Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Goedkeuring van het op 4 november 2000 te Rome totstandgekomen Protocol nr. 12 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 2001, 18 en 173) (28100, R1705).

De algemene beraadslaging wordt geopend.

De heer Koenders (PvdA):

Voorzitter. Toen kort na de Tweede Wereldoorlog het Europese verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) tot stand kwam, wilde men een verdrag dat daadwerkelijk effectief was en individuele burgers van Europa beschermde. Het EVRM was een soort revolutie. Het is uitgebreid met het individuele recht om te klagen. Daartoe heeft de Europese Commissie een Hof als aanhangsel van de Raad van Europa in het leven geroepen met zetel in Straatsburg. Ik denk dat wij het allemaal eens zijn over het belang van dat orgaan en over het belang van het individuele klachtenrecht dat is aangepast aan de moderne tijd om zo gebruikersvriendelijk mogelijk te zijn. Dit is een van de elementen die de PvdA-fractie vanmiddag aan de orde wil stellen. Dat dient ertoe om het belang van de Europese Conventie van de mensenrechten als hoeksteen van het Europese mensenrechtenbeleid naar voren te brengen en om te kijken of protocol nr. 12 van de Europese Conventie van mensenrechten voldoet aan onze verwachtingen. Ook moet worden bestudeerd in hoeverre het voldoet aan de wens van een meerderheid van parlementariërs die daarover in de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa hebben gesproken.

De komst van protocol nr. 12 is in deze tijd van belang. De clausule over discriminatie is een essentiële toevoeging. De zorgvuldigheid gebiedt dan ook om er nauwkeurig naar te kijken. Wat is er gebeurd met de aanbevelingen van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa waarin een meerderheid van de parlementariërs vroeg om duidelijk aan te geven dat het gelijkheidsbeginsel tussen mannen en vrouwen als fundamenteel mensenrecht dient te worden opgenomen? Daarnaast is in de discussies tussen de parlementariërs de expliciete opneming in artikel 14 van seksuele gerichtheid essentieel gebleken. Er waren verschillende fases in de discussie, maar het is mij nog steeds niet duidelijk waarom de Nederlandse regering dat niet heeft willen bereiken via actieve bemiddeling. Wij moeten niet vergeten dat de samenleving sinds de jaren vijftig, toen de Conventie aan de orde is gebracht, fundamenteel is veranderd. We zitten nu in de 21ste eeuw en het Verdrag van Amsterdam is lang geleden, op 2 oktober 1997, opgesteld. Het is, naast deze twee elementen, mijns inziens van belang voor de rechten van de mens in Europa dat er consistentie is tussen de bestaande overeenkomsten en verdragen. Ik vind het dus vreemd dat er op deze punten inconsistentie optreedt tussen het handvest van de Europese Conventie – al moeten wij natuurlijk nog zien hoe dat er precies uit zal zien – en het voorgestelde ontwerpprotocol nr. 12 voor de Europese Conventie van de mensenrechten. Een aantal overwegingen van de regering zijn mij natuurlijk bekend. Een daarvan is dat de lijst niet limitatief is. Dat is juist: het scheppen van een algemeen gelijkheidsprincipe of gelijkwaardigheidsprincipe was veel beter geweest en daarop hebben wij ook via onze vertegenwoordiging in de Parlementaire Vergadering van de Raad aangedrongen. Het is duidelijk dat dergelijke elementen moeten worden opgenomen; ze zijn in de huidige maatschappelijke ontwikkelingen essentieel. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat een aantal van de veranderende landen in Oost-Europa in fundamentele zin daarmee van doen hebben. Via het individuele klachtenrecht, dat ik een groot goed vind, zouden zij actief moeten kunnen optreden in de richting van de Raad van Europa en het Hof. Het is niet bij voorbaat onduidelijk of onmogelijk, maar de expliciete opsomming is bedoeld om een aantal extreme gevallen te noemen. In dat licht zou het hieronder moeten vallen. In de Conventie en het handvest wordt wel gebruik gemaakt van expliciete formuleringen. Het is belangrijk om helder te zijn en eenzelfde benadering toe te passen met betrekking tot het EVRM. Ik wacht het antwoord van de regering af; wellicht komt mijn fractie hierop nog terug in tweede termijn.

In de praktijk is de gelijkheid van mannen en vrouwen en de non-discriminatie van homoseksuelen in een veel Oost-Europese lidstaten ver te zoeken. In dat verband zou de regering zich actiever moeten opstellen en moeten die gelijke behandeling en non-discriminatie expliciet worden vermeld. Dit draagt bij aan de helderheid en mogelijk ook aan de bewustwording in vooral de Oost-Europese, maar zeker niet alleen deze, landen.

Wij willen dat bovenstaande punten expliciet worden gehandhaafd. Is de minister bereid om de secretaris-generaal van de Raad van Europa te vragen om gebruik te maken van zijn toezichthoudende bevoegdheid, door landen op zijn verzoek te laten rapporteren of hun nationale wetgeving daadwerkelijk de uitvoering waarborgt van alle verdragsbepalingen? Dit is een iets bredere vraagstelling, die van belang is in het kader van dit debat. In een voorgaande periode hebben de fractie van de PvdA en de VVD hierover de motie-Van Oven/Blauw ingediend. Hoe staat het met de uitvoering daarvan?

In het licht van de effectiviteit van protocol nr. 12 is van belang de effectiviteit te bezien van hetgeen staat vermeld in eerdere protocollen, met name protocol nr. 11. Indien deze effectiviteit niet is gebleken, moet daaraan iets worden gedaan. In protocol nr. 11 werd de werkingssfeer uitgebreid door de vergroting de rechtsmacht van het Hof inzake statenklachten en de invoering van de verplichte rechtsmacht van het Hof. Wat heeft dit in de realiteit opgeleverd? Stelt de regering dit soort punten aan de orde in de Raad van Europa? In het kader van het Nederlandse voorzitterschap moet dit meer aandacht krijgen.

Wij hechten zeer aan de protocollen en vooral aan de doorwerking daarvan in de realiteit. In de motie-Van Oven/Blauw is de regering verzocht, te bevorderen dat de landenrapportage – die landen zelf moeten aanleveren op verzoek van de secretaris-generaal van de Raad van Europa – regelmatig wordt uitgevoerd. Het Hof is overbelast en er zijn toezeggingen gedaan. In dit verband komen er veel klachten uit de nieuwe lidstaten, wat van belang is als het non-discriminatiebeginsel aan de orde komt. Heeft de regering een indruk van de mate waarin de nieuwe lidstaten het Hof "belasten"? Het gaat hierbij uiteraard om geëigende vragen van "nieuwe burgers" in de Europese ruimte, die deze kans moeten krijgen. Hoe staat het met de werkdruk en achterstanden?

De inzet van mijn fractie is duidelijk. Wij onderstrepen het belang van de Conventie. Daarnaast verzoeken wij de regering om (nog) actiever te werken aan de implementatie van voorgaande protocollen. Verder vragen wij om een nadere duiding van de bezwaren die in de Parlementaire Raad van de Raad van Europa aan de orde zijn gesteld bij de punten non-discriminatie en seksuele georiënteerdheid. De beantwoording op dit punt vind ik niet overtuigend, dus ik zou de regering daar graag nog eens over horen.

Minister De Hoop Scheffer:

Mijnheer de voorzitter. Ik dank de heer Koenders voor zijn inbreng. Hoewel het overbodig is, onderstreep ik dat wij het volstrekt eens zijn over het "fond" waarover wij vandaag spreken. Wij voeren veeleer een discussie over de manier waarop een en ander wordt opgenomen, over de manier waarop het rechtens afdwingbaar is en over de vraag welke rechter in dit verband op welk moment en onder welke omstandigheden aanspreekbaar is. De heer Koenders loopt al lange tijd mee in de Kamer. Op grond daarvan weet hij dat over de opsomming van de verbodsgronden lang en veel discussie heeft plaatsgevonden. Als hij het op grond daarvan niet zou weten, dan zou hij het weten uit het rapport van zijn geestverwant Jurgens. Tijdens de onderhandelingen stond in ieder geval vast dat aangesloten diende te worden bij artikel 14 van het EVRM. Dit moest gebeuren met het oog op de congruentie en de coherentie tussen het twaalfde protocol en het Europese verdrag voor de rechten van de mens en de rechtspraak van het Hof.

Een andere voorkeur die tijdens de onderhandelingen is gebleken, was en is die voor een niet-limitatieve opsomming. Als je kiest voor een limitatieve opsomming, ontneem je jezelf ruimte voor dynamiek en ontwikkelingen in het recht. Ik wijs er dan ook op dat seksuele geaardheid als verbodsgrond aldus niet is uitgesloten als resultaat van wat er is gebeurd. Aansluiting bij het door mij genoemde artikel 14 van het EVRM leidde dus tot het niet opnemen van seksuele geaardheid als grond. Dat houdt echter niet in dat het belang van deze grond wordt ontkend in de Raad van Europa. In de Parlementaire Assemblee is dat zeker niet het geval, zoals de heer Koenders uitgebreid heeft toegelicht. In het toelichtende rapport van de Raad van Europa komt verder naar voren dat het opnemen van één of enkele nieuwe gronden in de niet-limitatieve lijst kan leiden tot interpretaties a contrario. Nogmaals, je kunt ze toevoegen omdat de lijst niet-limitatief is. Het gaat dus om a-contrario-interpretaties inzake gronden die niet expliciet worden genoemd, zoals handicap of leeftijd. De regering onderschrijft het argument voor het niet opnemen van de gronden die niet in artikel 14 van het EVRM zijn genoemd.

De vraag is of het wenselijk is om de gronden op te nemen met het oog op de tekst van het Handvest grondrechten van de Europese Unie. Daarin worden seksuele geaardheid en gelijke behandeling van mannen en vrouwen wel als afzonderlijke grond benoemd. De heer Koenders betrekt dit punt er onder meer bij vanwege de toekomstige toetreding van de Europese Unie als zodanig tot de Raad van Europa. Zoals hij weet, is het handvest echter nog niet tot stand gekomen. Het heeft dan ook nog geen juridisch bindende werking. In de intergouvernementele conferentie beginnen wij binnenkort. Het staat dan ook nog niet vast dat de gronden worden gehandhaafd zoals ze nu zijn geformuleerd in het handvest. Dit voorbehoud moet ik maken, gezien de huidige status van het handvest. Als het stuk in de huidige vorm juridisch bindend wordt en de Europese Unie toetreedt tot de Raad van Europa, betekent dit niet dat er inconsistenties ontstaan tussen het twaalfde protocol – waarover wij vandaag in feite spreken – en artikel 14 van het EVRM en artikel 21 en 23 van het handvest. Door de open formulering van het twaalfde protocol worden immers de verboden discriminatiegronden gedekt die in het handvest zijn neergelegd. Het is niet noodzakelijk om nu te anticiperen op de toetreding van de Europese Unie tot de Raad van Europa.

Het opnemen van een afzonderlijk artikel in het protocol waarin een verbod op onderscheid tussen mannen en vrouwen wordt geregeld, past dus niet goed in de non-sectorale benadering van het protocol en evenmin binnen artikel 14 van het EVRM. In het eerste deel van mijn antwoord heb ik geprobeerd dat aan te tonen. Het verbod op het maken van onderscheid op grond van geslacht is in het protocol opgenomen in artikel 1, eerste lid. Daarin zijn ook de andere verbodsgronden genoemd.

De heer Koenders had ook een aantal vragen van meer politieke aard. Hij heeft niet ten onrechte aandacht gevraagd voor situatie ten aanzien discriminatie op grond van seksuele geaardheid in landen die op de nominatie staan om toe te treden tot de Europese Unie. Hij vroeg ook naar de toezichthoudende rol van de secretaris-generaal van de Raad van Europa. Ik kan beide opmerkingen van een positief antwoord voorzien.

Nederland wordt per 1 november a.s. voorzitter van de Raad van Europa. Ik ben van mening dat dit punt ook in dat kader aandacht verdient. Wij hebben eerder over dit onderwerp gesproken in debatten over de toetreding van de tien nieuwe lidstaten. De landen waar dergelijke zaken nog plaatsvinden en die niet voldoen aan het verdrag, dienen op hun gedrag te worden aangesproken. Ik zeg toe dat ik dit punt ter sprake zal brengen in de gesprekken die ik zal hebben met de secretaris-generaal van de Raad van Europa, de heer Schwimmer, in verband met de voorbereiding van het Nederlandse voorzitterschap.

De heer Koenders stelde ook een vraag over de achterstanden en de overbelasting. Er wordt gewerkt aan verbetering van het toezichtmechanisme. Wij gaan ervan uit dat het tijdens het Nederlandse voorzitterschap zal komen tot de aanneming van een nieuw mechanisme om de klachtenprocedure te stroomlijnen. Ik verwacht dat deze verandering in 2004 zal plaatsvinden.

Het protocol blijft zoals het is. De regering was bekend met de opvattingen erover, want er zijn al eerdere debatten over gevoerd. Ik heb daar ook zelf aan deelgenomen met de heer Jurgens en met een andere geestverwant van de heer Koenders, namelijk de heer Van Oven. Ik begrijp waar de heer Koenders op aanstuurt, maar ik heb de hoop dat ik hem duidelijk heb kunnen maken dat wij het eens zijn over de kern van de zaak en dat er geen gevaar bestaat dat het totaal misgaat op dit terrein wanneer dit twaalfde protocol blijft zoals het is. Overigens is het twaalfde protocol op dit moment niet meer amendeerbaar.

De heer Koenders (PvdA):

Voorzitter. Ik dank de minister voor zijn beantwoording. Er bestaat uiteraard geen verschil van mening tussen ons waar het gaat om de kern van de zaak en het respect voor de twee elementen die wij hebben ingebracht, namelijk seksuele geaardheid en discriminatie van mannen en vrouwen. Ik wil het er toch over hebben omdat er een essentieel punt is. Er moet consistentie zijn op deze twee punten tussen de verschillende organisaties. Daar moet ook op worden gelet bij de keuze van het taalgebruik, mede in verband met duidelijkheid voor de burger. Het handvest zoals het er nu ligt, is inderdaad niet bindend. Gezien de controversiële punten is het echter niet erg waarschijnlijk dat er op deze punten nog een verandering komt. Ik blijf dus het argument aanvoeren dat er helderheid moet zijn voor de burger. Het individueel klachtenrecht van de twee organisaties en de taal die men onderling gebruikt, zijn van belang.

Ik ben van mening dat deze twee problemen in de praktijk cruciaal zijn in een groot aantal landen. Daarover verschillen wij misschien van mening. Het is de vraag of een a-contrario-redenering kan worden gebruikt. Ik denk dat dit niet het geval is. Er is immers sprake van een niet-limitatieve opsomming. Er is gevraagd om een algemeen gelijkheidsprincipe. Daar is het niet van gekomen. Vervolgens is een keuze gemaakt voor de vorm van discriminatie die politiek gezien het meest belangrijk was. Wij vinden dat deze twee elementen daarbij horen en expliciet moeten worden genoemd. Ik ben zeer blij met de toezeggingen van de minister over de interventie bij de secretaris-generaal van de Raad van Europa op het punt van de overbelasting. Ik neem aan dat wij er morgen verder over spreken. Ik realiseer mij zeer goed dat dit protocol niet meer amendeerbaar is, maar staat u mij toch toe dat ik een motie aan u voorleg, omdat wij het zo belangrijk vinden om dit punt bij de bespreking van dit protocol aan de orde te stellen.

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

van mening dat de Raad van Europa nog een belangrijke rol heeft te vervullen bij de naleving van het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod in al haar lidstaten;

overwegende dat de aanbeveling van de Parlementaire Assemblee van de Raad van de Unie om in het Protocol 12 bij het EVRM ook expliciet te refereren aan het principe van gelijke rechten voor mannen en vrouwen en op te nemen de verboden discriminatiegrond "sexual orientation", niet is overgenomen door het Comité van Ministers;

tevens overwegende dat de Europese Conventie een afgerond concept voor een constitutioneel verdrag van de Europese Unie heeft opgesteld waarin is opgenomen:

• a. het voornemen om de EU als partij te laten toetreden tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM);

• b. het Handvest Grondrechten, waar gelijke behandeling deel van uitmaakt;

van mening dat het inzake de naleving van het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod gewenst is dat in het EVRM en de daarbij gehanteerde protocollen dezelfde systematiek en redactie gevoerd worden als in de Verdragen en het Handvest van de Europese Unie;

verzoekt de regering, zich actief in te spannen om te komen tot verdere aanpassingen en uitwerking van het EVRM in het bijzonder op het terrein van de gelijke behandeling van mannen en vrouwen en de expliciete opname van de verboden discriminatiegrond "sexual orientation", conform de redactie en systematiek die nu gehanteerd worden in de Verdragen en het Handvest van de EU,

en gaat over tot de orde van de dag.

De voorzitter:

Deze motie is voorgesteld door het lid Koenders. Naar mij blijkt, wordt zij voldoende ondersteund.

Zij krijgt nr. 9(28100, R1705).

Minister De Hoop Scheffer:

Voorzitter. Er is een formeel probleem rond het twaalfde protocol. De heer Koenders zal mij niet bestrijden dat het twaalfde protocol niet meer amendeerbaar is. Wij kunnen er dan ook niets aan doen. Het is een feit.

Ik kan de opmerkingen van de heer Koenders op zichzelf volgen: je hebt veel instrumenten; probeer tot een meer consistente formulering te komen. Ik verschil wel met hem van mening op het punt van de redenering a contrario. Ik ben er wel bevreesd voor. Dat is een van de hoofdredenen dat het is gegaan zoals het is gegaan. Ik zou bereid zijn om dit punt op te pikken en te kijken wat er moet gebeuren om het discriminatieverbod in een nieuw instrument vast te leggen dat in Straatsburg naar voren zal moeten worden gebracht. Ik geef toe dat ik daarmee niet voldoe aan hetgeen de heer Koenders nu van mij vraagt. Ik vind het vervelend om te zeggen – het is een verschil in perceptie – maar ik heb op dit moment geen enkele behoefte aan de motie. Wel ben ik bereid, gaande de IGC en de verdere totstandkoming van het handvest, te kijken hoe je hiermee verder moet omgaan. Waarover ik het niet met de heer Koenders eens ben – ik noem dat een perceptieverschil – is dat op basis van wat er nu ligt en op basis van de systematiek van het twaalfde protocol niet zou kunnen worden voldaan aan datgene wat de hele Kamer wil, namelijk dat er zo nodig in rechte opgetreden moet kunnen worden tegen discriminatie op grond van seksuele geaardheid. Daar zijn wij het volstrekt over eens. Uiteraard zal ik hieraan vanuit mijn verantwoordelijkheid aandacht besteden, of het nu in de Raad van Europa of de Europese Unie is.

De heer Koenders (PvdA):

Ik dank de minister voor zijn opmerkingen over mijn motie. Ik ben bereid mijn motie aan te houden, waarbij ik wel wil aantekenen dat ik hoop of eigenlijk verwacht dat wij in de redelijk nabije toekomst door de regering op de hoogte worden gebracht, opdat de motie eventueel alsnog in stemming kan worden gebracht.

Minister De Hoop Scheffer:

Ik ben bereid om te kijken of wij in het kader van de bestrijding van discriminatie tot een nieuw instrument moeten komen. De heer Koenders zegt dat er geen fundamentele wijzigingen in de IGC zullen optreden. Dat is inderdaad de verwachting, maar ik wil wel afwachten hoe het handvest zijn precieze vertaling krijgt. De heer Koenders sprak van de nabije toekomst, maar ik wil in ieder geval wachten tot het einde van de IGC.

De heer Koenders (PvdA):

Als de IGC is afgelopen, verwacht ik in het licht van de inhoud van de motie een soort rapportage van wat er op dit terrein is gebeurd. Onder die voorwaarde ben ik bereid de motie aan te houden.

Minister De Hoop Scheffer:

Ik zeg dat toe.

De voorzitter:

Op verzoek van de heer Koenders stel ik voor, zijn motie (28100, R1705, nr. 9) van de agenda af te voeren.

Daartoe wordt besloten.

De algemene beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik stel voor, op een nader te bepalen tijdstip te stemmen.

Daartoe wordt besloten.

De vergadering wordt enkele ogenblikken geschorst.