overigens is die kwestie lang niet altijd aan de orde. Ik heb de heer Veling daar vele malen op de televisie over gehoord. Het handhaven van een aparte school is dus niet altijd de beste oplossing. Het lijkt mij daarom niet verstandig het hier te doen voorkomen dat dit wel zo is.

Voorzitter. Met deze woorden is mijn kennis weer verdampt.

De voorzitter:

Dat zullen wij afwachten. Het woord is aan de staatssecretaris van OCW.

Staatssecretaris Adelmund:

Voorzitter. De heer Dölle sprak over het verliezen van de identiteit als men een samenwerkingsverband aangaat. Hij meende dat ik met dit wetsvoorstel de positie van het openbaar onderwijs bekrachtig. Het openbaar onderwijs zou daardoor niet van kleur hoeven te verschieten. Deze taal wordt overigens elders in Nederland niet gebruikt, maar hier weet men wat wordt bedoeld. Het gaat nu om het vinden van evenwichtige posities, waarbij het openbaar onderwijs tegenover het bijzonder onderwijs staat. De positie van het bijzonder onderwijs is natuurlijk bijzonder goed geregeld in artikel 23 van de Grondwet. Ik heb altijd gezegd van dat artikel niet af te willen, omdat ik weet dat er bij de invoering van dat artikel een uitruil heeft plaatsgevonden. Bij die gelegenheid is het algemeen kiesrecht ingevoerd. Dat wil ik graag behouden. Stel je voor dat wij dat weer moeten afschaffen. Het lijkt mij dus niet zo gezond om in die situatie terecht te komen. De vrijheid van bijzonder onderwijs is grondwettelijk gewaarborgd. In die zin zijn waarborgen in algemene zin overbodig en onjuist, maar niet voor het openbaar onderwijs. Met de huidige wettelijke regelingen zal het openbaar onderwijs van kleur verschieten als men gaat samenwerken. Het is heel goed dat element voortdurend in de discussie te betrekken, omdat de waardering van de voorstellen die wij doen nogal eens wordt besproken vanuit de optiek van het bijzonder onderwijs, terwijl het gaat om de gelijksoortigheid van onderwijstypen die samenkomen in een samenwerkingsverband. Zij moeten beiden van een accent worden voorzien. Wij komen niet tot een limitatieve opsomming. Wel hebben wij toegezegd dat bij de tweede lezing het wetsvoorstel er op hoofdlijnen zal liggen, zodat u heel goed kunt zien wat de intentie is van het kabinet.

Ik heb zelf ook graag de meest actuele cijfers en vind dat 1996 te lang geleden is. De geactualiseerde cijfers gaan naar de Tweede Kamer, maar ik zal ze ook direct naar de Eerste Kamer sturen.

Er is gevraagd hoeveel scholen een privaatrechtelijke bestuursvorm hebben. Volgens mij heeft u een juiste inschatting gemaakt van het aantal privaatrechtelijke bestuursvormen bij de samenwerkingsscholen. Het is mij niet bekend dat er problemen zijn bij gemeenten sinds de verordeningsmogelijkheid. Als u dat wel bekend is, hoor ik dat graag. De achterliggende gedachte van een andere bekostigingssystematiek lijkt mij heel goed voor nog een debat, maar heel moeilijk een op een te koppelen aan de grondwetswijziging ten behoeve van de samenwerkingsschool. Als u signalen heeft van gemeenten, hoor ik ze graag. Ons is nu niets bekend. Ik zal u de geactualiseerde cijfers toesturen.

Als u over de noden van het onderwijs wilt spreken, weet ik bij iedere post wat er nog bij moet. In algemene zin kan ik u altijd direct volgen. Dat is in de komende jaren nog aan de orde bij de onderwijsbegroting, ook al is er in deze periode 6,7 mld gulden bij gekomen.

De heer Schuyer heeft gesproken over 1917. U bent het vast met mij eens dat wij die terugruil niet moeten maken tegenover het algemeen kiesrecht. Die socialistische scholen zijn er nooit gekomen, wel scholen die toegankelijk zijn voor alle leerlingen. Wij zullen hier inderdaad nog drie onderdelen bespreken die allemaal daarmee samenhangen: de Wet op het onderwijstoezicht, kleur verschieten en de zeggenschapspositie van ouders.

De beraadslaging wordt gesloten.