TOELICHTING
Algemeen
1. Aanleiding
Deze regeling wijzigt de Paspoortuitvoeringsregeling Nederland 2001 (hierna: PUN).
Op 30 augustus 2021 is een nieuw model van het nationaal paspoort en een nieuw model
van het reisdocument voor vluchtelingen geïntroduceerd. Door de verplaatsing van het
zichtbare burgerservicenummer (hierna: BSN) naar de achterzijde van de houderpagina
van het nationale paspoort en de toevoeging van het BSN in een QR-code, die eveneens
op de achterzijde van de houderpagina wordt aangebracht, voldoet dit nieuwe model
van het nationaal paspoort aan een toezegging aan de Tweede Kamer.1In de brief aan de Tweede Kamer is aangegeven dat het voor diverse doeleinden zinvol
of efficiënt kan zijn om een kopie van een paspoort of identiteitskaart te maken.
Dit is op zichzelf niet verboden. Wel is het verboden voor ongeautoriseerde partijen
om het burgerservicenummer (hierna: BSN) te verwerken. Om het ongeautoriseerd gebruik
van het BSN in de praktijk te kunnen tegengaan is besloten om het BSN niet langer
zichtbaar op de voorkant van documenten te plaatsen. Het BSN hoeft dan ook niet langer
van een papieren kopie van de voorkant van de houderpagina of via apps als KopieID
weggestreept of verwijderd te worden. Voorts wordt het BSN uit de machineleesbare
strook en uit de digitaal uitleesbare chip op de houderpagina van het document gehaald.
Door het plaatsen van het BSN op de achterkant van de houderpagina, zowel in leesbare
cijfers als in de vorm van een QR-code, kunnen mensen nog steeds hun nationaal paspoort
gebruiken als referentie voor het BSN. Ook kunnen daartoe gemachtigde autoriteiten
op die wijze een persoon aan een BSN koppelen. De Tweede Kamer is per brief van 9 augustus
geïnformeerd over de invoering van de aangepaste modellen op 30 augustus 2021.2
Verder is in zowel het nationaal paspoort als het reisdocument voor vluchtelingen
een aantal wijzigingen doorgevoerd met betrekking tot de echtheidskenmerken om eenheid
in de familie van Nederlandse reisdocumenten te creëren. Deze aanpassingen zijn in
lijn met de nieuwe Nederlandse identiteitskaart die op 2 augustus 2021 is geïntroduceerd,3de overige reisdocumenten volgen later in 2021. De wijzigingen helpen om fraude, misbruik
en vervalsing tegen te gaan.
2. Aanpassingen in het nieuwe model
Zoals hiervoor is toegelicht staat het BSN in het nieuwe model van het nationaal paspoort
in een QR-code op de achterkant van de houderpagina van het paspoort. Het BSN is hiermee
verwijderd uit de machineleesbare strook aan de voorkant en uit de chip. Het BSN blijft
ook vermeld als leesbare cijfers op de achterkant van de houderpagina. Het uitlezen
van het BSN kan snel, makkelijk en foutloos via de QR-code.
Verder is in het nationaal paspoort en het reisdocument voor vluchtelingen de voelbaarheid
van het in reliëf aangebrachte geboortejaar verbeterd en is een nieuw kinegram (echtheidskenmerk)
opgenomen op de voorkant van de houderpagina, links en rechts onder respectievelijk
de eerste en de tweede afbeelding van de foto (een gemetalliseerd beeld dat bij kantelen
van vorm en kleur kan wijzigen). Deze wijzigingen zijn in het kader van eenheid in
de familie van Nederlandse reisdocumenten en tegengaan van fraude, misbruik en vervalsing.
3. Privacygevolgen
In de genoemde brief aan de Tweede Kamer waarin deze wijziging van het model nationaal
paspoort en andere reisdocumenten werd toegezegd,4 is aangegeven dat op het voornemen tot dat nieuwe model de Autoriteit Persoonsgegevens
(hierna: AP) is gevraagd om een ‘voorafgaande raadpleging’. De AP beschouwt de voorgenomen
verwerking zoals voorzien in de nieuwe modellen als een goede maatregel om risico’s
te verkleinen. De voorgenomen verwerking is een verbetering ten opzichte van de huidige
situatie. Deze voorgenomen verwerking van persoonsgegevens maakt naar het oordeel
van de AP geen inbreuk op artikel 6 van de AVG. Voor de verwerking is een wettelijke
grondslag aanwezig. Daarbij is de AP van mening dat de verwijdering en verplaatsing
van het BSN naar een QR-code op de achterzijde van identiteitskaarten en van de houderpagina
van paspoorten voldoet aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit. Tot
slot acht de AP het van belang dat ook na de invoering van de maatregelen aandacht
is en blijft voor verantwoord gebruik van (kopieën van) paspoorten en identiteitskaarten
door organisaties.
4. Administratieve lasten en financiële gevolgen
Het gevolg van deze regeling betreffende met een nieuw model nationaal paspoort is
dat burgers niet langer actief hoeven te handelen om hun BSN te beschermen tegen onbevoegde
kennisneming als een kopie van de voorkant van de houderpagina van het document wordt
gemaakt.
Controlerende instanties kunnen het BSN nog steeds machinaal verwerken. Dit zal echter
via een andere wijze dan tot dusver gaan. Eerder stond het BSN in de chip van het
document en de machinaal uitleesbare strook. Deze konden optisch en via een NFC-lezer
uitgelezen worden. Voortaan zal het BSN geautomatiseerd uitgelezen kunnen worden via
een QR-code. De impact van deze aanpassing is in 2019 geconsulteerd. De Tweede Kamer
is over deze uitkomsten geïnformeerd.5 Sommige organisaties zullen wijzigingen moeten doorvoeren in hun systemen. Uit de
consultatie bleek dat de betrokken instanties twee jaar nodig hebben om deze wijzigingen
door te voeren. Naar verwachting vereist de wijziging vooral een softwarematige aanpassing.
De kosten gemoeid met deze softwarematige aanpassingen zijn destijds niet met de consultatie
meegenomen. Er zijn geen aanwijzingen ontvangen dat BSN-verwerkende instanties nieuwe
hardware moeten aanschaffen, dit valt echter niet volledig uit te sluiten.
Ook bij uitgevende instanties wordt het BSN aan de balie verwerkt. Bijvoorbeeld bij
de aanvraag van een nieuw reisdocument. De faciliteiten om aan de balie het BSN automatisch
te verwerken worden begin 2022 geïmplementeerd. Tot dat moment zal op vertoon van
een nieuw document zonder BSN in de chip het BSN handmatig overgenomen moeten worden.
De dekkingsgraad van deze documenten zal voorlopig nog laag blijven, zodat de impact
beperkt blijft.
Het verbeteren van de echtheidskenmerken maakt het nationaal paspoort en het reisdocument
voor vluchtelingen fraudebestendiger en verbetert de potentiële kwaliteit van een
identiteitsverificatie.
5. Uitvoering
Het nieuwe model van het nationaal paspoort en het nieuwe model van het reisdocument
voor vluchtelingen zijn afgegeven met ingang van maandag 30 augustus 2021. Gelet op
de bestaande maximale geldigheid van het nationaal paspoort van 10 jaar (artikel 2.2
Paspoortbesluit), zal het oude model dus in omloop zijn tot uiterlijk 28 augustus
2031. Het reisdocument voor vluchtelingen heeft een geldigheid van maximaal 5 jaar
(artikel 2.8 Paspoortbesluit), zodat het oude model van dat document in omloop zal
zijn tot uiterlijk 28 augustus 2026.
6. Advies en consultatie
Een ontwerp van deze regeling is in consultatie geweest en reacties zijn ontvangen
van het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR), de AP, de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB), Sint Eustatius
en Curaçao.
Het ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel advies, omdat het naar
verwachting geen omvangrijke gevolgen voor de regeldruk heeft. De AP heeft aangegeven
geen opmerkingen over het concept te hebben.
De VNG heeft vooral voorstellen gedaan tot aanscherping van de toelichting, die grotendeels
zijn overgenomen. Ook had zij een algemene juridische vraag over de plek van de modellen
in de vier paspoortuitvoeringsregelingen; in de toekomst zal worden bezien of die
vraag aanleiding geeft tot algemene wijzigingen op dit punt. De huidige wijzigingsregeling
leent zich daar niet voor. Ten slotte heeft de VNG opmerkingen gemaakt over het uitlezen
van het BSN aan de balie, waarbij zij oproepen deze faciliteit snel te implementeren.
De softwarematige update van de Aanvraagstations en Reisdocumentenaanvraag en Archiefstations
die dit regelt zal begin 2022 doorgevoerd worden.
De NVVB heeft opgemerkt dat in de nieuwe situatie, als een kopie van de achterkant
van de houderpagina gevraagd wordt, nog steeds het BSN verwerkt wordt. Die constatering
klopt en burgers zullen in voorkomend geval inderdaad zelf de informatie over het
BNS moeten weglakken, indien het een instantie betreft die het BSN niet mag verwerken.
De vraag is echter hoe vaak dit voor zal komen, aangezien de waarde van een kopie
van de achterkant met weggelakt BNS zeer beperkt is. De voorkant is het belangrijkste
en daarvoor is nu wel de mogelijkheid gecreëerd een kopie te maken, zonder dat de
burger het BSN zelf moet weglakken.
Artikelsgewijs
Artikel I (bijlagen M en N PUN)
In het model van het nationaal paspoort in bijlage M van de PUN is de omslag en de
voorkant van de houderpagina opgenomen. De omslag is ongewijzigd ten opzichte van
het oude model, de voorkant is conform bovenstaande vernieuwd. Dit nieuwe model wordt
in artikel I als onderdeel b toegevoegd aan bijlage M. Het huidige model komt in onderdeel
a en is nog in omloop tot 28 augustus 2031 en blijft als onderdeel a dus tot die datum
ook opgenomen in bijlage M.
Hetzelfde geldt voor het model van het reisdocument voor vluchtelingen in bijlage
N van de PUN, met dien verstande dat het oude model daarvan in omloop blijft tot 28 augustus
2026 (zie paragraaf 5 van het algemeen deel).
Artikel II
De inwerkingtreding van deze regeling is met ingang van de dag na plaatsing in de
Staatscourant. De regeling werkt terug tot het tijdstip waarop is begonnen met de
uitgifte van het nieuwe model van het nationaal paspoort en het reisdocument voor
vluchtelingen, namelijk 30 augustus 2021. Het aanpassen van de regeling voor 30 augustus
was moeilijk te realiseren, omdat pas in augustus duidelijk werd wat het optimale
moment van introductie zou zijn. De inwerkingtreding van deze regeling met terugwerkende
kracht is niet belastend voor de burger.
De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.W. Knops