Handeling 1995-1996, pag. 1785-1788

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het voorstel van rijkswet Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap (23029, R1461).

De beraadslaging wordt hervat.

Staatssecretaris Schmitz:

Voorzitter! Ik wil uw Kamer graag dank brengen voor haar inbreng in eerste termijn. U zult begrijpen dat die dank met gemengde gevoelens gelardeerd is. Ik heb van een aantal partijen onverholen steun gekregen, maar ik heb ook woordvoerders gehoord die het nog niet, helemaal niet of nooit eens zullen zijn met het wetsvoorstel.

De geschiedenis van deze wetgeving is inderdaad een lange geworden en, zo voeg ik eraan toe, ook een niet zo erg fraaie. Dat hebben alle woordvoerders nog eens onder ogen gebracht. Ik zal niet de hele geschiedenis memoreren, want die is voor iedereen die het wetsvoorstel heeft bestudeerd, bekend. Ik wil nog wel de aanleiding melden die er destijds was om te komen met de notitie "Meervoudige nationaliteit" van mei 1991, waarna die hele geschiedenis is ontstaan. De aanleiding was de discussie die gaande was over het kiesrecht voor vreemdelingen. Wij weten dat het lokaal gezien kan, maar toen was ook het kiesrecht voor nationale verkiezingen aan de orde. Naar aanleiding daarvan heeft de toenmalige minister van Justitie met andere collega's die notitie uitgebracht op grond waarvan de hele discussie verder is gegaan. Ik doel dan op de motie-Soutendijk-van Appeldoorn/Apostolou en op de circulaire van staatssecretaris Kosto van december 1991.

Laat ik helder zijn over die totale gang van zaken. Op grond van de motie en de daarop gevolgde circulaire is in de praktijk al gewerkt met wat thans in het onderhavige wetsvoorstel formeel zijn beslag krijgt. Je kunt overigens best discussiëren over de vraag of dit formeel echt helemaal contra legem was. Het was immers bedoeld als een invulling van de redelijkheidstoets bij het afstand doen van de eigen nationaliteit. Er stond namelijk: "tenzij dat in redelijkheid niet kan worden verlangd". Een van de argumenten was dat dit toch een vrij subjectieve manier was om argumenten, vaak ook emotionele argumenten, te wegen en dat er meer objectivering moest zijn. Dat is toen in die circulaire terechtgekomen. Overigens zei ook toen de Tweede Kamer dat dit tot wetsaanpassing moest leiden. De gang van zaken is, wat dat betreft, weinig fraai. Ik denk dat die erkenning hier op haar plaats is.

Ik heb hier een paar weken geleden gestaan bij de behandeling van de wetgeving inzake de raden voor de kinderbescherming, waarbij ook al in de praktijk vooruitgelopen was op de wetgeving. Toen heb ik het boetekleed aangetrokken. Ik heb niet de neiging om voortdurend voor u met het boetekleed aan te staan, zeker niet als dat zo historisch beladen is. Maar hierbij speelt natuurlijk toch hetzelfde. Wij hebben toen ook andere voorbeelden genoemd, zoals de reorganisatie van de politie en van de rechterlijke macht. De minister van Justitie had er een week daarvoor ook al over gesproken. Naar aanleiding van het wetsvoorstel inzake de raden voor de kinderbescherming hebben wij uitdrukkelijk gezegd: dat moet echt anders; een commissie moet met oplossingen komen. Daarvoor bestaat, gelet op de gang van zaken bij het onderhavige wetsvoorstel, des te meer aanleiding.

Vervolgens is de behandeling in de Tweede Kamer vrij verward geweest. Door allerlei omstandigheden kwam daar eerst de eerste tranche aan de orde. Dat is het wetsvoorstel dat vandaag in deze Kamer voorligt. Het is per 1 maart 1995 aangenomen. Pas daarna kwam het Tweede Protocol aan de orde en vervolgens de tweede tranche. De heer Glasz zei dat dit wetsvoorstel tweede tranche door de Tweede Kamer is aanvaard, maar dat is niet het geval. Het wetsvoorstel is wel al behandeld, maar nog niet in stemming gebracht in afwachting van wat de Eerste Kamer met het Tweede Protocol en de eerste tranche zou gaan doen. Ik heb in de stukken inderdaad gezegd, zoals de heer Holdijk opmerkte, dat het niet per se noodzakelijk was om het Tweede Protocol voorafgaande aan de eerste tranche te behandelen. Ik vind het echter wel een veel logischer gang van zaken, zoals zich die thans hier afspeelt. Ik ben daar zeker wel blij om. Het Tweede Protocol en de eerste tranche mogen we namelijk toch zien als liggend in elkaars verlengde. Het Tweede Protocol is, zoals we vorige keer hebben besproken, veel beperkter, maar het gaat erom, onder welke condities kan worden afgezien van die afstandseis. In het Tweede Protocol staat uitdrukkelijk "kan worden afgezien". Als je dat aanvaardt, moet je dat ook neerleggen in je nationale wetgeving.

De discussie vandaag gaat over drie elementen: hoe wenselijk c.q. onwenselijk is een dubbele nationaliteit, draagt naturalisatie eigenlijk bij aan integratie, en hoe zwaar moeten de eisen zijn bij een naturalisatietoets? De heer Glasz had het over de Nederlandse taal in woord en geschrift. Ook daarover is, kortom, een discussie mogelijk. Wat mij wat heeft verbaasd, is dat eigenlijk met name door degenen die het wetsvoorstel niet bepaald omarmen, helemaal geen melding is gemaakt van het feit dat de wereld zo hevig in verandering is geweest. "Straatsburg" is van 1963, en als we de migratiegeschiedenis nakijken, zien we het volgende. In de zestiger jaren waren dat wat we toen buitenlandse gastarbeiders noemden. In de zeventiger jaren krijg je de Surinamers, waarna in de jaren tachtig en negentig de hele vluchtelingenstroom opkomt. Die hele migratiemobiliteit over de wereld kan toch niet zonder invloed blijven op een discussie over nationaliteitswetgeving, een discussie die inderdaad destijds in 1963 in het Verdrag van Straatsburg is vastgelegd? Ook daarover gaan de discussies op internationaal niveau echter verder. Moeten wij daarin verandering brengen? Wat dat betreft, zei mevrouw Le Poole terecht dat wij ook in Europa geen unicum zijn: meerdere landen zijn op dat punt met elkaar in discussie. De hele wetgeving is een neerslag van een ontwikkeling in de geschiedenis, die overduidelijk is.

Ik zal wat verder ingaan op die drie door mij genoemde punten, waarna ik zal ingaan op de vraag, hoe we nu verder moeten. Ik begin met de vraag of een dubbele nationaliteit al of niet wenselijk is. Ik geef de heer Heijne Makkreel onmiddellijk toe, zoals ik dat ook in de Tweede Kamer heb gezegd, dat de VVD daarin altijd glashelder en consequent is geweest. De VVD heeft altijd gezegd: daar zijn wij tegen. In dat standpunt zit helemaal geen wijziging, dus daarmee is het op zichzelf duidelijk.

Maar als ik de heren Glasz en Holdijk beluister, proef ik toch nog een verder nadenken over hoe wenselijk of onwenselijk de meervoudige nationaliteit is. Een paar keer is dat begrip gevallen in het kader van wat nationaliteit is. Ik doe absoluut geen poging tot een definitie, zo zeg ik tegen de heer Heijne Makkreel, zeker niet als "grote mogendheden" als Van der Pot, Donner en dergelijke zich daar niet aan wagen. Maar het is een teken van verbondenheid. Nationaliteit geeft rechten en plichten, wat ook door de heer Pitstra en anderen is gezegd. Het geeft met name invulling aan participatie in de samenleving, waarin je nieuw gevestigd hebt, en waarin je een aantal jaren hebt gewoond, gewerkt en bent opgenomen. Het is een uiting, het zijn rationale en emotionele aspecten van verbondenheid. Dat is niet alleen in het belang van dat individu dat graag genaturaliseerd moet worden, maar ook in het belang van een samenleving die anders zo veel mensen binnen haar grenzen herbergt die niet de Nederlandse nationaliteit zouden hebben, wat ook voor een samenleving geen goede zaak is.

De hele discussie is destijds gestart met als aanleiding de vraag of mensen, komend uit het buitenland, ook voor de nationale verkiezingen kiesrecht moeten hebben. Die discussie maakte duidelijk dat gezocht werd naar een manier van participatie. De Kamer weet wellicht dat bij enkele Tweede-Kamerleden ook een idee leeft van een initiatief ten aanzien van het kiesrecht voor buitenlanders. Ik denk dat het aanvaarden van dit wetsvoorstel een gunstige invloed kan hebben op die discussie, omdat het mij beter en veel duidelijker lijkt dat je via naturalisatie rechten en plichten krijgt, en dus ook het kiesrecht via een andere weg dan die welke anders gevolgd zou kunnen worden. Overigens is dat initiatief nog niet in een verder stadium gekomen. Er is alleen melding van gemaakt dat men daarover overwegingen had.

Een dubbele nationaliteit: is dat wenselijk of onwenselijk? Er is door sommigen uitdrukkelijk melding gemaakt van het feit dat er een heel aantal mensen zijn die van rechtswege een dubbele nationaliteit hebben gekregen, bijvoorbeeld omdat het kinderen zijn die geboren zijn uit ouders met meer nationaliteiten. Er is een toename van internationale huwelijken. Verder is er de derde generatie. Een heel grote groep mensen krijgt dus van rechtswege een dubbele nationaliteit.

Er zijn ook mensen – dat sluit aan op de bepaling dat redelijkerwijs een afstandseis niet zou kunnen worden verlangd – die een dubbele nationaliteit krijgen, omdat ze hun eigen nationaliteit niet kunnen afstaan, zoals Marokkanen. Dan komt die discussie aan de orde over rechtsongelijkheid. Ik denk dat wij nooit een volmaakte rechtsgelijkheid kunnen creëren, maar wij moeten toch via wetgeving streven naar zoveel mogelijk beperking van het aantal gevallen, waarin wij met rechtsongelijkheid te maken zullen krijgen. Daarbij heeft de heer Pitstra de volgende vraag gesteld. Stel nu dat dit wetsvoorstel, onverhoopt, niet door deze Kamer zou worden aanvaard, terwijl er een praktijk is gegroeid met een groot aantal mensen die naturalisatie hebben gekregen en dus ook een dubbele nationaliteit, is dat dan terug te draaien? Niet voor die mensen. Dat zou een inbreuk op de rechtszekerheid zijn. Het enige dat de Kamer zou kunnen afdwingen is dat moet worden gestopt met de huidige praktijk. Je kunt echter niet de situatie terugdraaien van mensen die al genaturaliseerd zijn.

De VVD is volgens mij heel consequent als het gaat om de vergelijking tussen mensen uit het buitenland die naar Nederland zijn gekomen en mensen die uit Nederland naar elders zijn vertrokken, de oud-Nederlanders. Ik denk dat de heer Heijne Makkreel die brieven heeft beantwoord met: mijnheer of mevrouw, jammer dat u het graag wil, want wij doen dat niet. Bij de heer Glasz proef ik toch een verschil met de positie van mensen die oud-Nederlander zijn. Het is toch een teken aan de wand dat er zoveel brieven komen en er zoveel mensen bij Buitenlandse Zaken komen. Ik heb in mijn stukken ook melding gemaakt van de oproep van de minister van Buitenlandse Zaken om toch vooral spoed te betrachten met die wetgeving, omdat zoveel mensen ongelooflijk graag het Nederlanderschap behouden c.q. herstellen, hetgeen via deze wetgeving mogelijk zou zijn. De heer Pitstra zei al: wat gij niet wilt dat u geschiedt... Dat vind ik een mooie uitspraak. Ik proefde uit de woorden van de heer Glasz dat hij het vervelend vindt dat die koppeling er ligt. Ik denk echter dat dat niet anders kan als je het toestaat aan mensen die oorspronkelijk je eigen nationaliteit hadden en niet aan de anderen.

De heer Glasz (CDA):

Ik heb erop gewezen dat de problematiek van een andere aard is en dat ik daarom de koppeling zo ongelukkig vind. Nederlanders en ex-Nederlanders die in het buitenland zijn, vormen voor ons geen probleem wat integratie betreft. Dat is het probleem waar wij wat betreft immigranten uit de andere landen zoveel moeite mee hebben. Dat maakt de problematiek volkomen verschillend en daarom ben ik niet voor koppeling van die problematiek.

Staatssecretaris Schmitz:

Als u het inderdaad vanuit het punt van integratie bekijkt, hebben wij daar geen zorgen over, maar het gaat natuurlijk om de vraag welke rechten en plichten je geeft aan de mensen die bij het bezit van een nationaliteit gebaat zijn. Een tweede discussiepunt is de vraag wat de bijdrage van naturalisatie is aan de integratie. Een argument dat veel aangevoerd is, staat in de stukken. Dat was ook aanleiding voor het kiesrecht buitenlanders; dan nemen ze deel aan de samenleving en dan participeren ze in de verkiezingen. Laat ik helder zijn. Het is natuurlijk niet het enige en het grote argument dat als je genaturaliseerd kunt worden, je ook geïntegreerd bent. Integratie is een totaal proces, een totaal pakket. Ik denk dat u terecht zegt dat de regering voor een totaal programma van integratie moet zorgen en daar financiën voor beschikbaar moet stellen. Dat gebeurt ook. De minister van Binnenlandse Zaken is bezig met een uitgebreid pakket maatregelen ten behoeve van inburgering. Daar zijn ook middelen voor uitgetrokken. Naturalisatie is een wezenlijke stap in het geheel. Men is ingeburgerd, heeft een bepaald niveau bereikt en dan is naturalisatie een duidelijk teken dat men erbij hoort, dat men in onze samenleving participeert, dat men daar geheel in is opgenomen.

De heer Holdijk heeft over de voltooide integratie, over de bekroning gesproken. Is naturalisatie het sluitstuk van het integratieproces? Dit zou betekenen dat men veel gemakkelijker de band met het land van herkomst kan verbreken. Die band wordt gevormd door een geheel van verbondenheid met de familie en van sociale contacten. De heer Glastra van Loon heeft het voorbeeld van Limburg en Friesland genoemd. Ik denk overigens niet dat wij dit als twee nationaliteiten moeten beschouwen, hoewel men daar in Friesland en Limburg wellicht anders over denkt. Het voorbeeld geeft goed aan dat het mogelijk is, wortels in twee gebieden te hebben en dat je niet per se de banden met het land van herkomst hoeft te verbreken. Men kent allen voorbeelden van mensen die hier al jaren wonen maar toch graag de eigen nationaliteit behouden. Ik heb in dat verband over Zwitserland gesproken. Dit hoeft echter in het geheel niet te betekenen dat men minder burger is in het nieuwe land. Je kunt twee "lijnen" hebben, waarbij de ene lijn dunner is dan de andere. In een volgende generatie zal de band met het land van herkomst waarschijnlijk verdwijnen.

De heer Holdijk heeft aangegeven dat ik in de stukken heb geschreven dat enkelvoudige nationaliteit in die zin wenselijk is dat dubbele nationaliteit niet bevorderd moet worden. Uitgangspunt voor mij zijn degenen die de banden met het land van herkomst niet willen doorsnijden. Ik wil niet dat dit betrokkenen belemmert in hun participatie in de nieuwe samenleving. Het is de verwachting dat, wanneer dit wetsvoorstel het niet haalt, met name in de Turkse gemeenschap het aantal naturalisaties essentieel zal dalen, zo niet halveren. Juist in de Turkse gemeenschap speelt de gebondenheid – de familieband, de personele contacten en de emotionele binding – een rol.

Hoe zwaar moeten de eisen voor inburgering, voor naturalisatie zijn? In de oude situatie was een gesprek in de gemeenten waar men zich voor naturalisatie meldde, vereist. Inmiddels zijn er uitgebreide studies verricht naar een geobjectiveerde toets, onder andere door het Landelijk studie- en ontwikkelingscentrum voor volwasseneneducatie. Er wordt op twee elementen getoetst. Één daarvan is de taalbeheersing. De heer Glasz wil dat er een mondelinge en een schriftelijke toets wordt afgelegd. In de Tweede Kamer is men na een lange discussie tot de conclusie gekomen dat mondelinge taalbeheersing voldoende moet zijn. Er is daarbij verwezen naar het CITO-2-niveau, omdat er ook veel Nederlanders zijn die niet aan de schriftelijke eisen voldoen. De toets is getest op een representatieve groep allochtonen en op een groep van lager opgeleide Nederlanders. Op die wijze heeft men een geobjectiveerde toets ontwikkeld voor taalbeheersing op het niveau van CITO-2. Daarnaast is er nog een element waar ook de toenmalige minister van Justitie zeer aan hechtte. Dat was dat mensen ook hun weg moeten vinden via maatschappij-oriëntatie, via een stukje staatsinrichting. Dat is het tweede aspect van die toets voor de naturalisatie.

Nu kun je best discussiëren over de vraag of dat voldoende is. Dat was ook de discussie in de Tweede Kamer. Wij hebben daar ook over gediscussieerd met het LAO, de Landelijk advies en overleg-structuur, en met gemeenten en op dat punt hebben wij nu een bepaalde toets ontwikkeld. Ik heb in de Tweede Kamer overigens uitdrukkelijk toegezegd dat wij tot een evaluatie zouden komen als die toets in werking is getreden. Die zou dan ongeveer een of anderhalf jaar na de inwerkingtreding van de toets worden gehouden. Dat is uiteraard een toezegging en ook een moment waarop je nog kunt bezien of de eisen voldoende zijn gebleken of niet. Het is echter een veel duidelijker invulling van de eisen die hier gesteld worden, dan die daarvoor in werking was.

De heer Holdijk heeft een vraag gesteld over de motieven van de mensen. Moeten zij die ook schriftelijk vastleggen? Bij de gemeente moet een staat van inlichtingen worden opgemaakt. De gemeenteambtenaar vult de motieven in van degene die de naturalisatie aanvraagt. Daarop kan betrokkene ook verder mondeling worden gehoord. Die motieven worden dus via de ambtenaar in de staat van inlichtingen vastgelegd.

Voorzitter! Ik heb geprobeerd om in te gaan op drie punten: wenselijkheid, onwenselijkheid en dubbele nationaliteit. Ik vind dat uitdrukkelijk rekening moet worden gehouden met de historie van de laatste dertig jaar. Is naturalisatie nu een factor in de integratie? Het is niet dè factor, maar het is een element om volwaardig te participeren in de samenleving. Ik heb voorts gesproken over de eisen die aan die toets voor naturalisatie ten grondslag moeten liggen. Over die eisen kun je overigens best discussiëren. Zouden die niet nog wat strenger gesteld moeten worden?

Ik ben toe aan mijn afronding. Ik ben een realist; ik kan ook tellen. Ik wil dolgraag dat dit wetsvoorstel verder komt. Als ik het nu bekijk, dan zijn in ieder geval de fractie van het CDA en de fracties van de SGP, het GPV en de RPF via de heer Holdijk niet overtuigd dat dit wetsvoorstel het meest verstandige is. De heer Glasz doet in zijn laatste alinea een oproep. Hij zegt: denk nog eens even na, formuleer nog eens helderder dat die eenduidige nationaliteit het meest wenselijk zou zijn, het meest voorop zou moeten staan. En concreter: formuleer de uitzonderingen daarop. Daar zit dus ook een element in van die eisen aan de toets, zoals wij die hebben gesteld.

Ik zou wel erg slecht bezig zijn als ik een dergelijke handreiking niet zou oppakken. Laat ik helder zijn dat ik de fracties van de PvdA, D66 en GroenLinks uitdrukkelijk dank voor hun heel duidelijke steun. Zij zien de noodzaak van de veranderingen waar wij nu mee bezig zijn. Maar ik zou dat korte beraad toch wel willen oppakken om nog na te denken of ik een handreiking zou kunnen doen die de heren Holdijk en Glasz wellicht tot de overtuiging zou brengen dat dit een goed wetsvoorstel is.

Nu zit ik tegelijkertijd met de heer Heijne Makkreel die wat dreigend heeft gezegd dat het binnen twee weken moet gebeuren. Ik wil hier twee dingen op zeggen. Ten eerste, ik ben zeker bereid om binnen twee weken bij u een brief op tafel te leggen waarin ik aangeef langs welke procedure ik met nadere gedachten zal komen. Ten tweede, ik heb ook haast. Daarover hoeft de heer Heijne Makkreel niet ongerust te zijn. Ik heb haast om verschillende redenen. In de eerste plaats vind ik het ook veel correcter als de praktijk van nu via de wet geformaliseerd wordt. Ik vind dat daar volstrekt terecht over gesproken is. In de tweede plaats moet ik minstens theoretisch – daar wil ik het maar op houden – rekening houden met de mogelijkheid dat het wetsvoorstel het alsnog niet haalt. Dat betekent dan dat ik opnieuw aan het werk moet met het Tweede Protocol, met de goede elementen van de eerste tranche, die in de meerderheid ook in deze Kamer gedeeld worden, en met de tweede tranche. Dan moet ik een heel nieuw wetgevingstraject ingaan, wat een lang traject is. Al die tijd blijven mensen in onzekerheid. Ik denk ook aan de duidelijke vraagstelling van de kant van de oud-Nederlanders. Alleen daarom al wil ik mij geen extra lange tijd gunnen en wil ik de verdere behandeling van dit wetsvoorstel niet vertragen.

Ik stel het volgende aan de voorzitter voor. Ik voel wel voor dat korte beraad. Ik stel voor dat er binnen twee weken een brief bij u op tafel ligt waarin ik aangeef wat de procedure zou kunnen zijn. Na het reces, ergens in september of oktober, zouden wij de discussie dan voortzetten, want ik wil ook graag weten waar wij aan toe zijn en ik vind ook dat praktijk en wetgeving dicht bij elkaar moeten blijven. U zult begrijpen dat, als ik al iets zou aanpassen, ik nog wel met alle partijen aan de overkant overleg zou moeten voeren, en dat kost wel even tijd.

Voorzitter! Dat zou mijn suggestie zijn.

De voorzitter:

De staatssecretaris vraagt namens de regering om thans de behandeling van dit voorstel van rijkswet van de agenda af te voeren. Ik stel de Kamer voor, aan dat verzoek te voldoen. Wij krijgen over een paar weken een brief en kunnen in september nader bepalen op welk moment de behandeling van het wetsvoorstel of de bespreking van die brief zal plaatsvinden.

Daartoe wordt besloten.

De beraadslaging wordt geschorst.

De vergadering wordt van 12.35 uur tot 13.45 uur geschorst.