Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van het Wetboek van Strafrecht (mensensmokkel) (24269).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Mijnheer de voorzitter! U was er in uw tijdsplanning al van uitgegaan dat dit wetsvoorstel iets meer tijd van behandeling zou vergen dan het zojuist afgehandelde. Ik zie dat de regering inmiddels ook met verdubbelde kracht vertegenwoordigd is.

Het recht moet mensen beschermen, zeer in het bijzonder tegen exploitatie door hun medemensen. De zonnige voorstelling van zaken dat de wetgeving ermee kan volstaan marktmechanismen mogelijk te maken en verder niets, deugt niet. Er moet nationaal en zeker ook in internationale samenwerking daadkrachtig worden gereageerd op een scrupuleloze neiging om mensen – tot op de dag van vandaag in het bijzonder vrouwen, kinderen, meisjes zowel als jongens – te exploiteren, seksueel te exploiteren of te exploiteren als arbeidskracht, om hun organen te verhandelen, om winst te halen uit de nood van mensen. Op deze punten is de Nederlandse wetgeving in de afgelopen jaren strenger geworden en dus meer bescherming gaan bieden aan mensen in een kwetsbare positie. Dat gold bijvoorbeeld voor de zedelijkheidswetgeving, de strafbepalingen inzake mensenhandel en prostitutie en de bepalingen inzake de kinderpornografie.

De regering stelt gemotiveerd voor, de strafmaat in de nog recent ingevoerde strafbepaling inzake mensensmokkel te verhogen. Wij hebben al bij de schriftelijke voorbereiding blijk gegeven van het begrip van onze fractie voor dat voorstel inzake de strafmaat. Uit dat oogpunt kan de bespreking van het wetsvoorstel vanmiddag kort zijn. Desalniettemin zijn er vragen met betrekking tot het voorstel. Die vragen willen wij graag stellen, toegespitst op het eigenlijke onderwerp van dit wetsvoorstel.

Het gaat hier over mensensmokkel, niet over mensenhandel en het in prostitutie brengen. Daarvoor zijn andere strafbepalingen tot stand gebracht. Een belang deel van het debat in de Tweede Kamer ging over de mensenhandel en niet over de mensensmokkel, die ook zou kunnen worden omschreven als commerciële hulp bij illegale grensoverschrijding. Wij hebben bij de schriftelijke voorbereiding van de behandeling van dit wetsvoorstel ook de gelegenheid aangegrepen om enkele vragen te stellen die betrekking hebben op het onderwerp van de mensenhandel. Hoewel wij de regering willen volgen in de benadering die ook in de wetgeving steun vindt, namelijk dat die twee onderwerpen gescheiden moeten worden, vragen wij ons af of de scheiding die de regering aanbrengt in de memorie van antwoord aan deze Kamer niet té scherp is. Ik bedoel dus: zó scherp, dat voorbij wordt gegaan aan de realiteit in de samenleving. Wij lezen in de memorie van antwoord: "Wij hebben niet de illusie dat een betere aanpak van mensensmokkel tevens leidt tot een vermindering van de mensenhandel. Zoals hierboven is aangegeven, komen potentiële slachtoffers van mensenhandel zeker niet altijd via mensensmokkel ons land binnen. Vaak reizen zij op een geldig paspoort en beschikken zij over een visum."

Voorzitter! Dit is een citaat van de minister en de staatssecretaris van Justitie. Nu lezen wij ook in de antwoorden die zijn gegeven op de vragen die wij in de schriftelijke voorbereiding hebben gesteld dat een samenloop van mensenhandel en mensensmokkel betrekkelijk weinig voorkomt. Echter, er zijn juist heel recent indringende berichten over het zelfs op grote schaal in de prostitutie brengen van Nigeriaanse meisjes en wellicht ook mensen uit andere landen die Nederland binnenkomen op titel van een gepretendeerd asielzoekerschap. Als daarbij illegale grensoverschrijding een rol speelt, zijn mensenhandel en mensensmokkel wellicht toch minder te scheiden dan afgeleid zou kunnen worden uit de memorie van antwoord aan deze Kamer.

Ik betrek hierbij tevens wat er staat in het plan van aanpak inzake mensensmokkel van het openbaar ministerie. Dit plan is uitgekomen in maart 1996 en uitgebracht door de landelijke officier van justitie mensensmokkel, mevrouw Van der Molen-Maesen. In dit plan worden landen genoemd die met name herkomstland bij de mensensmokkel zijn. De landen die daar in beeld komen, zijn andere landen dan bijvoorbeeld Nigeria. Wij zouden het op prijs stellen, van de bewindslieden te mogen vernemen of bij het plan van aanpak inzake mensensmokkel van het openbaar ministerie rekening wordt gehouden met de mensensmokkel in het perspectief van "mensenhandel en mensen in de prostitutie brengen", zoals in het geval van de Nigeriaanse meisjes. Wij gaan ervan uit dat de exploitatie van mensen, ook als zij in nood verkeren, voldoende door het openbaar ministerie op strafwaardigheid kan worden beoordeeld om te voorkomen dat van deze aangescherpte strafbepalingen inzake mensensmokkel een verkeerd effect uitgaat. Dit zou het geval kunnen zijn bij mensen die bescherming zoeken op de gronden zoals genoemd in het Geneefs vluchtelingenverdrag. Dat is namelijk een potentiële keerzijde van de strafbaarstelling van mensensmokkel en het verzwaren daarvan. Wij hebben daarover onlangs nog een brief ontvangen van het NJCM. Er zijn situaties waarin betaalde diensten moeten worden benut om het land van vervolging te verlaten en hier te komen. Ook in dat opzicht zouden wij inzake het scheiden van kaf en koren bij de mensensmokkel graag een mededeling van de regering ontvangen over de manier waarop het openbaar ministerie zal omgaan met de strafbepalingen waarvan nu een aanscherping wordt voorgesteld.

Ten slotte – misschien is dat niet het minst belangrijk – zijn er vragen gerezen over de territoriale werking van de strafwet. In het plan van aanpak van het openbaar ministerie wordt op de bladzijden 22 tot en met 24 daarop uitgebreid ingegaan. Er wordt aangegeven dat het effectief optreden tegen de commerciële exploitatie bij illegale grensoverschrijding wordt bemoeilijkt door de traditionele strafrechtelijke leerstukken zoals het territorialiteitsbeginsel. Er wordt daaraan toegevoegd dat voor een toepassing van het universaliteitsbeginsel de grondslag ontbreekt in verdragen met uiteraard een voldoende universele gelding. Onze vraag is of er nu werkelijk niets tussenin ligt. Die vraag kan trouwens van belang zijn bij andere wetgeving inzake exploitatie van mensen, ook op de terreinen die ik aan het begin van mijn inbreng heb genoemd. Zou de discussie over het territorialiteitsbeginsel en de beperkingen die dat stelt aan strafrechtelijk optreden niet wat grondiger en krachtiger op gang moeten worden gebracht? Zou bijvoorbeeld het beginsel van de bescherming van belangen niet een rol kunnen spelen bij het onderwerp dat wij vanmiddag bespreken: belangen, waaronder Nederlandse, die worden aangetast door criminele activiteiten over de grens? Als dat beginsel, dat ook aanknopingspunten vindt in de volkenrechtelijke doctrine, zou worden aanvaard, zou wellicht een bevredigend antwoord kunnen worden gegeven op de vragen die op zichzelf terecht naar voren worden gehaald in het plan van aanpak van het openbaar ministerie.

Mevrouw Vrisekoop (D66):

Mijnheer de voorzitter! De leden van de fractie van D66 hebben met instemming kennisgenomen van het voornoemde wetsvoorstel leidende tot verhoging van de strafmaat voor reisbemiddelaars/mensensmokkelaars van asielzoekers. Het verheugt de leden van D66 dat het erop lijkt dat er met deze wet en de Koppelingswet, die op dit moment nog in behandeling is in de Tweede Kamer en waarbij nog wel wat andere aspecten een rol zullen spelen – menselijke aspecten die vast ook hier nog aan de orde komen – een eind komt aan een reeks van wetten die een aanscherping van het asielbeleid tot doel hebben gehad. Dat is verheugend, omdat Nederland met deze wetgeving duidelijkheid schept, adequaat reageert op een ongewenste ontwikkeling en gelijke pas loopt met de ons omringende Europese landen. Het is verheugend, omdat het erop lijkt dat nu, nadat het totaalpakket van wetten en maatregelen is geïmplementeerd, de uitvoering van die wetten op het eerste plan kan komen. D66 gaat ervan uit dat de vluchteling die nu uiteindelijk Nederland weet te bereiken een redelijk volwaardige en snelle asielprocedure kan verwachten.

Alhoewel de stroom vluchtelingen drastisch is afgenomen, lukt het helaas nog niet om de asielprocedure binnen de daarvoor gestelde termijn af te ronden. Kan de minister ons inzicht geven waar dit in deze fase aan ligt en wanneer zij denkt dat het probleem opgelost is?

Werden wij in 1995 overspoeld met berichten in de media over de asielzoekersproblematiek, de berichtgeving in 1996 is tot op dit moment nog niet een kwart van die van vorig jaar. Buiten het feit dat er minder aandacht in de media is voor deze kwestie, zijn ook de absolute aantallen vluchtelingen die asiel hebben aangevraagd, drastisch gedaald. In zoverre is de regering in haar doelstelling van het verkleinen van de stroom vluchtelingen, vastgelegd in het regeerakkoord, geslaagd.

Moeten wij echter niet tegelijk constateren dat het erop lijkt dat het voor vluchtelingen uit sommige landen bijkans onmogelijk is om zich als vluchteling tot Nederland te wenden? Misschien kunnen wij deze vraag wel naar een hoger niveau tillen. Hoe is het mogelijk dat de vluchtelingenstromen in de wereld toenemen, terwijl die in Europa, met name in Nederland, afnemen?

Velen zullen het met mij eens zijn dat het verwerpelijk is om vluchtelingen die al of niet kans maken op een asielstatus, uitsluitend vanuit winstoogmerk naar Nederland te halen. De schijnbaar zo eenvoudige constatering dat dit verwerpelijk is, maakt nog niet dat het probleem eenvoudig is aan te pakken.

Beheersing van migratiestromen is een belangrijke doelstelling van het kabinet. Het blijkt echter dat de instroom van asielzoekers voor een belangrijk deel gereguleerd wordt door de mensensmokkelaars. De omvang van dit deel is betwist. Sommige onderzoekers spreken van 70%, anderen van 30%. Op onbetrouwbare cijfers is het slecht beleid maken. Hoe groot het aandeel dan ook werkelijk mag zijn, de conclusie lijkt gerechtvaardigd dat een groot deel van de vluchtelingen die Nederland hebben weten te bereiken, gebruik maakt van zo'n organisatie.

Door een dergelijke organisatie hard aan te pakken of op te rollen, zorg je ervoor dat er ook uitvalswegen voor daadwerkelijke vluchtelingen worden afgesloten. Wij moeten ervoor oppassen dat wij met deze wetgeving niet alle reisbemiddelingsorganisaties, integer en louche, op één hoop gooien. Het mag duidelijk zijn dat de meeste vluchtelingen die naar ons land komen, op de een of andere manier derden nodig hebben gehad en daarvoor geld hebben moeten neertellen.

Wanneer is sprake van geldelijk gewin of van aantoonbaar winstbejag? Wat verstaan wij in dit geval onder oneigenlijke winst? Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer is op deze punten wel ingegaan. Volgens de gegevens van VluchtelingenWerk Nederland ligt het gemiddelde bedrag dat een vluchteling betaalt, op rond de ƒ 3100. Naar Nederlandse maatstaven ligt dat beslist niet in de sfeer van geldelijk gewin, uitbuiting of mensensmokkel. In andere onderzoeken wordt een gemiddelde van ƒ 7000 geconstateerd. Zoals ik al zei, op onbetrouwbare cijfers is het slecht beleid maken. Voor vluchtelingen zijn het in elk geval astronomische bedragen. Toch kunnen wij naar Nederlandse maatstaven niet spreken van prijzen waarbij hoogstwaarschijnlijk oneigenlijke winsten worden gemaakt.

Wanneer spreek je van een organisatie zoals in deze wet bedoeld? Is dat al het geval bij een kleine groep of bij een individu die een netwerk bezit waardoor hij echte vluchtelingen kan helpen om te vluchten? Is het niet onlogisch om te verwachten dat deze mensen risico's lopen zonder enige vorm van geldelijke vergoeding?

Het tragische van deze wet is dat de prijs van de overtocht op de markt door een aantal factoren wordt bepaald. Het feit dat Nederland door middel van dit soort maatregelen de poorten steviger op slot doet, zal ertoe leiden dat de prijs hoger wordt en dat het voor organisaties met een winstoogmerk aantrekkelijker wordt om mensen naar Nederland te halen. Hier werkt het eenvoudige principe van vraag en aanbod op de markt van vluchtroutes.

Er zal nagedacht moeten worden over de vraag hoe deze ongewenste reactie kan worden voorkomen. Onderzoek wijst uit dat goede voorlichting over de kansen en mogelijkheden voor vluchtelingen in Nederland de migratie kan sturen. Misschien is het een idee om in de landen vanwaaruit de meeste mensensmokkel plaatsvindt, de informatieverspreiding te verbeteren. Wellicht ligt hier een taak voor onze diplomatieke posten in die specifieke landen. Zoals de staatssecretaris in haar antwoord aan de Tweede Kamer reeds aankondigde, is al een samenwerkingsverband aangegaan tussen het ministerie van Buitenlandse Zaken en dat van Justitie. Hoe vindt die samenwerking op dit moment plaats en is al vooruitgang op dit punt geboekt?

Willen wij grip krijgen op de problematiek, dan zullen wij, hoe moeilijk dat ook is, in kaart moeten brengen hoe de migratiestromen in de wereld lopen. Misschien ligt ook hier een taak voor onze diplomatieke posten.

Het ministerie werkt op dit moment met de zogenaamde bronlanden Somalië, Iran en Sri Lanka. Het blijkt dat het juist voor vluchtelingen uit deze landen welhaast onmogelijk is om te vluchten zonder bemiddeling. Het aanvragen van een paspoort bij de autoriteiten, het zichtbaar maken van de vlucht, is veel te gevaarlijk ofwel onmogelijk. Voor veel vluchtelingen is bemiddeling door anderen de enige mogelijkheid om te vluchten. Kan de minister dit bevestigen?

Preboarding checks vinden op dit moment plaats in Bangladesh, Nigeria en Togo. Wat zijn de ervaringen van deze teams? Werkt het preventief en, zo ja, in welke mate?

Volgens de laatste gegevens worden de meeste nieuwe vluchtelingen verwacht uit China en Afrika, waarbij de route voor China via Moskou en Colombo loopt. De Afrikaanse vluchtelingen komen via Accra ons land binnen. Is er een actief en flexibel beleid waardoor wij op deze verwachte vluchtelingenstromen kunnen anticiperen? Houdt het ministerie in zijn beleid rekening met het WODC-onderzoek waarin het perspectief en het belang van de asielzoeker uitgebreid beschreven worden en waarin uiteindelijk onder meer de conclusie wordt getrokken dat het maar de vraag is of asielzoekers met deze verscherpte wetgeving zijn geholpen? Graag hoor ik de reactie van de regering hierop.

Voor de beheersing van de migratiestromen is het ook van belang het antwoord te weten op de vraag of Nederland een bestemmingsland dan wel een transitland is. Het blijkt dat de landen waarvoor Nederland op dit moment een transitfunctie heeft, de Verenigde Staten, Canada en het Verenigd Koninkrijk zijn. Op dit moment is er nog geen structureel overleg tussen Nederland en deze landen. Verwacht de minister dat dit in het kader van deze problematiek weldra van start gaat?

Het mag duidelijk zijn dat het probleem van mensensmokkel een internationaal probleem is. Om het huidige probleem van de mensensmokkel effectief aan te pakken, zullen de huidige samenwerkingsverbanden nationaal en internationaal geïntensiveerd moeten worden en zullen zij een structureel karakter moeten krijgen. Ook zal een beleid uitgezet moeten worden waarbij de monitoring effectief kan worden gemaakt, zodat betrouwbare en werkbare kwantitatieve gegevens worden gegenereerd waardoor wij de problemen kunnen voorzien en daarop kunnen anticiperen.

Het kan niet zo zijn dat Nederland vluchtelingen tegenhoudt die moeten vluchten. Alleen zij die evident misbruik maken van de nood van anderen dienen aangepakt te worden. In het beleid dient daar dan ook eerst naar gekeken te worden. In dit kader wil de fractie van D66 – op dit punt wordt zij ondersteund door de fractie van GroenLinks – de minister verzoeken, toe te zeggen dat het bepaalde in artikel 197a Wetboek van Strafrecht zich slechts zal uitstrekken tot werkelijke excessen, dat wil zeggen tot situaties waarin de asielzoeker de dupe is of is geworden van zijn reisagent of mensensmokkelaar. Is de minister bereid de werking van een dergelijke normstelling bij de evaluatie van de wet te betrekken?

Dat wij sommige vluchtwegen afsluiten voor vluchtelingen die deze misschien het hardst nodig hebben, is wrang. Misschien is er op het dilemma dat je enerzijds wilt proberen om effectief criminele organisaties op te rollen en je je anderzijds afvraagt wat je potentiële echte vluchtelingen aandoet, niet echt een antwoord te vinden.

Met belangstelling zie ik de beantwoording van de vragen tegemoet.

De heer Holdijk (SGP):

Voorzitter! Ik mag het woord voeren namens de fracties van de SGP, het GPV en de RPF.

Uit het voorlopig verslag van deze Kamer over het voorliggende wetsvoorstel is wel gebleken dat het voorstel als zodanig niet omstreden is. Integendeel, het lijkt erop dat het hier op een positief onthaal mag rekenen. De bijdragen van degenen die voor mij spraken, wezen daar volgens mij ook op.

Niettemin mag het voorstel wat onze fracties betreft op de aandacht van de Kamer rekenen, niet in de laatste plaats vanwege het op 28 juni jongstleden, een week na een vraag terzake van onze fracties in het voorlopig verslag, toegezonden plan van aanpak. Dit plan is, zo begrijpen wij, opgesteld door de speciale landelijke officier van justitie en goedgekeurd door het college van procureurs-generaal en de minister van Justitie. Wij hopen op de praktische aanpak in het vervolg van onze bijdrage nog terug te komen.

Eerst zou ik echter enkele opmerkingen over het fenomeen mensensmokkel als zodanig willen maken. Mensensmokkel is bepaald geen nieuw fenomeen. Het kreeg echter wel een nieuwe dimensie door de turbulente politieke ontwikkelingen in het voormalige Oostblok sinds 1989: de val van de Muur die Oost- en West-Berlijn scheidde, de omvorming van de Sovjet-Unie tot het Gemenebest van Onafhankelijke Staten (GOS), de opdeling van Joegoslavië, enzovoorts.

Het is evenwel naar mijn wijze van zien niet geheel billijk om met de vinger naar anderen te wijzen, want het is toch niet misplaatst om ook naar onszelf te wijzen. Met "ons" bedoel ik in dit verband de Schengen-landen. Immers, de wet van 24 februari 1993, Staatsblad 141, diende mede ter uitvoering van de op 19 juni 1990 te Schengen totstandgekomen overeenkomst ter uitvoering van het tussen de Schengen-landen in 1985 gesloten akkoord betreffende geleidelijke afschaffing van de controle aan de gemeenschappelijke grenzen. Toen is artikel 197a in het Wetboek van Strafrecht ingevoerd, dat thans opnieuw gewijzigd wordt.

In elk geval was het medio 1993 met de controle aan de buitengrenzen met landen als Italië en Spanje niet bijster goed gesteld. Wij hebben er steeds voor gewaarschuwd dat het opheffen van de buitengrenzen alleen mogelijk is, als die buitengrenzen op adequate wijze bewaakt zouden worden. Derhalve leg ik de vraag voor hoe de situatie in de genoemde landen thans is.

Voorzitter! Bij een discussie als deze is het goed, dat wij de overeenkomst en de verschillen tussen mensensmokkel en mensenhandel scherp voor ogen houden. Bij mensensmokkel gaat het om een ander delict dan bij mensenhandel, al kan het laatste overgaan in het eerste. Wanneer wij de wetstekst als uitgangspunt nemen, kan mensensmokkel worden omschreven als: het uit winstbejag helpen van migranten bij illegale grenspassage naar of bij het verblijf in Nederland of een van de andere Schengen-landen. Mensenhandel kan worden omschreven als het dwingen of verleiden tot prostitutie.

Het doel van de strafbaarstelling van mensenhandel is niet, althans niet primair, om ontucht tegen te gaan, maar om (potentiële) slachtoffers te beschermen tegen geweld, bedreiging, dwang of misleiding. In de meeste gevallen gaat het daarbij om vrouwen. Bij mensensmokkel is de wet gericht tegen illegale immigratie. Doel van de strafbaarstelling is niet zozeer het beschermen van (potentieel) gesmokkelde personen, maar van de samenleving. De gesmokkelden kunnen niet bij voorbaat als slachtoffers worden bestempeld, zoals bij mensenhandel veelal wel het geval is. Bij mensensmokkel gaat het overigens veel vaker dan bij mensenhandel ook om mannen en gezinnen. De overeenkomst tussen beide delicten is dat een illegale vorm van exploitatie van personen en van de nood waarin zij verkeren, plaatsvindt. Het gaat in beide gevallen om winstbejag. Gezien de enorme bedragen waar het soms om gaat, lijkt het mij niet te sterk uitgedrukt om van een moderne vorm van slavernij te spreken.

Het verschil tussen beide delicten, dat uiteraard al vaker is omschreven, is van belang voor de strafrechtelijke aanpak. De aanpak van mensensmokkel wijkt af van die van mensenhandel. De bestrijding van mensenhandel begint vaak met zedencontroles in het prostitutiecircuit. Bij mensensmokkel ligt de aanleiding voor een onderzoek veelal in de grenscontrole. Het is echter algemeen bekend dat zich bij mensensmokkel een aantal complicerende factoren voordoen, zoals de per definitie aanwezige internationale dimensie, de relatie met andere al dan niet georganiseerde criminaliteitsvormen, de grote geografische spreiding, de niet eenvoudige bewijsbaarheid van het element winstbejag en andere. Al deze factoren dragen ertoe bij dat onderzoeken de inzet van veel personeel en ook veel tijd vragen.

Ik kom nu bij de aanpak van de mensensmokkel. Mensensmokkel is op de internationale politieke agenda verschenen sinds in oktober 1991 in Berlijn een conferentie werd gehouden over illegale immigratie. Sedert dat moment is die aanpak langzaamaan verbeterd. Het in 1994 ingestelde Landelijk coördinatie- en informatiepunt documenten, dat sinds vorig jaar de Unit mensensmokkel wordt genoemd, en de aanwijzing van een bijzonder landelijk officier van justitie zijn als belangrijke stappen aan te merken. Het plan van aanpak geeft er blijk van dat er al het nodige werk is verzet. Toch blijven nog veel vragen onbeantwoord. Meer feitelijk onderzoek, zowel rechercheonderzoek als misdaadanalyse, is hard en hard nodig, niet alleen om beter inzicht te krijgen in de aard en de omvang van de problematiek, maar in de eerste plaats natuurlijk om deze vorm van criminaliteit effectief te kunnen bestrijden.

Met het oog op dat laatstgenoemde doel van de daadwerkelijke bestrijding is dit voorstel ons voorgelegd. De regering streeft primair naar een efficiëntere en een effectievere opsporing en vervolging. De verhoging van de strafbedreiging is mede daarop gericht. Als de vervolging gericht wordt op de gekwalificeerde vorm van het delict, zoals voorgesteld in het derde lid van artikel 197a, zal het hele arsenaal van dwangmiddelen ter beschikking komen en zijn ook de voorbereidingshandelingen strafbaar.

Toch lijkt het erop alsof er enige twijfel in de memorie van antwoord doorklinkt wat betreft de vraag of dit wetsvoorstel in de nabije toekomst toereikend zal blijken. Tot twee keer toe wordt de mogelijkheid van nadere maatregelen, na evaluatie, nadrukkelijk opengehouden. Mijn vraag is of het hier om meer dan de – ik zou bijna zeggen vanzelfsprekende – algemene bereidheid gaat om wetten zo nodig aan te passen.

Voorzitter! Buiten de strikt strafrechtelijke aanpak zijn velerlei beleidsmatige maatregelen denkbaar en noodzakelijk. Gelet op het feit dat met name in de derdewereldlanden de bevolkingsgroei in sterk toenemende mate de immigratiestromen naar economisch meer welvarende landen zal vergroten, is het noodzakelijk nu reeds maatregelen te nemen welke deze trachten te voorkomen, althans te beheersen. In dezen zijn velerlei maatregelen denkbaar. Hier en nu wil ik vooral de aandacht vragen voor het organiseren van informatiecampagnes in de herkomstlanden, de bronlanden of hoe men ze ook maar noemen wil, over de bestemmingslanden en de daar te verwachten moeilijkheden bij het opbouwen van een nieuw bestaan. Ik meen dat ook mevrouw Vrisekoop op dat punt een nadrukkelijke vraag heeft gesteld. Worden op dit specifieke punt van informatie in de herkomstlanden activiteiten ontplooid? Ik sluit mij overigens graag aan bij de nadere vragen van mevrouw Vrisekoop op dat punt.

Tot slot het aspect van de slachtoffers. Zoals gezegd, is mensensmokkel in beginsel een slachtofferloos delict. Dat is mede een reden waarom het in titel VIII, misdrijven tegen het openbaar gezag, is geplaatst. Zeker niet alle gesmokkelden zijn als slachtoffer te bestempelen. Redenen waarom ook lang niet alle gesmokkelden willen meewerken aan een rechercheonderzoek. Voorzover het wel om reële slachtoffers gaat, is het de vraag of zij een passende bescherming genieten als zij eenmaal hier zijn gearriveerd. De memorie van antwoord somt op pagina 3 een reeks van maatregelen en voorzieningen op. Een intrigerende vraag is of de verblijfssituatie van deze personen, deze specifieke categorie die hier kan verblijven zolang het onderzoek duurt, buiten het bereik van de deze week in de Tweede Kamer te behandelen Koppelingswet blijft. Ik zou het op prijs stellen als ik wellicht nu op deze vraag, al is de behandeling aan de overkant nog niet begonnen, een afdoend antwoord zou kunnen krijgen.

De heer Talsma (VVD):

Mijnheer de voorzitter! Wij bespreken dit wetsvoorstel in het bijzijn van zowel de minister als de staatssecretaris van Justitie. Ik ben verheugd dat zij beiden aanwezig zijn. Ik zie dat een beetje alsof enerzijds de theorie en anderzijds de praktijk aanwezig is of beter nog, enerzijds de regelgeving en anderzijds de regeluitvoering en regeltoepassing. Ik zal daar straks nader op terugkomen.

In het wetsvoorstel wordt de strafbedreiging verhoogd van een jaar tot vier, zes en acht jaar, mede op internationale gronden en mede gezien de ernst en omvang van de delicten. Mijn fractie kan zich daar in beginsel mee verenigen.

In de Tweede Kamer is voorgesteld om de straf op het basisdelict van mensensmokkel te verhogen naar zes jaar, met de bedoeling om de voorlopige hechtenis te kunnen toepassen zonder dat daar verzwarende of bijkomstige omstandigheden voor nodig zijn. Ik vind het jammer dat de minister heeft ontraden om dat te doen. De minister zal weten dat zowel mijn fractiegenoot de heer Heijne Makkreel als ik bij de behandeling van de begroting van Justitie de minister heeft geprezen namens onze fractie voor haar aanpak en vernieuwing op het departement. Dat blijven wij doen. Dat neemt niet weg dat ik af en toe stroperigheden tegenkom. Al lang voordat deze minister in functie was, heb ik daar herhaaldelijk over gesproken. Dat zie ik hier nu weer. Er komt een praktisch, goed voorstel om al het gedoe rond de voorlopige gevangenisstraf en het aantonen van extra bezwarende omstandigheden te vermijden door eenvoudigweg het basisdelict op zes jaar te stellen.

Nu wordt gezegd dat er zich meestal bijkomende omstandigheden zullen voordoen, en dan is de maximumstraf ten minste zes jaar. Ik vind het echter beter en ook praktischer als men de straf direct op zes jaar had gezet. De praktijk is deze minister toch zeker niet onbekend. Deze goede suggestie uit de Tweede Kamer is ten onrechte niet overgenomen.

Ik kan het niet nalaten om nog even wat te filosoferen over de ontwikkelingen die wij in de strafrechttoepassing hebben meegemaakt in de loop der jaren. Zo'n 20 jaar geleden was het algemeen gebruikelijk om te pleiten voor decriminalisering. Er was zelfs een Rotterdamse hoogleraar die met nadruk en soms met enig succes pleitte voor algehele afschaffing van de gevangenisstraffen. Daar was ik het volstrekt niet mee eens en ik ben ook blij dat het geen enkele school heeft gemaakt. Het is toch wel opmerkelijk dat wij nu in de laatste paar jaren voor de vierde of vijfde keer meemaken dat wij onze strafbedreigingen, zoals ook hier weer, verhogen. Ik zeg niet dat ik het afkeur. Ik vind het alleen opmerkelijk dat de dingen in de wereld zo aan verandering onderhevig zijn. Daar wil ik even bij stilstaan.

Als het gaat over de mogelijkheden om voorlopige hechtenis toe te passen met de verdere maatregelen, wordt gezegd dat het hele arsenaal van dwangmiddelen ter beschikking staat. Dat is krijgshaftige taal. Dat ben ik nog zelden tegengekomen in de stukken van Justitie. Ik signaleer dat ook hier de wat "softere" aanpak en vooral formulering van vroeger kennelijk geheel zijn verlaten.

Voorzitter! Nu de zaak zelf. Belangrijk vond ik het dat beide bewindsvrouwen heel duidelijk hebben gesteld dat de hulp aan echte vluchtelingen op zichzelf niet bemoeilijkt moet worden. Men maakt dan ook een verschil tussen enerzijds de afgekeurde beroepsmatige op winstbejag uit zijnde smokkelaars en anderzijds de legale organisaties die zich met soortgelijk werk bezighouden, namelijk het uit hun land weghalen van bedreigde personen om ze naar Nederland te brengen. Ik vind het goed dat dit onderscheid wordt gemaakt. Ik ben iets minder optimistisch dan mevrouw Vrisekoop zo-even die suggereerde om in zo'n land opvang- of aanmeldingscentra te openen. Als dat kan, is dat natuurlijk een goede zaak, maar helaas kan een dergelijk opvangcentrum niet bestaan in landen waar echt bedreiging heerst. Het zou onmiddellijk worden opgespoord en gesloten. Ik noem als voorbeeld Irak, Iran, Somalië en in een andere vorm Bosnië. Dat betekent dat er in het land dat men ontvlucht van tevoren geen splitsing is tussen echte asielzoekers en anderen.

Mevrouw Vrisekoop waarschuwde er net voor dat je cijfers altijd heel kritisch moet beoordelen en hanteren. Aan de overzijde is zelfs wel eens gezegd dat cijfers op dit gebied zouden ontspruiten aan de borreltafel. Ik heb de minister hier net horen citeren uit een rapport van het WODC, het Wetenschappelijk onderzoek- en documentatiecentrum, waarin staat dat 30% van alle asielzoekers via smokkel binnenkomt. Ik dacht dat het cijfer van dit instituut, door de minister bevestigd, toch kon worden gehanteerd. Het rapport van aanpak van het openbaar ministerie gaat zelfs uit van 60% à 70%. Ik kan mij niet goed voorstellen dat deze serieuze rapportage niet van enigszins betrouwbare cijfers uitgaat. Wat er ook van zij, ik vind dit ontstellend grote aantallen. Dat betekent ook dat het in de praktijk heel moeilijk zal zijn om er echt wat aan te doen.

Het beleid is dat de gesmokkelde persoon zelf niet strafbaar is. Daar staat mijn fractie achter en dat is ook uitdrukkelijk in de stukken en in het debat aan de overzijde naar voren gekomen. Als de gesmokkelde persoon een erkende asielzoeker is, krijgt hij alle rechten die een zodanige asielzoeker normaal gesproken heeft. Hetzelfde geldt voor personen met een tijdelijke verblijfsvergunning en voor groeperingen die vallen onder een voorlopig tijdelijke verblijfsvergunning om humanitaire redenen. Zij allen zijn volstrekt beschermd als zij hoe dan ook in Nederland zijn. Nogmaals, ik wil mij daar niet afkeurend over uitlaten, ik constateer het alleen.

Dan blijven alleen de personen over die worden afgewezen als asielzoeker. De praktijk is bij mijn weten tot nog toe dat dan in numeriek zeer kleine aantallen uitwijzing plaatsvindt en dat het overgrote deel hier in de illegaliteit verdwijnt.

Wat is de praktische betekenis van de strafbaarstelling van mensensmokkel tot nog toe? Op vragen antwoorden bewindspersonen dat in de laatste tweeënhalf jaar – vanaf januari 1994 tot juni 1996 – in Nederland in totaal 82 personen als verdachte in smokkelzaken zijn aangemerkt. De bedoeling is dat het verloop over twee of drie jaar zal worden geëvalueerd. Kan ongeveer worden aangegeven wat er met die 82 gevallen is gebeurd? Waren dat allemaal lichte gevallen? Waren het grotendeels Nederlanders of buitenlanders en waarover gaat die evaluatie straks precies?

Voorzitter! Dan kom ik op de praktijk en daar wil ik toch heel nuchter over zijn, met grote waardering voor de bedoelingen die wij hebben met deze maatregelen. Het doel is, zo lees ik in de memorie van toelichting, voornamelijk de beheersing van de migratiestromen. Wat is nu de praktijk? Ik kan mij toch niet anders voorstellen dan dat de echte grote smokkelaars niet in Amsterdam, Den Haag of elders in Nederland rondlopen, maar opereren in landen waar de mensen weg willen. Het is daar dat zij geld vragen aan degenen die zo graag weg willen. Wellicht zal op de een of andere manier deze aangescherpte wetgeving ook daar bekend worden – dergelijke zaken worden meestal vrij snel bekend – maar de vraag rijst wat zo'n beroepssmokkelaar dan tegen zijn aanstaande klanten zegt. Dat zou als volgt kunnen gaan: maak je geen zorgen; ik zorg ervoor dat je in Nederland komt en als je daar asielzoeker, tijdelijk "verblijfhouder" of voorlopig tijdelijk "verblijfhouder" bent, mag je in elk geval blijven; ik zal je helpen door je de verhalen voor te houden die je daar moet afsteken en ik zal je helpen met valse papieren; als je desondanks geen verblijfstitel krijgt, kan je altijd nog onderduiken; de kans dat je wordt teruggebracht, is buitengewoon gering; je moet ervoor zorgen dat je geen paspoort bij je hebt. Echter, die beroepssmokkelaar zal hieraan toevoegen: maar ik loop voortaan een veel groter strafbaar risico; ik moet waarschijnlijk meer mensen inschakelen en/of omkopen; vroeger kostte mijn bemiddeling 7500 dollar maar helaas moet ik nu 12.500 dollar rekenen.

Voorzitter! Ik vrees dat dit wat cru gestelde voorbeeld toch de praktijk zal zijn. Hoezeer mijn fractie dit wetsvoorstel ook steunt, ik wil niet verhelen dat wij denken dat dit in de praktijk niet erg succesrijk zal uitpakken.

Er zal naar de mening van mijn fractie toch enige sanctie jegens de gesmokkelden nodig zijn. Nogmaals, ik spreek niet over het terugsturen van asielzoekers maar het gaat toch om mensen die – ook al hadden ze te maken met een ernstige noodsituatie – accepteerden dat zij geld moesten betalen. Zij wisten dus dat er iets verkeerds gebeurde, in de sfeer van omkoping, vervalsing van papieren en dergelijke. Daaraan moet toch aandacht worden gegeven.

Bij de laatste behandeling van de begroting van Justitie hebben wij met de staatssecretaris gesproken over een sanctie voor mensen die hun paspoort of andere papieren in het vliegtuig verdonkeremanen of aan een medepassagier geven voor een volgend geval. Wij drongen erop aan dat hieraan iets zou worden gedaan, bijvoorbeeld door te bepalen dat paspoorten moeten worden ingeleverd en pas op Schiphol weer bij de marechaussee kunnen worden teruggekregen. De staatssecretaris gaf aanvankelijk aan dat dit juridisch niet mogelijk zou zijn maar dit bezwaar handhaafde ze niet. Wél had ze politieke bezwaren. Ik heb daarvan, met alle respect, gezegd dat mijn fractie toch een wat meer aangescherpt beleid verlangde, mede onder het motto "al te goed is buurmans gek"; men lacht ons er een beetje om uit.

Welnu, ook in de onderhavige kwestie zou ik toch enige sanctie of voorwaarde willen toepassen. Een gesmokkelde die hier komt en hier wil blijven, zal toch ten minste bereid moeten zijn om de namen te vermelden van degenen die hem behulpzaam zijn geweest. Dat zal men niet graag doen – dat is mij duidelijk – maar wanneer duidelijk wordt gemaakt dat dit de enige mogelijkheid is om hier te mogen vertoeven, zou dit best eens wat kunnen opleveren.

Verder geloof ik dat degenen van de gesmokkelden die echt zijn afgewezen, daadwerkelijk moeten worden aangehouden, vastgezet en uitgewezen. Ik weet dat dit niet gemakkelijk is, maar als ook deze sanctie ontbreekt, vissen wij te veel achter het net. Misschien zijn er nog andere mogelijkheden. De bewindspersonen kunnen dat beter beoordelen dan ik; ik bekijk deze zaken immers van de buitenkant. Graag verneem ik wat hun commentaar hierop is.

Minister Sorgdrager:

Voorzitter! De staatssecretaris en ik hebben een werkverdeling gemaakt, waarbij de staatssecretaris hoofdzakelijk de inhoudelijke vragen over asiel en de betrekkingen met andere landen in dat kader zal beantwoorden en ik meer de vragen over het delict mensensmokkel op zichzelf.

Ik constateer, dat de meeste sprekers het in beginsel wel eens zijn met het wetsvoorstel, namelijk dat de strafmaat voor het delict mensensmokkel wordt verhoogd. Dat is in feite het enige dat wordt voorgesteld. Ik ben daar blij mee, want ik denk dat dit echt nodig is. Het gaat daarbij om mensen die uit winstbejag handelen. Het gaat vervolgens over illegale grensoverschrijding. Die twee elementen in het delict maken, dat je spreekt van mensensmokkel en niet van hulp aan vluchtelingen die soms niet zonder die hulp hun eigen land kunnen verlaten.

De heer Holdijk vraagt zich af wie er dan in feite slachtoffer zijn. Is het in beginsel een slachtofferloos delict, gezien de plaatsing in het wetboek? Ik denk het toch niet helemaal. Van de stroom asielzoekers mag een kleine 50% uiteindelijk in Nederland blijven. Het andere deel moet terug. Degene die via een mensensmokkelaar naar ons land is gekomen en uiteindelijk weer terug moet, is ook een slachtoffer van de mensensmokkelaar. Ten eerste is hij een hoop geld kwijt om hier te komen. Ten tweede is alle ellende van eerst vertrekken en vervolgens terug moeten voor de mensen buitengewoon ingrijpend. Er is valse hoop gewekt, maar men moet weer terug naar een situatie van waar men graag weg wilde. Ik vind dat een zeer verwerpelijke manier van handelen.

Het gaat er natuurlijk om dat echte vluchtelingen hulp geboden moet kunnen blijven worden. Met het beheersen van immigratiestromen wordt gedoeld op mensen die hier naartoe komen, maar van wie eigenlijk al zeker is dat zij hier niet kunnen blijven. Daarvan zijn zowel zij zelf de dupe alsook ons land, het land waar de mensen uiteindelijk terechtkomen.

In een heleboel situaties hebben mensen natuurlijk hulp nodig om hun land te verlaten. Dat klopt ook wel, maar dat is niet het probleem waarover het nu gaat. Ook dat er geld voor betaald moet worden is niet het punt. Het gaat erom dat er uit winstbejag wordt gehandeld. Natuurlijk kan dat begrip heel breed worden ingevuld, maar uiteraard wordt de opsporing vooral gericht op mensen die daarvoor extreme bedragen vragen. Wordt er gesproken van een gemiddelde van ƒ 7000, dan is dat wel interessant om een algeheel beeld te krijgen, maar het zegt nog niet alles over de uitschieters naar boven en naar beneden. Juist de uitschieters naar boven komen voor opsporing en vervolging in aanmerking.

Het beoordelen van cijfers is moeilijk. Er is onderzoek gedaan naar het verschijnsel, maar bijna per definitie kunnen wij er niet een volledig beeld van hebben. De heer Talsma zei dat het WODC 30% noemde als het deel van de asielzoekers die hier via mensensmokkelaars komen en het plan van aanpak van het OM 60% à 70%. Dat verschil ontstaat doordat de cijfers van het WODC ouder zijn. Het is een delict dat zich nogal ontwikkelt. Kennelijk is het een interessante markt, om grof geld te verdienen. Dat op zichzelf rechtvaardigt het al dat wij er intensief mee omgaan. Nederland is, zoals de meeste Europese landen, zowel bestemmings- als transitland. Dit betekent dat moet worden samengewerkt met andere landen. Uit onderzoek blijkt dat het vaak gaat om organisaties met vertakkingen uit het land van herkomst naar het transitland en het uiteindelijke bestemmingsland. Op die manier heb je te maken met netwerken die samenwerken over de hele wereld. De een regelt vervoer, de ander valse papieren. Vervalsers worden ingeschakeld, kortom, er zijn diverse soorten acties nodig om een "goede mensensmokkelorganisatie" te krijgen.

De heer Hirsch Ballin maakt melding van het probleem dat de territoriale werking van het strafrecht oplevert. Dat klopt, het is ook vermeld in het plan van aanpak van het OM. Dit brengt de noodzaak met zich om internationaal zeer intensief met elkaar samen te werken op dit gebied. Het instrument van uitlevering moet goed functioneren. Ook hiertoe is goede internationale samenwerking nodig. Een andere variant is het universaliteitsbeginsel. Dat komt in ons Wetboek van Strafrecht niet veel voor. Oorlogsmisdrijven, misdrijven tegen de mensheid, zijn voorbeelden waarvoor dit wel geldt.

De heer Hirsch Ballin wees op een ander uitgangspunt en vroeg of gesproken kan worden van het beginsel van de bescherming van belangen. Op zich is dit een interessante gedachte. In de Opiumwet is dit in wezen al neergelegd. Het is een vorm die ook in andere rechtsgebieden dan het strafrecht wellicht een rol kan spelen. Wij hebben dit in studie. Het gaat om internationalisering van strafrecht. Internet zou bijvoorbeeld een aardig uitgangspunt kunnen bieden. In die zin ben ik de heer Hirsch Ballin dankbaar voor zijn suggestie. Wij zullen hierover zeker nader nadenken.

Ik meen dat er, zeker in Europees verband, op dat gebied een zekere harmonisering dient te zijn. Wij discussiëren hierover in het verband van de Unie. Op sommige punten worden er wel degelijk kleine stapjes gezet.

De heren Hirsch Ballin en Holdijk gingen in op het onderscheid tussen de delicten mensensmokkel en mensenhandel. In de Tweede Kamer is uitvoerig over dit onderscheid gesproken. Soms is het lastig om onderscheid te maken omdat het wel eens samenvallende delicten zijn. Toch zijn het twee volstrekt verschillende delicten, waarbij de mensenhandel een zedelijke component heeft. De heer Holdijk wees erop dat in dat geval de ingang van het onderzoek geheel anders is. De ingang van de mensenhandel zit duidelijk in de prostitutiesfeer. Bij mensensmokkel heb je te maken met grensoverschrijding. Ik ben het ermee eens dat een strikte scheiding in de praktijk niet altijd kan worden gemaakt, hoewel mensensmokkel vaak niets met mensenhandel te maken heeft. Het is immers mogelijk dat mensen hier volkomen legaal binnenkomen, al is het maar met een toeristenvisum, maar dat het mensenhandel blijkt te zijn omdat ze een volstrekt verkeerde veronderstelling hadden van het doel van de reis naar Nederland. Deze beide ingangen voor onderzoek kunnen een voordeel zijn, omdat van beide kanten de delicten kunnen worden aangepakt. Bij mensensmokkel zijn overigens vaak andere feiten aan de orde. Ik noem bijvoorbeeld vervalsing van documenten. Wat dat betreft, ontstaat er vaak een gecombineerde tenlastelegging.

De Nigeriaanse meisjes vormen een probleem dat nu in de openbaarheid is gekomen, waarop de staatssecretaris nader zal ingaan. Hierbij gaat het om de vraag wat er feitelijk aan de hand is en hoe die meisjes hier gekomen zijn. De vragen die daarbij een rol spelen, zijn: waren zij in een opvangcentrum en, zo ja, hoe kwamen zij daar weer uit (al dan niet vrijwillig)? De antwoorden op die vragen zijn belangrijk om te kunnen bepalen wat er feitelijk aan de hand is.

De heer Holdijk meent terecht dat er meer onderzoek nodig is om een volledig beeld te krijgen. Er is een eerste aanzet tot een onderzoek gedaan, omdat wij steeds meer signalen over dit fenomeen hebben gekregen. Je kunt te maken hebben met een abject verschijnsel, zoals mensensmokkel. Ik herhaal dat ik hierbij niet denk aan hulp aan mensen om hun land uit te komen. Ik doel op het winstbejag, illegale grensoverschrijdingen en illegaal verblijven in Nederland.

Wij gaan dus een onderzoek opzetten. Er is toch een vrij schokkend beeld. Vandaar dat plan van aanpak. Dit betekent niet dat het met het onderzoek ophoudt. Integendeel. Juist de gegevens die daarmee verkregen worden, vormen materiaal om verder te gaan met het onderzoek. Overigens zal dat onderzoek niet alleen plaatsvinden op basis van politiegegevens. Juist bij kwesties zoals mensensmokkel en mensenhandel hebben niet-gouvernementele organisaties een heel duidelijke functie. De gegevens die deze organisaties verzamelen, zijn heel goed te gebruiken.

Voor de hoogte van de strafmaat is voor vier jaar gekozen voor het zogeheten basisdelict, oplopend tot acht jaar, als het gaat om beroeps- of bedrijfsmatig handelen. De strafmaat was één jaar. Wij hebben gekeken op welke wijze men internationaal met deze materie omgaat. Op grond daarvan hebben wij geconcludeerd dat een strafmaat van vier jaar al een forse stap is, vergeleken met de nog niet zo oude wetgeving waarin één jaar als strafmaat geldt. Je moet namelijk ook niet al te snel te heftig reageren op ontwikkelingen. Nogmaals, er is gekozen voor een strafmaat van acht jaar, als het gaat om echt beroeps- en bedrijfsmatig handelende mensen. Een strafmaat van vier jaar is niet soft. Het feit dat bij de acht jaar het hele arsenaal van dwangmiddelen ter beschikking staat, is ook niet krijgshaftig; het zijn nuchtere feiten. Wij moeten daar ook op een nuchtere manier mee omgaan.

In de Tweede Kamer is inderdaad de gedachte geopperd dat de straf misschien nog hoger moet zijn. Ik meen evenwel dat wij eerst moeten kijken wat de praktijk is, dus op welke wijze het verschijnsel zich ontwikkelt. Het kan zijn dat het verder gaat. Zo is het van 30% naar 60% à 70% gegaan. Door de nieuwe wetgeving komen er andere cijfers. Ik noem enkele vragen die hierbij een rol spelen: zijn er voldoende mogelijkheden om op te treden en, zo ja, zijn die voldoende afschrikwekkend? Kortom, ik vind dat eerst daarnaar onderzoek gedaan moet worden, voordat er nieuwe maatregelen genomen worden.

In de nota naar aanleiding van het verslag aan de Tweede Kamer wordt melding gemaakt van wat er met strafzaken is gebeurd. Daaruit blijkt dat in een groot aantal gevallen vrijheidsstraffen zijn opgelegd van ongeveer twee jaar. De meeste van de huidige zaken zijn nog in de procedure, maar het beeld is dat er flink wat vrijheidsstraffen worden opgelegd. Ik memoreerde al dat dit vaak gebeurt in samenhang met andere feiten, zoals valsheid in geschrifte en het verstrekken van valse reisdocumenten. Bij de evaluatie zal natuurlijk het verloop van de strafzaken betrokken worden.

De heer Talsma vraagt zich af of het niet beter is om asielzoekers zelf ook strafbaar te stellen, maar ik heb daar toch wat moeite mee. Het gaat namelijk eigenlijk altijd om mensen in nood, ook als zij geen recht hebben om in Nederland te verblijven. Het zijn toch mensen die uit nood een bepaalde stap doen. Moet je die mensen nog een keer strafbaar maken? Dat gaat mij gewoon te ver, helemaal waar het gaat over mensen die dan ook nog in Nederland als asielzoeker zouden mogen blijven. Er zullen best in die hele stroom asielzoekers – en dat weet ook iedereen – een aantal mensen zitten van kwade wil. Daarvoor kun je echter niet iedereen strafbaar maken.

Staatssecretaris Schmitz:

Mijnheer de voorzitter! Nog een enkel woord mijnerzijds in aansluiting op hetgeen de minister al heeft gezegd over wat wij in de wandeling zijn gaan noemen "de kwestie van de Nigeriaanse meisjes", waarover de heer Hirsch Ballin sprak. Ik kan daar geen duidelijke gegevens over verstrekken, omdat dit onderzoek nog steeds gaande is. Wel is het misschien goed om de berichten die daarover in de pers hebben gestaan, enigszins te relativeren. Er zijn inderdaad nogal wat meisjes uit Nigeria gekomen die hier vallen onder de AMA-regeling, de regeling voor alleenstaande minderjarige asielzoekers. Vaak verdwijnen die meisjes al voordat men werkelijk met de aanvraag bezig is geweest. Een aantal van die meisjes is wel degelijk teruggevonden. Ook lang niet alle meisjes zijn in de prostitutie gegaan. De heer Hirsch Ballin heeft echter gelijk. Men komt via een asielprocedure binnen en daar ligt dus wel degelijk een raakvlak. Voor het overige is het onderzoek, waarbij samengewerkt wordt met België, nog in volle gang. Later hopen wij u ook de precieze gegevens te kunnen verstrekken.

Mevrouw Vrisekoop is haar betoog begonnen met de opmerking dat deze wet en de Koppelingswet, waarvan de behandeling aanstaande donderdag in de Tweede Kamer begint, het einde vormen van de reeks van wetten die toch een aanscherping van het asielbeleid inhouden. Voor de Koppelingswet geldt dit inderdaad. Dat is het hele pakket aan wetten dat ook in het regeerakkoord is overeengekomen. Overigens is dat wel een totaal andere wet dan de wet waarover wij vandaag spreken. Bij de Koppelingswet gaat het echt over mensen die hier geen rechtmatig verblijf hebben, die hier illegaal zijn gekomen, die zich niet gemeld hebben en geen verblijfsvergunning hebben aangevraagd dan wel mensen die een asielprocedure hebben doorlopen, afgewezen zijn en te horen hebben gekregen dat zij terug moeten gaan. Voor die mensen die hier niet rechtmatig verblijven, wordt in de Koppelingswet voorgesteld om hun geen aanspraken op voorzieningen meer te geven, behoudens een aantal uitzonderingen die in een nota van wijziging zijn verwoord. Ongetwijfeld zal ook deze Kamer nog uitgebreid over die Koppelingswet komen te spreken.

Met enige zorg hoor ik mevrouw Vrisekoop vragen naar de lange termijn bij de asielprocedure. Daarover zijn verleden jaar een aantal rapporten verschenen. Denk aan Regioplan, aan de Rekenkamer en aan Berenschot. Op grond daarvan is met de uitvoering van een stappenplan begonnen om de achterstanden in te halen. In de derde week van oktober verschijnt ook de derde kwartaalrapportage daarover. Wij zitten aardig op schema. De bedoeling is dat wij inderdaad aan het eind van het jaar de achterstanden hebben ingehaald en daarmee komen aan de juistere termijnen. Voor de nieuwe gevallen die de immigratiedienst dan zou kunnen behandelen, komen wij dan uit op een periode van behandeling van 19 tot 20 weken. De rapportages gaan naar de Tweede Kamer. Ik hoop oprecht dat het ons zal gaan lukken zoals wij ons hebben voorgenomen. Naast de immigratiedienst hebben in de vervolgprocedures de rechtbanken daarmee te maken. Ook die hebben wij met extra menskracht versterkt om de achterstanden verder in te halen. Dat laat onverlet dat het inderdaad het streven is dat wij in de loop van volgend jaar een periode van zes of zeven maanden halen, waarin de procedure kan worden behandeld.

Mevrouw Vrisekoop vraagt hoe het mogelijk is dat de vluchtelingenstromen over het algemeen in de wereld toenemen, maar in Europa afnemen. Ik kan de exacte aantallen niet noemen. Maar er is sprake van een gigantische stroom van vluchtelingen in de wereld. Nogmaals, het merendeel wordt opgevangen in de eigen regio, een regio die het vaak al heel zwaar heeft. Europa, waaronder dus Nederland, heeft een duidelijk terughoudend toelatingsbeleid. Wij zijn dat met elkaar overeengekomen. Maar juist daarom is het van belang dat uiterst zorgvuldig wordt gekeken naar mensen die vluchteling zijn in het kader van het Vluchtelingenverdrag van Genève. Wij moeten ervoor zorgen dat deze mensen hier weer een perspectief kan worden geboden.

Mevrouw Vrisekoop en de heer Holdijk hebben gevraagd welke informatie kan worden geboden in de landen van herkomst, dus informatie in de preventieve sfeer. Mensen nemen wellicht niet de stap als zij vernemen dat zij hier geen kansen hebben. Op die manier worden geen onterechte verwachtingen gewekt. Ik wijs erop dat staatssecretaris Patijn van Buitenlandse Zaken in een debat met de Kamer nadrukkelijk medewerking heeft toegezegd voor de opleiding van mensen op diplomatieke posten. Daaraan is invulling gegeven, zoals blijkt uit de vervolgrapportages. Doelgroep is: mensen op diplomatieke posten die zijn belast met de werkzaamheden op het gebied van vreemdelingenverkeer. Dat heeft alles te maken met het visabeleid, het personenverkeer en de documentfraude. Dat is dus ingevuld. De opleiding wordt nu geboden, die is van start gegaan. Daarnaast is er uitdrukkelijk sprake van een groeiende samenwerking tussen Justitie en Buitenlandse Zaken. Dat uit zich, behalve in het opleidingstraject, ook in het aantrekken van speciale immigratiemedewerkers op een aantal posten. Wij hebben nu bijvoorbeeld iemand in Teheran en iemand in Nairobi. In dit verband noem ik ook de preboarding checks. Dat wil zeggen dat mensen voordat zij op het vliegtuig stappen, worden geïnformeerd over de mogelijkheden en vooral de onmogelijkheden. Bovendien worden dan de documenten gecontroleerd. Die preboarding checks bewijzen nadrukkelijk dat preventieve maatregelen helpen. Ik zal een voorbeeld geven. Er vinden regelmatig preboarding checks plaats in plaatsen als Lagos, Lomé en Accra. In 1994 waren er vanuit die landen 185 vluchten en hebben ongeveer 500 mensen afgezien van hun reis op grond van de toen verstrekte informatie. In 1995 waren er 103 vluchten uit die landen en hebben ongeveer 150 mensen afgezien van het op het vliegtuig stappen. Op die manier zijn zij voor teleurstellingen bespaard gebleven. Ten eerste is er dus het opleidingstraject voor de eigen mensen, ten tweede zijn er de preboarding checks en ten derde worden vaak samen met de Immigratiedienst immigratieattachés ingezet in de landen van herkomst.

Overigens hebben ook de ons omringende landen campagnes gevoerd om informatie te verstrekken in de landen van herkomst. Je kunt niet eenvoudig zeggen dat het overal even positief is verlopen. Ook de ons omringende landen zijn er wat voorzichtig mee, met name omdat het een aantal mensen op de gedachte kan brengen dat er mogelijkheden zijn. Wij zijn dus voorzichtig bezig. Wij zullen ook met de ons omringende landen samenwerken. Maar vooral Justitie en Buitenlandse Zaken zullen aangeven aan welke voorwaarden mensen moeten voldoen om hier in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning.

Mevrouw Vrisekoop stelde, al sprekende over de vluchtelingenstromen, dat er op dit punt steeds weer wat kan worden verwacht. Zij wees daarom op het belang van een flexibel beleid. Er is nu sprake van een daling van de cijfers. Dit leidt er, zowel bij de Immigratiedienst als bij de organisatie voor de opvang, toe dat het aantal mensen dat nodig is voor dit werk kan worden afgebouwd. De plannen van aanpak worden op basis van de dalende cijfers opgezet. Daarin wordt apart een buffer gereserveerd, er wordt een flexibiliteit ingezet. Dus als straks de aantallen weer toenemen, hoeft men bij de Immigratiedienst en de opvangdienst niet direct in paniek te raken. Wij willen een zodanige organisatie dat wij een duidelijk verantwoorde reserve hebben om, als de instroomcijfers weer toenemen, zo'n stroom te kunnen opvangen. Er kunnen zich natuurlijk onverwachtheden en calamiteiten voordoen, maar binnen het normale patroon moeten wij twee goede flexibele organisaties daarvoor hebben.

De heer Talsma heeft gesproken over de smokkelaars die in het land van herkomst aanwezig zijn. In het hele patroon van dat smokkelen moeten wij rekening houden met het opbouwen van een heel netwerk met andere landen, vaak langs de reisroutes die men neemt. Uit de informatie die ik tot nu toe heb gekregen, blijkt niet dat het uitsluitend mensen betreft die alleen in Iran of Irak bezig zijn. Men zoekt juist een netwerk, ook in Nederland, om het de mensen te vergemakkelijken om hierheen te komen.

De heer Talsma wijst er terecht op dat wij al eerder een debat hebben gehad over de sancties. Ik heb toen gezegd dat ik in politieke zin op dat punt uitdrukkelijk niet verder wil gaan. Wij zijn bezig met een zeer omvangrijk asielbeleid en er zijn nu dalende cijfers, maar wij zitten nu aan die laatste schakel waarin duidelijk wordt dat mensen hier geen recht op verblijf hebben; zie de Koppelingswet, zie het hele terugkeerbeleid. Wij hebben toch al een beeld van een behoorlijke aanscherping van ons beleid. Ik weet dat de vervalsing en het ontbreken van documenten een groot probleem is, maar op dit moment is de regering nog niet zover – dan zouden wij ook de Vreemdelingenwet moeten aanpassen – om op dat punt voor te stellen om op het hebben van verkeerde documenten nog een extra sanctie te leggen. Heel vaak is het hebben van documenten die niet kloppen een contra-indicatie in de procedure: als men ons bewust misleidt met documenten, dan kan op die titel een verblijfsvergunning worden onthouden overeenkomstig de wijze waarop dat nu in de Vreemdelingenwet is vastgelegd.

Mevrouw Vrisekoop (D66):

Voorzitter! Ik wil kort reageren op de antwoorden die de bewindspersonen hebben gegeven. Ik wil beginnen met een compliment voor de inhoudelijkheid en het verstrekken van informatie, cijfermatig en heel up-to-date, over een aantal punten die ik aan de orde heb gesteld. Het gaat met name over de informatieverstrekking. Anders dan de heer Talsma meende, was het niet mijn bedoeling om opvangcentra te stimuleren in de verschillende landen waar asielzoekers vandaan komen. Het ging mij nu juist om het verstrekken van informatie op een zodanige schaal dat mensen beter weten waar zij aan toe zijn voordat zij beginnen aan zo'n reis. Het verheugt mij zeer dat ik kan constateren dat dit niet alleen op gang is gekomen, maar dat die opleiding ook daadwerkelijk vorm krijgt en dat er vanuit de diplomatieke dienst actief aan wordt gewerkt.

Mevrouw Sorgdrager heeft weinig aandacht besteed aan mijn verhaal, maar dat komt omdat wij het eigenlijk op een groot aantal punten eens zijn en omdat ik meer filosofische beschouwingen heb gehouden op het punt waarop zij antwoord geeft. Daarbij is mij wel een punt opgevallen; ik ben daar zeer verheugd over. Zij heeft heel duidelijk gesteld dat zij met mij van mening is dat het niet de bedoeling is dat vluchtelingen worden tegengehouden door deze wet. Zij is ook met mij van mening dat alleen die zaken moeten worden aangepakt waarbij sprake is van excessen. Overigens is dat niet altijd het geval bij valsheid in geschrifte of bij vervalste paspoorten. Wij hebben een historie uit de Tweede Wereldoorlog. Het was toen wel degelijk nuttig om met dergelijke papieren te reizen. Dat zijn op zichzelf gezien geen strafverzwarende omstandigheden. Onder bepaalde voorwaarden kan daar natuurlijk wel sprake van zijn. Het feit dat alleen die zaken worden aangepakt, waarin sprake is van excessiviteit, is voor mij bevredigend genoeg om blij te zijn met de toezegging.

De heer Holdijk (SGP):

Voorzitter! Ik dank beide bewindsvrouwen voor de prompte reacties. Mijn bijdrage in eerste instantie bestond voor een deel uit een beschouwing en voor een ander deel uit enkele vragen. Mijn vraag naar de informatie in de herkomstlanden over de kansen op verblijf en de opbouw van een bestaan in Nederland is door de staatssecretaris bevredigend beantwoord.

Natuurlijk is hier vandaag niet de Koppelingswet aan de orde, maar er is wel een zeker verband. Ik wil mijn vraag uit de eerste termijn hierover opnieuw stellen. In de memorie van antwoord staat dat het doen van aangifte voor een slachtoffer van mensenhandel recht geeft op een verblijfsvergunning, document D, voor de duur van de opsporing en vervolging van de daders tot en met de veroordeling in feitelijke aanleg. Mogen wij ervan uitgaan dat iemand met een zodanige verblijfsstatus op de normale faciliteiten aanspraak kan maken en niet onder de beperkingen van de Koppelingswet zal vallen?

De minister heeft gezegd dat zij ervaring wil opdoen met de aangepaste wet, voordat zij nieuwe maatregelen wil nemen. Op zichzelf is dat een begrijpelijk standpunt. In de stukken wordt ons herhaaldelijk verzekerd dat nadere maatregelen in overweging kunnen komen na evaluatie. Is dat meer dan de heel gewone bereidheid om een wet aan te passen als dat nodig is? Ik heb die vraag gesteld tegen de achtergrond van mijn indruk dat evaluatie van wetgeving nog wel eens dienst doet als een alibi voor minder goede wetgeving.

Minister Sorgdrager:

Voorzitter! Ik ben blij dat datgene wat de staatssecretaris en ik naar voren hebben gebracht, in beginsel tot tevredenheid heeft geleid. Mevrouw Vrisekoop heeft gelijk als zij zegt dat ik niet veel aandacht heb besteed aan een aantal beschouwingen. Dat komt omdat ik het ermee eens ben. Ik zal dat in een paar korte punten samenvatten.

Wij zijn het erover eens dat echte vluchtelingen een kans moeten hebben om in Nederland te blijven. Het wetsvoorstel mag daar geen beperkingen in aanbrengen.

Als wij het hebben over winstbejag, gaat het om duidelijke zaken. Er moet dan sprake zijn van het aanwijsbaar profiteren, het meer dan alleen vragen van de normale vergoedingen om iemand te begeleiden naar Nederland.

Het is heel slecht om bij mensen die geen enkele kans hebben om in Nederland toegelaten te worden, verwachtingen te wekken. Dat leidt slechts tot teleurstelling en waarschijnlijk een nog moeilijker positie bij terugkeer. Ik heb begrepen dat deze uitgangspunten door alle sprekers worden gedeeld.

De heer Holdijk heeft een vraag gesteld over de passage in de memorie van antwoord over de nadere maatregelen. Het is een reactie op een vraag die in de Tweede Kamer aan de orde is geweest, namelijk of het niet beter zou zijn een hogere strafmaat in te voeren. Dat wil ik alleen maar als uit een evaluatie blijkt dat die werkelijk noodzakelijk is. Vandaar de zinsnede. Als uit de evaluatie blijkt dat bijstellingen nodig zijn, dan gaan wij daartoe over. Het moet echter heel duidelijk blijken, dat het werkelijk nodig is. Dat is de bedoeling ervan.

Vervolgens vraagt de heer Holdijk hoe het zit met slachtoffers van mensenhandel. In de memorie van antwoord staat dat deze mensen gedurende de juridische procedure tot en met de afhandeling in feitelijke aanleg in Nederland kunnen blijven. Voor de periode waarin men in Nederland kan blijven, kan men aanspraak maken op de normale voorzieningen die zijn verbonden aan een verblijfstatus. Het is niet zo dat daarbij de Koppelingswet ineens van toepassing is.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

Sluiting 15.43 uur