Besluit van 20 januari 2021, nr. 2021000082 houdende intrekking van de erkenning van het openbaar belang van werken tot de aanleg en instandhouding van een ondergrondse hoogspanningskabel tussen de Clauscentrale in Maasbracht in Nederland en het schakelstation Van Eyck in Ophoven in België

Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.

Op de voordracht van Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat van 15 januari 2021 nr. RWS-2020/55699, Rijkswaterstaat Corporate Dienst, Afdeling BJV Publiekrecht;

Overwegingen

Overwegende dat op 6 maart 2015 Essent Power B.V. (thans RWE Generation NL B.V., verder te noemen RWE) een verzoek heeft gedaan tot erkenning van het openbaar belang als bedoeld in de Belemmeringenwet Privaatrecht van de werken tot aanleg en instandhouding van een ondergrondse hoogspanningskabel, waarmee de Clauscentrale in Maasbracht in de gemeente Maasgouw in Nederland wordt gekoppeld aan het schakelstation Van Eyck in Ophoven in de gemeente Kinrooi in België;

Overwegende dat bij koninklijk besluit van 7 april 2015 (nr. 2015000604, Stcrt 2015, nr. 11344) het openbaar belang van de in het verzoek van 6 maart 2015 genoemde werken is erkend;

Gelezen de brief van de Minister van Economische Zaken en Klimaat van 28 mei 2020, kenmerk DGKE-E / 20132244, waarin deze minister verzoekt om het voornoemde koninklijk besluit in te trekken;

Overwegende dat het op basis van gewijzigde feiten, omstandigheden en inzichten wenselijk is om de erkenning van het openbaar belang van voornoemde werken te heroverwegen;

Overwegende dat de navolgende feiten, omstandigheden en inzichten aanleiding geven om het besluit tot erkenning van het openbaar belang van de voornoemde werken in te trekken:

  • − Benutting van de Clauscentrale

    Het openbaar belang is in 2015 erkend in de veronderstelling dat de reeds bestaande Clauscentrale Eenheid C, die destijds om economische redenen niet in gebruik was, ingezet zou kunnen worden voor levering van elektriciteit aan België. Het gebruik maken van een reeds bestaande Nederlandse centrale zou een efficiënte bijdrage kunnen leveren aan het oplossen van het Belgische capaciteitsvraagstuk op middellange termijn, als alternatief voor de bouw van een nieuwe gascentrale in België. De aansluiting van de Clauscentrale Eenheid C op het Belgische net zou tegelijkertijd de Nederlandse economie en werkgelegenheid ten goede komen. Deze overweging was mede gebaseerd op het feit dat de Clauscentrale Eenheid C destijds niet werd benut. De energiemarkt is anno 2020 veranderd. Vanwege de toenemende vraag naar beheersbare capaciteit en de positieve trends op de groothandelsmarkt, heeft RWE in 2018 besloten om vanaf eind 2020 Clauscentrale Eenheid C weer in gebruik te nemen en onder meer aan de Nederlandse markt te leveren. Dit betekent dat anno 2020 de Clauscentrale Eenheid C, ook zonder koppeling met het Belgische net, de Nederlandse economie en werkgelegenheid ten goede komt.

  • − Belang van leveringszekerheid

    Het openbaar belang van de werken is destijds erkend in de veronderstelling dat (een gedeelte van) de Clauscentrale Eenheid C gekoppeld zou worden aan het Belgische net via een rechtstreekse ondergrondse hoogspanningskabel. In het verzoek tot erkenning van het openbaar belang uit 2015 wordt gewezen op de behoefte aan flexibele capaciteit in België tussen de 700 – 900 MW. RWE is nu voornemens om de Clauscentrale volledig en duurzaam te ontkoppelen van het Nederlandse elektriciteitsnet en gaat het om de capaciteit van 1.304 MW. De recente ontwikkelingen op het gebied van Nederlandse leveringszekerheid zijn destijds niet bij de beoordeling van het openbaar belang van de werken meegewogen en waren destijds ook niet te voorzien. De situatie op de Nederlandse energiemarkt is inmiddels dusdanig veranderd dat – bij een volledige en duurzame ontkoppeling van de Clauscentrale – de leveringszekerheid in Nederland na 2025, richting 2030 onder druk kan komen te staan. Recente ontwikkelingen op het gebied van vermindering van de Nederlandse CO2-uitstoot zijn destijds niet meegewogen. Het besluit tot erkenning van het openbaar belang is genomen vóór het thans onherroepelijke Urgenda-vonnis van de Haagse rechtbank, het Klimaatakkoord en de inwerkingtreding van de Klimaatwet per 1 januari 2020 (Stb. 2019, 254). Het vonnis, akkoord en de wet maken dat de Staat op korte termijn aanvullende maatregelen moet treffen om de Nederlandse CO2-uitstoot te verminderen. Zo is op 11 december 2019 de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie in werking getreden (Stb. 2019, 492). De wet voorziet in de uitfasering van kolen als brandstof voor elektriciteitsproductie uiterlijk per 2030. Gasgestookte centrales, zoals de Clauscentrale, worden daardoor belangrijker voor de leveringszekerheid. Snel regelbare gascentrales zullen een belangrijke aanvullende rol spelen op de duurzame fluctuerende elektriciteitsproductie, in het bijzonder op momenten van weinig wind en zon.

  • − Belang van redispatch

    Recente ontwikkelingen op het gebied van Nederlands regelbaar productievermogen (voor redispatch) zijn destijds niet bij de beoordeling van het openbaar belang meegewogen. Redispatch is schaars in Zuid-Nederland en de ontkoppeling van de Clauscentrale van het Nederlandse elektriciteitsnet maakt het Nederlands regelbaar productievermogen nog schaarser. Gascentrales worden – met hun mogelijkheden voor redispatch – de komende tijd belangrijker, aangezien kolengestookte elektriciteit zal afnemen en duurzame fluctuerende elektriciteitsproductie zal toenemen. Redispatch zal daarnaast van toenemend belang zijn om te kunnen voldoen aan Europese wetgeving. Per 1 januari 2020 is de Europese Verordening (2019/943) betreffende de interne markt voor elektriciteit (verder te noemen de Verordening) in werking getreden. De Verordening verplicht Nederland om een minimumcapaciteit van 70% voor zoneoverschrijdende handel beschikbaar te stellen. Deze minimumcapaciteit kan onder meer met behulp van redispatch worden behaald.

Overwegende dat Onze Minister het ontwerp van dit koninklijk besluit (ontwerp met datum 13 augustus 2020) overeenkomstig artikel 4:8 van de Awb heeft toegezonden aan RWE en de andere belanghebbenden, hoogspanningsnetbeheerder TenneT TSO b.v. (hierna: TenneT), de Provincie Limburg, de Gemeenten Maasgouw en Echt-Susteren en het Waterschap Limburg. Daarbij zijn de belanghebbenden gewezen op de mogelijkheid om schriftelijk of mondeling zienswijzen over het ontwerpbesluit naar voren te brengen.

Zienswijzen

Binnen de daarvoor gestelde termijn zijn door RWE en TenneT schriftelijk zienswijzen naar voren gebracht op het ontwerp koninklijk besluit van 13 augustus 2020 met het voornemen om het besluit tot erkenning van het openbaar belang van 7 april 2015, in te trekken.

Wij hebben hetgeen RWE en TenneT in hun zienswijzen naar voren hebben gebracht, samengevat in de hierna volgende passages. Daarbij hebben Wij tevens Onze overwegingen bij de zienswijzen weergegeven.

1. Zienswijze van RWE

1.1 Belangenafweging

RWE stelt dat er sprake is van een ondeugdelijke belangenafweging. RWE geeft aan dat bijdragen aan een oplossing voor het structureel tekort aan productiecapaciteit in België het voornaamste belang was dat ten grondslag lag aan de erkenning van het openbaar belang. RWE stelt dat in het ontwerp koninklijk besluit niet is onderbouwd waarom het Belgische capaciteitsprobleem niet langer een reden vormt om de het openbaar belang te erkennen.

Ad 1.1

België heeft tot op heden, net als in 2015, aangegeven een tekort aan productiecapaciteit te hebben. In 2015 hebben Wij het openbaar belang van de werken erkend met de overweging dat de Clauscentrale Eenheid C niet werd benut en daardoor de Clauscentrale Eenheid C een efficiënte bijdrage zou kunnen leveren aan het oplossen van het Belgische capaciteitsvraagstuk op middellange termijn. Het gebruik maken van een reeds bestaande Nederlandse centrale zou namelijk een efficiënt alternatief zijn voor de bouw van een nieuwe gascentrale in België. De Clauscentrale Eenheid C is echter eind 2020 in gebruik genomen en op het Nederlandse net operationeel. De overweging dat het openbaar belang vergt dat België gebruik kan maken van een reeds bestaande Nederlandse gascentrale, die niet wordt benut, moet daarom worden herzien. Wij zien graag dat België voldoende oplossingen heeft voor haar capaciteitsvraagstuk. Een alternatieve mogelijkheid zou zijn dat RWE een bijdrage levert aan het tekort aan productiecapaciteit in België, door het leveren van stroom aan het Belgische elektriciteitsnet via de Nederlands-Belgische interconnectiecapaciteit.

1.2 Ontkoppeling Clauscentrale

RWE brengt naar voren dat Ons oordeel over leveringszekerheid in het ontwerp koninklijk besluit niet juist is.

Ad 1.2

Bij koninklijk besluit van 7 april 2015 (nr. 2015000604, Stcrt 2015, nr. 11344) is het openbaar belang van de in het verzoek van 6 maart 2015 genoemde werken erkend. Het Urgenda-vonnis dateert van 24 juni 2015, het Klimaatakkoord dateert van 28 juni 2019 en de Klimaatwet is op 1 januari 2020 in werking getreden (Stb. 2019, 254). Ons standpunt blijft dat deze ontwikkelingen op het gebied van vermindering van de Nederlandse CO2-uitstoot bij de erkenning van het openbaar belang in 2015 niet konden worden meegewogen en dat deze omstandigheden Ons thans aanleiding geven om de overwegingen in de erkenning van het openbaar belang te herzien. De situatie op de Nederlandse energiemarkt is dusdanig veranderd dat – bij een volledige en duurzame ontkoppeling van de Clauscentrale – de leveringszekerheid in Nederland na 2025, richting 2030 onder druk kan komen te staan. Anders dan RWE suggereert, gaat de memorie van toelichting bij de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie (Stb. 2019, 492) niet specifiek in op consequenties van de ontkoppeling van de Clauscentrale op de leveringszekerheid. Snel regelbare gascentrales zullen een belangrijke aanvullende rol spelen op de duurzame fluctuerende elektriciteitsproductie, in het bijzonder op momenten van weinig wind en zon. RWE wordt als energiebedrijf geacht bekend te zijn met deze genoemde ontwikkelingen en had kunnen voorzien dat deze ontwikkelingen gevolgen zouden kunnen hebben voor de voorgenomen ontkoppeling van de Clauscentrale en daarop tijdig haar plannen kunnen aanpassen. Dit geldt temeer nu RWE in de zienswijze aangeeft dat RWE pas op basis van de toegenomen Belgische capaciteitsbehoefte heeft besloten de gehele productiecapaciteit van de Clauscentrale te koppelen aan het Belgische net.

1.3 Vrij verkeer van goederen

RWE brengt naar voren dat het intrekken van de erkenning van het openbaar belang in strijd is met het Europese recht op vrij verkeer van goederen.

Ad 1.3

Wij willen benadrukken dat het RWE – in de geïntegreerde Europese elektriciteitsmarkt – vrij staat om elektriciteit te leveren aan het Belgische elektriciteitsnet. De Staat belet RWE – als zijnde capaciteit die zich op Nederlands grondgebied bevindt – niet om deel te nemen aan het capaciteitsmechanisme van België. RWE heeft, ook zonder erkenning van het openbaar belang en toegang tot de Belemmeringenwet Privaatrecht, de mogelijkheid om de kabelverbinding te realiseren om rechtstreeks deel te kunnen nemen aan het Belgische capaciteitsmechanisme. RWE kan ook een bijdrage leveren aan het tekort aan productiecapaciteit in België, door het leveren van stroom aan het Belgische elektriciteitsnet via de Nederlands-Belgische interconnectiecapaciteit. Het EU-recht dat van toepassing is op de Europese elektriciteitsmarkt noopt naar Ons inzicht niet tot een afwijking van de Nederlandse wetgeving, in dit geval de Belemmeringwet Privaatrecht.

1.4 Compensatie gemaakte kosten bij intrekking van de erkenning van het openbaar belang

RWE stelt dat de erkenning van het openbaar belang in 2015 bij haar het vertrouwen heeft gewekt om de kabelverbinding te kunnen realiseren, hetgeen hoge kosten met zich heeft meegebracht van ten minste twee miljoen euro. RWE brengt naar voren dat het ontwerp koninklijk besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel.

Ad. 1.4

De vraag of, en zo ja in hoeverre, eventuele door RWE geleden schade vergoed zou moeten worden hoort thuis in eventuele aparte schadeprocedure en staat de door RWE gestelde schending van het opgewekte vertrouwen niet aan intrekking in de weg. Desalniettemin merken Wij op dat toegang tot de Belemmeringenwet Privaatrecht en het opleggen van een eventuele gedoogplicht niet alleen afhangt van een erkenning van het openbaar belang, maar tevens afhankelijk is van het verkrijgen van een concessie. De erkenning geeft slechts aan dat het algemeen belang van het werk wordt erkend, maar geeft geen recht op daadwerkelijke uitvoering van het werk. Evenmin kan aan de erkenning het vertrouwen worden ontleend dat ook de concessie wordt verleend, want het gaan om verschillende besluiten met verschillende toetsingskaders. De concessie is RWE geweigerd bij koninklijk besluit van 8 februari 2020 (nr. 2020000312, Stcrt 2020, nr. 8674). RWE heeft tegen voormeld besluit bezwaar gemaakt en – heeft nadat dit bezwaar ongegrond was verklaard – beroep ingesteld. Deze procedure loopt nog. Eventuele realisering van de ondergrondse hoogspanningskabel hangt ook af van wijziging van het betrokken bestemmingsplan en het eventueel verkrijgen van benodigde (omgevings-)vergunningen. In dat licht had RWE met enkel de erkenning van het openbaar belang geen zekerheid dat dit project doorgang zou vinden. Ook speelt mee dat het openbaar belang in 2015 is erkend. Sindsdien heeft RWE een aantal jaren geen stappen ondernomen om een concessie aan te vragen en vervolgens op basis van de erkenning en de concessie een procedure tot oplegging van een gedoogplicht op te starten. RWE heeft pas in 2019 een concessie aangevraagd, die naast de erkenning van het openbaar belang nodig is om een gedoogplicht op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht te kunnen opleggen. Ook heeft RWE overigens lange tijd geen actie ondernomen om alle toestemmingen die nodig zijn voor de uitvoering van het project, zoals de benodigde wijziging van het bestemmingsplan. Daarnaast zijn er Ons geen signalen bekend dat RWE grondeigenaren heeft benaderd om minnelijk overleg over hun medewerking te starten. Voldoende minnelijk overleg moet aangetoond worden bij het indienen van een procedure tot oplegging van de gedoogplicht. Naarmate meer tijd verstrijkt sinds de erkenning van het openbaar belang, moet de aanvrager er meer rekening mee houden dat de omstandigheden wijzigen en de erkenning wordt heroverwogen. Tot slot verdient nog opmerking dat het algemene belang dat gediend is met de intrekking van de erkenning zwaarder weegt dan de door RWE naar voren gebrachte geschonden belangen. Het uitgangspunt is daarbij dat de Clauscentrale zal blijven draaien en de continuïteit van de onderneming niet in gevaar komt vanwege deze maatregel. Dit alles meewegende is de intrekking van de erkenning van het openbaar belang van 2015 naar Ons oordeel niet onevenredig.

Gelet op het vorenstaande, geeft de zienswijze van RWE Ons geen aanleiding om tegemoet te komen aan het verzoek van RWE om het besluit van 7 april 2015 niet in te trekken.

2. Zienswijze van TenneT

2.1

TenneT onderschrijft dat de omstandigheden sinds 2015 materieel zijn veranderd en dat dit in het ontwerp koninklijk besluit op een juiste wijze is verwoord. TenneT brengt samengevat de volgende punten naar voren.

Als al sprake zou zijn van de ontkoppeling van een elektriciteitscentrale, dan is het volgens TenneT juridisch en technisch noodzakelijk dat deze ontkoppeling geldt voor de gehele centrale.

Ter vermijding van misverstanden merkt TenneT op dat geen enkele marktpartij individueel verantwoordelijk kan worden gehouden voor de langere termijn leveringszekerheid in Nederland.

Als beheerder van het landelijk hoogspanningsnet hanteert TenneT ook marktmechanismen om elektriciteitscentrales en andere marktpartijen bij te laten dragen aan het waarborgen van de netveiligheid en transportzekerheid. Gezien de ligging en omvang van de Clauscentrale, kan gezegd worden dat deze een belangrijke bijdrage kan leveren aan de leveringszekerheid in Nederland.

Mede gegeven de gewijzigde beleidscontext zoals die wordt omschreven in het voorgenomen koninklijk besluit, stelt TenneT dat het duidelijk is dat snel-regelbare (gasgestookte) elektriciteitscentrales in toenemende mate waardevol en van belang zijn voor het beheer van het elektriciteitssysteem, in het bijzonder in het zuiden van Nederland.

Gascentrales spelen een belangrijke aanvullende rol op de fluctuerende duurzame elektriciteitsproductie – in het bijzonder op momenten van weinig wind en zon – voor de leveringszekerheid van Nederland.

In het Nederlandse hoogspanningsnet treden de laatste jaren veelal elektriciteitsstromen van noord naar zuid op. Dit zal naar verwachting verder toenemen vanwege de oplopende transportcapaciteitseisen die voortkomen uit Verordening (EU) 2019/943. Om congesties ten gevolge van toenemende elektriciteitstransporten op te lossen, verwacht TenneT frequent gebruik te moeten maken van redispatch. Gegeven de elektriciteitsstromen betekent dit veelal het terugregelen van elektriciteitsproductie in Noord-Nederland en het opregelen van elektriciteitsproductie in Zuid-Nederland. Om een veilig net te kunnen opleveren is het vanzelfsprekend wel van belang dat dit vermogen ook beschikbaar is in Zuid-Nederland.

Ook voor de systeemdiensten van TenneT, zoals Frequentieondersteuning (FCR), regelvermogen (aFRR) en noodvermogen (mFFRda) de Clauscentrale in Nederland van waarde is, zeker in het kader van het verdwijnen van kolengestookt vermogen in Nederland.

De Clauscentrale kan bijdragen aan de Belgische leveringszekerheid overeenkomstig de principes voor grensoverschrijdende deelname aan capaciteitsmechanismen uit Verordening 2019/943.

Ad 2.1

Wij onderschrijven de overwegingen van TenneT in de zienswijze. De zienswijze van TenneT bevestigt Ons uitgangspunt dat een ontkoppeling van de Clauscentrale ook om nettechnische redenen ongewenst is.

Gelet op het vorenstaande, geeft de zienswijze van TenneT Ons geen aanleiding om het besluit van 7 april 2015 niet in te trekken.

BESLISSING

Gelet op de Belemmeringenwet Privaatrecht en de Algemene wet bestuursrecht;

Hebben Wij goedgevonden en verstaan:

Het koninklijk besluit van 7 april 2015 (nr. 2015000604, Stcrt 2015, nr. 11344) tot erkenning van het openbaar belang van werken tot de aanleg en instandhouding van een ondergrondse hoogspanningskabel tussen de Clauscentrale in Maasbracht in Nederland en het schakelstation Van Eyck in Ophoven in België in te trekken.

Dit besluit treedt in werking met ingang van de tweede dag na die van de dagtekening van de Staatscourant waarin het wordt geplaatst.

Dit besluit wordt bekendgemaakt in de Staatscourant en zal worden uitgereikt door toezending aan RWE.

Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat is belast met de uitvoering van dit besluit.

's-Gravenhage, 20 januari 2021

Willem-Alexander

DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT, C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

Mededelingen

Tegen dit besluit kan een belanghebbende binnen zes weken, te rekenen vanaf de datum van inwerkingtreding van het besluit, een bezwaarschrift indienen bij Zijne Majesteit de Koning, te richten aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, Rijkswaterstaat Corporate Dienst, Afdeling BJV Publiekrecht, t.a.v. mr. drs. P.C.A.M. Tanis, Postbus 2232, 3500 GE Utrecht.

Het bezwaarschrift dient ondertekend te zijn en bevat tenminste: de naam en het adres van de indiener, de dagtekening, een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar is gericht alsmede de gronden waarop het bezwaar berust.

Naar boven