Aan de orde is de behandeling van:

het voorstel van rijkswet Goedkeuring van het op 10 december 1982 te Montego-Bay tot stand gekomen Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, met bijlagen, en van de op 29 juli 1994 te New York tot stand gekomen Overeenkomst betreffende de uitvoering van Deel XI van genoemd Verdrag, met bijlage (24433, R1549).

De beraadslaging wordt geopend.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Mijnheer de voorzitter! "De regering bevordert de ontwikkeling van de internationale rechtsorde", zegt artikel 90 van de Grondwet. Het zeerechtverdrag van 1982 en de overeenkomst betreffende deel XI van dat verdrag van 1994 zijn mijlpalen in deze ontwikkeling van de internationale rechtsorde. Naleving en handhaving van recht zijn wezenlijke bestanddelen van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde. Met de totstandkoming van dierbare teksten alleen is de taak die in de Grondwet is omschreven niet volbracht. Dat is de grond ervoor dat de CDA-fractie bij deze en andere gelegenheden haar aandacht in het bijzonder richt op de uitvoering van verdragen.

Inzake de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de Europese Gemeenschap en de lidstaten bij de naleving en handhaving van de bepalingen van deze verdragen is het te vroeg om de balans op te maken. Wij danken de regering voor de uiteenzetting over de verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de Europese Gemeenschap en de lidstaten in de nota naar aanleiding van het verslag. Aan de verklaring over de wederzijdse verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden wordt nu dus de laatste hand gelegd. Wij vragen de minister om ons te informeren over de resultaten en de gevolgen voor het Nederlandse aandeel in de uitvoering en de handhaving van de voorschriften van het verdrag zodra het werk gereed is gekomen.

Wat ingewikkelder is de situatie als het gaat om de naleving en de handhaving van het verdrag in de delen van de Caribische Zee waar een verantwoordelijkheid is van de regering van het Koninkrijk. Artikel 90 van de Grondwet dat de regering opdraagt de ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen, geldt uiteraard voor de verantwoordelijkheid van de koninkrijksregering voor de buitenlandse betrekkingen. Dat volgt uit het Statuut. De minister van Buitenlandse Zaken waakt er terecht voor, dat deze verantwoordelijkheid van de koninkrijksregering niet wordt aangetast door separate acties ten opzichte van het buitenland door afzonderlijke landen van het Koninkrijk. Van tijd tot tijd verschijnen berichten over de demarches die de minister van Buitenlandse Zaken onderneemt om duidelijk te maken dat hier een verantwoordelijkheid ligt van de koninkrijksregering en dus voor hem als eerstverantwoordelijke op het gebied van de buitenlandse betrekkingen.

Nu mag deze verantwoordelijkheid van de koninkrijksregering niet alleen worden opgevat als een verplichting om te waken tegen versplintering, maar zij moet ook positief worden begrepen als een verplichting om ook daadwerkelijk ervoor te zorgen, dat het gehele Koninkrijk deelneemt aan de ontwikkeling van de internationale rechtsorde. Tegen deze achtergrond kunnen wij de beantwoording van de vragen over de werking van het verdrag in de Caribische Zee niet als helemaal bevredigend ervaren. Het geldt voor de vragen die gesteld zijn maar niet beantwoord zijn in de nota naar aanleiding van het verslag. Ik herhaal die vragen in de hoop en verwachting dat ze alsnog een antwoord mogen krijgen. Hoe is de situatie ten aanzien van de tot de exclusieve economische zone van het Koninkrijk te rekenen delen van de Caribische Zee? Vallen alle maatregelen die het Koninkrijk tot op heden voor dit zeegebied heeft uitgevaardigd binnen de competentiebepalingen van de artikelen 55 en 56? Welke diensten zijn belast met toezicht en opsporing in de Caribische Zee? Is de situatie ten aanzien van de raffinaderijen en olieterminals in de Nederlandse Antillen en Aruba in overeenstemming met de internationaalrechtelijke milieuverplichtingen van het Koninkrijk? Is er voldoende marien-biologisch onderzoek en rapportage in de delen van het Caribisch gebied waarvoor het Koninkrijk verantwoordelijkheid draagt? Welke middelen worden daarvoor uitgetrokken?

Voorzitter! Zover onze vragen uit het verslag. Ik kan mij voorstellen, dat deze vragen zich niet allemaal lenen voor onmiddellijke beantwoording. Ik zou daar alle begrip voor hebben. Ik ben uiteraard meer gediend met een precieze beantwoording op een tijdstip dat zich daarvoor leent – als ook de informatie beschikbaar is – dan met een globale aanduiding van de richting van het antwoord. Het gaat om de bevordering van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde. Het is niet alleen een kwestie van de verdragen – de dierbare teksten daarin vervat – maar uiteraard ook van naleving en handhaving. Daarop waren onze vragen ten aanzien van de Caribische Zee gericht.

Uiteraard hebben wij kennis genomen van het antwoord van de regering ten aanzien van de gelding van de verdragen in het Caribisch gebied. De minister meldt, dat op dit moment slechts bekrachtiging voor Nederland wordt nagestreefd. Maar dat is geen bevredigende en uit een oogpunt van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde acceptabele situatie. Dat moet veranderen. Het zou ook pijnlijk zijn voor het Koninkrijk als er delen van het Koninkrijk waren, waar langdurig deze verdragen met hun milieubeschermende bepalingen en verplichting tot afstemming tussen staten waarvan de zeeën aan elkaar grenzen zouden uitblijven. De zinsnede "De noodzakelijke aanpassing van de wetgeving van de Nederlandse Antillen en van Aruba verhindert op dit moment een bekrachtiging voor het gehele Koninkrijk" zou moeten worden omgedraaid. Misschien wil de minister ook bevestigen dat wij die zin zo mogen lezen. Dan komt er te staan: "De door de regering van het Koninkrijk noodzakelijk geachte bekrachtiging van het verdrag voor alle delen van het Koninkrijk vereist aanpassing van wetgeving ook van de Nederlandse Antillen en Aruba." Wij vernemen graag op welk moment naar redelijke inschatting en mede als resultaat van de inspanningen van de minister, die primair verantwoordelijk is voor de ontwikkeling van de internationale rechtsorde en de rol van het Koninkrijk daarin, de aanpassingen van de wetgeving en van de uitvoeringsorganisatie in de Nederlandse Antillen en Aruba zover gevorderd zijn dat zij echt kunnen plaatsvinden. Ik denk dat het van belang is, ook in de verhouding tussen de koninkrijksregering en de regering van de landen van het Koninkrijk, dat het duidelijk is dat het alleen gaat om een in tijd beperkte overgangsperiode. Daarom haken de vragen die ik zoëven herhaalde over de uitvoeringsorganisatie en de vragen naar het moment waarop een einde komt aan de onbevredigende, eigenlijk niet acceptabele situatie dat het Koninkrijk niet geheel deelneemt aan deze belangrijke verdragen, in elkaar.

Mijnheer de voorzitter! Ik wil nog een enkel ander punt behandelen. Het zou goed zijn als de minister aangaf of de artikelen 122 en 123, waarvan hij heeft gesteld dat er rekening mee moet worden gehouden dat zij voor de Noordzee gelden, naar zijn oordeel ook gelden voor de Caribische Zee. Daaruit vloeit dan ook de verplichting voort tot samenwerking met andere staten in dat gebied. Daaraan moet ik toevoegen dat, ook als het niet zo zou zijn, praktische samenwerking vereist is, ook op grond van andere bepalingen in het verdrag die samenwerking verlangen tussen de staten die erbij zijn aangesloten.

Verder wil ik het hebben over de kwestie van het ontbreken van een reële band met de staat waarvan de vlag wordt gevoerd op een schip. In de nota naar aanleiding van het verslag lezen wij dat er naar het oordeel van de minister geen sprake is van schending van de rechtsorde van het Koninkrijk of van een van de landen van het Koninkrijk, wanneer hier gevestigde ondernemingen gebruik maken van een vreemde vlag, terwijl er geen reële band is. Ik zou dat oordeel niet zonder meer willen onderschrijven. Ik kan mij voorstellen dat het in een civiele procedure wordt gezien als een vorm van oneerlijke mededinging wanneer in strijd met de bepalingen van dit en het eerdere verdrag, waarnaar de minister verwijst, de vlag wordt gevoerd van een land, waarmee geen reële band bestaat. Ik denk dat het oordeel, dat de rechtsorde van het Koninkrijk en de landen van het Koninkrijk daarbij niet betrokken is, nuancering behoeft.

Mijnheer de voorzitter! Over het verdrag is veel gesproken en gepubliceerd. Het antwoord op de vraag naar de betekenis voor de ontwikkelingsvraagstukken, ook uit het oogpunt van duurzame ontwikkeling, was in het kader van de nota naar aanleiding van het verslag uitermate summier, maar misschien verklaarbaar tegen de achtergrond van wat elders al is gezegd. Desalniettemin lijkt het mij van belang dat Nederland er uitdrukkelijk bij stilstaat welke rol de International Seabed Authority, voorzien in het verdrag van 1994, kan spelen, ook in het belang van duurzame ontwikkeling zoals die sindsdien nog duidelijker op de agenda van de ontwikkeling van de internationale rechtsorde is gekomen.

De vergadering wordt van 11.38 uur tot 11.52 uur geschorst.

Minister Van Mierlo:

Mijnheer de voorzitter! Ik dank de heer Hirsch Ballin voor zijn bijdrage en ik zal proberen, op al zijn vragen en opmerkingen te reageren. Als dit niet geheel lukt, zal ik op zijn suggestie grijpen naar het middel van een nadere brief.

De heer Hirsch Ballin heeft groot gelijk als hij stelt dat de verantwoordelijkheid voor het tot stand brengen van koninkrijkswetgeving en de betrokkenheid van de Nederlandse Antillen en Aruba daarbij niet passief is. Ze beperkt zich ook niet tot het voorkomen van separate acties, ze moet ook positief worden geïnterpreteerd: het bevorderen van eenheid. De regering acht het wenselijk dat het verdrag op korte termijn ook zal gelden voor de Nederlandse Antillen en Aruba. Formeel hebben deze hierin echter een zelfstandige taak. Het tot stand brengen van wetgeving is voorbehouden aan de landsregeringen en het is dan ook allereerst hun taak, daartoe actie te ondernemen. De regering vindt medegelding van het verdrag echter zo belangrijk dat die naar haar mening in de eerste plaats gevorderd wordt door de samenhang met de ontwikkeling van de internationale rechtsorde. Via die verplichting willen wij de regeringen van de Antillen en Aruba ook bijstaan bij het realiseren van verbindendheid van het verdrag voor deze landen. Zo nodig en als het op prijs wordt gesteld, zal assistentie door ter zake kundige ambtenaren of wetenschappers mogelijk worden gemaakt. Wij willen dus niet passief blijven, maar zoals ik al zei, behoort dit punt niet in het Nederlandse parlement thuis. Toezeggingen kunnen dan ook niet verder gaan dan het uitspreken van de intentie om bijstand te verlenen. Het is ook moeilijk denkbaar om een termijn aan te geven voor het tot stand brengen van medegelding van het verdrag. Niettemin hoop ik dat ook de heer Hirsch Ballin zich veilig voelt met de term "zo spoedig mogelijk". Een en ander is al overgebracht aan de landsregeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba.

Ik moet toegeven dat enkele vragen van de heer Hirsch Ballin nog niet echt beantwoord zijn. Hij heeft gevraagd of de situatie op het stuk van de olieraffinaderijen in overeenstemming is met de vereisten. Ik moet zeggen dat ook ik mij daarover zorgen maak; toevallig ben ik er twee weken geleden nog geweest. Maar wij zijn hierin niet bevoegd. Artikel 207 van het Zeerechtverdrag vraagt ernaar en op dit moment wordt er in het kader van het Verdrag van Cartagena een protocol uitgewerkt inzake de verontreiniging van de zee vanaf het land. Zodra dat er is – ik zal dat de Kamer dan ook laten weten – is er ook geregeld hoe de situatie op de Antillen zou moeten worden bijgesteld. Ik hoop dat de heer Hirsch Ballin hieruit heeft kunnen opmaken dat de zinsnede in het antwoord van de regering op dit stuk inderdaad ook omgekeerd gelezen mag worden.

De artikelen 122 en 123 gelden naar het oordeel van de regering niet voor het Caribische gebied. Deze gaan over ingesloten of half-ingesloten zeeën en daarvan is daar geen sprake. Artikel 123 gaat over samenwerking; dat artikel is dus formeel niet van toepassing, maar er is wel een samenwerkingsregeling voor het mariene milieu in het Verdrag van Cartagena en dat werkt wel.

Zodra de tekst van de bevoegdheidsverklaring van de Europese Gemeenschap er is, zal ik die de Kamer doen toekomen. Wij verwachten dat dit in de komende herfst zal zijn.

Verder heeft de heer Hirsch Ballin nog gesproken over het ontbreken van een reële band en over schendingen van het verdrag indien een Nederlandse reder gebruik maakt van een vreemde vlag. Ik denk dat er sprake is van een verschil van mening over wat er verstaan moet worden onder een wezenlijke band. De heer Hirsch Ballin heeft er misschien wel gelijk in dat de discussie hierover nog niet afgelopen is. Wij hanteren een vrij ver uitgerekte interpretatie van het begrip "een wezenlijke band", terwijl hij er een vrij nauwe, formele interpretatie aan geeft. Op grond daarvan komt hij tot het oordeel dat er dan sprake zou zijn van schendingen van het verdrag. Het is dus een verschil van mening over de betekenis van dit begrip.

De heer Hirsch Ballin heeft ook nog gevraagd naar de betekenis van het zeerechtverdrag voor de ontwikkelingslanden. Hij vindt dat wij die in het antwoord wat vaag hebben aangegeven. Ik heb in dat antwoord vermeld dat ik van mening ben dat het verdrag in veel opzichten van bijzonder belang is voor de ontwikkelingslanden. Het uitgangspunt bij het tot stand komen van het verdrag en bij de onderhandelingen die geleid hebben tot de overeenkomst is altijd het bewerkstelligen van universele acceptatie geweest. Alle staten hebben belang bij een verstandig beheer van de zeeën, en dat wordt in het verdrag als uitgangspunt weerspiegeld. Het gezamenlijk belang is de strekking van het verdrag. Het verdrag biedt een kader voor samenwerking op velerlei gebied en voor gezamenlijke verantwoordelijkheid. In algemene zin is alles waarin wordt uitgegaan van een gezamenlijke verantwoordelijkheid, in het belang van de zwakkere. Dat is een elementaire notie, die zich eigenlijk ook in de EU voortdurend voltrekt in het gesprek over communautair of niet-communautair. Het is het belang van de kleinere landen en in dit geval van de zwakkere landen. Zo kan gewezen worden op de eisen van duurzaam visserijbeleid, waartoe regionale visserij-organisaties kunnen worden opgericht. Ook op het gebied van milieu moet worden samengewerkt. Met name de bepalingen die de noodzaak van samenwerking ten aanzien van het beheer van het volle-zeegebied onderstrepen, zijn van belang om op basis van het beginsel van duurzame ontwikkeling tot versterking en aanscherping van milieunormen te komen.

Ook het gemeenschappelijk erfdeel is nog steeds van belang, al is de uitvoering die eraan wordt gegeven, gewijzigd met de aanpassing van hoofdstuk XI. De wijziging van het verdrag waardoor de diepzeemijnbouw onderworpen wordt aan het marktmechanisme, is een ontwikkeling die bijdraagt aan het toegankelijk maken van deze rijkdommen voor alle staten. Het is ook een belang van ontwikkelingslanden dat nu begonnen wordt met het uitbaten van deze rijkdommen. Zonder commercieel verantwoorde investerende mijnbouw, die nu is gewaarborgd door de overeenkomst, kan dat gemeenschappelijk erfdeel geen vruchten dragen. De regels die er nu zijn, geven de mogelijkheid van effectieve implementatie van het beginsel van het gemeenschappelijk erfdeel, waarbij tevens rekening wordt gehouden met de belangen van de mijnbouwondernemingen.

In het kader van de mijnbouw kan ook nog gewezen worden op de samenwerking op het gebied van de technologie-overdracht. Ten slotte is met name voor de ontwikkelingslanden van belang het fonds voor economische steun van waaruit de Autoriteit steun kan verlenen aan ontwikkelingslanden en waarvoor de gelden weer gevonden worden in het werk van de onderneming, van de Autoriteit. Dat fonds kan economische steun geven aan ontwikkelingslanden die landproducent zijn. Het is wel zo dat het niet in de eerste plaats de ontwikkelingslanden zijn geweest die gewacht hebben op een ander hoofdstuk XI. Het is echter in het belang van iedereen en dus ook in het belang van de ontwikkelingslanden dat het zeerechtverdrag nu op zoveel ruimere schaal van toepassing wordt.

Mocht ik nog meer kunnen melden over de milieusituatie op de Antillen, dan doe ik dat graag bij nadere brief. Ik heb die gegevens niet voorhanden. Ik heb gezegd dat het binnen het kader van het Verdrag van Cartagena gebeurt en ik heb ook mijn bezorgdheid aangegeven. Ik kan echter niet precies zeggen in welke mate het voldoet aan de maatstaven waarom gevraagd is.

De heer Hirsch Ballin (CDA):

Voorzitter! Ik dank de minister voor zijn antwoorden. Ik stel het op prijs dat de minister ons bij brief nader wil informeren over de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de Europese gemeenschap en Nederland en over de gevolgen voor Nederland, zodra die verdeling gereed is. Ik ben er ook verheugd over dat hij alsnog precies wil ingaan op de vragen die gesteld zijn over de naleving en handhaving in de Caribische Zee. Ik begrijp uit het antwoord van de minister dat dit geldt voor de diverse meer specifieke vragen die door onze fractie gesteld zijn. Niet alleen ten aanzien van de olieraffinaderijen delen wij de zorg, daarbij moeten ook de olieterminals en de hele marien-biologische situatie genoemd worden. De minister verwijst terecht naar de verplichtingen tot samenwerking die ook los van het bijzondere regime voor de half ingesloten zeeën gelden. Hij noemde het verdrag van Cartagena. Ook het Verdrag inzake het recht van de zee zelf geeft op diverse plaatsen verplichtingen tot samenwerking op marien-biologisch terrein aan en verplichtingen tot het nemen van maatregelen inzake de naleving en de handhaving. Vandaar deze specifieke vragen, waarvan het inderdaad alleen zin heeft deze specifiek te beantwoorden. Het komt immers echt aan op de reële werkzaamheid van wetgeving en van diensten die toezien op de naleving van de wetgeving.

Ik wilde dit nog even onderstrepen, voorzitter. Wij zijn de minister erkentelijk voor zijn toezegging preciezere informatie per brief te verstrekken.

Ik zou nog even willen ingaan op hetgeen de minister antwoordde op de vraag, wie daarover eigenlijk gaat. Wetgeving, die in de competentie van de landen van het Koninkrijk valt, is een verantwoordelijkheid van de landsregering en van de Staten van de Nederlandse Antillen respectievelijk Aruba. De mogelijkheid bestaat om op grond van consensus over te gaan tot rijkswetgeving. Dat vereist dan uiteraard instemming over en weer. Het is denkbaar dat dit bijvoorbeeld door de minister van Buitenlandse Zaken aan de orde wordt gesteld in de ministerraad van het Koninkrijk. Ik noem deze mogelijkheid nog even speciaal omdat er natuurlijk een zeer begrijpelijke spanning is tussen omvang van de wetgevende arbeid in de afzonderlijke landen van het Koninkrijk en de omvang en indringendheid van de internationale verplichtingen. Een vrijwillig treffen van bepaalde gemeenschappelijke regelingen kan onder omstandigheden een alternatief zijn voor de mogelijkheid die de minister aanduidde, namelijk het verlenen van bijstand ten aanzien van het opstellen van landswetgeving.

Is het aan de orde om daarover te spreken en toezeggingen te vragen aan de regering bij de goedkeuring van verdragen? Wel zeker! Want de Staten-Generaal, met daarbij de regeling voor betrokkenheid van de Staten van de Nederlandse Antillen en Aruba, treden hier op als volksvertegenwoordiging van het Koninkrijk. Vandaar ook die rol in de procedure van voorstellen van rijkswet, waaronder de voorliggende, voor de Staten van de Nederlandse Antillen en Aruba. Wij hebben hier nu de laatste ronde daarvan, dus wij zijn hier aan het werk als wetgevende macht van het Koninkrijk. Daarom is het ook op zijn plaats om hier de regering aan te spreken op deze aangelegenheden en te vragen, ervoor te zorgen dat een en ander inderdaad op korte termijn tot stand komt.

De minister sprak in zijn waardevolle beschouwing over de betekenis van het verdrag voor de ontwikkelingslanden de kernzin uit, dat de regering universele acceptatie van de normen van het zeerechtverdrag wil bewerkstelligen. Dat is in het belang van de landen met economisch en technologisch hoog potentieel en van de ontwikkelingslanden. Universele acceptatie bewerkstelligen begint dus bij onszelf, de drie landen van het Koninkrijk.

Ik moet nog een opmerking hieraan toevoegen. Alle staten, zo zei de minister, hebben belang bij het uitbaten van de diepzeerijkdommen. Ik help het de minister hopen. Het is natuurlijk wel de realiteit dat er bij een klein aantal landen sprake is van een grote technologische voorsprong ten aanzien van die diepzeerijkdommen. De toekomst zal leren of de hoop dat de landen in de Derde Wereld daarin delen, ook echt in vervulling gaat.

Minister Van Mierlo:

Voorzitter! Ik ben het in hoge mate eens met de heer Hirsch Ballin. De implementatie van het verdrag zal duidelijk maken of er wordt voldaan aan datgene wat wij voor ogen hadden toen wij het verdrag sloten en of het in de praktijk zo zal werken. In de loop der jaren zal over het functioneren van het verdrag rapportage moeten plaatsvinden aan het parlement.

Ik deel zijn opvatting dat het in ieder geval de verantwoordelijkheid van de koninkrijksregering is om de complete toepassing voor de drie landen te bevorderen. Het wetgevingswerk moet evenwel ter plekke worden gedaan met onze steun. Het is nu al een koninkrijkswet, die omstreeks 1 juli aanstaande van kracht wordt en ook moet worden. Dat hebben wij absoluut nodig om mee te kunnen doen aan het proces van de institutionele structuur na 1 juli. Deze koninkrijkswet heeft nu echter alleen gelding voor Nederland. Het moet een koninkrijkswet worden waarin ook de gelding voor de Nederlandse Antillen en voor Aruba is ingebracht. Dat is het probleem, want zij liggen inderdaad ver achter in wetgeving bij Nederland. Hoewel het een verantwoordelijkheid is voor die landen dat er wetgeving tot stand komt die het hen mogelijk maakt om de verplichtingen van het verdrag op zich te nemen, vind ik het niet zozeer een formele verantwoordelijkheid, maar wel een materiële verantwoordelijkheid voor de rijksministerraad om ervoor te zorgen dat die koninkrijkswetgeving compleet wordt en ook wordt toegepast. Ik neem aan dat dit de strekking is van de opmerking van de heer Hirsch Ballin. Daarin steun ik hem. Daarom dringen wij bij Aruba en de Nederlandse Antillen echt aan op spoed en ook op de bereidheid om onze hulp te aanvaarden.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het voorstel van rijkswet wordt zonder stemming aangenomen.

Naar boven