Datum publicatie	Organisatie	Vergaderjaar	Vergadernummer	Datum vergadering
15-07-2008	Eerste Kamer der Staten-Generaal	2007-2008	nr. 36, pagina 1474-1479	01-07-2008

Aan de orde is de behandeling van:
het wetsvoorstel Wijziging van onder meer de Wet op het voortgezet onderwijs ter modernisering, vereenvoudiging en beperking van de wettelijke regels over de voorzieningenplanning bij scholen (31310).

De beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Dupuis (VVD):

Mijnheer de voorzitter. Over het voorliggend wetsvoorstel zijn in de Tweede Kamer, alsook in de aanloop naar de huidige plenaire bespreking in deze Kamer, al heel wat woorden gewisseld. De meeste zijn gewijd aan de kern van dit wetsvoorstel: de vermeerdering van de macht van gemeenten en de vermeerdering van de macht en vrijheid van schoolbesturen bij het opzetten van nevenvestigingen van scholen voor voortgezet onderwijs.

Voor liberalen is ruimte en bewegingsvrijheid van instituties een belangrijk aandachtspunt. Wij wensen geen overmachtige overheid behalve op terreinen waar die macht juist de waarborg is van de vrijheid van burgers, zoals veiligheid, publieke gezondheidszorg en inderdaad onderwijs. Steeds meer is de VVD de laatste jaren bezorgd geraakt over het functioneren van het onderwijs in Nederland. Steeds vaker is de roep te horen, ook van ons, om grotere aandacht van de overheid voor het onderwijs. Daarbij moet dan wel bedacht worden dat het onderwijs altijd al veel – en wij zouden zeggen: te veel – aandacht van de overheid heeft gehad. Het onderwijs is in feite overladen met wetten, voorschriften en regelgeving die tot in de kleinste details gaan maar meestal niet de punten betreffen die de essentie raken. Het is nauwelijks voorstelbaar dat nog scholen worden gesticht. De lawine die een bevoegd gezag van een toekomstige school, het schoolbestuur, over zich heen krijgt is onvoorstelbaar. Dat gold tot voor kort ook voor het vestigen van nevenvestigingen. Met de voorliggende wet wordt juist beoogd op dit punt de vrijheid van scholen te vergroten. Terwijl wij enkele weken geleden hier nog het onzalige plan van de gratis schoolboeken bespraken, waarbij de scholen weer extra belast blijken te worden, is er dan nu een poging om enige ruimte voor schoolbesturen te creëren.

Het voorstel is helder, goed te lezen – hetgeen zeldzaam is – en maakt duidelijk waar het om gaat, namelijk een wijziging van in het bijzonder de artikelen 64 tot en met 76 van de Wet op het voortgezet onderwijs, in de zin zoals ik zojuist beschreef. De vraag die dit wetsvoorstel oproept, afgezien van enige details, is vooral of er grenzen zijn aan de ruimte die scholen nu krijgen tot het vestigen van nevenvestigingen. Dit is een belangrijke vraag omdat het hier gaat om het publieke belang van goed gespreid onderwijs in de gemeenten.

In de wet wordt een aantal grenzen van de vrijheid van scholen genoemd. Allereerst wordt een grens gesteld aan de vrijheid van scholen in het Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen, waarbij schoolbesturen en gemeenten tot overeenstemming moeten komen over de planning van de schoolvestigingen en de nevenvestigingen in een regio. Ook aanvraag bij de minister is een voorwaarde. Verder mogen andere scholen niet in hun continuïteit worden bedreigd. Scholen die niet meedoen aan het RPO kunnen volgens artikel 65 een nevenvestiging opzetten. Dit loopt via de minister. Verder noemt de staatssecretaris de medezeggenschapsraad als begrenzing van de zeggenschap van scholen. Dit is voor ons een onbegrijpelijk antwoord. Kan de staatssecretaris uitleggen waarom leraren en ouders hun eigen schoolbestuur zouden afremmen in het opzetten van nevenvestigingen? Zijn er nog meer begrenzingen van scholen die nevenvestigingen wensen, en zo ja welke? Waarom vindt de staatssecretaris het juist genoemde lijstje voldoende? De VNG vindt het immers niet voldoende. Is die organisatie niet goed geïnformeerd of zitten er toch adders onder het gras? Hebben gemeenten uiteindelijk werkelijk een vorm van het laatste woord op dit punt? Wij willen graag een heel precies antwoord daarop van de staatssecretaris. Hoe vaak komt het voor dat gemeenten nevenvestigingen hebben geweigerd? Hier moeten toch gegevens over bestaan. Graag worden wij over deze zaken uitgebreid geïnformeerd door de staatssecretaris. Wellicht kan zij onze aarzeling op dit punt wegnemen. Wij wachten haar antwoorden dan ook met grote belangstelling af.

Mevrouw Goyert (CDA):

Voorzitter. De leden van de fractie van het CDA hebben met belangstelling kennisgenomen van de modernisering, vereenvoudiging en beperking van wettelijke regels over de voorzieningenplanning bij scholen. Bij dergelijke toch wel ingrijpende veranderingen is het van groot belang dat duidelijk is waarvoor de scholen verantwoordelijk zijn en wat tot de overheidsverantwoordelijkheid behoort.

In de afgelopen jaren heeft meer deregulering en vergroting van de autonomie van scholen plaatsgevonden. Met name de financiering heeft zich gekenmerkt door meer autonomie, waardoor men geleerd heeft beleid te formuleren en verantwoording af te leggen. Uit onderzoek door de Algemene Rekenkamer in 2005 is gebleken dat de wijze van controle door de overheid hierbij van groot belang is. De controleprotocollen voor de accountantscontrole spelen hierbij een belangrijke rol. De wijzigingen die wij nu behandelen, zijn qua deregulering beperkt van aard, maar hebben een grote invloed op de ontwikkeling van het schoolaanbod in de regio. Bovendien is een goede samenwerking met de overlegpartners van groot belang. Overigens spreken wij hier over een beperkte deregulering omdat de minister voor de stichting van scholen verantwoordelijk blijft en ook bij omzetting van een openbare school naar een bijzondere school toestemming dient te verlenen omdat artikel 23 van de Grondwet aangeeft dat de overheid ervoor moet zorgen dat er voldoende openbaar onderwijs in een regio beschikbaar moet zijn.

Door deze wetswijziging wordt het bestaande plan van de scholen afgeschaft en dienen de schoolbesturen het aanbod van onderwijsvoorzieningen op regionaal niveau op elkaar af te stemmen door gezamenlijk een regiovisie te ontwikkelen en een regionaal plan onderwijsvoorzieningen op te stellen. Deze maatregel geeft de scholen een grote mate van vrijheid. De leden van de CDA-fractie hechten hieraan en kijken vanuit die optiek naar deze wetswijziging. Natuurlijk zien wij ook dat een dergelijk model risico's met zich brengt. Om die reden zijn de mate van professionaliteit van de schoolbesturen en de controle op de uitvoering van beleid hierbij van groot belang.

Het is een goede zaak dat de Wet medezeggenschap op scholen op 1 januari 2007 van kracht is geworden. Daarin zijn de bevoegdheden van ouders, leerlingen en leraren goed geregeld. De onderwerpen waarvoor het advies- en instemmingsrecht gelden zijn duidelijk beschreven. Maar wij betreuren het dat de Wet goed bestuur nog niet is ingevoerd. Er worden aan bestuurders, die een eigen beleid kunnen ontwikkelen en uitvoeren, nogal wat eisen gesteld. Het is dan ook begrijpelijk dat de Onderwijsraad zijn twijfels heeft bij de effectiviteit van de regionale samenwerking. Vooral het dilemma tussen het algemeen belang en het concurrentiebelang baart hun zorgen. De raad twijfelt of een win-winsituatie kan worden bereikt. De regering deelt deze mening niet omdat reeds goede voorbeelden van samenwerking bestaan, vooral in het vmbo. Voorts verwijst de regering naar de evaluatie van de wetswijzigingen die over vijf jaar na het in werking treden van de wet zal plaatsvinden. De regering vertrouwt erop dat de zorgen die door de Onderwijsraad zijn geuit, ongegrond zijn. Kan zij dat nader onderbouwen? Ook wil de fractie van het CDA graag weten wat de rol van de inspectie in dezen is.

De positie van de gemeente is door deze wetswijziging sterk gewijzigd. De gemeente behoudt wel haar taak om het onderwijs te huisvesten, maar het instemmingsrecht is komen te vervallen. Strikt genomen kan de gemeente de inhoud van het regionaal plan voor de scholingsvoorzieningen niet meer vaststellen.

De regering gaat uit van goed overleg met de schoolbesturen en heeft de gemeente een periode van vijf jaar gegeven om een huisvestingsplan te realiseren. Ook merkt de regering op dat de huidige regionale arrangementen, de voorloper van deze wettelijke regeling, er niet toe hebben geleid dat de gemeenten meer uitgeven aan huisvestingskosten dan het fictieve budget onderwijshuisvesting in het Gemeentefonds. Zij stelt dat er geen gevolgen voor de rijksbegroting zijn. Ook wordt er jaarlijks binnen het zogenaamde POR, een periodiek overleg over onderhoud met Binnenlandse Zaken, naar de kosten gekeken en kan er aanleiding zijn om die te melden bij de fondsbeheerders en bij OCW.

De leden van de CDA-fractie vragen de regering of hierover wordt gerapporteerd en of deze rapportage ook naar de schoolbesturen gaat. Hoe wordt er gemeten, alleen met de leerlingenaantallen of kunnen ook overige wensen worden meegewogen? Immers, de schoolbesturen hebben nu de ruimte om meer zelf te bepalen en aan te geven wat zij nodig achten. De fractie van het CDA hecht aan een duidelijk en inzichtelijk controle- en informatiesysteem voor alle betrokkenen.

Is het juist dat de regering onderzoekt of het huisvestingsbudget rechtstreeks bij de scholen kan worden ondergebracht?

Mevrouw Linthorst (PvdA):

Voorzitter. Ik voer ook het woord namens de fractie van D66. Om maar met de deur in huis te vallen: wij zijn niet helemaal gelukkig met dit wetsvoorstel. Onderwijs is om meerdere redenen een kostbaar goed voor de samenleving. Er gaat heel veel geld in om en kinderen zijn voor hun ontwikkeling in belangrijke mate afhankelijk van goed onderwijs. Mijn fractie heeft er geen enkele moeite mee dat de verantwoordelijkheid daarvoor is neergelegd bij de schoolbesturen. Maar wij vinden wel dat enige vorm van toezicht en controle op zijn plaats is. Geen macht zonder tegenmacht. Dat geldt temeer omdat de bestuurlijke concentratie in het onderwijs enorm is toegenomen. In sommige regio's valt het leeuwendeel van de scholen onder een en hetzelfde bestuur. Dat geeft deze besturen een aanzienlijke macht. In de huidige situatie geldt dit vooral ten opzichte van ouders en kinderen. Het komt voor dat een leerling met een havo-advies zich aanmeldt bij een school met een havo-vwo-afdeling en door het betrokken schoolbestuur wordt geplaatst wordt op een havo-vmbo-afdeling. Dat beperkt niet alleen de keuzevrijheid, maar ook de mogelijkheden van die leerling. Als het om een dominant schoolbestuur gaat, kunnen ouders en leerlingen daar in de praktijk niet zo veel tegen doen.

Met dit wetsvoorstel wordt de machtspositie van schoolbesturen verder versterkt, nu ook ten opzichte van andere schoolbesturen. Bij dit laatste punt ligt onze grootste zorg. Hoe voorkomen wij dat een klein aantal schoolbesturen het in een regio feitelijk voor het zeggen krijgt? Welke rechtsbescherming genieten schoolbesturen die tot de minderheid behoren?

Mijn fractie heeft uit het wetsvoorstel geconcludeerd dat een RPO feitelijk beslissingen kan nemen als vertegenwoordigde het 100% van de besturen en leerlingen, als het 60% van de leerlingen en 65% van de schoolbesturen vertegenwoordigt. Het RPO mag immers niet alleen zelfstandig beslissen over de gewenste voorzieningen, maar ook over de vraag of een aan het RPO deelnemend schoolbestuur van het RPO kan worden uitgesloten. Uitsluiting heeft zware consequenties: de betreffende school verliest de bekostiging voor de voorzieningen die binnen het RPO waren verworven. In de schriftelijke voorbereiding hebben wij de staatssecretaris meerdere malen gevraagd naar de mogelijkheden die een schoolbestuur heeft om tegen een dergelijk besluit in beroep te gaan. Die mogelijkheden zijn er niet. Een schoolbestuur kan niet eisen dat het deel uitmaakt of deel blijft uitmaken van een RPO.

Naar het oordeel van mijn fractie en die van D66 wordt er zo wel erg veel macht gelegd bij een meerderheid van de schoolbesturen en is de rechtsbescherming van de schoolbesturen die tot de minderheid behoren, wel erg minimaal. De staatssecretaris gaat er in haar beantwoording van uit dat de schoolbesturen met elkaar willen samenwerken. Daarbij wijst zij op de regionale arrangementen vmbo, waarmee de nodige ervaring is opgedaan.

Ook wij gaan ervan uit dat schoolbesturen er niet op uit zijn om elkaar een hak te zetten. Maar als schoolbesturen de macht krijgen om dat wel te doen, moet er een mogelijkheid zijn om in beroep te gaan. Waarborgen tref je niet omdat je verwacht dat het misgaat, maar om de negatieve gevolgen te beperken als dat zich onverhoopt toch voordoet. Dat geldt temeer omdat de situatie in het voortgezet onderwijs afwijkt van de situatie in het vmbo, waar met de regionale arrangementen ervaring is opgedaan. In het vmbo is een zogenaamde win-winsituatie relatief gemakkelijk te realiseren. Het vmbo kent dure praktijkafdelingen. Men kan dan afspreken om zich elk op een onderwerp te specialiseren. Daarbij heeft men beide voordeel.

In het voortgezet onderwijs wordt veel harder geconcurreerd. NRC Handelsblad van vorige week woensdag, 25 juni, meldt dat middelbare scholen nu ook reclamebureaus inzetten om leerlingen te werven. Dat komt door de marktwerking, stelt ook de VO-raad in hetzelfde artikel. Scholen worden namelijk bekostigd op basis van het aantal leerlingen en beginnen zich te realiseren dat ze actief leerlingen moeten werven. Dat is geen vanzelfsprekende uitgangssituatie voor innige samenwerking. En vanuit die optiek hechten mijn fractie en de fractie van D66 aan een beroepsmogelijkheid.

Laten wij eens een denkbeeldige situatie nemen. Een redelijk grote gemeente in het oosten van het land beschikt over tien scholen voor voortgezet onderwijs. Deze scholen vallen onder vier schoolbesturen: een openbaar, een katholiek en een protestants-christelijk bestuur en een op reformatorische grondslag. Stel nu eens dat drie van de vier schoolbesturen geen overeenstemming bereiken met het vierde schoolbestuur. De drie scholen vertegenwoordigen meer dan 60% van de leerlingen en ook meer dan 65% van de schoolbesturen, namelijk 75%. Welke mogelijkheden heeft het vierde schoolbestuur dan om de voorzieningen te behouden die binnen het RPO zijn opgebouwd? En stel nu eens dat het vierde schoolbestuur, waarmee dus geen overeenstemming is bereikt, een openbaar schoolbestuur is. Staat uitsluiting van één denominatie niet op gespannen voet met artikel 23? Ik vraag de staatssecretaris om een reactie.

Wat dit betreft vinden wij het onbegrijpelijk dat het instemmingsrecht van gemeenten geen onderdeel meer uitmaakt van dit wetsvoorstel, niet alleen omdat de gemeenten verantwoordelijk zijn voor de financiering van nevenvestigingen en er dus iets over te zeggen zouden moeten hebben. De staatssecretaris heeft aangegeven dat zij onderzoekt of financiële middelen niet rechtstreeks aan de schoolbesturen kunnen worden uitgekeerd. Daar zijn wij niet tegen, al vinden wij wel dat de gemeenten daarover ook iets te zeggen moeten hebben zolang zij in de kosten voorzien. Wij betreuren de geringe rol van de gemeenten echter vooral omdat gemeenten een belangrijke rol kunnen spelen als de schoolbesturen er onderling niet uit komen. Gemeenten zijn in staat breder te kijken dan de belangen van afzonderlijke scholen en schoolbesturen. Zij kunnen ook andere belangen inbrengen zoals dreigende segregatie.

Wij realiseren ons dat de Tweede Kamer het wetsvoorstel heeft geamendeerd, zodat nu sprake is van een op overeenstemming gericht overleg. Dat is wel iets. Wij weten ook dat gemeenten in de praktijk vaak een procesrol vervullen zoals ik die hier heb geschetst. Dat neemt niet weg dat de gemeente geen poot heeft om op te staan als de schoolbesturen een dergelijke rol niet aan de gemeente willen toekennen.

Wij begrijpen de ontbrekende rol van de gemeenten ook niet omdat in de experimentele regionale arrangementen, waar de staatssecretaris steeds naar verwijst, de gemeenten wel instemmingsrecht hadden. Volgens de fracties van de PvdA en D66 is het heel goed mogelijk dat de regionale arrangementen zo goed zijn verlopen omdat de gemeenten instemmingsrecht hadden. Bovendien begrijpen wij niet waarom je een pilot uitvoert en, als die goed verloopt, de uiteindelijke regeling op een andere basis vormgeeft zonder dat daarvoor een overtuigende reden wordt gegeven. Graag een reactie van de staatssecretaris.

Het laatste punt waarvoor wij aandacht vragen, is de bestuurskracht van de schoolbesturen. Delegatie van verantwoordelijkheden en bevoegdheden vereist ook dat degenen aan wie de verantwoordelijkheden en bevoegdheden gedelegeerd worden, in staat zijn om deze te dragen. Helaas hebben wij de afgelopen jaren verschillende malen moeten constateren dat sommige schoolbesturen niet voldoende geëquipeerd zijn voor hun taak. Dat gaat niet alleen ten koste van algemene middelen, maar ook en vooral ten koste van de leerlingen. Wij zouden graag zien dat de overheid daar strenger tegen optreedt. Geen macht zonder tegenmacht, maar ook geen macht zonder toezicht. Artikel 23 stelt onder meer dat het onderwijs een voorwerp van aanhoudende zorg van de regering is. Wat ons betreft, maakt de regering deze aanhoudende zorg waar door eisen te stellen aan de bestuurskracht van schoolbesturen. Wij begrijpen dat die bestuurskracht bij nieuwe schoolbesturen niet op voorhand kan worden vastgesteld. Maar het zou wat ons betreft wel een bekostigingsvoorwaarde mogen zijn dat schoolbesturen binnen een redelijke termijn laten zien dat zij op hun taak berekend zijn.

Wij wachten de antwoorden van de staatssecretaris met belangstelling af.

Mevrouw Ten Horn (SP):

Voorzitter. Ik voer vandaag mede het woord namens de fractie van GroenLinks.

Onderwijs is de belangrijkste investering in de toekomst van onze samenleving. Vandaag is het voortgezet onderwijs aan de orde. Investeringen daarin zijn naar de mening van mijn partij en GroenLinks hard nodig. Dat betreft het onderwijs zelf en de leerkrachten, maar ook de schoolgebouwen en omgeving. Het voortgezet onderwijs telt zo'n miljoen leerlingen en 120.000 personeelsleden. Het gaat dus ook om veel Nederlanders die direct belang hebben bij goed voortgezet onderwijs in goede omstandigheden. Het wetsvoorstel van vandaag beoogt daaraan bij te dragen door modernisering en vereenvoudiging van de regels over scholenplanning.

Begin 2004 werd de koers voor het vo voor 2004-2010 uitgezet onder de titel De leerling geboeid, de school ontketend. Vierenhalf jaar geleden werden de voornemens tot het wetsvoorstel van vandaag al in een algemeen overleg in de Tweede Kamer besproken. Het kabinet-Balkenende III koos voor meer zelfregulering door schoolbesturen.

In navolging van de regionale arrangementen in het vmbo wordt in dit wetsvoorstel het Regionaal Plan Onderwijsvoorzieningen naar de andere soorten in het vo uitgebreid. Tijdens dat AO in 2004 is over de principes van de voorzieningenplanning de vrees uitgesproken dat deze vorm van planning kan ontaarden in een niet-democratisch gelegitimeerde consensus waarbij vooral de belangen van de gevestigde instanties en niet van de gebruikers, de leerlingen en ouders, centraal staat. Aldus Van Kampen en Studulski (2005) in hun notitie Provincie en onderwijs, een logische combinatie? een reële vrees: "In een tijd waarin marktwerking ook in het onderwijs steeds meer als geschikt ordeningsmechanisme wordt gezien, en scholen zich steeds meer positioneren als concurrenten, is het niet vanzelfsprekend dat er voldoende aandacht is voor de toegankelijkheid van scholen voor problematische groepen."

Anno 2008 bestaat die vrees nog steeds. Zowel de Raad van State en de Onderwijsraad als de adviseurs van het bureau Bestuur en Management Consultants wijzen erop dat "behaalde resultaten nog geen garantie voor de toekomst zijn". Mogelijk, of zelfs waarschijnlijk – collega Linthorst wees daar ook op – is er meer concurrentie voor havo- en vwo-afdelingen dan voor afdelingen van het vmbo en hebben deze schoolbesturen dus minder belang bij een regionaal arrangement.

Kan de staatssecretaris nog eens toelichten welke argumenten er zijn om aan te nemen dat de RPO's soepel tot stand zullen komen en alle scholen en medezeggenschap daarin zullen worden betrokken? Met dit wetsvoorstel vertrouwen wij immers zo'n cruciale sector in onze samenleving met deze verdergaande zelfregulering nog meer toe aan de schoolbesturen. Is dat gerechtvaardigd? Is dat wijs? Mijn partij en GroenLinks vinden van niet. Kan de staatssecretaris ons nog overtuigen?

Meer zeggenschap voor schoolbesturen betekent in dit geval dat de gemeenten de teugels losser moeten laten. Zij blijven wel verantwoordelijk voor adequate huisvesting van de scholen, maar hebben zelf geen advies- noch instemmingsrecht in de RPO's. Staat dat niet haaks op de mening van de staatssecretaris zoals zij die vorige maand in dit huis bij het debat over de gratis schoolboeken uitte: "Wie betaalt, bepaalt"? Kennelijk geldt die redenering alleen voor scholen en niet voor gemeenten? Kan de staatssecretaris dit nog eens uitleggen?

In de Tweede Kamer deed de PvdA het voorstel om de gemeenten wel instemmingsrecht met de RPO te geven, maar moest Heijnen zijn amendement afzwakken tot "Op overeenstemmingsgericht voorafgaand overleg", om het in het wetsvoorstel opgenomen te krijgen.