Aan de orde is de behandeling van:

het wetsvoorstel Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 betreffende minimumnormen voor de erkenning en de status van onderdanen van derde landen en staatlozen als vluchteling of als persoon die anderszins internationale bescherming behoeft, en de inhoud van de verleende bescherming (PbEU L 304) (30925).

De beraadslaging wordt geopend.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Voorzitter. Het voorliggende wetsvoorstel strekt ter implementatie van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004. Die richtlijn is een van de gemeenschapsinitiatieven met betrekking tot asiel. Zij is een stap op weg naar de verwezenlijking van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel op de langere termijn. De VVD-fractie is voorstander van zo'n gemeenschappelijk Europees asielstelsel. Zeer recent nog hebben wij er kennis van kunnen nemen dat ook de staatssecretaris pal staat voor de afspraken die met de lidstaten zijn gemaakt met betrekking tot asiel.

Voorzitter. De staatssecretaris heeft de vragen van mijn fractie met het voorlopig verslag voldoende beantwoord, met uitzondering van een in de ogen van mijn fractie bepaald niet onbelangrijk punt, namelijk de wijze van implementatie. Met een beroep op de systematiek van de Vreemdelingenwet 2000 vindt implementatie van de richtlijn plaats via delegatiebepalingen. De staatssecretaris schrijft in de memorie van antwoord op pagina 3 dat bij de totstandkoming van de Vreemdelingenwet 2000 is gekozen voor een verdeling waarbij de hoofdelementen in de wet zelf zijn neergelegd, die waar nodig worden uitgewerkt in het Vreemdelingenbesluit 2000 en in het Voorschrift Vreemdelingen 2000. Die keus is toentertijd gemaakt, maar dat betekent niet dat kritiekloos, bijna blindelings, ook anno 2008 de keus voor deze systematiek gehandhaafd dient te worden. Sterker nog, het zou van wijs beleid getuigen als de staatssecretaris bereid is om in te zien dat deze systematiek van de Vreemdelingenwet 2000 aangepast dient te worden, in ieder geval op die punten waarop heldere en voor eenieder kenbare wetgeving noodzakelijk is.

Het gaat om de rechtszekerheid en dan gaat het niet aan om op te merken, zoals de staatssecretaris doet op pagina 2 van de nadere memorie van antwoord: "afhankelijk van de uitkomst van de onderhandelingen over die tweede fase zal de huidige systematiek van de vreemdelingenwetgeving tegen het licht worden gehouden." Met "tweede fase" wordt bedoeld de tweede fase naar een gemeenschappelijk Europees asielbeleid. In de zin die ik aanhaalde schuilt overigens nog een tweede probleem, waarmee ook dit implementatiewetsvoorstel ernstig te kampen heeft gehad, namelijk de veel te late implementatie. Als er pas nagedacht wordt over de systematiek van de huidige vreemdelingenwetgeving nadat de onderhandelingen over de tweede fase zijn afgerond, zal implementatie nog wel enige tijd op zich laten wachten. Dat is ongewenst en dat moet voorkomen worden.

Kennelijk hecht de staatssecretaris niet erg aan het beginsel van de rechtszekerheid, getuige haar opmerking daarover op pagina 12 van de memorie van antwoord. In zijn advies van 10 december 2006 over het wetsvoorstel oordeelde de Raad van State het gewenst dat uit een oogpunt van rechtszekerheid en ter voorkoming van een a contrarioredenering de onderdelen a en c van artikel 15 van de richtlijn expliciet zouden worden opgenomen in de Vreemdelingenwet 2000. Wat antwoordt de staatssecretaris? Zij schrijft: De Raad van State oordeelde dit gewenst "enkel vanuit een oogpunt van rechtszekerheid en ter voorkoming van een a contrarioredenering en dus niet vanuit een oogpunt van noodzakelijkheid voor een correcte implementatie van de richtlijn". In de ogen van mijn fractie maakt de staatssecretaris het met die opmerking wel heel bont.

Voorzitter. Voor de VVD-fractie is rechtszekerheid en dus heldere wetgeving van groot belang. Naar het oordeel van mijn fractie biedt de Vreemdelingenwet 2000 met de implementatie van richtlijn 2004/83/EG van de Raad van 29 april 2004 die helderheid niet meer in voldoende mate, omdat té veel bij té belangrijke onderwerpen gebruik wordt gemaakt van delegatiebepalingen. Is de staatssecretaris bereid om ondanks wat zij daarover opmerkt in de nadere memorie van antwoord actief na te denken over en te werken aan aanpassingen en verbeteringen van de Vreemdelingenwet 2000? Niet alleen met het oog op de huidige wetgeving, maar juist ook om geprepareerd te zijn voor de toekomst, namelijk de tweede fase van een gemeenschappelijk Europees asielbeleid.

Voorzitter. Mijn fractie wacht de beantwoording van onze vraag door de staatssecretaris met belangstelling af. Wij kunnen overigens, met inachtneming van hetgeen ik hier gezegd heb, met het wetsvoorstel instemmen.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Voorzitter. Ik spreek hier ook namens de fracties van de SP en D66.

Voor mijn keuze voor de term "definitierichtlijn" of "kwalificatierichtlijn" googlede ik op beide termen. De eerste term had 240 hits, en de tweede 204. Als het al lastig is om harmonisatie te krijgen op de term van de richtlijn, hoe moeilijk zal het dan zijn om een eenduidige uitleg van de bepalingen zelf te krijgen? De richtlijn is op 30 september 2004 gepubliceerd, waarmee de tweejarige implementatietermijn is ingegaan. Wij lopen inmiddels dus al anderhalf jaar achter op schema, ofte wel geen beste beurt voor Nederland. De staatssecretaris heeft dan ook aangedrongen op een snelle behandeling. Ik meen dat wij hiervoor ons best hebben gedaan, maar wij zouden onze functie niet waard zijn als wij niet tevens zorgvuldig naar de voorstellen zouden kijken. Anderhalf jaar te laat met een zorgvuldige behandeling is een beter resultaat dan een jaar en vier maanden te laat, en een afgeraffelde procedure. Gelet op de zorgvuldigheid waarmee de staatssecretaris te werk gaat op dit dossier, ga ik ervan uit dat zij daarvoor begrip heeft.

De schriftelijke behandeling heeft enkele onderwerpen toch nog onvoldoende opgehelderd. Dat betreft de nationaliteitseis voor gezinsleden en de omzetting van facultatieve naar imperatieve bepalingen. Tot slot willen wij nog iets kwijt over de Nederlandse uitleg van het continuïteitsbeginsel.

Artikel 23 van de richtlijn verplicht de lidstaten de gezinseenheid van vluchtelingen en subsidiair beschermden in stand te houden. De Nederlandse regering houdt deze gezinseenheid echter niet voor alle gezinnen die onder de richtlijn vallen in stand. Zij maakt onderscheid naar nationaliteit door alleen aan gezinsleden met dezelfde nationaliteit als de asielstatushouder een afgeleide asielstatus te verstrekken. Overige gezinsleden kunnen wel in aanmerking komen voor gezinshereniging, maar alleen op reguliere gronden. Daarom wordt hen een mvv-eis tegengeworpen die zij moeten gaan aanvragen in het land dat zij zojuist zijn ontvlucht, waar zij als gezinslid van iemand gevaar liepen, of dat zij naar hun land van nationaliteit gaan om de mvv aan te vragen. Maar of zij daar veilig zijn, speelt bij de weigering van de afgeleide asielstatus geen enkele rol. De nationaliteitseis heeft daarmee noodgedwongen terugreis tot gevolg, die misschien riskant is en waarvoor wellicht de documenten ontbreken. Een verbreking van de gezinseenheid voor onbepaalde duur is het gevolg. De status die uiteindelijk wordt verleend, is zwakker dan de afgeleide asielstatus. Bij verbreking van de gezinsband wordt de status ingetrokken, wat niet gebeurt bij de afgeleide status. Het gezinslid komt niet in aanmerking voor de rechten van asielstatushouders, zoals huisvesting, inburgeringsprogramma's et cetera.

Helaas is dit geen denkbeeldige praktijk. Ik zal een voorbeeld noemen. Een Syrische vluchteling vraagt samen met zijn Libanese echtgenote en hun twee kinderen van elf en zes asiel in Nederland. Gezien zijn vluchtverhaal, ontvoerd vanuit Libanon en gedetineerd door de Syrische veiligheidsdienst, wordt hem asiel verleend op de A-grond: schending van het vluchtelingenverdrag. Ook zijn kinderen krijgen een asielvergunning. Het asielverzoek van zijn echtgenote wordt echter afgewezen. Zij zou geen vervolging van de Syrische autoriteiten te vrezen hebben. Zij krijgt evenmin een afgeleide asielstatus, omdat zij een andere nationaliteit heeft. Zij vraagt een reguliere vergunning voor verblijf bij haar man en kinderen. Die wordt echter afgewezen, omdat zij niet over een mvv beschikt. De minister is ook niet bereid, op grond van de hardheidsclausule haar vrijstelling van het mvv-vereiste te geven. De rechtbank vernietigt de beslissing, omdat onvoldoende is gemotiveerd waarom zij geen ontheffing van het mvv-vereiste heeft verkregen, en evenmin waarom zij niet zelf voor een asielstatus in aanmerking is gekomen. Op grond van deze uitspraak verleent de minister haar een asielvergunning op grond van klemmende redenen van humanitaire aard, zij het drie jaar later. Hiermee is het gezin drie onzekere jaren verder en een principiële beslissing van de minister over de mvv-eis bij gezinsleden van asielstatushouders is hiermee uitgebleven. Dit voorbeeld laat zien dat de nationaliteitseis leidt tot veel rompslomp, onzekerheid en verbreking van de gezinsband, en soms zelfs tot risico's vanwege de terugreis die moet worden ondernomen.

De staatssecretaris redeneert dat er geen noodzaak is aan een gezinslid met een andere nationaliteit de afgeleide status te verstrekken, omdat dit gezinslid kan terugkeren naar het eigen land en daar zo nodig bescherming kan aanvragen. Op zichzelf is dat een begrijpelijke redenering, die achter alleen opgaat als het hele gezin daar veilig en duurzaam kan leven. Immers, dat vereist het gebod van gezinseenheid van artikel 23 van de kwalificatierichtlijn. De staatssecretaris handelt ook niet naar haar redenering, want zij toetst helemaal niet of het gezin in dat land bescherming kan krijgen. In alle gevallen, dus ook als er geen bescherming mogelijk is in dat land, wordt gezinsleden met een andere nationaliteit een afgeleide asielstatus geweigerd. Zij moeten, anders dan gezinsleden met dezelfde nationaliteit, de reguliere procedure doorlopen met de consequenties zoals hiervoor beschreven. Door een deel van de gezinsleden te verwijzen naar het buitenland, met een onzekere duur en uitkomst, verbreekt de regering bewust de gezinseenheid en schendt daarmee artikel 23. De mogelijkheid om onderscheid te maken naar nationaliteit staat niet in de definitierichtlijn, en evenmin in de gezinsherenigingsrichtlijn. In de definitie van gezinsleden staat slechts dat het gezin al in het herkomstland moet hebben bestaan. Nederland heeft tijdens de onderhandelingen over deze richtlijn wel geprobeerd, de nationaliteitseis in de tekst te krijgen, wat heel even is gelukt. Andere lidstaten verzetten zich echter daartegen en hebben met succes gepleit voor het schrappen van die eis. Omdat de raad expliciet heeft besloten de eis niet in de richtlijn op te nemen, is dan ook aan te nemen dat het ook niet mag. De regering baseert zich regelmatig bij de interpretatie van bepalingen op het onderhandelingsproces. Zij deed dat bij artikel 4 van de richtlijn, en bij artikel 15c. De bedoeling van de lidstaten is in haar ogen dus relevant, waarmee ik het eens ben. Maar dan moet het wel consequent. Wat betekent het anders dat het de Nederlandse regering niet is gelukt, het onderscheid naar nationaliteit uit de richtlijn te krijgen?

In overweging 27 van de preambule stelt de raad, zich ervan bewust te zijn dat de gezinsleden louter door hun verwantschap met de vluchteling normaal gezien op zodanige wijze al kwetsbaar zijn voor daden van vervolging, dat zulks een grond voor de toekenning van de status van vluchteling kan vormen. De gedwongen terugkeer naar het land dat zij zijn ontvlucht, is dus niet bepaald zonder risico's. Een asielgerelateerde status voor gezinsleden ligt daarom meestal voor de hand. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens blijkt dat steeds sneller wordt aangenomen dat er in het kader van het EVRM risico's zijn voor gezinsleden. Maar als het gezinslid niet voor een eigen asielstatus in aanmerking komt, ligt een afgeleide voor de hand. Dat leidt alleen tot aan uitzondering als het hele gezin duurzame bescherming in het land van nationaliteit van het gezinslid kan krijgen. Dát zou aansluiten bij de motivering van de staatssecretaris en het zou overeenkomen met de verplichtingen van beide richtlijnen. Maar door de nationaliteitseis los te koppelen van de voorwaarden van duurzame bescherming voor het hele gezin in dat land komt die strijd met artikel 23 aan de orde. De obstakels die gezinsleden met een andere nationaliteit nu ondervinden, verhindert hen het recht op behoud van de gezinseenheid uit te oefenen. Daarmee handelt Nederland in strijd met het gemeenschapsrechtelijke effectiviteitsbeginsel.

De regering verwijst naar de zinsnede in het tweede lid van artikel 23: voor zover verenigbaar met de juridische persoonlijke status van het gezinslid. Deze zinsneden ziet op de voordelen, de rechten die gezinsleden toekomen, maar zij ziet niet op het behoud van een gezinseenheid. Daar moeten lidstaten sowieso voor zorgen. Dat gebod geldt zonder meer voor alle gezinsleden. Maar los daarvan heb ik de indruk dat de staatssecretaris de zinsnede niet correct interpreteert. Zij beroept zich namelijk op een uitleg in het handboek van de UNHCR. Daar noemt de UNHCR de situatie dat een gezinslid de nationaliteit van het gastland heeft, of een andere nationaliteit, als hij de bescherming van dat land kan inroepen. De UNHCR koppelt het dus altijd aan de mogelijkheid om geen vluchtelingenstatus toe te kennen. Dit laat de staatssecretaris na. In feite onderscheidt de Nederlandse regering drie groepen. Om te beginnen zijn dat gezinsleden met dezelfde nationaliteit – zij mogen bij elkaar blijven – gezinsleden met een andere nationaliteit zonder verblijfsalternatief – het gezinslid moet de reguliere procedure starten in het buitenland, waarbij van inkomenseis en leges wordt afgezien, en gezinsleden met een andere nationaliteit met verblijfsalternatief. Daarvoor geldt: alleen gezinshereniging als aan alle reguliere voorwaarden is voldaan. Een en twee kunnen naar onze mening, maar bij de tweede categorie zit het probleem.

Bij de vraag hoe de juridische status moet worden opgevat, is de UNHCR nog duidelijker. Daar stelt zij namelijk dat een afgeleide asielstatus de geëigende weg is om het gezinsleven te waarborgen. De UNHCR raadt het alleen af in de gevallen dat het gezinslid een eigen, gunstiger status toekomt, bijvoorbeeld als het een eigen recht op asiel heeft, of als de nationaliteit van het gezinslid hem een betere rechtspositie geeft dan een afgeleide asielstatus doet. De UNHCR is duidelijk: gezinsleden hebben recht op een afgeleide asielstatus, maar zij mogen daarmee niet worden afgescheept als hen een sterkere status toekomt. Daarom gaat het baseren op UNHCR niet op om gezinsleden juist een slechtere status van de afgeleide status te geven.

Het is terecht dat de staatssecretaris veel belang heeft aan harmonisatie in de EU, ook op dit terrein, maar dan moet het haar toch tot nadenken stemmen dat geen enkele andere lidstaat de eis stelt dat gezinsleden van asielstatushouders dezelfde nationaliteit hebben om voor een asielstatus in aanmerking te komen. Alleen Duitsland en Oostenrijk stellen de inkomenseis als het hele gezin een verblijfsalternatief heeft. Deze lidstaten leggen dus de koppeling met de beschermingsvraag, en zij eerbiedigen het recht op het gezinsleven. De Duitse autoriteiten mogen overigens ook afzien van deze eis, waardoor er een individuele belangenafweging kan worden gemaakt, een mogelijkheid die de Nederlandse beslisautoriteiten en rechters ontberen. Toch eist artikel 20 van de richtlijn dat lidstaten rekening houden met de specifieke situatie van kwetsbare personen, onder anderen minderjarigen en alleenstaande ouders met kinderen. Op welke wijze heeft de staatssecretaris met betrekking tot dit punt de verplichting verwerkt? Hoe meent de staatssecretaris dat artikelen 9 en 10 van het Verdrag voor de rechten van het kind worden nageleefd met deze strikte regel? Kortom, de ratio van het onderscheid naar nationaliteit zonder een garantie van een verblijfsalternatief voor het hele gezin ontgaat ons en vormt strijd met artikel 23 van de kwalificatierichtlijn. De bureaucratie waarin zo'n gezinslid belandt, neigt naar excessive formalism. Door de procedurele regels kan het gezin niet bij elkaar blijven. Dat is strijdig met de richtlijn en met het gemeenschapsrechtelijk effectiviteitsbeginsel. Graag een reactie op deze bezwaren.

Dan nog aandacht voor enkele imperatieve bepalingen. De kwalificatierichtlijn bepaalt dat lidstaten een vergunning dienen te weigeren, intrekken of niet verlengen, als sprake is van ernstige misdrijven of als de gronden voor verlening zijn komen te vervallen. Bij subsidiair beschermden moeten lidstaten de vergunning daarnaast ook weigeren, intrekken of niet verlengen als de persoon een gevaar vormt voor de gemeenschap of nationale veiligheid. Op dit moment voorziet de Vreemdelingenwet in facultatieve bepalingen, wat de regering de mogelijkheid geeft om een individuele belangenafweging te maken. Nu ziet de regering zich verplicht, de richtlijn te implementeren door deze bepalingen om te zetten in imperatieve bepalingen. De regering geeft hierbij geen eigen inhoudelijke motivering, maar zegt dat zij hiertoe verplicht is door de richtlijn. Toch is dat zeer discutabel. Artikel 63, lid 1 onder c, geeft de Raad de bevoegdheid om minimumnormen op te stellen voor het aanmerken van onderdanen van derde landen als vluchteling. Dit vormt de grondslag voor de definitierichtlijn. De term minimumnormen geeft aan dat lidstaten in hun nationale wetgeving asielzoekers, vluchtelingen of ontheemden meer bescherming mogen bieden dan de overeengekomen minimumnorm. Zie ook het proefschrift van Ymke Hofhuis en Hemme Battjes. Wij sluiten hierbij ook aan bij het commentaar van de ACVZ op het implementatievoorstel dat voor zover de imperatieve bepalingen geen ruimte laten om gunstige regels te stellen, ze onverbindend zouden zijn. De staatssecretaris beroept zich op artikel 3 van de richtlijn zelf, maar dat is een redenering die in de eigen staart bijt. De richtlijn zelf moet dus in overeenstemming zijn met het EG-verdrag, en dus niet met de richtlijn zelf. De bevoegdheid is geregeld in het Verdrag van Amsterdam. Die begrenst ook de mogelijkheden voor de Raad om bepaalde dingen in een richtlijn te regelen. Uiteraard biedt de richtlijn wel de mogelijkheid voor de Nederlandse regering om de bepaling imperatief te maken, maar dan zou het om een beleidskeuze gaan. Die vraagt om een eigenstandige, inhoudelijke afweging en motivering. Daar zouden wij graag het debat over aangaan. Nu baseert de staatssecretaris zich op een Europeesrechtelijke verplichting die er naar onze mening niet is. Met name voor de gevallen waarin de vergunning wordt ingetrokken wanneer de grond voor verlening is weggevallen, kan dit tot heel onwenselijke situaties leiden. Voor een uitleg van de cessation clauses verwijst de regering in de memorie van toelichting naar een notitie uit 1999. Daarin staat dat een intrekking pas plaatsvindt na een onderzoek en afweging op individuele gronden of fundamentele wijziging van de situatie in het herkomstland die ook voor de betreffende persoon tot gevolg heeft dat hij of zij terugkan. Ik neem aan dat de intrekking altijd op deze individuele grond, ook verplicht gesteld in de richtlijn en al eerder in het gemeenschappelijk standpunt, plaatsvindt zowel bij vluchtelingen als bij subsidiaire bescherming. Kan de staatssecretaris toezeggen dat er altijd een individueel onderzoek plaatsvindt en zo ja, waar dit wordt vastgelegd?

In dezelfde notitie wordt ook gesteld dat bij de gronden 5 en 6 van de cessation clauses de vergunning niet wordt ingetrokken als de vluchteling dwingende redenen kan aanvoeren die voortvloeien uit de vroegere vervolging om te weigeren de bescherming van dat land in te roepen. Dat moet ook want deze voorwaarde is bij deze gronden in het Vluchtelingenverdrag opgenomen. Mogen wij ervan uitgaan dat Nederland van zins blijft het Vluchtelingenverdrag na te leven en dat het daarom ook deze voorwaarde in acht zal nemen? Zo ja, waar zal dat worden vastgelegd?

Tot nu toe was er altijd ruimte voor individuele belangenafweging. Ook de richtlijn zelf verplicht daar in sommige opzichten toe, bijvoorbeeld overweging 12 die lidstaten verplicht het belang van het kind bij de uitvoering van de richtlijn een van de hoofdoverwe­gingen te laten zijn. Volgens artikel 20, lid 3 zouden lidstaten rekening moeten houden met de specifieke situatie van kwetsbare personen met bijzondere behoeften. Op welke wijze zal de regering daarmee dan rekening houden bij deze imperatieve bepalingen? Kan de staatssecretaris toezeggen dat zij bij intrekking wel een individuele belangenafweging maakt om te beoordelen of er uit andere hoofde een vergunning dient te worden verstrekt?

De intrekkingsgrond bij subsidiair beschermden in artikel 17, lid 1 onder d is rijkelijk vaag en gaat ook iets verder dan die voor vluchtelingen. Er staat namelijk: een gevaar voor de gemeenschap. Wanneer is daar sprake van? Het lijkt op gevaar voor de openbare orde maar ook dat begrip is voor velerlei uitleg vatbaar. Volgens de staatssecretaris moet dat de lidstaten ruimte geven voor een eigen invulling. Hoe gaat de regering dat interpreteren en gaat zij daarbij de proportionaliteit in de vorm van een belangenafweging in acht nemen?

Ik kom tot mijn laatste punt, de continuïteitsvereisten. Artikel 5 handelt over de behoefte aan internationale bescherming die ontstaat in het land van asiel. Op dit moment worden veel Afghaanse vrouwen bedreigd met uitzetting naar Afghanistan. Vrouwen en meisjes die hier al jaren wonen zullen in Afghanistan worden gedwongen in onmenselijke omstandigheden te leven, met veel risico's voor geweld en onderdrukking en zonder beschermingsmogelijkheden. Amnesty en UNHCR hebben hierover alarmerende brieven geschreven en verzoeken de Nederlandse regering om hen te beschermen. De staatssecretaris heeft hierop in haar brief van september gesteld dat alleen de vrouwen die tijdens hun verblijf in Afghanistan problemen hebben ondervonden vanwege hun levensstijl, hier bescherming zullen krijgen. Wij zijn van mening dat zij hierbij de lat te hoog legt voor deze vrouwen en dat de richtlijn milder is in dit opzicht. De richtlijn vereist niet dat de asielzoeker zich al in het herkomstland aan gevaren heeft blootgesteld. In feite verlangt zij dit nu wel van deze vrouwen. Want het was en is niet mogelijk om daar volgens een westerse levensstijl te leven. Als zij zich daar hadden gedragen zoals dat hier mogelijk is, hadden zij onverantwoorde risico's gelopen. Dat de staatssecretaris enige vorm van continuïteit onderzoekt begrijpen wij maar risico's eisen is overvragen. Is het feit dat zij het land zijn ontvlucht al niet een indicatie dat zij moeite hebben met de onderdrukking? Zouden Afghaanse vrouwen met een westerse levenswijze niet op grond van artikel 15b van de richtlijn in aanmerking moeten komen voor bescherming? Door het feit dat zij behoren tot deze groep is er al voldaan aan een special distinguished future in de lijn van de uitspraak over de zaak Shala Sheekh. Gelet op de grote risico's die deze groep loopt bij terugkeer, behoort zij toch in aanmerking te komen voor subsidiaire bescherming?

De heer Franken (CDA):

Voorzitter. De memorie van antwoord heeft maar in beperkte mate antwoord gegeven op de door onze fractie gestelde vragen. In plaats van die te herhalen in het nader voorlopig verslag gaf onze fractie er de voorkeur aan bij de plenaire behandeling daarop terug te komen. Die eerdere vragen zal ik nu bespreken waarna ik kort stil wil staan bij de toekomstige Europese en nationale wetgeving op dit terrein.

Allereerst het wetgevingstechnische punt omtrent de implementatie van artikel 3, sub c uit de richtlijn in relatie tot de tekst van artikel 29, eerste lid onder b van de Vreemdelingenwet. De staatssecretaris verwijst voor de uitleg daarvan naar de parlementaire geschiedenis, namelijk de memorie van toelichting, en stelt dat aldus uitgelegd artikel 29 al artikel 3, sub c van de richtlijn dekt. Het komt erop neer dat de enkele verwijzing in de memorie van toelichting naar artikel 3 EVRM en andere – let wel, dat is een ander artikel dan artikel 3 uit de richtlijn – afdoende zou zijn om ook de in artikel 3, sub c van de richtlijn bedoelde gevallen te dekken. De staatssecretaris is echter niet helemaal zeker van haar zaak en wil in het Vreemdelingenbesluit alsnog artikel 3, sub c van de richtlijn implementeren. Dat gebeurt dan kennelijk via lid 2 van artikel 29. Het antwoord en de argumentatie in de memorie van antwoord zijn niets anders dan een compilatie van wat in het nader rapport bij het onderhavige wetsvoorstel en de memorie van toelichting op de Vreemdelingenwet 2000 valt te lezen en overtuigen derhalve niet. Voor de CDA-fractie gaat het hierbij om twee aspecten. In de eerste plaats kan niet bij latere parlementaire behandeling van een wijziging in de Vreemdelingenwet een niet in die wijziging betrokken artikel een uitleg meekrijgen die niet strookt met de tekst van de wet en waarvoor de oorspronkelijke parlementaire behandeling ook geen grondslag biedt. De enkele verwijzing in de memorie van toelichting op de oorspronkelijke Vreemdelingenwet 2000 naar artikel 3 EVRM is onvoldoende, omdat niet is gebleken dat regering en parlement toen ook het oog hadden op de gevallen genoemd in artikel 3, sub c van de richtlijn. Het lijkt mij dan ook dat de regering vandaag simpelweg zou kunnen erkennen dat het in de stukken verdedigde standpunt staatsrechtelijk niet houdt.

Het tweede aspect betreft de status van de wet in formele zin en de kenbaarheid van de regelgeving. Het gevolg van de door de staatssecretaris beoogde oplossing, te weten niet artikel 29 van de Vreemdelingenwet aanpassen maar wel het Vreemdelingenbesluit, is dat het Vreemdelingenbesluit meer bescherming biedt dan de tekst van de wet alhoewel volgens de regering de wet hetzelfde beoogt. Dat klinkt toch niet zo mooi. Mijn verzoek aan de staatssecretaris is om dit bij de eerstvolgende gelegenheid te corrigeren.

Dan de vertraging in de implementatie. De staatssecretaris heeft toegelicht waardoor deze is ontstaan en zij heeft daarbij sterk de nadruk gelegd op de noodzaak van overleg met de Commissie en andere lidstaten. Dat betoog is op zichzelf overtuigend, maar er blijft een toch al gestelde vraag onbeantwoord, namelijk hoe het kan dat de uitlegproblemen niet eerder zijn onderkend. Voorts: als men bij de totstandkoming steken heeft laten vallen en alle lidstaten nog met vragen kwamen bij de Europese Commissie, zou dat betekenen dat ook andere lidstaten te laat zijn met implementatie als gevolg daarvan. Klopt dat? Waarom is de Commissie, gelet op die onvolkomenheden die ook haar eigen verantwoordelijkheid zijn, een inbreukprocedure gestart?

Nu de meer toekomstgerichte vragen en opmerkingen. De implementatie van Europese regels op het onderhavige terrein dreigt de systematiek van de Nederlandse wetgeving en de gelaagdheid van regels, Vreemdelingenwet, Vreemdelingenbesluit, (AMvB), Voorschrift Vreemdelingen (en ministeriële regeling), te doorkruisen. Dat dwingt wellicht tot herziening van de wet zelf, zoals ook de staatssecretaris onder andere op vragen van de PvdA-fractie opmerkt in de nadere memorie van antwoord. De vraag is wanneer dat aan de orde komt. De Europese Commissie komt in juli met haar plannen voor de tweede fase van harmonisatie van het vreemdelingenrecht. Kan aan de hand daarvan al worden bezien wat de consequenties zijn voor de nationale wet? Het belang van harmonisatie is immers gelegen in kenbaarheid, transparantie en voorkoming van terminologische verschillen.

In het voetspoor van deze wetgevingstechnische vragen over toekomstige Europese regelgeving rijzen ook nog enkele meer politieke vragen. Doelstelling van harmonisatie is zogenaamde secundaire migratiestromen te voorkomen. Vreemdelingen komen binnen in het land waarin dit het gemakkelijkst kan om vervolgens binnen de Europese Unie vrij te kunnen reizen en vervolgens naar een andere lidstaat te migreren. Dwingt dit doel uiteindelijk niet tot volledige harmonisatie, dus tot Europese regels die geen ruimte meer laten voor een hoger niveau van bescherming in de afzonderlijke lidstaten? Zo nee, waarom niet? Als het doel wel volledige harmonisatie inhoudt, rijst de vraag of er dan een race to the bottom, waarbij het laagste niveau van bescherming de uitkomst bepaalt van het Europese onderhandelingsproces, kan worden voorkomen. Daarbij teken ik overigens aan dat er per saldo waarschijnlijk lidstaten zullen zijn die hun niveau van bescherming daartoe moeten verhogen.

Bovendien rijst de vraag hoe een voorziening als een hardheidsclausule c.q. een discretionaire bevoegdheid van de bevoegde autoriteiten om af te wijken van de regels ten gunste van de vreemdeling, dan nog op nationaal niveau kan bestaan. In logische aansluiting daarop zou dan een vierde vraag rijzen, namelijk of er een grondslag moet komen voor een Europees pardon. Welnu, deze niet onbelangrijke rechtspolitieke vragen waarop ik vandaag van de regering uiteraard geen alomvattend antwoord verwacht, geven aanleiding voor te stellen dat de regering na bekendwording van de plannen van de Commissie, over die plannen een standpunt inneemt en de hiervoor geformuleerde vragen daarbij betrekt. Vervolgens zou de Kamer daarover met de minister dan wel de staatssecretaris van gedachten kunnen wisselen in het najaar. Als motief voor deze aanpak verwijs ik naar eerdere discussies over de rol van de Kamer in het Europees wetgevingsproces, het meest recent het overleg dat hierover is gevoerd met de Raad van State. De breed gedragen conclusie is immers dat de senaat zich enerzijds moet beperken tot wezenlijke onderwerpen die de rechtsgrondslagen van onze samenleving raken en anderzijds al in een vroeg stadium met de regering over de strekking en vormgeving van Europese voorstellen zou moeten beraadslagen. Hoe beoordeelt de staatssecretaris de geschetste problematiek en wat is haar reactie op het meer procedurele voorstel dat wij hier hebben gedaan? Het antwoord daarop en het commentaar met betrekking tot onze andere opmerkingen en vragen zien wij met de gebruikelijke oplettendheid tegemoet.

Mevrouw Meurs (PvdA):

Mevrouw de voorzitter. Hartelijk dank voor de mogelijkheid om zonder aanmelding vooraf toch het woord te mogen voeren. Ik heb nog een korte vraag aan de staatssecretaris over de wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van de richtlijn 2004/83/EG.

Laat ik beginnen met te zeggen dat mijn fractie tevreden is over de schriftelijke antwoorden op onze vragen en dat wij voor de wijziging zullen stemmen. Vandaag wil ik nog een vraag naar voren brengen over de systematiek. In de vorige bijdrage is die ook al enigszins aan de orde geweest.

Mijn fractie heeft in de schriftelijke voorbereiding haar zorgen uitgesproken over de stapeling van wijzigingen en het gevaar van een steeds groter wordende lappendeken. De staatssecretaris heeft hierop geantwoord dat een wijziging nu niet nodig is en zij heeft de gedachte van de lappendeken genuanceerd. Zij geeft echter wel aan dat de tweede fase van het gemeenschappelijke asielstelsel zeker gevolgen zal hebben voor de huidige Vreemdelingenwet. Zij sluit niet uit dat er in de toekomst wel wijzigingen nodig zullen zijn. Zij zegt daarbij dat dit afhankelijk is van de uitkomst van de onderhandelingen over de tweede fase. Dan zal bepaald worden of de systematiek al dan niet wordt gewijzigd. Tegen die achtergrond zal zij haar oordeel vormen.

Toch krijg ik naar aanleiding van dit antwoord graag nog een nadere toelichting van de staatssecretaris, want het lijkt erop dat zij zegt: ik wacht af wat de onderhandelingen opleveren en dan zal ik mijn strategie bepalen. Kan de staatssecretaris misschien nu al iets zeggen over de inzet die zij kiest voor de onderhandelingen? Kan er vooruitlopend op de bespreking in juli of het najaar gewerkt worden aan het verder expliciteren van die inzet, opdat Nederland een meer proactieve rol kan vervullen bij de ontwikkeling van een gemeenschappelijk asielbeleid? Zo kan ook worden gewaarborgd dat vluchtelingen een voldoende niveau van bescherming krijgen en worden voorkomen dat de "race to the bottom" er toch komt.

Ten slotte sluit ik mij aan bij de vraag van de heer Franken of de staatssecretaris iets kan zeggen over het tijdpad en de mogelijkheden om over dit punt met elkaar van gedachten te wisselen.

Staatssecretaris Albayrak:

Mevrouw de voorzitter. Ik dank de leden van de Kamer voor hun inbreng, die zoals altijd zeer grondig was en soms heel detaillistisch, maar dat is niet verwonderlijk bij de implementatie van een richtlijn als deze. Misschien is het goed dat ik hier eerst bij stilsta. Wij spreken nu over de implementatie van een Europese richtlijn door Nederland, maar eigenlijk gaat het erom dat dit een richtlijn is die in de eerste fase van de totstandkoming van een Europees asielbeleid een belangrijk punt markeert, namelijk dat 27 lidstaten het eens zijn geworden over de kwalificatie van het begrip vluchteling, welke bescherming vluchtelingen op welke gronden moeten krijgen en wanneer die bescherming moet worden ingetrokken. Wat voor Nederland al jaren vanzelfsprekend is, is dat zeker niet altijd geweest voor andere lidstaten. Dat wij nu met 27 lidstaten bijvoorbeeld het recht op asiel regelen, is een forse stap voorwaarts in de richting van de harmonisatie van het Europese asielbeleid. Ik wil dit nogmaals onderstrepen.

Ik heb geprobeerd om in de verschillende fasen van de schriftelijke voorbereiding uitgebreid in te gaan op de opmerkingen van de Kamer. Ik heb en detail antwoord gegeven op de vele vragen die zijn gesteld en daardoor is dit debat naar mijn mening overzichtelijker. De voorbereiding van de Kamer was grondig en dit is niet meer dan logisch om de redenen die mevrouw Strik nog eens noemde. Ik vat het als een compliment op als de Kamer zegt dat deze staatssecretaris een zorgvuldig asielbeleid voorstaat. Die zorgvuldigheid gaat voor mij ook voor de duur van de behandeling die overigens al lang genoeg was. Het is goed dat nu de implementatie van de richtlijn wordt besproken.

Ik heb geen behoefte aan een uitgebreide inleiding op de inhoud van de richtlijn, de implementatie en de argumenten, want die zijn al in de schriftelijke rondes gewisseld.

Alle leden hebben gevraagd wat dit nu zegt over de systematiek van onze nieuwe Vreemdelingenwet. Wat zegt dit over alle rondes van aanpassingen op initiatief van Europa – er werd gesproken over een lappendeken – die wij hebben geïmplementeerd met de uitdrukkelijke wens om de systematiek van de wet niet aan te tasten? De Vreemdelingenwet is een recente wet die goed functioneert en waarvan wij een aantal voordelen nog dagelijks kunnen zien. Ik doel bijvoorbeeld op de ene asielstatus die er met de invoering van de wet is gekomen.

Natuurlijk is Europa in beweging en natuurlijk wil Nederland dat Europa nog meer beweegt dan het al doet. Wij hebben in alle rondes die er zijn geweest, altijd ons eigen asielstelsel en ons eigen beleid als uitgangspunt genomen en wij zullen dat ook doen in alle rondes die nog komen. Het is belangrijk om te weten dat de Europese Commissie nog voor de zomer haar plannen kenbaar zal maken voor de tweede fase van het Europese asielbeleid. De eerste fase bestond uit een aantal richtlijnen met vooral minimumnormen. Wij zijn daar een heel eind mee en mijn inspanningen zijn erop gericht dat de implementatie van die richtlijnen in alle 27 lidstaten snel ter hand wordt genomen. Dan hebben wij in ieder geval de regelgeving samen op orde. Gelet op de geschiedenis van de behandeling van de implementatie van deze richtlijn in Nederland, is dit misschien niet het allersterkste punt in Europa. Toch denk ik dat Nederland en de andere landen die nog tot implementatie moeten overgaan om de eerste fase voor elkaar te krijgen, nu echt vaart moeten maken.

De richtlijn is inmiddels geïmplementeerd in België, Bulgarije, Cyprus, Duitsland, Estland, Frankrijk, Hongarije, Ierland, Letland, Litouwen, Luxemburg, Oostenrijk, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Denemarken doet niet mee. Finland, Griekenland, Italië, Malta, Nederland, Polen, Portugal en Spanje zijn nog niet tot implementatie overgegaan.

Waarom duurt het zo lang? De ervaring leert dat wij in Europa eerst praten over de vraag hoe een richtlijn moet worden geïmplementeerd en vervolgens de richtlijn aannemen, in de hoop dat dit dan snel kan gebeuren. Die illusie is met deze richtlijn gelogenstraft. De richtlijn dateert van 2004 en er wordt dus al vier jaar over gesproken. Ik ben blij om te horen dat mijn toelichting op de vertraging de leden heeft overtuigd. De vraag blijft bestaan of de problemen met de uitleg van artikel15 van de richtlijn niet eerder konden worden onderkend. Dit zegt natuurlijk ook iets over de manier waarop Europa opereert en hoe wij in de toekomst moeten omgaan met discussies over de implementatie en de implementeerbaarheid van richtlijnen.

Tijdens de totstandkoming van de richtlijn is uiteraard aandacht besteed aan de wijze van implementatie, maar gaande het proces bleek dat er zo veel onduidelijkheid bestond en dat de materie zo veel complexer was dan verwacht, niet alleen voor Nederland, dat het proces almaar moest worden verlengd. Ik denk dat dit de prijs is die moet worden betaald voor het behalen van een politiek compromis voor 1 mei 2004. Daar is hard aan gewerkt omdat het belang van de richtlijn werd onderkend. Enkele – niet onbelangrijke – punten moesten daardoor later verduidelijkt worden.

Dat is onder meer de reden dat er prejudiciële vragen zijn gesteld, de Europese Commissie vragen inmiddels een standpunt heeft ingenomen, en andere lidstaten vragen wat artikel 15c nu eigenlijk behelst. Is dit nu wel of niet ruimer dan de bestaande bescherming op basis van artikel 3 van het EVRM?

Het is nooit de bedoeling geweest van de lidstaten om een nieuwe toelatingsgrond in het leven te roepen. Uit de voorbereiding van de richtlijn bleek dat die erop is gericht om het bestaande beleid te harmoniseren, niet om een extra toelatingsgrond aan de nationale bescherming in de lidstaten toe te voegen. Daarom heb ik ervoor gekozen om te zeggen dat artikel 15c in principe al in onze Vreemdelingenwet is opgenomen, in artikel 29, lid b. Dit artikel biedt de bescherming die artikel 15c beoogt. Ik heb ook in de behandeling in de Tweede Kamer gemerkt dat er behoefte bestond aan een verdere verduidelijking en een onderbouwing van die stelling. Om die reden heb ik dit nog eens zwart op wit gezet. Naar mijn indruk is dit nu wel voldoende duidelijk.

Ik voeg hieraan toe dat de prejudiciële vragen nog door het Hof moeten worden beantwoord. Als blijkt dat het Europese Hof een ruimere interpretatie geeft van artikel 15c dan Nederland en andere lidstaten tot nu toe doen – ik heb daar overigens geen enkele aanwijzing voor – is door de manier waarop wij deze richtlijn implementeren al gewaarborgd dat ook die ruimere interpretatie van artikel 15c onder de Vreemdelingenwet valt. Ik heb al een automatisme ingebouwd. Als artikel 15c ruimer wordt geïnterpreteerd, heb ik door te zeggen dat dit gelijk is aan artikel 29b, al geregeld dat ook die ruimere interpretatie past. Als het voor de duidelijkheid nodig mocht zijn dat artikel 29 wordt aangepast, dan zal ik daartoe overgaan.

Dit belangrijke onderwerp is in alle schriftelijke rondes aan de orde gesteld. Een van de kernelementen was of deze richtlijn beoogde om de bescherming in de lidstaten en dus ook in Nederland te verruimen. Dat is op dit moment in ieder geval nog niet het geval.

De Europese Commissie zal dus binnenkort haar plannen bekend maken voor de tweede fase van de harmonisatie. De leden hebben gevraagd of ik vooruitlopend op die plannen, al kan aangeven wat mijn inzet is, wat ik wil bereiken en hoe de nieuwe Vreemdelingenwet moet worden aangepast aan alles wat op dit moment in Europa verandert. Wij kunnen constateren dat de Europese ontwikkelingen tot op heden vrij goed konden worden ingepast in het stelsel van de nieuwe Vreemdelingenwet. Daardoor zijn de aanpassingen van de Vreemdelingenwet en het Vreemdelingenbesluit aan die ontwikkelingen betrekkelijk beperkt van aard gebleven. De structuur en de kern van de wet en het Nederlandse asielstelsel zijn ondanks al die aanpassingen als een rots overeind gebleven.

De stand van zaken van de tweede fase is als volgt: Voor de zomer komt het "asylum policy plan". De consultatierondes zijn al geweest, dus Nederland heeft al een standpunt bepaald over wat het plan moet omvatten. De Kamer heeft dit al schriftelijk ontvangen. De Commissie zal concrete voorstellen doen voor het voltooien van de tweede fase van de gemeenschappelijke asielprocedure met als deadline 2010. Ik hoor rondzingen dat die termijn niet gehaald kan worden en dat het daarom nodig is om die datum nu al te laten voor wat hij is. Ik voel daar niets voor, want als je die datum loslaat, weet je zeker dat het niet snel zal gaan. Ik doe er dus alles aan om voor 2010 ver te komen met de tweede fase.

Op dit moment ken ik de concrete voorstellen van de Commissie nog niet. De consultaties met de 27 lidstaten en andere belanghebbenden, bijvoorbeeld de ngo's, moeten immers nog worden verwerkt. Wat er precies in het voorstel komt te staan, is belangrijk, want je moet de inhoud kennen om te kunnen bepalen wat de gevolgen zijn voor de systematiek en de Nederlandse wetgeving. Het zou raar zijn om daarop vooruit te lopen. Als ik nu al zou proberen om het in een wijzigingsvoorstel te gieten, is dat niet alleen voorbarig, maar ook risicovol. Ik zou dan namelijk een wetstraject inzetten, zonder dat ik weet of ik daarmee aansluit op het definitieve voorstel. Bovendien zou ik er dan aan voorbij gaan dat het oorspronkelijke voorstel van de Commissie tijdens de onderhandelingen soms aanzienlijk wordt aangepast.

Zelfs de publicatie van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie zegt vaak niet al te veel over het eindresultaat. Al met al vraag ik mij dan ook echt af of het "asylum policy plan" voldoende basis biedt voor een aanpassing van de Vreemdelingenwet.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Het product waar men in Europa mee begint, ziet er inderdaad vaak heel anders uit dan het eindproduct. Het was mij er dan ook vooral om te doen dat het wetgevingsapparaat van het departement niet te laat begint aan aanpassingen en wijzigingen. Bij dit wetsvoorstel moesten regelingen uit circulaires worden opgenomen in het Vreemdelingenbesluit om het te laten voldoen aan de Europese richtlijn. Ik wijs daarop om te voorkomen dat men straks weer in een laat stadium tot de ontdekking komt dat allerlei zaken moeten worden aangepast.

Staatssecretaris Albayrak:

Ik zeg u dat uiteraard toe. Justitie anticipeert eigenlijk altijd grondig op ontwikkelingen die gevolgen hebben voor onze wetgeving.

De heer Franken heeft veel relevante vragen gesteld, maar zoals ik al zei, kan ik die op dit moment niet allemaal beantwoorden. Hij vroeg mij echter ook om zijn vragen te betrekken bij de verdere gang van zaken na de bekendwording van de voorstellen. Ik zou daarover vervolgens een debat moeten entameren. Ik neem deze goede suggestie graag over. Ik zal de voorstellen, die naar verwachting voor de zomer bekend worden, mede aan de hand van de vragen van de heer Franke, behandelen. Ik zal later preciezer aangeven hoe ik dat voor mij zie, maar waarschijnlijk zal dat debat zich deels afspelen in de Tweede Kamer.

Het is inderdaad een goede zaak om het parlement in een vroeg stadium bij Europese voorstellen te betrekken, want alleen dan kan het parlement werk maken van zijn controlerende taak. Ik heb daarom zelf de Kamer gestimuleerd om in een vroeg stadium niet alleen de agenda van de JBZ-raad te volgen, maar ook een principieel debat te voeren over de richting die met voorstellen wordt ingeslagen. De heer Franken en mevrouw Broekers vroegen hier expliciet om, maar ik denk dat het een breed gedeelde wens is. Wij willen immers allemaal weten of wij wel de richting op willen die met Europese voorstellen wordt ingeslagen.

Mevrouw Strik heeft een groot aantal concrete vragen gesteld over de nationaliteitseis. Ik begrijp heel goed waarom zij dat heeft gedaan, want de eenheid van het gezin moet inderdaad het uitgangspunt van het beleid zijn. Zij raakte dan ook een snaar bij mij toen zij de artikelen uit het kinderrechtenverdrag aanhaalde.

Meer in het bijzonder stelt mevrouw Strik dat bij de implementatie van de richtlijn onnodig wordt vastgehouden aan de nationaliteiteis. Mijn formele reactie is dat ook na deze richtlijn de nationaliteitseis uit artikel 29 gehandhaafd kan worden. Volgens de richtlijn moet de toelating van gezinsleden van vluchtelingen of subsidiair beschermden namelijk verenigbaar zijn met de persoonlijke juridische status van het gezinslid. De gedachte achter de nationaliteitseis is dat er geen noodzaak tot bescherming bestaat wanneer het gezinslid een andere nationaliteit heeft dan de hoofdpersoon en dus veilig naar het land van zijn eigen nationaliteit kan terugkeren om daar de reguliere gezinshereniging af te wachten. Zij moeten om bij hun partner te mogen blijven een andere route volgen.

In mijn ogen is het formeel dus wel degelijk mogelijk om de nationaliteitseis te handhaven, maar dat laat onverlet dat eenheid van het gezin het uitgangspunt van mijn asiel- en vreemdelingenbeleid is. Ik ben dan ook bereid om wat mevrouw Strik naar voren heeft gebracht, mee te nemen in de discussie over de hardheidsclausule van de mvv. Er bestaat al een "escape", want niet iedereen die in het land van herkomst een visum moet aanvragen, hoeft terug.

De gedachte achter de mvv is dat mensen niet naar Nederland zouden moeten komen om hier een gezin te starten. Dat gezin kunnen zij immers vervolgens gebruiken als een instrument om een verblijfsvergunning te krijgen. Kort door de bocht is dat de reden waarom wij werken met mvv's. Dat wij vooraf kunnen toetsen of het een serieuze relatie is en of men aan de inkomenseisen voldoet, is een verbetering. De mvv-eis zal dan ook worden gehandhaafd en dat betekent dat de mvv-eis voor andere reguliere gezinsherenigingen gewoon blijft bestaan.

Mevrouw Strik sprak over vluchtelingen die op basis van de richtlijn en de Nederlandse wet worden toegelaten. Dat biedt mij een aanknopingspunt om partners en kinderen met een afgeleide status van de ouders in Nederland te laten verblijven. Uitzondering daarop zijn diegenen die niet dezelfde nationaliteit hebben. Het lijkt mij het onderzoeken waard of wij het probleem dat mevrouw Strik schetste via het mvv-beleid kunnen oplossen. Ik hoop dat zij mij toestaat om het dieper te onderzoeken, want ik denk dat wij ons beider uitgangspunt, de eenheid van het gezin, zo het beste recht kunnen doen.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Ik ben het niet eens met de staatssecretaris dat de richtlijn het toestaat, maar op dat punt kom ik in tweede termijn terug.

Ik ben verder wel blij dat de staatssecretaris bereid is om onderzoek te laten doen. Ik ben ook erg benieuwd naar de uitkomsten. Kan zij nu echter al zeggen of zij denkt aan uitbreiding van de hardheidsclausule of aan een nieuwe beleidsregel die gezinnen de zekerheid geeft dat zij bij elkaar kunnen blijven?

Staatssecretaris Albayrak:

Als ik het antwoord op deze laatste vraag wist, was ik hierop zojuist al ingegaan. Ik moet eerst goed laten onderzoeken of het mogelijk is en, zo ja, waar het dan het beste geregeld kan worden.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Op welke termijn kan de staatssecretaris dit regelen?

Voorzitter: Dupuis

Staatssecretaris Albayrak:

Ik onderzoek op dit moment hoe een aantal andere elementen uit de mvv uitwerkt op kinderen die reeds langer in Nederland verblijven op basis van een tijdelijke verblijfsvergunning. Een aantal interventies van de minister heeft ons verder ook genoopt om het mvv-beleid te bezien. Ik denk dat dit punt daar goed bij past. De Kamer krijgt hierover nog voor de zomer bericht.

Mevrouw Strik heeft een heel cluster aan vragen besteed aan de manier waarop de richtlijn wordt geïmplementeerd en de keuze voor imperatieve bepalingen. Waarom is de richtlijn niet op het niveau van de wet geïmplementeerd? Het gemeenschapsrecht dwingt ons hier niet toe. Bovendien is het niet wenselijk, gezien de Aanwijzingen voor de regelgeving. Het is verder niet noodzakelijk, omdat de jurisprudentie van het Hof van Justitie bepaalt dat een richtlijn niet op het niveau van de formele wet hoeft te worden geïmplementeerd. Wel moet het nationale recht in overeenstemming zijn met de richtlijn en moeten de waarborgen uit de richtlijn door een vreemdeling afgedwongen kunnen worden. Daaraan voldoe ik als ik de richtlijn implementeer in het Vreemdelingenbesluit 2000 en het Voorschrift Vreemdelingen 2000. In alle gevallen gaat het dus om het omzetten in algemeen verbindende voorschriften.

Implementatie in de wet acht ik niet wenselijk, omdat het belangrijk is om de systematiek van de Vreemdelingenwet zo min mogelijk te doorbreken. In lijn met de Aanwijzingen voor de regelgeving kunnen de hoofdelementen in de wet worden neergelegd en de uitwerking daarvan of van onderdelen in de lagere regelgeving. Om deze redenen strekt het onderhavige wetsvoorstel tot het creëren van de benodigde delegatiegrondslagen.

In de memorie van antwoord heb ik aangegeven dat ik de Kamer steeds inzicht zal geven in de voorgenomen wijzigingen van de lagere regelgeving als dat voor een goed begrip van de omzetting nodig is. Dat was de uitdrukkelijke wens van de Kamer toen wij enkele maanden geleden de procedurerichtlijn bespraken. Ik heb toen een toezegging gedaan en die herhaal ik graag, nu wij wederom de implementatie van de richtlijn behandelen.

De implementatie in het Voorschrift Vreemdelingen 2000 is geen vreemde figuur. Ik ben het dan ook niet eens met diegenen die zeggen dat in het voorschrift louter technische bepalingen staan. Het Voorschrift Vreemdelingen 2000 is namelijk niet alleen bedoeld voor technische voorschriften; het bevat ook meerdere bepalingen met een materieel karakter.

Waarom zijn de imperatieve bepalingen van de richtlijn imperatief in het nationale recht geïmplementeerd? Mevrouw Strik wees erop dat in de richtlijn wordt gesproken over minimumnormen en dat daarmee de mogelijkheid wordt geboden om gunstiger normen te handhaven. De bevoegdheid om gunstigere normen te handhaven is zeker niet onbeperkt. Deze normen moeten immers in overeenstemming zijn met de richtlijn en het beoogde doel van de richtlijn: harmonisatie en het voorkomen van secundaire migratie.

Uit de woorden van mevrouw Strik maak ik op dat zij niet onder de indruk is van het harmonisatieargument. Ik vind het wel een goed argument. De imperatieve bepalingen van de richtlijn voor de verlening en de beëindiging van een status heb ik namelijk imperatief geïmplementeerd, omdat de richtlijn mij daartoe dwingt. Hierover is meermaals gesproken met de Europese Commissie en experts uit andere landen. Daaruit is mij gebleken dat mijn lezing breed wordt gedeeld.

Van de bepaling uit de richtlijn waarin imperatief wordt geformuleerd in welke gevallen een vreemdeling niet of niet langer in aanmerking komt voor een status, kan ik niet in gunstige zin afwijken. Een andere lidstaat kan daar immers problemen door ondervinden. Ik denk daarbij bijvoorbeeld aan de status van langdurig ingezetenen. Als je vanuit die harmonisatiegedachte werkt, past het niet om deze bepalingen anders dan imperatief in de nationale wetgeving op te nemen.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Ik ben wel degelijk onder de indruk van de harmonisatiedoelstelling. De EU bevindt zich echter nog in de eerste fase, de fase van minimumnormen. Pas daarna krijgen wij de gemeenschappelijke normen waarmee wij echt aan uniformering gaan werken. Mijn punt is dat moet worden gekeken of er genoeg rechtsgrondslag in het EG-Verdrag aanwezig is om lidstaten te verplichten om hun eigen stelsel in restrictieve zin aan te passen. Dat is niet de bedoeling geweest, gezien de uitgangspunten van Tampere en van het Verdrag van Amsterdam. De bedoeling was om te voorkomen dat er secundaire migratie plaatsvindt. Het idee daarbij was echter wel dat als lidstaten lagere regelgeving gaan maken – dus minder bescherming bieden, die race to the bottom waar de heer Franken over sprak – het verschijnsel van "shoppen" zal ontstaan. Daardoor ontstaat secundaire migratie. Dat is een ander uitgangspunt dan het bijstellen van het beleid in restrictieve zin. Daar biedt het EG-Verdrag volgens mij geen grondslag voor. Daarvoor zullen wij de tweede fase moeten afwachten.

Staatssecretaris Albayrak:

Dat is volgens mij echt niet aan de orde. Ik begrijp dat u stelt dat de wordingsgeschiedenis een andere richting had en dat nu omgekeerd wordt geredeneerd. De Vreemdelingenwet 2000 geeft de bevoegdheid om in bepaalde gevallen een verblijfsvergunning te verlenen of in te trekken. Deze bevoegdheid blijft de paraplu en wordt niet gewijzigd in het Vreemdelingenbesluit 2000. Wel wordt nader aangegeven in welke gevallen op grond van de richtlijn van die bevoegdheid gebruik moet worden gemaakt. Het is dus een soort nadere bepaling van de facultatief geformuleerde regel uit de wet. Ik vind dat geen beperking zoals u die hier verwoordt. Ik begrijp dat de Kamer duidelijk zicht wil hebben op de reikwijdte van de delegatiebepaling aan de lagere regelgever. Daarom heb ik na de schriftelijke rondes een nota van wijziging ingediend waarin de delegatiebepalingen waar het hier om gaat, namelijk die van de artikelen 29 en 32, zijn aangepast. In deze delegatiebepalingen is nu expliciet tot uitdrukking gebracht dat de delegatie mede de regelgevende bevoegdheid omvat om te bepalen in welke gevallen imperatief gebruik moet worden gemaakt van de bevoegdheid om een verblijfsvergunning te verlenen of in te trekken.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Ik wil nog even terugkomen op het minimumkarakter. Als u het uitgangspunt verlaat dat het alleen maar minimumnormen mogen zijn – dat betekent dat er een bodem is voor de bescherming van asielzoekers en dat lidstaten altijd in gunstiger zin beleid mogen voeren – door te stellen dat er ook kan worden bepaald dat bijvoorbeeld een vergunning moet worden ingetrokken, wat is dan het verschil tussen minimumharmonisatie en harmonisatie? Waar ligt voor u dan die grens?

Staatssecretaris Albayrak:

Volgens mij is de ontwikkeling in de EU al gaande om af te stappen van die minimumnormen. Het worden bijna verordeningen waarin zaken beter geregeld zijn dan zij waren in die minimumnormen. Mijn doel in het proces dat ik net beschreef in de richting van de tweede fase, is om ervoor te zorgen dat hetgeen waar het op uitkomt zo veel mogelijk in lijn is met wat wij in Nederland doen. Die zaken staan helemaal niet haaks op elkaar. U markeert het punt waar wij nu staan terwijl er iets in Europa gaande is waar mijn lezing volgens mij meer in past dan het blijven vasthouden aan die minimumnormen.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

U zegt dat ik eraan blijf vasthouden, maar wij zitten nog steeds met het Verdrag van Amsterdam. Wij werken nog steeds op de grondslag van artikel 63. Je kunt niet gaandeweg je beleid anders gaan maken zonder dat je daar een grondslag voor hebt in het EG-Verdrag. Juist vanuit het idee van rechtsstatelijkheid zou je dat niet moeten doen en niet moeten willen. Dat is nu juist waarom burgers soms een hekel krijgen aan Europa, dat zij zeggen dat men daar maar wat doet. Het moet duidelijk zijn dat er een rechtsbasis voor is.

Staatssecretaris Albayrak:

De tekst van artikel 63 biedt daar juist geen aanknopingspunt voor. Het niveau van de minimumnormen is namelijk niet in het verdrag geregeld. Als je puur naar de letter van artikel 63 kijkt, vloeit daar niet het niveau van de minimumnormen uit.

Er waren vragen over de Afghaanse vrouwen, met name de verwesterde, en het continuïteitsvereiste. Wanneer een individuele asielzoekster aannemelijk maakt dat zij vanwege haar levensstijl zwaarwegende problemen heeft ondervonden in Afghanistan en dat deze problemen aanleiding zijn geweest voor het vertrek, kan dit voldoende grond zijn om op basis van artikel 29, eerste lid, onder a of b een verblijfsvergunning asiel te krijgen. Het aannemen van een andere levensstijl na het vertrek uit het land van herkomst zal in de regel niet tot verblijfsaanvaarding leiden. Een van de redenen daarvoor is dat mensen soms zelf verantwoordelijkheid nemen voor het rekken van een verblijf nadat zij zijn uitgeprocedeerd.

Naarmate mensen langer in een westerse samenleving verblijven, is het inderdaad aannemelijk dat zij de westerse levensstijl overnemen. Als er op het moment dat zij binnenkomen aanleiding is om de levensstijl als grond te gebruiken voor de aanvraag van een verblijfsvergunning, gebeurt dat ook. Het uitgangspunt is dat het louter aangenomen hebben van een andere levensstijl nadat men in een westers land is gaan wonen, niet op een dergelijke basis, zoals die van het vluchtverhaal, aannemelijk is te maken. Dat is in overeenstemming met het in artikel 5, tweede lid, van de richtlijn neergelegde continuïteitsvereiste.

Op 28 februari is er een ambtsbericht verschenen van de minister van Buitenlandse zaken over de algemene situatie in Afghanistan. Naar aanleiding daarvan zijn wij op dit moment het beleid opnieuw aan het bezien. Daarbij wordt nadrukkelijk ook naar gender en de positie van vrouwen in het algemeen gekeken. Het is sowieso al onderdeel van mijn beleid dat alleenstaande Afghaanse vrouwen worden aangemerkt als een kwetsbare minderheidsgroep. Zij hebben dus al een andere status dan andere vluchtelingen die binnenkomen. Dit houdt in dat de vreemdeling die behoort tot deze groep met op zichzelf beperkte individuele indicaties al aannemelijk kan maken dat bij terugkeer sprake zal zijn van een schending van artikel 3 van het EVRM. Voorts zijn alleenstaande Afghaanse vrouwen aangewezen als een specifieke groep die op grond van artikel 29, eerste lid, onder c van de Vreemdelingenwet, in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel. Ik vind dus dat wij al een ruime bescherming hebben, overigens terecht, voor kwetsbare Afghaanse vrouwen. Op basis van het nieuwe ambtsbericht herbezien wij het beleid. Daarover zal nadere standpuntbepaling plaatsvinden en ongetwijfeld ook debat.

Mevrouw Broekers-Knol (VVD):

Voorzitter. In eerste termijn heb ik namens mijn fractie betoogd dat het belangrijk is dat de staatssecretaris tijdig de systematiek van de Vreemdelingenwet 2000 nog eens goed bekijkt. Zij heeft daarover enkele opmerkingen gemaakt die het vertrouwen in haar aanpak rechtvaardigen. Wij zien dan ook te zijner tijd uit naar de concrete resultaten. Wij vertrouwen erop dat wij na de totstandkoming van de tweede fase niet te lang hoeven te wachten op de implementatie ervan in heldere wetgeving in een daartoe, naar onze mening, noodzakelijkerwijs aangepaste Vreemdelingenwet.

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Voorzitter. Ik dank de staatssecretaris hartelijk voor haar beantwoording. Ik ben erg blij met haar toezegging dat zij gaat onderzoeken wat zij kan doen met de ontheffing van de mvv-eis voor gezinsleden met een andere nationaliteit van asielstatushouders. Ik heb daar lang bij stilgestaan omdat het zo'n venijnig probleem is dat in de praktijk voor heel veel ellende zorgt. Zolang het beleid niet wordt gewijzigd, kan dit tot veel onzekerheden leiden. Ik dring er bij de staatssecretaris op aan om, als zij toch iets wil blijven doen met het verschil van nationaliteit, in navolging van Duitsland en Oostenrijk heel duidelijk de koppeling te leggen met de vraag of het gezin elders in zijn geheel duurzaam bescherming kan vinden. Dan is er ook een ratio achter de eis van het hebben van dezelfde nationaliteit. Ik ben het niet eens met de staatssecretaris dat het mogelijk is om het huidige beleid voort te zetten. De gezinseenheid van artikel 23 verplicht ons echt om het gezin bij elkaar te houden. De persoonlijke juridische status zou moeten worden uitgelegd zoals de UNHCR dat doet en waar de staatssecretaris zich eigenlijk bij aansluit, namelijk dat deze alleen maar geldt als iemand een sterkere status toekomt. Ik kijk niettemin erg uit naar de herbezinning in dit opzicht.

Over de minimumnormen blijven wij helaas van mening verschillen. Ik heb dus echt het idee, juist gelet op de totstandkomingsgeschiedenis van het Europese asielbeleid en op wat er in Tampere staat en in het Verdrag van Amsterdam, dat die minimumnormen een bodem voor de bescherming van asielzoekers en derdelanders moeten vormen en dat lidstaten daar altijd in gunstige zin van mogen afwijken. Volgens mij moeten imperatieve bepalingen die erin staan als zodanig worden gelezen. Ik heb twee proefschriften genoemd waarin dat heel duidelijk uiteen is gezet. Ik zal die onderbouwing hier niet herhalen. Maar goed, wij zullen de juridische stappen moeten afwachten en bezien of daar iemand eens voor met een prejudiciële vraag naar het Hof zal stappen.

Een van mijn vragen is nog niet beantwoord, namelijk die over cessation clauses. Nu staat in het Vluchtelingenverdrag dat er niet wordt ingetrokken als er dwingende reden zijn voor een vluchteling om niet opnieuw de bescherming in te roepen van het land van herkomst vanwege vroegere vervolging. Dat is bijvoorbeeld het geval als een vervolging zo traumatisch is geweest dat niet van iemand kan verlangd dat hij deze bescherming opnieuw gaat inroepen. Wordt deze wel gehandhaafd? Deze zinsnede uit het Vluchtelingenverdrag is namelijk niet overgenomen in de richtlijn. Ik heb begrepen uit de beantwoording dat een individuele belangenafweging nog wel plaats kan hebben. Daar ga ik dan maar van uit. Ik kijk uit naar het nieuwe standpunt met betrekking tot Afghaanse vrouwen.

De heer Franken (CDA):

Voorzitter. Ik dank de staatssecretaris voor de beantwoording van de vragen. Zij heeft mij gezegd dat zij in een ver verleden mij veelvuldig heeft aangehoord. Ik mag nu zeggen dat ik met veel plezier en genoegen haar heb beluisterd, zoals in de beantwoording van de vragen over de maximum- en de minimumharmonisatie, de techniek van de implementatie en de reden voor de vertraging van deze implementatie. Ik verheug mij erop dat de stappen naar nieuwe wetgeving, naar aanpassingen, via Europese regelgeving, in een vroegtijdig stadium in een parlementair overleg aan de orde zullen worden gesteld.

Staatssecretaris Albayrak:

Voorzitter. Ik dank de leden voor de nadere vragen die zij in tweede termijn hebben gesteld. Ook dank ik voor de steun voor zover die al is uitgesproken door de sprekers. Zo bedank ik mevrouw Broekers-Knol daarvoor.

Mevrouw Strik had nog enkele opmerkingen en vragen waarop een antwoord in mijn ogen relevant is. Ondanks mijn toezegging dat ik de eenheid van het gezin en de nationaliteitseis bestudeer, blijft mevrouw Strik het niet eens met mijn lezing dat de nationaliteitseis gehandhaafd kan worden in artikel 29. Zij verwijst naar artikel 23. Misschien is het goed dat ik daar nog kort iets over zeg. Ik sta in mijn lezing namelijk niet alleen. Inmiddels heeft de afdeling Bestuursrechtspraak daar in de uitspraak van 12 maart jongstleden in de zaak-Magometova, die wellicht bij u bekend is, ook iets over gezegd. Het komt erop neer dat de afdeling zegt dat artikel 23 van de kwalificatierichtlijn niet verplicht tot verlening van een verblijfsvergunning asiel. Dit staat in overweging 2.5.2. Misschien is het goed dat ik het voor de geschiedschrijving oplees. Het gaat namelijk precies over waar u het over had. "Uit artikel 23 van richtlijn 2004/83/EG kan niet worden afgeleid dat de aan dit artikel te ontlenen aanspraken zouden moeten leiden tot verlening van een verblijfsvergunning asiel in de situatie waarin daar overigens geen aanspraak zou bestaan." U hebt het dus over een afgeleide vergunning asiel. "Reeds hierom faalt het betoog van de vreemdeling dat op grond van deze bepaling bij de beoordeling van de vraag of een gezinslid in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning asiel op grond van artikel 29, eerste lid, aanhef en van de Vreemdelingenwet 2000, onder E het vereiste dat het gezinslid dezelfde nationaliteit moet hebben als de vreemdeling bij wie verblijf wordt beoogd en aan wie eerder een verblijfsvergunning asiel is verleend, niet mag worden tegengeworpen." Explicieter kan het haast niet. U hebt en ik heb gedeeltelijk met u de vraag beantwoord hoe de gedachte van de eenheid van het gezin via de reguliere procedures intact kan worden gelaten als er geen afgeleide asielstatus kan worden verleend. Daar hoort u nader over.

Wij worden het waarschijnlijk niet eens over de minimumnormen en het imperatieve karakter van de bepalingen in deze richtlijn en de implementatie daarvan. Dat is een interpretatie van de huidige werkelijkheid. Er is op dit moment geen stand-stillbepaling. Er zijn minimumnormen waar niet onder gegaan mag worden. Sommige landen stellen hun beleid wel naar beneden bij om op dat minimumniveau te komen. Dat doet Nederland niet. Wij worden het hier dus volgens mij niet over eens, ongeacht hoe lang dit debat duurt.

Wil mevrouw Strik haar vraag over de intrekking herhalen, zodat ik die goed kan beantwoorden?

Mevrouw Strik (GroenLinks):

Volgens mij ging mijn vraag over Vluchtelingenverdrag C1 onder 5 en 6 of onder 4 en 5. Het gaat om de dwingende redenen die een vluchteling kan hebben om niet opnieuw bescherming in te roepen vanwege vroegere vervolging, dus als een vervolging zo traumatisch is geweest dat van iemand niet kan worden verlangd dat hij toch opnieuw de bescherming inroept van dat land. Die zinsnede staat in het Vluchtelingenverdrag. Ik weet niet waarom, maar die reden is niet overgenomen in artikel 11 van de richtlijn. Wij zijn daar wel aan gebonden op grond van het Vluchtelingenverdrag. Mijn vraag is of de staatssecretaris wel de ruimte ziet om het Vluchtelingenverdrag te blijven naleven.

Staatssecretaris Albayrak:

Mijns inziens kan welke implementatie dan ook die strijdig is met het Vluchtelingenverdrag, niet in dit stadium en op initiatief van mij tot een debat in deze Kamer leiden. De ruimte om het individueel te bekijken, blijft uiteraard bestaan. Ik hoop dat ik hiermee uw zorg heb weggenomen.

Ik dank ook de heer Franken voor zijn opmerking. Wij zullen het debat ook met de fractie van het CDA op vele plekken en vele momenten voortzetten, denk ik. Het was een aantal jaren geleden inderdaad een waar genoegen om vanuit de collegebanken naar de heer Franken te mogen luisteren.

De beraadslaging wordt gesloten.

Het wetsvoorstel wordt zonder stemming aangenomen.

Sluiting 15.25 uur